EL SECTOR AGROPECUARIO

PERUANO EN 1992:
EVALUACIN Y RECOMENDACIONES
PARA SU DESARROLLO
Javier Escobal D'Angelo
Arturo Briceo Lira

GRADE
Lima, julio de 1992

Notas para el Debate/5

1 Edicin: Lima, 1992

Impreso en el Per
Grupo de Anlisis para el Desarrollo, GRADE
Av. del Ejrcito 1870, Lima 27, Per
Edicin: Jos Pelez Cceres
CENDOC - BIBLIOTECA - GRADE: Catalogacin en la fuente
Escobal, Javier; Briceo, Arturo
El sector agropecuario peruano en 1992: evaluacin y recomendaciones para su desarrollo.
- -Lima: GRADE, 1992 - -(Notas para el Debate, 5)
<SECTOR AGROPECUARIO> <DESARROLLO AGRICOLA> <POLITICA AGRARIA>
<POLITICA DE PRECIOS> <PROPIEDAD DE LA TIERRA> <CREDITO AGRICOLA>
INVERSIONES AGRICOLAS> <PERU> <1980 - 1992>
ISBN 84-89305-29-3

A travs de las publicaciones de la serie Notas para el Debate, el Grupo de Anlisis para el Desarrollo
-GRADE- busca difundir los resultados de algunas de sus actividades, como seminarios o conferencias, o
productos preliminares de sus estudios. Su propsito es contribuir a la discusin pblica sobre alternativas de
poltica econmica y social, desde la perspectiva de quienes vienen investigando y reflexionando sobre estos
temas.
Las opiniones y recomendaciones vertidas en este documento son responsabilidad de sus autores y no
representan necesariamente el punto de vista de GRADE, ni el de las instituciones a las que pertenecen.

CONTENIDO

Pg.
PRESENTACIN

RESUMEN

INTRODUCCIN

1.

2.

3.

4.

ANTECEDENTES: FACTORES QUE DURANTE LA DECADA DE LOS OCHENTA

IMPIDIERON EL DESARROLLO AGROPECUARIO

11

1.1.
1.2.
1.3.
1.4.
1.5.
1.6.
1.7.
1.8.

11
13
15
16
16
18
18
19

Entorno macroeconmico desfavorable

Polticas de precios y comercializacin inadecuadas
Mercado de tierras segmentado e ineficiente
Mercados financieros rurales poco desarrollados
Gasto pblico e inversin insuficientes y mal asignados
Reducido esfuerzo en generacin y asimilacin de tecnologa
Mal manejo de la base de recursos naturales
Marco institucional inadecuado

LA POLTICA AGROPECUARIA A PARTIR DE AGOSTO DE 1990

20

2.1. Entorno macroeconmico

2.2. Polticas referidas al sector agropecuario
2.3. Evaluacin del desempeo del sector agropecuario

20
21
32

COMO PROPICIAR EL CRECIMIENTO SOSTENIDO

34

3.1. Consideraciones generales

35

3.2. Polticas requeridas

36

A MANERA DE CONCLUSION

42

BIBLIOGRAFA

45

ANEXOS

47

PRESENTACIN

Pese a los avances conseguidos por el actual gobierno en la direccin de estabilizar la economa
peruana y eliminar las distorsiones que hasta hace un tiempo la caracterizaban, es claro que todava no se ha
hecho un esfuerzo significativo para reanudar el crecimiento econmico. En el marco de este relativo descuido
al cual se ha sometido a la actividad productiva, el sector agrario es uno de los ms afectados.
Siendo la agricultura uno de los temas de importancia en el trabajo de investigacin que realiza el Area
de Anlisis de Polticas Macroeconmicas y Sectoriales de GRADE, en la actualidad se viene llevando a cabo
una serie de proyectos vinculados al desarrollo agropecuario. Los avances y conclusiones de ese conjunto de
investigaciones han sido recogidos en la elaboracin de este diagnstico y propuesta, que busca dar
alternativas concretas de poltica econmica para el sector, las cuales debern propiciar su reflotamiento y
desarrollo sostenido.
Por la naturaleza de su propsito -cual es proponer lineamientos de poltica para una accin
inmediata-, ste documento tiene ms la forma de un ensayo quede un estudio estrictamente acadmico. No
se encontrar entonces en l una sustentada discusin analtica de cada elemento de la propuesta. Es tarea
pendiente para el debate que se desea motive este documento el evaluar y afinar los mecanismos aqu
establecidos, e incluso plantear salidas ms eficientes.
Este documento est basado en un informe sobre la situacin del agro peruano en 1992, preparado por
los autores a solicitud del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Varios de los estudios e investigaciones
que sustentan este ensayo se vienen realizando gracias al apoyo del Centro Internacional de Investigacin
para el Desarrollo (CIID) y de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), instituciones
estas dos ltimas que auspician al Consorcio de Investigacin Econmica. Los autores desean expresar su
reconocimiento a Csar Caldern y Jos Gallardo, quienes colaboraron en la investigacin.

Lima, julio de 1992

RESUMEN

La actividad agropecuaria en el Per se encuentra estancada. Tal situacin es resultado de las rigideces
estructurales de la economa peruana (mercados segmentados, ineficientes incluso inexistentes), de la
reducida importancia que el manejo econmico le ha dado en las ltimas dcadas a este sector y,
fundamentalmente, de la poca adecuacin de las polticas aplicadas en relacin a las reales necesidades de
la agricultura.
Los programas de estabilizacin y de reformas estructurales que desde julio de 1990 se vienen aplicando
en la economa peruana han superado en alguna medida los problemas estructurales y han mejorado el nivel
de proteccin efectiva para la produccin agropecuaria. Sin embargo, an no se ha avanzado en reas
primordiales, como garantizar la respuesta de la oferta agrcola mediante la recuperacin de la frontera agraria
perdida, la mejora en la infraestructura vial y de mercados, y el fomento de la inversin en el sector; incorporar
al mercado a los agricultores desligados; y corregir las imperfecciones todava presentes en las polticas de
desarrollo aplicadas en el sector.
El documento propone especficamente evitar las excepciones al sistema de precios libres, buscando
mecanismos ms transparentes si se pretende proteger a ciertos cultivos; realizar inversiones que permitan
reducir los costos de comercializacin; culminar cuanto antes el proceso de asignacin de derechos de
propiedad, para que se pueda liberalizar eficientemente el mercado de tierras; fomentar el desarrollo de un
sistema financiero rural, que opere competitivamente; emprender proyectos de inversin pblica de poca
envergadura pero que signifiquen un aumento sustantivo en el corto plazo de la productividad de las tierras
(electrificacin rural, vas de comunicacin, silos, pequeas irrigaciones, recuperacin de tierras con
problemas de drenaje y salinizacin); potenciar la transferencia de tecnologas adecuadas; regular el uso de
los recursos naturales, evitando la depredacin; y realizar reformas institucionales que hagan del sector
pblico un agente propulsor del desarrollo agrario.

9
INTRODUCCIN

Un rasgo central de la evolucin de la agricultura peruana a lo largo de las ltimas dcadas ha

sido su total estancamiento, tanto respecto a su
dinmica de crecimiento en periodos previos como
frente a la evolucin de los dems sectores productivos. Este estancamiento constituye uno de
los principales problemas econmicos del pas, en
tanto la tercera parte de la PEA est empleada en
la actividad agrcola; aunque la participacin de la
agricultura en la produccin total se haya contrado notablemente, contina siendo una actividad
de alta prioridad pues es donde obtienen sus
ingresos los sectores ms pobres de la sociedad
peruana.
Entre las razones de dicho estancamiento destaca el hecho que el sector agrcola no haya
disfrutado de un funcionamiento competitivo de
los mercados de bienes y factores. Ello es resultado, en primer lugar, de la poltica macroeconmica
de casi todos los gobiernos recientes, que ha
deprimido sistemticamente la rentabilidad de los
bienes agrcolas y transables en relacin a la de
los bienes industriales y no transables. El modelo
de desarrollo basado en la industrializacin por
sustitucin de importaciones, vigente explcita o
implcitamente desde hace ms de tres dcadas
en el Per, ha tenido un sesgo marcadamente
antiagrario.
En todo caso, la poltica de proteccin al agro
aplicada en la ltima dcada, que consisti fundamentalmente en sistemas de precios de garanta
y refugio, result insuficiente para compensar el
desfavorable entorno macroeconmico. Ms insuficiente aun lo fue para promover el desarrollo
agrcola. Dicha poltica, adems, slo favoreci a
unos pocos cultivos de la Costa; los mecanismos
de comercializacin (polticas de precios o provisin de insumos a precios subsidiados) promovieron el desbalance en la produccin, favoreciendo
a los cultivos ligados al consumo urbano. Por su
parte, la poltica comercial redujo los niveles de
proteccin efectiva para casi toda la produccin
agrcola.
Junto a la poltica macroeconmica, tambin
han sido nocivas las rigideces estructurales de la

economa peruana. La existencia de un mercado

de tierra segmentado, donde los derechos de
propiedad no estn claramente establecidos, ha
limitado la inversin privada en el rea rural al
reducir la rentabilidad esperada de las inversiones.
Adems, la inexistencia de un mercado de capitales
competitivo ha impedido que el mercado de tierras
opere eficientemente, no permitiendo que el agricultor venda su tierra al valor presente neto de los
recursos que esa tierra estara en capacidad de
generar.
A partir de julio de 1990, el gobierno del presidente Fujimori aplic un programa de estabilizacin
para acabar con la hiperinflacin y un programa de
reformas estructurales orientado a modificar la
organizacin y el funcionamiento del sectorpblico
y de los principales mercados de la economa. Las
reformas estructurales ms destacadas fueron la
reforma del mercado financiero, la reforma del
sector externo (que incluy una liberalizacin comercial y la liberalizacin de la cuenta de capitales
de la balanza de pagos), y las reformas en los
mercados de factores (tierra, trabajo y capital).
La poltica de precios agropecuarios,
concordante con la poltica general de liberalizacin de precios de la economa, elimin los contro
les de precios de los alimentos e insumos
agropecuarios. El gobierno elimin tambin la
exclusividad de las empresas pblicas en la importacin y comercializacin de alimentos e insumos.
La reforma del mercado financiero implic por
su parte una liberalizacin de las tasas de inters,
eliminndose las preferencias que otorgaba el
Banco Agrario. El recorte de fondos de dicho
banco, enmarcado en el programa de restriccin
crediticia, imposibilit el financiamiento de las
campaas agrcolas 1990-1991 y 1991-1992.
La apertura comercial, uno de los ejes del
programa de estabilizacin, habra en cambio
favorecido a la agricultura por varias razones. En
primer lugar, se redujo el promedio arancelario y la
dispersin de las tasas; en segundo lugar, se
elimin la mayor parte de restricciones
paraarancelarias (prohibiciones y/o licencias de

10
importacin o exportacin, as como el dictamen
de no competencia y otras barreras); finalmente,
se suprimi las cuotas de importacin bajo monopolio de ENCI.
Tales son, en apretada sntesis, las reglas de
juego que en la actualidad debe enfrentar la agricultura nacional. Sin duda, la existencia de un
entorno macroeconmico sin distorsiones es
condicin necesaria para el crecimiento agrcola.
Sin embargo, ello no es suficiente. Paralelamente
al proceso de estabilizacin macroeconmica, el
Estado debe dirigir sus esfuerzos a mejorar la
competitividad con la que operan los mercados
ligados a la actividad agropecuaria.
Se podra decir que se ha avanzado en la
direccin correcta al desmantelarse la mayora de
restricciones que impedan que el agro operara de
manera competitiva. Sin embargo, el entorno
macroeconmico que enfrenta actualmente este
sector puede poner en peligro los avances logrados. Si el gobierno considera, ms all de la
retrica constitucional, que el sector agropecuario
tiene prioridad, debe enfrentar con prontitud sus
necesidades urgentes. Ello implica incrementar
sustancialmente el gasto de inversin dirigido al
sector, en vez de insistir en subsidios indiscriminados al fertilizante o al crdito. Recuperar al
presupuesto pblico como instrumento fundamental de la accin del Estado es la mejor forma
de potenciar al sector agrario sin poner en peligro
al programa de estabilizacin.
El propsito de este documento es analizar la
evolucin reciente del sector agropecuario peruano, determinando el efecto que sobre tal evolucin

han tenido las medidas de poltica aplicadas a

partir de julio de 1990. Dicho anlisis permite al
mismo tiempo establecer en qu frentes est an
pendiente la toma de decisiones. Ello conduce al
segundo gran propsito de este trabajo, cual es
sugerir lineamientos de poltica especficos dirigidos a eliminar las restricciones estructurales que
todava subsisten en el sector.
Para que resulte ptimo el esquema al cual se
ha adscrito el manejo del sector agrcola es, pues,
necesario cumplir con una serie de objetivos. En
primer lugar, se debe garantizar la respuesta de la
oferta agrcola, a travs de la mejora en la infraestructura vial y de mercados. Asimismo, se debe
recuperar la frontera agrcola perdida y fomentar la
investigacin e inversin en el sector, con miras a
elevar la productividad media del agro. Por otro
lado, se debe realizar esfuerzos para incorporar
gradualmente a los agricultores desligados de los
mercados. Finalmente, se tiene que corregir algunas restricciones o imperfecciones todava presentes en el funcionamiento de los mecanismos
aplicados para el desarrollo del sector.

La forma que debe tomar la poltica agropecuaria para consegui

parte central de este documento. Previamente, en
la primera parte, se hace una revisin de los
factores que en la ltima dcada han impedido el
desarrollo de la actividad agrcola, y en la segunda
se revisa la poltica macroeconmica y agrcola
del actual gobierno. Al final se hace un balancele
los posibles efectos de los lineamientos sugeridos
y de sus limitaciones. El documento incluye tambin dos anexos.

11
1. ANTECEDENTES: FACTORES QUE DURANTE LA DECADA DE LOS OCHENTA
IMPIDIERON EL DESARROLLO AGROPECUARIO

profundizacin de la crisis del sector, pues signific la introduccin de una serie de factores que hoy
impiden su normal desempeo. A continuacin se
revisa el entorno macroeconmico durante dicha
dcada y el modo en que los factores en cuestin
han trabado el desarrollo agrario.

La poltica macroeconmica peruana ha sido

particularmente adversa al agricultor a partir de los
aos cincuenta, a medida que ganaba consenso la
1.1. Entorno macroeconmico desfavorable
idea del protagonismo de la industria en el desarrollo, dea que se tradujo en un sostenido impulso
El periodo 1980-1985 se inicia con un cambio
al proceso sustitutivo de importaciones. Decisiode rumbo en el manejo econmico respecto al
nes como la sobrevaluacin de la moneda naciorgimen militar previo. El gobierno de Fernando
nal, necesaria para estimular la industria sustitutiva, y las polticas
de subsidio
al consumidor
urbano,represivas
Belande
opt por
reducir el grado
de intervencinde los precios de
proceso de industrializacin por sustitucin de
directa del Estado y empez a utilizar de manera
importaciones propici la crisis del agro, reflejada
intensa los mecanismos del mercado. Durante los
en una insuficiente produccin en relacin a una
primeros dos aos de ese gobierno se logr altas
demanda creciente. Ello deriv paulatinamente
tasas de crecimiento que permitieron una poltica
en una prdida de importancia del sector agrcola
de gasto expansiva, incrementndose as las inen la produccin nacional.
versiones en el agro.

Un efecto de esta crisis agrcola ha sido ei

deterioro de los trminos de intercambio para la
agricultura respecto a los dems sectores de la
economa desde 1950. En adicin a esta tendencia, a partir de 1970 los precios al productor
registraron amplas fluctuaciones respecto a su
media en ciclos de seis u ocho aos, acentuando
una volatilidad evidentemente desfavorable para
al productor.
Dicha volatilidad estuvo relacionada con la
intensificacin du rante la dcada de los setenta de
la intervencin del Estado en los mercados vinculados a la agricultura. Tal intervencin obedeca a
la estrategia de brindar alimentos baratos a los
consumidores urbanos, para lo cual se instaur
rgidos controles de precios y se cre varias empresas pblicas, como la Empresa Pblica de
Servicios Agropecuarios (EPSA) y la Empresa de
Comercializacin de Insumos (ENCI). Durante
esa dcada, la agricultura creci a una tasa anual
de 0.8%, frente un crecimiento de la economa de
3.6% al ao.
Tal fue el estado en que el sector agrcola tuvo
que encarar el advenimiento de los aos ochenta.
La dcada pasada ha resultado determi nante en la

Sin embargo, los crecientes desequilibrios

fiscales y en la balanza de pagos obligaron al
gobierno a efectuar ajustes hacia fines de 1982. A
una poltica monetaria y crediticia restrictiva se
sumaron ei reajuste parcial de precios de los
principales bienes y servicios pblicos y la reduccin del retraso cambiario.
En ese contexto empezaron los sntomas de
un rebrote inflacionario, obligando a modificar
nuevamente los lineamientos de poltica. La preocupacin del gobierno por la inflacin lo llev a
reducir el ritmo de los reajustes cambiarios, deteriorndose los trminos de intercambio entre la
agricultura y los sectores industriales. Como consecuencia, las importaciones, en especial las de
alimentos, se incrementaron sustancialmente.
Los efectos de esta poltica sobre el sector
agrcola fueron agravados por fuertes inundaciones en el norte del pas y sequas en el sur andino
a raz del Fenmeno del Nio, que en 1983 fue
excepcionalmente fuerte. La produccin global
del pas se redujo as ms de 12% durante 1983,
mientras que la produccin agropecuaria cay
ms de 9%.
Entre 1984 y 1985 el gobierno opt por retornar
a un esquema de ajustes parciales para eliminar
los dficit fiscal y de balanza de pagos que la
poltica expansiva previa haba generado. Las

12
correcciones adoptadas generaron un supervit de
balanza de pagos, permitiendo acumular reservas
hasta por 1,400 millones de dlares a mediados de
1985. A su vez, los reajustes de precios pblicos
permitieron reducir el dficit fiscal, aunque a expensas de una inflacin correctiva. La reduccin del
crdito agrcola, un fuerte proceso devaluatorio y la
significativa elevacin de los aranceles, permitieron
la recuperacin comercial y el cierre del dficit fiscal.
El saldo del periodo no fue positivo para la
agricultura, que creci dificultosamente a una tasa
anual promedio de 1.8%. Las polticas sectoriales,
especialmente la crediticia, slo pudieron atenuar el
efecto negativo de la inestabilidad macro-econmica en algunos casos (para el arroz, el maz duro y
el azcar). La produccin de caf, trigo, algodn y
papa, en cambio, se estanc.
En julio de 1985, con la entrada del gobierno de
Alan Garca, se plante explcitamente la necesidad
de redistribuir el ingreso como requisito para hacer
viable un crecimiento sostenido. Para alcanzar
dicho objetivo se decidi ejecutar un programa de
gasto dirigido desde el Estado, entre cuyos principales beneficiarios estaran los estratos ms pobres de
la agricultura nacional.
El nuevo esquema de poltica econmica se
sustentaba en el convencimiento de que el diagnstico del gobierno anterior sobre las causas de la
inflacin era errado, y que no exista exceso de
demanda en la economa. Antes bien, la inflacin
se originaba en el incremento de los costos de
produccin, a lo cual se unan las expectativas de
los agentes econmicos. No se consideraba
inflacionaria a la poltica expansiva del gasto y, por
ende, se restituy capacidad de consumo a la
poblacin mediante un incremento de las remuneraciones a ritmo mayor que el de la inflacin, y se
asumi una poltica fiscal expansiva y una poltica
de precios favorable al productor agropecuario.
Para asegurar una respuesta del aparato productivo a esta expansin de la demanda, el gobierno
busc estabilizar los costos de produccin manteniendo un tipo de cambio nominal estable, reduciendo los costos financieros y recurriendo al control de precios.
Durante los dos primeros aos de ese gobierno
fue posible financiar tal expansin de la deman-

da gracias a la elevacin de las importaciones, que

mejor la recaudacin aduanera; adems, se redujo unilateralmente el servicio de la deuda externa y se us las reservas internacionales que el
gobierno anterior haba acumulado. La fijacin del
tipo de cambio permiti que los costos de importacin de alimentos e insumos agrcolas -expresados en moneda nacional- fueran estables. Por su
parte, la poltica salarial elev la capacidad de
compra de la poblacin, llevando a un fuerte
incremento de las importaciones.
Hacia mediados de 1987 se hicieron evidentes las incoherencias entre el programa de
reactivacin agropecuaria y el programa
macroeconmico. La fijacin del tipo de cambio
nominal ocasion una apreciacin de la moneda
que afect el nivel de exportaciones y elev la
importacin de productos industriales. En 1986
las exportaciones se haban reducido en 400 millones de dlares con respecto a 1985, mientras que
las importaciones haban aumentado en 700 millones de dlares. Como resultado, en 1986 la
balanza en cuenta corriente fue negativa en 1,018
millones de dlares y se perdi reservas internacionales por 520 millones de dlares. Paralelamente, lafijacin de las tasas de inters pordebajo
de los niveles de inflacin llev a un proceso de
desintermediacin financiera que habra de
agudizarse en los aos siguientes.
En lugar de corregir las distorsiones del sistema de precios relativos, el gobierno recurri a la
emisin monetaria para financiar su gasto (durante 1987 y 1988 el financiamiento del dficit a travs
de emisin super el 5% del PBI). Los
desequilibrios explotaron a fines de 1987, sin que
el gobierno iniciara un proceso correctivo. Esta
renuencia o incapacidad del gobierno para elevar
los ingresos fiscales y corregir el atraso cambiario
sumi al pas en la segunda peor hiperinf lacin de
la historia mundial moderna.
Al comparar los precios al productor y al consumidor con los que hubiesen regido en un entorno macroeconmico equilibrado, se hace evidente
que la poltica de precios agrcolas del gobierno de
Garca gener un impuesto implcito a todos los
agricultores que tuvieran alguna relacin con los
mercados intervenidos. Se ha calculado que
dicho impuesto a la agricultura fue mayor a 1,850

13
millones de dlares durante el periodo 1985-1990
(Escobal y otros, 1992). Dicho monto fue revertido
slo parcialmente hacia los consumidores a travs
de menores precios (alrededor de 216 millones de
dlares). La diferencia, ms de 1,600 millones de
dlares, es puramente prdida social.
A partir de la anterior revisin de la poltica
macroeconmica durante el periodo 1980-1990,
se puede establecer que la causa fundamental del
estancamiento del sector agrario peruano ha sido
la existencia de una matriz de poltica discriminatoria, que deprimi artificialmente la rentabilidad de los bienes agrcolas y transables con
relacin a los bienes industriales y no transables.
Las polticas imple mentadas fueron pues tributarias
del sesgo antiagrario del modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones.
La manera en que se castig a la actividad
agrcola es evidenciada por el retraso sistemtico
de los precios agrcolas respecto a los del sector
manufacturero. Esta tendencia no se debi a una
mejora en la productividad del sector, sino a polticas especficas como la fijacin del tipo de cambio por debajo de su nivel de paridad, que abarat
la importacin de alimentos. Esa sobrevaluacin
de la moneda nacional afect a casi todos los
bienes agrcolas, desalentando a los bienes exportables y estimulando la importacin. Adems,
la importacin de alimentos gener una presin
deflacionaria en el nivel de precios agrcolas, lo
que no sucedi con los productos manufacturados
(protegidos por la poltica arancelaria o por mecanismos paraarancelarios). Lo anterior indujo tambin un patrn de consumo desfavorable al productor agrcola nacional.
El entorno macroeconmico perjudic al productor agrcola no slo por la orientacin de la
poltica, sino tambin por la inestabilidad de sta.
Las sucesivas crisis de balanza de pagos generadas por el esquema de sustitucin de importaciones y el creciente proceso inflacionario de los
ltimos quince aos causaron grandes fluctuaciones en la aplicacin de las medidas, creando un
clima de incertidumbre. Esta inestabilidad fue

1.

daina para el sector agrcola debido a su fuerte

relacin con el sector externo. Adicionalmente,
este entorno macroeconmico negativo alej del
campo a la inversin privada.

