PARECER N

, DE 2016

Da COMISSO DE CONSTITUIO, JUSTIA E

CIDADANIA, sobre o Projeto de Lei da Cmara
n 160, de 2009 (Projeto de Lei n 5.598, de
2009, na origem), do Deputado George Hilton,
que dispe sobre as Garantias e Direitos
Fundamentais ao Livre Exerccio da Crena e dos
Cultos Religiosos, estabelecidos nos incisos VI, VII
e VIII do art. 5 e no 1 do art. 210 da
Constituio da Repblica Federativa do Brasil.

Relator: Senador MARCELO CRIVELLA

I RELATRIO
Vem ao exame desta Comisso de Constituio,
Justia e Cidadania o Projeto de Lei da Cmara (PLC) n 160, de
2009 (Projeto de Lei n 5.598, de 2009, na origem), de autoria do
Deputado GEORGE HILTON, que dispe sobre as garantias e os
direitos fundamentais ao livre exerccio da crena e dos cultos
religiosos, regulamentando os incisos VI, VII e VIII do art. 5 e o
1 do art. 210 da Constituio Federal.
A proposio constituda por 19 artigos.

Em seu art. 1, esclarece as finalidades da nova lei:

estabelecer mecanismos que asseguram ou regulam a liberdade
de conscincia, crena e culto religiosos, a proteo aos locais de
culto e suas liturgias, a inviolabilidade da crena religiosa e a
liberdade

de

ensino

religioso,

regulamentando

assim

os

dispositivos constitucionais mencionados acima.

Em seu art. 2, reconhece o livre exerccio pblico da
religio, quaisquer que sejam as formas de vida religiosa,
observada a legislao correspondente.
No art. 3, valida o reconhecimento da personalidade
jurdica das instituies religiosas, mediante regras de registro e
averbao de alteraes supervenientes.
No art. 4, determina que as instituies religiosas que
sejam voltadas para finalidades de assistncia e solidariedade
social gozaro de todos os direitos, imunidades, isenes e
benefcios atribudos a entidades irreligiosas de natureza
assemelhada, conforme disposto em lei.
Em seu art. 5, o projeto trata de definir como parte
relevante do patrimnio cultural brasileiro os bens materiais e
imateriais de natureza histrica, artstica e cultural das
instituies religiosas, bem como os documentos integrantes de
seus arquivos e bibliotecas, sem prejuzo das finalidades
propriamente

religiosas

desses

bens;

obriga,

instituies religiosas a zelar por tal patrimnio.

ainda,

as

No art. 6, trata de assegurar as medidas necessrias

garantia, contra violao e uso ilegtimo, da proteo dos
lugares de culto das instituies religiosas, bem como de suas
liturgias, smbolos, imagens e objetos culturais, no interior dos
templos ou nas celebraes externas. Assegura, ainda, a
integridade dos edifcios, dependncias ou objetos religiosos
contra quaisquer finalidades que no as de interesse pblico.
Outrossim,

dispositivo

declara

ser

livre

manifestao religiosa em logradouros pblicos, desde que no

contrarie a ordem e a tranquilidade pblicas.
Em seu art. 7, prev a possibilidade da destinao de
espaos

para

fins

religiosos

no

planejamento

urbano

estabelecido por meio do Plano Diretor.

Em seu art. 8, a proposio dispe sobre a liberdade
de

assistncia

espiritual

aos

fiis

internados

em

estabelecimentos de sade, de assistncia social, de educao ou

similares, bem como aos detidos em estabelecimentos prisionais.
No art. 9, regula a liberdade de representao de cada
credo religioso por capeles militares no mbito das Foras
Armadas e das Foras Auxiliares, que devero, para tanto,
constituir organizao prpria, assegurada a igualdade de
condies, honras e tratamento a todos os credos religiosos,
indistintamente.

