Andr de Carvalho Ramos

Livre-Docente e Doutor em Direito Internacional pela USP. Professor de Direito

Internacional e Direitos Humanos da USP. Procurador Regional da Repblica.
rea do Direito:
Internacional
Resumo:
Este artigo trata de aspectos atuais da proteo do refugiado no Brasil, com
foco no princpio do non-refoulement, que pode ser desrespeitado na prtica
brasileira. Para tanto, ser analisada a resistncia inicial de setores da Polcia
Federal ao ingresso de solicitantes de refgio, bem como a atuao do Comit
Nacional para os Refugiados (Conare) na concesso de refgio aos que
alegam perseguio de agentes privados e, finalmente, a relutncia de parte do
STF em acatar o arquivamento dos pedidos de extradio dos indivduos que
obtiveram refgio sem rever, no mrito, se tal concesso foi adequada ou no,
respeitando a deciso dos rgos do Poder Executivo. Ainda, ser estudado o
polmico controle judicial das decises sobre refgio e quais os seus limites. O
objetivo do artigo demonstrar a necessidade de reafirmao do princpio do
non-refoulement em todas as facetas do acolhimento dos refugiados no Brasil.
Palavras-chave:
Refgio - Refugiados - Non-refoulement - Estrangeiros - Extradio - Conare Polcia Federal - Supremo Tribunal Federal - Brasil
Abstract:
The article analyzes some aspects of the late refugee protection in Brazil,
focusing the non-refoulement principle, which can be disrespect in the Brazilian
practice. The article studies the work of the Brazilian National Committee on
Refugees, the Brazilian Federal Police as well the decisions of the Brazilian
Judicial Branch, especially decisions from the Brazilian Federal Supreme Court.
The article upholds the necessity of a new approach of the non-refoulement
principle, in order to overcome some restrictive interpretations given by public
authorities.
Keywords:
Refugee - Refugees - Non-refoulement - Foreigners - Extradition - Conare Federal Police Bureau - Federal Supreme Court - Brazil
Sumrio:
1. Introduo: a proposta do estudo 1 - 2. A proteo internacional dos
refugiados e o Brasil - 3. Introduo Lei 9.474/1997: o modelo brasileiro de
proteo aos refugiados em anlise - 4. O princpio do non-refoulement - 5. O
primeiro teste ao princpio do non-refoulement: a proibio de arbitrariedade na
zona primria de fronteira - 6. O segundo teste ao princpio do non-refoulement:
a perseguio por parte de agentes privados - 7. O terceiro teste para o
princpio do non-refoulement: o refgio e a extradio - 8. O controle judicial da
concesso ou denegao do refgio: in dubio pro fugitivo - 9. Concluses: as
perspectivas
1. Introduo: a proposta do estudo

Quase 50 anos aps a ratificao brasileira da Conveno das Naes Unidas

sobre os Refugiados de 1951, vrios avanos foram dados na proteo aos
refugiados no Brasil. Obviamente, o passo maior foi a edio da Lei
9.474/1997, na qual foram inseridos os principais direitos dos solicitantes de
refgio e dos refugiados no Brasil.
Porm, em que pesem os avanos normativos, h que se indagar sobre a
interpretao dada a esses direitos, com foco em uma de suas peas-chave,
que o princpio do non-refoulement, em situaes crticas: o momento de
ingresso; o momento da concesso do refgio por parte do Comit Nacional
para os Refugiados (Conare - rgo colegiado brasileiro, de maioria composta
por representantes do Poder Executivo); e o momento de apreciao de pedido
extradicional pelo STF.
Para tanto, analisaremos, de incio, a evoluo histrica da proteo
internacional dos refugiados e o Brasil. Aps, enfocaremos os pontos
fulcrais da proteo do refugiado, verdadeiros destaques da Lei 9.474/1997, a
saber: a definio ampla de refugiado, o direito ao ingresso em nosso territrio,
a importante criao do Comit Nacional para os Refugiados, at que
possamos enfocar o princpio do non-refoulement.
Em seguida, estudaremos a difcil implementao do direito ao nonrefoulement na zona primria de fronteira, bem como a resistncia de setores
da Polcia Federal. Enfocaremos, aps, a relao delicada entre o refgio e a
extradio. Ainda, analisaremos a prtica do Conare, que possui largo histrico
de indeferimento de refgio, em especial quanto aos solicitantes que alegam
perseguio por parte de agentes privados oriundos de pases teoricamente
organizados na forma do Estado de Direito, bem como a possibilidade de
avaliao judicial do mrito da concesso ou indeferimento do refgio, com
nfase nos recentes casos do STF (Caso do Padre Medina e Caso Battisti).
Ainda, analisaremos o pouco estudado controle judicial das decises do
Conare (ou do Ministro da Justia, na sua atribuio recursal), dando nfase
nas balizas hermenuticas de tal controle.
A ttulo de concluso, abordaremos as perspectivas para a proteo dos
refugiados e o princpio do non-refoulement no Brasil.
2. A proteo internacional dos refugiados e o Brasil
At o sculo XX, o Direito Internacional no possua instituies ou regras
voltadas especificamente aos que, aps fugir de seu Estado de residncia,
buscavam abrigo em outro pas. O tratamento dado aos refugiados dependia,
ento, da generosidade (ou no) das leis nacionais, 2 em especial aquelas
relativas concesso de asilo poltico.3
Somente aps o estabelecimento da Sociedade das Naes, em 1919, que
houve uma intensa discusso sobre o papel da comunidade internacional no
adequado tratamento a ser dado aos refugiados, em especial depois da
Revoluo Comunista na Rssia e das crises no antigo Imprio Otomano.
Assim, em 1921, o Conselho da Sociedade das Naes autorizou a criao de
um Alto Comissariado para os Refugiados. A inteno inicial era que fosse
criado um rgo voltado especificamente para tratar de refugiados russos,
porm aps a constatao da existncia de refugiados armnios na Grcia,
optou-se por uma definio abrangente e geral do mandato do Comissariado,

voltado para toda e qualquer questo relativa aos refugiados. Foi escolhido o
noruegus Fridtjof Nansen, que o presidiu at sua morte em 1930. Em 1931, foi
criado o Escritrio Internacional Nansen para Refugiados, atuando sob os
auspcios da Sociedade das Naes e com a misso de dar apoio humanitrio
aos refugiados.
O grande impulso proteo dos refugiados deu-se com a Declarao
Universal de Direitos Humanos, que estabeleceu, em seu art. 14, que "toda
pessoa vtima de perseguio tem o direito de procurar e de gozar de asilo em
outros pases".
Alguns anos depois, em 1951, foi aprovada a "Carta Magna (LGL\1988\3)" dos
refugiados, que a Conveno de Genebra relativa ao Estatuto dos
Refugiados. A importncia desse tratado imensa: o primeiro tratado
internacional que trata da condio genrica do refugiado, seus direitos e
deveres. Os tratados anteriores eram aplicveis a grupos especficos, como os
refugiados russos, armnios e alemes.4 Em 1950, foi criado o Alto
Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados (Acnur), que hoje
rgo subsidirio permanente da Assembleia Geral das Naes Unidas e
possui sede em Genebra.
A Conveno de 1951 estabeleceu a definio de refugiado, os seus direitos e
deveres bsicos (em especial, o direito de receber documento de viagem,
sucedneo do antigo Passaporte Nansen), bem como os motivos para a
cessao da condio de refugiado. A Conveno, contudo, possua uma
"limitao temporal": era aplicvel aos fluxos de refugiados ocorridos antes de
1951. Alm disso, os Estados, querendo, poderiam estabelecer uma "limitao
geogrfica" e s aceitar aplicar o Estatuto dos Refugiados a acontecimentos
ocorridos na Europa.
Em 1966, foi aprovado o Protocolo Adicional Conveno sobre Refugiados,
que suprimiu a limitao temporal da definio de refugiado constante
originalmente da Conveno.
J em 1969, foi aprovada a Conveno da Organizao da Unidade Africana
(hoje Unio Africana) sobre refugiados. Tal Conveno, que entrou em vigor
em 1974, estabeleceu, pela primeira vez, a chamada "definio ampla de
refugiado", que consiste em considerar refugiado aquele que, em virtude de um
cenrio de graves violaes de direitos humanos, foi obrigado a deixar sua
residncia habitual para buscar refgio em outro Estado. Em 1984, a definio
ampliada de refugiado foi acolhida pela Declarao de Cartagena, que, em seu
item terceiro, estabeleceu que a definio de refugiado deveria, alm de conter
os elementos da Conveno de 1951 e do Protocolo de 1966, contemplar
tambm como refugiados as pessoas que tenham fugido dos seus pases
porque a sua vida, segurana ou liberdade tivessem sido ameaadas pela
violncia generalizada, a agresso estrangeira, os conflitos internos, a violao
macia dos direitos humanos ou outras circunstncias que tenham perturbado
gravemente a ordem pblica.5
O Brasil ratificou a Conveno de 1951 e a promulgou internamente por meio
do Dec. 50.215, de 28.01.1961. Porm, foi estabelecida pelo Estado brasileiro
a chamada "limitao geogrfica" vista acima: s aceitou receber refugiados
vindos do continente europeu. Em 07.08.1972, foi promulgado internamente o
Protocolo de 1966, mas manteve a limitao geogrfica anterior. Em