1.2. Polticas de precios y comercializacin

inadecuadas
Durante la dcada pasada la poltica de precios agrcolas tuvodos etapas claramente diferenciadas. Entre 1980 y 1985, dentro de una nueva
orientacin econmica que dio prioridad a los
mecanismos de mercado, la Ley de Promocin y
Desarrollo Agrario de 1980 liberaliz los precios al
productor, hasta entonces fijados por el gobierno.
Paralelamente se suprimi la mayora de los controles a la comercializacin . Sin embargo, el empleo del tipo de cambio como mecanismo
antiinflacionario redujo la rentabilidad de los productos transables y sus sustitutos. A su vez, los
precios de los fertilizantes se mantuvieron en
trminos reales en valores muy cercanos a sus
precios de frontera; el agua, en cambio, tuvo un
precio mucho menor a su costo marginal de largo
plazo, motivando su uso ineficiente.
1

Desde julio de 1985 la poltica de precios se

caracteriz por un intervencin estatal creciente.
La poltica agraria tuvo como base al Programa de
Reactivacin Agropecuaria y Seguridad Alimentaria
(PRESA), dirigido a asegurar a los productores
agrcolas una demanda creciente a precios rentables. La parte medular de este programa
estaba conformada por un esquema de precios de
garanta y refugio, un fondo que financiara dichos
precios, la aplicacin de un arancel adicional de
15% sobre el precio CIF de los principales rubros
agrcolas, y la asignacin a ENCI de exclusividad
en la importacin de tales rubros.
Esta poltica de precios, luego de producir
una mejora de 90% en los trminos de intercambio
entre mediados de 1985 y principios de 1987, llev
a un deterioro paulatino de stos. En 1990 los
trminos de intercambio cayeron hasta un valor
equivalente a 35% del nivel registrado en 1987.

ENCI perdi 9l monopolio que tena en la comercializacin, pero la Empresa Especial para la Comercializacin de Arroz S.A.
(ECASA), creada en 1979, conserv su posicin monopsnica.

14
El control de precios incluy tambin a los
insumos agrcolas: entre 1985 y 1988 los fertilizantes se abarataron a tal punto que se vendan en el
mercado interno a un precio que cubra apenas el
5% de su costo de produccin. Esto motiv el
contrabando de esos insumos hacia los pases
vecinos, donde los precios eran bastante mayores. Se continu subsidiando el agua, lo que
favoreci a productores que la usan intensivamente: el precio de dicho recurso, luego de
caer en las primeras dos campaas (1985/86 y
1986/87) se elev a partir de la campaa 1987/88,
pero sin acercarse a su costo marginal de largo
plazo.
En general los niveles de proteccin efectiva
para el sector durante la dcada del ochenta
fueron muy negativos, en parte debido a la fuerte
sobrevaluacin de la moneda mantenida a lo largo
del periodo. Los niveles de desproteccin fueron
mayores para los productos exportables como el
algodn y caf; algunos productos importables
como el maz y el arroz, en cambio, tuvieron niveles de desproteccin reducidos. A fines del
gobierno de Alan Garca, a nivel agregado y sin
considerar la sobrevaluacin de la moneda, el
sector agrcola gozaba de una proteccin efectiva
de 6%, cuando la proteccin promedio de la economa se situaba en 19% y existan sectores que
tenan una proteccin superior al 100%.
La comparacin de los precios internos de los
productos agrarios con sus respectivos precios de
frontera revela que la poltica de precios y subsidios del gobierno aprista produjo en la prctica una
transferencia de ingresos desde los estratos ms
pobres hacia el estrato ms rico de la agricultura
peruana. En general los productores de caf,
maz amilceo, papa, cebada, trigo y dems cereales andinos, que representan el segmento ms
pobre de la agricultura nacional, fueron perjudicados, mientras que los productores de ciertos cultivos sustitutos de importaciones (arroz y maz
amarillo duro), mejor ubicados en la escala de
distribucin del ingreso, resultaron beneficiados.
En todo caso, el que entre 1985 y 1990 los precios
internos estuvieran alejados de los precios de
frontera signific para la agricultura peruana una
prdida superior a los 1,500 millones de dlares,
equivalente a una prdida anual de 15% del producto bruto agropecuario.

As pues, la poltica de precios de garanta y

de refugio aplicada en la ltima dcada result
insuficiente para compensar el impacto negativo
sobre el agro de las medidas aplicadas para beneficiar a los consumidores y a la industria. Menos
aun pudo promover el desarrollo agrcola: dicha
poltica slo favoreci a unos pocos cultivos de la
Costa. De ese modo, los mecanismos de
comercializacin (bien las polticas de precios o la
provisin de insumos a precios subsidiados) promovieron el desbalance en la produccin, favoreciendo a cultivos ligados al consumo urbano.
1.3. Mercado de tierras segmentado e ineficiente
La Reforma Agraria de 1969 transform radicalmente la estructura de tenencia de la tierra en
el Per. Implic la adjudicacin de 9.5 millones de
hectreas a 480,000 familias, e hizo que el sistema de propiedad de la tierra fuera predominantemente asociativo, inclusive en regiones en las que
las condiciones geogrficas no lo favorecan. Sin
embargo, descuid otros aspectos relevantes: no
se aplic polticas de precios, comercializacin,
asistencia tcnica, financiamiento y creacin de
infraestructura.
El proceso de reforma signific la desaparicin de las grandes plantaciones costeas y las
haciendas serranas, creando en cambio dos nuevas formas de propiedad de tipo asociativo, las
Cooperativas Agrarias de Produccin (CAPs) y las
Sociedades Agrcolas de Inters Social (SAIS).
Estas nuevas unidades productivas fueron poco
dinmicas porque el esquema legal sobre el que
se mont la reforma careca de incentivos al empleo y la produccin. Como consecuencia se
empez a emplear mano de obra asalariada sin
derechos de propiedad y a descapitalizar paulatinamente a las empresas.
Las limitaciones y debilidad de la reforma llev
a estas formas de gestin colectiva a una serie de
problemas internos en organizacin, manejo empresarial y disciplina, y a problemas en obtencin
de crdito, acceso a insumos y a capacitacin
tcnica, precios desfavorables, altos costos de
insumos, etc. Estos problemas fueron acumulndose y agravando la situacin, dando lugar a los
cambios que hoy se observan en el agro.

15
La estructura de tenencia y de organizacin
devino al poco tiempo en artificial e ineficiente,
impidiendo que se destine los recursos disponibles a las actividades agrcolas ms rentables
desde el punto de vista privado y social. Surgi en
consecuencia en la Costa un proceso activo de
parcelacin, que tom fuerza a fines de los setenta. En la actualidad, ms de 80% de las cooperativas se han parcelado o estn en proceso de
hacerlo. La delimitacin de derechos y la titulacin
para estos propietarios est pendiente.
Tales cambios en la estructura de propiedad
en la Costa han afectado la organizacin y la
produccin, y pueden tener importantes efectos
sociales. Apenas iniciado el proceso de
parcelacin empez a registrarse una mayor rentabilidad por hectrea -en buena parte debido a un
entorno macroeconmico favorable-, pero luego
han surgido problemas que muestran la fragilidad
del sistema parcelario como alternativa de mediano
y largo plazo para la agricultura costea.
En concreto, la modificacin de la escala de
produccin causada por el proceso de parcelacin
ha hecho necesario redisear canales de regado, trazar linderos y caminos de acceso. Asimismo, la posibilidad de hacer uso de sistemas,
maquinarias e insumos de alta tecnologa se ha
visto seriamente limitada. Los costos de los
insumos se han elevado al convertirse el parcelero
en comprador al menudeo. De otro lado, han
surgido problemas en la gestin de las parcelas
debido a la falta de preparacin de los trabajadores convertidos en propietarios. A raz de la
deficiente comercializacin de la produccin de
los parceleros, han reaparecido diversas modalidades de intermediacin, lo cual ha reducido su
capacidad negociadora y, por tanto, sus ingresos.
En la Sierra, las SAIS aglutinaron cooperativas y comunidades en extensiones que podan
fcilmente superar las 100,000 hectreas. Muchas SAIS pudieron mantenerse con relativo xito
durante buena parte de la dcada del ochenta a
pesar de la agresin externa, especialmente de
los movimientos subversivos, y pese a no haber
cumplido con sus objetivos sociales primigenios.
En efecto, la hegemona de los tcnicos en la
administracin de las SAIS y el que la Reforma
Agraria no afectara sustancialmente su estructura

productiva permiti a estas asociaciones minimizar problemas de organizacin, manejo empresarial y disciplina. As, mediante las SAIS se pudo
administrar las tensiones entre comunidades y
cooperativas causadas por la disputa por los
derechos de propiedad sobre la tierra. Esto
permiti seguir dilatando la solucin al problema
de asignacin de derechos de propiedad entre
agricultores individuales, cooperativas y comunidades. Sin embargo, la agresin de los movimientos subversivos hace que ello sea cada vez
ms difcil.
En el caso de la Selva, parte importante de
cuya agricultura es de caractersticas migratorias,
la no asignacin de derechos de propiedad no ha
sido un obstculo para su explotacin. Sin embargo, la rpida expansin agrcola y el aumento de
la presin poblacional a lo largo de la dcada de
los ochenta han motivado un uso extensivo e
inadecuado de los recursos naturales, generando
un rpido proceso de deforestacin.
Que el mercado de tierras, adems de
segmentado, opere sin una clara asignacin de
los derechos de propiedad ha restringido la inversin privada en el campo, pues la rentabilidad
esperada de las inversiones resulta demasiado
baja. Adems de ello, la inexistencia de un
mercado de capitales competitivo ha impedido al
mercado de tierras operar con eficiencia. En
efecto, el agricultor est imposibilitado de vender
su tierra al valor presente neto de los recursos que
esa tierra podra generar. De otro lado, la presin
de la demanda por la tierra ha generado un
proceso de atomizacin de la unidad productiva,
con la consecuente prdida de importantes economas de escala en el proceso productivo.
La prdida de suelos debido a su erosin o
explotacin irracional han determinado una presin adicional sobre las mejores tierras. Este
fenmeno es especialmente fuerte en la Sierra,
donde la productividad ha cado ms aun. De otro
lado, la crisis econmica, especialmente sentida
en las grandes ciudades, ha agravado la presin
de la demanda por tierra en tanto ha revertido el
proceso de migracin, agudizando la escasez de
tierra en reas rurales. Ningn gobierno ha sido
capaz de disear polticas para frenar y revertir
este proceso.

16
1.4. Mercados financieros rurales poco desarrollados

Agrario provenan del programa monetario del

BCR.

La poltica crediticia de los gobiernos de

Belande y Garca se bas en el otorgamiento de
crditos subsidiados a travs del Banco Agrario.
Los montosdel subsidio crecieron sustancialmente
durante buena parte de la dcada, mientras que la
tasa de inters real caa a raz del proceso
inflacionario. En especial, la poltica crediticia del
gobierno de Garca fue desde el principio un
instrumento activo de transferencia de recursos
hacia el agro. Entre 1985 y 1987 el crdito agrcola
creci rpidamente, aunque sinfavorecer por igual
a todos los cultivos.

El propsito del subsidio financiero del Estado

era promover el desarrollo de los agricultores de
menores recursos. En la prctica, sin embargo, el
subsidio estuvo sesgado en favor de algunos
cultivos, principalmente localizados en la Costa, y
benefici a un reducido porcentaje de agricultores
con influencia poltica o con altos ingresos (principalmente productores de arroz, algodn y maz
amarillo duro). En las pocas de crisis fiscal y
contraccin del crdito, el porcentaje de productores con acceso al crdito estatal disminuy, dirigindose los escasos recursos a los productores
de altos ingresos, es decir, a aqullos que tenan
acceso a otras fuentes de crdito. La poltica
crediticia implementada dio as grandes e inesperadas ganancias a los agricultores ms ricos.

Los recursos prestados por el Banco Agrario

entre 1985 y 1990 estuvieron cercanos a los 2,950
millones de dlares. Esta cifra, expresada en
trminos reales, fue 27% mayor a la que se prest
durante el quinquenio anterior. De ese total,
alrededor de 1,500 millones de dlares fueron
transferidos como subsidio crediticio entre 1985 y
1988. Si bien parte de estos fondos (unos 290
millones de dlares) fue al Trapecio Andino, zona
donde viven los agricultores ms pobres del pas,
el grueso del subsidio benefici a los agricultores
ms prsperos.
El colapso posterior de la conduccin de la
economa peruana gener una reduccin drstica
en los subsidios crediticios. No obstante, dichos
subsidios continuaron concentrados fuera del rea
ms pobre del pas, en cultivos asociados a agricultores relativamente ricos: de los 817 millones
de dlares transferidos mediante subsidio crediticio
en el periodo 1989-1990, slo 16% se dirigi al
Trapecio Andino.
El subsidio otorgado por el Banco Agrario fue
financiado mayormente con transferencias directas del BCR. A partir de 1987, la mayor parte de
los recursos prestados a los agricultores por el
Banco Agrario provinieron de dicha fuente. Ello
termin por dejar al Banco Agrario en una situacin deplorable: de ser una entidad cuyas fuente
fundamental de financiamiento eransus recuperaciones ydepsitos (cerca del 70% de sus recursos
en 1985), se convirti en una simple ventanilla de
emisin inorgnica del Banco Central de Reserva.
En 1990 ms del 80% de los recursos del Banco

La imposibilidad de utilizar la tierra como garanta ha contribuido a limitar el desarrollo de los

mercados financieros rurales. Ello ha sido una de
las causas de la exigua base de fondos prestables
provenientes del sector formal. En la prctica,
nueve de cada diez agricultores se han visto
obligados a recurrir a recursos propios, a
financiamiento de habilitadores o a prstamos que
tienen como contrapartida relaciones de reciprocidad, debido a su incapacidad de acceder a crdito
en el sector formal. En todos estos casos, las
tasas de inters en estas operaciones suelen ser
bastante superiores a las vigentes en el mercado
formal, debido al mayor riesgo involucrado.
1.5. Gasto pblico e inversin insuficientes y
mal asignados
Como era de esperar, la poca rentabilidad de
la actividad agrcola luego de las reformas del
gobierno militar redujo la inversin privada, lo cual
no afect al sector porque la inversin pblica
ocup su lugar e incluso la super en magnitud. La
inversin pblica creci en trminos reales ms de
40% durante la dcada de los setenta;la participacin de la agricultura en el total de la inversin
pblica se elev de 6% a 16%.
Durante los primeros aos del gobierno de
Belande, la poltica de gasto expansiva se tradujo en una mayor inversin en la creacin de

17
infraestructura para el desarrollo agrcola. Esta
inversin se concentr en proyectos hidrulicos,
con el objetivo explcito de ampliar la frontera
agrcola. Se dej as de lado la recuperacin de
tierras o la mejora de la productividad de la tierra
agrcola existente.
La mayor parte de la inversin se hizo en
grandes proyectos en la Costa, entre los que
destacan Majes-Sihuas, Chira-Piura, Jequetepeque-Zaa y Tinajones. Se construy infraestructura y sistemas de trasmisin de aguas, aunque
todava estn pendientes buena parte de los sistemas de distribucin y las obras civiles a nivelde las
parcelas. En consecuencia, slo unas 15,000
hectreas fueron incorporadas efectivamente cada
ao durante el periodo 1975-1985 (Banco Mundial
1985). Los costos por hectrea fueron extremadamente elevados, llegando a niveles hasta veinte
veces superiores a los registrados en proyectos de
ampliacin de frontera por tecnificacin de riego o
rehabilitacin de tierras.
Pese a que la rentabilidad marginal de la
nueva inversin era elevada, varias de estos proyectos -entre los que destaca el proyecto Majesmostraron ser claramente antieconmicos. La
prioridad que se dio a estas inversiones hizo que
se desatendiera tierras que no estaban comprendidas en dichos proyectos. As, por problemas de
drenaje, entre 10,000 y 15,000 hectreas se
salinizaron anualmente, cifra similar a las hectreas que se incorporaban mediante los grandes
proyectos.
Durante la segunda mitad de la dcada de los
ochenta la inversin pblica en agricultura se
redujo sustancialmente. Mientras en el periodo?
1981-1984 casi 1%del PBI fue destinado a invertir
en este sector, durante la administracin de Garca
se asign menos de 0.7% del PBI. Sin embargo,
en tanto muchos proyectos podan reportar beneficios polticos, esta reduccin fue menor a la
registrada en los dems sectores: si durante la
primera mitad de los ochenta un tercio de la
inversin pblica fue destinada al sector agrcola,
durante la segunda mitad de la dcada ms de
40% fue a este sector. La prioridad de dicha
inversin continu siendo la misma: proyectos de
infraestructura hidrulica de dudosa rentabilidad,
la mayora concentrados en la Costa (menos del

10% de la inversin pblica fue dirigida a la Sierra

durante toda la dcada).
Por otra parte, el deterioro de la infraestructura vial ha aumentando el aislamiento de las comunidades rurales y reducido la rentabilidad que
obtienen por la venta de su produccin, convirtindolas adems en fciles presas para la subversin. La red vial tiene enormes tramos intransitables durante prolongados periodos deI aoen todo
el territorio nacional, imposibilitado la movilizacin
de productos. De los 60,000 Km. de carreteras
existentes, slo hay 4,600 en buenas condiciones,
lo que ocasiona prdidas por ms de 300 millones
de dlares tanto en reparaciones de vehculos
como en volmenes de alimentos que se malogran.
Los montos que el sector pblico comprometi en programas de desarrollo agropecuario han
sido muy bajos, y normalmente han estado supeditados a la situacin macroeconmica. Ello evidencia que, en la prctica, los gastos en el agro no
tuvieron mucha prioridad.
El que las inversiones estatales en la agricultura se hayan concentrado en grandes proyectos
de irrigacin en la Costa ha hecho que se beneficie
a un grupo minoritario de productores, con un
altsimo costo para el Estado. Un agravante es
que un nmero importante de ellos no son rentables: las tasas internas de retorno normalmente
han sido menores a las esperadas en los estudios
de factibilidad y habran sido negativas en varios
casos.
Adems de que el recurso tierra es uno de los
ms escasos en el pas (el ratio de hectreas
cultivables por habitante en el Per es uno de los
ms bajos delmundo),elcosto de incorporar tierras
al proceso productivo es muy elevado, debido a la
baja calidad de los suelos. De tal modo, la posibilidad de aliviar la presin estructural sobre la tierra
mediante una simple ampliacin de la frontera
agrcola es bastante relativa. Pese a ello, el patrn
de inversiones pblicas en la ltima dcada ha
descuidado una alternativa ms eficiente que el
esquema de crecimiento horizontal mediante la
incorporacin de nuevas tierras: la estrategia de
crecimiento vertical a travs de mecanismos que
impulsen el crecimiento de la productividad.

