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La Rendicin de Cuentas en Mxico:

Diseo Institucional y Participacin Ciudadana


Dr. Alberto J. Olvera Rivera

Directorio

Comit Editorial

Salvador Vega Casillas

Rosa Isabel Montes Mendoza

Secretario de la Funcin Pblica

Rafael Morgan Ros


Subsecretario de Control y Auditora de la Gestin Pblica

Elizabeth Oswelia Yez Robles


Subsecretaria de Atencin Ciudadana y Normatividad

Subsecretario de la Funcin Pblica

Mara del Carmen Pardo Lpez


Jorge Romero Len
Ricardo Uvalle Berrones
Benjamn G. Hill Mayoral

Alfredo Esparza Jaime


Coordinador de la Serie

Gloria del Carmen Muoz Len


Oficial Mayor

Luis F. Ostria Hernndez


Coordinador Editorial

Benjamn G. Hill Mayoral


Titular de la Unidad de Polticas de Transparencia y
Cooperacin Internacional

Jos Antonio Bolvar Bustillo


Coordinador General de rganos de Vigilancia y Control

Moiss Herrera Sols


Titular de la Unidad de Asuntos Jurdicos

Alma de los ngeles Granados Palacios


Contralora Interna

Edicin a cargo de:


Unidad de Polticas de Transparencia y
Cooperacin Internacional
Direccin General Adjunta de Estudios y
Polticas de Transparencia y Rendicin de
Cuentas
Direccin General de Comunicacin Social

ndice
Presentacin

La Rendicin de Cuentas en Mxico:


Diseo Institucional y Participacin Ciudadana
Introduccin

I. Precisiones conceptuales

10

II. Rendicin de cuentas horizontal en Mxico


(Con notas sobre la rendicin de cuentas vertical)

14

III. Rendicin de cuentas social

25

IV. Rendicin de cuentas transversal

36

V. La cultura poltica de la transparencia y la rendicin


de cuentas

42

Conclusiones
(Algunas propuestas para una reforma institucional para la
rendicin de cuentas)

47

Notas

53

Bibliografa y fuentes consultadas

59

Semblanza

65

PRESENTACIN
La consolidacin de la democracia en Mxico se vincula a dos pilares fundamentales:
la transparencia y la rendicin de cuentas,
toda vez que ambas nociones hacen referencia al viejo reclamo de la sociedad mexicana de contar con un orden poltico, en trminos de Noberto Bobbio, quien defini a la
democracia como un rgimen que hace pblico los asuntos pblicos. En otras palabras,
nos referimos a la aspiracin ciudadana de
formar parte de un Estado que promueve la
construccin de un sistema de pesos y contrapesos para garantizar que el gobierno sea
responsable de sus acciones y decisiones.

a un dilogo internacional sobre el tema con


origen en distintos enfoques tericos y metodolgicos.

En el pasado reciente, este intenso debate


influy en los distintos actores involucrados en la toma de decisiones en Mxico,
dando lugar tanto a la instrumentacin de
nuevas estrategias en favor de la transparencia, como en la creacin de instituciones
y en la promulgacin de ordenamientos jurdicos por parte del gobierno federal. Asimismo, se fortaleci la implementacin de
prcticas y mecanismos al interior de las dependencias pblicas que permitieron abrir la
La transparencia y la rendicin de cuentas informacin gubernamental al ciudadano y
como condicin necesaria para la consolida- darle la oportunidad de incidir y participar
cin de la democracia en el pas, ha propicia- en los asuntos pblicos.
do un amplio debate e intercambio de ideas
entre analistas, especialistas, funcionarios Hoy el acento de los expertos y especialistas
pblicos y acadmicos con respecto al sig- est en la necesidad de mejorar y perfeccionificado de dichos principios y su traduccin nar los diferentes instrumentos que conforen acciones concretas; debate que se suma man el sistema de transparencia y rendicin

de cuentas que requieren los ciudadanos;


pero tambin ponen especial atencin en
los riesgos de que estos principios acaben
por no dar cumplimiento a sus propsitos
de favorecer el conocimiento pblico de las
acciones del gobierno y de reforzar el sentido de responsabilidad sobre sus consecuencias, es decir, que se conviertan en una
forma ms de cierta simulacin en la accin
gubernamental.
En este contexto, se inscribe el tema
del segundo nmero de la serie editorial
Cuadernos sobre Rendicin de Cuentas que
publica la Secretara de la Funcin Pblica, y
cuya autora corresponde al doctor Alberto
Olvera Rivera, destacado investigador de la
Universidad Veracruzana.
El autor nos ofrece un anlisis de las prcticas que comprenden los distintos tipos
de rendicin de cuentas en Mxico (horizontal, vertical, social, transversal) y su
relacin con la transparencia. Sealando
los obstculos de orden legal y de diseo
institucional que impiden su desarrollo,
sin omitir, el impacto que la trama cultu-

ral de la sociedad tiene en el ejercicio de


tales prcticas, pues como bien apunta el
doctor Olvera, es en esta dimensin donde adquieren significado los principios, valores y normas que guan el desempeo de
los servidores pblicos, en el uso del derecho a la informacin y la participacin
ciudadana en los espacios del gobierno.
En tal sentido, el autor no se limita a la descripcin de estos conceptos fundamentales
dentro de la gestin institucional; ya que
presenta y desarrolla una serie de recomendaciones y puntos de reflexin, que en su
opinin, podran contribuir a una reforma
institucional del sistema de rendicin de
cuentas en nuestro pas.
La publicacin de este segundo nmero de
los Cuadernos sobre Rendicin de Cuentas
contribuye, sin lugar a dudas, al objetivo que
anima esta coleccin: difundir y promover
un amplio debate y opiniones de reconocidos especialistas y acadmicos con lneas de
investigacin ligadas con esta temtica de
vital importancia para la vida democrtica
del Mxico contemporneo.

LA RENDICIN DE CUENTAS EN MXICO:


DISEO INSTITUCIONAL Y PARTICIPACIN
CIUDADANA
DR. ALBERTO J. OLVERA RIVERA1

Introduccin
mentado en la Ley Federal y en las leyes
estatales de Acceso a la Informacin Pblica. La rendicin de cuentas es una de las
obligaciones fundamentales del Estado,
pero tambin un campo donde la ciudadana puede actuar para obligar al propio
Estado a responsabilizarse de sus actos.
La transparencia y la rendicin de cuentas se expresan en la vida pblica como un
conjunto de prcticas reguladas por ley y
llevadas a cabo por los funcionarios de las
instituciones estatales, sea por iniciativa
En Mxico la trasparencia es indirecta- de ellos mismos, siguiendo sus obligaciomente un derecho de los ciudadanos por nes legales, o sea por presin externa de
la va del derecho a la informacin, regla- los ciudadanos.
La transparencia y la rendicin de cuentas
constituyen un complejo entramado de
principios, derechos, instituciones y prcticas. El consenso nacional sobre la urgencia
de aplicar estos principios en la vida pblica ha sido uno de los avances histricos
que ha trado la transicin a la democracia.
Representa una ruptura simblica con la
cultura de la opacidad, el secretismo y la
discrecionalidad que eran una caracterstica central del rgimen autoritario.

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Cada una de las dimensiones de la transparencia y rendicin de cuentas han sido


analizadas ya en Mxico. El hecho de
que la implementacin efectiva del derecho a la informacin haya sido uno de
los escasos puntos de consenso entre las
fuerzas polticas en el arranque del primer gobierno de transicin, condujo no
slo a la aprobacin de leyes de acceso a
la informacin en todo el pas, sino a un
vvido debate intelectual sobre el sentido y las funciones de la transparencia.2
Adems, las expectativas ciudadanas
con la democracia electoral recientemente ganada tornaron la rendicin de
cuentas en una aspiracin central en la
construccin de un nuevo rgimen democrtico, lo cual ha dado lugar tambin
a otro orden de debates.3 Cabe mencionar que estas discusiones forman parte
de un dilogo internacional estimulado
por la aspiracin normativa de construir
una democracia operativa que trascienda el orden electoral, y por un ansia de
innovacin gubernamental que ha sido
inspirada por distintas corrientes tericas y polticas.4
8 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera

El objetivo de este documento es analizar


las distintas dimensiones y formas de la
rendicin de cuentas en Mxico, concentrando la atencin en dos factores centrales: los obstculos de diseo legal e institucional que bloquean el pleno desarrollo
de las prcticas que comprende la rendicin de cuentas, incluyendo una breve
mencin de los problemas de orden cultural que impactan estas mismas prcticas;
y un estudio del papel que los actores de
la sociedad civil han jugado en el impulso
a experiencias de rendicin de cuentas en
nuestro pas.
En el ao 2009 estamos cumpliendo casi
una dcada de transicin a la democracia en un contexto crtico. El diagnstico
ms general es que la posposicin indefinida de una autntica reforma del Estado nos ha condenado a la continuidad
legal, institucional y cultural del antiguo
rgimen.5 Pero es necesario especificar
concretamente cules de los rasgos de
ese viejo orden se han constituido en los
principales obstculos a la rendicin de
cuentas efectiva.