19.12.1989, foi abandonada a "limitao geogrfica" da Conveno de 1951,

por meio do Dec. 98.602/1989.
J o Acnur instalou-se no Brasil com misso permanente em 1977 e possuiu
importante e essencial papel tanto na implementao das convenes
internacionais sobre refugiados celebradas pelo pas, quanto no incentivo e
apoio tcnico elaborao de uma lei brasileira especfica para os refugiados
(a Lei 9.474/1997, ora em comento).
Nesta fase pr-lei 9.474/1997, houve importante fluxo de refugiados ao Brasil,
devendo ser feita especial meno ao acolhimento das famlias da f Bah'i,
vtimas de perseguio religiosa no Ir em 1986. Na poca, o Brasil ainda no
havia suprimido a "limitao geogrfica" do Estatuto dos Refugiados de 1951.
Assim, para contornar esse obstculo jurdico, revela Assis de Almeida que a
misso brasileira do Acnur negociou ativamente com o governo do ento
Presidente Sarney, que acabou por conceder o estatuto jurdico de asilados
aos integrantes destas famlias. A acolhida brasileira fez com que hoje existam
300 famlias iranianas da f Bah'i vivendo no Brasil.6
Em dezembro de 1998, tendo em vista a edio da Lei 9.474/1997, a misso foi
encerrada, aps ter sido comandada por diversos especialistas brasileiros no
tema, como Jos Henrique Fischel de Andrade, Mrcio Pereira Pinto Garcia e
Guilherme Assis de Almeida.7
3. Introduo Lei 9.474/1997: o modelo brasileiro de proteo aos
refugiados em anlise
3.1 A aceitao, pelo Brasil, da definio ampla de refugiado
A definio jurdica de "refugiado" oscilou ao longo dos anos. Inicialmente, o
art. 1. da Conveno relativa ao Estatuto dos Refugiados de 28.07.1951
considerava "refugiado" somente aquele que, em consequncia de
acontecimentos ocorridos antes de 01.01.1951, e, em virtude de perseguio
ou fundado temor de perseguio8 baseada em sua raa, religio,
nacionalidade, opinies polticas ou pertena a certo grupo social, no pudesse
retornar ao pas de sua residncia.
Sendo assim, o refugiado aquele que tem fundados temores de perseguio
por motivos odiosos. Para a doutrina, o "fundado temor de perseguio"
critrio objetivo que deve ser comprovado por fatos. Tal expresso (fundado
temor) demonstra um temor baseado em razovel expectativa de perseguio.
Essa expectativa de perseguio no pode estar apenas na mente do
solicitante de refgio, mas deve ser comprovada por um critrio objetivo,
baseado na situao do Estado de origem. Entra em cena um juzo de
possibilidade, sendo desnecessrio que se prove a inevitabilidade da
perseguio, mas somente que ela possvel.9
Por outro lado, a restrio temporal acima citada mostrava que a Conveno
de 1951 era destinada aos casos de refugiados gerados no perodo anterior
2. Guerra Mundial, no seu decurso e no ps-guerra. Alm disso, o art. 1.-B
estabelecia que cada Estado poderia entender que a expresso
"acontecimentos ocorridos antes de 1. de janeiro de 1951" inserida no art. 1.,
seo A, poderia ser lida como "acontecimentos ocorridos antes de 1. de
janeiro de 1951 na Europa". Ou seja, alm desta "clusula temporal", os
Estados poderiam ainda limitar a concesso do estatuto de refugiado aos

acontecimentos ocorridos na Europa to somente. A Guerra Fria foi crucial

para essa redao "eurocntrica" da Conveno. Hathaway recorda que os
Estados ocidentais desenvolvidos preocuparam-se muito em expor a situao
dos dissidentes polticos dos pases comunistas, para facilitar a condenao
geral ao bloco sovitico. Assim, a definio de "refugiado" foi especialmente
focada em reconhecidas reas de desrespeito de direitos humanos dos pases
comunistas.10
Todavia, a vulnerabilidade ocidental no tocante aos direitos sociais e
econmicos foi esquecida no momento da redao da Conveno e do
Protocolo de 1966. Assim, as vtimas de violao de direitos civis e polticos
poderiam, sob certas circunstncias, ser abrigadas sob o estatuto do refugiado,
mas as vtimas de violao de direitos bsicos, como direito sade, moradia,
educao e at alimentao, no. Ou seja, seriam imigrantes econmicos,
sujeitos deportao.11
Quanto restrio geogrfica, ao menos, v-se que a viso "eurocntrica' logo
foi superada. De fato, surgiram mais e mais casos de perseguio e fluxo de
refugiados em vrios continentes (frica e Amrica Latina, inclusive) o que
tornou obsoleta e anacrnica a restrio temporal e geogrfica da Conveno
de 1951. Em 1966, o Protocolo Adicional Conveno suprimiu, da definio
de refugiado, a limitao aos acontecimentos ocorridos antes de 1951.
Quanto possibilidade de restrio geogrfica, o Protocolo de 1966 manteve a
opo dada aos Estados, que, caso desejassem, poderiam limitar seus deveres
aos refugiados em solo europeu. O Alto Comissariado das Naes Unidas para
os Refugiados, por seu turno, estimulou os Estados a reconhecerem o estatuto
de refugiado sem qualquer considerao territorial.
O Brasil ratificou, como visto, a Conveno de 1951 com a limitao geogrfica
aos acontecimentos ocorridos em solo europeu. Consequentemente, o instituto
do refgio foi pouco utilizado no Brasil ao longo dos anos seguintes,
prevalecendo o recurso ao asilo, uma vez que os eventos posteriores ocorridos
na Amrica Latina, como, por exemplo, no Chile da ditadura de Pinochet da
dcada de 70 e que gerou um nmero expressivo de refugiados, no eram
abarcados pela clusula geogrfica prevista na prpria Conveno de 1951.
Porm, em 19.12.1989, o Brasil finalmente desistiu de tal reserva, o que
possibilitou a aplicao irrestrita da Conveno e seu Protocolo de 1966.
Anos mais tarde, em 1997, foi editada a Lei brasileira 9.474 de 1997,
disciplinando o estatuto do refugiado no Brasil. Tal lei est em sintonia com a
definio de refugiado prevista na Conveno de 1951. De acordo com o art.
1. da Lei 9.474/1997 considerado refugiado todo indivduo que, devido a
fundados temores de perseguio por motivos de raa, religio, nacionalidade,
grupo social ou opinies polticas, encontre-se fora de seu pas de
nacionalidade e no possa ou no queira acolher-se proteo de tal pas, ou
aquele que no tendo nacionalidade e estando fora do pas onde antes teve
sua residncia habitual, no possa ou no queira regressar a ele, em funo da
perseguio odiosa j mencionada.
A Lei 9.474/1997 ainda adotou a definio ampla de refugiado, defendida na
Declarao de Cartagena vista acima: o art. 1., III, dispe que ser
considerado refugiado pelo Brasil todo aquele que devido a grave e
generalizada violao de direitos humanos, obrigado a deixar seu pas de

nacionalidade para buscar refgio em outro pas. Desde ento, o Brasil j

recebeu refugiados de Angola, Serra Leoa, Afeganisto e outros sob o abrigo
desse dispositivo legal.
3.2 A criao do Conare e o procedimento administrativo de anlise do
refgio
A Lei 9.474/1997 preencheu o vazio administrativo existente no trato dos
refugiados ao criar, na letra do art. 11, o Comit Nacional para os Refugiados Conare, rgo de deliberao coletiva, no mbito do Ministrio da Justia. O
Conare representou a plena assuno, pelo Estado brasileiro, de todo o
procedimento de anlise da solicitao de refgio, bem como da poltica de
proteo e apoio aos que forem considerados refugiados. Assim, o papel do
Acnur no Brasil, essencial na fase pr-lei 9.474/1997, diminuiu sensivelmente,
restando importante, contudo, no que tange ao fornecimento de recursos
materiais aos refugiados.
Com isso, cabe observar que compete ao Conare analisar o pedido e declarar
o reconhecimento, em primeira instncia, da condio de refugiado, bem como
decidir pela cessao e perda, em primeira instncia, ex officio ou mediante
requerimento das autoridades competentes, da condio de refugiado. No caso
de deciso negativa, esta dever ser fundamentada na notificao ao
solicitante, cabendo direito de recurso ao Ministro de Estado da Justia, no
prazo de 15 dias, contados do recebimento da notificao.
No caso de deciso positiva do Conare, entendo que no cabe recurso
administrativo ao Ministro de Estado, pela expressa falta de previso legal, que
obviamente privilegiou a concesso de refgio.
Alm da funo julgadora (em primeira instncia), h uma importante funo de
orientao e coordenao de todas as aes necessrias eficcia da
proteo, assistncia e apoio jurdico aos refugiados. O rgo colegiado e
composto por sete membros, a saber: um representante do Ministrio da
Justia (que o presidir), do Ministrio das Relaes Exteriores, do Ministrio
do Trabalho, do Ministrio da Sade, do Ministrio da Educao e do Desporto,
do Departamento de Polcia Federal e de representante de organizao no
governamental que se dedique a atividades de assistncia e proteo de
refugiados no Pas.
O Conare deliberar com base na Constituio, na Lei 9.474/1997, na
Conveno relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951, no Protocolo sobre o
Estatuto dos Refugiados de 1966 e ainda fundado nas demais fontes de Direito
Internacional dos Direitos Humanos. De fato, h um dado interessante: a
prpria lei, em seu art. 48, prev que seus dispositivos devero ser
interpretados em harmonia com a Declarao Universal dos Direitos do
Homem de 1948, e com todo dispositivo pertinente de instrumento internacional
de proteo de direitos humanos com o qual o Governo brasileiro estiver
comprometido.
O Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados - Acnur ser
sempre membro convidado para as reunies do Conare, com direito a voz, sem
voto.

4. O princpio do non-refoulement
O art. 7. da Lei 9.474/1997 estabelece que o estrangeiro ao chegar ao
territrio nacional poder expressar sua vontade de solicitar reconhecimento de
sua situao jurdica de refugiado a qualquer autoridade migratria e, em
hiptese alguma, ser efetuada sua deportao para fronteira de territrio em
que sua vida ou liberdade esteja ameaada, em virtude de raa, religio,
nacionalidade, grupo social ou opinio poltica. Consagrou-se, assim, o
princpio da proibio da devoluo (ou rechao) ou non-refoulement.
Tal princpioconsiste na vedao da devoluo do refugiado ou solicitante de
refgio (refugee seeker) para o Estado do qual tenha o fundado temor de ser
alvo de perseguio odiosa. Para Bethlehem e Lauterpacht, o non-refoulement
um princpio bsico do Direito Internacional dos Refugiados que "prohibits
States from returning a refugee or asylum seeker to territories where there is a
risk that his or her life or freedom would be threatened on account of race,
religion, nationality, membership of a particular social group, or political
opinion".12
Esse princpio encontra-se inserido no art. 33 da Conveno relativa ao
Estatuto dos Refugiados de 1951 e tambm em diversos outros diplomas
internacionais, j ratificados pelo Brasil. De fato, o art. 22.da Conveno
Americana sobre Direitos Humanos, dispe que "Em nenhum caso o
estrangeiro pode ser expulso ou entregue a outro pas, seja ou no de origem,
onde seu direito vida ou liberdade pessoal esteja em risco de violao em
virtude de sua raa, nacionalidade, religio, condio social ou de suas
opinies polticas".
Cumpre, nesse momento, explicitar a aplicabilidade desse princpio. Em
primeiro lugar, cabe aos agentes estatais e seus delegatrios nas zonas de
fronteira impedir o refoulement do estrangeiro solicitante de refgio. Mesmo
que o solicitante ingresse no pas ilegalmente, no cabe a deportao, pois o
art. 31 da Conveno de 1951 impede a aplicao de qualquer penalidade
derivada da entrada irregular. O art. 8. da Lei 9.474/1997 tambm expresso
em estabelecer que o ingresso irregular no territrio nacional no constitui
impedimento para o estrangeiro solicitar refgio s autoridades competentes.
Consequentemente, o cumprimento integral do princpio do nonrefoulement exige uma completa apurao do pedido do solicitante de refgio,
para que seja confirmado ou no o seu estatuto de refugiado. Tal anlise se faz
no Brasil por meio de processo administrativo submetido ao Comit Nacional
para os Refugiados - Conare (ver abaixo). Ademais, a deciso administrativa
final sobre a concesso de refgio (pelo Conare ou, na via recursal, pelo
Ministro da Justia, no Brasil) meramente declaratria.
Por outro lado, o princpio do non-refoulement tem sofrido desgaste em face
das migraes em massa ou das alegaes inexistentes prima facie de
perseguio. Como reao, vrios pases do mundo criaram campos de
internamento do solicitante de refgio at que seja proferida a deciso final,
sintoma claro da desconfiana do real motivo da solicitao de refgio.
No sendo outorgado o refgio no pode, ainda assim, o Estado de acolhida
devolver o estrangeiro para qualquer territrio no qual possa sua liberdade ou
vida ser ameaada por razo de raa, religio, nacionalidade, grupo social a
que pertena ou opinies polticas, de acordo com o art. 33 da Conveno de
1951.13 Ademais, o Brasil detalhou, em sua legislao sobre refugiados, a