18
1.6. Reducido esfuerzo en generacin y asimilacin de tecnologa

con muy pocos recursos para llevar a cabo sus

tareas. La inexistencia de diagnsticos y estudios
ha limitado la capacidad de anlisis de quienes y
La dedicacin del esfuerzo gubernamental
formulan polticas destinadas a promover al secdurante la dcada de los ochenta a proyectos de
tor; no ha existido un programa ordenado yeficieninfraestructura hizo que se dejara de lado la genete en lo que concierne a poltica de extensin; las
racin y transferencia de tecnologa. En el deceuniversidades han estado desvinculadas de la
nio pasado, en promedio, menos de 2% de la
realidad concreta de la agricultura peruana; el
inversin pblica en el sector agrario fue a geneEstado no ha sido capaz de avanzar en la
racin y transferencia de tecnologa; hacia fines de la dcadaimplementacinde
cay a menos de 1%.
un sistema de asistenciatcnica sostenido; muchos de los programas de investigacin y extensin estn a cargo de organismos
Durante el gobierno de Garca se separ las
creados por el Estado para impulsar a la agricultuactividades de extensin e investigacin, asignnra, pero que han resultado inoperantes.
dolas a distintas entidades. Mientras que el Instituto Nacional de Investigacin Agrcola y
1.7. Mal manejo de la base de recursos natuAgroindustrial (INIAA) se encarg de la investigarales
cin, el Ministerio de Agricultura tom a su cargo
las tareas de extensin. Los presupuestos para
El deterioro en el manejo de los recursos
estas actividades fueron reducidos fuertemente:
naturales fue creciente durante la dcada pasada.
los recursos reales del INIAA a fines de la dcada
En la Costa, el cultivo intensivo de arroz con el
eran equivalentes a la quinta parte de su nivel en
sistema de riego por inundacin ha generado
1980 y 1981.
graves problemas de salinizacin. Por deficiencias de drenaje, cerca de 15,000 hectreas se
salinizaron anualmente, tal como se mencion
De ese modo, los programas de investigacin
anteriormente; se calcula que 40% de la tierras de
representaron esfuerzos dispersos, sin prioridala Costa tienen hoy problemas importantes de
des claras. Los resultados de las investigaciones
salinizacin. La poltica de precios de sustento al
y experimentaciones pocas veces se sometieron a
arroz, en momentos en que se desatenda a la
prueba en la parcela misma del agricultor; ello
mayor parte de los productos agrcolas, as como
restringi seriamente la aplicabilidad de los resulel abaratamiento artificial del agua, explican buetados obtenidos. Asimismo, las tareas de extenna parte de este proceso.
sin fueron descuidadas, perdindose el contacto
con los agricultores. Este problema se ha
agudizado con el fenmeno terrorista, que ha
De otro lado, el bajo grado de fertilidad de las
expulsado de muchas zonas de produccin a los
tierras de la Sierra ha hecho que stas se deterioextensionistas.
ren aceleradamente, obligando a extender cada
vez ms los periodos de descanso. Al mismo
tiempo, lo limitado de la posibilidad de aumentar
La universidad, el elemento ms activo para la
las tierras cultivables ha hecho que la presin por
generacin y transferencia de tecnologa en la
la tierra en esta zona sea grande y creciente. Todo
dcada del setenta y principios de los ochenta, ha
ello ha elevado la fragilidad de las tierras de la
tenido que reducir al mnimo los recursos asignaSierra. All se est sufriendo tambin una gran
dos a investigacin bsica, a causa de la crisis
prdida de suelos agrcolas debido a la erosin
financiera a la que la han llevado la reduccin de
hdrica: los niveles de erosin son de 1,500 TM/
sus asignaciones presupustales. Asimismo, parKm/ao, frente a niveles permisibles de 30 TM/
te importante de sus recursos humanos han optaKm/ao.
do por salir del pas, a raz de la cada dramtica
de sus remuneraciones reales.
En el caso de la Selva, donde lo realmente
En sntesis, el sistema de investigacin y
valioso es el recurso forestal y no el recurso suelo,
difusin agrcola no ha podido operar eficienla actividad colonizadora ha causado importantes
temente, contando el escaso personal calificado
deseconomas externas, pues el colono no

19
internaliza los costos sociales derivados de su
actividad. La ausencia de derechos de propiedad
claramente establecidos y la inexistencia de un
aparato regulatorio han generado una grave
deforestacin. A su vez, en la ceja de Selva el
incremento acelerado en la produccin de hoja de
coca ha elevado los niveles de erosin y
deforestacin de las laderas. Se estima que la
deforestacin en la Selva llega a 250,000 hectreas al ao. Para colmo de males, el gobierno de
Garca dict la Ley de Bases para el Desarrollo de
la Amazonia, criticada por los expertos por alentar
la ocupacin irracional del territorio amaznico,
propiciando el deterioro del ecosistema.
La escasez de recursos humanos tambin se
manifiesta en las limitaciones para hacer un adecuado estudio sobre la mejor manera de utilizarlos
recursos naturales que posee el pas. Poco se ha
hecho en este mbito y la cantidad de especialistas en la materia es prcticamente nula.
1.8. Marco institucional inadecuado
La excesiva rigidez en las normas yreglamentaciones, comn a todos los mbitos del Estado
peruano, ha impedido que la administracin pblica responda gilmente alas necesidades del agro.
Asimismo, la dispersin de responsabilidades tanto al interior del sector pblico agrario como entre
ste y otros sectores relacionados (industria, salud, economa), ha causado confusin y una creciente contradiccin en el diseo y aplicacin de
las medidas de poltica.
La poca estabilidad del sistema se refleja las
seis leyes orgnicas que se han dictado en los
ltimos veinte aos con el propsito de modificar
la estructura del sector agrario. Esto, junto al
permanente cambio de ministros y funcionarios de
confianza, ha motivado que la poltica sectorial
agraria no haya tenido continuidad. Esta reiterada
reestructuracin del sector pblico agrario ha estado acompaada de un crecimiento desproporcionado de instituciones vinculadas. As, por
ejemplo, en 1987 se cre treinta Programas Nacionales de diferente ndole (desde el Proyecto

2.

Especial Ampliacin de la Frontera Agrcola en la

Sierra hasta el Programa Nacional de Acopio,
Almacenamiento y Conservacin de Alimentos).
A fines de 1983 se cre el Proyecto de Planificacin Agrcola y Desarrollo Institucional (PADI),
institucin paralela a la Oficina Sectorial de Planificacin Agraria (OSPA), que deba contar con
personal altamente calificado para la evaluacin
de alternativas de poltica agraria. El PADI, que
fue oficialmente cerrado a fines de 1990, al margen de haber influido en algunas decisiones de
poltica, mostr una total incapacidad para construir una base analtica permanente y estable al
interior del sector pblico agrario.
Por otro lado, el proceso de regionalizacin
impulsado por el gobierno de Garca al parecer
exacerbar los problemas institucionales del sector agrario. Los sistemas burocratizados y centralistas, que no responden a las necesidades del
sector, han sido replicados a nivel regional. Por su
parte, las organizaciones gremiales han perdido
fuerza y estn poco cohesionadas. Los agricultores estn, en muchos casos, asociados simultneamente a organizaciones de corte poltico distinto, lo que les permite negociar en distintos
momentos con el gobierno pero con menor capacidad de presin.
Por ltimo, la base de informacin y estadstica necesarias para la toma de decisiones ha
colapsado. Las unidades de estadstica a nivel
local no tienen recursos tcnicos, financieros y
humanos para realizar su labor. Ello ha deteriorado la calidad de la estadstica, restndole credibilidad a buena parte de los datos procesados .
2

De tal modo, pese a las mltiples reestructuraciones de las que ha sido objeto, el aparato
institucional del sector pblico agrario no ha sido
capaz de responder a ningn grupo de objetivos
claramente establecidos. Su expansin es slo
fruto de las mltiples y encontradas presiones
polticas a las que ha estado sujeto el sector. Cada
vez que apareca un nuevo objetivo, se optaba por
crear una institucin paralela a las ya existentes.

Un centro de investigacin regional de reconocido prestigio sostiene que la produccin de papa en el departamento del Cuzco sera
5 0 % mayor que la registrada por el Ministerio de Agricultura.

20
Es pues natural que exista una falta de correspondencia entre la organizacin pblica agraria y las
necesidades de los agricultores.

2.

LA POLTICA AGROPECUARIA A PARTIR DE AGOSTO DE 1990

2.1. Entorno macroeconmico

En julio de 1990 el principal problema econmico era la hiperinflacin, cuya tasa mensual lleg
entonces a 63%. Este proceso obedeca fundamentalmente al exceso de demanda agregada
generado por el dficit fiscal, el cual era financiado
casi totalmente mediante fuentes internas. Asimismo, desdefines de 1988 se vena profundizando el deterioro de los principales precios relativos
macroeconmicos: el tipo de cambio, el salario y
los precios pblicos. A la vez, y por intereses
electorales, la actividad productiva haba sido
artificialmente reactivada. No obstante, el sector
agrcola se vio perjudicado por la importacin
indiscriminada de alimentos, que afect los ingresos de los productores nacionales.
El gobierno entrante, presidido por Alberto
Fujimori, aplic un programa de estabilizacin que
recurri al manejo restrictivo de las variables monetarias y crediticias, cortando el financiamiento
inflacionario del dficit fiscal. As, el ancla nominal
del esquema de estabilizacin de precios fue la
cantidad de dinero en vez del tipo de cambio, para
el cual se adopt un rgimen de flotacin administrada. El programa tampoco consider relevantes
los factores de oferta que estaban detrs de la
hiperinflacin (indexacin de salarios, decombustibles o la tasa de inters),relegando a un segundo
plano los argumentos sobre la importancia de la
inflacin inercial.
Paralelamente al programa de estabilizacin,
el gobierno inici un conjunto de reformas estructurales para cambiar el marco institucional del

3.

Estado y el funcionamiento de los mercados e

instituciones econmicas privadas. Se reformul
as el modo de operacin del gobierno central,
disminuyendo el personal de la administracin
pblica, y se redujo el mbito empresarial del
Estado. Se elimin adems el monopolio del cual
gozaban las empresas pblicas; en el caso del
sector agricultura, ENCI y ECASA perdieron la
exclusividad en la comercializacin e importacin
de alimentos e insumos. Igualmente se elimin el
monopolio del Banco Agrario en el crdito agrcola .
3

Las reformas de carcter estructural ms importantes fueron la reforma del comercio exterior
y las reformasen los mercados de factores. Hubo
dos reformas simultneas en el sector externo: la
liberalizacin comercial y la liberalizacin financiera de la cuenta de capitales de la balanza de
pagos. En los tres mercados de factores -trabajo,
capital y tierras- se introdujo cambios legales
buscando flexibilizar su funcionamiento y
adecuarlos para una operacin ms fluida del
mercado.
Se espera que los beneficios de este conjunto
de reformas se den en el mediano y largo plazos.
En el corto plazo, sin embargo, las reformas
estructurales pueden entrar incluso en conflicto
con el proceso de estabilizacin. El retraso
cambiario es el caso ms evidente de este
conflicto: en el corto plazo la apreciacin real de
la moneda rinde beneficios antinflacionarios, pero
afecta a las actividades transables, que deben ser
estimuladas para que potencien el crecimiento.
Pese a su xito en eliminar la hiperinflacin, el
proceso de estabilizacin ha sido lento y costoso
en trminos de produccin y empleo. La actividad
econmica est recesada; la posibilidad de una
reactivacin depende de un aumento en la inversin tanto nacional como extranjera, proceso que
no es esperable en el corto plazo. La recesin ha
sido alimentada por la restriccin monetaria y

El D.S. 066-91 -EF estableci la libre competencia en la produccin y comercializacin de bienes y servicios, dejando sin efecto la
exclusividad otorgada a las empresas del Estado en la importacin de productos e insumos alimenticios. El D.S. 067-91-EF
suspendi la exclusividad para desarrollar determinadas actividades productivas, comercializado-ras o de servicios a las siguientes
empresas del Estado: ENCI, ECASA, Reaseguradora Peruana, RTP, Banco Agrario, ENATA, PESCAPERU, EMSAL, ANDINA,
ENAFERPERU, SIDERPERU y el Banco Minero.

21
crediticia y su secuela de altas tasas reales de
inters, y por el retraso cambiario. En efecto, el
nivel actual de la tasa de inters, altsimo para
estndares internacionales, ha ido generando
elevadas cargas financieras a las empresas,
incrementando su fragilidad en el corto plazo, con
la consecuente secuela de quiebras.

Cuadro 2.1
PRECIOS REALES EN CHACRA
(Variacin porcentual)

1)

Por su parte, el equilibrio del sector pblico es

precario pues la presin tributaria se ha podido
elevar a solamente 8% del PBI, mientras el nivel de
gasto pblico est en 11%. Casi en su totalidad,
este dficit hasidofinanciado con fuentes externas.
El esfuerzo de reforma tributaria ha resultado insuficiente, pues segn las mismas autoridades
econmicas, es necesario elevar la presin tributaria
a por lo menos 12% del PBI.
2.2. Polticas referidas al sector agropecuario
2.2.1. Poltica de precios
La poltica de precios agropecuarios, acorde
con la liberalizacin general de precios de la economa, consisti en la eliminacin de los controles
de precios de alimentos e insumos agropecuarios.
Hubo dos excepciones: se mantuvo los precios de
garanta para el arroz y el maz amarillo duro de
Selva, y se aplic sobretasas arancelarias variables
sobre los precios de importacin de un grupo importante de alimentos e insumos agropecuarios.
En los cuatro meses siguientes al programa de
ajuste, los precios en chacra disminuyeron 17% en
promedio (ver el cuadro 2.1). Esto se explica
principalmente porque dichos precios son muy
sensibles a cambios en los agregados monetarios
y, como ya se seal, el programa de ajuste contrajo la oferta monetaria. Todos los productos, con
excepcin de la soya, experimentaron reducciones. Las cadas mayores se dieron para el caso del
sorgo (-34%) y el maz amarillo duro (-25.1%),
vindose tambin afectados el trigo (-17%) y el
arroz (-14%). En el subsector pecuario la disminucin fue mayor (-21 %), a consecuencia de la significativa cada del precio real de leche (-44%). El
sistema de sobretasas, vigente desde marzo de
1991 y que afecta la importacin de leche, maz
duro, trigo y arroz, no parece haber sido efectivo
para incrementar los precios en chacra de dichos
productos.

1989

1990

1991*

Por productos
Agrcolas
Arroz cascara
Maz amilceo
Frijol grano seco
Papa
Trigo
Algodn
Maz amarillo duro
Soya
Sorgo
Caf

-46.7
-37.2
-29.0
-12.8
25.0
-33.7
-63.8
-37.6
-52.2
-30.6
-64.6

-32.8
-31.2
3.7
-36.2
-41.2
-15.0
-22.2
-25.9
19.9
-37.8
-38.5

-17.0
-14.4
-21.4
-1.4
-21.2
-17.0
-14.7
-25.1
24.8
-33.9
-14.0

Pecuarios
Carne de ave
Carne de ovino
Porcino
Vacuno
Huevos
Leche

-36.4
-27.4
-43.1
-33.3
-40.2
-28.1
-46.0

-20.0
-32.1
-29.4
-32.2
-30.0
-29.9
13.9

-20.5
-18.6
15.6
-2.9
10.0
-18.8
-43.6

TOTAL

-43.8

-28.8

-18.2

Transables y no transables
Transables
-48.9
-26.3
-63.2
Exportables 1/
-33.1
Importables 21
-36.5
-22.9

-17.7
-13.8
-19.6

No Transables 3/

-21.3

14.8

-36.0

Compara el periodo enero-setiembre 1991 con su similar de

1990.
1/ Incluye frijol grano seco, algodn y caf.
21 Incluye arroz, trigo, sorgo, maz amarillo duro, y todos los
productos pecuarios.
3/ Incluye papa y maz amilceo.
Fuente: Ministerio de Agricultura (1992).
Elaboracin: GRADE.

Los precios no transables, que incluyen a la

papa y el maz amilceo, son los que han registrado la may or cada relativa. Entre los transables se
observa una mayor cada relativa en los precios
de los productos importables, situacin que como
se ver ms adelante tambin se refleja en la
evolucin del tipo de cambio real del sector. En
todo caso, las cadas en los precios reales en
chacra del arroz y del maz duro pudieron ser

22
amenguadas si hubiera funcionado eficientemente
el sistema de precios de garanta para dichos
productos en la regin Selva. La falta de
financiamiento para las instituciones encargadas,
ENCI y ECASA, impidi poner en marcha dicho
mecanismo.

Afines de febrero de 1992 el Congreso probla

Ley de Emergencia Agraria, haciendo caso omiso a lasobservaciones
min que losprstamos que en lo sucesivo otorgara el Banco Agrario s
sumo (ISC) de 15% para los productos alimenticios de lujo y losquecom
Emergencia estaban casi todas en contradiccin con los elementos c
6

2.2.2. Poltica financiera

Al liberalizar el funcionamiento del mercado
financiero, el gobierno de Fujimori elimin las
tasas de inters preferenciales que otorgaba el
Banco Agrario. Elimin adems la exclusividad
que posea dicho banco sobre las prendas agrcolas, la hipoteca y la produccin a cosechar. Se
exigi asimismo que se inscribiera en los Registros Pblicos las prendas agrcolas en favor del
Banco Agrario o de cualquier otro banco.
Por otro lado, la restriccin crediticia, que
implic el recorte de fondos del Banco Agrario,
afect seriamente el financiamiento de la campaa agrcola 1990-91. Con mucho esfuerzo se
pudo apenas disponer de 115 millones de dlares
para dicha campaa .
4

En setiembre de 1991, mediante DS 208-EF91, el gobierno autoriz a dolarizar la deuda pendiente de los agricultores con el Banco Agrario,
contrada precisamente para el financiamiento de
capital de trabajo de esa campaa. Segn las
propias autoridades, el objetivo de la medida era
aliviar la carga financiera que dicha deuda significaba para los agricultores.
Dos meses despus, el Poder Ejecutivo aprob la unificacin de la Banca de Fomento, debiendo fusionarse los bancos de la Vivienda, Agrario e
Industrial. De acuerdo al D.L. 754 del 13 de
noviembre de 1991, la Banca de Fomento quedaba prohibida de captar recursos del pblico y de
recibir crditos del BCR.

4.

5.
6.

A fines de mayo de 1992 la Leyde emergencia

Agraria fue derogada por el D.L. 25509. Este
decreto ley, adems de reducir el plazo de la
declaratoria de emergencia de julio de 1995 a
diciembre de 1993 y limitar la dolarizacin de la

El gobierno central aport 20 millones de dlares, el BCR 60 millones y el Banco de la Nacin hizo un prstamo de 35 millones.
Adicionalmente, el gobierno dispuso que el 15% de las colocaciones de la banca comercial se destinara al sector agropecuario. Luego
se elimin este dispositivo con el fin de promover el establecimiento de las cajas rurales.
Se calcula que de haberse dolarizado el 100% de la cartera vencida del Banco Agrario, la prdida para dicho banco equivaldra a
unos 55 millones de dlares.
La Ley de Emergencia dispuso tambin que los productores agrcolas de bienes exentos del Impuesto General a las Ventas (IGV)
gozaran de un crdito tributario contra el impuesto pagado por la adquisicin de insumos; que se exonerara del ISC a los
combustibles y del IGV a la electricidad a los agricultores que empleen agua de pozo; y que se exonerara de aranceles y del IGV
a la importacin de fertilizantes, pesticidas, semillas y semen bovino.

