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GIURISPRUDENZARESPONSABILIT DELLA P.A.

Nesso di occasionalit necessaria

Responsabilit solidale della P.A.


per fatto illecito commesso
da un proprio dipendente
TRIBUNALE DI MILANO, Sez. X, 30 settembre 2006
G.U. Borrelli - M. P., L. P., F. M. c. W. R. e Ministero dellInterno
Responsabilit civile - Responsabilit dei padroni e committenti - Nesso di occasionalit necessaria - Irrilevanza degli
eccessi dolosi del dipendente.
(Codice civile art. 2049)
Per laffermazione della responsabilit indiretta del committente per il danno arrecato dal fatto illecito del commesso ai sensi dellart. 2049 c.c. sufficiente che sussista un nesso di occasionalit necessaria tra lillecito stesso ed il rapporto che lega i due soggetti, nel senso che le mansioni o le incombenze affidate al secondo abbiano reso possibile o comunque agevolato il comportamento produttivo del danno, mentre rimane irrilevante che tale comportamento si ponga in modo autonomo nellambito dellincarico ovvero abbia addirittura ecceduto i limiti di esso
Responsabilit vicaria della Pubblica Amministrazione - Esercizio delle incombenze - Incipit della condotta - Utilizzo
dellarma di ordinanza.
(Codice civile art. 2049)
Ai fini della sussistenza del nesso di occasionalit necessaria - presupposto necessario affinch il Ministero dellInterno sia responsabile ex art. 2049 c.c. per la condotta dannosa del funzionario di polizia - sufficiente la considerazione che il danneggiante non sarebbe stato armato e che non avrebbe
dato inizio allazione se non fosse stato poliziotto.

Fatto e svolgimento del processo


....Omissis
Motivi della decisione
La condanna penale di W.R. per il reato di omicidio colposo plurimo ormai irrevocabile, essendo stata confermata anche dalla Corte di Cassazione.
Essa perci fa stato nel presente giudizio, a norma dellart. 651 c.p.p., secondo cui la sentenza penale irrevocabile di condanna pronunciata in seguito a dibattimento ha efficacia di giudicato quanto allaccertamento della sussistenza del fatto, della sua illiceit penale e allaffermazione che limputato lo ha commesso, nel giudizio
civile o amministrativo per le restituzioni e il risarcimento del danno promosso nei confronti del condannato e del responsabile civile che sia stato citato ovvero sia
intervenuto nel processo penale.
Nella fattispecie assodato che R., sotto leffetto stupefacente della cocaina (che aveva assunto nel corso della
serata), cagion la morte di F. P. e S. M. per colpa con-

sistita in negligenza, imperizia, imprudenza e in particolare per aver puntato la pistola di ordinanza, priva di sicura e con il colpo in canna, in direzione e ad altezza della testa delle due parti lese premendo poi il grilletto, azione questultima che determinava la partenza del proiettile che raggiungeva la testa di M. S. e, trapassatala, quella di P. F. procurando ferite mortali. In R. il 0187 (cos il capo di imputazione in relazione al quale stata dichiarata la responsabilit penale di R.: omissis).
Come accertato dunque nei diversi gradi di giudizio penale, nella notte fra il e il R. W., assistente capo
della Polizia di Stato, a bordo di una Alfa Romeo Giulietta aveva visto parcheggiata in localit V. di R., in una
zona appartata, una vettura con il motore acceso; si
era avvicinato alla stessa lentamente tenendo il gomito
del braccio sinistro sul finestrino abbassato della portiera
sinistra della propria auto (mentre con la mano sinistra
manovrava il volante) e, appoggiata sul gomito, la mano
destra con la quale impugnava la pistola di ordinanza
puntata verso lesterno. Nellavvicinarsi egli aveva per

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riconosciuto nella lauto del conoscente P.; cosicch,
dopo avere inizialmente avuto intenzione di procedere
a un controllo della vettura che aveva notato parcheggiata in ora notturna in una zona appartata, una volta
riconosciuto il veicolo del conoscente, aveva mutato
atteggiamento, continuando a tenere larma puntata per
prendersi gioco dei giovani che erano in quellauto, per
incutere loro paura, fino a premere il grilletto nella convinzione gratuita e insensata, di non avere il colpo in
canna (le proposizioni virgolettate sono ricavate dalla
sentenza della Cassazione, Sez IV Pen., 28 febbraio/3
maggio 2000 n. 413, imp. R. - omissis).
Tanto basta per affermare, in questo giudizio civile intentato dai fratelli gi conviventi delle due vittime, lobbligo di W. R. di risarcire i danni morali subiti dagli attori (non costituitisi parti civili nel processo penale) in
conseguenza della morte di F. P. e S. M..
Essi si liquidano, secondo equit, in euro 40.000,00 in
moneta attuale (essendo il debito risarcitorio debito di
valore) per ciascuno degli attori, fratelli gi conviventi
con le vittime.
Su tale importo spettano a M. P., L. P. e F. M., gli interessi
compensativi del ritardo con cui conseguono il ristoro
del pregiudizio patito.
...Omissis...
Nulla spetta invece agli attori a titolo di risarcimento jure proprio di danni biologici: essi invero non sono stati
nemmeno precisamente allegati e comunque non sono
stati in alcun modo dimostrati.
I fratelli delle due vittime del tragico assurdo scherzo
(cos la sentenza della Corte dAppello) chiedono che,
in solido con il R., sia condannato al risarcimento del
danno anche il Ministero dellInterno, di cui il predetto
era dipendente al momento del fatto (quale assistente
capo della Polizia di Stato).
Gli attori propongono quali causae petendi alternative,
nei confronti dellAmministrazione dello Stato, le fattispecie di cui agli artt. 2049, 2050 e 2051 c.c., nonch
una non meglio specificata culpa in vigilando, il cui fondamento sembrerebbe da ricondursi allart. 2043 c.c.
Al riguardo si osserva che, nel giudizio penale a carico
del R., il Pretore di Milano, pronunciandosi sulle domande delle parti civili (rimaste estranee a questo giudizio), escluse la riferibilit diretta, ex art. 28 Cost., delle conseguenze della condotta del poliziotto al Ministero dellInterno, e ci sostanzialmente in considerazione
del fatto che, nel momento in cui part lo sparo doppiamente letale, R. aveva ormai abbandonato lintenzione originaria di effettuare un controllo di polizia e
aveva assunto latteggiamento di chi intende fare uno
scherzo, in quanto tale non riferibile allAmministrazione.
Per parte sua la Corte di Appello (penale) di Milano ha
affermato che deve escludersi la responsabilit del Ministero anche per culpa in vigilando (art. 2050 c.c.) per
lassenza di elementi da cui ricavare una colpevole tolleranza, da parte dellAmministrazione, di comporta-

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menti inquietanti e premonitori, tenuti dal R. prima del


delitto.
La Corte di Cassazione, nellannullare con rinvio tali
statuizioni civili della sentenza della Corte dAppello di
Milano, censura lomessa motivazione della Corte territoriale sulla mancata segnalazione, da parte del superiore gerarchico di R., D. L., del comportamento del predetto consistito nellavere modificato irregolarmente
(cio in violazione del Regolamento interno del Corpo,
se non in violazione anche della norma dellart. 77 l.
121/81) le guancette del calcio della pistola di ordinanza iscrivendovi (con un errore) il motto delle famigerate SS naziste, Got(t) mit uns. Secondo il giudice della Nomofilachia, la Corte di merito, che pure aveva ritenuto, quello descritto, un comportamento che esula
dalla norma e segnala una personalit che vuole distinguersi e mettersi in evidenza, avrebbe errato nel negare
che tale condotta potesse avere rilievo disciplinare e
quindi aveva posto in essere un vizio motivazionale nella parte in cui aveva escluso, anche sotto il profilo della
culpa in vigilando, la responsabilit dellAmministrazione
verso le parti civili costituite nel giudizio penale. La Cassazione ha dunque rimesso al giudice di rinvio di valutare se, in presenza della descritta condotta del R., poteva ritenersi sussistente per lAmministrazione un obbligo di intervenire nei confronti del predetto nellambito dei doveri di controllo e vigilanza - per verificarne le capacit di equilibrio e autocontrollo, atteso che
il R. aveva la disponibilit di unarma, la pistola di ordinanza (con la quale fu commesso il tragico fatto oggetto
del processo) che poteva portare con s anche al di fuori
dellattivit di servizio.
Ad avviso di questo giudice, la culpa in vigilando cui fanno riferimento le sentenze dei giudici penali altro non
se non una delle possibili modalit di partecipazione soggettiva (appunto colposa) allillecito civile (art. 2043
c.c.). Affinch, sulla base di essa, possa attribuirsi una responsabilit risarcitoria occorre che la (negligente o imprudente o imperita) omissione di vigilanza abbia spiegato un ruolo causale nella determinazione dellevento
dannoso.
Sulla base degli elementi versati in atti nel presente processo, mediante produzione documentale di parte dei
verbali del processo penale e delle tre sentenze sopra citate, deve aversi per accertato che D. L., collega e superiore gerarchico del R. allinterno della Polizia di Stato
(esaminato dal Pretore nellambito del dibattimento di
primo grado), fosse pienamente al corrente della non regolamentare modifica dellarma di ordinanza in dotazione a R..
Nella fattispecie per affermare lesistenza del predetto
nesso eziologico dovrebbe ritenersi che, se vi fosse stata
la dovuta segnalazione (il cui obbligo la Cassazione fa discendere dallart. 10 del Regolamento della Polizia di
Stato), non solo avrebbe preso lavvio un procedimento
disciplinare a carico del R., ma anche che esso si sarebbe
concluso con lirrogazione della sanzione della destitu-

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zione del poliziotto o del suo disarmo. La conclusione
ipotizzata da ultimo non pare rientrare fra le sanzioni
previste dallordinamento della PS, mentre quella della
destituzione, prevista dallart. 7 del Regolamento della
Polizia di Stato non sembra proprio attagliarsi al caso di
specie. Della sospensione dal servizio, infine, non il
caso di discettare, data la sua temporaneit - sei mesi - e
lassoluta assenza di elementi circa lepoca in cui L. o altro superiore scopr il motto nazista: anche se eventualmente inflitta, la sanzione della sospensione ben
avrebbe potuto aver terminato i suoi effetti al momento
del fatto.
Ad avviso del giudicante, dunque, la culpa in vigilando
dellAmministrazione non pu ritenersi aver spiegato efficacia causale in relazione al tragico evento oggetto di
questo giudizio.
Di altri comportamenti inquietanti e premonitori, oltre allalterazione delle guancette della pistola, non
emerso che lAmministrazione di appartenenza del R.
fosse a conoscenza. Se invero gli amici del convenuto e
coloro che lo conoscevano e frequentavano nella sua vita privata, e fra questi anche M. B. (ascoltata da questo
giudice nelludienza 10.3.2004), hanno riferito, in veste
di testimoni, non pochi episodi dai quali emersa la assai inquietante personalit del predetto, come d conto
anche la gi citata sentenza della Corte di Appello di
Milano, pure vero che, invece, le deposizioni dei testimoni appartenenti alla PS, ancorch fortemente sospette di inattendibilit (in considerazione dello spirito di
colleganza - notoriamente spiccato in seno alle Forze
dellOrdine - e degli obblighi di controllo incombenti sui
superiori di W. R.), hanno, conformemente al suo stato
di servizio, escluso che il convenuto avesse mai dato
luogo a rilievi negativi o avesse mai lasciato trasparire
stati di alterazione dovuti allassunzione di stupefacenti o
di alcool, affermando, anzi, che egli era bravo e disponibile.
Alla condanna solidale del Ministero dellInterno deve
tuttavia pervenirsi sulla base dellart. 2049 c.c.
Tale norma, contemplante unipotesi di responsabilit
oggettiva, applicabile anche alla P.A.: in un moderno
stato di diritto (in cui cio anche lAutorit statale
non legibus soluta, bens tenuta a osservare le medesime
norme vigenti per gli amministrati) non pu esistere un
regime di privilegio per il soggetto pubblico rispetto al
privato. In questo senso del resto levoluzione della giurisprudenza (sia di merito sia di legittimit) e della normativa, quantomeno degli ultimi quarantanni.
Secondo il citato art. 2049 c.c. i padroni e i committenti sono responsabili per i danni arrecati dal fatto illecito dei loro domestici e commessi nellesercizio delle incombenze a cui sono adibiti.
Se le massime giurisprudenziali in materia, nella maggior
parte, contengono riferimenti allattivit imprenditoriale, ci non significa che la norma di cui allart. 2049 c.c.
richieda quale suo presupposto che ricorrano tutti gli
elementi del concetto giuridico dimpresa.