Em seu art. 10, o PLC n 160, de 2009, afirma a

liberdade dos rgos de ensino das instituies religiosas, em
todos os nveis, de se colocarem a servio da sociedade,
referendada a livre escolha do cidado por qualquer uma dessas
instituies,

na

forma

da

lei;

afirma

tambm

que

reconhecimento de ttulos e qualificaes em nvel de graduao

e ps-graduao, bem como dos efeitos civis dos mesmos, fica
sujeito s exigncias previstas na legislao vigente.
Em seu art. 11, a proposio determina que o ensino
religioso, cuja matrcula facultativa, dever constituir parte
integrante da formao bsica do cidado, constante dos
horrios normais das escolas pblicas de ensino fundamental,
assegurado o respeito diversidade religiosa do Pas, em
conformidade com os preceitos constitucionais e a lei vigente.
Veda, porm, o proselitismo nos espaos educacionais.
No art. 12, dispe sobre o reconhecimento estatal do
casamento, que, celebrado em conformidade com as leis
cannicas ou com as normas das denominaes religiosas, esteja
tambm conforme a legislao vigente. Nesse caso, o casamento
religioso dever gerar os mesmos efeitos do casamento civil.
O art. 13 da proposio garante o segredo do ofcio
sacerdotal reconhecido nas instituies religiosas, incluindo-se
a o segredo da confisso sacramental.

No art. 14, o projeto reconhece a garantia da

imunidade tributria referente a impostos, em conformidade com
a Constituio Federal, s pessoas jurdicas eclesisticas e
religiosas, assim como ao patrimnio, renda e servios
relacionados s finalidades das mesmas. Seu pargrafo nico
reza que, para fins tributrios, as pessoas jurdicas das
instituies religiosas que se dedicam a atividade social e
educacional, sem finalidade lucrativa, devero receber o
tratamento e os benefcios previstos pelo ordenamento jurdico
brasileiro em relao s entidades filantrpicas.
O art. 15 estabelece que no existe vinculao
empregatcia

entre

os

ministros

ordenados

ou

os

fiis

consagrados, por um lado, e as respectivas instituies

religiosas, por outro, excetuados os casos de comprovado o
desvirtuamento da finalidade religiosa, de conformidade com a
legislao

trabalhista

brasileira.

Em

lugar

do

vnculo

empregatcio, afirma a existncia do vnculo de carter

religioso, que poder, inclusive, ser de natureza voluntria.
No art. 16, o projeto determina que os responsveis
pelas instituies religiosas ptrias podero convidar sacerdotes,
membros ou leigos de institutos religiosos estrangeiros para
prestar servio no Pas, desde que no mbito de suas jurisdies
religiosas.

Por sua vez, aqueles responsveis podero solicitar s

autoridades brasileiras, em nome dos religiosos convidados, a
concesso do visto para exercer suas atividades ministeriais no
Brasil, no tempo permitido pela legislao correspondente.
No art. 17, a proposio determina que, para
colaborao de interesse pblico, os rgos do Poder Executivo e
as instituies religiosas podero celebrar convnios sobre
matrias de suas atribuies, reiterando e modulando, por
especificar o Poder Executivo, o disposto no art. 19, inciso I, da
Constituio Federal.
O art. 18 reza que a violao liberdade de crena e a
proteo aos locais de culto e suas liturgias sujeitam o infrator
s

sanes

previstas

no

Cdigo

Penal,

bem

como

responsabilizao civil pelos danos.

Por fim, o art. 19 do PLC n 160, de 2009, estabelece
a entrada em vigor da norma quando da data de sua publicao.
Na justificao da proposta, seu autor alertou que,
desde o incio da vigncia da Constituio Federal de 1988, o
Brasil tem experimentado os direitos e garantias previstas na
Carta Magna com respeito s religies, aos cultos religiosos e
assistncia
brasileiro.

religiosa,

assegurada

laicidade

do

Estado

O autor argumenta que os desenvolvimentos havidos

desde ento trouxeram a possibilidade, a oportunidade e mesmo
a necessidade de se regulamentarem os incisos VI, VII e VIII do
art. 5, e o 1 do art. 210, todos da Constituio da Repblica.
Referiu-se, ainda, em sua justificao, ao Acordo entre
a Repblica Federativa do Brasil e a Santa S, relativo ao
Estatuto Jurdico da Igreja Catlica no Brasil, assinado no
Vaticano, aos 13 de novembro de 2008. Tal acordo veio a ser uma
espcie de referncia para o texto consolidado no PLC n 160, de
2009. A extenso dos contedos do referido acordo a todas as
religies o objetivo ltimo do PLC n 160, que, caso aprovado,
mereceria, de acordo com o autor, ser chamado de Lei Geral das
Religies.
Na Cmara dos Deputados, o PLC n 160, de 2009, foi
apreciado por Comisso Especial e aprovado pelo Plenrio, na
forma do substitutivo por ela apresentado.
No Senado Federal, a proposio foi originalmente
distribuda s Comisses de Educao, Cultura e Esporte (CE),
de Assuntos Econmicos (CAE) e de Constituio, Justia e
Cidadania (CCJ). Posteriormente, por fora da aprovao do
Requerimento n 848, de 2010, o projeto foi distribudo tambm
para a Comisso de Assuntos Sociais (CAS).
A CE aprovou a proposio em 6 de julho de 2010,
com uma emenda de redao.