Con frecuencia se olvida que las leyes y las


instituciones son los marcos dentro de los
cuales tiene lugar la prctica social real,
pero que las prcticas de los actores concretos se guan tambin, y con frecuencia
principalmente, por una serie de valores,
cdigos y reglas que no estn estatuidos
en el orden legal, sino en la trama cultural
de la sociedad. Esta cultura poltica constituye una especie de malla referencial, un
conjunto de conocimientos codificados
derivados de tradiciones, experiencias,
aprendizajes empricos y valores entendidos que nos permiten reaccionar frente
a los hechos de la vida diaria y traducir
el lenguaje oficial en lenguaje ordinario,
las rdenes explcitas en deseos implcitos, las reglas formales en conductas informales. Analizaremos brevemente esta
dimensin tradicionalmente ignorada.
Una pequea seccin introductoria ofrecer algunas precisiones conceptuales necesarias para evitar confusiones propias
de un terreno terico y poltico que se caracteriza por la polisemia conceptual.
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I. Precisiones conceptuales
El campo en que nos vamos a mover se
encuentra cargado de conceptos cuyo amplio uso viene acompaado de una notable
polisemia. No es el propsito de este texto
presentar un debate conceptual.6 Nos limitaremos a consignar nuestras herramientas
y a mostrar su utilidad en la interpretacin
de los retos de la construccin de la rendicin de cuentas en Mxico.
La rendicin de cuentas es un concepto
cuya esencia radica en el constante esfuerzo de los ciudadanos por controlar el poder:
el concepto de la rendicin de cuentas
(accountability) expresa de manera ntida esta preocupacin continua por controles y contrapesos, por la supervisin y la
restriccin del poder.7
La democracia como rgimen se caracteriza no slo por las garantas legales e institucionales que se otorgan a los ciudadanos
para elegir a sus gobernantes, sino porque
su arquitectura legal e institucional incluye la obligatoriedad de que los actores gu10 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera

bernamentales expliquen y justifiquen sus


acciones a los ciudadanos (answerability);
sean asimismo capaces de recibir sus opiniones en mecanismos de interaccin (receptiveness), as como la posibilidad de que
quienes infrinjan las leyes sean sancionados
(enforcement).8 Se trata entonces de un
concepto que define un modelo de relacin
entre ciudadanos y Estado9 en el que hay
un doble proceso, primero de responsabilizacin de los actores estatales, y segundo
de participacin de los ciudadanos en los
asuntos pblicos.
Es preciso insistir en este punto. La rendicin de cuentas, concepto que es una traduccin de la palabra inglesa accountability, carga consigo una significacin principal:
alude a una obligacin de los polticos, que
es al mismo tiempo un derecho de los ciudadanos. La teora y la prctica de la democracia han insistido en que la representacin
democrtica (la eleccin de los polticos)
no es un simple acto de autorizacin para
que los polticos electos acten como deseen, ya que su otro componente central es
la accountability, es decir, el deber no slo

moral sino poltico y legal, de que los representantes electos den cuentas de sus actos
y decisiones a los electores.10 Ellos pueden
ejercer su veredicto sobre el desempeo de
los polticos a quienes eligieron a travs del
voto. En Mxico carecemos de la cultura
del voto como acto de evaluacin de polticos en lo individual por la prohibicin de la
reeleccin, que ha trado consigo el negativo efecto de que se piense en el acto de
elegir slo como autorizacin. sa es una
democracia a la mitad. La otra parte es la
rendicin de cuentas, entendida en la teora democrtica no en el sentido dbil que
le asignamos culturalmente los mexicanos
(un acto voluntario de orden informativo),
sino en un sentido fuerte: la evaluacin ciudadana que tiene el potencial de sancionar
a los polticos.
Este sentido general de la rendicin de
cuentas se desdobla en mltiples formas y
se aplica en diversos niveles. Se busca actualizar en la prctica poltica y administrativa del Estado el principio de control del
poder. Para ello a lo largo de la construccin
histrica de la democracia, se han creado

diversos mecanismos legales y administrativos que persiguen obligar tanto a los


funcionarios electos como a los no electos
a informar/ explicar lo que hacen, a escuchar la opinin de los ciudadanos o de sus
representantes y a ser objeto de sanciones
y/o reconocimientos por su desempeo.
Se trata de un continuum: la rendicin de
cuentas no es slo informar ni slo escuchar; es exponerse a ser castigado (o premiado). Sin la posibilidad de sancin no
hay rendicin de cuentas completa.
En las democracias contemporneas la rendicin de cuentas tiene varias dimensiones
o tipos:11
Horizontal: alude a los mecanismos
de control internos al sistema estatal
(equilibrio de poderes, rganos de control), cuya estructura y funcionamiento determina en buena medida la cultura de los funcionarios pblicos;12
Vertical: se ocupa de las formas en que
los gobernantes responden a los ciudadanos a travs del mecanismo de ltima

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instancia de las elecciones y, por tanto, procedimientos administrativos que los


se refiere a una evaluacin post-factum funcionarios no electos pueden ser sancionados (extraamientos, multas, despidos,
aplicable a funcionarios electos;13
procesos penales), y a travs de procediSocial: se refiere a los mltiples tipos de mientos polticos que los funcionarios elecpresin e influencia que los ciudadanos, tos pueden ser castigados (juicio poltico),
organizados o no, ejercen para obligar a lo cierto es que sin las otras dimensiones, la
los funcionarios pblicos, electos o no, intra-estatal no se activa. Por ejemplo, hace
a apegarse a la ley, a cumplir sus obliga- 25 aos que hay legislacin anticorrupcin
ciones y a ser eficientes en su desem- en Mxico y se cuenta con una larga lista de
peo (movilizaciones, campaas, en- programas de esta naturaleza, que lamencuentros, escndalos mediticos),14 y tablemente no han funcionado debido a la
falta de condiciones polticas para aplicar
Transversal o diagonal: que alude a ins- las reglas y procedimientos, pues ha depentituciones en las que ciertos ciudada- dido de la voluntad de los presidentes o gonos son designados como funcionarios bernadores si la ley se aplica o no.
con capacidad de decisin en campos
sustantivos para la defensa de dere- Es por ello que se insiste en que los diverchos de ciudadana (Instituto Federal sos tipos de rendicin de cuentas se comElectoral-IFE, Instituto Federal de Ac- plementan uno a otro. La horizontal no se
despliega si no hay un Estado de derecho
ceso a la Informacin-IFAI, etc.).15
operativo, para lo cual es necesario que
Este breve mapa de la rendicin de cuentas haya actores de la sociedad civil que exijan
indica que es un error limitar el campo de la aplicacin de la ley y vigilen su cumpliaplicacin del concepto a su dimensin ho- miento; la vertical exige que haya elecciorizontal, es decir, intra-estatal. Si bien esta nes limpias y legales; la social requiere que
dimensin es decisiva, pues es mediante haya espacios pblicos donde se debatan
12 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera

los problemas, una sociedad civil activa y


medios de comunicacin crticos, todo lo
cual necesita ser protegido por el Estado
de derecho, de forma que la accin social
active los mecanismos horizontales; la
transversal exige que la horizontal funcione y que la autonoma de las instituciones
garantes de derechos sea efectiva y apoyada por la sociedad civil.16
En un sentido sociolgico, puede decirse que la rendicin de cuentas es una
prctica social y una institucin legal
que se extiende a otros espacios de la
vida pblica y privada. En el mercado,
las empresas deben rendir cuentas a accionistas, a consumidores y a las agencias de regulacin; los trabajadores
asalariados deben rendir cuentas a sus
patrones y a sus sindicatos; los lderes
sociales y civiles deben rendir cuentas a
sus bases y a las agencias de regulacin
o de financiamiento; las redes sociales
son formas tanto de solidaridad como
de disciplina y sancin, desde la familia
hasta las tribus urbanas.17 La sociedad
moderna funciona bajo una sucesin de

sistemas de sancin formal e informal,


legal y consuetudinaria.
Pero lo que queremos destacar aqu es
la necesidad de entender en su complejidad y en su integralidad las distintas
modalidades de la rendicin de cuentas.
Una visin de conjunto es imprescindible para analizar los dficits legales e institucionales de la rendicin de cuentas
en Mxico, y para establecer los campos
de reformas sustantivas que deben emprenderse para construir un sistema de
rendicin de cuentas democrtico.

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II. Rendicin de cuentas horizontal se ejerce, desde el punto de vista de la


rendicin de cuentas, a travs de la Audien Mxico
ditora Superior de la Federacin (ASF),

(Con notas sobre la rendicin de cuentas creada apenas en 1999, institucin severtical)
miautnoma dependiente del Congreso
que revisa las cuentas del gobierno feComo puede observarse, son varias las deral. Antes de la Auditora, una dbil y
perspectivas desde donde puede analizar- casi desconocida Contadura Mayor de
se empricamente la rendicin de cuen- Hacienda realizaba una funcin simblitas. En lo que sigue nos concentraremos,
ca de control. La ASF es un resultado de
primero en las estructuras de la rendicin
la transicin democrtica. Surge por un
de cuentas horizontal en Mxico, para
acuerdo de la primera legislatura federal
luego analizar los retos que confrontan
en la que el PRI no tuvo mayora (1997las otras dimensiones de este proceso.
2000), como un pacto entre los partidos
El eje poltico de la rendicin de cuentas para que el Poder Legislativo empezara a
horizontal es el llamado equilibrio de po- ejercer de manera efectiva una de sus poderes, principio constitucional que indi- testades democrticas centrales, negada
ca que el Poder Ejecutivo (dotado de le- hasta entonces por su dependencia total
gitimidad electoral) debe ser vigilado por de la presidencia de la Repblica.
el Legislativo (tambin elegido) y ambos
por el Poder Judicial, en cuya integracin La ASF es una institucin tcnicamente
por designacin participan los otros dos organizada para vigilar el uso del presupoderes. Hace apenas unos aos que este puesto pblico ejercido. Recibe toda la
orden constitucional se ha vuelto opera- informacin del gobierno federal, pero
tivo gracias a la creacin de instituciones tiene limitaciones importantes en el ejerapropiadas. El control que sobre el Po- cicio de sus funciones, desde restriccioder Ejecutivo tiene el Poder Legislativo nes presupuestales hasta lmites polti14 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera

cos que no permiten ejercer a cabalidad


una verdadera rendicin de cuentas. Ante
todo, la ASF no tiene capacidad jurdica de
sancin de los funcionarios pblicos, por
lo que debe pedir la intervencin de un
rgano del propio Poder Ejecutivo, la Secretara de la Funcin Pblica, para iniciar
procedimientos de sancin. No puede recibir denuncias de los ciudadanos, lo cual
la asla de la sociedad y le niega informacin vital.18
Pero en aos recientes la ASF ha ganado
mayor autonoma, y ha advertido pblicamente de diversas fallas estructurales en
el manejo de los fondos pblicos a nivel
federal, sin que estas indicaciones hayan
tenido an consecuencias polticas ni jurdicas relevantes. En su ms reciente informe sobre el ejercicio del presupuesto
pblico (2008), la Auditora nos alert
sobre la discrecionalidad en el manejo de
los excedentes petroleros y de los donativos otorgados por el gobierno federal
a diversas entidades pblicas y privadas;
sobre la mala calidad de la regulacin y la
supervisin en materia de concesiones a

particulares, permisos, contratos y licencias a travs de las cuales el Estado delega en particulares el cumplimiento de sus
funciones, y tambin nos advirti de cmo
el gobierno desva recursos derivados de
gigantescos subejercicios presupuestales
hacia fondos y fideicomisos que no estn
sujetos al control legislativo.19 A pesar de
estas denuncias, no ha habido hasta ahora
ninguna reforma impulsada por el Poder
Legislativo que prevenga dichos desempeos poco transparentes.
Este esquema institucional se repite en los
estados. Histricamente, las instancias de
control estatales (Oficinas de Fiscalizacin Superior) han padecido una casi total
carencia de autonoma poltica, tcnica y
financiera. La debilidad poltica de algunos rganos de fiscalizacin superior en
los estados, permite que el ejercicio presupuestal de muchos gobiernos estatales
y municipales se produzca en medio de
la opacidad y la discrecionalidad. Al igual
que con la ASF, una de las causas de esta
falta de poder de las instituciones de control local reside en que sus observaciones