La ratio della norma sulla responsabilit dei padroni e


dei committenti appare (secondo questo giudice e secondo autorevole dottrina) quella di risolvere i problemi
relativi al rischio (c.d. rischio di servizio) che inevitabilmente accompagna lesercizio di ogni attivit che presenti un minimo di continuit e che richieda un minimo
di organizzazione di uomini e mezzi.
Lattribuzione della responsabilit in questione, e con essa lallocazione dellincidenza economica del danno, a
carico del soggetto titolare dellattivit trovano giustificazione nellesistenza di un potere di direzione e sorveglianza sul preposto e nelleffettiva possibilit di influire,
mediante la selezione e il successivo controllo dei comportamenti del soggetto legato da nesso di preposizione,
sulle condizioni del rischio inerente allattivit stessa.
Tale controllo deve ovviamente avere per oggetto, fra
laltro, anche il possesso da parte del dipendente (o collaboratore non dipendente) della professionalit necessaria per lespletamento del servizio.
Questa, con riguardo specifico allattivit di tutela della
legalit e dellordine pubblico istituzionalmente affidata
alle Forze dellOrdine, fra cui la Polizia di Stato, inquadrata nellambito dellAmministrazione dellInterno, deve comprendere, fra le altre, anche la capacit di autocontrollo e disciplina e quella di non utilizzare a sproposito le armi in dotazione.
Pur non volendo in questa sede redigere un catalogo
esemplificativo delle circostanze in cui luso dellarma in
dotazione non giustificato e ammissibile, da parte di un
appartenente alle Forze dellOrdine, pu comunque affermarsi con assoluta certezza che un caso di uso inappropriato - e dunque inammissibile - dellarma da fuoco
quello loci causa (come nella presente fattispecie).
Quanto allulteriore requisito dellesercizio delle incombenze, pure richiesto dallart. 2049 c.c. ai fini dellattribuzione di responsabilit al preponente per il fatto illecito del preposto, si ritiene opportuno ricordare alcune
massime estratte dalla giurisprudenza della Suprema
Corte:
per laffermazione della responsabilit indiretta del
committente per il danno arrecato dal fatto illecito del
commesso ai sensi dellart. 2049 c.c. sufficiente che sussista un nesso di occasionalit necessaria tra lillecito stesso
ed il rapporto che lega i due soggetti, nel senso che le
mansioni o le incombenze affidate al secondo abbiano
reso possibile o comunque agevolato il comportamento
produttivo del danno, mentre rimane irrilevante che tale
comportamento si ponga in modo autonomo nellambito
dellincarico ovvero abbia addirittura ecceduto i limiti di
esso (Cass. 26 giugno 1998, n. 6341);
il dolo del commesso nel compiere il fatto dannoso
non esclude il rapporto di occasionalit necessaria con le
mansioni affidategli, da intendersi nel senso che lillecito stato reso possibile o comunque agevolato dal rapporto di lavoro con il committente, che pertanto ne risponde ai sensi dellart. 2049 c.c. (Cass. 14 novembre
1996, n. 9984).

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Nella fattispecie oggetto del presente giudizio occorre
considerare che W. R., ancorch non in servizio nel momento del tragico incidente per cui causa, era un poliziotto, dipendente del Ministero dellInterno.
Dunque egli era stato dotato, dalla sua amministrazione
di appartenenza, di arma da fuoco.
Inoltre egli, in quanto appartenente alla PS, aveva,
quandanche non in servizio, lobbligo di intervenire al
fine di impedire la perpetrazione di reati o le ulteriori
conseguenze di questi.
Come si visto, quella tragica notte fra il ... e il W. R.,
bench non in servizio, scorta unauto che gli apparve
sospetta nella piazzetta di V. (R.), luogo spesso teatro di
traffici illeciti, ritenne inizialmente di dover intervenire
per effettuare un controllo di polizia e, perci, spian la
sua pistola di ordinanza, che in tanto possedeva in quanto era agente (anzi: assistente capo) della Polizia di Stato.
Solo successivamente, ad azione ormai iniziata, essendosi
egli reso conto che lauto era quella dei suoi amici, decise di non interrompere lazione, bens di continuarla tra-

sformandola in ischerzo, con le tragiche quanto assurde


conseguenze duplicemente letali di cui si detto.
Ritiene il giudicante che la situazione posta in essere dal
R. e che pot tramutarsi in quel tragico assurdo scherzo
sia stata in rapporto di occasionalit necessaria con la
sua attivit di tutore dellordine: nel senso che egli non
sarebbe stato armato, e non avrebbe pensato di effettuare il
controllo, se non fosse stato poliziotto.
Che, una volta riconosciuta lauto degli amici, lintenzione del convenuto sia mutata, e che dunque solo per
errore colposo (probabilmente determinato dalla precedente assunzione di cocaina) egli abbia tirato il grilletto
della pistola, non esclude che tutte le premesse di fatto,
causalmente necessarie, della tragica fatalit per cui
processo siano state dal R. poste in essere nellesercizio
delle incombenze.
Per le considerazioni che precedono, dunque, anche il
convenuto Ministero dellInterno deve essere condannato, in solido con W. R., al risarcimento dei danni in favore degli attori, nella misura sopra indicata.
...Omissis

RESPONSABILIT VICARIA DEL MINISTERO DELLINTERNO


PER LILLECITO COLPOSO DEL POLIZIOTTO FUORI SERVIZIO
di Giambattista Manerba

Il Giudice meneghino - mosso dallesigenza di soddisfare pi celermente le istanze risarcitorie dei danneggiati mediante lestensione della responsabilit
ad un soggetto maggiormente solvibile rispetto al
danneggiante - ha operato una scelta coerente con
levoluzione giurisprudenziale in materia di responsabilit vicaria. In tal senso, la degradazione del
nesso di causalit a mero nesso di occasionalit necessaria si rivela un valido strumento volto al soddisfacimento di considerazioni prevalentemente di
policy.

Il fatto

Una notte di ottobre del 1992, un assistente capo della Polizia di Stato, fuori dal proprio orario di servizio e sotto leffetto di sostanza stupefacente, avendo scorto unauto
posteggiata in una zona nota per essere teatro di traffici illeciti, si avvicinava al mezzo sospetto con lintenzione di
procedere ad un controllo della vettura.
Nelle fasi di avvicinamento il funzionario estraeva
la pistola di ordinanza e, riconosciuta lauto di un suo conoscente, mutava atteggiamento tramutando loperazione di controllo in semplice scherzo. In tal senso, per
prendersi gioco dei due occupanti lautomobile, il poliziotto puntava larma in direzione e ad altezza delle loro

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teste e, nella convinzione gratuita ed insensata di non avere il


colpo in canna, premeva il grilletto ferendo mortalmente i
due giovani.
Dopo un travagliato iter che vedeva il Giudice di Legittimit confermare la responsabilit penale dellagente di
Polizia per omicidio colposo plurimo e cassare il capo della
pronuncia di merito nella parte in cui veniva negata la responsabilit dellAmministrazione di appartenenza, i familiari delle due giovani vittime citavano in giudizio il Ministero dellInterno affinch questultimo venisse condannato, in solido con il funzionario di Polizia, al risarcimento di
tutti i danni, anche biologici e morali dagli stessi subiti in conseguenza del comportamento illecito tenuto dal dipendente.
A fronte di una causa petendi identificata alternativamente nelle fattispecie di cui agli artt. 2049, 2050, 2051 e
2043 c.c., il Tribunale di Milano riteneva sussistente la responsabilit vicaria ex art. 2049 c.c. in capo al Ministero
dellInterno sostenendo che la condotta illecita del funzionario di polizia fosse stata in rapporto di occasionalit necessaria con la sua attivit di tutore dellordine. Costui, argomenta il
Giudice meneghino, non sarebbe stato armato, e non avrebbe
pensato di effettuare il controllo, se non fosse stato poliziotto.

Una premessa

La sentenza si colloca in linea con le numerose pronunce in tema di responsabilit vicaria, le cui declinazio-

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ni pretorie hanno spesso evidenziato profondi condizionamenti dettati prevalentemente da considerazioni di policy.
In tale prospettiva, pur riconoscendosi che nellambito della responsabilit dei padroni e committenti non debba
residuare alcuno spazio per valutazioni che abbiano ad oggetto lattenzione che il datore di lavoro dovrebbe porre
nella scelta dei propri sottoposti (1) ed il successivo controllo da esercitare sul loro operato (2), si ha la sensazione
che nella pronuncia in commento non poco peso abbia
avuto il fatto che il funzionario di Polizia avesse commesso
il plurimo omicidio sotto leffetto di sostanza stupefacente e
che lo stesso, con una condotta irregolare oltre che sintomatica di una qualche devianza, avesse in precedenza modificato le guancette del calcio della pistola dordinanza
iscrivendovi - non senza errori - il motto delle famigerate
SS naziste.
Si deve riconoscere, invero, che sembrerebbe appagare il comune senso di giustizia il fatto di ricondurre al datore di lavoro le conseguenze dannose delloperato del dipendente, a maggior ragione laddove il primo, seppur a fronte
di comportamenti inquietanti e premonitori del secondo,
non ne abbia rilevato linidoneit allo svolgimento delle
mansioni affidategli.
Tali considerazioni, tuttavia, appartengono ad un sistema risarcitorio, quello basato sulla colpa, solo parzialmente attinto dalla pronuncia Milanese (3), che muove al
Ministero un addebito di responsabilit solidale (4) con il
Note:
(1) Non si rilevano contrasti, nel pensiero moderno, circa lirrilevanza
del fatto che la scelta del preposto non sia stata libera ma imposta da leggi o regolamenti. In tal senso Rovelli, La responsabilit civile da fatto illecito, Torino, 1964, 306; Salvi, La responsabilit civile, in Trattato di Diritto
Privato a cura di Giovanni Iudica e Paolo Zatti, Milano, 2005, 195; Franzoni, Fatti illeciti, in Commentario del Codice Civile, a cura di Scialoja-Branca, Bologna, 1993, 404; Visintini, Trattato breve della responsabilit civile,
Padova, 1996, 658. In giurisprudenza gi Cass. 18 dicembre 1952, n.
2700, in Foro it. 1953, I, c. 590, riteneva sussistere la responsabilit vicaria anche quando il preposto non fosse stato scelto dal preponente. Pi
recentemente, per lapplicabilit dellart. 2049 c.c. anche in caso di assunzione in base alla normativa sul collocamento dei lavoratori cfr., in un
obiter dictum, Cass. 14 luglio 1992, n. 8531, inedita.
(2) Sembra che la responsabilit vicaria fondi le sue origini nella concezione romana della responsabilit del dominus per gli illeciti dello schiavo
(cos Bianca, La responsabilit, in Diritto Civile, Milano, 2000, V, 730).
Lattuale formulazione dellart. 2049 c.c. trova il suo precedente nellart.
1153 del codice del 1865 che, a sua volta, affonda le radici nellart. 1384
del Code Napolon del 1804 il quale fondava la responsabilit nel principio della colpa per la scelta e per la vigilanza del dipendente.
Secondo il Ricci, Corso teorico pratico di diritto civile, Torino, 1886, IV, 134,
per quanto concerne i padroni e i committenti, essi hanno un altro obbligo, che appunto quello di scegliere persone oneste ed atte allufficio
cui si vogliono destinare; ond che se il servo o il commesso, vuoi per
malizia, vuoi per imperizia o negligenza nel disimpegnare le sue funzioni,
reca ad altri un danno, il padrone o il committente in tanto in colpa, in
quanto ad esso rimproverabile la scelta di persona inonesta o non adatta allufficio cui si destinata.
Si consideri, tuttavia, che gi la Relazione al codice, n. 794, disponeva
che fonte di responsabilit pu essere il comportamento della persona
(fatto proprio), ovvero una determinata relazione con lautore del fatto o
con la cosa (animata o inanimata) da cui il danno derivato. La responsabilit per fatto proprio si fonda sulla colpa; quella per fatto di altre per-

