PODER JUDICIAL

Revista del Poder Judicial n 8. Diciembre 1987

Gmez Colomer, Juan Luis
Catedrtico de Derecho Procesal. Universidad de Santiago
ACCIN PARTICULAR, ACCIN POPULAR Y SOBRECARGA DE LA
ADMINISTRACIN DE JUSTICIA PENAL
Estudios
Serie: Penal

VOCES: PROCEDIMIENTO PENAL. ACUSACION. ACCION POPULAR.

ADMINISTRACION DE JUSTICIA. FUNCIONAMIENTO. MINISTERIO FISCAL.
NDICE
I. Introduccin
II. La acusacin en el proceso penal espaol
III. Sobre las ventajas e inconvenientes del reconocimiento de la accin popular,
en especial, el problema de identificacin de la accin penal
IV. La pretendida sobrecarga de la Administracin de Justicia penal si no existe
monopolio de la acusacin por el Ministerio Fiscal
TEXTO
I
No es frecuente encontrar en los Congresos Internacionales (o mundiales) de
Derecho Procesal temas de trabajo que hagan referencia al Derecho Procesal Penal.
El de Utrecht tampoco es una excepcin. De forma tal que cuando un procesalista
quiere presentar una comunicacin sobre esta especialidad jurdica, se encuentra
generalmente con dificultades para poderla incardinar en alguno de los temas
propuestos.
Si ese procesalista proviene de Espaa, en donde las enseanzas del Derecho
material se encuentran separadas de las del Derecho Procesal, a diferencia de la
gran mayora de los pases, en donde el Profesor de Derecho Civil lo es tambin de
Derecho Procesal Civil, y el de Derecho Penal de Derecho Procesal Penal, como
ocurre, por ejemplo, en la Repblica Federal de Alemania, observa este fenmeno un
poco extraado y no comprende muy bien el porqu, pues el Congreso (mundial) lo
es de Derecho Procesal, y no de Derecho Procesal Civil, o de Derecho Procesal
Penal.
Es por ello por lo que nicamente en el tema nm. 1, cuya incorrecta traduccin
oficial espaola reza: Causas y orgenes de los problemas actuales de
recargamiento, puede caber sin violencia excesiva una comunicacin penalista.

II
En mi pas, el acceso a un Tribunal de justicia penal est garantizado
constitucionalmente en el artculo 24 de la Constitucin. La puesta en marcha de un
proceso penal puede suceder, dejando de lado detalles muy particulares, por una de
estas dos vas:
a) Por la asuncin estatal de la tutela social frente al dao producido por el delito,
un rgano pblico tiene obligacin de instar de un juez la incoacin de una causa
penal, de manera que producido y descubierto el delito, o los hechos que
aparentemente constituyen un hecho punible, el Ministerio Fiscal, aquel rgano del
Estado, debe presentar la correspondiente querella o escrito de peticin de iniciacin
del proceso penal ante el juez de Instruccin competente para formar el sumario (arts.
124.1 de la Constitucin espaola de 1978; 105 y 271 de la Ley de Enjuiciamiento
Criminal de 1882; y artculos 1 y 3, nms. 4 y 5, del Estatuto Orgnico del Ministerio
Fiscal de 1981), con la nica excepcin de los delitos privados.
Hasta aqu no hay nada nuevo o singular, pues entindase que por el principio de
legalidad, por el principio de necesidad, o por ambos a la vez, todos los pases que
pertenecen al llamado sistema continental tienen en sus Ordenamientos procesales
penales normas similares que obligan al rgano pblico a accionar, cuando no son
ellos mismos quienes son los competentes para desarrollar las investigaciones
sumariales, tal y como sucede con el proceso penal previsto por la StrafprozeBordnung alemana de 1877. Pero el Derecho Procesal espaol presenta una
importante diferencia.
b) En efecto, en segundo lugar, las Leyes espaolas permiten que al lado del
Ministerio Fiscal, y prcticamente (salvo muy pocas diferencias) con los mismos
derechos, participen, mejor dicho, se constituyan como parte, otros dos grupos de
personas privadas.
La distincin sustancial estriba en que as como para el Ministerio Fiscal
querellarse (perseguir penalmente el delito pblico) es una obligacin, para estas
personas es un derecho, es decir, si quieren pueden acudir a los rganos
jurisdiccionales penales y ejercer la accin penal, de forma similar a como quien no
ha cobrado una deuda civil tiene derecho de acudir a un juez civil y reclamar su pago,
pero salvando obviamente las distancias, pues el particular no es titular del derecho
de penar y el acreedor s lo es de su derecho material. Estos dos grupos a que nos
venimos refiriendo estn formados por:
1. El ofendido por el delito, llamado acusador particular, sea espaol o extranjero
(arts. 101 y 270 de la Ley de Enjuciamiento Criminal). La accin particular espaola
no puede catalogarse igual que la Privatklage alemana, pues el ofendido por el delito
puede querellarse siempre, en algunos casos incluso l solo, excluyendo con ello al
Ministerio Fiscal, siendo llamado entonces acusador privado (art. 104 de la Ley de
Enjuiciamiento Criminal); y por
2. El no ofendido por el delito, pero esta vez slo si es espaol, llamado acusador
popular (arts. 19.1 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de 1985 y 101 y 270 de la
Ley de Enjuiciamiento Criminal). Esta institucin de la accin popular, tambin
conocida por el Derecho anglosajn, tiene nada menos en Espaa que la naturaleza
de derecho constitucional de los espaoles (artculo 125 de la Constitucin).
Expuesta as la situacin legal en Espaa, uno de los problemas que puede
plantear la admisin de la accin popular, o pensar inicialmente en su rechazo, es
precisamente el de contribuir en mayor o menor grado a sobrecargar el ya pesado
funcionamiento de la Administracin de justicia (penal) espaola.

