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La Serbia tra Russia e Unione Europea | Osservatorio di Politica Interna...

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La Serbia tra Russia e Unione Europea


Vittorio Giorgetti

di Vittorio Giorgetti
La politica estera serba degli ultimi quindici anni si caratterizzata per essere two chairs seated, ossia per un
atteggiamento ondivago tra Russia e Unione Europea [1]. Il 2015 ha confermato questa tendenza: iniziato a
gennaio con il viaggio del Premier Vui a Washington in cui stata rafforzata la partnership con le strutture
atlantiche, i mesi successivi sono serviti per raggiungere importanti intese con lUE e per agevolare linizio dei
negoziati di accesso. Parallelamente non sono diminuiti i contatti con Mosca e nellincontro ufficiale di fine
ottobre tra lo stesso Vui e Putin stato dato il via libera a nuovi investimenti russi in Serbia, a nuove
partnership economiche intersettoriali e ad un accordo per la fornitura di armamenti russi allesercito serbo. Le
ragioni di tale postura vanno rinvenute nella storia delle relazioni dei tre attori. Si tratta di un equilibrio
complesso, sempre pi delicato e difficile da mantenere, che nel futuro potrebbe indurre la Serbia a dover
orientare le proprie scelte in maniera univoca.
Levoluzione dellasse serbo-russo
Serbia e Russa sono Stati alleati da secoli, e tali sono rimasti nonostante i cambi politici. Fattori comuni sono,
innanzitutto, lidentit slava e la religione cristiana ortodossa. Nel 1830 lImpero russo liber il territorio slavo
dagli Ottomani con lobiettivo primario di difendere la Chiesa ortodossa e, pi implicitamente, di guadagnarsi un
accesso diretto al Mar Mediterraneo. Il penultimo capitolo delle guerre russo-turche, nel 1878, port alla
definitiva costituzione del Principato della Serbia, prima forma di Stato serbo internazionalmente riconosciuto.
C ancora la Russia nel destino serbo durante la Seconda Guerra Mondiale: fondamentale si rivel infatti
lapporto militare dellArmata rossa nella liberazione di Belgrado in supporto ai partigiani jugoslavi guidati dal
futuro Presidente Tito. Successivamente, per, proprio la rottura tra Tito e Stalin avrebbe prodotto un primo
raffreddamento delle relazioni tra i due Paesi, restauratesi solo con la caduta dellUnione Sovietica e con la
disgregazione della Jugoslavia. La Russia stato lunico grande Paese che ha difeso Slobodan Miloevi
durante il conflitto con il Kosovo del 1999, schierandosi apertamente contro i bombardamenti della NATO e
contro il riconoscimento dellindipendenza kosovara proclamata nel 2008. Una posizione, questultima, che il
Cremlino sostiene anche oggi e che, formalmente, pi di ogni altro fattore tiene legate sul piano delle relazioni
internazionali Russia e Serbia. Nellagosto del 2000, giusto qualche mese prima di essere sconfitto alle elezioni,
lo stesso Miloevi aveva firmato con il governo russo un trattato di libero commercio che fissava all1%
limposta su determinate categorie di beni il cui valore aggiunto fosse prodotto al 51% nei due Paesi. Il Trattato,
tuttora in vigore, stato ritoccato annualmente per includere nuove categorie di prodotti ed oggi copre il 99%
dello scambio bilaterale tra i due Paesi. Nei primi mesi del 2015 il commercio totale ammontato a 1,18 miliardi
di euro, facendo della Russia il terzo maggior partner economico serbo. Non di meno la Sberbank, il maggiore
Istituto di credito russo, diventata una dei principali finanziatori delle pi grandi aziende serbe (una volta
pubbliche, ora scorporate e privatizzate) grazie ad una politica di tassi favorevoli, rendendosi anche un
importante interlocutore per tutte le operazioni dinvestimento concordate tra i due governi (come per il bailout di
1 miliardo del biennio 2012/2013 e per gli 800 milioni concessi nel 2014 per lavvio di 71 progetti strategici a
lungo termine). Gli investimenti russi in Serbia hanno in particolar modo riguardato il settore infrastrutturale ed
energetico: nel 2003 la russa Lukoil ha acquisito il 79% della Beopetrol, la compagnia petrolifera serba; nel
2008 la Gazprom ha acquisito il 51% della compagnia energetica di Stato, la Naftna Industrija Srbije, riuscendo a
garantirsi la gestione dellammodernamento delle raffinerie di Panevo e Novi Sad. Tre anni dopo la stessa
Gazprom, assieme alla societ pubblica di gas Srbjagas, ha avviato i lavori per la costruzione del grande
deposito di Banatski Dvor (che a breve subir unimportante opera di ampliamento dello stoccaggio). Questo
deposito di gas sarebbe stato una componente fondamentale del South Stream, il gasdotto che avrebbe dovuto