proibio do refoulement quando existir risco vida, liberdade e integridade

fsica do indivduo: o art. 32 da Lei 9.474/1997 estabelece que no caso de
recusa definitiva de refgio, fica proibida sua transferncia para o seu pas de
nacionalidade ou de residncia habitual, enquanto permanecerem as
circunstncias que pem em risco sua vida, integridade fsica e liberdade.
Na prtica, esse mecanismo de proteo adicional previsto na Lei 9.474/1997
de extrema valia. Mesmo que o refgio no seja outorgado h a salvaguarda
do non-refoulement para o territrio no qual o indivduo possa sofrer atentado
sua liberdade, vida e integridade fsica em geral (e no somente por
perseguio odiosa), o que impede que as autoridades brasileiras promovam
uma sada compulsria do estrangeiro, que poderia ameaar tais direitos
fundamentais da pessoa humana.
5. O primeiro teste ao princpio do non-refoulement: a proibio de
arbitrariedade na zona primria de fronteira
Inicialmente, o direito bsico do refugiado o direito de busca de refgio,
bastando, para tanto, que meramente o solicite ao Estado de acolhida, que,
ento, deve provisoriamente admiti-lo em seu territrio para anlise do pedido.
Assim, aquele indivduo que busca refgio tem o direito pblico subjetivo de
ingressar no territrio do Estado de acolhida e ter seu pedido analisado, luz
do devido processo legal administrativo. H, ento, importante exceo
norma internacional costumeira que dispe que cabe ao Estado, de modo
discricionrio, permitir ou no o ingresso de estrangeiros em seu territrio.
No caso dos refugiados, tendo em vista proteo da vida e da liberdade dos
seres humanos, os prprios Estados anuram com a possibilidade de
admisso ipso iure de estrangeiro que meramente alegue ser refugiado. claro
que, caso no seja considerado um refugiado, poder ser devolvido ao Estado
de origem ou outro que o aceitar.
No Brasil, a autoridade competente para receber o pedido a autoridade
migratria, ou seja, o agente federal atuante no Departamento de Polcia
Martima, Area e de Fronteiras da Polcia Federal, que, aps a manifestao
de vontade do estrangeiro, dever notific-lo para prestar declaraes, ato que
marcar a abertura do procedimento de reconhecimento do estatuto de
refugiado (conforme art. 18 da Lei 9.474/1997). Mesmo que o solicitante de
refgio tenha ingressado clandestinamente no Brasil, dever prestar
declaraes autoridade policial federal. Por isso, o importante papel das
organizaes no governamentais, como a Critas Arquidiocesana, que
esclarecem ao solicitante de refgio o papel diferenciado da Polcia Federal
neste campo (ou seja, no o seu papel tradicional, de polcia judiciria da
Unio).
Alm das declaraes, dever o estrangeiro preencher a solicitao de
reconhecimento como refugiado, fornecendo identificao completa, bem como
relato das circunstncias que fundamentem o pedido de refgio, indicando os
elementos de prova existentes, sob carter sigiloso (arts. 19 e 20 da Lei
9.474/1997). Recebida a solicitao de refgio, o Departamento de Polcia
Federal emitir protocolo em favor do solicitante e de seu grupo familiar que se
encontre no territrio nacional, o qual autorizar a estada at a deciso final do

processo. Tal protocolo permitir ao Ministrio do Trabalho expedir carteira de

trabalho provisria, para o exerccio de atividade remunerada no Pas.
Por seu turno, a Polcia Federal proceder a eventuais diligncias requeridas
pelo Conare, devendo averiguar todos os fatos cujo conhecimento seja
conveniente para uma justa e rpida deciso, respeitando sempre o princpio
da confidencialidade. Finda a instruo, a autoridade competente elaborar, de
imediato, relatrio, que ser enviado ao Secretrio do Conare, para incluso na
pauta da prxima reunio daquele colegiado. Seja qual for a deciso do
Conare, deve ser ela fundamentada (art. 26), notificando-se o solicitante (art.
27); se a deciso reconhecer a condio de refugiado, ter natureza
declaratria, ou seja, produzir efeitos retroativos, registrando-se o refugiado
no Departamento de Polcia Federal, onde assinar termo de responsabilidade
e solicitar cdula de identidade pertinente (art. 28). J se a deciso for
negativa, o solicitante ter direito de recorrer ao Ministrio da Justia (art. 29).
Restou evidente, ento, que no h dispositivo legal que autorize o agente
policial federal a verificar, por "convico pessoal", se o estrangeiro que solicita
refgio rene as condies necessrias para a sua concesso. O agente
policial deve seguir o que prev a lei, ou seja, ao receber um estrangeiro que
expressa a vontade de obter refgio no Brasil, deve esclarec-lo sobre
seu direito, bem como deve orient-lo sobre o procedimento adequado, para
deciso posterior do Conare.
Logo, deve ser fiscalizada a atuao dos agentes pblicos na zona primria de
fronteira, impedindo que os agentes federais atuem como substitutos - ilegais do Conare, avaliando rapidamente quem "refugiado" ou quem migrante
econmico ou ainda estrangeiro que vem irregularmente ao Brasil a mando de
mfias, como ocorre nos casos de trficos de seres humanos.
Tais aes arbitrrias so, contudo, difceis de apurar, pois o acesso zona
primria de fronteira restrito, estando em geral sob controle dos prprios
autores das arbitrariedades. As vtimas, os estrangeiros solicitantes de refgio,
obviamente tm dificuldade de invocar a proteo jurisdicional do Estado
brasileiro.
Todavia, h importante precedente do TRF-3. Reg., em habeas
corpus preventivo interposto por familiares no Brasil de chineses integrantes da
seita Falun Gong. O habeas corpus foi impetrado visando obteno de salvo
conduto permitindo o ingresso de estrangeiros chineses sem visto de entrada
no pas para formalizarem pedido de refgio. No writ revelou-se a conduta de
agentes policiais federais no Aeroporto de Guarulhos (So Paulo, o maior do
Brasil) de considerarem "falso" o pedido de refgio feito, ou seja, um mero
disfarce para entrada irregular no territrio nacional, levando a deportao
imediata ainda na zona primria de fronteira.14 No entender do TRF-3. Reg.,
ao prover o recurso, no se tratava de obter o refgio pela via judicial, mas to
somente "o que se pretende conseguir formalizar o pedido de refgio, nos
termos dos arts. 1., I, 7. e 8., da Lei 9.474, de 22.07.1997 e somente no bojo
do procedimento relativo ao processo de refgio que se dever averiguar o
atendimento ou no das condies necessrias obteno de refgio". 15
A notcia desta atuao ultra vires dos agentes federais gerou a abertura - sob
a responsabilidade do autor do presente artigo - no Ministrio Pblico Federal
de So Paulo de procedimento administrativo da rea de cidadania e direitos

humanos visando zelar pela integridade da Lei 9.474/1997, em 2001.16 Instado

a se manifestar, o Diretor do Departamento da Polcia Federal poca afirmou
que a "(...) capacidade de discernimento do policial federal atuante nos portos,
aeroportos e fronteiras reconhecida pelo Comit Nacional para Refugiados
quando os orienta a entrevistar, j no ponto de fiscalizao, o estrangeiro que
se apresenta como solicitante de refgio. Imagine-se se o policial federal no
pudesse agir a partir da alegao de perseguio religiosa feita por um
portugus ou aps a alegao de condies desumanas de vida a um sueco.
Imagine-se, ainda, como ficaria vulnervel o pas se no houvesse
discricionariedade do oficial de imigrao".17
Esta afirmao, sincera ao extremo, atesta a resistncia de setores da Polcia
Federal ao "modelo do acolhimento" adotado pela Lei brasileira 9.474/1997, um
dos mais avanados do mundo e que reconheceu o direito pblico subjetivo de
ingresso ao solicitante de refgio. De acordo com este modelo, o refugee
seeker no isolado, trancafiado em um centro administrativo qualquer
enquanto sua solicitao apreciada. Com a mera solicitao de refgio, ele
possui o direito pblico subjetivo de ingressar no territrio nacional, inclusive
podendo trabalhar e prover sua subsistncia at o trmino do procedimento de
anlise perante o Conare e eventual recurso ao Ministro da Justia.
De fato, tal modelo gerou resistncias, em especial de agentes policiais,
acostumados ao poder de deportar o estrangeiro com base em sua avaliao
do no preenchimento dos requisitos para ingresso no territrio nacional.
Por isso, manifestou-se o Diretor da Polcia Federal perante o Ministrio
Pblico Federal com certo tom de insatisfao, pois, na sua viso, aceitar o
ditame da Lei 9.474/1997 e reservar ao Conare, de modo nico, a apreciao
da impropriedade da solicitao de refgio, seria tornar "vulnervel o pas".
Para a surpresa do ento Diretor da Polcia Federal claro que possvel
conceder refgio inclusive a um sueco, portugus ou italiano, como o fez
recentemente o Brasil no caso do Sr. Cesare Battisti, a ser apreciado a seguir.
Basta que haja fundado temor de perseguio odiosa, o que torna a postura
destes segmentos da Polcia Federal verdadeira agresso ao princpio do nonrefoulement.
No h espao, ento, para a "discricionariedade do oficial de imigrao",
como queria fazer valer o ento dirigente mximo da Polcia Federal brasileira,
sob pena de instituirmos o rechao clandestino, o que fere a Conveno de
1951 e a lei brasileira.
Para evitar que tal comportamento continuasse, o Ministrio Pblico Federal
em So Paulo expediu recomendao, com fundamento no art. 6., XX, da LC
75/1993, ao Diretor-Geral da Polcia Federal, para que, fazendo uso da
competncia atribuda, determinasse aos seus subordinados que os
estrangeiros que manifestassem, de qualquer modo, desejo de solicitar refgio,
fossem informados do direito de formalizar tal pleito e orientados do como
proceder, sendo vedado, at deciso do Conare prevista na Lei 9.474/1997, a
deportao ou repatriamento forado do candidato ao refgio e seus familiares,
nos termos da lei citada (em especial art. 7. ao art. 10).18
No houve mais notcia de deportao forada do solicitante de refgio ao
talante, mesmo que em nome de alegado interesse pblico, do agente federal
de fronteira.