III
No existen grandes dificultades de interpretacin respecto al tema del fundamento
de la accin popular, pues se admite por la generalidad de la doctrina espaola que
significando el delito como mnimo una puesta en peligro de los bienes sociales
tutelados por el Estado, especialmente del orden social (y en la mayora de las
ocasiones una lesin autntica), cualquiera de los miembros de esa Sociedad puede
pedir al rgano competente que haga lo necesario para restablecer el orden puesto
en peligro o lesionado, la paz social en definitiva. Como se ha dicho con acierto (por
GOMEZ ORBANEJA, Comentarios a la Ley de Enjuiciamiento Criminal, Barcelona,
1951, tomo II, pginas 221 y 222), se trata del ejercicio por un particular de una
funcin pblica, el ius accusandi.
Partiendo de este fundamento, el mantenimiento de la accin popular en un
sistema de enjuiciamiento criminal moderno no est exento de graves crticas. No es
el momento ahora de proceder a un examen detallado de los argumentos a favor y
encontra que se esgrimen, pero s de indicar los ms decisivos y de mejor alcance
para el lector extranjero, especialmente si en su pas no se conoce ms que el
monopolio de la accin penal por el Fiscal.
A) A mi juicio la accin popular representa potencialmente dos desventajas que
pueden llegar a ser importantes. Una de ellas ser tratada algo ms detenidamente
en el ltimo apartado de esta comunicacin, y hace referencia a su influencia en la
sobrecarga de la Administracin de justicia penal. La otra es, sin duda, el
favorecimiento de intereses extraos a los propios del proceso penal que genera.
En este sentido, es un hecho constatado empricamente que en la generalidad de
las causas penales no existe ejercicio de la accin popular. Cuando alguna persona
(fsica o jurdica), grupo o ente se constituye como parte en un proceso penal sin ser
el ofendido por el delito, es porque detrs del tema de fondo, es decir, de la
responsabilidad criminal que proceda, hay otro tipo de caracteres o connotaciones,
bien sociales, bien polticas, de notable importancia. Piense el jurista extranjero en
procesos como el del envenenamiento masivo producido por el llamado aceite de
colza, cuya vista (principal) comenz a finales del mes de marzo del ao en curso en
Madrid, con la mxima de las espectacularidades posibles, incluida la propia sede
acondicionada especialmente para este evento, y se dar cuenta inmediatamente de
lo que decimos.
No es momento ahora de preguntarnos por las causas, pero quizs fuera
conveniente decir que esta situacin viene favorecida en primer lugar por la propia
Ley de Enjuiciamiento Criminal, que permite la acumulacin de la accin civil
(pretensin de resarcimiento del dao producido por el delito) a la accin penal, con
lo cual tanto el acusador particular, ste por motivos absolutamente comprensibles
como es natural, como el acusador popular, estn motivados por intereses
econmicos o personales antes que por el propio inters pblico existente en la
persecucin y castigo del culpable. En segundo lugar, quizs tambin porque la
institucin de la accin popular no ha terminado de calar como debiera en la
conciencia social de los espaoles, y parece que los tiempos siguen sin ser muy
favorables.
B) Pero al lado de estas dos desventajas, que el espaol no ofendido por el delito
pueda querellarse implica o lleva consigo una gran ventaja tcnica y una importante
ventaja prctica, entre otros argumentos en pro, que tambin se pueden extender
lgicamente al ofendido por el delito.