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no conducen directamente a la sancin de acumulacin de aprendizaje a las institulos funcionarios responsables.


ciones legislativas.
Sin embargo, para entender a cabalidad
los lmites de las capacidades de control
del Poder Legislativo sobre el Ejecutivo
tenemos que analizar los problemas intrnsecos de la constitucin y funcionamiento del Congreso. El Poder Legislativo mexicano contina reproduciendo uno
de los peores rasgos del antiguo rgimen:
se trata de una institucin no profesional
y carente de mecanismos de rendicin de
cuentas a los ciudadanos. El corto periodo
del mandato de los diputados (tres aos)
conduce a que los mismos atraviesen por
un permanente proceso de formacin, de
manera tal que cuando los diputados de
una legislatura han aprendido al fin los
secretos de su labor, tienen que desplazarse a otros estadios de su carrera poltica.20 Este problema se ve agravado por el
hecho de que no existe un verdadero servicio civil de carrera para los empleados
de los Congresos, por lo que tampoco se
dispone de un cuerpo de asesora especializado que le proporcione constancia y
16 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera

Al no haber reeleccin, los legisladores no


son responsables polticamente frente a sus
electores, sino ante sus lderes partidarios.
No hay rendicin de cuentas del Poder Legislativo a los electores, puesto que stos
no pueden sancionar con su voto en una
prxima eleccin a sus representantes. El
futuro poltico de un legislador no depende de sus electores, sino de los lderes de
su partido. Se rompe as uno de los principios fundamentales de la representacin
poltica: la rendicin de cuentas. En efecto,
la eleccin de un representante por la ciudadana involucra no solamente la autorizacin poltica para decidir en su nombre,
sino tambin la responsabilidad de rendir
cuentas sobre sus actos. En la democracia,
la forma ltima de rendir cuentas consiste
en someterse al juicio de los votantes, lo
cual en Mxico es imposible por la prohibicin de la reeleccin.
Este problema fundamental se expresa en
la baja calidad del trabajo legislativo y en el

hecho de que los propios legisladores violan


frecuentemente las reglas que regulan su
trabajo e incumplen los compromisos que
ellos mismos han establecido. Un ejemplo:
el plazo de un ao que los legisladores se
impusieron a s mismos en abril de 2007
para llevar a cabo una reforma del Estado
en cinco aspectos de la vida institucional:
gobernabilidad democrtica, rgimen
de gobierno, reformas electorales de tercera generacin, federalismo, reforma del
poder judicial y nuevas garantas sociales
(artculo 4 de la Ley para la Reforma del
Estado) pas sin que la susodicha reforma
lograra rebasar el tema de la reforma electoral, alcanzada en septiembre de 2007.
Los dems temas no fueron consensados y,
por tanto, la ley la incumplieron los propios
legisladores que la promulgaron.21
Otro ejemplo es la reforma al artculo 6
constitucional de julio de 2007, que obliga a que se modifiquen tanto la ley federal
como las estatales de acceso a la informacin pblica, con el fin de homogeneizar a
nivel nacional las leyes y la institucionalidad en este sector. El plazo venci a prin-

cipios de 2009 sin que la disposicin se


cumpliera en muchos estados, sin que la
legislacin federal fuera modificada para
obligar al propio Poder Legislativo a transparentar sus cuentas y sus actos (es el poder ms opaco) y sin que los partidos polticos se incluyeran en la lista de sujetos
obligados a someterse a esta legislacin.
Pero ms grave an es que, detrs del
aparente hiperactivismo legislativo federal, hay falta de responsabilidad y profesionalismo. Un ejemplo: El 30 de abril de
2009 el senador Ricardo Monreal estall
en la tribuna, agobiado por el nmero de
dictmenes que deba votar sin haber tenido tiempo para estudiarlos. Segn sus
cuentas, en apenas dos sesiones (el 23 y
el 28 de abril) se haban modificado 225
artculos de 38 leyes vigentes; se haban
aprobado 73 artculos de una nueva Ley
General, y se haban reformado nueve
artculos de la Constitucin General. Ese
mismo jueves haba, adems, otras 12 reformas enviadas desde la Cmara de Diputados esperando turno en la Cmara Alta.
Una verdadera cascada legislativa.22

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En suma, la debilidad poltica estructural


del Poder Legislativo minimiza sus capacidades de control sobre el Ejecutivo,
su legitimidad se ve cuestionada por su
propia opacidad y su forma de eleccin
constituye una violacin del principio de
rendicin de cuentas vertical de los ciudadanos sobre sus representantes.
El sistema de acceso a la justicia ofrece
otros problemas en trminos de rendicin
de cuentas. Para empezar, carece de mecanismos operativos de control. Las procuraduras de justicia son parte del Poder
Ejecutivo y sus titulares dependen polticamente del Presidente o del gobernador
respectivo. En nuestro pas no es necesario abundar sobre los excesos y falta de
control sobre las policas. Debe recordarse
que no hay mecanismos de transparencia
ni de rendicin de cuentas sobre el funcionamiento del ministerio pblico.23 A
contrariu sensu, la reciente reforma del
artculo 16 del Cdigo de Procedimientos
Penales, que prohbe la publicidad de las
averiguaciones previas en proceso, profundiza la tradicional opacidad del Minis18 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera

terio Pblico y contrara el principio de


mxima publicidad incluido en el artculo
6 de la Constitucin en 2007, as como
al artculo 20 que exige que los procesos
penales se rijan precisamente por el principio de publicidad.24
El Poder Judicial Federal goza de autonoma a partir de la reforma de 1994, pero su
rgano de control interno, el Consejo de la
Judicatura, ha mostrado ser imperfecto. En
este Consejo, tanto en el federal como en
los de los estados, participan representantes de los otros poderes, evitndose as que
los ministros de la Suprema Corte o, en los
estados, los Magistrados de los Tribunales
Superiores de Justicia, concentren todo el
poder de decisin en su campo. Sin embargo, los consejos funcionan con poca transparencia y no siempre publicitan los criterios de designacin y evaluacin del desempeo de los jueces.25 La modesta reforma
judicial pactada en 2008 en el Congreso,
que consiste sobre todo en una transicin
progresiva a la celebracin de juicios orales
en los distintos mbitos contenciosos, est
apenas en proceso de implementarse.

La Suprema Corte de Justicia ha jugado


en Mxico un papel central en trminos de
rendicin de cuentas horizontal en el largo
proceso de transicin a la democracia, ya
que en su papel de tribunal constitucional
resuelve los conflictos de interpretacin
de la constitucionalidad de las leyes aprobadas por el Legislativo y dictamina en los
conflictos entre los poderes Legislativo y
Ejecutivo, as como entre los distintos niveles del Poder Ejecutivo. Tan grande es la
carga de esta labor central en el momento actual de nuestra inacabada transicin
a la democracia, que el mximo tribunal
ha tenido poca oportunidad de intervenir
en asuntos que competen a la garanta de
los derechos de ciudadana de los mexicanos.26 El abuso del amparo fiscal ha conducido a la Corte a dedicar mucho tiempo
y energa a resolver pleitos de actores econmicos contra el gobierno, labor que sin
embargo, puede interpretarse como una
forma de control del gobierno asimilable
a la rendicin de cuentas. Es muy importante que en su papel como agente de la
rendicin de cuentas horizontal, la Corte
dedique en el futuro mayor atencin a la

consolidacin y defensa de los derechos


de la ciudadana, cuya debilidad refleja fallas del Poder Ejecutivo que afectan principalmente a los ms pobres.27
Finalmente, debe recordarse que el otro
mecanismo de rendicin de cuentas horizontal para el sistema de acceso a la justicia son las comisiones de Derechos Humanos, la nacional y las de los estados. Se
trata de instituciones dotadas, de acuerdo
a la ley, de autonoma poltica y operativa plena. Sin embargo, como lo demuestran los diversos estudios realizados sobre
estas instituciones,28 enfrentan diversos
problemas de orden poltico y administrativo que limitan su eficacia poltica y operativa. Su influencia pblica y su capacidad para defender los derechos humanos
fundamentales a travs de la limitacin de
los excesos de ministerios pblicos, procuraduras de justicia, policas diversas, el
ejrcito y otras agencias gubernamentales,
dependen mucho de la agenda personal de
los presidentes de las diversas comisiones,
de su reconocimiento pblico y calidad
moral, de sus relaciones con los actores de