6. O segundo teste ao princpio do non-refoulement: a perseguio por

parte de agentes privados
Outro ponto que merece destaque nesta anlise do princpio do nonrefoulement a possibilidade do reconhecimento do estatuto de refugiado aos
perseguidos por agentes privados. Inicialmente, resta claro que a Conveno
sobre Refugiados e o Protocolo de 1966 objetivavam, basicamente, a proteo
dos indivduos contra a perseguio ou temor de perseguio por parte do
Estado de origem ou de residncia. Entretanto, no h nesses diplomas
normativos internacionais uma expressa vedao caracterizao do estatuto
de refugiado caso o autor da perseguio seja agente privado.
Os casos envolvendo mulheres e crianas acarretaram a reflexo sobre a
necessidade de estender a proteo aos perseguidos por agentes privados. De
fato, na perspectiva de gnero e de idade, as mulheres e crianas so mais
sujeitas a perseguies de agentes privados, incluindo pais, maridos, parentes,
exploradores do trabalho infantil ou da prostituio feminina.
H vrios casos de reconhecimento do estatuto de refugiado a mulheres e
crianas fugindo da perseguio ou com temor de perseguio por parte de
agentes privados. No caso Lyudmyla Dzhugun, o Reino Unido considerou que
uma mulher forada a se prostituir pelo crime organizado (Mfia), sem recurso
efetiva proteo de seu Estado (Ucrnia) cujas autoridades policiais estariam
minadas pela corrupo, deveria ser vista como refugiada, pois estava sendo
perseguida por motivo de pertencimento a grupo social (mulher). 19
No caso brasileiro, em face da notria crise de segurana pblica e tambm do
sistema de justia e penitencirio, clara a possibilidade de brasileiros obterem
refgio em outros pases, alegando perseguio por particulares (violncia
domstica, crime organizado, esquadres da morte, traficantes etc.) e falta de
estrutura do Estado para proteg-los.
Portanto, caso seja demonstrado o justo temor do solicitante de ser perseguido,
por exemplo, por sua orientao sexual, e que as autoridades pblicas no
conseguem punir os agressores ou impedir novas perseguies, evidente
que fica demonstrada a impossibilidade de retorno ao Estado de origem, base
da concesso do refgio. Essa possibilidade no deve espantar, pois cabe ao
Estado de acolhida averiguar se, no caso particular, o solicitante de refgio foi
alvo de perseguio ou tem o temor de ser perseguido por agentes privados,
que contam com a omisso do Poder Pblico e impunidade assegurada no
atual contexto brasileiro. Dadas as evidentes dificuldades de ao do sistema
de justia do Estado brasileiro, bem possvel que o refgio seja concedido.
Como exemplo desta situao, h o caso de concesso de refgio pelo
Canad brasileira vtima de violncia domstica. Fundamentou a deciso o
reconhecimento pelo Canad que "women subject to domestic violence in
Brazil constituted a particular social group", sem que as autoridades policiais
queiram ou possam fazer algo ("the inability or unwillingness to protect which
state authorities had demonstrated in the past").20
No Brasil, cabe mencionar as decises do Conare no reconhecendo o
estatuto de refugiados aos ciganos romenos em 2000. Pesou na deciso do
rgo que a recm-democratizada Romnia, parte da Conveno Europeia de
Direitos Humanos, no perseguia mais os seus nacionais de origem cigana e
que poderia oferecer proteo suficiente contra eventuais perseguies de

agentes privados. A situao ficou dramtica pelos nmeros: a Pastoral do

Migrante de So Paulo encaminhou pedido de providncias ao Ministrio
Pblico Federal no Estado de So Paulo relatando que as solicitaes de
refgio de ciganos romenos haviam sido "sistematicamente indeferidas". O
Servio da Pastoral do Migrante, no mesmo pedido ao Ministrio Pblico,
relatou que havia j encaminhado 56 solicitaes, todas indeferidas, e possua
informaes de outras dezenas na mesma situao.
O Ministrio Pblico Federal encontrou indcios de perseguio, salientando
que "a situao de perseguio tnica na Romnia, contra os ciganos, no
fosse a sua notoriedade (nesse passo, reportagem do jornal O Estado de
S.Paulo, do dia 03.12.2000, intitulada 'Romnia no consegue livrar-se do
totalitarismo'), vem tambm atestada por vrios organismos internacionais de
proteo aos Direitos Humanos, tais como o European Roma Rights Center e
Helsinki Watch do Human Rights Watch, e analisada minudentemente pelo
antroplogo holands radicado no Brasil, Frans Moonen (...)". 21 Assim, o
Parquet federal recomendou a reanlise pelo Conare dos casos dos ciganos,
mas, naquela altura, as deportaes e o escape clandestinidade por parte
dos prprios ciganos j haviam ocorrido.
Ademais, digno de nota o expressivo nmero de indeferimentos de
solicitaes de refgio no Brasil. A estatstica demonstra que, entre 1998 e
2006, houve 2.094 indeferimentos pelo Conare (o recurso ao Ministro da
Justia apresenta cifras insignificantes de provimento: apenas quatro recursos
foram providos neste mesmo perodo), o que muito, pois existem hoje no
Brasil um pouco mais de trs mil refugiados.22
claro que a postura brasileira no isolada. H Estados de acolhida que
rejeitam tal extenso do conceito de agente ativo da perseguio (para abarcar
os agentes privados), afirmando que cabe ao Estado de origem proteger seus
cidados. Somente na existncia de uma total anarquia e ruptura do poder do
Estado, haveria a possibilidade de concesso do refgio. Porm, o princpio de
proteo e a proibio do refoulement apontam outra soluo. De fato, esta
postura restrita por certo viola o princpio do non-refoulement, que justamente
exige a anlise do caso concreto e do contexto real da situao vivenciada pelo
solicitante de refgio. A existncia de um sistema de justia aparentemente em
funcionamento no elimina a tarefa do rgo de anlise da solicitao de
refgio de verificar, in concreto, se h ao devida pelas autoridades contra a
perseguio realizada pelos particulares.
7. O terceiro teste para o princpio do non-refoulement: o refgio e a
extradio
A Lei 9.474/1997 prev um tratamento penal privilegiado ao refugiado em seu
art. 10. De acordo com tal dispositivo, a solicitao de refgio ao Conare
suspender qualquer procedimento administrativo ou criminal pela entrada
irregular em nosso territrio, instaurado contra o solicitante e pessoas de seu
grupo familiar que o acompanhem, o que abrange inclusive a falsidade
documental de passaporte. Se a condio de refugiado for reconhecida, h
causa legal de extino de punibilidade. A solicitao de refgio e a deciso
final favorvel ao solicitante devero ser comunicadas Polcia Federal, que as
transmitir ao rgo onde tramitar o procedimento administrativo ou criminal.

Alm disso, de acordo com o art. 33 da Lei 9.474/1997, 23 o reconhecimento da

condio de refugiado impede o seguimento de qualquer pedido de extradio
baseado nos fatos que fundamentaram a concesso de refgio. No mesmo
sentido, a Lei 9.474/1997 estabelece o sobrestamento do processo de
extradio em sua fase administrativa (de comunicao entre os Estados) ou j
em curso no STF, nos termos do seu art. 34.24
Tal suspenso deve abarcar, inclusive, a eventual execuo material da
entrega de extraditando aps a deciso concessiva da extradio pelo STF.
Nesta ltima hiptese, o extraditando, agora solicitante de refgio, encontra-se
sob a jurisdio do Estado brasileiro e, logo, ao abrigo do princpio do nonrefoulement (proibio do rechao, base da proteo ao refugiado).25
Por outro lado, o impacto inicial dos arts. 33 e 34 sobre a liberdade provisria
do extraditando foi pequeno, na leitura majoritria feita pelo STF. De fato, o
STF ponderou que o art. 22 da Lei 9.474/1997 fazia remisso ao Estatuto do
Estrangeiro (Lei 6.815/1980), que regula a extradio do estrangeiro e sua
priso para tal fim (arts. 76 a 94).26 Com base no art. 84 desta ltima lei, o STF
entende que a priso do extraditando necessria para o trmite do pedido
extradicional, bem como perdurar at o julgamento final, no sendo admitidas
a liberdade vigiada, a priso domiciliar, nem a priso albergue.27
Invocando tal dispositivo o STF, em vrios julgados, recusou propiciar tais
benefcios ao extraditando solicitante de refgio.28 Porm, em uma segunda
leitura gerada por casos excepcionais, o STF decidiu que a incidncia do citado
art. 34 da Lei 9.474/1997, que determina, como visto, a suspenso do processo
de extradio caso seja apresentado pedido de refgio, altera caractersticas
tpicas do processo extradicional. Assim, no caso de ocorrer a suspenso do
processo de extradio, cabe ao STF avaliar se conveniente ou no a
concesso de priso domiciliar, priso albergue ou liberdade vigiada. 29
Recentemente, no chamado caso "Padre Medina", a concesso do refgio pelo
Conare foi fator decisivo no convencimento do relator do processo extradicional
no STF (Min. Gilmar Mendes), que decidiu pela concesso da priso
domiciliar.30
Ainda neste caso do Padre Medina, o STF dirimiu uma dvida sobre a eventual
inconstitucionalidade do art. 33 acima referido: a deciso de concesso de
refgio do Conare invadiria seara constitucional do STF (deliberar sobre a
extradio)?
A resposta da maioria do Pleno do STF foi negativa.
Para a maioria dos Ministros, o reconhecimento administrativo da condio de
refugiado, enquanto dure, impede, por definio, a extradio que tenha
relao com os motivos da concesso do refgio. Assim, na viso do STF "(...)
vlida a lei que reserva ao Poder Executivo - a quem incumbe, por atribuio
constitucional, a competncia para tomar decises que tenham reflexos no
plano das relaes internacionais do Estado - o poder privativo de conceder
asilo ou refgio (...) A circunstncia de o prejuzo do processo advir de ato de
um outro Poder - desde que compreendido na esfera de sua competncia - no
significa invaso da rea do Poder Judicirio".31
Ficou vencido o Min. Gilmar Mendes que entendeu que a concesso de refgio
pelo Poder Executivo no vincula o Poder Judicirio, na linha da orientao
fixada pelo prprio STF no caso do asilo poltico, em casos
passados.32 Contudo, o Min. Seplveda Pertence sustentou que houve diviso