23
deuda agraria a aqulla generada por los prstamos de sostenimiento, estableci ocho programas
de financiamiento y apoyo agrcola:

limitado a liquidar el Banco Agrario, sin establecer

una alternativa de intermediacin financiera en el
mbito rural.

a) un programa de 50 millones de dlares para

apoyar programas de siembra y sostenimiento
a pequeos productores;

La anterior revisin de las principales medidas

en el campo financiero revelan que el gobierno ha
tenido poco inters en apoyar al sector
agropecuario. El volumen de crdito al sector en
la campaa 1992/91 se redujo a la mitad del
otorgado en el periodo anterior. Esta retraccin
hizo que los mayores beneficiarios tradicionales
de crdito agrario, los agricultores modernos mayormente ubicados en la Costa, tuvieranque recurrir afuentes de financiamiento de la bancacomercial o personales.

b) un programa de 40 millones de dlares para

avalar lacomprade fertilizantes y de 10millones
de dlares para avalar la compra de semillas;
c) un programa de 7 millones de dlares para
financiar unidades de transporte para
comercializacin en varias provincias de los
departamentos de San Martn, Amazonas y
Apurmac;
d) un programa de 20 millones de dlares para
aliviar los efectos de la sequa en la Sierra;
e) un programa de 10 millones de dlares para
fomento de fondos rotatorios de insumos;
f) un programa de 6 millones de dlares para
zonas de inundacin;
g) un programa de 1 milln de dlares para impulsar la titulacin de predios rurales; y
h) un programa de 1 milln de dlares para la
capacitacin y promocin de sistemas financieros rurales.
Estos programas (que totalizan 140 millones
de dlares sin considerar el costo financiero de la
dolarizacin de la deuda agraria) seran financiados con recursos del Tesoro Pblico. Se ha
optado por no destinarles ingresos tributarios especficos, tal como lo hacia la Ley de Emergencia
Agraria aprobada por el Congreso. As, estos
programas, aunque exiguos, tienen la virtud de ser
transparentes.
7

El D.L. 25509, sin embargo, no le otorga

ninguna funcin de importancia al Banco de Fomento. Eso evidencia que el gobierno se ha

7.

La participacin de la banca comercial en el

financiamiento de la campaa fue muy reducida.
Los pocos que pudieron recurrir a ella tuvieronque
soportar,al igual que el resto de agenteseconmicos, una fuerte restriccin de crdito y altas tasas
reales de inters en el periodo posterior al ajuste.
Adems, la condicionalidad a la que debieron
hacer frente era radicalmente distinta a aqulla a
la que estaban acostumbrados, consistente en
crditos subsidiados y tasas reales negativas o de
inters nominal cero.
El nmero de prstamos ejecutados en la
campaa 1991-92 es menor al de 1990-91, tanto
para sostenimiento como para capitalizacin o
comercializacin (ver el cuadro 2.2). Han sido los
agricultores medianos y pequeos, que ya desde
antes tenan un acceso restringido a los crditos

Cuadro 2.2
PRESTAMOS EJECUTADOS EN C A M P A A S
AGRCOLAS 91-92/90-91

Concepto
TOTAL
Sostenimiento
Capitalizacin
Comercializacin

91-92
Nmero

Has.

178
57
121

1495

90-91
Nmero

1036
459

Fuente: Ministerio de Agricultura (1992).

Elaboracin: GRADE.

El Decreto Ley en cuestin tiene adems la virtud de no establecer exoneracin arancelaria o tributaria alguna.

8889
8757

Has.

140

36153
36077
76

n.d.

24
del Banco Agrario, los ms afectados por esta
retraccin general de crdito y por las tasas de
inters.
Las tasas de inters del sistema financiero
nacional en el periodo posterior a la estabilizacin
han sido elevadas para el sector agropecuario en
trminos reales, a raz de la restriccin monetaria
y crediticia del programa de ajuste (ver el cuadro
2.3). Una consecuencia de esta elevacin ha sido
el aumento de la carga financiera de las empresas
agrcolas, agudizando la vulnerabilidad de stas.
Otro rasgo importante es que la tasa de inters en
moneda extranjera estuvo muy por encima del
nivel internacional.

C u a d r o 2.3
T A S A S DE INTERS ACTIVAS REALES
EFECTIVAS TRIMESTRALES
EN MONEDA NACIONAL Y
EN MONEDA EXTRANJERA

de quien asuma los activos y pasivos de dicho

banco. Adems, ha premiado a los agricultores
morosos y perjudicado a los agricultores cumplidos, con el agravante que la carga financiera en
moneda extranjera perjudicar a los agricultores
dedicados a cultivos no transables si aumenta el
tipo de cambio real.

C u a d r o 2.4
RECUPERACIONES ESPERADAS Y R E A L I Z A D A S
POR EL BANCO AGRARIO, 1991
(en miles de nuevos soles)
MES

ESPERADO

REALIZADO

R/E

ENE
FEB
MAR
ABR

1344
1818
3298
4837

1142
1648
2091

85%
91%
63%

3802

79%

MAY

8559

6885

80%

JUN
JUL

20320
42846

6698

33%
16%

6718

Fuente: Ministerio de Agricultura (1992).

(en porcentajes)

Elaboracin: GRADE

Moneda Nacional
Banco
Agrario
1990
III
IV
1991
I
II
III

Moneda Extranjera
Banco
Banca
Comercial Agrario
Comercial
Banca

-34.0

-29.8
1.9

0.8
0.8

1.8
1.8

1.0

4.3

8.8

0.9

7.2
7.9

8.8
7.5

1.0
1.2

1.9
1.6

En setiembre de 1990 se dict las primeras

medidas arancelarias. En ese momento se redujo
el nmero de tasas arancelarias de 56 a tres(15%,
25% y 50%) y se estableci una sobretasa temporal de 10% para las partidas de 25% y 50% . En el
nivel arancelario del 15% se ubic productos como
el trigo, el maz,la rea y los bienes de capital para
la actividad agrcola. En el segundo nivel (25%) se
ubic el azcar, arroz, lcteos, harinas y carne de
aves, mientras que en el nivel ms elevado (50%)
fueron ubicadas las frutas, las carnes rojas y
menudencia.
8

1.2

La tasa de inters es el promedio efectivo del trimestre. La tasa

de inters que ofrece la banca comercial no incluye el ISC.
Fuente: B C R P { 1 9 9 1 ) .
Elaboracin: GRADE.

En cuanto a las operaciones del Banco Agrario, la proporcin de recuperaciones ejecutadas

en relacin a las proyectadas disminuy a lo largo
de 1991, afectando la posibilidad de dicha entidad
de financiar la campaa agrcola que se iniciaba
en ese ao (ver el cuadro 2.4). Por otro lado, la
dolarizacin de la deuda compromete la situacin

8.

2.2.3. Poltica comercial

En diciembre de 1990 se elimin esta sobretasa.

En marzo de 1991 se redujo nuevamente el

nmero de tasas arancelarias a slo dos. Las
partidas sujetas al arancel de 50%fueron trasladadas al de 25% y las de 25%al de 15%, con lo cual,
a excepcin de las frutas y carnes rojas, el arancel
nominal para alimentos e insumos agropecuarios
qued en 15%.

25
En el segundo trimestre de 1991 se empez a
aplicar un mecanismo de aranceles variables para
el trigo, la harina de trigo y pastas, el maz amarillo
duro y sorgo, el azcar, el arroz, la leche entera en
polvo y la grasa anhidrade leche.Para los primeros
productos el clculo de las sobretasas se hace en
base a una metodologa similar a la que fija el
precio piso de una bandade precios , mientrasque
para los lcteos se us una metodologa ad hoc.
9

Pese a que se haba prometido mantener la

vigencia de las tablas aduaneras en base a las
cuales se fijaba la sobretasa por lo menos durante
seis meses, desde que se implemento el sistema
han habido varias modificaciones, ocho en catorce
meses. Tales cambios estuvieron orientados a
elevar, arbitrariamente, las sobretasas de la mayor
parte de los productos . Finalmente, a inicios de
junio de 1992, varias de las modificaciones introducidas al sistema fueron eliminadas, volviendo el
sistema a operar como lo haca en setiembre de
1991.
10

En cuanto alas restricciones paraarancelaras,

la mayora fue eliminada,al desaparecer las prohibiciones y/o licencias de importacin o exportacin, as como el dictamen de no competencia y
casi todas las dems barreras paraarancelaras .
El control sanitario fue delegado a las aduanas.
Tambin se elimin las cuotas de importacin y la
exclusividad delas empresas pblicas en la importacin y comercializacin de alimentos e insumos.
Sin embargo, en algunos casos el gobierno dict
medidas restrictivas,entre las cuales est la prohi11

9.

bicin de recombinar o reconstituir insumos lcteos con leche fresca nacional para elaborar productos finales como leche evaporada, queso, leche fluida, etc. Esta restriccin buscadisminuir la
importacin de lechedescremada en polvo y grasa
anhidra de leche .
12

13

Finalmente, hay quedestacarque en marzo de

1991, el gobierno legisl en materia de poltica
antidumping. El objetivo central de dicha legislacin fue corregir las distorsiones que causan los
subsidios a los alimentos en los pases desarrollados. Tambin se declar de inters nacional el
establecimiento de zonas francas industriales y
tursticas y de zonas de tratamiento especial comercial en el pas. Se autoriz la libre inversin
extranjera de personas naturales o jurdicas en las
zonas francas, y se cre la Comisin de Zonas
Francas industrales y tursticas y de tratamiento
especial (CONAFRAN) encargada de promover,
normar, supervisar y evaluar dichas zonas.

Todas las anteriores medidas conforman la

reforma comercial, que ha sido uno de los ejes de
la poltica econmica del gobierno de Fujimori. La
interpretacin de las autoridades fue que una de
las causas delcrecimiento desequilibrado e insuficiente de la economa era la existencia de barreras al comercio ext

En esencia, la sobretasa a la importacin se aplica cuando el precio FOB de referencia es inferior al precio piso del producto, siendo
el monto de la sobretasa igual a la diferencia en dichos precios. El precio piso refleja, en principio, la tendencia histrica del precio
internacional. La aplicacin del sistema de sobretasas es independiente de los derechos ad valorem a que est sujeto un producto,
cuyas tasas estn contempladas en el Arancel de Aduanas vigente. Para mayor detalle sobre este sistema ver Escobal y Briceo
(1991 y 1992).
10. En el caso de la harina de trigo el coeficiente de conversin trigo/harinas fue incrementado de 1.3 a 1.4 y luego por encima de 1.6,
esto es, se hizo mayor la sobretasa para la importacin de harina que la correspondiente al trigo, elevando la proteccin para los
molineros nacionales. En los casos del arroz, el azcar y el maz/sorgo, se aument las sobretasas en los tramos de precios altos
(las sobretasas varian de acuerdo al precio de importacin del producto), para as forzar al pago de mayores sobretasas a estos
productos.
11. Las restricciones vigentes son las de fines sanitarios relativas al CONAMAD-ITINTEC, el Certificado de Origen y el Registro de la
Decisin 220 del Acuerdo de Cartagena, para importaciones provenientes del Grupo Andino. Tambin persisten restricciones como
el reglamento sanitario de carnes (modificado recientemente) y el certificado de importacin de alimentos y suplementos para
animales.
12. En los ltimos diez aos los insumos importados para la produccin de lcteos han significado el 30 y 3 5 % del consumo nacional
de leche.
13. De acuerdo a representantes del sector, el D.L. 653 es el primer paso hacia la prohibicin de la importacin de todos los insumos
lcteos, incluida la leche entera en polvo. Segn ellos, esta medida estimular la instalacin de plantas de reconstitucin en las zonas
de frontera y fomentar la importacin de leche fluida de los pases vecinos.

26
Esta reforma comercial, al parecer, reportar
mayores beneficios al desenvolvimiento agropecuario en el mediano y largo plazo. En efecto,
las medidas en el plano arancelario y
paraarancelario aplicadas en lo que va de este
rgimen han revertido en buena medida el sesgo
antiagrcola del esquema de proteccin anterior.
La agricultura se ha visto favorecida por la reduccin del promedio y la dispersin arancelaria, la
eliminacin de la mayora de restricciones
paraarancelaras, de las cuotas de importacin y
del monopolio de ENCI en la importacin y
comercializacin interna de alimentos e insumos
alimentarios. Tambin han sido favorables el
establecimiento del esquema de sobretasas variables, de la Ley Antidumping y el impulso a la
creacin de zonas francas.

Uno de los resultados ms importantes es

que con la liberalizacin comercial se ha logrado
incrementar por primera vez la proteccin efectiva
al agro, privilegio que hasta hace un tiempo slo
correspondi a la manufactura. Segn los clculos de Rossini (1991), en julio de 1990 la proteccin a la actividad agropecuaria era slo de 5.7%,
reflejo del sesgo antiagrcola del anterior sistema
de incentivos (ver el cuadro 2.5). Con el nuevo
gobierno la proteccin al sector se increment a
19.1%, sin considerar el efecto del sistema de
sobretasas, que debe haber aumentado la proteccin para los productos beneficiados. En lo que se
refiere a las medidas paraarancelaras, la efectividad de su eliminacin como mecanismo de proteccin depende de los hasta ahora insuficientes
avances en la reforma aduanera.

Cuadro 2.5
TASAS DE PROTECCIN EFECTIVA

Sectores primarios y de exportacin 2/

1. Agropecuario 3/
2. Silvicultura y caza
3. Petrleo
4. Extraccin de minerales
5. Minerales no metlicos
6. Harina y aceite de pescado
7. Textiles
8. Transformacin de metales no ferrosos
Manufactura sustitutiva
1. Producto lcteos
2. Molinera y panadera
3. Otros productos alimenticios
4. Bebidas y tabaco
5. Prendas de vestir
6. Artculos de cuero
7. Calzado
8. Muebles
9. Papel y productos de papel
10. Impresin y edicin
11. Qumicos bsicos y abonos
12. Medicamentos
13. Otros productos qumicos
14. Productos de caucho y de plstico
15. Productos de mineral no metlico
16. Siderurgia
17. Productos metlicos diversos
18. Maquinaria no elctrica
19. Maquinaria, equipo y aparatos industrales
20. Aparatos, artefactos y equipos domsticos
2 1 . Material de Transporte
22. Otros productos manufactureros

JUL.
19901/

DIC.
1990

8.4%
5.7%
13.2%
-13.5%
-10.8%
30.2%
-9.1%
-42.2%
-45.1%
122.7%
189.4%
30.0%
178.8%
197.2%
261.6%
151.2%
134.0%
132.0%
63.9%
85.1%
66.5%
38.1%
131.0%
88.7%
83.1%
42.0%
89.3%
30.2%
80.5%
103.1%
61.8%
73.1%

5.3%
29.8%
20.9%
-8.6%
-5.7%
17.7%
-4.6%
-26.1%
-1.5%
41.4%
47.0%
28.2%
53.1%
62.6%
87.6%
45.1%
59.3%
46.0%
40.4%
33.1%
20.8%
11.0%
34.4%
35.9%
34.0%
21.2%
50.2%
21.0%
44.4%
37.2%
28.0%
50.9%

MAR.
1 991
2.4%
19.1%
16.1%
-5.0%
-4.9%
16.8%
-6.2%
-24.0%
-1.1%
34.0%
37.4%
23.6%
42.4%
49.5%
48.5%
53.8%
42.3%
31.9%
35.7%
21.8%
30.1%
20.0%
27.3%
30.3%
27.2%
32.8%
35.3%
20.8%
38.4%
30.8%
26.7%
36.9%

No transables
Total
Promedio ponderado por importaciones
Promedio simple
Coeficiente de variabilidad

19.2%
74.6%
97.4%

17.2%
30.4%
77.7%

PBI
1988
26.7
11.7
0.6
5.1
3.5
0.3
0.4
1.9
2.6
17.5
0.3
1.1
2.3
2.3
1.1
0.1
0.2
1.4
0.4
0.9
0.8
0.5
1.0
0.5
1.4
0.5
0.5
0.3
0.4
0.2
0.9
0.4

EMPLEO
1 987
38.3
33.7
1.8
0.2
0.9
0.1
0.0
1.1
0.2
9.2
0.2
0.6
0.5
0.4
1.9
0.1
0.3
1.7
0.2
0.3
0.2
0.1
0.2
0.2
0.5
0.2
0.4
0.2
0.2
0.1
0.3
0.4

55.8

52.6

100.0

100.0

12.7%
25.1%
71.0%

1/ En este calculo se supone que las prohibiciones tienen un efecto similar al de una tasa arancelara de 150%. Se toma en cuenta adems aranceles
efectivamente cobrados.
2/ Considera 0% de arancel para los sectores exportables. No se toma en cuenta el efecto de las importaciones efectuadas por admisin o internamiento
temporal.
3/ No toma en cuenta el efecto de las sobretasas compensatorias aplicadas a productos agrcolas.
Fuente: Rossini (1991).
Elaboracin: GRADE.

27
El sistema de sobretasas variables ha generado un nivel de proteccin adicional, aun cuando su
justificacin original era la reduccin de la variabilidad deprecios internacionales.Conceptualmente,
este sistema genera, adems de una transferencia a los productores en detrimento de los consumidores, un beneficio para ambos mediante la
reduccin de la variabilidad de precios.Sin embargo, la inestabilidad y falta de transparencia que ha
caracterizado hasta el momento a la aplicacin del
mecanismo ha hecho que dicho beneficio no se
haga efectivo.

La fuerte importacin de arroz cascara y leche en

polvo para consumo final, productos que no estuvieron sujetos a sobretasas en la mayor parte del
periodo analizado, son un ejemplo de cmo la
mayor proteccin terica del nuevo sistema comercial no se tradujo necesariamente y en todos
los casos en mayores precios a los productores. Al
mismo tiempo, el que los productores de leche y
trigo enfrenten mercados oligopsnicos ha hecho
que la sobretasa sea capturada por los industriales e importadores, sin reflejarse en mayores
precios al productor. De otro lado, la competencia
inducida por la apertura comercial ha impedido
que las sobretasas se transfieran totalmente a los
precios pagados por el consumidor.

En efecto,los clculos para elaborar las tablas

aduaneras asociadas a las sobretasas no hansido
metodolgicamente consistentes, habindose
producido modificaciones que apuntaban ms bien a elevar la proteccin
efectiva
a cada
Dos ltimos
temas
queproducto
vale la involucrado.
pena revisarLa variaciones re
que la manipulacin del sistema ha elevado pauson la evolucin del tipo de cambio real agrcola y
latinamente la proteccin, en especial en el caso
de la balanza comercial. El tipo de cambio del
de la harina de trigo y el trigo, seguidos por la
periodo enero-setiembre 1991 para el sector agrleche.
cola cay tan slo 1% respecto del periodo similar
de 1990,cifra mucho menor que la disminucin del
tipo de cambio agregado (ver el cuadro 2.6). La
razn de esto es que las subidas en las cotizaciones internacionales de los productos exportables,
La proteccin a la harina se elev continuaen especial del caf y del azcar, compensaron la
mente desde la implantacin del sistema, para
insuficiente subida del tipo de cambio nominal en
luego reducirse e igualarse con la proteccin efectiva al trigo. En el caso del arroz, la proteccin
C u a d r o 2.6
efectiva disminuy de 3 1 % a 25%, debido al desTIPO
DE
C A M B I O R E A L a/
censo tanto de la cotizacin internacional como de
(Variacin
Porcentual)
las sobretasas; una trayectoria similar experiment la proteccin del azcar. La proteccin del maz
1990
1989
1991 b/
amarillo duro subi de 6% a 27%, a raz del
aumento de las sobretasas (la cotizacin internaEXPORTABLES
-54.7
-37.2
0.7
cional fue estable). Por ltimo, el nivel de protecAlgodn
-59.1
-38.5
11.0
cin de la leche se elev de 43% a 55% a conseAzcar
-35.4
-26.1
0.0
cuencia del aumento en las cotizaciones a partir
Caf
-55.2
-40.9
20.5
de la segunda mitad de 1991 .
IMPORTABLES
-43.9
-19.1
-9.5
14

Estos niveles de proteccin efectiva podran

haberse traducido en mayores precios internos al
agricultor si no se hubieran dado desviaciones de
comercio hacia la importacin de productos sustitutos o si la estructura dei mercado de estos
productos no continuase siendo oligoplica. Sin
embargo, estos problemas han estado presentes
altiempo que se aplicaba la poltica de sobretasas.

14.

Arroz

-38.2

-19.8

Trigo

-44.1

-18.6

-3.1

Maz Amarillo Duro

-44.1

-18.6

-9.7

AGRCOLA

-49.7

-26.2

-1.2

-10.0

al Tipo de Cambio Real = (TC Nominal) Cotizacin / PC

b/ Compara el periodo enero-junio de 1991 con su similar de
1990.
Fuente: Ministerio de Agricultura (1992)
Elaboracin: GRADE.

La metodologa para este clculo se detalla en Escobal y Briceo (1992).