L a R e n d i c i n d e C u e n ta s e n M x i co : D i s e o I n s t i t u c i o n a l y Pa rt i c i pa c i n C i u d a d a n a | 1 9

la sociedad civil y de la naturaleza de su Desde el punto de vista del desarrollo instirelacin con los gobiernos.
tucional, las capacidades de las comisiones
de Derechos Humanos son relativamente
Los estudios que se han hecho, abundan- bajas, ya que solamente pueden emitir
tes por cierto, sobre la Comisin Nacional recomendaciones que no tienen obligatode Derechos Humanos (CNDH), coinciden riedad de ser cumplidas por las agencias a
en sealar que a pesar de su autonoma quienes las dirige, por lo que su funcin es
jurdica, constitucionalizada en la refor- ante todo la de un control de orden moral.
ma de 1999, y no obstante la abundante Esta limitacin jurdica coarta sus capacidotacin de recursos de que dispone, no dades polticas. En un excelente estudio30
tiene ni ha tenido un lugar protagnico reciente se seala que las distintas entidaen la vida pblica mexicana y tampoco ha des de la Repblica tienen comisiones de
conseguido cambiar las prcticas de las Derechos Humanos con grados muy disinstituciones de procuracin de justicia. tintos de desarrollo institucional, resaltanLos estudios que evalan el desempeo do el hecho de que, con la excepcin de las
de la CNDH,29 as como los distintos ob- comisiones de Derechos Humanos de la
servatorios civiles de derechos humanos ciudad de Mxico y del estado de Coahui(Iniciativa Ciudadana y Desarrollo Social, la, las dems tienen profundas limitacioA. C.-Incide Social, Instituto Tecnolgico nes en sus capacidades institucionales y
Autnomo de Mxico-ITAM) han demos- operan con escasa autonoma poltica. La
trado que la violacin de derechos huma- desigualdad social y poltica del pas se renos en Mxico sigue siendo sistemtica fleja tambin en la desigualdad de condian despus de la transicin democrtica, ciones de operacin de las comisiones de
y que no se ha producido ningn cambio Derechos Humanos.
relevante en las funciones y en las prcticas de las agencias que intervienen en la Hay una agenda pendiente en este camprocuracin de justicia en Mxico.
po, que pasa por el logro de una autntica
20 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera

autonoma poltica y por la construccin


de una verdadera capacidad de desarrollo
poltico en el seno de las instituciones de
derechos humanos, as como por una reforma que las dote de una capacidad efectiva de sancin y establezca la obligatoriedad del cumplimiento de sus recomendaciones. Por tanto, es necesario no slo
modificar la legislacin en los estados que
todava limitan estas capacidades, sino
garantizar que tanto el Poder Ejecutivo
como los poderes legislativos -el nacional
y los estatales- nombren como sus directivos a personas realmente comprometidas
con la causa de los derechos humanos y
cuya autonoma poltica est probada.
La rendicin de cuentas horizontal puede analizarse tambin en las reglas y estructuras de control interno que el propio
gobierno tiene sobre sus actores y procesos.31 En este primer terreno se localiza
una de las grandes fallas en la arquitectura institucional del Estado mexicano: la
falta de autonoma de las instancias gubernamentales que deberan de controlar,
tanto desde el punto de vista fiscal como

laboral, a los servidores pblicos. No es el


mejor modelo institucional que la Secretara de la Funcin Pblica a nivel federal
y las Contraloras Generales de los gobiernos de los estados sean oficinas dependientes del titular del Ejecutivo, que
es precisamente a quien deben de vigilar.
Lo mismo puede decirse de las procuraduras de justicia, que se hacen cargo del
control laboral.
La dependencia poltica de los titulares de
los rganos de control interno respecto a
superiores jerrquicos plantea el problema estructural de la falta de credibilidad
y de legitimidad de las propias instituciones de control, que se transmite a lo largo de la estructura del sector pblico. Si
bien se ha avanzado mucho en trminos
de las reglas de operacin de programas
y en el establecimiento de mecanismos
de control administrativo en materia de
ejercicio presupuestal y de licitaciones y
compras, lo cierto es que bajo el orden
actual, el control fiscal del gobierno y el
control laboral de los servidores pblicos
se ve influido por presiones polticas.

L a R e n d i c i n d e C u e n ta s e n M x i co : D i s e o I n s t i t u c i o n a l y Pa rt i c i pa c i n C i u d a d a n a | 2 1

Otro elemento que debilita la rendicin de


cuentas horizontal es la dbil implantacin
del servicio profesional de carrera en toda
la administracin pblica. La incertidumbre laboral de los cuadros tcnicos y de los
mandos medios limita el espritu de cuerpo
y debilita la cultura de la responsabilidad.
En el mbito municipal, el ms cercano a
los ciudadanos, el corto perodo de gobierno y la imposibilidad de la reeleccin incentiva las conductas predatorias de los funcionarios en turno, que carecen de control
en la medida que los rganos internos municipales son dbiles, y que el control desde
el gobierno de los estados y desde el Poder
Legislativo local queda sujeto a los intereses de los partidos polticos y a la voluntad poltica de los gobernadores. Visto el
problema municipal desde el ngulo de la
rendicin de cuentas vertical, es obvio que
la no reeleccin impide la sancin electoral
de los ciudadanos sobre sus alcaldes. Estos
saben que no van a una nueva eleccin, de
manera que carecen de incentivos para desempear su cargo de manera transparente
y rindiendo cuentas a los ciudadanos.32
22 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera

Esta situacin nos indica que una de las reformas principales para garantizar la consolidacin de una verdadera prctica de la
rendicin de cuentas horizontal debe ser la
garanta de la autonoma poltica efectiva
de las contraloras y de las procuraduras;
la creacin, dentro de estas instancias, de
espacios de participacin ciudadana que
vigilen y acompaen a esas instituciones,
al mismo tiempo que les otorgan una especie de proteccin ciudadana contra los
intentos de control y captura de parte de
los gobiernos. El ejemplo internacional
ms interesante a este respecto lo constituye, en Colombia, la dupla formada por
la Contralora General y la Procuradura
General de la Nacin -que en aquel pas
se dedica nicamente a la vigilancia de los
funcionarios pblicos-. Los responsables
de ambas instituciones son nombrados a
medio trmino presidencial mediante un
acuerdo de los tres poderes: el Presidente,
el Congreso y la Suprema Corte de Justicia, y son inamovibles de sus cargos por
un periodo de 4 aos, los mismos que dura
el perodo presidencial. Ambas dependencias, que funcionan como entidades aut-

nomas, cuentan con relevantes espacios


de participacin ciudadana, dotados de
legitimidad y autoridad.33 La participacin
ciudadana sirve tambin como proteccin
poltica de estas instituciones.
Otro ejemplo del atraso legal e institucional en que opera el Poder Ejecutivo en
Mxico en materia de rendicin de cuentas horizontal es la contabilidad pblica.
Cada entidad federativa tiene su propio
catlogo de cuentas, lo cual torna imposible un anlisis serio de presupuestos y
una evaluacin comparada de resultados.
Para atacar esta fuente de opacidad, muy
tardamente dentro del proceso de transicin, el Congreso aprob en marzo de
2008 una nueva Ley de Contabilidad Gubernamental, que debera de establecer un
verdadero sistema de cuentas nacionales.
No obstante, en los transitorios de la ley
se otorga un generoso plazo que se cierra
a fines del 2012 para establecer la homogenizacin de las cuentas gubernamentales, un perodo inexplicablemente largo
para un proceso tcnico que podra ser de
fcil solucin.34 Este vaco jurdico imposi-

bilita la comparacin del ejercicio del gasto entre entidades y la evaluacin crtica
de la calidad de los programas y proyectos
desarrollados por el sector pblico estatal
y municipal. Fomenta, adems, la corrupcin en la medida en que hace imposible
dar un seguimiento adecuado a los fondos transferidos por el gobierno federal a
las entidades y a los municipios, como el
tristemente clebre caso del Ramo 33 lo
demuestra.35 Ciertamente, la ley, una vez
que se aplique, implicar una verdadera
revolucin contable que puede fortalecer
la rendicin de cuentas intra-estatal.
La discusin hasta aqu presentada nos
seala los grandes vacos legales e institucionales que caracterizan la rendicin de
cuentas horizontal en Mxico, es decir, la
que resulta, en una primera dimensin, del
ejercicio de las responsabilidades derivadas de la divisin de poderes, la cual, como
vimos, tiene en la debilidad estructural del
Poder Legislativo su limitante principal;
y en una segunda dimensin, del control
fiscal y laboral al interior del gobierno. La
transicin democrtica ha permitido reali-

L a R e n d i c i n d e C u e n ta s e n M x i co : D i s e o I n s t i t u c i o n a l y Pa rt i c i pa c i n C i u d a d a n a | 2 3

zar algunas reformas importantes en este


campo, pero sin duda tiene que avanzarse
ms en una agenda integral de reforma del
Estado para dar una solucin estructural a
los problemas analizados.

24 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera

III. Rendicin de cuentas social


La rendicin de cuentas social se construye mediante un complejo entramado de
actores y movimientos sociales que desde
el mbito de la sociedad civil36 y a travs
del espacio pblico,37 intervienen en la
vida poltica defendiendo intereses, valores, normas y proyectos polticos diversos
y plurales. Para Peruzzotti y Smulovitz,
la accountability social es un mecanismo
de control vertical, no electoral, de las autoridades polticas basado en las acciones de un amplio espectro de asociaciones y movimientos ciudadanos, as como
de acciones mediticas.38 Se trata de un
control indirecto de los actores e instituciones polticas, basado en la vigilancia,
el estudio, la protesta, el escndalo, la denuncia. Los actores son movimientos sociales y asociaciones diversas (desde Organizaciones No Gubernamentales-ONGs
hasta grupos empresariales), que usan la
voz y la accin simblica (protestas,
manifestaciones, desplegados, campaas,
cartas) para imponer costos reputacionales a los polticos que se corrompen o

que abusan de su poder. Pero dado que estas prcticas carecen del poder de sancionar legalmente, su mayor impacto, aparte
de crear conciencia pblica, consiste en la
posibilidad de activar mecanismos institucionales que s conduzcan a la sancin, es
decir, que estn en el mbito de la rendicin de cuentas horizontal. Por ejemplo,
una denuncia ciudadana de abuso policaco puede abrir una investigacin de una
comisin de derechos humanos que termine recomendando una sancin.
Pero, como puede observarse, se trata de
un proceso complejo y sin efecto cierto.
Por ello Jonathan Fox habla de la necesidad de entender la poltica de rendicin
de cuentas como movida por la voz
y el poder, mediada ms que determinada
por instituciones formalesdesarrollndose en arenas de conflicto ms amplias
que las estructuras formales de autoridad,
incluyendo partidos polticos, movimientos sociales, el sector privado, los medios,
y otros actores que continuamente estn
moviendo tanto las fronteras del espacio
pblico como lo que pasa dentro de l.39