constitucional de competncias entre o Poder Executivo e o Judicirio e, no

que tange ao refgio, este seria parte integrante da conduo das relaes
internacionais que incumbe ao Poder Executivo.
Ainda neste caso, o Min. Celso de Mello, por seu turno, resgatou o papel do
Direito dos Refugiados na construo da contempornea proteo internacional
dos direitos humanos, o que est em linha com os princpios fundamentais da
Repblica brasileira de promoo da dignidade humana. O Min. Mello fez
referncia, ainda, ao art. 48 da Lei 9.474/1997, que prev o uso da Declarao
Universal de Direitos Humanos como parmetro hermenutico de seus
dispositivos. A sua concluso refora a necessidade de amplo efeito condio
jurdica de refugiado, inclusive com o arquivamento dos processos
extradicionais sem reviso por parte do Poder Judicirio. Nas palavras do Min.
Mello: "(...) a finalidade da norma inscrita no art. 48 da Lei 9.474/1997 refere-se
adoo de um processo hermenutico, que, ao compatibilizar a aplicao da
legislao brasileira com os princpios emergentes do Estatuto dos Refugiados,
busca preservar os valores bsicos, com os da ampla proteo e respeito aos
direitos fundamentais da pessoa humana, notadamente aqueles a que aludem
os arts. 31, 32 e 33 da Conveno Internacional relativa ao Estatuto dos
Refugiados, que garantem, ao sdito estrangeiro, ainda que em situao
irregular no pas de refgio o direito de no sofrer sanes penais, de no ser
expulso e de no ser entregue, imediatamente, ao Estado em cujo territrio a
sua vida e a sua liberdade estejam injustamente ameaadas, desde que aquele
que busca o refgio indique, autoridade nacional, razes idneas
justificadoras de sua presena irregular no pas".33
Contudo, no Caso Battisti, a discusso foi retomada. De fato, o Brasil concedeu
refgio a Cesare Battisti, italiano que, ainda no curso de 2009, sofria processo
extradicional requerido pela Itlia.34 A extradio foi baseada em fatos
ocorridos nos anos 70 do sculo passado na Itlia, quando o Sr. Battisti foi
membro de organizao armada revolucionria denominada PAC (Proletrios
Armados para o Comunismo - Proletari Armati per il Comunismo). Aps sua
fuga em 1981, Battisti foi condenado na Itlia por homicdios ocorridos entre
junho de 1978 e abril de 1979. O Conare brasileiro negou o refgio, alegando
inexistir perseguio por motivo odioso uma vez que seus processos criminais
no seriam disfarce de perseguio poltica, mas sim desejo legtimo de um
Estado de Direito de punir aqueles que atentaram contra a vida democrtica.
Porm, o Ministro da Justia, Tarso Genro, no exerccio da competncia
recursal dada pela Lei 9.474/1997, concedeu o refgio alegando existir dvida
se a legislao utilizada nos processos criminais em comento contra o Sr.
Battisti no havia violado o direito ao devido processo legal por motivo poltico
(perseguio aos que se rebelaram, de modo armado, contra o regime italiano
nos anos 70).35
O Estado italiano, inconformado, impetrou mandado de segurana perante o
STF para assegurar a extradio (MS 27875). O caso Battisti levemente
diferente do Caso do Padre Medina visto acima, uma vez que no caso Battisti o
refgio foi concedido em grau de recurso. Iniciado o julgamento, o Min. rel.
Cezar Peluso votou pela superao do precedente Medina e pela possibilidade
do judicial review da deciso concessiva de refgio. Para o relator, a
concesso de refgio ato vinculado aos requisitos expressos e taxativos que
a lei lhe impe. Assim, "s o ato administrativo legal de concesso de refgio
pode produzir esse efeito jurdico especfico de impedir deferimento de

extradio. Reconhecimento ilegal da condio de refugiado, porque se no

ateve nem atenha, por exemplo, a nenhuma das peremptrias hipteses
normativas explcitas e vinculantes, fora das quais aparece como juridicamente
inconcebvel o refgio, invlido e ineficaz, de modo que se no ope como
causa obstativa indireta de extradio, tanto quanto se lhe no pode opor
qualquer outro fator mareado de ilegalidade".36
Na anlise do caso, o Relator ateve-se a quatro linhas de argumento da
deciso do Min. Genro de concesso do refgio: (a) a Itlia na poca dos fatos
adotou regime de represso penal e processual de emergncia, violando os
direitos individuais do solicitante de refgio; (b) na poca dos fatos, o governo
do Estado requerente estava infiltrado de foras polticas ocultas, influenciando
a condenao do extraditando; (c) natureza poltica dos crimes do extraditando;
e (d) situao vivida pelo extraditando na Frana, pas no qual teria recebido
"asilo informal" e depois de mudana de partido no poder teria sido de l
expulso.37
Quanto linha argumentativa a, o Relator sustentou que a situao poltica
atual no poderia sustentar a existncia de "fundado temor" de perseguio
odiosa. Mesmo quanto ao regime da poca, o Relator assinalou que "(...) o
testemunho pessoal desta nossa gerao, que acompanhou vivamente aquele
conturbado perodo histrico da humanidade, no pode, de boa-f, negar nem
depreciar Itlia o mrito extraordinrio - e tanto mais extraordinrio quanto
mais incomum aparece no cotejo com as tirnicas reaes polticoinstitucionais de outros pases que, assediados por movimentos anlogos, at
de muito menor calibre e virulncia, sacrificaram os direitos individuais e as
liberdades pblicas sob pretexto da salvao nacional - de ter vencido to
grave insurreio intestina, sem fratura nem leso da ordem jurdicoconstitucional democrtica do ps-guerra". Traz ao apoio de sua tese o
magistrio de Ada Grinover, considerando que a Professora do Largo de So
Francisco considerou a "legitimidade constitucional" daquela legislao de
emergncia. Por fim, o Relator sustenta que a existncia de um regime
autoritrio no seria absolutamente incompatvel com eventual processo
individual legal e justo ao Sr. Battisti, mas cuja justia e legalidade s poderiam
ser avaliadas pelo rgo jurisdicional competente. 38 No que tange ao
argumento b, o Relator afirmou que houve pesada afronta independncia e
iseno da magistratura italiana, sem apoio em "nenhum dado da realidade".
J quanto linha de argumentao c da deciso administrativa concessiva do
refgio do Ministro de Estado, o Relator sustentou que a natureza poltica de
crime matria de exclusiva apreciao da Suprema Corte, pois seria uma
causa intrnseca de no extradio (com base no art. 77, 2., da Lei
6.815/1980) e matria reservada ao STF de acordo com o art. 102, I, g,
da CF/1988 (LGL\1988\3). Para o Relator, ainda, a concesso de refgio diz
respeito perseguio poltica e no a prtica de crime poltico. Finalmente, o
relator ainda no acolheu a argumentao d, pois a perseguio - se ocorrida teria existido na Frana, terceiro pas que no solicitou a extradio do Sr.
Battisti.
Em sentido contrrio firmou entendimento o Min. Eros Grau, para quem o
mrito do ato administrativo de concesso s poderia ser questionado em ao
prpria, com direito ampla defesa e contraditrio. 39 No mais, lembrou o Min.
Eros Grau a posio do Min. Joaquim Barbosa, em seu voto na Extradio
1008, para quem "a judicializao do processo de extradio se faz em prol do

extraditando", o que tambm impede que - sem a ampla defesa e contraditrio se elimine a proteo ao extraditando prevista no art. 33 da Lei 9.474/1997.
Tambm o Procurador-Geral da Repblica, que atua como fiscal da lei nos
processos extradicionais perante o STF, manifestou-se pelo arquivamento
imediato da extradio, com a incidncia do comando do art. 33 da Lei
9.474/1997. Para o Procurador-Geral da Repblica o fato do refgio ter sido
concedido por deciso unilateral do Ministro da Justia no elimina o efeito
previsto no art. 33 j mencionado.40
O julgamento do STF terminou, em 18.11.2009, com placar apertado: cinco
Ministros votaram a favor do judicial review como preliminar da extradio e
consideraram o refgio indevido, bem como consideraram preenchidos os
demais requisitos - inexistncia de crime poltico, ausncia de prescrio entre
outros - e autorizaram a extradio (Cezar Peluso, Gilmar Mendes, Carlos
Britto, Ellen Gracie e Ricardo Lewandowski). Porm, quatro Ministros se
posicionaram contra a reviso do ato do refgio e aplicaram o art. 33 da Lei
9.474/1997 e indeferiram a extradio (Marco Aurlio, Joaquim Barbosa,
Crmem Lcia e Eros Grau, este ltimo, ao que tudo indica, aceita a reviso do
ato de refgio em ao prpria). Ainda, em tema que foge ao objeto do
presente artigo, o STF, tambm por pequena maioria (cinco a quatro), decidiu
que cabe ao Presidente da Repblica a palavra final de concretizao da
extradio j autorizada pelo Supremo.
Em face da apertada votao e como ainda no participaram da votao do
Caso Battisti dois Ministros (Celso de Mello e Dias Toffoli, por motivos de foro
ntimo) a temtica ainda no est pacificada. Com isso, resta analisar o
controle judicial do refgio, porque a experincia mostra que a temtica do
refgio pode gerar inconformismos e busca de reverso (quer a favor ou contra
a concesso) no Judicirio. Avaliaremos, a seguir, o problemtico controle
judicial do refgio.
8. O controle judicial da concesso ou denegao do refgio: in dubio pro
fugitivo
O controle judicial das decises de mrito do Conare insere-se em um tema
mais amplo que a judicializao da poltica externa ou das relaes
internacionais do Brasil. H vrios casos com repercusso nacional, no qual o
Poder Judicirio avaliou atos administrativos, que, em um primeiro momento,
seriam da alada discricionria do Poder Executivo no exerccio de sua funo
de gesto das relaes internacionais (art. 84, VIII, da CF/1988
(LGL\1988\3) entre outros).
Foi assim no caso da ao do Ministrio Pblico Federal que exigiu que a
Unio, em nome da reciprocidade diplomtica, tomasse as providncias para
que os norte-americanos fossem fotografados e tivessem suas impresses
digitais colhidas assim que ingressassem no Brasil, em reao idntica
medida imposta nos Estados Unidos aos brasileiros. 41 E foi assim no caso da
suspenso liminar, pelo STJ, da cassao do visto do jornalista Larry Rother,
que publicara reportagem considerada ofensiva honra do Presidente da
Repblica da poca.42
Em ambos os casos o Poder Judicirio foi provocado para fazer valer o Direito
em um Estado Democrtico como o brasileiro. Tal postura do Judicirio
comum em outras reas do Direito Administrativo e sua funo de avaliar a