28
relacin al ndice de precios al consumidor. Por su
parte, el tipo de cambio real de los importables ha
cado en cerca de 10% debido al descenso de las
cotizaciones del arroz y el maz amarillo duro.
La balanza comercial agropecuaria registr
un dficit de 60 millones de dlares en la primera
mitad de 1991 (ver el cuadro 2.7). Esto se debi
a la mayor importacin de alimentos -fundamentalmente de arroz, maz amarillo duro y azcarinducida por la disminucin del tipo de cambio real
y la menor produccin domstica. De otro lado, no
se export azcar debido a la menor produccin y
al deterioro de la situacin econmica de las
cooperativas azucareras.
C u a d r o 2.7
B A L A N Z A COMERCIAL AGRCOLA
(FOB, en millones de dlares)
1989

1990

252.0
78.1

168.6

71.0

Precio $/TM
2. Caf
Volumen (M.TM)

39.9
1957.8
154.2
86.0

35.4
21.4
1656.8
96.6
66.3

35.0
16.8
2088.8
36.0
22.0

Precio $/TM
3. Azcar

1793.5
19.8

1458.7
36.6

1636.4

Volumen (M.TM)

43.2

Precio $/TM
IMPORTACIONES
4. Trigo
Volumen (M.TM)
Precio $/TM

457.8

78.6
465.4

EXPORTACIONES
1. Algodn
Volumen (M.TM)

5. Arroz
Volumen (M.TM)
Precio $/TM
6. Maz amarillo duro
Volumen (M.TM)
Precio $/TM
7. Azcar
Volumen (M.TM)
Precio ($/TM)
SALDO COMERCIAL

252.9
129.9
726.0
178.9
69.1

1991 a/

0.0
0.0
0.0
131.9
32.1
330.8
96.9
44.9
148.6
302.4
31.2
287.7

206.0
335.4
18.4
154.1
119.2

308.8
93.8
561.9
166.9
95.4
284.0
336.0
68.5
572.6
119.7

35.6

51.1

23.8

96.0

121.4
420.8
-140.2

77.9
304.9

370.5
-0.9

108.4

-60.9

a/Comparael periodo enero-junio 1991 con su similar de 1990.

Fuente: Ministerio de Agricultura (1992).
Elaboracin: GRADE.

2.2.4. Poltica de inversin

En el marco general de fomento a la inversin
privada nacional o extranjera en todas las ramas
de la actividad econmica, el gobierno ha considerado fundamental garantizar los derechos de los
inversionistas extranjeros. As, se estableci la
prerrogativa de stos de transferir sus capitales y
utilidades netas provenientes de la inversin sin
necesidad de autorizacin, previo pago de los
impuestos de ley. Se decidi tambin otorgarles
un trato igual al que recibe el inversionista nativo,
teniendo portanto derecho a la libertad de comercio e industria y a la de importacin y exportacin.
En la misma lnea, se implemento el Rgimen
de Estabilidad Jurdica a las Inversiones Extranjeras, que garantiza estabilidad tributaria respecto al
impuesto a la renta y a las utilidades y/o dividendos, libre disponibilidad y transferencia de divisas,
y estabilidad delderecho de no discriminacin .Se
suscribi tambin convenios como el MIGA (Convenio Multilateral de Garanta, auspiciado por el
Banco Mundial) y el convenio con la Overseas
Prvate Investment Corporation (OPIC), que protegen al inversionista extranjero contra riesgos no
comerciales (expropiacin, cambio de rgimen
legal en la convertibilidad de la moneda, etc.).
Asimismo, se aprob el Programa Migracin-Inversin, que fomenta la inmigracin de ciudadanos extranjeros que aporten fondos o realicen
inversiones en el pas, contribuyendo as con su
experiencia y capitales a la generacin de puestos
de trabajo, al crecimiento de las exportaciones y a
la transferencia y adopcin de tecnologa.
15

Finalmente, en noviembre de 1991 el gobierno dict la Ley Marco para el Crecimiento de la

Inversin Privada . De acuerdo a esta ley, el
gobierno garantiza la libre iniciativa y la libre
competencia en todos los sectores, y la aplicacin
de iguales condiciones cuando el Estado y el
sector privado realicen la misma actividad econmica. El Estado se despoja adems de toda
exclusividad o monopolio, derogando toda reserva en su favor para la realizacin de actividades
econmicas o explotacin de recursos naturales.
16

15.

Para mayor detalle, ver el D.L. 662 del 29 de setiembre de 1991, publicado por el diario oficial El Peruano.

16.

D.L. 757 de setiembre de 1991.

29
El mismo dispositivo establece que los precios
deben fijarse por la ley de la oferta y la demanda,
con excepcin de las tarifas de los servicios pblicos,y que el Estado no har tratos discriminatorios
en materia cambiara, de precios, tarifas o derechos no arancelarios. Por ltimo, se declar de
necesidad nacional la inversin privada, nacional
o extranjera, en actividades productivas, realizadas o por realizarse en zonas fronterizas.
En lo relativo a la actividad agrcola se dict el
DL 653, del 1 de agosto de 1991 (Ley de Promocin de las Inversiones en el Sector Agrario), cuyo
objetivo es otorgar garantas para el libre desarrollo de la actividad agrcola. En principio, se dispuso que se otorgue seguridad jurdica sobre la
tenencia y la propiedad de las tierras rsticas yque
se permita el acceso a la propiedad de la tierra a
cualquier persona natural o jurdica. Asimismo.se
decidi otorgar igual trato a inversionistas nacionales y extranjeros, corregir las distorsiones de
precios de las importaciones subsidiadas en el
pas de origen, promover la transferencia tecnolgica a partir de iniciativas privadas, y, finalmente,
promover la inversinen tierras eriazas,el aprovechamiento de aguas subterrneas, y el desarrollo
y proteccin de la vicua y el guanaco.

persona natural o jurdica, en igualdad de condiciones. En el posterior reglamento se estableci

que el dominio y conduccin de la propiedad
agraria implicaba los mismos derechos para las
personas naturales o jurdicas extranjeras, con la
nica excepcin de tener que adquirir tierras distantes por lo menos 50 km. de la frontera.
18

Para propiciar una mayor movilidad del factor,

se dispuso que los productores propietarios de
parcelas con una extensin superior a las cinco
hectreas (excepto las comunidades campesinas
y nativas) podran poner como garanta sus tierras
en favor de cualquier persona natural o jurdica .
Para acabar con la exclusividad que tena el Banco Agrario sobre los dems acreedores de un
propietario, se dispuso que la preferencia para la
ejecucin de la garanta de parte de los acreedores se habra de regir porla fecha de inscripcinde
los gravmenes en los Registros Pblicos.
19

Por otro lado, el lmite inafectable para la

tenencia de tierras por personas naturales pasen
la Costa de 150 a 250 hectreas de tierras bajo
riego y en la Sierra pas a 60 hectreas bajo riego
(o su equivalente en tierras de secano). Para el
caso de habilitacin de tierras eriazas, se estableci que el lmite sera de 2000 hectreas.
20

2.2.5. Poltica de tenencia de la tierra

Como se sabe, la estrategia de liberalizacin
de la economa comprendi tambin al mercado
de tierras. El proceso de reforma de dicho mercado tuvo como eje la aprobacin de la libre
comercializacin y/o alquilerdelfactortierra. En la
Ley de Promocin de Inversiones en el Sector
Agrario se dispuso que la tierra, sin importar su
origen, podra ser libremente transferida a terceros .
17

Segn la ley, el dominio y conduccin de la

propiedad agraria puede ser ejercido por personas naturales y por cualquier tipo de empresa, sea

17.
18.
19.
20.

Las anteriores reformas en el mercado de

tierras y en el sistema de tenencia apuntaron a
estimular la actividad agropecuaria en el mediano
y largo plazo. Existe sin embargo cierta evidencia
de lentitud en este proceso.El nmero de transacciones realizadas en materia de alquiler de tierras
es bastante reducido (ver el cuadro 2.8). Existe
incluso desbalance entre las propuestas de compra y las de venta de tierras, producto de la
inestabilidad macroeconmica que todava persiste, lo que podra llevar a una cada en el precio
de la tierra. Esta lentitud, en todo caso, era
esperable en tanto los derechos de propiedad
continan sin estar claramente asignados. No hay

En el caso de una transferencia parcial, el rea de las unidades resultantes no debe ser menor a tres hectreas de tierras agrcolas
bajo riego o su equivalente en tierras de secano.
Mediante el D.S. 048-91-AG, el gobierno aprob el reglamento de la Ley de Promocin a los Inversiones en el Sector Agrario (D.L.
653).
Las unidades agropecuarias con una extencin menor de cinco hectreas (y, por ende, que no pueden hipotecar sus tierras)
constituyen un 70% de la unidades agropecuarias en el Per.
Como se sabe, en el Per los predios son afectables para efectos de expropiacin, segn lo dispuesto por la Reforma Agraria, por
conduccin indirecta y por exceder los lmites de superficie establecidos.

30
que dejar de considerar adems la importante
retraccin verificada en el mercado de capitales.
C u a d r o 2.8
OPERACIONES EN EL MERCADO DE
TIERRAS A G R C O L A S
(propuestas, 1991)
Trimestre

Venta

Compra

Alquiler Otros

91-1

32

91-11

49

91-111

43

91-IV a/

19

a/ Comprende los meses de octubre y noviembre.

Fuente: Cannock (1991).

2.2.6. Reformas institucionales

Las reformas introducidas en la estructura del
gobierno central y de la actividad empresarial del
Estado, han comprendido la eliminacin de los
monopolios pblicos, la desburocratizacin del
aparato estatal y la simplificacin administrativa.
La eliminacin de los monopolios pblicos
consisti en ladesaparicin del monopolio deENCI
y ECASA en la comercializacin e importacin de
aliments e insumosagropecuarios ydel monopolio
del Banco Agrario en el crdito agrcola.
En el caso de ENCI, con la liberalizacin de
precios y del mercado cambiario se consigui que
los precios que la empresa cobra se fijen en sus
valores reales yse evit que ENCI importara onun
dlar subsidiado.Por los altos costos de operacin
que esta empresa soporta, se la declar en emergencia, se prohibi la creacin de nuevos puestos
de trabajo yse aplic un programa de reduccinde
personal.Bajo este nuevo esquema,la empresa ha
mantenido elliderazgoenlacomercializacin interna
de fertilizantes, con una participacin de 80% del
mercado. Actualmente est en proceso de reestructuracin administrativa, comercial yproductiva.
En el caso de ECASA,al principio se elimin el
control del precio del arroz comercializado por ella
y se le devolvi a la empresa el monopolio en la
importacin de arroz. Posteriormente,en marzo de
1991, se liberaliz el comercio externo del arroz.

En abril se nombr una comisin encargada de

liquidar la empresa; hasta ese momento, de sus
originalmente 4,200 trabajadores, 1200 haban
sido despedidos. Se ha decidido transferir sus
activos a los Comits de Productores de Arroz.
Esta liquidacin de ECASA implica que 95% del
consumo de arroz en Lima y 75% del consumo a
nivel nacional ser abastecido por las empresas
Arroz del Norte y Arroz Tropical.
En relacin al Banco Agrario del Per, luego de
una serie de avances y retrocesos se ha terminado
por liquidarlo, creando un cambio el Banco de
Fomento, entidad que tiene atribuciones muy restringidas en cuanto a sus operaciones. La primera
decisin del gobierno de Fujimori fue suspender
los alcances de la Ley del Sistema de Banca
Regional de Fomento, que transfera el Banco
Agrario a las regiones. En noviembre de 1991 se
dispuso la unificacin de los bancos de fomento Agrario, Industrial, Minero y de la Vivienda-, prohibiendo a la Banca de Fomento captar recursos
del pblico y del Banco Central; slo podra efectuar colocaciones en las zonas agrcolas no atendidas por la banca comercial. Ese mismo mes el
Senado de la Repblica derog la decisin del
Poder Ejecutivo al devolverle al Banco Agrario sus
funciones en el marco de la Ley de Emergencia
Agraria. Luego del autogolpe del 5 de abril, el
gobierno lo desactiv nuevamente y dispuso una
vez ms la constitucin del Banco de Fomento.
El segundo frente en el cual se ha emprendido
reformas al interior del propio Estado est vinculado a las dimensiones del aparato estatal. Se
decidi desburocratizar el Estado, para lo cual se
declar en estado de emergencia a todas las
entidades del gobierno central, gobiernos regionales, instituciones pblicas descentralizadas, corporaciones de desarrollo y proyectos especiales, y
se cre incentivos monetarios para la renuncia de
los trabajadores. Para reducir el personal de las
empresas del sector pblico, financieras y no financieras, se prohibi la celebracin de nuevos
contratos de trabajo y se suspendi los que tenan
una antigedad menor de tres meses, otorgndose tambin estmulos econmicos para la renuncia
del personal.
El proceso de desburocratizacin tuvo tres
fases. La primera fue la compra de renuncias,

31
dirigida en principio a empleados con sueldos
poco significativos, que debi alcanzar a 40,000
de los 758,000 empleados del sectorpblico. Esta
fase no tuvo el xito esperado;debido a los pobres
incentivos ofrecidos, se compr menos de 10,000
renuncias,razn por la cual se aument los incentivos, producindose de 15,000 a 20,000 renuncias adicionales. A inicios de marzo de 1991 la
compra de renuncias se extendi a profesionales
y funcionarios (Escobal 1991). La segunda fase
fue la evaluacin del personal del sector pblico
con miras a reducir en 50,000 el nmero de empleados excedentes. La tercera, finalmente, fue la
homologacin de remuneraciones. En esta etapa
se incluy tanto la nivelacin como laformacin de
una escala de remuneraciones que estimule la
carrera pblica. Sin embargo, la necesidad de
mantener equilibradas las cuentas fiscales hizo
que se suspendiera temporalmente el incremento
de las remuneraciones.
Finalmente, la simplificacin administrativa
apunt a mejorar el funcionamiento tanto del sector pblico como del privado.Para ello, el gobierno
dict normas que agilizaron la realizacin de los
trmites (obtencin de registros administrativos)
para el inicio de cualquier actividad formal; hoy el
proceso de registro consta de un solo trmite y un
solo pago. Otra medida de simplificacin administrativa fue la descentralizacin de lasfunciones del
gobierno central, transfirindolas a los gobiernos
regionales.
2.2.7. Polticas complementarias
El gobierno reforz la liberalizacin de los
mercados con algunas medidas adicionales en el
campo de la comercializacin. Adems de eliminar el monopolio de ENCI y ECASA, las principales medidas en cuanto a comercializacin interna
fueron la eliminacin de los controles en las garitas, el establecimiento de la libre comercializacin
y venta de menudencias en los centros de beneficio o frigorficos del pas,yla libre comercializacin
interna y externa de productos veterinarios y de
pesticidas. Se aprob tambin las normas tcnicas de calidad y sanidad para el libre comercio de
arroz nacional e importado.
21

La eliminacin de los privilegios monoplicos

de ENCI y ECASA ha repercutido en el sistema
comercial del pas, pues ha permitido competir a
entidades privadas y recaudar aranceles para el
Fisco. Sinembargotodavaestpendienteredefinir
los objetivos que una empresa como ENCI debe
alcanzar. Por otro lado, las libertades que se han
establecido para la comercializacin necesariamente tienen que ser complementadas con una
adecuada infraestructura de transporte. En lo que
respecta a la comercializacin del arroz y del maz
amarillo duro de Selva, por ejemplo, los nevadsimos costos de transporte hacen que estos
productos resulten en la practica no transables,
debido a la falta de infraestructura vial. Si no se
soluciona el problema de las carreteras, el esfuerzo porliberalizar mercados tendr resultados inferiores a los deseados.
Otra rea que complementa el esfuerzo por
ordenar el funcionamiento de la economa es la
referida a la poltica ambiental y de recursos naturales. El gobierno promulg el Cdigo de Medio
Ambiente y de Recursos Naturales en setiembre
de 1990. De acuerdo a este cdigo, el Estado
debe prevenir y controlar la contaminacin ambiental,evitar la depredacin de los recursos naturales, y vigilar el uso racional de los recursos
naturales no renovables. Se dispuso tambin que
la liberalizacin de la comercializacin interna y
externa de plaguicidas yafines no deba comprender a aquellos que atenan contra la preservacin
del medio ambiente. Asimismo, se decidi potenciar el Programa Nacional de Manejo de Cuencas
y Conservacin de Suelos, mediante financiamiento interno y externo. Asimismo, se decidi
crear autoridades autnomas de las cuencas,
para una mejor distribucin y manejo del agua.
Finalmente, se dio algunos pasos en la solucin del problemadel cultivo y comercializacin de
la coca . El gobierno decidi crear la Autoridad
Autnoma para el Desarrollo Alternativo (ADA),
rgano que goza de autonoma econmica, tcnica y administrativa para disear y ejecutar una
estrategia de desarrollo alternativo. Dicha estrategia debe incluir el establecimiento de zonas
empresariales, la liberalizacin de actividades
21

Se estima que el valor de la produccin anual de la hoja de coca est cercano a los 1,000 millones de dlares y que su valor equivalente
en pasta bsica de cocana llega a 3,300 millones de dlares, cifra que equivale al total de exportaciones legales del pas.

32
econmicas, la participacin de los agricultores en
la toma de decisiones, y la promocin de actividades distintas alcultivo de hoja de coca y derivados.
El Convenio AntiDrogas hareconocido alos Comits deProductores y Organizaciones de Agricultores Cocaleros como interlocutores vlidos en el
dilogo y diseo de polticas que propendan a un
desarrollo alternativo y a la sustitucin del cultivo
de la hoja de coca.
2.3. Evaluacin del desempeo del sector
agropecuario
Interesa ahora ver cul ha sido elefecto de las
anteriores polticas sobre el comportamiento del
sector agropecuario. En 1991, el sector agropecuario fue uno de los pocos sectores que experiment una recuperacin del valor de su produccin, a pesar de un conjunto de factores adversos
como el programa de ajuste y la insuficiencia de
crdito. En el periodo enero-setiembre de 1991 el
productobruto del sector creci 1.7% con respecto
a similar periodo de 1990 (ver el cuadro 2.9), pero
el crecimiento del subsector agrcola fue menor
(0.5%) debido a la cada en la cosecha de cultivos
destinados al consumo industrial, en especial la

(Variacin porcentual)

Total a g r o p e c u a r i o b/

1989

1990

1991a/

-10.8
0.6
-19.8
4.4
12.6
13.8
27.6
6.5
6.4
-53.3
0.5
-16.9

-25.0
-16.9
-29.6
-40.7
-22.3
-25.6
-41.6
-3.9
-24.1
-10.7
-23.6
6.0

8.4
-18.0
42.2
46.3
-7.4
-24.0
-5.3
-1.5
2.0
-60.0
0.5
4.9

-3.6

-8.9

1.7

al Corresponde al periodo enero-setiembre 1991, respecto a

similar periodo de 1990.
b/ Incluye cultivos no programados
Fuente: Ministerio de Agricultura (1992).
Elaboracin: GRADE.

22.

Se ha verificado una cada en los rendimientos de los cultivos de consumo industrial, como en
el caso de lacaa de azcar y elmaz amarillo duro
(ver el cuadro 2.10). A su vez, los rendimientos de
los cultivos que en la campaa anterior haban
sufrido los efectos de la sequa (trigo y maz
amilceo) aumentaron significativamente. El descenso de los rendimientos de productos como la
papa y el maz amarillo duro se explica por el
menor crdito otorgado por el Banco Agrario a los
productores de dichos cultivos: en 1990 el crdito
real a los productores de papa descendi 43%,
mientras que el destinado a los productores de
maz amarillo duro cay 54%.
C u a d r o 2.10
RENDIMIENTOS DE
LOS PRODUCTOS A G R C O L A S
(en TM/Ha.)
Productos
Arroz cascara
Maz amilceo
Frijol grano seco
Papa
Trigo
Maz amarillo duro
Caa de azcar

Cuadro 2.9
PRODUCCIN AGRCOLA SEGN
PRINCIPALES PRODUCTOS

Consumo humano
Arroz cascara
Papa
Trigo
Consumo industrial
Algodn rama
Maz duro
Caa de azcar
Caf
Soya
Total a g r c o l a
Total pecuario

soya (-60%), el algodn en rama (-24%) y el maz

amarillo duro (-5.3%). Por su parte, el subsector
pecuario experiment un crecimiento de 4.9%,
debido en gran parte al aumento de la produccin
de huevos (27.7%).

1985-89
5.1
1.1
0.7
8.1
1.2
2.7
132.9

1991

Var %

4.7
4.6
1.2
1.1
0.9
0.8
8.7
8.0
1.7
1.6
3.3
2.6
128.1 125.6

-1.2
13.6
11.7
-7.7
5.0
-20.0
-1.9

1990

al Variacin correspondiente al periodo enero-setiembre de

1991 con respecto asimilar periodo de 1990.
Fuente: Ministerio de Agricultura (1992).
Elaboracin: GRADE.

En la campaa 1990-91 el rea sembrada se

redujo 17.3% con respecto a la campaa anterior.
Ello puede deberse a que el inicio de la campaa
coincidi con el cambio de gobierno y la aplicacin
del programa de estabilizacin econmica. Asimismo, las siembras de arroz, maz amarillo duro
y algodn ramase vieron afectadas por la escasez
de agua. Para la campaa 1991-92 la reduccin
del rea sembrada llega a 16.3%, siendo el avance en el rea sembrada de 140,854 hectreas ,
9.1% de la programacin de siembras a nivel
nacional (1.5 millones de hectreas).

La tendencia decreciente viene desde la campaa 1987-88, en la cual se sembr 226,377 hectreas.