Nos meses de julho, agosto e outubro de 2010, foram

juntados ao processado documentos encaminhados pelo Ncleo
Especializado

do

Combate

Discriminao,

Racismo

Preconceito, da Defensoria Pblica do Estado de So Paulo, alm

de uma manifestao da Defensoria Pblica do Estado de So
Paulo, firmada conjuntamente por outras instituies. Ambos os
documentos

tm

um

teor:

indicao

de

inconstitucionalidade do art. 3 do PLC n 160, de 2009, que

trata da obrigao de as organizaes religiosas fazerem registro
de seus estatutos junto s instncias de registro civil, conforme
os termos dos art. 44, 45 e 46 do Cdigo Civil (Lei n 10.406, de
10 de janeiro de 2002).
Em funo dessa manifestao, a CAS deliberou pela
realizao de audincias pblicas para dar voz queles que
consideravam o projeto inconstitucional.
Na audincia pblica, realizada em 23 de maio de
2013, com representantes da sociedade civil e do Poder
Executivo, o tom das manifestaes foi de condenao do projeto
por inconstitucionalidade.
Na CAS, porm, foram apresentadas seis emendas
pelo Relator, o ex-senador Eduardo Suplicy, sanando os bices
de inconstitucionalidade aventados.

Ao final, a proposio foi aprovada pela CAS na forma

das emendas propostas; e, aos 30 de junho de 2015, a CAE
aprovou o relatrio que passou a constituir o seu parecer,
favorvel ao Projeto com as Emendas ns. 3, 4, 5, 6 e 8- CAS,
com as Emendas ns. 2 e 7-CAS na forma das submendas
apresentadas na CAE e pela prejudicialidade da Emenda n. 1CE.
No foram apresentadas emendas perante esta
Comisso de Constituio, Justia e Cidadania.
II ANLISE
Compete CCJ, nos termos do art. 101, inciso I, do
Regimento Interno do Senado Federal (RISF), opinar sobre a
constitucionalidade, juridicidade e regimentalidade das matrias
que lhe forem submetidas. Quanto regimentalidade, no
vislumbramos bices ao trmite da matria.
Gostaramos de, inicialmente, oferecer interpretao
sinttica do significado normativo geral do PLC n 160, de 2009.
A nosso ver, a proposio significa a reiterao e a consolidao
de uma srie de dispositivos constitucionais e legais, direta ou
indiretamente ligados vida religiosa, que se encontram
dispersos pelo ordenamento jurdico.

O mvel de tais gestos de consolidao defensivo:

acuadas pelas elites cientficas e polticas laicas h quase
trezentos anos, embora dispondo de enorme aceitao popular e
compondo parte viva da conscincia moral das sociedades, as
religies tm procurado, desde ento, evitar como podem a
incessante tentativa de bani-las da vida social sob os eptetos de
ignorncia,

superstio,

credulidade

etc.,

que

seriam

incompatveis com a autonomia individual, maior conquista da

poca das Luzes.
Essa , a nosso ver, a principal razo de ser do PLC n
160, de 2009, bem como da Concordata entre o Brasil e o
Vaticano, referida acima como uma das origens do projeto que
ora se examina.
A considerao antecedente visa esclarecer porque
no h que se falar em bices de constitucionalidade ou de
juridicidade. A proposio no contraria, em momento algum, a
Constituio ou a legislao vigentes. adequado o meio eleito
(projeto de lei ordinria), uma vez que a matria no est
reservada pela Constituio esfera da lei complementar.
Irretocvel, ainda, a origem parlamentar da iniciativa
de lei sobre a matria, que no est reservada ao Presidente da
Repblica. Tambm quanto juridicidade a proposio se revela
adequada:

possui

atributo

da

generalidade,

inova

ordenamento jurdico e apresenta potencial coercitividade.