sone si fonda o sulla colpa propria o altrui (art. 2048) ovvero, trattandosi
di persone che operano nella sfera giuridica del soggetto responsabile (art.
2049), soltanto sulla colpa altrui.
Secondo Rovelli, La responsabilit civile da fatto illecito, cit., p. 284, si potrebbe parlare di presunzione assoluta di colpa o senza ammissibilit di
prova liberatoria. Per De Cupis, Il danno, teoria generale della responsabilit
civile, Milano, 1966, I, 137, vi sarebbe comunque un fondamento colposo nella responsabilit vicaria giacch i padroni ed i committenti risponderebbero senza colpa ma pur sempre per un fatto colposo, sebbene altrui.
Lo stesso (Il danno, teoria generale della responsabilit civile, Milano, 1966,
II, 147) ritiene evidente che si risponde oltre la colpa e non per colpa presunta. Per Geri, Manuale della responsabilit penale e civile da illecito, della
prescrizione e del danno, Milano, 1968, 35, il fondamento della responsabilit dei padroni e dei committenti (datori di lavoro in genere) si ravvisa in una culpa in eligendo, cio nel non aver saputo scegliere la persona
adatta per svolgere quelle determinate occupazioni, nel corso delle quali
si verificato levento lesivo. Secondo Corsaro, Limputazione del fatto illecito, Milano, 1969, 41, il ricorrere ad una presunzione di mala electio significherebbe staccarsi sempre pi dalla realt. Per Alpa-Bessone, La responsabilit civile, in Giurisprudenza sistematica di diritto civile e commerciale,
a cura di Bigiavi, Milano, 1971, 67, il criterio basato sulla culpa genererebbe confusione tra il piano della responsabilit institoria e quello di
uneventuale responsabilit del preponente per una propria effettiva culpa in eligendo od in vigilando.
La dottrina pi recente ritiene concordemente che eventuali riferimenti
alla culpa in eligendo, alla culpa in vigilando, o a qualsivoglia presunzione iuris et de iure di colpa, non siano chiavi interpretative idonee a circoscrivere lambito di applicazione della Responsabilit dei padroni e dei committenti ma siano semplicemente espressione di un ossequio formale alla tradizione. In tal senso Visintini, Trattato breve della responsabilit civile, cit.,
623; Salvi, La responsabilit civile, cit., 192; Scognamiglio, v. responsabilit
per fatto altrui, in Noviss. dig. ital., 697, che qualifica la presunzione assoluta di negligenza come una mera finzione. Secondo il Franzoni, Fatti illeciti, cit., 402 il riferimento alla colpa determinerebbe un ingiustificato
omaggio alla tradizione. Secondo Trabucchi, Istituzioni di diritto privato,
Padova, 1991, 198, lespressione culpa in vigilando avrebbe perso ogni significato concreto. Nello stesso senso Bianca, La responsabilit, cit., 730.
In giurisprudenza, senza pretese di completezza, sostengono lirrilevanza
di qualsivoglia elemento soggettivo: Cass. 20 giugno 2001, n. 8381, in
questa Rivista, 2002, 141, con nota di Agnino; Cass. 10 maggio 2000, n.
5957, in Foro it., Rep. 2000, voce Responsabilit civile, n. 257; Cass. 29
agosto 1995, n. 9100, in Foro it., Rep. 1995, voce Responsabilit civile, n.
115.
Nel senso, al contrario, di una presunzione di colpa: Cass. 4 giugno 1962,
n. 1343, in Visintini, La responsabilit civile nella Giurisprudenza, Padova,
1967, 363 s.; Cass. 22 marzo 1994, n. 2734, in Foro it., Rep. 1994, voce
Responsabilit civile, n. 95; Cass. 6 maggio 1983, n. 3097, in Giust. civ.,
1983, II, 2963 (riguardante la tragedia relativa al bacino del grande
Vajont). Sulla rilevanza di un potere di controllo e di vigilanza: Cass. 4
febbraio 1992, n. 1147, in Foro it., 1992, I, c. 2127.
(3) Il Tribunale affronta il tema di una non meglio specificata culpa in vigilando qualificandola come una delle possibili modalit di partecipazione
soggettiva (appunto colposa) allillecito civile (art. 2043) concludendo,
tuttavia, che nel caso di specie la colpevole omissione di vigilanza non
avrebbe ricoperto un ruolo causale nella determinazione della condotta
illecita.
(4) Se la solidariet sembrerebbe essere la soluzione pi conseguente con
laffermata unicit dellobbligazione risarcitoria derivante dallevento
dannoso - ex plurimis Franzoni, Fatti illeciti, cit., 416, - tuttavia - Salvi, La
responsabilit civile, cit., 183 - lapplicabilit dellart. 2055, commi 2 e 3, alle ipotesi di responsabilit non per colpa sembra possibile piuttosto per
analogia che direttamente, con la conseguenza che lammissibilit e lestensione del regresso dovrebbero fondarsi anche su elementi differenti
dalla gravit della colpa.
A tal proposito, Cass. 19 ottobre 1961, n. 2231, in Resp. civ. prev., 1962,
175, ha esplicitamente affermato linapplicabilit dellart. 1228 c.c. sdoganando lazione di regresso per lintero nei confronti del preposto.
Proprio in relazione allestensione del regresso sempre il Franzoni, Fatti illeciti, cit., 420 ritiene che la regola del regresso totale sia passibile di deroghe di ordine convenzionale o nel caso di concorso colposo del prepo(segue)

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funzionario, prescindendo da condotte, devianze, imperizie, imprudenze (5). Il verdetto tranchant: art. 2049 c.c.. Il
Ministero dellInterno sotto scacco matto. La responsabilit indirettamente oggettiva.

Gli elementi costitutivi della fattispecie

Pur sovvertendo le pi comuni regole argomentative,


laccento pu essere inizialmente posto sui risvolti pratici
che tale addebito di responsabilit pu determinare in capo
al Ministero anche e soprattutto al fine di prendere consapevolezza del concreto significato di un tale ordine di imputabilit.
Il riferimento alla distribuzione dellonere della prova, inevitabile oggetto di analisi laddove si ritenga di guardare alla quotidiana applicazione delle regole di responsabilit civile.
In assenza di una declinazione del regime probatorio
ad opera del dato testuale dellart. 2049 c.c., loperazione
quanto mai complessa per il preponente: non v spazio, in
altri termini, per esimenti attinenti al caso fortuito, o per
aver posto in essere un comportamento rispettoso dei pi
rigidi canoni di diligenza (6).
In altre parole, il padrone non potr fornire una prova
liberatoria in senso tecnico, bens dovr limitarsi a dimostrare linsussistenza dei presupposti per applicare la norma
al caso concreto. A sua volta, il danneggiato sar onerato di
dimostrare la verificazione di tutti gli elementi costitutivi
che concorrono alla formazione della fattispecie e pertanto
il rapporto di preposizione, il fatto illecito del preposto nonch un nesso di interdipendenza tra il danno e le incombenze affidate dal preponente.

Il rapporto di preposizione

La sentenza in commento, allevidenza, ha ritenuto


sussistente tra il Ministero dellInterno e lassistente capo
della Polizia di Stato quel rapporto che nelle intenzioni del
legislatore doveva sussistere tra padroni e domestici ovvero
tra committenti e commessi.
A tal proposito, preliminarmente, val la pena di ricordare come i termini utilizzati nel disposto di cui allart. 2049
c.c. siano tanto arcaici e generici da indurre la dottrina e la
giurisprudenza ad identificare non tanto in figure tipiche,
bens in un pi generico rapporto, il centro di imputazione
della responsabilit vicaria (7).
Si , quindi, progressivamente abbandonato un criterio di indagine formale, ritenendo che la formazione
della fattispecie si articoli attraverso la realizzazione di un
quadro indiziario (8), emblematico di un rapporto talvolta indicato nella dipendenza organizzativa, talvolta in una
vera e propria subordinazione, talvolta in una pi generica preposizione (9) aliena dai concetti giuridici di impreNote:
(segue nota 4)
nente nella causazione del danno. In questo ultimo caso, tuttavia, sembrerebbe pi opportuno parlare di responsabilit diretta ex art. 2043 c.c.
Sempre il Franzoni, Fatti illeciti, cit., 420, critica lorientamento - fondato

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sulla considerazione che lillecito compiuto in assenza di dolo o colpa grave rientrerebbe nel normale rischio di impresa e per il quale si rimanda a
Rovelli, La responsabilit civile da fatto illecito, cit., 289 - che vorrebbe
escludere la possibilit di regresso in capo al preponente in caso di colpa
lieve o lievissima del dipendente, sullassunto che non potrebbe escludersi la colpa lievissima dalla diligenza media richiesta nellobbligazione
derivante dal contratto di lavoro.
(5) In realt, la strada della culpa, in vigilando vel in eligendo, solo parzialmente abbandonata dal giudice meneghino: in un passo, che non brilla certo per chiarezza, la sentenza coglie la ratio della responsabilit vicaria nellesistenza - in capo al soggetto titolare dellattivit - di un potere di
direzione e sorveglianza sul preposto e nelleffettiva possibilit di influire,
mediante la selezione ed il successivo controllo e ... tale controllo deve
avere per oggetto, fra laltro, anche il possesso da parte del dipendente
della professionalit necessaria per lespletamento del servizio.
(6) Rovelli, La responsabilit civile da fatto illecito, cit, 281; Scognamiglio,
voce Responsabilit per fatto altrui, cit., 697; Franzoni, Fatti illeciti, cit., 403;
Bianca, La responsabilit, cit., 731, Trabucchi, Istituzioni di diritto privato,
cit. 197; Gazzoni, Manuale di diritto privato, Napoli, 2003, 703. Con unespressione ridondante Corsaro, Limputazione del fatto illecito, cit., 29, sostiene che il ricorso a formule quali culpa in vigilando, eligendo, ecc. non
basta ad introdurre nella fattispecie in esame lelemento psichico che in
concreto pu anche non esistere. Invertire lonere della prova, continua
lAutore, significa in realt far rispondere chi danneggia altri non quando davvero in colpa, ma tutte le volte che egli non pu provare di non
essere in colpa; il che equivale a farlo rispondere quando non in colpa.
In giurisprudenza: Cass. 20 giugno 2001, n. 8381, cit.; Cass. 29 agosto
1995, n. 9100, cit.; Cass. 18 luglio 2003, n. 11241, in Foro it., Rep. 2003,
voce Responsabilit civile, n. 228.
(7) Si esprime nel senso di termini empirici e ridondanti ma innegabilmente suggestivi, Scognamiglio, voce Responsabilit per fatto altrui, cit.,
698. Sostanzialmente nello stesso senso, Franzoni, Fatti illeciti, cit., 400.
Per Salvi, La responsabilit civile, cit., 194, il ricorso a termini arcaici da
parte del Legislatore sarebbe volto ad escludere che la relazione tra padrone - domestico e committente - commesso si identifichi con uno o pi
rapporti tipici. Tentava, al contrario, di tipizzare le figure il Ricci, Corso
teorico pratico di diritto civile, cit., 135 s., secondo il quale nella categoria
dei domestici si comprendono tutti coloro che sono addetti al servizio personale di un dato individuo mentre a costituire una persona in commesso
del committente... che quegli abbia una dipendenza. Sempre nel tentativo di tipizzare le figure di preponenti cfr. Rovelli, La responsabilit civile
da fatto illecito, cit., 304. Pi genericamente, a favore della tipicit nellillecito civile, Cian, Antigiuridicit e colpevolezza, Padova, 1966, 135 ss.
(8) Alpa-Bessone, La responsabilit civile, in Giurisprudenza sistematica di
diritto civile e commerciale, cit., 141 ss.
(9) Alpa-Bessone, La responsabilit civile, cit., 64. In giurisprudenza, nel
senso di una dipendenza organizzativa dovuta allinserimento nellimpresa pur in assenza del carattere continuativo del rapporto: Cass 21 giugno
1999, n. 6233, in Foro it., Rep. 1999, voce Responsabilit civile, n. 265. Nel
senso della sufficienza di un inserimento occasionale e temporaneo nellorganizzazione aziendale: Cass. 9 ottobre 1988, n. 3616, in Foro it., Rep.
1988, voce Responsabilit civile, n. 113; Cass. 24 marzo 1980, n. 1963, in
Giust. civ. Mass., 1980, I, 850; ... anche a titolo di volontariato: Cass. 9
novembre 2005, n. 21685, in Foro it., 2006, I, c. 1454 con nota di Fracchia, Sulla responsabilit ex art. 2049 c.c. per fatto del commesso a titolo grazioso cfr. anche Montel, Problemi della responsabilit civile e del danno, Padova, 1971, 47 ss. nonch Alpa-Bessone, La responsabilit civile, cit., 237.
Secondo Cass. 19 dicembre 2003, n. 19553, in Foro it., Rep. 2003, voce
Responsabilit civile, n. 265, risponderebbe colui che si avvale dellopera
anche qualora il danneggiante sia alle dipendenze di altri. Nel senso della necessit di un vero e proprio rapporto di subordinazione, oltre alle gi
citate Cass. 20 giugno 2001, n. 8381 e Cass. 29 agosto 1995, n. 9100 anche Cass. 9 febbraio 1998, n. 1322, in Foro it., Rep. 1998, voce Responsabilit civile, n. 204.
Al contrario, per lirrilevanza di uno stabile rapporto di subordinazione
Cass. 3 aprile 2000, n. 4005, in Dir. e giust., 2000, f. 16, 44; Cass. 13 giugno 1986, n. 3937, in Foro it., Rep. 1986, voce Responsabilit civile, n. 117.
Si esprime nel senso della sufficienza di un pi generico rapporto di pre(segue)