trasportare il gas russo verso lEuropa attraverso un corridoio meridionale. Grazie a questo progetto, la Serbia
avrebbe ricevuto un investimento di 2,5 miliardi, divenendo il territorio cruciale per il rifornimento di gas di tutta
lEuropa Centrale. Labbandono del progetto South Stream [2] non ha impedito ai due Paesi di stringere nuovi

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accordi di carattere economico (come nel caso del piano di investimenti per la ristrutturazione della linea
ferroviaria nazionale serba), politico e militare. Nel 2013, Serbia e Russia hanno firmato un partenariato
strategico di cooperazione militare, grazie al quale la Serbia diventata osservatore dellOrganizzazione del
Trattato di Sicurezza Collettiva (lunico Stato extra-CSI). Parallelamente, lesercito serbo ha dato il via ad un
programma di esercitazioni congiunte con lesercito russo e bielorusso, in quella che stata ribattezzata la
fratellanza slava[3], cui si aggiunge lintesa dello scorso ottobre relativo allacquisto da parte di Belgrado di
armamenti e di nuovi equipaggiamenti militari russi (tra cui carri armati, cannoni automatici, elicotteri da
combattimento), giustificati dal bisogno di rinnovare le dotazioni dellesercito per far fronte alle sfide di sicurezza
della regione.
Quello tra Serbia e Russia dunque un rapporto consolidato nella storia, che continua ad alimentarsi
politicamente grazie a una duplice funzionalit. Da una parte la Serbia punta sulla Russia per modernizzare il
proprio sistema industriale e per ampliare il proprio mercato, oltre che per garantirsi lappoggio diplomatico di
una grande potenza sulla delicata disputa riguardante lindipendenza kosovara. Parallelamente, la Russia sa
che, contando su Belgrado, riuscir a mantenere una sorta di enclave strategico nella regione balcanica,
allinterno del quale poter esercitare una notevole influenza di carattere economico, militare e culturale, che
possa garantirle laccesso ad un mercato in sviluppo e che possa arginare il rapido fenomeno di convergenza
dellintera area verso lUnione Europea.
Il percorso di avvicinamento della Serbia verso lUnione Europea
Serbia ed Unione Europea hanno cominciato ad approfondire le loro relazioni solo dopo la caduta di Miloevi,
nel 2000. La Conferenza di Salonicco del 2003, in cui tutti i Paesi balcanici vennero dichiarati potenziali
candidati, fu seguita dalle prime negoziazioni per lAccordo di Stabilizzazione e Associazione (ASA) del
novembre 2005 e che fu firmato nel 2008 dopo unimpasse derivata dalla reticenza da parte del governo serbo a
collaborare con il Tribunale Penale Internazionale dellex Jugoslavia. Il 2008 rappresent in effetti un momento
importante per la vita politica nazionale serba: lunilaterale dichiarazione dindipendenza del Kosovo segn un
nuovo cambiamento dellassetto politico interno con la spaccatura della coalizione di governo tra chi, come il
Primo Ministro Kotunica, riteneva di dover proteggere lintegrit territoriale serba anche a costo di rinunciare
allingresso nellUE, e chi, come il suo vice eli non avrebbe mai anteposto le pretese sul Kosovo al cammino
verso lUE) con effetti sulla percezione dellimportanza dellUE per il destino serbo. Coerentemente con lo
spostamento di quasi tutto lo spettro partitico su posizioni pi europeiste, nella convinzione peraltro delle priorit
economiche, dalla vittoria della coalizione Per una Serbia in Europa gli esecutivi di Belgrado sarebbe sempre
stati formati da partiti filo-UE, aventi come uno dei principali punti programmatici lobiettivo della convergenza
europea. Dopo lottenimento della candidatura ufficiale allingresso (2012), lapice di questo impegno stato
raggiunto il 19 aprile 2013 con la firma degli Accordi di Bruxelles [4] che hanno dato il via al processo di
normalizzazione dei rapporti tra Belgrado e lautoproclamato governo di Pritina, il cui punto pi spinoso stato
costituito dalla creazione della cosiddetta Associazione delle Municipalit serbe in sostituzione delle strutture
parallele supportate da Belgrado nel nord del Kosovo. Tale organismo stato primariamente pensato per
garantire un ampio grado di autonomia amministrativa ai Comuni a maggioranza serba in Kosovo. Sebbene la
Serbia continui a non riconoscere lindipendenza di Pritina, con tale atto ha accordato un primo riconoscimento
allesistenza istituzionale delle autorit legali e politiche kosovare, aprendo pertanto le porte allavvio dei
negoziati di adesione (21 gennaio 2014) e a cui seguita la recente apertura dei primi due capitoli (14 dicembre
2015), il 32 sui controlli finanziari ed il 35 sui rapporti con il Kosovo.