22

33
Cuadro 2.11
SIEMBRAS DE LOS PRINCIPALES
CULTIVOS POR C A M P A A AGRCOLA
(en variacin porcentual)
89-90/
88-89
Consumo humano
Arroz cascara
Papa
Trigo
C o n s u m o industrial
Algodn rama
Maz Amarillo Duro
Total nacional

90-91/
89-90

91-92/
90-91

6.4
-7.7
21.5
339.2
-36.5
-55.3
-13.3

-20.8
-5.5
-31.7
-32.0
-12.3
18.5
-29.5

-14.6
-14.5
-23.0
-29.0
-20.9
-10.7
-31.0

-9.2

-17.3

-16.3

Fuente: Ministerio de Agricultura (1992).

Elaboracin: GRADE.

Como consecuencia de lo anterior, los ingresos reales agrcolas han cado 26.7% para el periodo enero-setiembre 1991 con respecto al mismo periodo de 1990. Esta cada es una continuacin del proceso adverso de aos previos: en
1990, dichos ingresos cayeron 60.8%. La causa
principal de esta evolucin es el descenso de los
precios reales,adems de la cada del volumen de
produccin de determinados cultivos. En el periodo en cuestin, los precios reales en chacra de los
cultivos de consumo industrial cayeron 30.4%,
siendo la disminucin ms significativa la del maz
duro Costa (60.4%). Los nicos productores que
experimentaron una ligera recuperacin de su
nivel de ingreso respecto a 1990 son los de papa
y trigo, con un crecimiento de 9.3%y 11%,respectivamente.
Un indicador que registra mejor la evolucin
de los niveles de rentabilidad de los distintos tipos
de agricultura que existen el Per y que es consistente con los rasgos de las unidades agrcolas,

Cuadro 2.12
INGRESOS REALES DEL PRODUCTOR
(Variacin porcentual)

C o n s u m o humano
Arroz cascara
Costa
Selva
Papa
Trigo
C o n s u m o industrial
Algodn rama
Pima
Tanguis
Maz duro
Costa
Selva
Caa de azcar
Caf
Total

1989

1990

1991 al

-12.4
-24.6
-20.9
-31.8
5.4
-37.5
-46.4
-38.9
43.4
-59.2
-4.7
39.4
-54.8
-8.1
-60.5
-50.3

-76.7
-77.9
-81.2
-70.9
-81.9
-47.2
-53.9
-69.5
-72.8
-81.6
-63.6
-55.1
-89.3
-17.7
-43.4
-60.8

-10.3
-33.0
-34.3
-30.2
9.3
11.0
-30.4
-34.1
-30.4
-34.1
-45.1
-60.4
-20.8
-29.6
-11.8
-26.7

a/ Corresponde al periodo enero-setiembre 1991 con respecto a similar periodo de 1990.

Fuente: Ministerio de Agricultura (1992).
Elaboracin: GRADE.

es el que supone que los ingresos provienen de la

venta de slo una parte de la produccin, de la
venta de fuerza de trabajo, y de transferencias y
utilidades. Este indicador supone a la vez que los
gastos son la compra de insumos productivosy de
bienes de consumo en el mercado .
23

Aunque el indicador propuesto es de fcil

clculocuando se conoce las estructurasde ingresos y gastos de los agricultores, se requiere informacin pormenorizada para construir dichas estructuras. Se presenta aqu la evolucin del
indicador para tres estratos de agricultores representativos . El anlisis de este indicador para
estos tres estratos (moderno, intermedio y tradicional) es particularmente til para los propsitos
de este estudio, pues compara las condiciones
24

34
econmicas de agricultores comerciales modernos con las de segmentos ms tradicionales y
poco integrados al mercado. Puede considerarse
que tales grupos representan, respectivamente, a
los estratos prsperos y a los agricultores pobres.

dos en la coyuntura actual. Tambin es evidente

que una mejora en los precios agrcolas no beneficiar a estos agricultores en tanto mantengan su
dbil vinculacin con el mercado.
3.

Los resultados (ver el grfico) confirman que

ia transferencia de recursos al agro durante los
primeros dos aos del gobierno aprista no lleg a
las zonas del pas con poca integracin al mercado(tanto por el ladode los ingresos como por el de
los gastos). Dicha transferencia se habra ms
bien concentrado en los agricultores modernos.
De la misma manera, el posterior colapso del
sistema de precios habra reducido dramticamente los ingresos reales de los agricultores ms
vinculados al mercado. Pese a haber afectado
tambin a la economa campesina, lo ha hecho en
menor grado.

COMO PROPICIAR EL CRECIMIENTO

SOSTENIDO

La mayor parte de las medidas de poltica

econmica aplicadas hasta hoy que afectan al
sector agrario estn vinculadas al programa de
estabilizacin, lo que hace difcil determinar si el
gobiernoposee o no una estrategia sectorial agraria definida. Las polticas de precios, comercial y
crediticia han respondido ms a consideraciones
macroeconmicas que a objetivos sectoriales;slo
la reforma del mercado de tierras y el establecimiento de sobretasas arancelarias a la importacin de ciertos productos agrcolas pueden ser
consideradas polticas netamente sectoriales . En
el caso de la poltica financiera, la eliminacin del
financiamiento inorgnico al agro respondi a necesidades macroeconmicas, y no hatenido como
contraparte una alternativa concreta para el
financiamiento agrcola, por lo menos en el corto y
mediano plazo.
25

El indicador de rentabilidad global muestra

que la cada de la rentabilidad en lo que va del
gobierno de Fujimori ha sido de 1.2%anual para la
regin moderna y de1.5%anual para las otras dos
regiones. Ello muestra que los estratos ms pobres estaran siendo ligeramente ms perjudica-

EVOLUCIN DE LOS INGRESOS AGRCOLAS

Julio de 1985 = 1.0

25.

Es interesante notar que desde el punto de vista de una estrategia liberal esas dos polticas son contradictorias.

35
En todo caso, una vez lograda la estabilidad
macroeconmica y el marco institucional adecuado, el objetivo central del manejo econmico debe
ser fomentar el crecimientode lossectores eficientes,enbase a la mejora cualitativa ycuantitativa del
trabajo, el capital, la tierra y la tecnologa. La
existencia de un entorno macroeconmico favorableno basta para el crecimiento agrcola; es necesario que talcrecimiento sesustente en el aumento
sostenido de la productividad.
Las metas concretas de la poltica agraria deben ser, primero, garantizar la respuesta de la
oferta agrcola, mediante la mejora en la infraestructura vial y de mercados, la recuperacin de la
fronteraagrcola perdiday elfomento a la investigacin e inversin para elevar la productividad media
del sector. En segundo lugar, se debe apuntar a
incorporar gradualmente a los agricultores desligados del mercado. Finalmente, se debe corregir
las restricciones o imperfecciones todava presentes en las polticas de desarrollo del sector.
No se debe perder de vista que el objetivo de
corto plazo es consolidar las reformas realizadas
hasta hoy y evitar su reversin. La mejor garanta
para lograr dicha consolidacin es elevar el nivel
de proteccin efectiva para el sector respecto al
nivel negativo actual, resultante del retraso
cambiario. Antes de seguir avanzando en las
reformas estructurales, el gobierno debe asegurar
que las ya realizadas no se reviertan.En el mediano plazo,en cambio, son varias las medidas necesariasparaterminarconelestancamientodel sector
agrario peruano. A continuacin se detalla una
propuesta en base a la cual puede ser emprendida tal tarea.

La falta de competencia en lacomercializacin y la

existencia de mercados cautivos y segmentados
son resultado de este escaso desarrollo; la escasa
vinculacina estos mercadosde muchos agricultores,especialmente de los ms pobres,ha impedido
asimismo que las polticas agrcolas expansivas
beneficien a tales productores.
Un elemento central de la estrategia agraria
debe serla proteccin y conservacinde los recursos naturales y el medio ambiente. El aprovechamiento de la diversidad ecolgica con la que se
cuenta.enelmarcodeundesarrollode ecosistemas
sostenibles,le permitir al pas un mejor abastecimiento de productos para el consumo interno y, al
mismo tiempo, acceder a mercados internacionales altamente selectivos.
Otra de las polticas que debe acompaar la
estrategiaagrariaeslapolticapoblacional. Considerando que la presin demogrfica ha estado en
constante aumento,en especial en la Sierra, y que
cada vez es menos probable que la agricultura
nacional pueda satisfacer los requerimientos
alimentarios del pas, resulta imperioso disear
una poltica que frene el crecimiento poblacional y
que permita, simultneamente, modificar los flujos
migratorios, encaminndolos hacia una distribucin poblacional sostenible.
El temade la violencia en la zona rural merece
especialconsideracin. Unodelosfactoresqueen
los ltimos aos, en especial a partir de la dcada
pasada, ha incidido en el estancamiento de la
actividad agrcola,es laviolencia brutal que se vive
en las reas rurales del pas.Dos sonlosfrentes de
violencia queenfrenta el agricultor en su quehacer
diario: el terrorismo y el narcotrfico.

3.1. Consideraciones generales

El Estado no debe limitarse a asegurar un
entorno social,polticoy macroeconmico adecuado para potenciar el desarrollo agropecuario, sino
quedebe intervenir activamente en ese desarrollo.
Muchas sonlas razonesque justifican tal intervencin. En principio, los mercados en el mbito rural
no estn consolidados, ni mucho menos.Es necesario estimular esos mercados (en algunos casos
hay que crearlospreviamente),comoen el caso del
mercado de crdito,el deproductos,el de insumos,
el mercado laboral, el de alquiler de servicios, etc.

Desde el inicio de sus actividades la subversin busc cercar a las ciudades, empleando la
estrategia deforzar a los agricultores a no producir
para los mercados urbanos. Por suerte, dicha
estrategia ha fracasado; el campesinado organizado ha sido capaz de enfrentarse al terrorismo e
incluso ponerlo en retirada. Mecanismos como las
rondas campesinas han probado una alta eficiencia en la defensa del patrimonio y la produccin
agrcolas.Es por ello queel Estado debe promover
que losproductores dela Sierra y la Selva consoliden su organizacin para la autodefensa.

36
La erradicacin del narcotrfico tambin est
ntimamente ligada al desarrollo del agro. Para
muchos pequeos productores, el cultivo de hoja
de coca esla nica actividad que les permite cierta
rentabilidad, pues los otros cultivos tienen mucho
menores cotizaciones y no hay seguridad para su
venta. No existen tampoco sistemas de
comercializacin ni vasde comunicacin que permitan colocar esa produccin en otras zonas. Ni
siquiera las agencias comercializadoras estatales
han cumplido a cabalidadsu funcin de comprar la
produccin de esos agricultores.
Los productores siembran coca porque es la
nica actividad que les asegura un ingreso aceptable. As, el control de la produccin de coca
requiere de polticas integrales de desarrollo social y econmico en las zonas productoras, que
generenoportunidades de empleo e ingresos a los
pobladores y que eviten que stos se vean forzados a involucrarse en la produccin de coca. Esto
es, se debe brindar a los agricultores alternativas
que les permitan subsistir. La erradicacin por
medios violentos de la produccinde hoja de coca
slo empuja a los agricultores a sembrar en otras
zonas. Debe quedar claro que en la esfera de la
produccin el problema se debe combatir logrando el desarrollo socioeconmicode la zona dejando el tratamiento policial y militar para la esfera de
la comercializacin.

Por otro lado, es necesario evaluar la conveniencia de insistir en las excepciones mantenidas
hasta hoy en el sistema de precios libres. Tales
excepciones son el sistema de sobretasas variables,la fijacin de precios de garanta para el arroz
y el maz en la Selva, y la poltica tarifaria de agua.
En principio, debe replantearse el sistema de
sobretasas variables en funcin a los objetivos
buscados con l.Si lo quesepretendees estabilizar
precios de importacin por percibirse un fuerte
desequilibrio en el mercado mundial, es preferible
optar por la alternativa de un sistema debandas de
precios. Si el objetivo es proteger la produccin
nacional de esos productos, se debe primero evaluar si los precios fijados representan o no el costo
de oportunidad de los recursos involucrados en la
importacin de dichos bienes. En todo caso, se
recomienda reemplazar el esquema vigente por
otrode carcter ms transparente, que contrarreste el subsidio en los mercados de origen. Dicho
sistema se podra basar en la aplicacin de una
sobretasa ad valorem, equivalente al subsidio recibido por el productor del bien importado.

3.2.1. Poltica de precios y comercializacin

El mantenimiento de precios de garanta para

el arroz y el maz amarillo duro de la Selva es un
mecanismo motivado por la importancia de estos
cultivos como alternativas a la produccin de coca
en la zona. Sin embargo, es preferible no recurrir
auna polticade precios de sustentacin a productos especficos; no existe justificacin econmica
para distorsionar los precios relativos al interior de
esa zona de produccin. Si por consideraciones
de segunda mejor opcin se decide subsidiar a los
agricultores de la zona para evitar que deriven sus
esfuerzos a la produccin de coca, es mejor otorgar un subsidio directo o subsidios al transporte,
cualquiera sea el producto que se haya optado por
cultivar. ECASA debe desaparecer y ENCI debe
centrar su accionar en la comercializacin indirecta, garantizando adecuados niveles de competencia en el sector y brindando informacin que mejore la transparenciacon la que operan los mercados agrcolas.

Dentro del actual esquema de liberalizacin

de los precios, los precios agropecuarios en chacra podrnecuperarse en tanto se eleve el tipo de
cambio real y se mejore sustantivamente la infraestructura vial para el traslado de alimentos.

Es importante, por otro lado, eliminar el subsidio al agua para motivar un uso ms eficiente de
este recurso: la tarifa de agua difcilmente cubre
hoy ms del 2% del costo de generacin de este
recurso. Dicho subsidio debe ser reemplazado

3.2.

Polticas requeridas

Como ya se dijo, y sin menospreciar la potencialidad de otras alternativas, las principales fuentesde crecimiento agrcola deben ser la recuperacin de tierras con problemas de drenaje y
salinizacin, el aumento de la productividad media
mediante la reduccin de su variabilidad al interior
dezonas agrcolashomogneas yla recomposicin
de la oferta incrementando la asignacin de tierra
a los cultivos ms rentables. Las polticas descritas a continuacin apuntan en tal direccin.

37
por medidas fiscales directamente redistributivas,
as como porun mayor gastoeninfraestructura que
permita elevar la rentabilidad de la produccin
agropecuaria. Debe disearse un cronograma
para reajustar la tarifa y llevarla, lo ms pronto
posible, a su costo marginal de largo plazo.
En cuanto a la comercializacin de alimentos,
el Estado tiene una funcin muy importante que
cumplir,pero al mismo tiempo debe reconocer que
es necesario evitar intervenir en reas donde es
ms efectivo y conveniente que acte el sector
privado. El Estado debe concentrarse, en primer
lugar, en realizar inversiones que contribuyan a
reducir los costos de comercializacin; mientras
traer arroz de la Selva a Lima sea ms caro que
traerlo de Tailandia o Vietnam, los productores no
podrn obtener mrgenes adecuados de rentabilidad. Asimismo, el Estado debe obtener, analizar
y difundirinformacin sobreel avance de las siembras y cosechas, sobre precios ysobre todo lo que
permita una comercializacin ms fluida (las garitas de control podran por ejemplo constituirse
simultneamente en recolectores y difusores de
informacin). Finalmente, el Estado debe investigar y dar asistencia tcnica a los agricultores en
aspectos de produccin y comercializacin.
Es importante revalorar el papel de los intermediarios en el proceso de comercializacin. Ello
son necesarios pues cumplen funciones que deben necesariamente ser realizadas y que tienen
un costo. Los intermediarios cumplen bien o mal
sus funciones de acuerdo a las reglas de juego
establecidas porlas autoridades;si el Estado cumple su papel en la comercializacin de alimentos,
los intermediarios podrn cumplir a su vez su
funcin de permitir que la produccin nacional
llegue a manos de los consumidores a un menor
precio, sin perjudicar al agricultor nacional.
En lo que respecta a la poltica arancelaria, se
debe eliminar todo sobretasa arancelaria adicional al ya existente sistema de sobretasas. Por
ejemplo, la sobretasa de 2% a las importaciones
de productos pecuarios y de insumos lcteos es
una claratrasgresin al sistema arancelario vigente. Asimismo, es necesario eliminar restricciones
para-arancelarias de orden tecnolgico, como es
el caso de la prohibicin de recombinar y/o
reconstituir insumos lcteos importados con leche
fresca nacional.

3.2.2. Tenencia de la tierra

El primer pasode cualquiersolucin al problema de la tierraen el pasconsisteen tener completamente asignados los derechos de propiedad. El
valor de la tierra, as como el de cualquier activo,
depende de los derechos de usufructo y transferencia, y de los costos de hacer cumplir estos
derechos. Ningn mercado puede operar
eficientemente en un contexto en el cual los derechos de propiedad no estn asignados. Es ms,
el no definir los derechos de propiedad impide
excluir a otros de los beneficios que reporta la
tierra; ello a su vez permite la existencia de free
riders.

Si el Estado garantiza la vigencia de esos

derechos de propiedad, se eleva el valor de los
activos de propiedad privada. En cambio, si no
existe tal garanta, la transferencia de la tierra se
hace prcticamente imposible o muy costosa,
llevando a que el precio de transaccin est por
debajo de su valor verdadero y generando formas
de organizacin ineficientes. Ello hace que pierdan tanto los propietarios como la sociedad en su
conjunto.
En el caso peruano, asignar los derechos de
propiedad significa solucionar el problema de
titulacin y de conflicto en la definicin de linderos.
En tanto existan zonas en el pas donde resulte
complicado asignar derechos de propiedad (como
es el caso de la Sierra), debe limitarse la apertura
del mercado de tierras hasta que se pueda solucionar dicho problema.
La apertura y consolidacin del mercado de
tierras depende tanto de la asignacin previa de
derechos de propiedad como de la existencia de
un mercado de capitales desarrollado, que anule
el poder monopsnico de algn comprador. En el
Per el mercado de capitales no est desarrollado
ni es competitivo, razn por la cual la apertura del
mercado de tierras implicara otorgar un cierto
poder monopsnico a quien posee recursosfinancieros. Este agente monopsnico puede as adquirir tierra a un precio sustancialmente inferior al
que debera pagaren un mercado competitivo
-esto es, menor al equivalente al valor presente de
las utilidades que el predio puede generar.

38
De otro lado, la cada de los niveles de ahorro
ha conducido a una escasez de fondos prestables,
lo que a su vez, en un contexto de tasas de inters
reales negativas, ha conducido a un racionamiento del crdito. Tal racionamiento ha hecho que los
recursos financieros no se asignen eficientemente.
Los crditos no han sido colocados en base a la
rentabilidad de la inversin, sino ms bien en
funcin de las garantas presentadas por los demandantes.
Todo lo anterior hace que la apertura y consolidacin del mercado de tierras requiera de cierta
regulacin estatal y deba hacerse considerando
los rasgos especficos de cada regin. En el caso
de la Costa, el Estado debe mediar en los problemas de linderos y otorgar ttulos de acuerdo a la
estructura de parcelaciones que de hecho ya
ocurri. Una vez asignados los derechos de
propiedad en esta regin, el mercado de tierras
podr operar con mayor eficiencia. En el caso de
la Sierra, la posibilidad de solucionar en el corto
plazo el problema de asignacin de derechos es
remota, por lo que no es recomendable abrir dicho
mercado por ahora. Por ltimo, la Selva tiene,
adems del problema de asignacin de derechos
de propiedad -que es relativamente ms simple
que el de la Sierra- un problema muy fuerte de
externalidades, debido a que la agricultura de esta
regin es migratoria. Por ello el Estado debe
regular el mercado de tierras mediante concesiones forestales que sean evaluadas peridicamente en trminos de su impacto ecolgico.
Para estimular el mercado de tierras se debe
facilitar la expansin de las unidades agrcolas
campesinas a travs de un sistema dinmico de
adquisicin de parcelas y de crdito para su compra. Adicionalmente, se debe eliminar la disposicin que impide hipotecar sus tierras a los propietarios agrcolas de unidades con extensin
menor a las cinco hectreas, pues ello dificulta el
acceso al crdito de estos pequeos propietarios.
La apertura del mercado de tierras permitir
queentren capitales privados a la actividad agrcola costea y a la explotacin forestal en la Selva.

26.

