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ISSN: 1665-8140
revista.espacios.publicos@gmail.com
Universidad Autnoma del Estado de Mxico
Mxico
RESUMEN
En el presente ensayo se busca dar una salida a la polmica existente
alrededor de la definicin del objeto de estudio de la Administracin
Pblica, tratando de resolver la confusin que ha existido entre ste y
la ciencia. As, el objeto de estudio se identifica con el ejercicio del
poder del Estado.
INTRODUCCIN
Los estudios que sobre administracin pblica se realizan, se enfocan
por lo general, a la actividad cotidiana y a los procesos de las instituciones gubernamentales; y pocos centran su atencin en aportar nuevos
conocimientos tericos que ayuden a consolidar la Ciencia de la Administracin Pblica.1 Las investigaciones que destinan un espacio para
reflexionar sobre el carcter de la disciplina, son mnimas.
A menudo, se realizan investigaciones y se habla indistintamente de la
Administracin Pblica sin detenerse a pensar si se estn refiriendo a ella
como ciencia, como institucin estatal, como objeto de estudio, o prctica
administrativa. Esto encuentra su razn en que la mayora de los trabajos
dedicados al estudio de la Administracin Pblica como ciencia, han concluido que el objeto de sta es la propia administracin pblica, de manera que no existe, a simple vista, una diferenciacin conceptual entre la
materia y la disciplina, entre el objeto y la ciencia. Esta definicin parcial
del objeto de estudio, ha contribuido a que existan dificultades para que la
Administracin Pblica sea considerada como ciencia.
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autores que han escrito al respecto, tratando de establecer una postura propia.
1. EL PROBLEMA
Estudiar la Administracin Pblica como
ciencia enfrenta, de entrada, dos dificultades. La primera est representada por el hecho de que algunos de sus estudiosos o
tratadistas, argumentan que no puede ser
vista como ciencia en sentido convencional,
"ya que no existe en ella el condicionamiento
mutuo entre el objeto y el mtodo que es
caracterstico de cada una de las ciencias tal
como se entienden normalmente" (Bahena,
1985:28).
La segunda, se deriva de la anterior y consiste en el problema para definir el objeto
de estudio de nuestra materia. Existen, desde diversas perspectivas, varios objetos de
estudio. Las diferentes formas de estudiar
al objeto, no han hecho sino fragmentarlo,
lo que "ha limitado, detenido y provocado
profundas polmicas en cuanto a la naturaleza propia de la Administracin Pblica, su
carcter de ciencia y su especificidad como
disciplina autnoma e independiente de otras
ciencias sociales" (Snchez, 2001: 167).
Hace ms de 20 aos, Luis F. Aguilar ya
mencionaba que entre los publiadministrativistas mexicanos no haba consenso en
torno al objeto de conocimiento de la ciencia de la Administracin Pblica, y menos
an en torno al proceso de conocimiento del
objeto (1983:361) y este problema, permanece hasta nuestros das.
Definir el mtodo no es lo que nos preocupa ahora, sino la complejidad para definir
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2. EL PAPEL DE LA DICOTOMA
POLTICA-ADMINISTRACIN
Antes de entrar en materia de la definicin
del objeto, es necesario mencionar que la
preocupacin por identificarlo empez a
partir del establecimiento de la dicotoma
poltica-administracin planteada por
Woodrow Wilson a finales del siglo XIX.2
Wilson planteaba la existencia de una separacin entre la poltica y la administracin, adjudicando a la primera la toma de
decisiones y a la segunda, la parte ejecutiva de stas; es decir, la responsabilidad de
ponerlas en prctica. El objetivo de esta
divisin era definir a la Administracin
Pblica como una disciplina, lo cual permitira identificar el objeto.
Omar Guerrero menciona que "la dicotoma formulada es el primer intento por delimitar el campo de estudio de la Administracin Pblica a partir de su diferenciacin
de la poltica. Esta supuesta separacin
consiste en diferenciar la funcin administrativa del Estado de la funcin econmica
e ideolgica, resaltando su sustantividad"
(1981:39). La funcin administrativa, separada de la poltica, se convierte en el centro del estudio de la Administracin Pblica, pero sta es slo una definicin parcial
del objeto, pues la clebre dicotoma fue
planteada en y slo desde el mbito acadmico. Estos planteamientos dicotmicos no
se interesan por explicar la realidad histrica en la que surge y en la que se desenvuelve la disciplina. As, la realidad prctica e histrica rebasa la divisin planteada.
Siguiendo al mismo autor, otro mrito de
la dicotoma poltica-administracin fue la
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tado ejerce su dominacin sobre la sociedad. "La administracin pblica dirige, por
medio de funciones generales, el trabajo
conjunto de las distintas esferas de la sociedad; armoniza y coordina la actividad
productiva total de la sociedad" (Guerrero, 1981:245).