Gli ultimi quindici anni hanno dunque visto un sostanziale allineamento della politica serba alle condizionalit
poste da Bruxelles, tanto da far dichiarare al Primo Minsitro Aleksandar Vui, allinizio del suo mandato, che il
futuro della Serbia in Europa e che lingresso nellUE sar uno dei punti principali del suo esecutivo. Parole
sostanziate da un atteggiamento pi che propositivo, che hanno trovato nellultima estate delle conferme
importanti. In primis, emerso il ruolo del governo come valido interlocutore durante la crisi dei migranti lungo la
cosiddetta rotta balcanica. A differenza di molti Paesi vicini, la Serbia stata pronta ad accogliere un gran
numero di rifugiati (costruendo quattro grandi centri daccoglienza), ha preso le distanze dallatteggiamento di
estrema chiusura promosso dal governo ungherese di Orbn e si dimostrata estremamente ricettiva nei
confronti delle linee guida emanate da Bruxelles, tanto da essere chiamata in tutti i susseguenti meeting per

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risolvere la questione. In secondo luogo, Belgrado ha avuto un ruolo molto attivo durante la Conferenza di
Vienna, secondo capitolo del cosiddetto Processo di Berlino, iniziativa lanciata nel 2014 dalla Germania per fare
il punto sullo stato politico ed economico dei Balcani Occidentali e rafforzare limpegno UE nel favorire il loro
processo di adesione. Allinterno di questa cornice sono stati approvati importanti piani infrastrutturali che hanno
visto al centro la Serbia (come la costruzione dellautostrada Ni-Pristina-Durazzo e lammodernamento della
rete ferroviaria che collega Serbia, Kosovo e Macedonia) ed proprio alla vigilia dellevento di Vienna, il 25
agosto, che il governo serbo ha confermato lintenzione di procedere con il processo di normalizzazione dei
rapporti con il Kosovo, grazie alla firma dellaccordo che, tra le altre cose, stabilisce in maniera definitiva la
creazione dellAssociazione delle Municipalit serbe nel territorio kosovaro [5].
La sostenibilit dellequilibrio serbo
La Serbia ha dimostrato di essere un giocatore molto attento ed abile, capace di mantenere ottime relazioni con
una parte e con laltra, riuscendo anche a garantirsi concessioni ed accordi significativi. Nel lungo periodo,
tuttavia, questo equilibrio potrebbe diventare molto difficile da mantenere, soprattutto se i rapporti tra Russia ed
UE dovessero rimanere tesi. Ci sono almeno tre punti chiave in cui il duplice rapporto non sembra essere
conciliabile e, presumibilmente, spingere il governo serbo ad operare ununica scelta di politica estera.