Ello requiere de una reforma constitucional, que

permita la conduccin indirecta de los predios por
parte de sus propietarios y que que las sociedades
annimas inviertan en el campo. Esta reforma
constitucional es imprescindible para darle seguridad jurdica a las inversiones privadas que se
realicen en el campo.
Debe tambin aclararse el estado de las tierras eriazas pertenecientes a comunidades campesinas. Asimismo, se debe reglamentar la inversin privada en tierras eriazas y la ejecucin de
obras de irrigacin y drenaje.
3.2.3. Sistema financiero rural
Los productores en el agro estn claramente
divididos en empresarios y campesinos. Es obligacin del Estado proteger y fortalecer a los segundos y permitir desenvolverse a los primeros
con plenitud, devolvindoles el derecho a emplear
sus propiedades como garanta para la obtencin
de crditos de la banca comercial. La Banca de
Fomento podr as concentrarse en el sector de
campesinos, promoviendo su modernizacin, su
capitalizacin y su vinculacin a la economa de
mercado.
Dentro de esta nueva concepcin del
financiamiento rural, la actividad del Banco de
Fomento debe centrarse en la provisin de fondos
prestables antes que en el subsidio crediticio.
Asimismo, es necesario evaluar la conveniencia
de que el Banco de Fomento realice actividades
bancarias como la captacin de depsitos, o si es
mejor alentar la formacin de cajas rurales, dejando que el Banco de Fomento funcione como un
banco de segundo piso.
El Estado debe tambin fomentar la creacin
de instituciones financieras que capten los recursos de ahorro existentes en el campo . Estas
entidades podran establecerse sobre la base de
gremios de productores, organizaciones comunales, etc. Como estas organizaciones tienen un
mayor contacto con los prestatarios, pueden
asegurar sistemas adecuados de seleccin y
26

Dada la estacionalidad de la actividad agrcola, incluso los campesinos ms pobres tienen en algn momento del ao excedentes
monetarios.

39
mecanismos efectivos de control en la asignacin
de crditos. En una primera etapa dichas instituciones podran recibir crditos del Banco de Fomento, el cual,en su funcin de banco de segundo
piso, canalizara recursos del Tesoro y/o lneas de
crdito externas para estos fines, cobrando tasas
de inters competitivas.

profundizado el aislamiento de las comunidades

rurales, reduciendo su rentabilidad y convirtindolas en fciles presas para la subversin.En vastas
regiones del territorio nacional dicha red tiene
tramos prcticamente intransitables durante buena parte del ao, imposibilitado movilizar los productos.

No es ocioso reiterar que para que estas

alternativas funcionen adecuadamente y puedan
ser complementadas por el f inanciamiento proveniente del sector privado es imprescindible garantizar la delimitacin de derechos de propiedad.
Otra alternativa que debe ser promovida es la
provisin de recursosfinancieros para el agricultor
de parte de la agroindustria y de los consorcios de
agroexportacin, pero ello requiere un acondicionamiento del marco legal respectivo. Por
ltimo, debe explorarse la posibilidad de potenciar
el mecanismo de mercados a futuro como una
modalidad adicional de financiamiento.

El desarrollo agrario, la creacin de mercados

y la industrializacin rural exigen una enorme
infraestructura: carreteras, lneas frreas, telgrafos, telfonos, correos, centros de capacitacin,
electrificacin, almacenes, silos. Hay que considerar adems que una adecuada red de vas es
imprescindible para el buen funcionamiento de
otras polticas como la poltica de precios, la ampliacin de la frontera agrcola y la incorporacinal
mercado de agricultores y dems productores. En
esta rea hay una gran tarea para el Estado a
travs de la inversin pblica.

3.2.4. Inversin
La inversin pblica en agricultura debe complementar, no sustituir, a la inversin privada.
Actualmente, la reduccin de la inversin pblica
es uno de los principales problemas para el desarrollo de la inversin privada: como no se invierte
en proyectos de electrificacin rural, silos, pequeas irrigaciones, infraestructura vial, lacustre y
portuaria, e informacin de mercados y
agroclimtica,se ha reducido la rentabilidad esperada de la inversin privada, que se ha alejado del
campo.
Por tanto, es vital para el desarrollo agrario
que el Estado deje de lado los grandes proyectos
de larga maduracin que tipificaron la inversin
pblica en el pasado y emprenda proyectos de
menor envergadura, dirigidos a aumentar en un
plazo corto la productividad de las tierras en actividad. Tales proyectos deben dar prioridad a la
transferencia de tecnologa, el desarrollo
agroindustrial y la mejora de la infraestructura de
comercializacin.
En primera instancia en cuanto a urgencia e
importancia, est la reparacin y creacin de nueva infraestructura vial y de mercados. El paulatino
pero dramtico deterioro de la red de carreterasha

Especficamente, es urgente redoblar esfuerzos en las siguientes reas:

a.

Rehabilitacin de los corredores viales ms

deteriorados, cuyo estado afecta la comercializacin de productos agropecuarios. Entre ellos estn las vas que unen Juanju y
Olmos en el norte;la ruta Olmos-Lima (Carretera Panamericana), y la ruta Huancayo-Lima,
incluyendo el tramo La Oroya-Tarma.
b. Reconstruccin y/o rehabilitacin de toda la
red primaria de carreteras del pas.
c. Mantenimiento preventivo de la red, dndole
prioridad a los tramos que ligan las zonas de
mayor concentracin de la produccin con las
ciudades intermedias y principales centros de
consumo. El financiamiento de estas tareas
puede hacerse con capitales privados, dando
concesiones de explotacin en base a sistemas de peaje.
Por otro lado, no hay que olvidar que la agricultura peruana enfrenta una aguda escasez de
tierra cultivable. Existen al menos cuatro opciones
para atenuar este problema: buscar nueva tierra
cultivable o mejorar la calidad e intensidad de uso
de la tierra existente; reducir las prdidas de tierra
mediante tcnicas de conservacin de suelos;
aumentar el rendimiento medio de la tierra reduciendo la variabilidad de niveles de productividad

40
atravs de tecnologas ahorradoras de este recurso; o redistribuir las tierras existentes buscando
maximizar el valor de la produccin agrcola total.
Es probable que lo que convenga al Per como
estrategia de desarrollo agrario en el mediano y
largo plazos seauna combinacin detales alternativas. Sin embargo, la actual situacin de la
actividad agrcola induce a pensar que el Estado
debe privilegiar la inversin destinada a elevar la
productividad y recuperar las tierras que se pierden por problemas de drenaje y salinizacin, por
su menor costo.
Es entonces fundamental evaluar los proyectos de irrigacin en ejecucin, para determinar
cules deben culminarse y cules no tienen real
prioridad y deben ser detenidos . El esfuerzo fiscal debe concentrarse en mantener y recuperar
tierras antes que en expandir la frontera agrcola.
En la actualidad existen unas 300,000 hectreas
en la Costa norte con problemas de drenaje y
salinizacin que pueden ser rehabilitadas rpidamente para producir cereales, hortalizas o frutales. Ello elevara la produccin agrcola en por lo
menos 2 1 % , a un costo muchsimo menor que el
asociado alos grandes proyectosde irrigacin . El
Estado debe adems proveer asistencia tcnica
para que el sector privado mejore sus sistemas de
irrigacin (canales secundarios).

calidad, embalaje, comercializacin,financiamiento

e informacin.
3.2.5. Generacin y transferencia de tecnologa
La poltica tecnolgica estatal debe ser ms
intensa que en el pasado. Las condiciones especficas del Per -en trminos de diversidad
agroecolgica y dispersin de los productoreshace que los recursos financieros que se debe
asignar a estas actividades sean mayores que en
otros pases de similar tamao o desarrollo relativo. Asimismo, la dificultad de apropiarse de las
nuevas tecnologas, que ha llevado a que el sector
privado no invierta lo suficiente en esta actividad,
obliga al Estado a llenar ese vaco.

27

28

La inversin privada se incrementar en tanto

la inversin publica lo haga y se consolide la
recuperacin de precios al productorcon la mejora
permanente del tipo de cambio real. Por su parte,
el Estado debe promover la creacin de un organismo autnomo privado integrado por agricultores, agroindustriales y exportadores, que ponga
las bases para un sostenido desarrollo agroexportador. El manejo y posterior solvencia de
esta entidad debe ser responsabilidad de los
propios productores y exportadores, apoyados
mediante convenios de cooperacin tcnica internacional que les procuren capacitacin en reas
como tecnologa de riego, postcosecha, control de

27.

28.

El Estado debe pues redefinir sus prioridades

en materia de generacin y transferencia de tecnologa. Para la generacin de tecnologa debe
usar los escasos recursos disponibles en pocos
programas,jerarquizndolos adecuadamente. Son
fundamentales por ejemplo los proyectos que
mejoren la productividad en zonas de secano.
La tarea de transferir tecnologa tampoco es
rpida ni sencilla, en tanto la efectividad de la
difusin de procesos productivos nuevos depende
de las caractersticas agroecolgicas de cada
regin y cultivo, as como de la mayor o menor
receptividad del productor. Esta receptividad depende a su vez de los incentivos econmicos que
tenga el productor para adoptar la nueva tecnologa. As pues, para mejorar la efectividad de la
transferencia, la investigacin debe ir ms all de
la etapa de laboratorio, dedicando esfuerzos adicionales a la etapa asociada a la parcela misma
del agricultor.
Tal transferencia de tecnologa supone la
realizacin simultnea de investigaciones agroeconmicas, as como la creacin demercados de
bienes,insumos, factores, capitales e informacin,
los que son particularmente escasos en la Sierra.

Si, por ejemplo, en 1985 se hubiese optado por emplear los 200 millones de dlares destinados a finalizar la primera etapa del
proyecto Majes, para rehabilitar zonas salinizadas, se hubiera podido recuperar 100,000 hectreas, 80,000 ms de las que esa etapa
de Majes puso en actividad.
Paraobtener esta tasa de crecimiento se supuso que las nuevas tierras se dedicaran a producir arroz (30%), algodn (30%) y frutales
(40%).

41
Es importante promover la creacin de mercados
rurales integrados quefaciliten la comercializacin
de bienes, mercados de insumos y factores que
faciliten la aplicacin del cambio tecnolgico,
mercados de crdito que permitan el acceso a
financiamiento, y mercados de informacin que
den una idea ms precisa de las tendenciasde las
variables relevantes para el productor.
Para mejorar el proceso de transferencia tecnolgica se debe tener un sistema sostenido de
asistencia tcnica. Slo as se podr hacer efectivas las potencialidades del sector . En el Per
hay cerca de 1.5 millones de unidades campesinas, de las cuales slo 10% se ha modernizado
tecnolgicamente. Este proceso ha sido lento,
principalmente por la falta de apoyo estatal.Es por
ello que el Estado debe buscar reducir el periodo
de adopcin de innovaciones tecnolgicas por
parte de los campesinos. Los mejores capacitadores son los agricultores de punta, aqullos que han logrado los mayores niveles de productividad al interior de zonas agroecolgicas
especficas. Estos lderes tecnolgicos campesinos deben ser los capacitadores de sus colegas,
con el apoyo del Estado en asistencia tcnica y en
tecnologa educativa. En esta tarea central de
aumentar la productividad en el agro se debe
contar con el apoyo de los gobiernos regionales y
locales.
29

3.2.6. Poltica de recursos naturales

Aunque el gobierno de Alberto Fujimori ha
aprobado una legislacin sobre medio ambiente y
recursos naturales que contiene principios que
garantizan el uso de estos recursos, conservando
su potencial productivo en el largo plazo, todava
no se ha aprobado el reglamento de esta ley. Ello
deja pendiente la solucin al problema del manejo
de los recursos naturales. En todo caso, la poltica
para un ptimo manejo de los recursos naturales

29.

30.

que en adelante se implemente debe dar prioridad

a la inversin en tecnologas que permitan un
manejo integral de las cuencas,que pongan atencin en la conservacin de las tierras agrcolas y
permitan un rpido incremento de la productividad
agrcola.
En la Sierra se debe fomentar la reforestacin
y conservacin de suelos, la produccin de cultivos andinos y crianza de camlidos, y la creacin
de sistemas de almacenamiento y distribucin de
agua a nivel comunal. En la Selva se debe hacer
un ordenamiento territorial previo para determinar
zonas de proteccinde cuencas,delimitar y respetar los territorios de las comunidades nativas, y
establecer las zonas adecuadas para el manejo
forestal permanente o para el desarrollo agrcola y
pecuario. En ests reas se debe fomentar el
incremento de la productividad y recuperacin de
tierras antes que la ampliacin de la frontera
agrcola, promoviendo los cultivos y tecnologas
compatibles con la conservacin de suelos .
30

En materia de planificacin, administracin y

regulacin de los recursos hdricos, el Estado
debe disear un plan y crear una institucin capaz
de realizar tales actividades. Los nuevos proyectos de irrigacin, por ejemplo, deben ser aprobados por esta institucin luego de un anlisis riguroso de costo-beneficio. El problema de
salinizacin podr ser controlado en la medida en
que se aplique una poltica tarifaria para el agua
consistente con su costo marginal de largo plazo.
Los problemas de erosin, por su parte, pueden
ser enfrentadosestimulando lareforestacin. Dada
la escasez de recursos fiscales, las agencias de
cooperacin internacional pueden contribuir
financieramente a este esfuerzo. La poltica de
sustitucin de hoja de coca por otros cultivos
menos dainos en trminos ecolgicos contribuir
a tal propsito.

Es interesantes dar algunos ejemplos concretos de esa potencialidad. La aplicacin de un paquete tecnolgico para la siembra
directa de arroz en la Selva -eliminando el uso de almacigos-, o la introduccin de la variedad CICA-8, permitiran tener ms de una
campaa agrcola al ao, elevando drsticamente los rendimientos por hectrea/ao. En el caso del maz amarillo duro, la
introduccin de ciertas variedades con mejor adaptabilidad a las condiciones de la Selva Alta permitira elevar la produccin en
200,000 toneladas, reduciendo a la mitad las necesidades actuales de importacin. En el caso de la papa, el incremento de la
produccin de semilla bsica con un alto ndice de limpieza de virus permitira en breve plazo atender toda la demanda nacional.
Se sabe que el Ministerio de Agricultura tiene planes de recuperacin de 96,500 hectreas, que estn a la espera de financiamientos.
Dichas tierras podran entrar en actividad en un plazo menor a cuatro aos.

42
3.2.7. Reformas institucionales
Nadie puede negar que el marco institucional
que rige al sector agrario nacional ha colapsado,
siendoactualmente incapaz de facilitar las relaciones entre el sector privado y el sector pblico. Ese
colapso responde en alguna medida al entorno
macroeconmico y secorial inestable que ha prevalecido durante las ltimas dcadas.
Poco se ha avanzado en los ltimos dos aos
en revertir tal proceso. No se ha definido las
funciones de los organismos que conforman el
marco institucional pblico agrario, tarea que es
hoy urgente. Asimismo, la reducida calificacin
del personal tcnico del sector pblico agrario
puede limitar la aplicacin y la continuidad de las
polticas sugeridas. Por ende, la reforma del sector pblico debe merecer especial atencin si se
quiere avanzar en estas reformas.
4. A MANERA DE CONCLUSION
El conjunto de medidas sugerido, en tanto
consolide el proceso de liberalizacin del sector
agrario, tendr efectos positivos sobre la produccin y los ingresos de los productores de bienes
agrcolas transables. En el caso de los exportables, sus valores agregados deben mejorar debido la eliminacin de la proteccin negativa directa,
y la reduccin de costos por disminucin de la
proteccin a los insumes agrcolas transables. La
proteccin podr incluso elevarse, dependiendo
del esperado aumento del tipo de cambio real.
En el caso de los cultivos importables, ellos
estarn protegidos de la inestabilidad del mercado
internacional en tanto se aplique un sistema de
bandas de precios; la sobretasa compensatoria
elevara la proteccin efectiva de estos productos
a costa de una reduccin en el bienestar de los
consumidores. En el caso de los no transables, en
tantosus precios estn ligados a los precios de los
importables, podran verse beneficiados por la
poltica comercial sugerida. Sin embargo, la liberalizacin reducir en el corto plazo los incentivos
a producir estos bienes. Debido a este ltimo
factor, el proceso de liberalizacin podra tener un
efecto recesivo de corto plazo en el sectoragrario.
El gastopblico en infraestructura,entanto permita
reducir los costos de transporte, permitira menguar este efecto.

En el mediano, plazo, el conjunto de medidas

sugerido tendr efectos beneficiosos sobre el crecimiento de la produccin. Una fuente de crecimiento que vale la pena destacar es la que generara la recomposicin de la oferta agrcola, al
sustituirse cultivos con rentabilidad baja por otros
de mayor rentabilidad. Estatente de crecimiento
suele ser poco considerada, aunque su potencialidad es muy grande, especialmente en economas como la peruana donde existen grandes
distorsiones de precios relativos.
El cuadro 4.1 muestra la rentabilidad por hectrea de los principales cultivos nacionales. Para
efectos de comparacin se ha optado por estimar
la rentabilidadpor hectrea tanto a precios domsticos como a precios internacionales. Al comparar
las rentabilidades relativas segn ambas valorizaciones, se observa que el grado de correlacin de
ambos rankings no es muy elevado (r =0.477), lo
"que implica que la valoracin de los productos
agrcolas producidos localmente es distinta de la
valoracin relativa que tiene el mercado internacional.
2

En el marco de esta investigacin se plante,

a manera de ejercicio, una simulacin de dos
escenarios en los que se desplaza el hectareaje
sembrado de cereales (que tienen menor rentabilidad por hectrea) hacia cultivos como los frutales, hortalizas e industriales (con mayor rentabilidad por hectrea). En ambos casos se supuso
que no hay ampliacin de la frontera agrcola.
En el primer escenario se elev el nmero de
hectreas destinadas a frutales y hortalizas en
30%yacultivosindustriales, legumbres ytuberosas
en 10%, al tiempo que se reduca el hectareaje
para el cultivo de cereales en 11%. El resultado
fue una elevacin del valor bruto de produccin en
10%. El segundo escenario consisti en una
duplicacin del hectareaje dedicado a frutales y
hortalizas, un incremento de 25% del hectareaje
dedicado a algodn y una recomposicin del
hectareaje dedicado a tuberosas, desplazando
hectreas dedicadas a papa para el cultivo de
camote. Esto se hace a costa de reducir el
hectareaje dedicado a cereales en apenas 14%.
El resultado fue una elevacin del valor bruto de
produccin en 30%.

43
Cuadro 4.1
RENTABILIDAD POR HECTREA
(Segn precios en dlares o en intis)
CULTIVOS
PRINCIPALES

RENTABILIDAD
POR
HECTREA
(Miles de US$)

RANKING

RENTABILIDAD
POR
HECTREA
(Miles de I/.)

RANKING

Cereales
Arroz
Cebada grano
Maz amarillo
Maz amilceo
Sorgo grano
Trigo

1.2288
0.0848
0.2280
0.2636
0.2233
0.1430

13
25
22
21
23
24

32.03
4.98
13.97'
6.33
14.34
8.14

13
25
19
24
18
22

Frutales
Mango
Manzana
Naranja
Palta
Pina
Pltano

7.3482
3.9878
5.9940
1.6020
2.4140
0.8952

4
7
5
11
9
16

46.27
80.85
69.49
77.94
61.49
41.18

9
1
4
2
5
11

5.3400
7.9832
3.2130
30.8484

6
3
8
1

53.21
52.35
57.11
73.35

7
8
6
3

Industriales
Algodn
Caf
Caa de azcar
Soya

1.9261
1.1716
1.5756
0.3700

10
14
12
20

27.15
10.66
42.72
25.90

14
20
10
15

Legumbres
Frijol grano seco
Haba grano seco
Pallar grano seco

0.4745
0.7085
0.8722

19
18
17

10.16
7.96
19.31

21
23
17

15.9840
1.0774

2
15

40.116
25.40

12
16

Hortalizas
Ajo
Cebolla
Esprrago
Tomate

Tuberosas
Camote
Papa

Las cifras son de 1987.

Fuente: Estadsticas de la OSE - Ministerio de Agricultura, PADI-GAPA, BCR e ICE.
Elaboracin: GRADE.

Este ejercicio de simulacin muestra claramente los beneficios que en el mediano plazo
podragenerar la aplicacin del conjunto de medidas sugerido para modificar la estructura de precios relativos del sector. De otro lado, si se llevan
a cabo los esfuerzos de inversin pblica que se
ha planteado, los mercados rurales sern ms
dinmicos, lo que a su vez alentar los procesos
de innovacin y difusin de tecnologas en el
campo.

Figueroa (1988) ha hecho una evaluacin similar para el caso de la agricultura campesina de
la Sierra. El demuestra que la difusin masiva de
los paquetes tecnolgicos que utilizan los agricultores campesinos que se han modernizado (especialmente en el uso de fertilizante), aun con un
aprendizaje tecnolgico parcial, implicara crecimientos en la produccin agrcola nacional de50%
para el caso de papa,30%en el caso de maz,40%
en el caso de trigo y 30% en el caso de cebada.