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sa (10). Bisogna prendere atto, in tale ambito di indagine,
che si va assistendo ad unincontrollata apertura a nuove
figure di padroni e committenti. Tale maturazione, tuttavia,
pu lasciare dei margini di perplessit di fronte ad una figura di responsabilit senza colpa che vede la ragione
giustificatrice della propria essenza nella posizione ricoperta dal soggetto chiamato a rispondere, indirettamente
(11), per lillecito altrui.
In altri termini, lecito chiedersi quale e quanto spazio residui al preponente per provare linapplicabilit della
norma de qua: posto, infatti, che lunica prova liberatoria
per limprenditore riguarda la dimostrazione della mancata
realizzazione dei presupposti costituivi della fattispecie, sar
evidentemente arduo, a seguito della intervenuta atipicit
(12) delle figure di riferimento, dimostrare lassenza di tale
rapporto di preposizione.

Il fatto illecito del preposto

Laccertamento della realizzazione di tale presupposto,


invero, non sembra aver creato problemi di sorta al giudice
meneghino giacch - agli occhi di tutti - la condotta del
funzionario di Polizia rientrerebbe in qualsivoglia definizione di fatto illecito.
Il concreto atteggiarsi di tale presupposto, tuttavia,
pu essere foriero di problemi qualificatori: si consideri, a
tal proposito, che gli interpreti sono da sempre combattuti
tra un indirizzo pi rigoroso ed aderente al dato testuale ed
uno pi elastico, volto ad ampliare il bacino di responsabilit del preponente (13).
La distinzione non di poco momento giacch la scelta operata si traduce, dal lato pratico, nel ritenere necessaria la sussistenza del noto paradigma soggettivo di cui allart. 2043 c.c nella condotta del preposto ovvero, diversamente, nel ritenere compiuto il fatto fonte di responsabilit
anche in base a norme diverse, che prescindano dalla sussistenza di qualsivoglia elemento soggettivo in capo al danneggiante (14). In tale ultimo caso, evidente, si andrebbe
ad ampliare ulteriormente lambito di applicazione della responsabilit vicaria non senza il rischio, lo si riconosce, di
giungere a conclusioni paradossali (15).

Il nesso di occasionalit necessaria

Limpalpabile essenza dei presupposti applicativi della


responsabilit vicaria trova il suo momento pi alto nella
declinazione del terzo requisito ovvero nel collegamento
tra il danno e lesercizio delle incombenze a cui il preposto
adibito. Tale , allevidenza, il grimaldello attraverso il
quale la giurisprudenza riuscita a raggiungere quegli scopi
di policy che, appagando il comune senso di giustizia, hanno di sovente giustificato la condanna solidale del datore di
lavoro per le condotte illecite dei propri preposti.
Tale nesso, cos come formulato, assurge a punto focale di tutta la disciplina, giacch ha il compito di ricondurre
lillecito a chi nei fatti non colpevole, colorando, se del
caso, anche il primo presupposto applicativo della norma
ovvero il rapporto di preposizione (16).
Al fine di una corretta qualificazione di quello che, a

tutti gli effetti, pu essere considerato il baricentro dellart.


2049 c.c., si richiamato il noto brocardo eius commoda
eius incomoda volto ad evidenziare, oltre che la ratio della
disposizione, il filo conduttore che dovrebbe sussistere tra il
danno e le attivit espletate: il preponente, secondo tale ricostruzione, avvantaggiandosi dei risultati positivi dellattivit del suo preposto, allo stesso modo dovrebbe rispondere insieme a questultimo qualora si venga ad arrecare danno ad un terzo in occasione del perseguimento del risultato
sotteso alla propria attivit (17).
Note:
(segue nota 9)
posizione Cass. 24 gennaio 2007, n. 1516, in Giust. civ. Mass., 2007, I, 1;
... anche fondato su un rapporto di fatto, Cass. 9 agosto 1991, n. 8668, in
Foro it., Rep. 1991, voce Responsabilit civile, n. 92.
(10) questa, invero, la strada scelta dalla sentenza in commento e, sostanzialmente, delle svariate sentenze che hanno visto applicare la responsabilit ex art. 2049 c.c. alle pubbliche amministrazioni. Ex plurimis
Cass. 3 febbraio 1997, n. 1000, in questa Rivista, 1997, 458 con nota di Benedetti. Per quanto riguarda la riconduzione dei danni alle amministrazioni di appartenenza dei preposti - forze dellordine si richiamano Cass. 18
maggio 1977 e Pretura di Roma 10 luglio 1978, in Foro it., 1979, II, c. 125
ss.; Cass. 2 aprile 1980, n. 2164, in Foro it., 1980, I, c. 1317 ss.; Cass. 9 febbraio 2004, n. 2423, in Foro it., Rep. 2004, voce Responsabilit civile, n. 15.
(11) Sulla qualificazione della responsabilit di cui allart. 2049 c.c. come
responsabilit indiretta, cfr. Geri, Manuale della responsabilit penale e civile da illecito, della prescrizione e del danno, cit., 34. LAutore evidenzia come
il committente sarebbe chiamato a rispondere dellillecito del preposto
per effetto del rapporto giuridico con esso intercorrente.
(12) In senso restrittivo, Visintini, Trattato breve della responsabilit civile,
cit., 640, ritiene che le figure di preponenti di cui allart. 2049 c.c. sarebbero ipotesi circoscritte rispetto a quelle degli ausiliari di cui allart. 1228 c.c.
(13) Alpa-Bessone, La responsabilit civile, cit., 74; Franzoni, Fatti illeciti,
cit., 407; Salvi, La responsabilit civile, cit., 198.
(14) Nel senso di una pi estesa applicazione del concetto di illecito civile cfr. Rovelli, La responsabilit civile da fatto illecito, cit., 291. Per Cass.
24 maggio 2006, n. 12362, in Giust. civ. Mass., 2006, I, 5, lart. 2049 c.c.
presupporrebbe, comunque, un illecito colpevole dellautore immediato
del danno. Sostanzialmente nello stesso senso: Cass. 4 marzo 2005, n.
4742, in Giust. civ. Mass., 2005, I, 4, che richiede la dimostrazione dellesistenza di un fatto illecito del dipendente o del commesso, sotto il profilo tanto oggettivo che soggettivo. Conformemente, Cass. 6 maggio
1986, n. 3025, in Foro it., Rep. 1986, voce Responsabilit civile, n. 115, ritiene che lart. 2049 c.c. abbia per necessario presupposto la sussistenza
della colpa del domestico cosicch lapplicazione della responsabilit vicaria resterebbe superata dalla dimostrata impossibilit da parte del sottoposto di usare quel grado di attenzione e prudenza normalmente richiesto
per non incorrere nella colpa.
(15) Secondo DOronzo, Sulla responsabilit del datore di lavoro ex art. 2049
c.c., nota a Cass. 13 novembre 2001, in Giust. civ., II, 2002, 2208, se la
tesi estensiva perfettamente coerente con lesigenza di soddisfare linteresse del danneggiato, tuttavia trascura le conseguenze paradossali di
questo fenomeno, poich il padrone, esonerato dalle conseguenze del
danno cagionato incolpevolmente, dovrebbe invece rispondere del danno incolpevolmente cagionato dal proprio dipendente.
(16) Scognamiglio, voce Responsabilit per fatto altrui, cit., 699.
(17) Secondo De Cupis, Il danno, teoria generale della responsabilit civile,
Milano, 1970, II, 149, lindiretto rapporto causale tra lattribuzione delle
incombenze ed il danno direttamente arrecato dal diverso soggetto cui le
incombenze sono state attribuite, considerato, dallordinamento, idoneo a fondare la responsabilit per la ragione relativa allinscindibilit degli incommoda dai commoda, al rischio. Siffatta teoria tacciata di genericit da Bonvicini, La responsabilit civile, Milano, 1971, 555 s.

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Ecco allora che lincombenza affidata ed il danno causato costituiscono i due poli attraverso i quali si va articolando tale rapporto di interconnessione, nella cui formulazione le Corti hanno mostrato la pi fervida forza creatrice,
adattando e plasmando, di fatto, le maglie del rapporto di
causalit alle concrete esigenze della realt.
In tale ambito di indagine la rassegna delle pronunce
dei giudici di legittimit appalesa un quadro ampiamente
variegato di definizioni e di criteri volti a verificare la sussistenza di tale degradazione del rapporto di causalit: ritenuta eccessiva la richiesta di un rigoroso nesso di causalit di
stampo penalistico, la giurisprudenza si da tempo assestata nel richiedere, quale presupposto sufficiente, un nesso di
occasionalit necessaria tra il danno e le mansioni svolte dal
preposto (18).
proprio nellattualizzazione di tale nesso, tuttavia,
che si possono rilevare le pi divergenti argomentazioni
tanto che, in molteplici occasioni, si ritenuto sufficiente
che lesercizio delle incombenze abbia quantomeno agevolato il compimento della condotta illecita (19).
Si tentato, poi, di delineare lampiezza delle attivit
ipoteticamente collegate al danno mediante il ricorso alla
c.d. sfera di rischio in capo al preponente (20). Questultima
compendierebbe tutte le attivit avvolte da un rapporto di
pertinenzialit con il perseguimento dei risultati dimpresa
- latamente intesa - che come tali sarebbero idonei a porsi
in nesso, appunto, di occasionalit necessaria con il danno
prodotto (21).
In tal modo, non sempre velatamente, viene introdotto il concetto di interesse del preponente, al cui soddisfacimento dovrebbe essere teleologicamente preordinato lesercizio delle mansioni da parte del preposto affinch il primo sia chiamato a rispondere delle eventuali
conseguenze pregiudizievoli causate dalla condotta del
secondo.
Anche in tal senso, tuttavia, non vi conformit negli orientamenti assunti di talch, sovente, si ritenuto come nella sentenza in commento - che siano irrilevanti, al
fine dellapplicazione dellart. 2049 c.c., le trasgressioni del
commesso consistenti in degenerazioni della condotta a mero interesse personale o i comportamenti del preposto dal
contenuto esorbitante ritenendosi sufficiente, al contrario,
che lincipit causale del danno sia occasionalmente legato
allesercizio delle incombenze affidate (22).
Sempre nel tentativo, evidente, di riversare le conseguenze del fatto illecito nelle tasche pi profonde del preponente si , addirittura, ritenuto sussistente il nesso di occasionalit necessaria qualora loggetto materialmente utilizzato per la causazione del danno fosse stato nelle disponibilit del preposto in funzione delle esigenze di servizio demandategli dallimprenditore (23).
In tale ambito di indagine la giurisprudenza rileva la
sua massima vocazione creatrice e, di fronte allevidenza,
linterprete non pu che assistere passivamente alla declinazione di una serie di criteri alternativamente o congiuntamente impiegati - e piegati - al perseguimento di ragioni
contingenti, spesso di contenuto metagiuridico.