Primo, le alleanze militari. Come sostiene Jelena Mili [5], Direttrice del Centro per gli Studi Euro-Atlantici di
Belgrado, se vero che lUnione Europea non dispone di un esercito proprio, indiscutibile che lappartenenza
allUE richieda quanto meno una vicinanza, se non una completa adesione, alla NATO (si veda a questo riguardo
il percorso del Montenegro, generalmente riconosciuto come lo Stato con maggiori probabilit di entrare nellUE,
recentemente invitato ad aderire al Trattato Nord Atlantico). La firma dellIndividual Partnership Action Plan
con lOrganizzazione Atlantica (gennaio 2015), dovrebbe andare proprio in questa direzione; lo stesso si pu dire
per la visita dello scorso novembre in Serbia da parte del Segretario Generale della NATO Jens Stoltenberg, in
cui stato dichiarato che la Serbia rappresenta uno Stato chiave per assicurare la stabilit dellintera regione
balcanica, e in cui sono state soprattutto confermate le 127 esercitazioni congiunte tra lesercito serbo e la
NATO programmate per il 2016. Tuttavia, risulta difficilmente inquadrabile in questo contesto la simultanea
decisione del governo serbo di acquistare armamenti russi e di aderire al programma delle esercitazioni militari
con la fratellanza slava. Vui ha ribadito che, seguendo la politica della neutralit militare proclamata nel 2007,
la Serbia non ha nessun vincolo che le impedisca di mantenere buoni rapporti sia con la Russia che con la
NATO. Desta pi di una perplessit, per, il fatto che neutralit significhi implementare accordi paralleli con le
due potenze. La Commissione europea, tramite le parole della portavoce Maja Kocijancic, ha gi parlato di
segnale sbagliato, e di speranza che la Serbia agisca in accordo con le sue obbligazioni con il processo di
accesso allUE, facendo trapelare grande insoddisfazione per la continuazione della collaborazione militare con
Mosca.
Secondo, gli accordi economici. La Serbia non pu assolutamente fare a meno dellUnione Europea, verso i
cui Paesi dirige il 90% delle proprie esportazioni (Italia e Germania in testa). Anche a livello di investimenti,
lUnione Europea il principale partner serbo: nel 2013 il 78,4% degli investimenti diretti esteri sul totale di quelli
entrati in Serbia sono provenuti da Paesi UE [6]. Infine, hanno avuto e avranno grande impatto gli investimenti e
i piani di sviluppo infrastrutturale promossi dallUnione Europea tramite il Programma IPA (arricchito dai nuovi
accordi stretti grazie al gi citato Processo di Berlino), di cui la Serbia beneficiario dal 2006. Anche in questo
caso, per, il simultaneo trattato di libero scambio con la Russia risulta essere unanomalia abbastanza
singolare. Come ha sostenuto lo stesso Medvedev [7], non possibile coesistere in due aree di libero
commercio, soprattutto nel momento in cui i due soggetti principali hanno chiuso alcuni importanti canali
commerciali tra di loro. Davanti alle pressioni della Commissione, Vui ha espressamente detto che la Serbia
non ha intenzione di unirsi alle sanzioni contro la Russia, in nome degli interessi statali. Gli interessi,
ovviamente, si riferiscono alla dipendenza energetica che la Serbia ha nei confronti della Russia, ma anche alle
prospettive di nuovi investimenti promessi dal Cremlino (in primis la ristrutturazione delle ferrovie) e al nuovo
ruolo economico che Belgrado in grado di far valere nei confronti di Mosca, essendo divenuta ormai una delle
principali porte occidentali totalmente aperte al commercio russo. Se vero che lexport serbo verso la Russia
conta solo il 9% del totale, anche vero che nellultimo anno si registrato un aumento del 40% degli scambi
commerciali, trainato dal settore ortofrutticolo che, parallelamente, vede lembargo di Mosca nei confronti del

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mercato UE. Se questa situazione dovesse rimanere tale nel lungo periodo, la Serbia avrebbe modo di trarre
benefici economici di rilievo, ma allo stesso tempo si allontanerebbe dal compimento del Capitolo 31 delle
negoziazioni di accesso, richiedente un adeguamento delle relazioni di Politica Estera di uno Stato candidato
con quelle dellUnione.