44
Figueroa desarrolla tambin una hiptesis
mxima, suponiendo la difusin masiva de tecnologas empleadas por el lder tecnolgico, esto
es,aquel campesinoque ha incorporado el paquete tecnolgico en su integridad y maneja las prcticas agrcolas que deben aplicarse con dicho
paquete. Segn tal supuesto, el crecimiento en la
produccin de papa sera de ms de 100%, de
50% en la produccin de maz, y de 70% en la
produccin de trigo o cebada. El propio Figueroa
estima los costos derivados de ese programa de
homogenizacin tecnolgica, encontrando que
la demanda de fertilizantes se incrementa entre
15% y 36%, segn la densidad de fertilizacin
involucrada. Este costo es mnimo, si se considerael ahorro endivisas que esta alternativa productiva generara.
Las reformas aqu sugeridas deberan permitir que los mercados operen de manera competitiva y garantizar que el nuevo entorno macroeconmico se traduzca en mayor bienestar para los
productores del sector agrario. Sin embargo, no
se puede terminar este documento sin llamar la
atencin sobre las dificultades que puede implicar
la implementacin de la estrategia aqu planteada,
en tanto los desequilibrios macroeconmicos que

se intenta superar afectarn al sector agrario en el

corto plazo.
Por ejemplo, la cada del tipo de cambio real
ocurrida durante los dos ltimos aos, al afectar la
rentabilidad del sector, impedir que se impulse el
mercado de crdito,aun cuando se hayan eliminado las barreras legales para el uso de la tierra
como garanta hipotecaria. En tal contexto, las
bondades de esta propuesta no se podrn hacer
evidentes en el corto plazo.
Teniendo en cuenta estos factores, el gobierno debe dar prioridad al desarrollo de los mercados rurales, de tal manera que las transformaciones sugeridas aqu resulten demandadas en forma natural por los agricultores, sin ser percibidas
como imposiciones gubernamentales. Es posible
pensar en una secuencia de polticas en el marco
de las reformas estructurales, donde la consolidacin de la liberalizacin de los mercados de productos, insumos y crdito anteceda a la liberalizacin total del mercado de tierras. En todo caso, en
tanto no se consolide elprograma de estabilizacin
macroeconmica, las reformas estructurales emprendidas a partir de julio de 1990 correnel peligro
de resultar efmeras.

45

BIBLIOGRAFA

BANCO CENTRAL DE RESERVA DEL PERU (BCRP)

1991 Notas semanales (varios nmeros). Lima.
BANCO MUNDIAL
1985 Per: Anlisis del Sector Agropecuario. Departamento de Proyectos. Oficina Regional de Amrica
Latina y el Caribe.
BRICEO, Arturo
1991 Cambios estructurales, apertura y el Sector Agroalimentario en el Per. Instituto Inte ra me rica no
de Cooperacin para la Agricultura, Lima (mimeo).
CANNOCK, Geoffrey
1991 Polticas Econmicas y el Sector Agropecuario. Instituto Interamericano de Cooperacin para la
Agricultura. Lima (mimeo).
ESCOBAL, Javier
1989 Perspectivas de Mediano Plazo parael Sector Agrcola Peruano. MACROCONSULT. Lima (mimeo).
ESCOBAL, Javier y Arturo BRICEO
1991 Evaluacin de la poltica de precios de los productos agrcolas sujetos al esquema de tarifas
variables en el Per. Banco Interamericano de Desarrollo. New York.
1992 El Sistema de Sobretasas Agrcolas en el Per: evaluacin y recomendaciones. GRADE. Lima
(mimeo).
ESCOBAL, Javier, Alberto PASCO-FONT, Jos RODRIGUEZ y Arturo BRICEO
1992 Gestin pblica y distribucin de ingresos. GRADE-BID. Lima (mimeo).
FIGUEROA, Adolfo
1988 Productividad Agrcola y Crisis Econmicaenel Per. Serie Documentosde Trabajo No. 75, CISEPA.
Departamento de Economa, Universidad Catlica del Per. Lima.
MINISTERIO DE AGRICULTURA
1992 Boletn mensual (varios nmeros). Oficina de Estadstica Agraria. Lima.
PNUD-BANCO MUNDIAL
1991 Per: hacia una economa ms abierta. Programa de Expansin del Comercio.
ROSSINI, Renzo
1991 Liberalizacin Comercial y Estabilizacin Econmica. En: Foro Econmico: Liberalizacin del Comercio Exterior en el Per. Javier Portocarrero (Ed.) Fundacin Friedrich Ebert, Lima.

47

ANEXOS

49
ANEXO 1
DISPOSICIONES LEGALES MAS IMPORTANTES PARA EL SECTOR AGRCOLA
AREA DE
POLTICA

DISPOSITIVO
LEGAL

FECHA

ASUNTO

General

Ley de Emergencia
Agraria

aprobada no
promulgada

Establece una serie de beneficios crediticios comerciales y tributarios para el agro

vigentes hasta 1995.

Precios

D.S. 226-90-EF

09/08/90

Eliminacin del control de precios de alimentos e insumos agropecuarios.

Financiera

D.L. 637

09/04/91
15/09/90

Liberalizacin de tasas de inters.

Eliminacin de tasasde inters preferenciales
del Banco Agrario.
Eliminacin de la exclusividad de la prenda
agrcola del Banco Agrario.
Unificacin de la Banca de Fomento (en observacin).
Dolarizacin de la deuda pendiente con el
Banco Agrario.

D.S. 246-90-EF
D.S. 039-91-EF
D.L. 754
D.S. 208-91-EF
Comercial

Inversin

Tenencia de la tierra

12/03/91
13/11/91
11/09/91

D.S. 257-90-EF

21/09/90

D.S.033-91-EF

12/03/91

D.S. 053-91-EF

21/03/91

D.S. 016-91-AG

02/05/91

D.S. 032-91-AG
D.S. 038-91-AG

30/06/91
16/09/91

D.S.039-91-AG

16/09/91

D.S. 060-91-EF
D.S. 030-91-AG
D.S. 027-91-AG

23/03/91
20/06/91
18/06/91

D.S. 037-91-AG

16/09/91

D.S. 133-91-EF
D.L. 704

13/06/91
13/11/91

D.L. 653

04/08/91

D.L. 662

02/09/91

D.L. 663
D.L. 757

02/09/91
13/11/91

D.S. 0048-91-AG

11/11/91

D.L. 693

06/11/91

Primera Reforma Arancelaria. Niveles: 15%,

25% y 50%.
Segunda Reforma Arancelaria. Niveles:15%
y 25%.
Sobretasas compensatorias sobre el valor
CIF de los productos alimenticios e insumos
importados.
Derechos especficos a importaciones de LE P,
trigo, MAD, arroz, sorgo, harina, pastas.
Modificaciones en las tablas aduaneras.
Derechos especficos fijos para la importacin de leche en polvo y m a n t e q u i l l a
deshidratada.
Incremento en derechos especficos de importacin de trigo, azcar, harinas, pastas,
maz y sorgo.
Eliminacin de restricciones pararancelarias.
Restriccin tecnolgica de la leche.
Libre comercializacin interna y externa de
plaguicidas agrcolas y sustancias afines.
Prohibe importacin de derivados y compuestos de plaguicidas rgano- clorados y
DDT.
ley Antidumping
Ley de Zonas Francas.

Leyde promocin de inversiones en el Sector

Agrario.
Rgimendeestabildadtrbutariaysuscripcin
de convenios de garanta a la Inversin Extranjera.
Programa Migracin-Inversin
Ley Marco para el crecimiento de la Inversin
Privada.
Reglamentode la Leyde Promocin de Inversin al Sector Agrario.
Liberalizacin de la conduccin y tenencia de
la tierra.

50
AREA DE
POLTICA
Reformas
Institucionales

Tributaria

DISPOSITIVO
LEGAL

FECHA

ASUNTO

D.S. 066-91-EF

27/03/91

D.S. 085-91-PCM

27/04/91

D.S. 067-91-EF

27/03/91

D.S. 040-91-EF

09/03/91

D.S. 016-91-TG

13/03/91

D.S. 004-91-PCM

09/09/91

D.L 705

08/11/91

Eliminacin del monopolio de ENCI y ECASA

en la comercializacin e importacin de alimentos e insumos agropecuarios.
Declaran en estado de liquidacin la empresa
ECASA.
Eliminacin del monopolio del BAP en el
crdito al Sector Agrcola.
Compra de renuncias y reduccin de personal en la Administracin Pblica.
Estmulos econmicos para la renuncia del
personal pblico.
Determinacin de incentivos para la renuncia
de trabajadores del Sector Pblico
Reglamento de unificacin y simplificacin
de registros para acceder a la pequea empresa formal.

D.S.231-90-EF
D.L. 643

11/08/90
27/06/91

D.L. 646

11/07/91
Enero 92

Contribucin patrimonial de solidaridad.

Contribucin patrimonial extraordinaria a
personas naturales.
Contribucin especial al capital.
Ley de Emergencia del Agro (en proceso de
dacin).

51
ANEXO 2
RECOMENDACIONES DE POLTICA
PROBLEMA

OBJETIVO

ACCIONES PROPUESTAS

1. PRECIOS Y COMERCIALIZACIN INTERNA

a. Poder oligopsnico de acopladores.

Mejorar la capacidad de negociacin

de agricultores.

a. Mejorar el sistema de informacin de siembras, cosechas y

precios de chacra.
b. Apoyar la incursin en la comercializacin de sus propios productos a los agricultores.
c. Asistencia tcnica a los agricultores para actividades de comercializacin y post cosecha.
d. Evaluar la implementacin de
mercados a futuros de productos agrcolas en el pas.
e. Establecer la capacidad institucional en el sector pblico y
privado para efectivizar la ley
antimonopolio
y antidumping.

b. Cadena larga e ineficiente de

intermediarios.

Mejorar el sistema de comercializacin.

Mejorar la infraestructura.

a. Mejorar la red vial primaria y

secundaria
b.Efectuar inversiones para reducir costos de comercializacin
(construccin y mantenimiento
de carreteras y caminos rurales)
c. Habilitar mercado mayoristas en
Lima y provincias, en especial
el de Santa Anita.

c. Inapropiada red comercial del

Estado.

Redefinir el rol del Estado en la comercializacin de productos e insumos

agropecuarios.

a. Evaluar la conveniencia de entregar al sector privado la estructura de almacenamiento de

ENCI/ECASA.
b. Evaluar la convenienciade mantener a ENCI en la compra y
venta de productos e insumos
agrcolas.
c. Redimensionar ENCI de acuerdo a sus nuevos objetivos.

d. Utilizacin inadecuada del insumo

agua.

Alcanzar una tarifa real de agua de riego.

a. Elaborar un sistema apropiado

de costeo de agua.
b. Disear un esquema de transicin para alcanzar la tarifa ptima.

e. Existencia de un cultivo ilegal (coca)

con mayor rentabilidad que el resto
de cultivos en Selva.

Mejorar la rentabilidad relativa de los

sustitutos a la produccin de hoja de
coca.

Evaluar la conveniencia de subsidiar temporalmente el transporte

de productos provenientes de las
zonas cocaleras.

Eliminar dichas barreras.

a. Eliminar la prohibicin para recombinacin de LEP importada.

b. Eliminar la sobretasa del 2% a
las importaciones de productos
pecuarios.
c. Evaluar el impacto proteccionista del Reglamento de importacin de carnes y en caso necesario sugerir su derogatoria o
modificacin.

2. COMERCIO EXTERNO
a. Permanencia barreras paraarancelaras.

52
PROBLEMA

OBJETIVO

ACCIONES PROPUESTAS
d. Sugerir mecanismos que garanranticen que las normas tcnicas de salud o fitosanitarios no
se conviertan en mecanismosencubiertos de proteccin.

b. Existencia de un sistema de
sobretasas arancelarias como
mecanismo de proteccin.

Reemplazar el sistema actual por

otro que estabilice precios de importacin sin generar mayores
niveles de proteccin.

Evaluar la conveniencia de instaurar

un sistema de banda de precios, definir su cobertura y la metodologa a
utilizar y evaluar su impacto.

a. Los derechos de propiedad no

estn claramente delimitados.

Mejorar la delimitacin de los derechos de propiedad.

a. Mejorar el sistema de Registro y

Titulacin.
b. Solucionar los problemasde disputa de tierras y linderos.
c. Concluir el proceso de adjudicacin de tierras de Reforma Agraria
y su delimitacin para acabar con
conflictos existentes.
d. Solucionar el problema de reconocimiento, deslinde y titulacin de
comunidades campesinas.

b. Existencia de un mercado de
tierras no competitivo.

Mejorar la competividad del mercado a partir del desarrollo de los

mercados de capitales.

Ver medidas referentes al sector financiero.

Aperturar a la inversin privada las

tierras eriazas.

Consolidar el marco legal apropiado.

Consolidar la Ley de Inversiones

en el A g r o .

a. Proponer las enmiendas constitucionales que permitan el acceso a

la tierra de las sociedades annimas.
b. Aclarar la situacin jurdica de las
tierras eriazas pertenecientes a
comunidades campesinas.

Ampliar fuentes financieras.

Diseo e implementacin de mercados a futuros.

Diversificar las fuentes de intermediacin.

Evaluar la conveniencia de potenciar

la existencia de instituciones alternativas,i.e. cajas rurales.
a. Eliminar la disposicin que impide
hipotecar sus tierras a los propietarios agrcolas con extensin menor a las 5 hectreas.
b. Eliminar la disposicin por la que
las deudas del BAP constituyen
primera prenda agrcola.

3. TENENCIA DE TIERRA

c. Inseguridad jurdica

4. POLTICA FINANCIERA
a. Escaso desarrollo de un sistema
financiero rural.

Mejorar el acceso al crdito a los

pequeos agricultores.

b. Presencia del Banco Agrario segn

Ley de Emergencia d e l .

Desconcentrar el crdito de la Banca de Fomento.

a. Definir el mbito y cobertura del

Banco Agrario.
b. Restructuracin y redimensionamiento del Banco Agrario.
c. Evaluar laconvenencia de derivar
la Banca de Fomento hacia una
Banca de Segundo Piso.

53

PROBLEMA

ACCIONES PROPUESTAS

OBJETIVO
Asegurar la recuperacin de prstamos.

a. Crear n sistema eficiente de garantas.

b. Asegurar el marco legal adecuado
que estimule el prstamo agrcola
y financiamiento por parte de la
agroindustria y consorcios de exportacin.

Elevar los niveles

pblica

inversin

Dar prioridad adecuada a los gastos

de inversin pblica nacional mejorando los sistema de Presupuesto
Pblico.

Mejorar la asignacin de la inversin pblica en agricultura para

elevar la rentabilidad de la inversin privada.

. Dar prioridad a proyectos pequeos y medianos, alta rentabilidad

social y corta maduracin.
. Evaluar la conveniencia de implementar lneas de financiamiento
en el Banco Agrario para mejorar la
la infraestructura de riego.
Evaluar los proyectos de riego en
ejecucin y determinar su prioridad
dado los recursos financieros disponibles.
. Mejorarla red vial primariay secundaria.
. Mejorar la infraestructura de comercializacin extema.
Dar asistencia tcnica necesaria
para que el sector privado mejore
sus sistemas de irrigacin.

5. POLTICA DE INVERSION
Insuficiente y baja rentabilidad tanto de la inversin pblica como privada.

de

Mejorar la rentabilidad de la infraestructura actual y de nueva inversin.

Fijacin de tarifas de uso de infraestructura de acuerdo a criterios del tipo

de costo marginal de largo plazo.

Dar prioridad al crecimiento de

productividad y recuperacin de
tierras frente al mayor crecimiento
de la frontera agrcola.

a. Mejorar la productividad (ver seccin correspondiente).

b. Crear un plan de accin de recuperacin de tierras perdidas por erosin o salinidad.

a. Estancamiento de los niveles

tecnolgicos.

Aumentar la productividad.

a. Redefinir sus prioridades en materia de generacin y transferencia

de tecnologa.
b. Dar prioridad a investigacin agrcola en zonas de secano.

b. Gran dispersin de rendimientos

debido a una limitada adopcin de
tecnologa

Mejorar la difusin de nuevas y

existentes tecnologas.

a. Concentrar las actividades de generacin y transferencia de tecnologa en un nico organismo del

sector pblico.
b. Adecuar la extensin tcnica a las
caractersticas de las zonas agroecolgicas.

6. POLTICA TECNOLGICA

54
PROBLEMA

OBJETIVO

ACCIONES P R O P U E S T A S
c. Usar a los lderes tecnolgicos
locales como elementos centrales de la estrategia de difusin.

c. Insuficiente apoyo estatal en la

generacin y transferencia de
tecnologa.

Involucrar al sector privado en la

transferencia de tecnologa.

Estimular la creacin de centros

privados de generacin y transfenciade tecnologa.

Conservacin de recursos naturales

a. Reglamentar el Cdigo de Medio Ambiente y Recursos Naturales (D.L. 611 y sus modificatorias).
b. Dar prioridad al manejo integral
de cuencas.
c. Establecer un ordenamiento territorial para establecer bosques
de proteccin en la selva, propiciar la reforestacin con apoyo
de agencias de cooperacin internacional.
d. Tener una poltica de tarifas
reales de agua.
e. Establecer una institucin que
planifique, administre y regule
los recursos hdricos. Que tambin evale la nueva inversin
para ampliarla frontera agrcola.

a. Carencia de objetivos en la
Administracin Pblica Agraria

Redefinir el papel del Ministerio de

Agricultura en el nuevo contexto de
reformas.

a. Redimensionary racionalizar el
Ministerio de Agricultura.
b. Mejorar la capacidad de contratacin de personal en el sector
pblico agrario.
c. Consolidar las actividades de
generacin y transferencia de
tecnologa en un nico organismo del sector pblico.
d. Generar mecanismos efectivos
de coordinacin entre el sector
pblico agrario y los gobiernos
regionales para supervisar los
Proyectos Especiales y Programas Nacionales.

b. Considerable deterioro del

sistema de informacin estadstica del sector.

Establecimiento de un sistema estadstico que apoye la toma de decisiones.

a. Repotenciar la Oficina de Estadstica del Ministerio de Agricultura.

b. Ejecutar el Censo Nacional

7. RECURSOS N A T U R A L E S
Ausencia de una poltica de conservavacin de recursos naturales.

8. INSTITUCIONAL

55
OTRAS PUBLICACIONES DE GRADE
Libros
ESTABILIZACIN Y CRECIMIENTO EN EL PERU
Carlos Paredes y Jeffrey Sachs, editores.
INDICADORES DE CIENCIA Y TECNOLOGA EN AMERICA LATINA : 1970-1990
Patricia McLauchlan de Arregui y Mximo Torero, compiladores
COOPERACIN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO: POLTICAS, GESTIN Y DESARROLLO
Antonio Gonzlez Norris, Hlan Jaworski
LA EXPERIENCIA PERUANA EN NEGOCIACIONES ECONMICAS INTERNACIONALES
Augusto Alvarez
Documentos
ESTABILIZACIN Y CRECIMIENTO EN EL PERU: UNA PROPUESTA INDEPENDIENTE
Carlos Paredes, Jeffrey Sachs y colaboradores
Serie Notas para el Debate
a

N1
e

N 2
e

N 3
a

N 4

ESTABILIZACIN: POLTICA FISCAL

Luis Alberto Arias y otros.
LINEAMIENTOS, DIAGNOSTICO Y PROPUESTA PARA UN PROGRAMA DE ESTABILIZACIN
Carlos Paredes, Armando Cceres, Jeffrey Sachs y otros
POLTICA CAMBIARA, MONETARIA, FINANCIERA Y DE DEUDA
Felipe Larran, Miguel Palomino, Jeffrey Sachs y otros
ESTRATEGIA DE CRECIMIENTO Y REFORMAS ESTRUCTURALES
Miguel Palomino, Javier Escobal, Augusto Alvarez y otros

Serie Documentos de Trabajo

a

N 6
a

N 7
a

N 8
a

N 9
N 10
a

N 11
N- 12
a

N 13
a

N 14
a

N 15
a

N 16

PRECIOS, COSTOS Y DESEQUILIBRIO MONETARIO: LA EXPERIENCIA PERUANA 1981-1988

Javier Escobal, Jaime Saavedra
COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS: UNA REFLEXION SOBRE LA BALANZA DE SERVICIOS NO FINANCIEROS DEL PERU 1970-1988
Armando Cceres
OPCIONES DE POLTICA DE PRECIOS AGRCOLAS EN EL PERU: EL CASO DE LAS BANDAS DE
PRECIOS
Javier Escobal, Julio Paz
EDUCACIN SUPERIOR EN EL PERU: DATOS PARA EL ANLISIS
POLTICA FISCAL Y REFORMA TRIBUTARIA
Luis Alberto Arias
EL SECTOR INDUSTRIAL EN EL PERU: UNA VISION DE LARGO PLAZO
Gonzalo Garland, Jaime Saavedra
RELACIONES FINANCIERAS INTERNACIONALES Y ESTABILIZACIN: UNA PROPUESTA PARA
EL MANEJO DE LA DEUDA PERUANA
Felipe Larran, Jeffrey Sachs
POLTICA ECONMICA Y RENTABILIDAD EN EL SECTOR MINERO: 1983-1990
Alberto Pasc-Font
POLTICA ECONMICA Y DESARROLLO DEL SISTEMA FINANCIERO PERUANO: Parte I (Diagnstico)
Armando Cceres, Javier Nagamine
EL SECTOR AGRCOLA PERUANO Y SUS INTERPELACIONES CON EL ENTORNO
MACROECONMICO: UN MODELO ECONOMETRICO
Arturo Briceo
POLTICA ECONMICA Y DESARROLLO DEL SISTEMA FINANCIERO PERUANO (Parte II):
PROPUESTA PARA UNA REFORMA Y ANLISIS DE LA NUEVA LEY DE BANCOS
Armando Cceres, Javier Nagamine