Alm disso, a reiterao que ela significa, com relao

a normas constitucionais ou legais, em razo de seu carter de
consolidao e organizao, certamente acrescenta algo a uma
ordem jurdica sempre pronta a diminuir o espao pblico das
religies em nome do banimento destas para a ordem privada.
De modo sinttico, podemos afirmar que as relaes
entre o Estado e a religio no Brasil foram sempre intensas e
estreitas. Houve religio de Estado nos primeiros quatrocentos
anos de existncia da sociedade; com o advento da Repblica,
uma vaga de crenas iluministas e antirreligiosas logrou
estabelecer forte separao entre as duas instncias, o que veio
a ser posteriormente mitigado, em funo da fora das estruturas
histricas profundas. Assim, a partir da Constituio de 1934,
todas as nossas constituies subsequentes afirmaram, ou ao
menos deixaram aberta, a possibilidade de cooperao entre o
Estado e a religio, desde que no interesse de todos.
Porm, com a Concordata entre a Igreja Catlica e o
Estado brasileiro, as demais instituies religiosas brasileiras
viram-se tratadas diferentemente por este ltimo. Da o PLC n
160, de 2009, ter surgido, oportunamente, como uma espcie de
exigncia isonmica de diversas expresses e hierarquias
religiosas perante a j referida Concordata, assinada em
novembro de 2008, por ocasio de visita oficial do ento
Presidente Lus Incio da Silva ao Papa Bento XVI.

A despeito da polmica ento instaurada, que trazia,

por um lado, o tema da laicidade do Estado, e, por outro, o
suposto favorecimento deste Igreja Catlica, a grande maioria
das instituies religiosas movimentou-se para buscar o que
considerou mais justo: uma equiparao com os termos
acertados entre o Brasil e a Igreja Catlica. E, de um modo geral,
pode-se dizer que o PLC n 160, de 2009, alcanou amplo
consenso entre as expresses religiosas presentes no Congresso
Nacional.
A Comisso de Educao, Cultura e Esporte aprovou
o projeto com apenas uma emenda de redao. Por seu turno, a
Comisso de Assuntos Sociais, como j visto, aprovou o parecer
do Senador Eduardo Suplicy com sete emendas, com as quais
estamos de acordo.
guisa de concluso, lembramos aqui as judiciosas
ponderaes do constitucionalista JAIME WEINGARTER NETO,
na obra Comentrios Constituio do Brasil, acerca do
projeto em anlise e do Acordo do qual ele deriva, vejamos:
A principal crtica que poderia ser levantada seria
de eventual privilgio da Igreja Catlica, em relao
s demais instituies religiosas. [...]

O princpio da igualdade, ento, antes que obstculo

instransponvel, pode-se concretizar sem lei, contra
lei e em vez de lei (Canotilho), pelo que, constatando
o desigual peso poltico das diferentes confisses
religiosas, razovel estender-se o patamar de tutela
mais

razovel

obtido

pela

Igreja

Catlica

automaticamente s minorias. Seja como for, logo

aps votar o texto do Acordo, a Cmara dos
Deputados aprovou projeto de lei batizado de lei
geral das religies que segue o mesmo lastro do
Acordo, harmonizando tanto a laicidade do Estado
brasileiro quanto o princpio da igualdade, pelo
qual todas as confisses de f, independentemente da
quantidade de membros ou seguidores, ou do poderio
econmico e patrimonial, devem ser iguais perante a
lei, que, alm de beneficiar Igreja Romana,
tambm dar as mesmas oportunidades s demais
religies,