correta aplicao da lei por parte do Poder Executivo no chama mais a

ateno. Mesmo em relao aos chamados atos discricionrios, h muito foram
desenvolvidos instrumentos de controle da chamadaconvenincia e
oportunidade da Administrao Pblica, que impedem que, sob o manto da
discricionariedade, sejam camuflados abusos de todos os tipos. Assim,
consolidou-se na jurisprudncia o uso da teoria dos motivos determinantes, da
teoria do desvio de finalidade e abuso de poder e, ultimamente, do princpio da
proporcionalidade, que asseguram ao Poder Judicirio instrumentos para
controlar o abuso e o excesso por parte do Poder Executivo.
No poderia ser diferente a postura do Poder Judicirio no que tange atuao
do Conare. H que se levar em considerao o princpio da universalidade de
jurisdio, previsto no art. 5., XXXV, que permite a reviso das decises
administrativas pelo Poder Judicirio. Alm disso, no h discricionariedade ou
espao poltico para a tomada de deciso do Conare: diferentemente do asilo
poltico, o refgio direito do estrangeiro perseguido. Ou seja, caso o Conare
entenda pela inexistncia dos pressupostos necessrios, pode o estrangeiro,
associao de defesa dos direitos humanos, Ministrio Pblico Federal ou
Defensoria Pblica da Unio questionar tal posio judicialmente. 43
Por outro lado, o reverso da moeda merece anlise mais detida. De fato, o
princpio da proteo e da proibio do non-refoulement exigem do rgo
judicial um escrutnio estrito de eventual falta de pressuposto (perseguio
odiosa ou violao macia e grave de direitos humanos) da concesso de
refgio. Apenas e to somente na inexistncia de fundamento algum que
poderia o Judicirio apreciar o ato e, com isso, preservar o prprio instituto do
refgio, que se desvalorizaria face ao uso abusivo. De fato, chamo a ateno a
esse ponto, que pode parecer paradoxal: a ausncia de controle judicial de ato
concessivo de refgio pode redundar na eroso da credibilidade do refgio,
graas a concesses ilegtimas, eivadas de consideraes de convenincia dos
poderosos de planto.
No que tange ao relacionamento do STF (rgo mximo do Poder Judicirio
nacional) e a matria em tela, cabe observar que o art. 33 da Lei 9.474/1997
assegura que o reconhecimento da condio de refugiado obstar o
seguimento de qualquer pedido de extradio baseado nos fatos que
fundamentaram a concesso de refgio. Cabe, ento, ao STF verificar se o
pedido extradicional refere-se a fatos que, na avaliao do Conare,
demonstram a existncia de perseguio ou fundado temor de perseguio
odiosa.
Se a resposta for positiva (os fatos apresentados pelo Estado requerente so
justamente aqueles que, na viso do Conare, provam perseguio odiosa),
resta ainda saber se o STF pode reavaliar o mrito da deciso do Conare, ou
seja, considerar que no era caso de concesso de refgio por inexistirem os
pressupostos previstos na lei e nas convenes internacionais celebradas pelo
Brasil e, consequentemente, autorizar a extradio do refugiado.
H precedentes na jurisprudncia do STF no que tange ao asilo poltico. De
fato, j nos anos 60, houve posicionamento do STF no sentido de que a
"concesso do asilo diplomtico ou territorial no impede, s por si, a
extradio, cuja procedncia apreciada pelo Supremo Tribunal e no pelo
governo".44 Na dcada de 90, h outro precedente importante, no qual o Min.
rel. Celso de Mello ressaltou que "no h incompatibilidade absoluta entre o

instituto do asilo poltico e o da extradio passiva, na exata medida em que o

STF no est vinculado ao juzo formulado pelo Poder Executivo na concesso
administrativa daquele benefcio regido pelo Direito das Gentes". 45
Porm, h o precedente de no apreciao do mrito da concesso do refgio,
que ficaria na alada do Poder Executivo (Conare ou, na fase recursal, do
Ministro da Justia) da Extradio 1008 j citada, cuja ementa no deixa
dvidas de que se trata de matria de atribuio do Poder Executivo, fruto de
sua gesto das relaes internacionais (" vlida a lei que reserva ao Poder
Executivo - a quem incumbe, por atribuio constitucional, a competncia para
tomar decises que tenham reflexos no plano das relaes internacionais do
Estado - o poder privativo de conceder asilo ou refgio").46
Na Extradio 1085 (Caso Battisti) e no conexo MS 27875 proposto pela Itlia
(atacando o ato do Ministro de Estado concessivo do refgio), vrios
posicionamentos divergentes foram expostos. Houve quem defendesse a
aplicao automtica do art. 33 (nas palavras do Procurador-Geral da
Repblica: "A existncia de obstculo formal ao processamento da extradio
torna irrelevante, na minha compreenso, a discordncia verificada quanto
soluo de mrito").47 Por sua vez, o Min. Joaquim Barbosa atacou a
"arrogncia com que a Repblica Italiana litiga neste caso", criticou duramente
o Embaixador italiano (que teria tido a "audcia", nas palavras do Ministro, de
pedir audincia privada para debater o caso, sem se restringir ao rgo
competente - o Ministrio das Relaes Exteriores) e fez valer a soberania
brasileira de conceder o refgio, com o arquivamento subsequente do processo
de extradio. Para o Min. Barbosa, o mandado de segurana da Repblica
Italiana no pode servir para atacar ato de soberania que "no pode ser
solucionado por uma das Cortes envolvidas", pois a Suprema Corte de um
Estado tambm rgo de soberania.48 Por isso, a concesso de refgio no
ato administrativo comum, mas ato de soberania, tomado pela Repblica
Federativa do Brasil e que reverbera nas relaes internacionais, sendo regido
pelo Direito das Gentes e inatacvel pelo Judicirio nacional. Quanto
extradio, lembrou o Min. Joaquim Barbosa de seu carter especial, de
proteo ao extraditando. Na viso do Ministro, a interveno do STF deve se
operar na extradio em prol do extraditando e no em seu detrimento.
Houve votos favorveis ao judicial review. O Min. Grau pendeu para a reviso
judicial do ato administrativo de concesso do refgio em ao prpria, com
extino do processo de extradio. E, finalmente, o Min. Peluso considerou,
como visto, ser possvel a reviso judicial inclusive em preliminar do processo
de extradio.
Ponderando tais posies, vejo que a existncia de repercusso nas relaes
internacionais de determinado ato no possui o condo de excluir a apreciao
judicial. Tal caminho levaria, ad terrorem, a excluso do Poder Judicirio de
vrios temas contaminados hoje pelas relaes internacionais, afetas
soberania estatal e que prejudicam os jurisdicionados. Por outro lado, mesmo
considerando que a Repblica Italiana no tem realmente "direito lquido e
certo" amparado pelo mandamus, no cabe esquecer que o processo de
extradio espcie de cooperao penal internacional que deve levar em
considerao os direitos do extraditando e ainda os direitos das vtimas. Em
sntese, o processo de extradio deve levar em considerao o direito do
extraditando ao devido processo legal extradicional, mas no pode olvidar os
direitos das vtimas que almejam justia pela persecuo criminal daquele que

ser extraditado. Esquecer a vtima e a consequente impunidade gerada pelo

fracasso da cooperao internacional penal no atende aos ditames do acesso
justia previsto na Constituio brasileira, que, na prpria viso do STF,
atinge brasileiros e estrangeiros, inclusive os no residentes.
Assim, considero que possvel uma preliminar (ilegitimidade da concesso de
refgio) em um processo de extradio contra o extraditando, porque tal
processo , na sua essncia, um controle de legalidade e convencionalidade
(no caso da existncia de tratados internacionais) do pedido extradicional, que
deve levar em considerao eventuais direitos do extraditando sem olvidar os
direitos dos terceiros. Na linha da jurisprudncia da Corte Interamericana de
Direitos Humanos, h no plano do Direito Internacional dos Direitos Humanos a
obrigao do Estado de no permitir impunidade dos perpetradores de
violaes de direitos fundamentais. O Brasil j percebeu tal situao no caso
do Sr. Damio Ximenes: a impunidade dos autores do homicdio do Sr. Damio
gerou condenao brasileira perante a Corte de San Jos, em nome do direito
dos seus familiares de acesso justia e combate impunidade. 49 Aplicado
esse raciocnio ao processo de cooperao penal internacional, v-se que cabe
a verificao da legitimidade da concesso do refgio, para evitar que este
importante instituto seja utilizado de modo indevido e vulnere o direito das
vtimas ao acesso justia por intermdio da extradio.
Logo, acolho a reviso judicial (judicial review) da concesso do refgio,
fundado no princpio da universalidade da jurisdio, bem como na
possibilidade de reviso das decises administrativas pelo Poder Judicirio mesmo aquelas com impacto nas relaes internacionais - e ainda em ser a
extradio um instituto de cooperao internacional que leva em considerao
os direitos do extraditando e tambm o direito das vtimas.
Contudo, a reviso deve ser absolutamente regrada e estrita, em respeito ao
princpio do non-refoulement. De fato, no tocante ao refgio, essa reviso deve
ser feita sempre sob o paradigma da interpretao pro homine.50 Por isso,
defendo que a concesso de refgio no Conare ou na via recursal ao Ministro
da Justia faz nascer um nus argumentativo ao Supremo Tribunal, que dever
expor, sem sombra de dvida, que no havia sequer fundado temor de
perseguio odiosa ou situao grave de violaes macias de direitos
humanos no caso em anlise. Assim a dvida milita a favor da concesso do
refgio (princpio do in dubio pro fugitivo) e ainda s pode ser questionada a
deciso do Conare se houver evidente prova de abuso ou desvio de finalidade,
como reza a doutrina do controle judicial dos atos administrativos.
Esta reviso pelo Judicirio (pelo STF, nos processos extradicionais, ou em
outros tipos de aes, como, por exemplo, uma ao civil pblica interposta
pelo Parquet federal) deve ser feita de modo fundamentado e levar em
considerao a meta final do Direito dos Refugiados que a preservao da
dignidade humana, sob pena de expor o Brasil a sua responsabilizao
internacional por violao de direitos humanos, uma vez que o direito ao
acolhimento previsto tambm no art. 22 da Conveno Americana sobre
Direitos Humanos, cuja Corte (Corte Interamericana de Direitos Humanos) o
Brasil j reconheceu a jurisdio.51
9. Concluses: as perspectivas
O Brasil hoje acolhe mais de trs mil refugiados do mundo, uma pequena gota
dos milhes existentes, de acordo com os dados do Acnur, tendo o Conare j