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Note:
(18) Bonvicini, La responsabilit civile, Milano, 1971, 315; Rovelli, La responsabilit civile da fatto illecito, cit., 291 ss. Per questultimo tale nesso sussisterebbe anche quando il fatto illecito sia compiuto nello svolgimento
di unattivit non rientrante nellambito delle incombenze affidate, purch i limiti delle incombenze non siano conosciuti dal terzo danneggiato
n questi sia in colpa nellignorarli. De Cupis, Il danno, teoria generale della responsabilit civile, cit., II, 148 e 153 qualifica il nesso di occasionalit
necessaria come un nesso causale mediato. Per unesaustiva indicazione
giurisprudenziale sul tema cfr. Alpa-Bessone, La responsabilit civile, cit.,
294 ss.
(19) Cfr. Cass. 29 settembre 2005, n. 19167, in Giust. civ. Mass., 2005, I,
7 s.; Cass. 6 aprile 2002, n. 4951, in Giust. civ., 2002, I, 1513; Cass. 9 giugno 1995, n. 6506, in Foro it., Rep. 1995, voce Responsabilit civile, n. 119;
Cass. 24 settembre 1979, n. 4918, in Giust. civ. Mass., 1979, II, 2193.
(20) Rovelli, La responsabilit civile da fatto illecito, cit., 309. Secondo Bonvicini, La responsabilit civile, cit., 558, si dovrebbe parlare di sfera di disponibilit (e di relazione) di un soggetto di fare agire un altro soggetto
per lespletamento di una determinata incombenza, verso la quale non
abbia un interesse suo proprio.
(21) La teoria della pertinenzialit da ricollegarsi al pensiero di Scognamiglio, voce Responsabilit per fatto altrui, cit., 700.
(22) Alpa-Bessone, La responsabilit civile, cit., 311. Per lirrilevanza del
dolo al fine di escludere il nesso di occasionalit necessaria: Rovelli, La responsabilit civile da fatto illecito, cit., 300. Sempre in tema di dolo, concordano sullirrilevanza della rappresentazione e volizione dellillecito - da
parte del commesso - al fine dellinapplicabilit dellart. 2049 c.c.: Cass.
14 novembre 1996, n. 9984, in Foro it., 1997, I, c. 2569. Secondo Cass.
18 ottobre 2006, n. 22343, in Giust. civ. Mass., 2006, I, 10, la norma richiederebbe che domestici e commessi abbiano perseguito, col comportamento dannoso, finalit coerenti con le mansioni affidate e non estranee allinteresse del padrone o committente. Sulla stessa direttrice argomentativa si esprimono Cass. 27 marzo 1987, n. 2994, in Foro it., Rep.
1987, voce Responsabilit civile, n. 99, nel senso che il commesso debba
aver perseguito finalit coerenti con quelle in vista delle quali le mansioni gli furono affidate e non finalit proprie alle quali il committente non
sia, neppure mediatamente, interessato o compartecipe e Cass. 15 luglio
1980, n. 4562, in Foro it., Rep. 1981, voce Responsabilit civile, n. 113, argomentando che la responsabilit del preponente dovrebbe escludersi allorch il danno sia imputabile allattivit privata dellautore dellillecito,
commesso nellesercizio della sua personale autonomia. Al contrario,
Cass. 24 novembre 2000, n. 15192, in Foro it., 2001, I, c. 867, sostiene
lirrilevanza del fatto che il dipendente sia stato mosso da motivi personali ed egoistici. Circa lirrilevanza del fatto che il dipendente abbia operato oltre i limiti delle sue incombenze: Cass. 24 gennaio 2007, n. 1516,
in Giust. civ. Mass., 2007, I, 1. Nello stesso senso, per Cass. 22 maggio
2001, n. 6970, in Nuova giur. civ., 2002, I, 871, con nota di Boeri, non
verrebbero meno i presupposti applicativi della norma anche se il dipendente avesse operato oltre i limiti delle sue competenze, o persino trasgredendo gli ordini ricevuti, purch sempre entro lambito delle proprie
mansioni. Nello stessa direzione: Cass. 20 marzo 1999, n. 2574, in questa
Rivista, 1999, 1021, con nota di Pedrazzi, pubblicata anche in Guida al
dir., 1999, f. 14, 47, con nota di Fiorini. Anche Cass. 3 aprile 1991, n.
3442, in Foro it., Rep. 1991, voce Responsabilit civile, n. 93, al fine della
riconducibilit dellillecito al rapporto esistente fra committente e commesso, ritiene necessario e sufficiente che lincombenza abbia una qualsiasi relazione, sia pure marginale, con tale rapporto. Conformemente
Cass. 5 gennaio 1985, n. 20, in Foro it., Rep. 1986, voce Responsabilit civile, n. 114. Per una rassegna pi datata sul tema cfr. Alpa-Bessone, La responsabilit civile, cit., 330.
(23) Oltre alla sentenza in commento, che riconduce la responsabilit al
Ministero dellInterno anche sulla base del fatto che il danneggiante non
sarebbe stato armato ... se non fosse stato poliziotto, si confronti Cass. 10 maggio 2005, n. 9764, in Foro it., 2006, I, c. 183 - relativa al danno causato
mediante lutilizzo di un compressore, seppur non autorizzato - nella quale
la Corte ha ritenuto evidente il nesso di occasionalit necessaria tra il
danno e lesercizio delle incombenze dellausiliario, proprio perch le incombenze affidate [...] gli consentivano di avere la disponibilit del compressore in oggetto durante lo svolgimento della sua normale attivit.

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Conclusioni

A questo punto, e sciogliendo in parte le riserve gi


fatte, si pu ben chiedere se nellordinamento or descritto
negli elementi che lo compongono, e nei risultati finali,
non occorra la figura della responsabilit oggettiva, pi propriamente detta garantia. Difatti qui lobbligo di riparare si
connette al fatto altrui, e deriva da una condizione speciale di rapporti, da una posizione cio particolare in cui chi
cos obbligato si trova in riguardo a chi commise il fatto illecito: la sua obbligazione deriva dunque direttamente, propriamente, da questa situazione di fatto, n occorre a ci
lesistenza in lui di colpa, dellingiuria soggettiva. tal condizione di fatto che obbliga, che induce la garantia: onde
parrebbe da ci inferire che questa parte dellordinamento
legale non dominata dal concetto comune della responsabilit per colpa (24).
Cos, poco meno di un secolo fa, si affrontava il tema
della responsabilit oggettiva in relazione alle sue figure pi
rappresentative. Poche pagine prima, lo stesso Autore,
sempre in tema di responsabilit oggettiva si domandava se
fosse giusto e conveniente per un moderno stato di diritto
che il marito - in forza di una presunzione di negligenza nella scelta - fosse responsabile per il fatto illecito compiuto
dalla moglie (25).
Il tutto risulta particolarmente singolare anche considerato che la figura della responsabilit senza colpa era colorata da concetti quale garantia, rappresentanza e spendita
del nome.
Lo si riconosce: il passaggio provocatorio tanto che
ad oggi la sola proposizione di un quesito di siffatta portata
ripugna ed offende il pensiero moderno. Tuttavia, tale interrogativo emblematico della mutevolezza delle funzioni
delle regole della responsabilit indiretta, inscindibilmente
e funzionalmente connessa al soddisfacimento delle ragioni
di politica del diritto dominanti in un dato contesto storico.
Muovendo da tale premessa potr darsi il giusto peso
alle ragioni che, sulla ritenuta insussistenza di un regime di
privilegio per il soggetto pubblico rispetto al privato, hanno portato il tribunale meneghino a valutare positivamente lapplicabilit al caso concreto delle ipotesi di responsabilit vicaria anche alla Pubblica Amministrazione che, in
un moderno stato di diritto non legibus soluta.
In tal senso si ritiene che lentusiasmo con cui stata
accolta la pronuncia milanese nei primi commenti possa
essere ridimensionato (26). Invero, il giudice milanese radica la sua opera di ricongiunzione del danno ad un soggetto con maggiori garanzie di solvibilit, la pubblica amministrazione appunto (27), facendo uso di criteri - quale quello dellincipit della condotta funzionalmente collegato ad
attivit tipiche del preposto e quello della materiale disponibilit delloggetto lesivo - non nuovi alla giurisprudenza,
ma non pienamente condivisibili. Si ha la sensazione, insomma, che una volta identificati i valori sociali di riferimento e dopo aver operato la scelta di condannare al risarcimento, il Tribunale abbia cercato - e trovato - lo strumento giuridico idoneo al fine di meglio e pi celermente
soddisfare le istanze compensative dei danneggiati.

In tal senso, se ne dato conto, la degradazione del


nesso di causalit a semplice nesso di occasionalit necessaria ben si presta a manipolazioni atte al perseguimento di
ragioni di politica del diritto, le quali, tuttavia, sono per loro natura aliene dalla logica imprenditoriale che, al contrario, dovrebbe essere in grado di programmare e di assorbire
le responsabilit generate dalla propria attivit.
In altre parole, affinch sia soddisfatta anche la funzione deterrente della responsabilit civile, sarebbe necessario che un soggetto potesse comprendere di agire in qualit di preponente e che, come tale, gli fosse data la possibilit di mettere a preventivo, come un comune costo di produzione, le eventuali istanze risarcitorie che lo stesso potrebbe essere chiamato a soddisfare.
Alla luce di quanto considerato, pur comprendendo le
ragioni delletica poste a fondamento della pronuncia meneghina, val la pena di valutare in prospettiva quantomeno
dubitativa un utilizzo, sempre pi frequente, del nesso di
occasionalit necessaria quale strumento volto al soddisfacimento di considerazioni metagiuridiche - seppur pienamente condivisibili - che abbiano il difetto di sottrarre limputazione vicaria a qualsivoglia previsione imprenditoriale.

Note:
(24) Chironi, La colpa extra contrattuale, Torino, 1909, II, 116.
(25) Chironi, La colpa extra contrattuale, cit., 107. Lautore rispondeva negativamente al quesito giacch ... limportanza del matrimonio, la dignit stessa sua e della famiglia che ne trae la sua naturale origine, danno
alla moglie una posizione speciale che mal si conviene al concetto di farne il commesso del marito: questo il capo della famiglia; la sua autorizzazione perci necessaria, affinch la moglie possa compiere valevolmente certi atti della vita giuridica, ma nondimeno la moglie conserva
sempre una posizione a s, ed agisce in proprio nome, senza che nel suo
fatto si possa presumere lazione a nome e nellinteresse del marito.
(26) Bonini, Quando la P.A. risponde del danno ingiusto causato dallagente
di Polizia di Stato, in Corr. giur., 2007, 838; Mazzola, Il ministero dellinterno
responsabile ex art. 2049 c.c., reperibile in internet al sito web:
http://www.personaedanno.it/site/sez_browse1.php?campo1=22&campo2=205&browse_id=5771.
(27) In realt, lattivit di riconduzione della responsabilit alle pi
profonde tasche dellAmministrazione di appartenenza del danneggiante non nuova alla giurisprudenza. Si rimanda a tal proposito a Cass. 18
maggio 1977 e Pretura di Roma 10 luglio 1978, in Foro it., cit., c. 125 ss.,
nonch Cass. 2 aprile 1980, n. 2164, in Foro it., 1981, I, c. 1317 ss.