Infine, la questione del Kosovo. Il Commissario europeo per lAllargamento e la Politica di Vicinato Hanh ha
dichiarato che lingresso della Serbia dipender dalla sua capacit di dialogo con il Kosovo [8]. Sebbene
con gli ultimi esecutivi si siano registrati passi in avanti nella normalizzazione delle relazioni bilaterali, il possibile
riconoscimento dellindipendenza kosovara ancora unidea molto lontana dal concretizzarsi e la stessa
opinione pubblica serba non sembra favorevole in tal senso. Ci pone il governo serbo nella condizione di dover
equilibrare gli impegni assunti con Bruxelles con la necessit di mantenere ancorato a s il territorio kosovaro.
Resta inoltre vero che il futuro dellaccordo sulla creazione dellAssociazione delle Municipalit resta incerto a
causa dellattuale crisi politica a Pritina dovuta allostruzionismo delle opposizioni parlamentari in merito alla
stessa intesa. In tale fluido scenario, in cui la Commissione europea ha dichiarato di rispettare le decisioni della
Corte Costituzionale kosovara sulla validit dellaccordo, inverosimile che Belgrado si priver dellappoggio
politico datogli dalla Russia, lunica grande potenza che continuer ad opporsi allindipendenza kosovara e che
non ne permetter il riconoscimento in sede ONU. Questo appoggio, come facilmente comprensibile, ha un
prezzo molto alto: limpossibilit per la Serbia di voltare le spalle alla Russia, ed il mantenimento a oltranza della
duplicit della propria politica estera, tanto delicata quanto controversa.
Il rischio dellopzione democratica
Esistono pertanto delle ragioni che in questo momento non permettono al governo serbo di assumere un
orientamento pi marcato verso lUE o la Russia, che non si dimostri privo di sacrifici importanti. Alcune di
queste decisioni potrebbero essere affidate alle consultazioni popolari, come peraltro gi indicato dal Presidente
Tomislav Nikoli [9]. Si parla da tempo di un referendum popolare sullindipendenza del Kosovo: unopzione che
gli europeisti vorrebbero in tutti i modi evitare, consapevoli che un esito negativo comprometterebbe lintero
cammino per lingresso nellUnione Europea. Oltretutto, secondo un sondaggio effettuato nellestate 2015 dalla
societ Faktor Plus, solo il 42% dei cittadini serbi sarebbe favorevole al processo di integrazione europea,
mentre il 36% sarebbe addirittura contrario. Confrontando questi dati con altri sondaggi effettuati negli ultimi due
anni (Governo della Rep. Serbia, 2014: 46% pro-UE, 19% contro; Istituto Medium Gallup 2014: 66% contro
lingresso nellUE con condizione del riconoscimento del Kosovo), si pu delineare una tendenza abbastanza
chiara: lopzione dellingresso nellUE sta perdendo di popolarit, mentre la percezione della vicinanza alla
Russia, sia culturalmente che politicamente, sta tornando in auge. Totalmente contraria sembra invece
mantenersi la posizione rispetto ad un ingresso nella NATO (solo il 13% degli intervistati sarebbero daccordo,
secondo un sondaggio effettuato nel 2013 dallIpsos Strategic Marketing), segno che i bombardamenti del 99
rappresentano una ferita ancora aperta [10].
Una delle cause di questo nuovo clima di sfiducia nei confronti dellUE potrebbe derivare dalla nuova strategia
culturale promossa da Putin, peraltro inquadrabile allinterno del nuovo Concept of Foreign Policy [11], che
vede nella Serbia uno dei territori pi fertili per poter esercitare la propria influenza. Vanno visti in questo senso
lapertura dei Russkiv Mir, i centri di educazione ed apprendimento della cultura russa, lo stabilimento a
Belgrado di diverse fondazioni sovvenzionate dal Cremlino, e la diffusione di innumerevoli testate che
raccontano lattualit, filtrandola attraverso uninterpretazione profondamente filo-russa [12].