Desde el punto de vista prctico, el acusador popular est en condiciones de

controlar el ejercicio de la accin por el Ministerio Fiscal. Dicho con otras palabras,
elimina los peligros que en cuanto al ejercicio de la accin penal puede significar el
monopolio de la misma por parte de un rgano pblico, aunque la verdad es que ese
monopolio nunca se conoce sin excepciones por los Ordenamientos jurdicos. As, el
legislador espaol no ha entendido que la actuacin de la parte penal no pblica
deba ser subsidiaria, es decir, para el caso de que el Fiscal decidiera no accionar,
con el fin de que quede siempre cubierta la posibilidad de perseguir el delito, sino que
le ha reconocido el derecho de accionar en todos los casos, con muy pocas
excepciones.
En cuanto a la razn tcnica, contribuye (o puede contribuir) a una mejor
delimitacin del objeto del proceso penal, especialmente en lo relativo al
esclarecimiento de difcil problema de la identificacin de la accin penal. En efecto,
si partimos de la base de que el objeto del proceso penal es un hecho que por
revestir los caracteres de delito es motivo de una acusacin (La Ley de
Enjuiciamiento Criminal espaola no contiene una norma similar al 264, apartado 1,
de la Strafprozeornung alemana, pero es evidente que de su normativa puede
extraerse idntica consecuencia), la primera cuestin a tener en cuenta debe ser la
de fijar dicho hecho.
Pues bien, sin perjuicio de las investigaciones durante la fase sumarial, y de la
prueba durante la de juicio oral, acordadas ambas bien por peticin del Ministerio
Fiscal, bien de oficio por el rgano jurisdiccional, que tan decisivamente sirven para
perfilar y depurar el hecho que va a ser enjuiciado criminalmente, no cabe duda que
las posibilidades del Tribunal sentenciador al respecto son mucho mayores y mucho
mejores, cuantas ms versiones sobre el aspecto subjetivo de lo realmente ocurrido
tenga en su poder y pueda estudiar. Pinsese que conforme al sistema espaol, el
hecho a fijar habr sido expuesto (o al menos habr existido la posibilidad de
hacerlo), y solicitada la prctica de la prueba pertinente para demostrar las
correspondientes afirmaciones realizadas, nada menos que desde cuatro lados
distintos, con contenidos posiblemente totalmente diversos cada uno de ellos: Por el
Ministerio Fiscal, por el ofendido por el delito (acusador particular), por el no ofendido
por el delito (acusador popular), y, finalmente, por el acusado. Pinsese adems en
cmo puede contribuir a que no se pueda discutir en el futuro sobre si existe cosa
juzgada o no, si todos los posibles interesados han participado ya en el proceso
anterior, aportando y justificando todos los contenidos fcticos y jurdicos de sus
respectivos puntos de vista.
IV
Cuando el congresista extranjero se encuentre en este punto, se dar cuenta
inmediatamente de que la posibilidad jurdica de que en una causa penal puedan
acusar hasta tres posibles personas distintas (el Fiscal, el ofendido por el delito y el
no ofendido por el delito), tiene que significar forzosamente un peligro de sobrecarga
de los rganos jurisdiccionales penales.
Aunque esto sea algo meramente eventual (por cierto, tambin sobrecarga la
Administracin de justicia penal el que en un proceso penal haya por ejemplo diez
acusados, y, sin embargo, el problema no se plantea en iguales trminos, pues
lgicamente el Tribunal debe enfrentarse ineludiblemente con esta situacin), puede
preguntarse el comunicante lcitamente popular si no sera causa suficiente para
suprimir la institucin de la accin ese peligro de sobrecarga que lleva implcito.
Dejando de lado el que esta supresin slo sera posible en Espaa previa
reforma constitucional, dado el tenor literal del artculo 125 de la Constitucin, lo que
hace ya de por s a la misma algo ms complicada, no creo en verdad que la
afirmacin sentada en el primer prrafo de este apartado sea totalmente acertada.