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Las fronteras del espacio pblico son flexibles y cambiantes en una poca de transicin poltica. En Mxico este espacio se ha
ampliado a lo largo de los ltimos veinte
aos, especialmente en lo que va de este
siglo, en la medida que ms temas entran
en debate, se abren ms los medios a la
diversidad de opiniones y ms actores adquieren la capacidad de expresarse.
De inters especial en este campo son
aquellos actores sociales que en efecto
se interesan por prcticas de control del
Estado. En la literatura reciente se ha denominado contralora social a un conjunto
especfico de prcticas que establecen un
espacio de relaciones entre actores sociales e instancias de gobierno, en el que la
vigilancia y el control de las acciones de
agencias estatales son el propsito principal.40 En este apartado haremos mencin
de algunas experiencias impulsadas desde
y por la sociedad civil, pero tambin algunas que se sitan en los espacios institucionalizados que han establecido las agencias gubernamentales para tal fin, y que
tienen el potencial de vincular de una ma26 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera

nera crtica y colaborativa a ciudadanos y


gobierno.
El modelo de accin ms comn en la rendicin de cuentas social es aquel que, fuera
de un marco legal establecido o de interfaces formales de relacin, vincula a la sociedad civil con el gobierno en un formato
de crtica y vigilancia desde afuera de los
procesos estatales. Se trata de una accin
poltica en la medida en que los objetivos
y los efectos de la accin estn vinculados
al control del poder, si bien se trata de una
poltica de la sociedad civil y no de una poltica partidaria. La poltica civil se refiere
a la intervencin de actores sociales en el
espacio pblico en la defensa de derechos,
la vigilancia del ejercicio de gobierno y la
promocin de nuevas formas de concebir
el bien comn y la vida buena.41
En este terreno, la experiencia mexicana
es muy vasta y cuenta con una larga trayectoria en el campo de los movimientos
sociales y en el de las organizaciones de la
sociedad civil. Nos interesa resaltar experiencias recientes, poco estudiadas y que

se adaptan al nuevo estadio de la transi- en aos recientes gracias a las actividades de Organizaciones de la Sociedad Civil
cin democrtica.
(OSCs), como Fundar, Centro de Anlisis
Las acciones ms visibles en este modelo e Investigacin; Alianza Cvica; Incide Soson las que llevaron a cabo los movimien- cial; Equipo Pueblo (DECA, Equipo Puetos prodemocrticos en los aos noventa, blo); Centro de Servicios Municipales Heespecialmente Alianza Cvica (AC). Este riberto Jara (CESEM),44 etc., cada una de
frente luch por la democracia electoral las cuales ha desarrollado modelos de evadesde fuera del sistema poltico, pero sus luacin de un campo de la poltica pblica
estudios, campaas de observacin y de o nivel de gobierno. Por ejemplo, el trabaagenda ciudadana fueron muy importan- jo de Fundar en materia de presupuestos
tes en el proceso de transicin.42 Una vez pblicos y en el mbito de la transparencia
lograda la alternancia, han adquirido gran del Poder Legislativo Federal ha sido muy
influencia las organizaciones civiles que importante;45 asimismo el CESEM ha dehacen seguimiento de polticas pblicas nunciado la falta de transparencia y de acespecficas. Es el caso, por ejemplo, del ceso a la informacin en diversos municiObservatorio Ciudadano de la Educacin pios del pas. La alianza de varias de estas
que, al igual que otros grupos dedicados organizaciones ha permitido la creacin
al anlisis de las polticas educativas, usa del programa llamado Ciudadanos por
los medios de comunicacin y organiza ta- Municipios Transparentes (CIMTRA),46 el
lleres y conferencias, para ofrecer valora- cual desarroll un ndice de transparencia
ciones crticas bien fundadas de la poltica municipal que se ha aplicado a municipios
pblica en este campo y proponer medidas de Nuevo Len, Veracruz, Morelos, estado de Mxico, Zacatecas y Jalisco. Alianza
alternativas.43
Cvica ha apoyado la sistematizacin de
En el rea de la transparencia y el acceso experiencias de vigilancia ciudadana de la
a la informacin se ha avanzado mucho poltica pblica local, como el sistema de
L a R e n d i c i n d e C u e n ta s e n M x i co : D i s e o I n s t i t u c i o n a l y Pa rt i c i pa c i n C i u d a d a n a | 2 7

agua de Saltillo y la distribucin de recur- nunciaron en tiempo y forma acciones


sos del Fondo 111 en los municipios de de compra y coaccin del voto y la continuidad de prcticas clientelistas y de
Yucatn.47
condicionamiento de polticas pblicas,48
Incide Social desarrolla varios proyectos, las cuales se sumaron a las ya conocidas
pero su Observatorio de Derechos Hu- capacidades profesionales de Alianza Cmanos y Poltica Social es un excelente vica, Fundar, Equipo Pueblo y el Centro
ejemplo de contralora social desde el Nacional de Comunicacin Social (CENmbito civil. Existen otros muchos obser- COS).49
vatorios civiles de polticas pblicas (desarrollo urbano, derechos de las mujeres, Un espacio en el que por razones obvias
derechos laborales, etc.) que plantean el ha habido un creciente activismo civil es
uso de capacidades tcnicas y organizati- el de la seguridad ciudadana. El Consevas desarrolladas en organizaciones de la jo Ciudadano de Seguridad Pblica del
Distrito Federal organiz la gigantesca
sociedad civil para vigilar al gobierno.
megamarcha de junio de 2004 en la ciuCabe mencionar que la defensa de la dad de Mxico y ha continuado haciendo
transparencia electoral, sobre todo de estudios y denuncias sobre esta materia
frente a las elecciones federales de 2006, en aos recientes. En Ciudad Jurez, nuconvoc a la accin concertada de nume- merosas ONGs han denunciado y esturosas OSCs en un amplio abanico de ex- diado el fenmeno de la violencia contra
periencias, varias de ellas apoyadas por las mujeres, y en varias ciudades de la
la Secretara de Desarrollo Social (SEDE- Repblica se han formado iniciativas ciuSOL), en el marco de los programas de dadanas orientadas al estudio y denuncia
blindaje electoral. Hubo experiencias de los problemas de inseguridad, como el
ejemplares, como la de Radio Teocelo, Consejo Ciudadano de Seguridad Pblica
Veracruz o Centotl de Oaxaca, que de- de Guadalajara, entre otros.
28 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera

En el mbito del medio ambiente hay


tambin mltiples experiencias, algunas
bsicamente confrontativas, y otras colaborativas, que nos muestran una amplia gama de modelos de relacin entre
OSCs, el gobierno federal y los gobiernos
estatales en esta delicada materia. La diversidad de experiencias y resultados es
tan grande que en este campo es muy difcil extraer lecciones de orden general.50
Son conocidas ampliamente en nuestro
pas las miles de denuncias sobre desastres ambientales causados por la falta de
regulacin estatal y por la ambicin de
empresarios sin escrpulos, y son pocos
los casos de xito en la proteccin de la
naturaleza.
La lista se puede hacer mucho ms larga
al incluir temas de derechos de las mujeres, polticas contra la pobreza, de salud, laboral e internacional, entre otros
campos de las polticas pblicas, para los
cuales hay organizaciones civiles especializadas que ejecutan algn tipo de monitoreo con el fin de controlar la accin
gubernamental en esas materias.

En todos los casos, estas acciones civiles


han resultado hasta ahora poco efectivas
en trminos de impulsar cambios en las
polticas pblicas. La gran distancia que
media entre actores civiles y partidos polticos, y entre actores civiles y gobierno,
disminuye el potencial de colaboracin
crtica de las acciones no institucionales
de rendicin de cuentas social.
Constituyen otra forma de rendicin de cuentas social, en este caso institucionalizada, los
numerosos mecanismos llamados de participacin ciudadana que en todos los campos de las polticas pblicas y virtualmente en
todas las instituciones estatales se han creado en los ltimos 15 aos.51 La gran mayora
de esas interfaces no han creado espacios de
empoderamiento ciudadano, por lo que la
participacin ciudadana se ha convertido en
un discurso que no se corresponde con una
prctica democrtica en Mxico.
Isunza y Hevia ofrecen un anlisis emprico
muy amplio de esta realidad, utilizando una
tipologa de 6 formas principales de Interfaz
Socioestatal (formatos de encuentro entre

L a R e n d i c i n d e C u e n ta s e n M x i co : D i s e o I n s t i t u c i o n a l y Pa rt i c i pa c i n C i u d a d a n a | 2 9

actores sociales y estatales),52 que les permite analizar, con base en las reglas de operacin de programas de poltica pblica federal y en la informacin proporcionada en

los portales de las diferentes dependencias


de los gobiernos federal, estatales y municipales, las distintas formas institucionalizadas de la relacin sociedad-Estado.

Resumen analtico Interfases Socioestatales

30 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera

El estudio demuestra que la mayor parte de


las instancias y formas institucionalizadas de
participacin en el plano federal se abocan al
intercambio de informacin: las interfaces
de contribucin, es decir, experiencias en
las cuales la sociedad informa al Estado, sobre todo a travs de buzones de quejas; de
transparencia, en las que el Estado le informa a la sociedad, ante todo va portales de
Internet, y los mltiples consejos consultivos

de diversa ndole que son bsicamente comunicativos, pues no pretenden asumir capacidades decisorias.
Lamentablemente, hay pocas experiencias
relevantes en campos definidos por el poder
de decisin, los cuales son de mayor trascendencia para la democratizacin de la vida pblica. Las estadsticas a 2005, ao del estudio, son las siguientes:

Resumen de ISE identificadas en reglas de operacin y sitios de


internet de la APF

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Las muchas instancias de contacto ciudadanos-gobierno son en su mayora comunicacionales (tipos1, 2 y 3) y los pocos
casos de tipo 4, 5 y 6, donde el poder de
decisin es compartido o cedido, son en su
mayora poco relevantes en la dimensin
nacional.

desechados en la prctica por la dificultad de


su implementacin o usados escasas veces
en condiciones precarias. La legislacin de la
democracia directa, que ya existe en la mayor
parte del pas a nivel estatal, no garantiza de
ninguna manera la funcionalidad de este tipo
de prcticas democrticas.