Al contrario, il processo di integrazione nellUnione Europea viene percepito con sempre maggiore sofferenza:
limmagine dellUE quella di una grande potenza disunita, che chiede enormi sacrifici per potervi accedere e
restarvi al suo interno. Non positivamente sono state prese le parole pronunciate da Juncker nel suo discorso
dinsediamento del 2014, quando il tema allargamento stato indicato come una questione non prioritaria da
affrontare durante il suo mandato. La percezione negativa si poi arricchita con eventi o atteggiamenti accaduti
negli ultimi mesi: lindecisionismo politico mostrato dai leader dei Paesi UE durante la crisi dei rifugiati, lASA
firmato con il Kosovo e, non da ultimo, la richiesta di unirsi alle sanzioni contro la Russia, percepita come un
chiaro invito ad interrompere, oltre che un consolidato flusso commerciale, anche una storica amicizia. Questi
episodi stanno evidentemente condizionando lopinione pubblica di un Paese che, negli ultimi anni, ha visto
cambiare la sua intera fisionomia politica avvicinandosi allUE. Davanti a questo senso di sfiducia, con un

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crescente potenziale elettorato sfavorevole allingresso nello spazio comunitario, lo stesso mantenimento di una
maggioranza europeista in Parlamento potrebbe essere messo in discussione nel prossimo futuro, riportando il
gioco di forze a pendere dalla parte russa. Una situazione che aprirebbe scenari geopolitici imprevedibili non
solo per la Serbia, ma anche per lintera regione balcanica, attualmente protesa verso una definitiva
stabilizzazione e verso il completamento del processo di integrazione europea.
* Vittorio Giorgetti OPI Trainee
[1] Cfr. A. Poltermann, Serbia Caught between Two Chairs? Does Serbia Want to be Part of the Russian
Sphere of Influence or Join the European Union?, in Heinrich-Bll-Stiftung, December 10, 2014; F.
Segnarbieux, Where does Serbia stands in the EU-Russia quarrel, in Campus Europe, March 15, 2015.
[2] M. Siddi, Who are the winners and losers from the cancellation of the South Stream pipeline?, in London
School of Economics Comment, December 18, 2014;
[3] Nel novembre 2014 gli eserciti di Russia, Serbia e Bielorussia hanno dato vita alla Srem 2014,
unesercitazione militare tenutasi nel sud della Serbia, dove stata simulata unoperazione anti-terroristica.
Lesperimento stato ripetuto nellagosto 2015 nei pressi di Novorossiysk.
[4] D. Janji, Accordo Belgrado-Pristina: la fine di unepoca tormentata, in Osservatorio Balcani e Caucaso
(OBC), 22 aprile 2013.
[5] Il principale tema dellaccordo del 25 agosto ha riguardato la formazione dellAssociazione delle Municipalit
serbe in Kosovo. Le Comunit, contemplate dallAccordo di Bruxelles, vengono costituite come un soggetto di
diritto dotato di un Parlamento, una bandiera, uno stemma ed un budget autonomo (finanziato da Belgrado). Le
Comunit potranno legiferare su educazione, sanit, sviluppo economico e pianificazione urbana, pur lasciando
al governo di Pritina il pieno potere esecutivo. Laccordo stato duramente criticato sia dai serbi (soprattutto
della destra nazionalista), che hanno considerato questa opzione come una definitiva rinuncia al Kosovo, sia dai
tre principali partiti di opposizione del Kosovo che lo ritengono contrario alla Costituzione.
[6] J, Mili, Putins Orchestra, in Center for Euro-Atlantic Studies (CEAS), The New Century No.7, May 2014.
[7] R. Montes Torralba, Belgrade at the crossroads: Serbian-Russian relations in light of the Ukraine crisis, in
Real Instituto Elcano, ARI 63/2014, December 22, 2014.
[8] EU puts pressure on Serbia to drop trade area with Russia, in Sputnik International, October 30, 2015
[9] Hahn Conditions Serbias EU Talks on Kosovo, in Balkan Insight, May 8, 2015.
[10] Nikolic: referendum per decidere sul Kosovo e Metohija, in Serbian Monitor, December 29, 2014.
[11] Si vedano Serbia, in calo il favore del Paese allintegrazione europea, in Sputnik Italia, 1 settembre
2015; European Orientations of Citizens of Serbia Poll June 2014, Government of the Republic Serbia,
European Integration Office, August 9, 2014; 53% of respondents support EU, 13% NATO membership, in
B92, July 8, 2013.
[12] Concept of the Foreign Policy of the Russian Federation, The Ministry of Foreign Affairs of the Russian
Federation, February 18, 2013.
[13] M. Szpala, Russia in Serbia Soft Power and Hard Interests, in Orodek Studiw Wschodnich (OSW),
October 29, 2014.
Photo credits: Flickr.com/Jennifer Boyer/Miwok

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