En todos los pases de nuestra rea cultural, y en todos los rganos judiciales
existentes (civiles, penales, laborales y administrativos), hace ya tiempo que se habla
del excesivo trabajo que tienen los jueces, fcilmente constatable cuando las
respectivas vistas se sealan a los seis, nueve o doce meses, o incluso ms, o
cuando el asunto slo ha tardado en resolverse hasta la sentencia firme cinco o
seis aos.
Cuando se ha tratado de investigar las causas, han aparecido inmediatamente
dos grupos distintos de soluciones: aquel que, por entender que el responsable es el
propio Estado, implica una mayor dotacin de medios y un sensible aumento del
nmero de Jueces, destinando mejores partidas presupuestarias, bien a costa de una
mayor presin fiscal sobre los ciudadanos, bien a costa de ahorros en otros campos
de inversin; y aquel que, aun admitiendo que el responsable es el Estado, carece de
imaginacin y eficacia y hace recaer sobre los derechos de los ciudadanos el peso de
la solucin del problema.
De esta forma se puede pensar, con una mentalidad ciertamente poco abierta,
que el monopolio del ejercicio de la accin penal por un rgano pblico es la solucin
ms barata, especialmente en un proceso en el que la parte pasiva no se suele
distinguir precisamente por su holgada situacin econmica, con lo que el Estado ni
siquiera puede querer (en Espaa habra que decir podra, despus de la
supresin de las tasas judiciales), resarcirse tras la aplicacin en materia de costas
del principio del vencimiento.
Los problemas hay que enfocarlos de frente y buscar la solucin ms justa, por
muy incmoda o difcil que sea. La consagracin del derecho de accin penal (por
tanto, dejemos al Fiscal, quien est obligado a ejercerla y por ello mismo) es uno de
los hitos ms importantes en mi opinin en la evolucin del proceso penal moderno,
especialmente, por no remontarnos a la Revolucin francesa, tras la II Guerra
Mundial, pues no slo significa una posibilidad no egosta de participar en la
Administracin de justicia penal como acusador, sino que, por ser derecho de accin
con carcter constitucional (art. 24.1 de la Constitucin), el Estado est obligado a
poner los medios necesarios para que sea efectivo, es decir, pues si no no se
entiende para qu su constitucionalizacin, en permitir el ms amplio reconocimiento
de los posibles de la accin penal popular, obligndose a informar y obligando a las
personas adecuadas, como a los Colegios de Abogados, especialmente, a que
informen sobre su existencia y condiciones de ejercicio a los ciudadanos,
garantizando finalmente que determinadas cortapisas, como la falta de recursos
econmicos, no puedan impedir el acceso a los Tribunales de justicia penales a los
particulares, a las personas jurdicas, a las colectividades, a los sindicatos, a los
grupos ecologistas, a quienes en definitiva quieran pedir el castigo de un culpable por
el dao que a la Sociedad ha causado su conducta.
Se trata, pues, de un aspecto concreto del Welfare State, y en esta lnea debe
interpretarse el artculo 20.3 de la Ley Orgnica del Poder judicial espaol, cuyo poco
claro texto parece prohibir que la obligatoria fianza que debe acompaar al derecho a
querellarse del actor popular, impuesta por los artculos 280 y 281 de la Ley de
Enjuiciamiento Criminal, con el loable fin de impedir querellas falsas o calumniosas,
sea econmicamente desproporcionada a la efectiva situacin del querellante.
Se puede comunicar en consecuencia a los juristas de los pases que no tienen
reconocida la accin popular en sus Leyes Procesales Penales, que vale la pena
estudiar la posibilidad de introducirla en las mismas. En Espaa, pas con una buena
Ley Procesal Penal, pero con una insatisfactoria aplicacin prctica de la misma,
funciona esta institucin, se puede decir que aceptablemente. El autor de esta
comunicacin no se imagina, pues, qu grado de perfeccin podra alcanzar
realmente el ejercicio diario de la accin popular ante los Tribunales de Justicia
Penales si su pas contara entre los ms desarrollados del mundo. Es el Estado,
consecuentemente, quien debe poner los medios necesarios (personales y

materiales), para que el ejercicio de la accin popular sea posible, sin perjudicar el
derecho de los espaoles a acusar en el proceso penal.