indeferido mais de duas mil solicitaes. H mais de 70 nacionalidades entre

os acolhidos no Brasil e o desafio da incluso desses estrangeiros em situao
de risco continua.52
De fato, o acolhimento no Brasil possui escasso investimento pblico, dado o
pequeno nmero de refugiados existentes hoje (pouco mais de trs mil
pessoas em quase 12 anos, cerca de 300 solicitaes deferidas por ano) e
tambm graas formatao da prpria lei brasileira de refugiados, que
baseou o atendimento do refugiado em organizaes no governamentais e
outras instituies pblicas j existentes. O oramento anual do Conare
previsto para 2007, por exemplo, era de 680 mil reais (aproximadamente 300
mil dlares), o que representa cifra insignificante no contexto oramentrio da
Unio Federal. Alis, at janeiro de 2004, nem rubrica oramentria prpria o
Conare possua, quase sete anos aps a edio da sua lei de regncia.53
Por outro lado, no caso brasileiro, a recepo de refugiados um dos melhores
exemplos, seno o melhor, de compliance concreta do Brasil em relao aos
tratados internacionais de direitos humanos. Isso extrema valia para a
afirmao dos direitos humanos no Brasil, se considerarmos a situao catica
de violaes de direitos no pas, alvo de imensas crticas de todos os Relatores
Especiais da ONU que visitam o territrio nacional.54
Alm disso, em que pese limitada perspectiva de investimento pblico,
ressalto que os refugiados estrangeiros contribuem em muito para o Brasil.
Contribuem ao participar do desenvolvimento nacional, com seu labor e infuso
de novas prticas culturais e sociais. Contribuem, tambm, ao estimular a
tolerncia e o conhecimento da diversidade da humanidade. Cada refugiado
que aqui acolhido incute um pouco mais de respeito ao diferente e estimula o
dilogo entre aqueles que com ele convivem.
A Lei 9.474/1997, por sua vez, espalha uma mensagem importante: que
possvel acolher os refugiados com dignidade, sem estabelecer "centros de
internao" ou apreenso de barcos na costa. O direito de ingresso do
solicitante de refgio no territrio nacional e seu amparo por uma rede de apoio
social uma conquista histrica da proteo de direitos humanos no Brasil, que
no pode ser eliminada.
Assim, oxal que o direito ao acolhimento e o princpio do nonrefoulement sejam mantidos sob tal filosofia de confiana e respeito ao
solicitante de refgio. Com isso, o Brasil continuar a demonstrar a toda
comunidade internacional, que o tratamento digno imperativo e verdadeiro
norte no desenvolvimento do Direito dos Refugiados.
10. Bibliografia
ALMEIDA, Guilherme Assis de. Direitos humanos e no violncia. So Paulo:
Atlas, 2001.
______; ARAUJO, Nadia de (orgs.). O direito internacional dos refugiados uma perspectiva brasileira. Rio de Janeiro: Renovar, 2001.
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histrica (1921-1952). Rio de Janeiro: Renovar, 1996.
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law.Cambridge: Cambridge University Press, 2003, p. 87-181.

CANAD. Diluna, Roselene Edyr Soares v. Canada (Minister of Citizenship and

Immigration). Disponvel em: [www.irb-cisr.gc.ca]. Acesso em: 28.01.2009.
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internacional
de
direitos
humanos. Rio de Janeiro: Renovar, 2002.
______. Teoria geral dos direitos humanos na ordem internacional. Rio de
Janeiro: Renovar, 2005.
______. Responsabilidade internacional por violao de direitos humanos. Rio
de Janeiro: Renovar, 2004.
______. Anlise crtica dos casos brasileiros Damio Ximenes Lopes e Gilson
Nogueira na Corte Interamericana de Direitos Humanos. II Anurio Brasileiro de
Direito Internacional. Belo Horizonte: Cedin, 2007. vol. 1.
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for eligilibity for refugee status? 7 Deakin Law Review. Burwood, Victoria
(Austrlia): Deakin University Editors, 2002, p. 367-385.
GOODWIN-GILL, Guy S. Entry and exclusion of refugees: the obligations of
states and the protection function of the office of the United Nations High
Commissioner for Refugees. 3 Michigan Yearbook of International Legal
Studies. New York: University of Michigan Law School, 1982, p. 291 e ss.
GRAHL-MADSEN, A. The status of refugees in international law, vol. 1. Leyden:
Sijthoff, 1966.
HATHAWAY, James. The law of refugee status. Vancouver: Butterworths
Canada Ltd., 1991.
LEO, Renato Zerbini Ribeiro. Reconhecimento dos refugiados pelo Brasil.
Decises comentadas pelo Conare. Braslia: Conare e Acnur Brasil, 2007.
STERNBERG, Mark. R. Von. The grounds of refugee protection in the context
of international human rights and humanitarian law. The Hague, London, New
York: Martinus Nijhoff Publishers, 2002.
TURK, Volker; NICHOLSON, Frances. Refugee protection in international law:
an overall perspective. In: ______; ______; FELLER, Erika (eds.). Refugee
protection in international law. Cambridge: Cambridge University Press, 2003,
p. 3-45.
WEIS, Paul. The Refugees Convention, 1951: the travaux prparatoires
analysed, with a commentary. Cambridge: Cambridge University Press, 1995.
1.
Artigo atualizado pelo autor at 03.12.2009.
2.
Conforme TURK, Volker e NICHOLSON, Frances. Refugee protection in
international law: an overall perspective. In: ______; ______; FELLER, Erika
(eds.). Refugee protection in international law. Cambridge: Cambridge
University Press, 2003, p. 3-45, em especial p. 3.
3.
Filio-me ao pensamento daqueles que diferenciam, no Brasil, os institutos do
asilo (art. 4., X, da CF (LGL\1988\3) e Lei 6.815/1980) e o instituto do refgio,
estabelecido pela Lei 9.474/1997 e fundado no Direito Internacional dos
Refugiados.
4.
Acordo sobre os Refugiados Russos, de 05.07.1922; Acordo sobre Refugiados
Armnios, de 31.05.1924 ou diversos acordos sobre refugiados alemes, como
o de 04.07.1936.

5.
Adotada pelo "Colquio sobre Proteo Internacional dos Refugiados na
Amrica Central, Mxico e Panam: Problemas Jurdicos e Humanitrios",
realizado em Cartagena, Colmbia, entre 19 e 22.11.1984. Participaram do
Colquio delegados dos governos de Belize, Colmbia, Costa Rica, El
Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicargua, Panam e Venezuela,
bem como especialistas e representantes do Acnur.
6.
ALMEIDA, Guilherme Assis de. Direitos humanos e no violncia. So Paulo:
Atlas, 2001, p. 122.
7.
Ver o histrico do Acnur no Brasil em ALMEIDA, op. cit., p. 114 e ss.
8.
Ou seja, no se exige a concretizao da perseguio, bastando o fundado
temor.
9.
GRAHL-MADSEN, A. The status of refugees in international law,vol. 1. Leyden,
1966, p. 173. Ver tambm GOODWIN-GILL, Guy S. Entry and exclusion of
refugees: the obligations of states and the protection function of the office of the
United Nations High Commissioner for Refugees. 3 Michigan Yearbook of
International Legal Studies (1982), p. 291 e ss.
10.
A viso crtica de Hathaway, no muito comum em autores de pases
desenvolvidos de lngua inglesa, demolidora. Nas palavras do autor: "By
mandating protection for those whose (Western inspired) socio-economic rights
are at risk, the Convention adopted an incomplete and politically partisan
human rights rationale".Ver HATHAWAY, James. The law of refugee
status. Vancouver: Butterworths, 1991, p. 7-8.
11.
Para Dimopoulos, "The history of the Convention shows that to a significant
extent, it was entered into to serve Western political and economic needs". Ver
em DIMOPOULOS, Penny. Membership of a particular group: an appropriate
basis for eligilibity for refugee status? 7 Deakin Law Review (2002), p. 367-385,
em especial p. 370.
12.
Ver em BETHLEHEM, Daniel e LAUTERPACHT, Elihu. The scope and content
of the principle of non-refoulement: opinion. In: FELLER, Erika; TURK, Volker e
NICHOLSON, Frances (eds.). Refugee protection in international law, cit., p.
87-181, em especial p. 89.
13.
Art. 33. "Proibio de expulso ou de rechao. 1. Nenhum dos Estados
Contratantes expulsar ou rechaar, de forma alguma, um refugiado para as
fronteiras dos territrios em que a sua vida ou a sua liberdade seja ameaada
em virtude da sua raa, da sua religio, da sua nacionalidade, do grupo social a
que pertence ou das suas opinies polticas". Na Lei 9.474/1997, ficou
estipulado no art. 7., 1., que: "Em hiptese alguma ser efetuada sua
deportao para fronteira de territrio em que sua vida ou liberdade esteja