DANNO E RESPONSABILIT N. 12/2007

1271

GIURISPRUDENZARESPONSABILIT DELLA P.A.


RESPONSABILIT DEL MINISTERO DELLINTERNO
PER FATTO ILLECITO DELLAGENTE DI POLIZIA
di Rachele De Stefanis e Alberto Spinelli

Il Tribunale di Milano affronta il delicato problema


della responsabilit solidale della P.A., nel caso di
specie del Ministero dellInterno, per fatto illecito
commesso da un proprio dipendente.
Nella fattispecie in esame, la responsabilit viene
ascritta ex art. 2049 c.c., confermando quellorientamento giurisprudenziale, ormai maggioritario, secondo il quale un soggetto pubblico come la P.A. non
pu giovarsi di un regime di privilegio rispetto ai
soggetti privati nel caso di danni cagionati a terzi
dai propri dipendenti.
Mediante una completa ricostruzione fattuale ed
unanalisi attenta del requisito della occasionalit
necessaria, il giudice condanna in solido il Ministero per luccisione di due giovani cagionata da un
agente della Polizia di Stato con la pistola dordinanza durante un controllo effettuato fuori dallorario di lavoro.

1. Introduzione (1)

La sentenza in esame, di notevole interesse per le


numerose questioni di fatto e di diritto trattate, si inserisce in quel filone giurisprudenziale che ha approfondito
la difficile e controversa tematica della responsabilit
della P.A. per fatti commessi dai suoi dipendenti. In questo senso, lindirizzo maggioritario da molti anni solito
ricondurre tale responsabilit nella fattispecie di cui art.
2049 c.c. relativo alla responsabilit dei padroni e committenti (2).
Il procedimento civile incardinato davanti al giudice
milanese scaturisce parallelo dallesito di un lungo iter processuale svoltosi in sede penale fino in Cassazione e da questa nuovamente rinviato, per omessa motivazione, alla
Corti di Merito
Nel presente commento, mediante unanalisi a tutto
tondo, unitamente alla motivazione del Tribunale civile
verranno prese in esame tematiche pi squisitamente relative alle decisioni delle corti penali. Tali richiami risulteranno utili e propedeutici per affrontare con chiarezza e lucidit la sentenza in esame in particolare per le questioni di
diritto.

2. Le vicende processuali

a) Lazione penale
Per i fatti di causa cos come esposti nel commento
che precede, la Suprema Corte di Cassazione con sentenza
n. 413/2000 (3), condannava il W.R. per omicidio colposo
plurimo.
I genitori delle vittime, si costituivano parti civili

1272

DANNO E RESPONSABILIT N. 12/2007

chiedendo, altres, la condanna in solido del Ministero dellInterno per tutti i danni, anche morali e biologici patiti a causa delluccisione dei rispettivi figli.
Sia in primo che in secondo grado la domanda veniva
rigettata.
Senza tornare sullanalisi dei fatti, giova effettuare
qualche breve riflessione sulle motivazioni addotte dai giudici penali nel negare la responsabilit della P.A. considerato che lo stesso Tribunale Milanese ne trae spunto per la
propria decisione seppur diametralmente opposte.
Il Pretore di Milano in prime cure respingeva la domanda di condanna in solido del Ministero escludendo la
riferibilit diretta ex art. 28 Cost. delle conseguenze della
condotta del poliziotto, in considerazione del fatto che, al
momento in cui part il colpo, il W.R. aveva ormai abbandonato lintenzione originaria di effettuare un controllo di
polizia assumendo latteggiamento, privato ed egoistico, di
chi intende fare uno scherzo e per ci non riferibile allAmministrazione.
La Corte di Appello, oltre a ribadire quanto statuito in
primo grado, si soffermava sulle ragioni di esclusione della
responsabilit del Ministero prendendo in esame il profilo
della culpa in vigilando dellAmministrazione, ex art 2050,
rispetto a condotte inquietanti e premonitrici poste in
essere dal W.R. molto tempo prima dei fatti cos come occorsi e, in particolare, dellincisione del motto nazista Got
mit uns sul calcio della pistola.
Le due famiglie proponevano ricorso in Cassazione e
questultima, accogliendo i motivi di gravame, annullava la
sentenza della Corte per omessa motivazione nella parte in
cui, non considerando i comportamenti precedenti delle
W.R., negava la responsabilit della P.A.
b) Lazione civile
A seguito della decisione della Suprema Corte, i fratelli delle vittime F.P.e S.M., mai costituitisi parti civili
nel processo penale, convenivano in giudizio davanti il
Tribunale di Milano il W.R. ed il Ministero dellInterno
per sentirli condannare solidalmente al risarcimento di
tutti i danni, anche biologici e morali nella misura di Lire 400.000.000 per ciascun attore quale risarcimento per
Note:
(1) Sebbene il presente commento sia frutto dellattivit congiunta dei
due autori, i Paragrafi 2, 4 e 5 b) sono a cura di R. De Stefanis; i paragrafi 1, 3 e 5 a) a cura di A. Spinelli
(2) Ex multis, Cass. 18 ottobre 2006 n. 22343 in Mass. giur. it., 2006; Cass
11 giugno 2003 n. 33562 in Riv. pen., 2003, 974; Cass. 19 febbraio 2002
n. 2380, in Giust. civ., 2002; Cass. 12 agosto 2000 n. 10803 in Foro it.,
2001, 3290 con nota di Giacca; Cass. 10 dicembre 1998 n. 12417 in Giur.
it., 1999, 2031 con nota di Greca; Cass. 3 febbraio 1997, n. 1000 in questa Rivista, 1997, 458 con nota di Benedetti.
(3) Cass. 28 febbraio 3 maggio 2000, n. 413

GIURISPRUDENZARESPONSABILIT DELLA P.A.


tutti i danni subiti a causa delluccisione dei rispettivi fratelli.
Considerata lirrevocabilit della sentenza di condanna nei confronti del W.R. e la disciplina prevista ex art. 651
c. 1 c.p.p. (4), il Tribunale Milanese non ha dubbi nel condannare il W.R. al risarcimento di tutti i danni morali sofferti dagli attori in conseguenza della morte di F.P. e S.M.
Meno scontata e meritevole di approfondimento, invece, risulta la richiesta di condanna avanzata dai fratelli
delle vittime nei confronti della P.A. la quale, costituitasi
in giudizio, eccepiva che nel processo penale a carico del
W.R. per il medesimo fatto oggetto del presente giudizio la
responsabilit (civile) del Ministero (nei confronti dei genitori delle vittime, costituitisi parti civili) era stata esclusa
dai giudici di primo e secondo grado.
Ci nonostante, il Giudice Milanese, con la sentenza
oggetto di commento, condannava, ex art. 2049 c.c., il
W.R. ed il Ministero dellInterno, in solido tra loro.
Premesso quanto sopra, non resta che ripercorrere liter logico del Tribunale nellaffrontare le diverse cause pretendi proposte dagli attori, i quali, nei confronti del Ministero, proponevano alternativamente le fattispecie di cui
agli artt. 2049, 2050, e 2051.

3. Sulla responsabilit solidale del Ministero


ex art. 2050 c.c.

La questione relativa alla configurabilit della responsabilit ex art. 2050 della P.A. viene confutata dal giudice
milanese mediante la ricostruzione dei principi enunciati
nella sentenza di rinvio dalla Cassazione, la quale, a parer di
chi scrive, sembra non affrontare le fattispecie principali offerte dal sistema, quanto concentrarsi sulla residuale e meno tecnica delle soluzioni qualificative.
A prescindere dal giudizio e dalle riflessioni di chi scrive, si dica fin da subito che anche il nostro Giudice non
sembra condividere il ragionamento proposto dalla Cassazione.
Secondo il Supremo Collegio, infatti, il Giudice penale di merito, nel lasciare indenne la P.A., ha errato nel
non avere attribuito rilievo alla mancata segnalazione, da
parte del Superiore gerarchico del W.R., delle condotte
non ortodosse in passato tenute dallagente di polizia (il
motto nazista apposto sulle guancette dellarma di ordinanza, n.d.r.).
Tralasciando il rilievo che tali condotte possono assumere sul piano disciplinare interno allorganizzazione, ci
che colpisce maggiormente il ragionamento proposto dalla Corte per queste ragioni:
rispetto ad una condotta in contrasto con il regolamento interno tenuta in passato, il Collegio farebbe discendere la doverosa segnalazione del superiore gerarchico
e lapertura di un procedimento disciplinare interno;
lomissione di alcuna iniziativa disciplinare da parte
di questultimo, dimostrerebbe certamente un approccio
lassista oltre che un atteggiamento colposo della P.A.
Da tale premessa, come gi osservato, la Cassazione
censura il ragionamento del Giudice di Merito, fino a cas-

sare con rinvio la sentenza su questo punto, per non aver


attribuito alla modifica delle guancette della pistola rilevanza tale da procedere con unazione disciplinare a carico
del W.R.
Al contrario, infatti, la Suprema Corte ritiene che, dato il presupposto, la segnalazione e ladozione di provvedimenti disciplinari sarebbero stati doverosi evitando cos di
arrivare a scherzare con larma con le conseguenze
che ben si conoscono. Tali omissioni, secondo il parere della Cassazione, rappresenterebbero, lattribuzione di colpa in
capo alla P.A.
Il ragionamento della Corte non pare, per, del tutto
convincente specie nella parte in cui, forse troppo frettolosamente, pone in stretto collegamento causale il fatto
omissivo del superiore gerarchico e la condotta tenuta dal
W.R. in un passato non ben definito (lapposizione del
motto nazista) con i fatti e le conseguenze oggetto del giudizio penale e di quello civile promosso dai fratelli. Sembrerebbe quasi che dalla mancata apertura del procedimento disciplinare la Corte voglia far discendere una colpa
permanente dellUfficio rispetto ad ogni comportamento
futuro, distinto e, nel caso di specie, autonomo del dipendente.
In altre parole, perch basare la colpa della P.A. rispetto al fatto delluccisione accidentale da parte del W.R.,
su un fatto del passato che altra rilevanza non poteva avere
se non quella chiarita dal Giudice penale di secondo grado,
ossia di un comportamento che segnala una personalit
che vuole distinguersi e mettersi in evidenza? Non si rischia, per desiderio di equit, di avvicinarsi a posizioni di
giustizia necessaria legando, ad ogni costo, un giudizio di responsabilit della P.A. ad una colpa che rispetto al fatto uccisione pare lontana se non, addirittura, naturalmente assente?
E ancora, non si rischia di introdurre una responsabilit ultronea rispetto allestrema figura della responsabilit
oggettiva? Una sorta di responsabilit di posizione della
P.A. per ogni condotta tenuta dai propri dipendenti a prescindere dallessere in servizio o meno?
Ulteriore ragione di dubbio nelle righe seguenti della
motivazione: il giudice avrebbe dovuto valutare se,
in presenza della descritta condotta del W.R. (lapposizione del motto nazista) poteva ritenersi sussistente per la
P.A. un obbligo di intervenire nei confronti del predetto
nellambito dei doveri di controllo e vigilanza. E la
maggior criticit del ragionamento si ha quando lapidariamente si afferma: se vi fosse stata la dovuta segnalazione non solo avrebbe preso lavvio un procedimento disciplinare, ma anche che esso si sarebbe concluso con lirroNota:
(4) Art. 651 c. 1 c.p.p. La sentenza penale irrevocabile di condanna
(648) pronunciata in seguito a dibattimento ha efficacia di giudicato,
quanto allaccertamento della sussistenza del fatto, della sua illiceit penale e allaffermazione che limputato lo ha commesso, nel giudizio civile
o amministrativo per le restituzioni e il risarcimento del danno promosso
nei confronti del condannato e del responsabile civile che sia stato citato ovvero sia intervenuto nel processo penale.