El Estado entonces, entra en contacto con
la sociedad, la organiza, la dirige y ejerce
su dominacin por medio de la administracin pblica. El Estado busca ejercer su
dominacin, pero tambin busca el bienestar colectivo de la sociedad que le dio
origen. Por ello, en el afn del cumplimiento de estas funciones, la administracin
pblica asume como su responsabilidad la
satisfaccin de las necesidades sociales y
la proteccin de propiedad y la integridad
de los ciudadanos.
3. ESBOZO DE LOS DIVERSOS OBJETOS
DE ESTUDIO
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ciencia. El objeto se convierte en la ciencia y la ciencia en el objeto. No hay diferencia entre la ciencia, el objeto y la institucin estatal.
El Poder Ejecutivo como objeto de estudio.
Segn Omar Guerrero (1981), la administracin pblica surge con el Estado capitalista y ste, coloca en sus inicios como centro de poder al Legislativo. Ms tarde los
centros de poder se trasladan al Ejecutivo,
otorgndole a ste el papel de actor central
para llevar a cabo la funcin de dominacin
y emancipacin de la sociedad. As que la
administracin pblica es depositada en el
Poder Ejecutivo, quien tiene que organizarla para que cumpla con sus funciones de
dominacin y direccin.
Omar Guerrero plantea que al ser depositada la administracin pblica en el Ejecutivo, ste se convierte en el objeto de estudio, es decir, traslada el objeto de la
administracin pblica al Ejecutivo.
El Ejecutivo "como centro de poder cimero del Estado, encuentra en su seno esencialmente las facultades y capacidades dinmicas del propio Estado, y organiza y
pone en accin, el movimiento, toda su
fuerza vital en el seno de la sociedad civil"
(Guerrero, 1981: 217). En este sentido,
administracin pblica y Poder Ejecutivo
son lo mismo.
Sin embargo, al identificar a la administracin pblica con el Poder Ejecutivo, no se
logra resolver el problema del nfasis puesto en las cuestiones administrativas internas; al contrario, se reafirma el carcter
exclusivamente administrativo de la administracin pblica.
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Las organizaciones pblicas-gubernamentales como objeto de estudio. Puede considerarse a la organizacin gubernamental y
a los grupos de poder como el objeto de
estudio de la Administracin Pblica, tomando en cuenta que sta se compone de
una o varias organizaciones que estn al
servicio del poder y que sirven para ejercerlo. Ello ha derivado en la construccin
de una basta Teora de la Organizacin,
cuyo planteamiento principal es que la administracin se desarrolla siempre dentro
de las organizaciones y que dentro de ellas
existen relaciones o fenmenos de poder.
Esta teora admite la existencia de una diversidad de organizaciones, pero al incluir
a las privadas, abandona el mbito estatal
y el carcter poltico del poder que se encuentra en las organizaciones pblicas.
Por su parte, sin perder de vista las relaciones polticas que suceden en el Estado y
entre ste y la sociedad, Bahena del Alcazar comenta que "los problemas de relacin entre los grupos polticos y sociales
son, desde luego importantes desde esta
perspectiva, pero debe insistirse en que el
objeto de conocimiento cientfico propiamente dicho es el conjunto inseparable que
forman las organizaciones y los grupos que
la manejan (a la Administracin Pblica)
habitualmente" (1985: 29).
As bien, cuando se habla de las organizaciones como objeto de estudio, se hace referencia al conjunto de estructuras pblicasgubernamentales o estatales que tienen como
fin el ejercicio del poder estatal. Finalmente, es en las organizaciones en donde se desarrolla la Administracin Pblica, y son
stas quienes ejercen el poder del Estado.
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actividades para poder servir de manera eficiente a los prncipes, pero tambin para
generar la felicidad de los sbditos. El Estado era el campo de estudio de las ciencias
camerales, y esto no hay que olvidarlo.
"La Administracin Pblica tiene desde su
origen como objeto de estudio al Estado
(...) Lorenzo von Stein en Prusia, Bonnin
en Francia y Carlos Marx en Alemania, as
como otros cultivadores de la ciencia de la
administracin (...) hacen nfasis en la nocin de Estado como elemento central que
aglutina a todas las fuerzas de la sociedad
para potenciarla" (Snchez, 2001:169). Por
ello, resulta vlido decir que el Estado fue
el primer objeto de estudio de la Administracin Pblica, como parte de la herencia
histrica del cameralismo.
Omar Guerrero explica que con el paso de
un Estado absolutista a otro democrtico
liberal de derecho, las ciencias camerales,
y ms especficamente la ciencia de la polica, se convirtieron en la ciencia de la
Administracin que adquiere el carcter
pblico, porque trata con ciudadanos que
dieron origen a un nuevo Estado. "El trnsito de las ciencias camerales a la ciencia
de la administracin, tuvo como marco histrico el reemplazo del Estado absolutista
por el Estado burgus de Derecho" (Guerrero, 1985:31). Pero lo que nos interesa
es que al desaparecer el Estado absolutista
desaparecen las ciencias camerales, pues
sucumbe su objeto de estudio.