Sorprende la cantidad y variedad de Interfaces


Socioestatales que se han creado en las entidades de la Repblica, pues los autores identifican 201 instancias. Destaca la cantidad de
rganos colegiados con representacin ciudadana, tanto consultivos como cogestivos, que
estn sealados en los portales de internet y
en las reglas de operacin de los programas del
sector pblico estatal. No obstante, los pocos
estudios empricos disponibles mencionan el
moderado efecto que este tipo de espacios
han tenido en trminos democrticos y ms
bien se observa, al igual que a nivel federal, un
cumplimiento meramente formal de la existencia de estas instancias.

Hevia e Isunza localizaron por lo menos 123


Interfaces Socioestatales en las leyes y reglamentos municipales de Mxico. Muchas de
estas instancias son formalmente democrticas, como los consejos sociales de la educacin, los consejos de desarrollo sustentable y
otros consejos y comits locales; sin embargo,
la abundancia de instancias va aparejada en la
prctica con la escasez de prcticas reales de
participacin ciudadana.54

La falta de autenticidad de la gran mayora


de los espacios de participacin ciudadana en
Mxico ha convertido al concepto mismo de
participacin en una palabra vaca. Recuperar
las instancias de participacin como espacios
Destaca tambin que en 24 de los 31 esta- reales de intercambio democrtico entre Esdos existen mecanismos de democracia di- tado y ciudadanos es una labor fundamental
recta que, sin embargo, han sido virtualmente en la democratizacin de la vida pblica.
32 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera

Iniciativas de control social sobre los


poderes Legislativo y Judicial
En la presente dcada han surgido iniciativas ciudadanas tendientes a la vigilancia de los otros poderes, especialmente
del Poder Legislativo, como la impulsada
por la Red Ciudadana de Chihuahua, experiencia seera en tanto fue la primera
iniciativa civil de observacin sistemtica del Poder Legislativo local. En efecto,
partiendo de la experiencia desarrollada
por diversas ONGs de Chihuahua a lo largo de los noventa, perodo en que varias
iniciativas civiles no haban prosperado
por la cerrazn del Congreso local, un
grupo de mujeres decidi monitorear los
trabajos del mismo. Desarrollaron poco a
poco indicadores bsicos de desempeo,
como asistencia a las sesiones y a las comisiones de cada diputado, uso de viticos, iniciativas presentadas, voto por iniciativa, presentacin de informes en sus
distritos. Gracias a sus vnculos familiares
y de amistad con los dueos de medios
lograron publicar en la prensa local sus
hallazgos, causando un escndalo al re-

portar el ausentismo y la falta de responsabilidad de muchos diputados.55 Lo normal y aceptado en el mundo poltico (la
poca seriedad con que se toma la labor
parlamentaria) fue moralmente cuestionado al ser exhibido pblicamente. Al
menos en el corto plazo los diputados se
tomaron el trabajo de ir a las sesiones.
Desafortunadamente, hay muy pocas experiencias civiles de este tipo. Recientemente, en el mbito acadmico tanto el
ITAM como el Centro de Investigacin y
Docencia Econmicas (CIDE) han empezado a trabajar en el seguimiento y anlisis del poder legislativo, y Alianza Cvica
e Incide Social han desarrollado tambin
una metodologa y una capacidad de seguimiento relevantes. Alianza Cvica tiene un programa llamado Adopta un Diputado, que entre 2002 y 2003 dio seguimiento a asistencias, comisiones, acceso
a la informacin y eficacia legislativa de
los diputados federales,56 y que despus
ha continuado en menor escala. En 2004
Alianza Cvica present un conjunto de
propuestas de reforma al reglamento in-

L a R e n d i c i n d e C u e n ta s e n M x i co : D i s e o I n s t i t u c i o n a l y Pa rt i c i pa c i n C i u d a d a n a | 3 3

terno de la Cmara de Diputados para garantizar el acceso a la informacin y facilitar el monitoreo ciudadano de los trabajos
legislativos que no fueron atendidas. Incide Social tiene un programa llamado Por
un Congreso con Rostro que construy las
biografas de los candidatos a diputados
federales en las elecciones de 2006, con el
fin de que los ciudadanos pudieran hacer
una eleccin consciente e informada, sabiendo qu representan quienes quieren
representarnos.57 Fundar ha realizado un
balance del congreso en el gobierno del
cambio como parte de una evaluacin
ciudadana del sexenio 2000-2006.58
Estas iniciativas son muy importantes, pero
pequeas en relacin a las necesidades. La
centralidad del Poder Legislativo en un
rgimen democrtico exige ponerle ms
atencin pblica a su desempeo, promover su profesionalizacin y exigir su mayor
transparencia y rendicin de cuentas.
El sistema de acceso a la justicia y el Poder
Judicial han sido objeto de una cada vez
mayor atencin, tanto acadmica como
34 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera

civil. En principio, asociaciones civiles de


investigacin han encabezado los esfuerzos de denuncia y de protesta, como el
Centro de Investigacin para el Desarrollo
(CIDAC); el Instituto para la Seguridad y
la Democracia (INSYDE); Fundar, Centro
de Anlisis e Investigacin, y Democracia,
Derechos Humanos y Seguridad, entre
otros, adems de los actores histricos de
este campo, es decir, las organizaciones civiles de defensa de los derechos humanos.
Cada una de estas instituciones ha publicado informes crticos del desempeo de
las fuerzas de seguridad, de los ministerios
pblicos y en general de las procuraduras
de justicia, adems de analizar la militarizacin de las policas y sus consecuencias
polticas e institucionales. Se trata de un
territorio en el que la contralora ciudadana es decisiva para el fortalecimiento de
la ciudadana civil. Tal vez en ningn otro
mbito de los derechos es mayor el dficit
que en el de los derechos civiles. Sea como
vctimas del delito, o sea como acusados
de ellos, los pobres no tienen acceso a la
justicia, como lo demuestran todos los
estudios.59 Y como los afectados carecen

de poder, no han logrado establecer en la


agenda pblica sus necesidades. En parte
ello explica la escasez de proyectos y actores civiles de control en este campo.
El seguimiento civil del desempeo de jueces y magistrados es incipiente en Mxico,
lo cual no deja de ser lamentable dada la
opacidad del poder judicial y su histrico atraso institucional. Mucho hay que
aprender de las experiencias sudamericanas en esta materia.60
Es importante no olvidar en este recuento
que la accin de los movimientos sociales
es el mtodo de control ms socorrido por
la sociedad civil mexicana, tanto por tradicin histrica como por ausencia de otros
espacios relevantes en el contexto de una
transicin poltica que an no logra la inclusin poltica de numerosos sujetos sociales. El caso reciente de Oaxaca (2006)
es tal vez una de las demostraciones ms
palpables de este hecho, dada su radicalidad y permanencia en el tiempo, pero no
es de ninguna manera la nica.61 El caso
de Oaxaca es relevante porque demuestra

que en ausencia de espacios de dilogo,


la nica va disponible para ciertos actores sociales es la movilizacin social. Que
el conflicto social se vea canalizado a la
arena poltica informal es generalmente
una demostracin de la existencia de un
grave autoritarismo poltico.62 Dado que
en la actual transicin mexicana no se ha
logrado la democratizacin simultnea
de todos los espacios del poder, los movimientos sociales seguirn siendo un canal
importantsimo de la participacin poltica real de los ciudadanos.63

L a R e n d i c i n d e C u e n ta s e n M x i co : D i s e o I n s t i t u c i o n a l y Pa rt i c i pa c i n C i u d a d a n a | 3 5

IV. Rendicin de cuentas


transversal

y en otro para que rindan la informacin


que los ciudadanos soliciten.

La rendicin de cuentas transversal se refiere a aquellas instituciones en cuyo seno


el poder de decisin es delegado en representantes simblicos de la sociedad. El
modelo prototpico es el Instituto Federal
Electoral, el cual formalmente es dirigido
por 9 consejeros designados por el Congreso por mayora calificada, quienes constituidos en consejo general toman las decisiones en materia electoral. La autonoma
institucional del IFE refuerza su poder y le
otorga legitimidad. En los estados del pas
se ha construido una institucionalidad electoral muy parecida a la federal. Un modelo
de gestin similar sigue el Instituto Federal
de Acceso a la Informacin y los institutos
de los estados, si bien en su gran mayora
no son formalmente autnomos. Tanto las
instituciones electorales como las de acceso a la informacin son tambin agencias
de rendicin de cuentas horizontal, pues
cumplen funciones de control sobre las
agencias del gobierno, en un caso para que
no intervengan en los procesos electorales,

Las instituciones electorales han sido el


eje central de la lucha por la democracia
en Mxico. No es el propsito de este
ensayo discutir lo que ha acontecido con
estas instituciones electorales. Basta por
ahora recordar que se ha demostrado en
la prctica, que la autonoma efectiva de
estos organismos no depende tanto del
estatuto jurdico de los mismos -que en
todos los casos es de plena autonoma
poltica e institucional- sino de cmo sus
propios cuerpos directivos logran aplicar
y mantener en la prctica los principios y
criterios de autonoma poltica de que estn dotados sus instituciones.64 En otras
palabras, la autonoma formal, jurdica,
ha resultado menos relevante que la autonoma real, poltica, que las autoridades
electorales han logrado o no darse en determinados momentos y circunstancias de
la vida poltica nacional.