DANNO E RESPONSABILIT N. 12/2007

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GIURISPRUDENZARESPONSABILIT DELLA P.A.


gazione della sanzione della destituzione del poliziotto o
del suo disarmo.
In merito, la censura evidenziata dal Supremo Collegio sottende un ritenuto ammissibile giudizio sulla discrezionalit di cui gode la P.A. nellesercizio delle sue funzioni,
che in realt, non dovrebbe essere.
A parte questo ulteriore spunto di riflessione, quello
che, per, resta la relazione che il ragionamento seguito
introdurrebbe ed in sintesi: siccome lapposizione di un infausto motto nazista sulla propria arma sintomo di una devianza e la P.A. non ha discrezionalmente ritenuto sussistenti gli estremi per lazione disciplinare che avrebbe probabilmente evitato il porto della propria arma dordinanza,
allora, sussiste colpa per un fatto totalmente diverso, successivo e fuori dallesercizio delle proprie funzioni.
Le considerazioni fin qui svolte sembrano essere condivise dal Tribunale milanese il quale, senza dubbio alcuno,
afferma che ad avviso del Giudicante, dunque, la culpa in
vigilando dellAmministrazione non pu ritenersi aver
spiegato efficacia causale in relazione al tragico evento oggetto del giudizio.

4. Art. 2049 c.c. e sua applicabilit alla P.A.

Nel paragrafo precedente stato correttamente osservato quanto sia rischioso e fuorviante il ragionamento cui
la Cassazione ricorsa nellintravedere una possibile soluzione del caso in esame nella culpa in vigilando del Ministero.
Esclusa tale ipotesi, il tribunale milanese, correttamente, conclude affermando che alla condanna solidale
del Ministero dellInterno deve tuttavia pervenirsi sulla base dellart. 2049 c.c..
Dallesame del caso concreto, siffatta decisione pu
non essere condivisa considerato che nel corso del procedimento penale, sia in primo che in secondo grado, i giudici
avevano chiaramente escluso qualsiasi responsabilit in capo al Ministero per i danni morali subiti dai genitori delle
vittime costituitisi parti civili.
In punto di logica, pertanto, tale scelta pu risultare
inappropriata.
Giuridicamente, tuttavia, la motivazione proposta dal
tribunale risulta chiara, lineare e corretta.
Non solo. Prendendo in considerazione un piano di
politica del diritto, la decisione risulta quanto mai adeguata ed lo stesso giudice a sottolinearlo quando afferma che
in un moderno stato di diritto non pu esistere un regime
di privilegio per il soggetto pubblico rispetto al privato.
Questultimo assunto, fatto proprio da numerosa giurisprudenza (5), rappresenta un punto di svolta rispetto allapplicazione del classico ed obsoleto, principio della
rappresentanza organica adattato, impropriamente, anche nel caso di responsabilit della P.A. per fatto dei dipendenti.
stato scritto in merito che linsistenza con cui la
Suprema Corte continua a motivare le sue decisioni con riferimento anche alla teoria della rappresentanza organica,
per imputare alla P.A. azioni materiali dei suoi funzionari,

1274

DANNO E RESPONSABILIT N. 12/2007

dovrebbe essere accantonata perch fonte di equivoci e


fraintendimenti (6).
Tale insistenza, del resto, percepibile, seppur velatamente, anche nel ragionamento proposto dalla Cassazione per il caso in esame. Questultima, infatti, mediante
lart. 2050, tende raggirare lostacolo cercando di individuare linadempimento di un obbligo di vigilanza non ben
definito, cos da pervenire alla qualificazione di una responsabilit diretta della P.A., piuttosto che indiretta a titolo di garanzia per un fatto altrui.
Questultima, invece, la linea guida seguita proprio dalla giurisprudenza pi lungimirante che ha provveduto ad uno svecchiamento interpretativo dellart.
2049 c.c. (7).
In merito, giova effettuare qualche considerazione circa il nesso causale che deve sussistere tra fatto dannoso ed
incombenze di chi lha compiuto (8). Per identificare quali pregiudizi soddisfino tale requisito, la giurisprudenza si
avvale del c.d. nesso di occasionalit necessaria che
opera allorch le mansioni o le opere affidate al dipendente o al commesso abbiano reso possibile o comunque
agevolato il comportamento produttivo del danno (9).
Il non facile tema delloccasionalit necessaria sar affrontato nel paragrafo successivo cos da porre in risalto le
diverse interpretazioni e sfumature che racchiude.
Considerato quanto sopra, premesso che lapplicabilit dellart. 2049 c.c. non presuppone quale requisito essenziale lesercizio di unattivit imprenditoriale, non pu
non concludersi che la P.A. pu, e anzi, deve, essere paragonata alla figura del padrone/committente e che, conseguentemente, dovr assumere su di s un c.d. rischio di servizio del tutto assimilabile con il rischio di impresa.
E del medesimo avviso pare essere il nostro Giudice, il
quale conclude: la ratio della norma [2049 c.c.] appare
quella di risolvere i problemi relativi al rischio che inevitabilmente accompagna lesercizio di ogni attivit che presenti un minimo di continuit e richieda un minimo di organizzazione e di mezzi.
Nella fattispecie in esame, lattivit svolta dalle forze
dellordine (i.e. Polizia di Stato) soddisfa tutti questi requisiti essendo unattivit ad alto rischio con una precisa organizzazione di uomini e mezzi.
Le conclusioni di cui sopra, pur lineari e, a parere di
Note:
(5) Supra nota 1
(6) Cos Visintini, Trattato breve della responsabilit civile, 3 ed., Padova,
2005, 769.
(7) Per una ricostruzione dettagliata delliter storico ed interpretativo
dellart. 2049 c.c. si vedano ex multis Visintini, op. cit., 752; Trimarchi, Rischio e responsabilit oggettiva, Milano 1961; Scognamiglio, Responsabilit
per fatto altrui, in Scritti giuridici, 1, Scritti di diritto civile, Padova, 1996
(8) Sulla ratio dellart. 2049 c.c., in particolare al rischio dimpresa, si rinvia a Cass. 18 luglio 2003, n. 11241 in Arch. civ., 2004, 683; Cass. 20 giugno 2001, n. 8381, in questa Rivista, 2002, 141; Trib. Milano 16 dicembre
2006, in www.il caso.it.
(9) Cos, Cass. 12 agosto 2000, n. 10803, in Foro it., 2001, I, 3290, con
nota di Giacca.

GIURISPRUDENZARESPONSABILIT DELLA P.A.


chi scrive, ovvie, non devono, ritenersi scontate specie in
un ordinamento come quello italiano.
Ne deriva, infatti, una fondamentale equiparazione
tra pubblico e privato in merito alla quale si voglia considerare unultima riflessione.
Nel giustificare le ragioni che fondano lart. 2049
c.c., autorevole dottrina ha osservato che viene considerato conforme ad una basilare esigenza sociale che chi si avvale dellattivit lavorativa altrui per fini propri ne sopporti anche le possibili e prevedibili conseguenze dannose
(10). E ancora: egli [limprenditore] svolge lattivit nel
suo interesse per ricavarne un profitto: e se questa genera
un danno, giusto che il peso di questo gravi su di lui (che
dallattivit ricava profitto) anzich sul malcapitato che ne
risulta occasionalmente colpito (11).
Ora, ci si deve chiedere: la P.A. non si avvale forse di
funzionari, pubblici ufficiali e dipendenti per esplicare le
proprie attivit? Lesercizio di tali attivit non implicano
forse un rischio? E infine, la P.A. non forse un soggetto
giuridico ampiamente solvibile cos come limprenditore
privato se non, forse, con una capacit economica ancora
maggiore?
Se tutte le risposte sono affermative e, quindi, a parit
di condizioni, non sarebbe opportuno, per una base esigenza sociale, che la P.A. fosse responsabilizzata per i fatti
dannosi cagionati dai suoi dipendenti?

5. Interpretazioni a confronto.

a) Condanna in solido del Ministero: una sentenza


solo apparentemente corretta
Come osservato nel precedente paragrafo, il Giudice
milanese attinge correttamente dallart. 2049 c.c. il riferimento utile per fondare la responsabilit solidale del Ministero per i danni sofferti dai fratelli attori.
Altrettanto corretto il richiamo alla ratio della norma:
attribuire responsabilit a carico del soggetto titolare dellattivit nellesistenza di un potere di direzione e sorveglianza sul preposto e nelleffettiva possibilit di influire,
mediante la selezione e il successivo controllo dei comportamenti del soggetto legato da nesso di preposizione, sulle
condizioni del rischio inerente allattivit stessa.
La motivazione del Giudice prosegue lineare, ma la
criticit logica del ragionamento si ritrova quando si deve
sistemare il requisito del nesso di occasionalit necessaria
tra lillecito del preposto rispetto alla responsabilit del preponente.
Nella vicenda che ci occupa, infatti, il Giudice svolge
un ragionamento nella sua apparente linearit semplice, e
cio a dire:
il W.R. era poliziotto, dipendente del Ministero dellInterno, e come tale aveva la disponibilit dellarma di ordinanza e lobbligo di intervenire in tutte le situazioni che
apparissero ragionevolmente critiche dellordine pubblico;
la notte del fatto per cui causa, il W.R. non era in
servizio, ma visse una situazione tale per cui ritenne di intervenire, con ci riassumendo di fatto la veste di pubblico
ufficiale;

pur riconoscendo la vettura in sosta come appartenente a quella di un amico, accidentalmente esplode un
colpo mortale.
Sulla base di ci, il Giudice conclude per la sussistenza in capo al W.R. della qualit di Pubblico Ufficiale durante lintero svolgimento dei fatti, a nulla rilevando il mutato atteggiamento psicologico dello stesso: la situazione
posta in essere dal W.R. stata in rapporto di occasionalit
necessaria con la sua attivit di tutore dellordine: nel senso che egli non sarebbe stato armato e non avrebbe pensato di effettuare il controllo se non fosse stato poliziotto.
Ecco il nucleo dirimente del sillogismo del Giudice
che sortisce pi di una critica.
Non si tratta di ipotizzare il diverso approccio a situazioni legate allordine pubblico tra chi privato cittadino e
chi pubblico Ufficiale. Ci che si afferma appare apodittico laddove dice il poliziotto armato e in quanto poliziotto deve prestare maggiore attenzione per la qualifica di
pubblico Ufficiale che istituzionalmente ricopre. Tutto
vero, ma quid rispetto alloccasionalit necessaria nella vicenda oggetto di causa?
A riguardo il Giudice conclude affermando che il fatto che lintenzione del convenuto fosse mutata al momento dello sparo non esclude che tutte le premesse di fatto,
causalmente necessarie, siano state dal W.R. poste in essere nellesercizio delle incombenze
Dunque, quali le premesse di fatto ritenute rilevanti ai
fini di una ricostruzione del concetto tecnico nesso di causalit necessaria?
Appare chiaro che secondo il Giudice, il fatto di essere poliziotto, di portare un arma dordinanza e di prestare
maggiore attenzione rispetto al quivis de populo siano elementi sufficienti per ritenere sussistente il nesso di occasionalit e dunque condannare in solido la P.A..
Ad avviso di chi scrive, le suddette circostanze s rilevano, ma come prerequisiti o preliminari circostanze generiche rispetto a ci che lesame del nesso di occasionalit
necessaria richiede per decidere della riferibilit o meno del
fatto al preponente.
Resta, infatti, privo di analisi laspetto centrale della
qualificazione svolta dal giudice e riducibile a questa domanda: quando il colpo partito, il W.R. era Pubblico Ufficiale in servizio o era semplice cittadino?
Il quesito, tuttavia, sposta il ragionamento dal tema
del nesso causalit proprio dellart. 2049 allanalisi degli
elementi costitutivi soggettivi in capo al W.R..
In sintesi, per ritenere la sussistenza del nesso sarebbe
stato necessario che il W.R., maturato liniziale atteggiamento intellettivo e volitivo (12) e per ci assunto lufficio
Note:
(10) Bianca, La responsabilit, Milano, 1994, 731.
(11) Roppo, op. cit., 516.
(12) Vale a dire la rappresentazione di una situazione sospetta e meritevole di controllo e per ci la determinazione di procedere a formale controllo di polizia ed eventualmente di reagire alle possibili condotte degli
occupanti labitacolo.