La dicotoma poltica-administracin alej a los publiadministrativistas del objeto
primigenio de la ciencia de la Administracin Pblica; al sentar las bases para defi-
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Una vez analizada la administracin pblica como objeto de estudio, al Poder Ejecutivo, al gobierno, a la organizacin y el
Estado y sin restar importancia a los dems que existan, establezcamos el que
podra ser objeto de mayor atencin.
En la compilacin de los diversos objetos
de estudio que Jos Juan Snchez realiza,
menciona al poder como uno ms de ellos.
"El poder, objeto de la ciencia poltica, es
tambin el objeto de estudio de la administracin pblica, pero en la dimensin
que comprende el ejercicio de la dominacin estatal" (2001:176).
sta en nuestra perspectiva es la visin que ms se acerca a la definicin del
objeto de estudio no obstante que el autor no abunda ms sobre ella. A continuacin se presentan las razones.
Ya hemos dicho que la administracin pblica es la relacin entre el Estado y la Sociedad; que su funcin radica en ejercer el
poder estatal.
Debemos agregar que la Administracin
Pblica es un subcampo de la Ciencia Poltica. sta, al ser la disciplina que se encarga de estudiar las relaciones de poder,
es decir, aquellas actividades que tienen que
ver con la consecucin, el ejercicio, la conservacin y la expansin del poder, coloca
a la administracin pblica como aquella
encargada de su ejercicio.
Por tanto, la Administracin Pblica es la
ciencia que se encarga de estudiar las relaciones de ejercicio del poder, y stas son,
por tanto, su objeto de estudio.
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Funciones:
Dominacin
ADMINISTRACIN Direccin
PBLICA
Coordinacin
(Institucin estatal) Organizacin
Relacin con otros poderes
Bienestar general
Actividades internas:
Procesos administrativos
Estructura organizacional
Administracin de recursos
Toma de decisiones
Categoras de anlisis
del objeto de estudio
SOCIEDAD
ESTADO
RELACIONES DE EJERCICIO DEL PODER
(Objeto de estudio)
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La validez de los argumentos que consideran a la actividad administrativa, a la administracin pblica misma, como objeto de
estudio, radica en que es algo que puede
verse y que puede sentirse. Sin embargo, hay
algo en nuestro objeto que no es visible a
simple vista, pero que sabemos que existe.
Cuando estudiamos cmo la administracin
pblica tiene que coordinar, dirigir, tomar
decisiones o prestar servicios, estudiamos
realidades concretas, pero no nos detenemos
a pensar en por qu tiene que hacerlo, o cul
es el origen de su actividad, o cul es el fundamento de su accin. La respuesta radica
en que la administracin pblica hace lo que
hace para cumplir con la funcin estatal de
ejercer el poder.
Los objetos de estudio no existen por s
solos; debe entendrseles en funcin de su
relacin con el ambiente. Lo que debe estudiarse son las distintas manifestaciones
en que se puede presentar el objeto y todo
lo que ello implica para que pueda existir
como tal.
Lo que rodea al objeto es lo que podemos
llamar categoras de anlisis, que en el caso
de la administracin pblica, son todas las
funciones polticas que tiene que cumplir,
las operaciones administrativas que tiene
que realizar a su interior y las distintas formas de relacionarse con la sociedad.
As, el objeto de estudio de la Administracin Pblica lo constituyen las relaciones
sociales del ejercicio del poder poltico, y
para poder entenderlo y abordarlo como tal,
lo que estudiamos o lo que los publiadministrativistas deben entender que se
analiza son las manifestaciones e
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implicaciones que la administracin pblica, como institucin estatal, tiene que cumplir para poder llevar a cabo su cometido,
las cuales, en trminos cientficos se convierten en categoras para poder realizar los
trabajos de investigacin sobre la Administracin Pblica.
El concebir a las relaciones de ejercicio del
poder como el objeto de estudio de la Administracin Pblica, no slo contribuye en
los esfuerzos por definir un solo objeto de
estudio, sino que tambin resuelve el problema de la confusin entre la ciencia y el
objeto que ha originado el hecho de concebir a la actividad administrativa como el
centro de atencin de la Ciencia de la Administracin Pblica.
NOTAS
1
Ntese que al hablar de la disciplina se utilizan maysculas para diferenciarla del objeto. Ser escrito con minsculas cuando nos
estemos refiriendo a la administracin pblica como objeto de estudio o a la actividad administrativa, a la actividad del gobierno, a la organizacin, a la institucin estatal.
BIBLIOGRAFA
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Revista de Administracin Pblica, Mxico, INAP, nm. 59, abril-junio.
Bahena del Alcazar, Mariano (1985), Curso de
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BIBLIOGRAFA REFERIDA
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mirada reflexiva sobre la construccin de
una disciplina: el caso de la Administracin
Pblica de la FCP Y AP-UAEM, Tesis, Toluca,
UAEM.
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