36 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera

El ejemplo ms palpable es el del propio


IFE, en cuya poca de oro, entre 1996 y

2003, logr ejercer efectivamente su autonoma jurdica, dotarse de capacidades


institucionales relevantes al desarrollar
un cuerpo administrativo y tcnico con la
capacidad de actuar en todo el pas y de
cumplir a cabalidad las encomiendas que
la propia ley le impuso- y por otro lado, y
en funcin de estos dos elementos antes
mencionados, conseguir un grado de legitimidad notable a nivel nacional que le
llev a ser considerado hacia el ao 2000
como la institucin con el mayor prestigio
y reconocimiento entre los ciudadanos.
Lo que Ackerman65 ha llamado la autonoma empoderada, que es una combinacin de la legitimidad y de la fortaleza
institucional de un organismo pblico autnomo, fue llevada a su mximo nivel en
esos aos. Al mismo tiempo, ese Instituto
Federal Electoral histrico tambin logr
un notable desarrollo poltico, siguiendo
tambin a Ackerman, en trminos de que
persigui su mandato de desarrollar campaas de educacin cvica y de dotarse de
una capacidad efectiva de sancin sobre
los partidos polticos. Esta potestad le
permiti en el ao 2000 imponer severos

castigos econmicos, tanto al Partido Accin Nacional (PAN) como al Partido Revolucionario Institucional (PRI), al comprobarles que haban rebasado los topes
de campaa y se haban dotado de financiamientos ilegales, en el caso del PRI va
el famoso Pemexgate y en el caso del
PAN a travs de los Amigos de Fox.
Sin embargo, el IFE cay en una crisis de
legitimidad al ser nombrados nuevos consejeros electorales en el ao 2003, que
tenan un bajo perfil profesional y carecan del prestigio y peso personal propio
como para garantizar su autonoma personal y colectiva respecto de los actores
polticos. Esta falla de origen en la nueva
conformacin del Consejo General del Instituto Federal Electoral se profundiz en
las elecciones presidenciales de 2006, en
las que, dado lo cerrado de los resultados
en la eleccin presidencial, las debilidades
morales del IFE quedaron de manifiesto.
No se trat de un problema de falta de
fortaleza institucional, ni de carencia de
recursos o de estructura -que eran suficientes- sino de un problema de direccin

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y de credibilidad de quienes estaban a cargo del organismo. Este hecho demostrara


la fragilidad de las instituciones autnomas, las que, por ms protegidas que estn
desde el punto de vista jurdico y organizacional, requieren ratificar en cada coyuntura histrica su autonoma y en funcin de
ella su legitimidad. Errores en sus funciones
y omisiones en su desempeo tienen consecuencias que es muy difcil revertir en el
campo de su legitimidad.

El control que los gobernadores han logrado mantener sobre sus legislaturas locales en el perodo postransicin, les ha
permitido modificar la legislacin electoral estatal de forma que la autonoma
de algunas instituciones electorales se ha
venido acotando cada vez ms, ya no slo
desde el punto de vista del nombramiento de consejeros cuyo perfil no se corresponde con las necesidades de autonoma poltica y prestigio intelectual que
requiere el cargo, sino tambin a travs
del control extrainstitucional de las funciones de los institutos o de la limitacin
de sus presupuestos. Un ejemplo reciente
es el del Instituto Electoral del estado de
Mxico, en el que, de acuerdo a la nueva
ley electoral, la legislatura puede nombrar
a su Secretario Ejecutivo, quien de hecho
se convierte en la nica fuente de mando
de toda la burocracia electoral, dejando a
los consejeros electorales en la posicin
de meros observadores de la gestin burocrtica de los derechos polticos.67

Este problema, tan visible en el caso del


IFE en 2006, afect desde su origen a muchos institutos electorales de los estados.
La mayora de las instituciones electorales
estatales nacieron con un grado notable de
dependencia respecto de los gobernadores.
La mayora no contaron con ese periodo de
gracia notable que durante 7 aos tuvo el
IFE en el plano federal. Los diversos estudios que se han realizado sobre las instituciones electorales estatales corroboran esta
falta de autonoma poltica real y en algunos
casos muestran una debilidad institucional,
que sumadas condujeron a un magro desa- Este hecho es un obstculo para la continuidad de la democratizacin en Mxirrollo poltico de estas instituciones.66
38 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera

co y un riesgo para la propia democracia


electoral tan penosamente lograda en
los aos recientes. Una democracia que
no termina de consolidarse requiere que
haya una garanta absoluta para los ciudadanos de que sus derechos polticos sern
respetados. En la medida en que la institucin encargada de velar o tutelar este
derecho est cuestionada, este principio
de certidumbre queda anulado.
Las otras grandes instituciones abocadas a
la rendicin de cuentas transversal son los
institutos de transparencia y acceso a la
informacin, cuyo mrito simblico y poltico ya ha sido mencionado. El Instituto
Federal de Acceso a la Informacin naci
dotado de una gran credibilidad a pesar de
que su estatuto jurdico no fue el de un rgano con autonoma constitucional, como
el IFE, sino el de un organismo descentralizado, no sectorizado, con autonoma
operativa, presupuestaria y de decisin. A
pesar de ello, su legitimidad originaria fue
muy grande y ello le ayud a construirse un
amplio campo de accin, y en la prctica
ha operado como una institucin dotada

de plena autonoma. Es una paradoja de la


historia mexicana que una institucin que
no tiene garantizada su autonoma a nivel
constitucional tenga en la prctica un gran
espacio de accin y una legitimidad notable.
Tambin el IFAI se dot de una fortaleza
institucional, al contar con un presupuesto
importante y desarrollar sus capacidades
institucionales, a pesar de que no ha logrado establecer un servicio civil de carrera. El
IFAI ha sido capaz de rendir cuentas de sus
actos, de actuar con transparencia, si bien
algunos temas relativos al campo del derecho de acceso a la informacin han sido
resueltos de manera polmica.
Este tipo de pendientes afectan sin duda
al desempeo del IFAI y demuestran que
la elevacin a rango constitucional del derecho de acceso a la informacin en 2007
no resolvi por completo los dilemas en
que opera esta institucin, y que ser necesaria una mayor elaboracin constitucional que lleve a su autonoma plena.
La investigacin de Rubn Alonso68 permite entender que todava hay una gran

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variacin entre los rganos de acceso a la


informacin en la provincia en trminos
de las estructuras jurdicas, capacidades
institucionales, campo de aplicacin de
las mismas, modelos de conformacin
y monto de recursos de que disponen.
El panorama que emerge del estudio de
Alonso nos refleja una gran heterogeneidad a nivel nacional en el perodo de formacin de estas instancias, entre 2003 y
2007. En efecto, las instituciones de acceso a la informacin fueron creadas una
vez consumada la transicin democrtica
electoral, en un contexto de pluralidad
poltica, bajo relaciones de fuerza muy
diversas en cada estado de la Repblica
y sin que hubiese un consenso establecido entre los partidos sobre la forma que
estas instituciones habran de tomar en
el terreno local. El resultado fue la emergencia de muy diversos modelos legales
para las instituciones de acceso a la informacin locales, que se diferenciaron en
trminos de grados de autonoma, credibilidad, formatos institucionales e incluso en las formas en que la rendicin de
cuentas fue dada a la sociedad.
40 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera

Por lo menos 5 estados establecieron una


verdadera garanta de autonoma constitucional a sus respectivos rganos de
acceso a la informacin, superando as
la legislacin federal. En el caso de Jalisco, las decisiones de la institucin son de
cumplimiento obligatorio para todos los
rganos estatales contemplados en la ley
y sus decisiones son inatacables. Tan relevante es esta legislacin jalisciense, la
ms avanzada en Mxico, que el propio
gobernador Ramrez Acua se vio obligado en 2006 a tratar de recusarla al incumplir una decisin que este instituto tom.
El caso de Jalisco, como Alonso demuestra, es particularmente interesante no
slo por cuanto la legislacin de esa entidad fue la primera que hubo en Mxico,
sino porque en su reforma ulterior es an
la ms avanzada. Tal vez esta sea la razn
por la cual la propia clase poltica local ha
tratado de echar atrs el poder que le ha
conferido a la institucin encargada de
aplicar la ley.
En muchos estados la clase poltica local
decidi bajar desde el principio el perfil

de sus institutos de transparencia. Hay


casos terribles como las Bajas Californias,
en donde ni siquiera se crearon institutos
garantes del derecho de acceso a la informacin o entidades donde se les minimiz, como en la ciudad de Mxico en su
legislacin originaria.
La reforma constitucional de 2007 estableci no solamente la plena constitucionalizacin del derecho de acceso a la
informacin, sino un compromiso poltico para obligar a todas las entidades del
pas a homogeneizar la legislacin de este
campo bajo el mnimo establecido en la
nueva legislacin federal. No obstante, a
ms de dos aos de que esta nueva ley
fuera aprobada, an hay muchos estados que no han adecuado su legislacin,
incumpliendo el precepto aprobado a nivel federal. El nuevo federalismo ha
creado el espacio para que los gobernadores administren la aplicacin de la ley,
sin que haya un mecanismo que sancione
su incumplimiento. Por vas indirectas,
los gobernadores han tratado tambin
de debilitar sus respectivos institutos de

acceso a la informacin. Han bloqueado,


por ejemplo, su fortaleza institucional al
nombrar a personajes sin una trayectoria
destacada y sin fuerza moral como responsables de los institutos; han establecido periodos sumamente largos para que
los sujetos obligados den respuesta a las
peticiones de informacin; han protegido
por periodos excesivamente largos la informacin que consideran clasificada, en
fin, una batera compleja y rebuscada de
salidas laterales que permiten a la clase
poltica no cumplir cabalmente con la ley.
ste es un aprendizaje sumamente interesante para el pas en el sentido institucional y legal, porque precisamente en el
nico campo en el que pareca haber un
consenso postransicin de todos los partidos polticos -el derecho de acceso a la
informacin- no se ha logrado establecer
plenamente un piso comn que garantice
a los ciudadanos este derecho.