DANNO E RESPONSABILIT N. 12/2007

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GIURISPRUDENZARESPONSABILIT DELLA P.A.


di pubblico ufficiale in servizio, avesse mantenuto tale approccio soggettivo alle circostanze.
Al contrario, come processualmente accertato, riconosciuti gli occupanti del veicolo, il W.R. mut liniziale atteggiamento soggettivo venendo meno - cos come automaticamente era sorta - la funzione di pubblico ufficiale residuando quella preliminare di privato cittadino.
Tale digressione sullaspetto soggettivo appare rilevante per concludere che al momento in cui il colpo part, il
W.R. non poteva ritenersi Pubblico Ufficiale in funzione e,
pertanto, sussistendo alcun nesso di occasionalit necessaria, lart. 2049 c.c. non poteva trovare applicazione. Richiamando un intervento (13) relativo ad un caso analogo
a quello che ci occupa, si vogliano effettuare alcune considerazioni conclusive in tema di occasionalit necessaria.
Tre sono le situazioni tipo per capire quando e in che termini si possa affermare la sussistenza delloccasionalit necessaria rispetto alle incombenze del dipendente pubblico.
Nei casi in cui il danno occorra nello svolgimento dellattivit istituzionale del dipendente, vale a dire la condotta tipica servente allo scopo istituzionale dellEnte, e derivi
dal compimento di un atto contra jus e nec jure, evidente
la sussistenza del collegamento causale (14).
Nei casi in cui il danno intervenga nellambito dello
svolgimento dellattivit istituzionale del dipendente pubblico e derivi dal compimento di un atto di abuso di potere
o in violazione di ordini di servizio, allora sar necessaria
lanalisi chirurgica della condotta dellagente, ossia capire se latto identifichi la funzione o il servizio rientrando
nellattivit tipica e dunque nella classe di cui sopra ovvero
se latto integri una condotta autonoma (secondaria), ma
che concreta pur sempre abuso di potere o violazione di ordini di servizio.
Nei casi in cui il danno derivi da attivit non istituzionali, cio non identificative dellattivit della P.A. o comunque collegate alle finalit istituzionali, un indagine sulle intenzioni dellagente sar del tutto inutile, posto che il
nesso di occasionalit necessaria , di per s, spezzato (15).
Alla luce di quanto sopra, il caso de quo certamente
rappresentativo di questultima categoria. Ci nonostante,
il Tribunale milanese conclude diversamente, introducendo quellassioma che fin dora si cercato di confutare: lagente di polizia ha il dovere di custodire ed ha la facolt di
portare con s la pistola di ordinanza; per ci stesso, sussiste
il nesso di occasionalit necessaria tra fatto dannoso e funzione istituzionale del militare; il Ministero dunque tenuto a rispondere in solido dei danni causati con larma (16).
Per chi scrive, il sillogismo adottato dal Giudice meneghino appare comprensibile se ricondotto allevidente
grottesca tragicit del fatto e del suo autore rispetto alle
persone dei fratelli, in un ottica di equit al caso concreto;
merita qualcosa di pi di un ripensamento se analizzato secondo gli stretti dettami della logica giuridica.
b) Alcune osservazioni sulloccasionalit necessaria
noto che la giurisprudenza di merito e legittimit
ormai costante nellaffermare che affinch sia configurabile un nesso di occasionalit necessaria non occorre che

1276

DANNO E RESPONSABILIT N. 12/2007

lincombenza affidata al commesso attenga allo svolgimento delle specifiche funzioni e dei soli incarichi che ineriscono alla natura del rapporto esistente tra committente e
commesso, ma necessario e sufficiente che lincombenza
abbia una qualsiasi relazione sia pure marginale con detto
rapporto, di modo che la condotta del commesso possa essere riferita allambito delle attivit e, quindi, alla sfera giuridica del committente (17).
Ci sta a significare che il nesso causale sussiste anche
nel solo caso in cui le incombenze affidate al commesso siano state la semplice occasione per la commissione dellillecito agevolando cos la produzione del danno.
Rileggendo il caso de quo alla luce di tali principi possiamo dedurre, molto semplicemente, che se il W.R. non
fosse stato un Pubblico Ufficiale - quindi, un funzionario
della P.A. - sicuramente non avrebbe sentito il dovere di
compiere un controllo.
Una tale conclusione sicuramente pu apparire superficiale e, conseguentemente, dar adito a tutte le eccezioni
che si sono effettuate nel paragrafo precedente.
I principi statuiti dalle Corti, tuttavia, non lasciano
dubbio alcuno circa la necessit di valutare esclusivamente
lo scopo ultimo che il dipendente deve raggiungere mediante lespletamento delle attivit istituzionali.
Nel caso di specie, uno degli scopi istituzionali del Ministero degli interni da perseguirsi attraverso la Polizia di
Stato, senzaltro quello di prevenire il crimine e, con tale
finalit, ha agito il W.R. la notte del fatto.
Tale singolo assunto, da solo sufficiente a giustificare
la condanna del Ministero, enunciato dal giudice milanese nei seguenti termini: la situazione posta in essere dal
W.R. [] stata in rapporto di occasionalit necessaria con la
sua attivit di tutore dellordine: nel senso che egli non sarebbe stato armato e non avrebbe pensato di effettuare il
controllo se non fosse stato poliziotto.
In termini generali, pertanto, per recidere il nesso di
occasionalit necessaria e quindi esonerare la P.A. da responsabilit, a nulla rileva lindagine relativa allelemento
psicologico del dipendente al momento della commissione
dellillecito. Questultimo, infatti, rilever soltanto nel caso
in cui la condotta dannosa sia frutto di comportamenti
egoistici o dolosi totalmente estranei alle finalit istituzionali (18). Anche in questi casi tuttavia, non sar elemento
Note:
(13) Grondona, nota di commento a Cass. 12 novembre 1999, n. 12553,
in Nuova giur. civ. comm., 2000, I, 608.
(14) In questo senso Cass. 17 settembre 1997, n. 9260, in questa Rivista,
1998, 3, 244 con nota di Cesare; in Giornale dir. amm., 1997, 12, 1148;
Cass. 6 dicembre 1996, n. 10896 in Giur. it., 1997, I,1, 1528.
(15) Cass. 13 dicembre 1995, n. 12786 in Resp. civ. e prev., 1996, 616: in
Giur. it., 1996, I, 1, 890; Cass. 6 dicembre 1996, n. 10896, supra nota 13.
(16) In questo senso la motivazione in esame sembra trarre spunto da
Pret. Roma 10 luglio 1978, in Foro it., 1979, II, 126.
(17) Cass. 3 aprile 1991, n. 3442, in Mass. giur. it.; nello stesso senso ex
multis Cass. 11 agosto 1988, n. 4927 in Mass. giur. it., 1988.
(18) In questo senso Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, Napoli,
1984, 1117.

GIURISPRUDENZARESPONSABILIT DELLA P.A.


dirimente, in quanto il dolo del dipendente nel compiere il
fatto dannoso non esclude loccasionalit se lillecito stato comunque agevolato dal rapporto di lavoro con il committente.
Lestraneit cui la dottrina si riferisce, rappresentata dallassoluta imprevedibilit ed eterogeneit rispetto ai
compiti istituzionali affidati al dipendente tanto da non
consentire il minimo collegamento con essi (19).
Alla luce di tali considerazioni, non sembra pertanto
assumere rilevanza il mutato atteggiamento psicologico del
W.R. al momento dello sparo in quanto, si ripete, se egli
non fosse stato un agente di polizia, non sarebbe intervenuto e quindi la circostanza in cui si svolto il tragico incidente non si sarebbe nemmeno creata. Anche volendo valutare lelemento soggettivo, tuttavia, la conclusione la
medesima, considerato che, proprio continuando il controllo per scherzo, il W.R. premette il grilletto soltanto per
errore colposo come il Tribunale correttamente sottolinea.
Al contrario di quanto affermato nel paragrafo precedente, la mancata analisi della reale intenzione del W.R. al
momento del fatto non rappresenta una lacuna del ragionamento n tanto meno superficialit nellanalisi del caso
concreto da parte del Giudice. Semplicemente siffatta analisi non era necessaria ai fini dellaccertamento del nesso di
occasionalit necessaria.
Pare semplicistica, invece, la lettura che viene data
della motivazione del giudice milanese laddove si afferma,
erroneamente, che questultimo avrebbe sostenuto che il
solo fatto di essere poliziotto e di avere un arma sono ritenuti i soli elementi sufficienti per ritenere soddisfatto il nesso di occasionalit necessaria.
Al contrario, il Tribunale, pone pi volte laccento
sulla valutazione dei motivi, sullo scopo ultimo e sulle circostanze che hanno inizialmente spinto il W.R. ad entrare
in servizio e che sono determinanti ai fini della sussistenza
del nesso. A nulla rileva che ad azione gi iniziata egli
avesse proseguito il suo controllo con il solo scopo di fare
uno scherzo.
N tanto meno il giudice sembra affermare che il semplice possesso della pistola dordinanza da parte dellagente
sia elemento sufficiente per configurare la responsabilit
solidale del Ministero. Egli motiva, infatti: [il W.R.] ritenne inizialmente di dover intervenire per effettuare il controllo e per ci spian la sua pistola di ordinanza che possedeva.
Chiaro, dunque, che il possesso dellarma ed il suo utilizzo valutato strumentalmente allesercizio dellattivit di
poliziotto e non certo in s e per s..
E, del resto, altrimenti non potrebbe essere, considerato che, in casi analoghi, i Giudici di legittimit hanno
chiaramente affermato che il semplice possesso dellarma,
ancorch trovi titolo nella qualit di agente appartenente
al corpo dei carabinieri non sufficiente, di per s, a rendere operante il nesso di occasionalit necessaria, poich questultimo va valutato non in relazione al solo possesso dellarma, ma anche al comportamento tenuto con quellarma (20).

A conclusione di queste brevi considerazioni, si deve


ribadire che il criterio della occasionalit necessaria pu
essere escluso solo in quattro ipotesi: a) qualora lautore
materiale non sia qualificabile come pubblico dipendente;
b) qualora il pubblico dipendente produca un danno con
comportamenti che siano espressivi di straripamento di
potere; c) qualora il dipendente produca un danno con
comportamenti o provvedimenti che attengano alla sua vita privata e/o che non abbiano alcun riferimento alla sua
qualifica di pubblico dipendente; d) qualora il dipendente,
pur nellesercizio di proprie funzioni (es. durante lorario di
servizio), agisca per finalit e motivazioni assolutamente
incompatibili con le finalit istituzionali dellente di appartenenza (21).
Per i motivi sopra esposti, il caso in esame non sembra
rientrare in nessuna di queste ipotesi. Anche sulla base di
tale classificazione, pertanto, non pu che condividersi la
motivazione proposta dal giudice milanese.

Note:
(19) Cass. 11 giugno 2003 n. 33562, in Foro it., 2004, II, 522 con nota di
Serraino.
(20) Cass. 12 agosto 2000 n. 10803, in Foro it., 2001, I, 3289; la sentenza
trattava il caso di militare ausiliario in libera uscita che aveva cagionato
lesioni colpose ad un collega attraverso un uso non accorto dellarma di
cui stava spiegando il funzionamento.
(21) Per unanalisi approfondita del tema si rinvia Poli - Tenore, La responsabilit civile dellamministrazione militare e dei suoi dipendenti, in Trattato di diritto amministrativo militare, 2006.

DANNO E RESPONSABILIT N. 12/2007

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