seja

de

matriz

africana,

islmica,

protestante, evanglica, budista, hindusta, entre

tantas outras. De fato, utilizando a expresso ampla
instituies

religiosas

(tambm

denominaes

religiosas, organizaes religiosas e credos religiosos),

ao longo de dezenove artigos, o projeto de lei, com

pequenas variaes, assegura a todas as instituies
religiosas, SEM QUALQUER DISCRIMINAO, o
regime jurdico alcanado Igreja Catlica.
Aps longa tramitao, o PLC n 160, de 2009, chega
a esta CCJ aprimorado pelos debates que suscitou ao longo de
sua trajetria. Faz-se necessrio, como retoque final ao trabalho
deste Congresso Nacional, to somente rejeitar a Emenda n 1
CE, em razo de seu mrito ter sido incorporado Emenda
n 7 CAS, aprovar as Emendas ns 2, 3, 4, 5, 6 e 8 CAS, e
aprovar a Emenda n 7 CAS na forma da subemenda a ela
apresentada na CAE.
Por fim, propomos, ainda, Emenda para textualizar
na Lei que advier da proposio em exame o reconhecimento das
organizaes (com registro formal) e instituies (sem registro)
religiosas como integrantes dos grupos participantes do processo
civilizatrio nacional (CF, art. 215, 1), que por serem
portadores da referncia identidade, ao e memria da
sociedade

brasileira,

constituem

parcela

indissolvel

do

patrimnio cultural brasileiro (CF, art. 216, caput), nele

includos os modos de criar, fazer e viver (CF, art. 216, II).

Destaca-se

na

formao

da

nossa

cultura

caldeamento das diversas religies, seitas, cultos e seus

sincretismos, que, durante sculos, moldaram o processo
civilizatrio nacional e, ainda mais, por tempos que viro,
continuaro a ser o barro e o fermento que construiro os nossos
psteros.
Pode-se buscar entre os maiores filsofos modernos,
como citado por SILVIO FERRARI e NORBERTO BOBBIO, o
conceito de que, dentre os poucos pontos de convergncia que
definem a religio, um deles , no entanto, o de que a religio no
concerne apenas esfera interior da pessoa, mas determina
tambm comportamentos (individuais e coletivos) externamente
relevantes. A experincia religiosa, tanto a que se define
institucionalmente na forma de uma igreja, como a que assume as
caractersticas de uma seita, se apresenta, portanto, como
fenmeno que tende a abranger toda a existncia humana,
incidindo at sobre aspectos da vida associada muito distantes
da esfera dos interesses puramente espirituais..
No se pode descurar que a experincia religiosa
favorece o sentimento de solidariedade entre os que nela se
acham envolvidos. Por seu turno, evidente que os detentores
do poder poltico no podem olvidar um fenmeno que, como o
religioso, se reflete profundamente na estrutura da sociedade,
moldando sua conscincia cvica e cultural.

Entende-se, desse modo, que, entre os grupos

participantes do processo civilizatrio nacional (CF, art. 215,
1) esto todas as crenas, cultos ou religies, e que, por serem
portadores da referncia identidade, ao e memria da
sociedade brasileira, constituem-se parcela indissolvel do
patrimnio cultural brasileiro, devendo, assim, ser alcanados
pelos eventuais benefcios legais de que gozem os demais.
O objetivo da Emenda que apresentamos , portanto e
to somente, tornar expresso o que est implcito Constituio
Federal, evitando, destarte, que tal incluso fique sujeita ao
subjetivismo dos intrpretes ou, muito menos, delimitada pelo
entendimento dos agentes pblicos aplicadores do preceito legal.
III VOTO
Em face do exposto, o voto pela aprovao do
Projeto de Lei da Cmara n 160, de 2009, na forma de Emenda
que a seguir apresentamos, das Emendas ns. 2, 3, 4, 5, 6 e 8,
todas da CAS, da Emenda n 7 da CAS na forma da
Subemenda a ela aprovada pela CAE e pela rejeio da
Emenda n 1 da CE.
EMENDA N. 9 CCJ
(ao PLC n. 160, de 2009)
Acrescente-se ao art. 5 do Projeto de Lei da Cmara
n. 160, de 2009, 3 com a seguinte redao:

Art. 5. .....................................................................
..................................................................................
3. reconhecido s instituies religiosas o carter
de entidade de carter cultural integrante dos grupos
formadores da sociedade brasileira e responsveis pelo
pluralismo da sua cultura, crenas, tradies e
memria nacionais, sendo-lhes garantido o acesso aos
recursos previstos em lei do qual sejam beneficirios
entidades que tenham entre os seus os seus objetivos
promover o estmulo ao conhecimento de bens e
valores culturais.

Sala das Comisses, 16 de maro de 2016.

Senador JOS MARANHO, Presidente

Senador MARCELO CRIVELLA, Relator