ameaada, em virtude de raa, religio, nacionalidade, grupo social ou opinio

poltica".
14.
RSE 2001.61.19.002993-0, 1. T., j. 02.10.2001, recorrentes: Yang Huacan,
Huang Qiwang, Yang Longsheng, Yang Suming, recorrido: Justia Pblica, rel.
Juiz Convocado Gilberto Jordan, DJU 29.10.2001, p. 382.
15.
Ver voto do rel. Juiz convocado Gilberto Jordan. RSE 2001.61.19.002993-0,
2001, p. 382.
16.
Representao 1.34.001.004122/2001-11, sob minha responsabilidade no
exerccio da funo de Procurador Regional dos Direitos do Cidado no Estado
de So Paulo, 2001. Disponvel no arquivo da Secretaria dos Ofcios da Tutela
Coletiva do Ministrio Pblico Federal do Estado de So Paulo, ltimo acesso
em 16.12.2003.
17.
Ver resposta da Polcia Federal na Representao 1.34.001.004122/2001-11,
2001.
18.
Tal recomendao, instrumento previsto na LC 75/1993, foi elaborada pelo
autor do presente artigo, na poca Procurador Regional dos Direitos do
Cidado do Estado de So Paulo.
19.
REINO UNIDO. United Kingdom Immigration Appeal Tribunal, CC-50627-99.
Disponvel em [www.unhcr.org], acesso em: 26.01.2008.
20.
CANAD. Diluna, Roselene Edyr Soares v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration). Disponvel em: [www.irb-cisr.gc.ca], acesso em: 28.01.2009.
21.
Este relato, ao que tudo indica indito em artigos sobre refugiados no Brasil,
consta da recomendao realizada pela Procuradora da Repblica Maria Luiza
Grabner, em 21.12.2000 ao Conare. Conferir em BRASIL. Representao
1.34.001.005971/2000-19, 2000, disponvel nos arquivos da Secretaria dos
Ofcios da Tutela Coletiva do Ministrio Pblico Federal do Estado de So
Paulo.
22.
Conferir em LEO, Renato Zerbini Ribeiro. Reconhecimento dos refugiados
pelo Brasil. Decises comentadas pelo Conare. Braslia: Conare e Acnur Brasil,
2007, em especial p. 75.
23.
In verbis: "Art. 33. O reconhecimento da condio de refugiado obstar o
seguimento de qualquer pedido de extradio baseado nos fatos que
fundamentaram a concesso de refgio." BRASIL, Lei 9.474 de 22.06.1997,
disponvel em: [www.planalto.gov.br], acesso em: 29.01.2009.
24.

In verbis: "Art. 34. "A solicitao de refgio suspender, at deciso definitiva,

qualquer processo de extradio pendente, em fase administrativa ou judicial,
baseado nos fatos que fundamentaram a concesso do refgio."
25.
Neste sentido, j foi decidido pelo STF que "(...) O pedido de refgio, formulado
aps o julgamento de mrito da extradio, produz o efeito de suspender o
processo, mesmo quando j publicado o acrdo, impedindo o transcurso do
prazo recursal". 2. QO em Extradio 785/ME, j. 13.09.2001, requerente:
Governo dos Estados Unidos Mexicanos, extraditando: Sergio Gustavo
Andrade Sanchez, rel. Min. Nri da Silveira, DJU14.11.2003, p. 13.
26.
In verbis: "Art. 22. Enquanto estiver pendente o processo relativo solicitao
de refgio, ao peticionrio ser aplicvel a legislao sobre estrangeiros,
respeitadas as disposies especficas contidas nesta Lei".
27.
In verbis: "Art. 84. Efetivada a priso do extraditando (art. 81), o pedido ser
encaminhado ao Supremo Tribunal Federal." Lei 6.815, de 19.08.1980.
Disponvel em: [www.planalto.gov.br], acesso em: 29.01.2009.
28.
Conferir o HC 81.127-DF com a seguinte ementa: "Direito constitucional e
processual penal. Priso para fins de extradio. Pedido de refgio, perante o
Ministrio da Justia: suspenso do processo extradicional, sem direito, porm,
do extraditando, priso domiciliar. Interpretao dos arts. 34 e 22 da Lei
9.474, de 22.07.1997, em face do art. 84 do Estatuto do Estrangeiro". STF, HC
81.127/DF, j. 28.11.2001, paciente: Lino Csar Oviedo Silva, impetrantes: Jos
Carlos Fonseca e outros, rel. Min. Sydney Sanches, DJU 26.09.2003, p. 5.
29.
STF, Segunda QO em Extradio 784/ME, j. 28.11.2001, requerente: Governo
dos Estados Unidos Mexicanos, extraditanda: Mara Raquenel Portillo ou Mara
Raquenel Portilho Jimnez, rel. Min. Carlos Velloso, DJU30.04.2004, p. 32.
30.
Ver deciso de 28.07.2006, DJ 08.08.2006, Extradio 1008, rel. Min. Gilmar
Mendes, requerente(s): Governo da Colmbia, extraditando: Francisco Antonio
Cadena Collazos ou Oliverio Medina ou Camilo Lopez ou Cura Camilo.
31.
STF, Extradio 1008/Colmbia, requerente: Governo da Colmbia,
extraditando: Francisco Antonio Cadena Collazos ou Oliverio Medina ou Camilo
Lopez ou Cura Camilo, j. 21.03.2007, rel. orig. Min. Gilmar Mendes, rel. p/ o
acrdo Min. Seplveda Pertence, DJe 17.08.2007, p. 24.
32.
Como ocorreu na Extradio 232/Governo de Cuba e na Extradio
524/Governo do Paraguai, que sero mencionadas abaixo.
33.
STF, Extradio 1008/Colmbia.
34.
STF, Extradio 1085, requerente: Governo da Itlia, extraditando: Cesare
Battisti, rel. Min. Cezar Peluso. Acrdo ainda no publicado.
35.

Disponvel em: [www.conjur.com.br], acesso em 27.01.2009.

36.
STF, Extradio 1085, requerente: Governo da Repblica Italiana, extraditando:
Cesare Battisti, rel. Min. Cezar Peluso. Acrdo ainda no publicado. Ver voto
do Min. Peluso, em especial f. 27-28. Disponvel em: [www.investidura.com.br],
acesso em 16.10.2009.
37.
STF, Extradio 1085, requerente: Governo da Repblica Italiana, extraditando:
Cesare Battisti, rel. Min. Cezar Peluso. Acrdo ainda no publicado. Ver voto
do Min. Peluso, em especial f. 27-28. Disponvel em: [www.investidura.com.br],
acesso em 16.10.2009.
38.
STF, Extradio 1085, requerente: Governo da Repblica Italiana, extraditando:
Cesare Battisti, rel. Min. Cezar Peluso. Acrdo ainda no publicado. Ver voto
do Min. Peluso, disponvel em: [www.investidura.com.br], acesso em
16.10.2009.
39.
In verbis: "7. A apreciao do mrito do ato de concesso de refgio, ato do
Ministro da Justia, poder em tese ser pretendida, no juzo adequado, pelo
Estado estrangeiro ou por quem demonstre legitimidade processual para tanto,
no, porm, em processo de extradio ou mesmo em questo de ordem. O
Poder Judicirio verificar, ento, como anotei linhas acima, se o ato do Poder
Executivo correto, mesmo porque, no caso, inexiste uma interpretao
verdadeira (nica correta) da ocorrncia, nele, de fundado temor de
perseguio." STF, Extradio 1085, requerente: Governo da Repblica
Italiana, extraditando: Cesare Battisti, rel. Min. Cezar Peluso. Acrdo ainda
no publicado. Voto do Min. Eros Grau. Disponvel em: [www.conjur.com.br],
acesso em: 16.10.2009.
40.
Disponvel em: [www.migalhas.com.br], acesso em: 27.01.2009.
41.
A ordem judicial foi exarada pelo juiz federal Julier Sebastio da Silva, de Mato
Grosso. A liminar foi concedida em ao cautelar preparatria de ao civil
pblica promovida pelo Ministrio Pblico Federal (Procurador da Repblica em
Mato Grosso, Jos Pedro Taques). Ver a ntegra da ao em:
[http://conjur.estadao.com.br], ltimo acesso em: 11.03.2006.
42.
O remdio judicial perdeu o objeto, aps nova deciso do Poder Executivo,
desistindo de cassar o visto, em atendimento a pedido de reconsiderao por
parte do jornalista. STJ, HC 35.445/DF, impetrante: Srgio Cabral, impetrado:
Ministro de Estado da Justia, paciente: William Larry Rohter Jnior, rel. Min.
Francisco Peanha Martins. Braslia, deciso de 13.05.2004, publicada em
18.05.2004.
43.

Cabe lembrar que o Conare um rgo despersonalizado da Unio. Ou seja,

em face do art. 109 da CF/1988 (LGL\1988\3), o questionamento de suas
decises ser feito perante a Justia Federal.
44.
STF, Segunda Extradio 232/Cuba, j. 09.10.1961, requerente: Governo de
Cuba, extraditando: Arsenio Pelayo Hernandez Bravo, rel. Min. Victor
Nunes, DJ 17.12.1962, p. 70.
45.
STF, Extradio 524/Paraguai, j. 31.10.1990, requerente: Governo do
Paraguai, extraditando: Gustavo Adolfo Stroessner Mora, rel. Min. Celso de
Mello, DJ 08.03.1991, p. 2200.
46.
STF, Extradio 1008/Colmbia, j. 21.03.2007, requerente: Governo da
Colmbia, extraditando: Francisco Antonio Cadena Collazos ou Oliverio Medina
ou Camilo Lopez ou Cura Camilo, rel. orig. Min. Gilmar Mendes, relator para o
acrdo Min. Seplveda Pertence, DJ 17.08.2007, p. 24.
47.
Ver 12 do Segundo Parecer do PGR aps a concesso do refgio. Parecer
em mos do autor do presente artigo in STF, Extradio 1085, requerente:
Governo da Repblica Italiana, extraditando: Cesare Battisti, rel. Min. Cezar
Peluso. Acrdo ainda no publicado.
48.
Palavras gravadas da sesso de julgamento. O udio est disponvel em:
[http://direitousf.blogspot.com], ltimo acesso em 19.10.2009.
49.
CARVALHO RAMOS, Andr de. Anlise crtica dos casos brasileiros Damio
Ximenes Lopes e Gilson Nogueira na Corte Interamericana de Direitos
Humanos. IIAnurio Brasileiro de Direito Internacional. 1. ed. Belo Horizonte:
Cedin, 2007. vol. 1, p. 10-31.
50.
Conforme explicito em obra anterior, em passagem especfica sobre a
interpretao pro homine. Ver em CARVALHO RAMOS, Andr de. Teoria geral
dos direitos humanos na ordem internacional. Rio de Janeiro: Renovar, 2005.
51.
Ver sobre o tema da responsabilidade internacional por violao de direitos
humanos em CARVALHO RAMOS, Andr de. Responsabilidade internacional
por violao de direitos humanos. Rio de Janeiro: Renovar, 2004.
52.
LEO, Op. cit., p. 75.
53.
Idem, p. 73.
54.
Ver mais em CARVALHO RAMOS, Andr de. Processo
direitos humanos. Rio de Janeiro: Renovar, 2002.

internacional

de