L a R e n d i c i n d e C u e n ta s e n M x i co : D i s e o I n s t i t u c i o n a l y Pa rt i c i pa c i n C i u d a d a n a | 4 1

V. La cultura poltica de la
transparencia y la rendicin de
cuentas

son los alcances y los lmites de la accin


estatal. Pero la cultura poltica real es el
resultado de la combinacin de esas normas morales contenidas en las leyes y reHablar de la cultura de la transparencia y glas de operacin con las reglas del sentide la rendicin de cuentas significa anali- do comn que rigen la conducta colectiva
zar, en primer trmino, los valores y nor- de los servidores pblicos.
mas con los que los funcionarios pblicos
y los actores polticos practican y entien- En Mxico, en donde histricamente el
den la publicidad y la responsabilidad en divorcio entre la ley y la prctica social
su desempeo como servidores pblicos. ha sido muy amplio, la cultura de los funDesde la perspectiva de los ciudadanos, cionarios est determinada por lo que poel concepto de cultura de la transparen- dramos llamar los usos y costumbres de
cia y de rendicin de cuentas se refiere la accin en el sector pblico. En efecto,
al modo en que se entiende y se practi- las leyes en Mxico, por razones histrica el ejercicio de los derechos en materia cas diversas, han constituido ante todo
de acceso a la informacin, y la partici- una especie de proyecto de futuro y no
pacin en espacios pblicos (Interfaces una norma de cumplimiento obligatorio.
Socioestatales) en los que se justifican y Como sabemos, en Mxico la Constitucin
ha sido histricamente un programa a ser
explican los actos de gobierno.
cumplido y muchas de las reformas constiLa cultura se refiere a valores, normas y tucionales y de las leyes recientes, an en
principios y a las prcticas asociadas a los la actual poca de transicin a la democramismos. Al interior del Estado, los valores cia, han conservado este sentido de la ley
y normas formales estn implcitos o ex- como una especie de horizonte a alcanzar
plcitos en leyes, reglamentos y cuerpos y no como regla a cumplir. Leyes de tan
normativos diversos que indican cules reciente aprobacin como la Ley Federal
42 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera

de Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental se asumen todava dentro de un


horizonte de largo plazo para su cumplimiento, como una fase histrica en la cual
deben construirse los instrumentos y las
normas que permitan su plena implantacin. Lo mismo puede decirse de otras reglas y prcticas de rendicin de cuentas.
Dentro del gobierno, la determinante fundamental en las prcticas reales de transparencia y de rendicin de cuentas son las
leyes e instituciones de orden horizontal,
es decir, aquellas que provienen del equilibrio de poderes y de los rganos de control
internos, las cuales han sido instituidas en
lo fundamental en los tiempos del rgimen
autoritario. Como es sabido, y vlgase
aqu recordarlo, no hemos terminado an
el periodo de destitucin autoritaria, pues
muchas de las reglas de operacin vigentes y de las leyes que rigen el quehacer del
sector pblico han sido definidas en una
poca anterior a la democracia electoral
recientemente ganada. Por tanto, muchas
de las prcticas instituidas en esa poca
estn tambin vigentes.

El caso del Poder Judicial asombra en otro


sentido, dado que una de las consecuencias de su recientemente ganada autonoma relativa respecto del Poder Ejecutivo,
por lo menos en el plano federal, es que
los titulares de este poder -ministros, magistrados y jueces de los principales tribunales especializados- se otorgan a s mismos salarios increblemente altos y bonos
de desempeo que superan incluso a los
que se otorgan los altos cuadros del Poder
Ejecutivo. Por lo dems, el control interno
que el Poder Judicial ejerce sobre sus propios miembros se caracteriza, como es del
dominio pblico, por ser ms bien opaco.
Otro elemento que debilita la rendicin de
cuentas horizontal es la dbil implantacin
del servicio profesional de carrera en toda
la administracin pblica. La incertidumbre laboral de los cuadros tcnicos y de
los mandos medios debilita la cultura de
la responsabilidad. Si Weber pensaba que
el ethos de la burocracia moderna era el
espritu de la responsabilidad, nada conspira ms en contra del mismo que la incertidumbre en el trabajo y la conciencia de

L a R e n d i c i n d e C u e n ta s e n M x i co : D i s e o I n s t i t u c i o n a l y Pa rt i c i pa c i n C i u d a d a n a | 4 3

que la lealtad poltica es un bien ms va- la credibilidad de los jueces y de las cmalorado por los altos mandos que la eficacia ras de diputados y senadores en las escalas ms bajas.69 La introduccin de nuevas
laboral y la responsabilidad profesional.
leyes e instituciones de transparencia an
La cultura de la rendicin de cuentas ver- no convence a la mayora de que esto sigtical o social de los funcionarios depende nifica un cambio sustancial en el quehacer
de la fuerza relativa de la sociedad civil del Estado, ante todo porque se les conoce
y del grado de autonoma poltica de los poco y porque sus efectos prcticos no se
medios de comunicacin en cada regin. manifiestan como tangibles y decisivos.
A mayor fuerza de la sociedad civil, mayor cuidado y apego a las reglas. A mayor En Mxico, como ya se demostr, existen
capacidad de investigacin de los medios incontables mecanismos de contralora solocales, mayor cuidado. Sin embargo, la cial, que supuestamente deberan de haber
vieja cultura de los medios de provincia creado una relacin fluida de control ciudade usar los ataques y denuncias de servi- dano sobre ciertas reas de la gestin pdores pblicos como medios de chantaje blica. Sin embargo, la experiencia demuesha disminuido la credibilidad de los pro- tra que la inmensa mayora de estos dispositivos han resultado ser poco funcionales.
pios medios ante la ciudadana.
No es extrao entonces que los esfuerzos
Por su parte, los ciudadanos entienden la gubernamentales por generar confianza
transparencia y la rendicin de cuentas de la ciudadana en su gobierno sean viscomo novedoso discurso gubernamental tos con poca credibilidad. La confianza se
escasamente asociado a una prctica per- gana con hechos y prcticas reiteradas en
ceptible como coherente. Las encuestas el tiempo y en el espacio que marquen una
disponibles sealan la persistencia de la diferencia respecto al pasado. Mientras ese
desconfianza como norma de relacin en- momento no llegue no podr emerger una
tre ciudadanos y gobierno en general, con nueva cultura poltica a nivel nacional.
44 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera

Sin embargo, hay algunos avances sustantivos. El amplio uso de los mecanismos de
acceso a la informacin demuestra que
hay muchos ciudadanos interesados en
los asuntos pblicos, y la liberalizacin de
la prensa ha abierto espacios de debate
inditos antes de la transicin. La abundancia de observatorios civiles y la constante crtica pblica que emerge de ellos
hablan de una disposicin civil a la crtica
constructiva que constituye el corazn de
la rendicin de cuentas social. Dentro de
los gobiernos federal y estatal hay muchos funcionarios, electos o no, que son
convencidos defensores de la necesidad
de impulsar una reforma del Estado que
haga operativos los mecanismos de rendicin de cuentas horizontal. Se estn
construyendo los cimientos de una nueva
cultura poltica, pero el ritmo de su desarrollo necesita acelerarse.

L a R e n d i c i n d e C u e n ta s e n M x i co : D i s e o I n s t i t u c i o n a l y Pa rt i c i pa c i n C i u d a d a n a | 4 5

46 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera

Conclusiones
(Algunas propuestas para una reforma institucional para la rendicin de cuentas)
Todo lo anterior apunta a los vacos legales y polticos de la democracia mexicana:
los mecanismos de rendicin de cuentas
horizontal no funcionan adecuadamente
debido a su mal diseo institucional y a la
permisividad que se ha otorgado a s misma la propia clase poltica; los mecanismos de rendicin de cuentas vertical, es
decir, los electorales, tampoco funcionan
debido a la prohibicin de la reeleccin y a
los defectos del sistema electoral mismo;
no hay mecanismos de participacin ciudadana relevantes en los asuntos pblicos.
Nuestra democracia, en suma, requiere
una reforma radical.
Como puede concluirse de la discusin
anterior, una de las reformas principales
del Estado para garantizar la rendicin
de cuentas horizontal debe ser el otorgamiento de autonoma poltica efectiva a
las contraloras y a los rganos de fiscalizacin y la creacin, dentro de estas ins-

tancias, de espacios de participacin ciudadana. Junto con ello debe desarrollarse


un autntico y bien pensado programa
de servicio civil de carrera que fomente
la especializacin profesional y proteja a
los funcionarios de estas instituciones de
las presiones de los polticos electos, sin
menoscabo de mantener vigilado el desempeo de los propios funcionarios por
vas reglamentarias y pblicas.
Una segunda reforma necesaria a los fines
de la rendicin de cuentas horizontal se refiere a la creacin de un poder legislativo
profesional. La no reeleccin en este terreno es particularmente daina pues bloquea, primero, la responsabilizacin de los
legisladores frente a los ciudadanos va la
rendicin de cuentas vertical, y segundo,
impide la especializacin que requiere el
control presupuestario y la supervisin fiscal. El modelo de reeleccin debe ser muy
bien pensado para impedir la consolidacin
de castas indeseables y cacicazgos eternos. Hay experiencias internacionales de
limitacin de reelecciones y de control de
las ventajas de los diputados electos en
nuevas campaas. Junto con la reeleccin

L a R e n d i c i n d e C u e n ta s e n M x i co : D i s e o I n s t i t u c i o n a l y Pa rt i c i pa c i n C i u d a d a n a | 4 7

debe venir un proceso de modernizacin


administrativa interna que haga funcionar
correctamente las comisiones legislativas,
evitando el absurdo incremento de su nmero y especializando realmente su trabajo
con la ayuda de servidores pblicos de carrera contratados con base en el mrito y el
desempeo.
Sobre este cimiento firme puede pensarse
que los rganos superiores de control dependientes del Poder Legislativo funcionen
de una manera igualmente profesional, y
que adems, si son dotados de capacidades efectivas de sancin, pueden tornarse en verdaderos instrumentos de control
horizontal del Estado. Un esquema similar
es necesario para las fiscalas de servidores
pblicos, hoy dependientes de las procuraduras, que deben autonomizarse polticamente, especializarse profesionalmente y
trabajar de cerca con la sociedad civil.
La institucin municipal requiere una revisin profunda que no se limite a la ya muchas veces propuesta reeleccin de los presidentes municipales o a la ampliacin de su
48 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera

mandato para evitar el pernicioso ciclo de


continua renovacin de cuadros de mando
que, como se ha estudiado, constituye un
incentivo a la corrupcin y los condena a un
permanente proceso de aprendizaje.
Si bien la reeleccin es necesaria, junto con
la creacin de un servicio civil de carrera
en la administracin municipal, tambin
es imprescindible redisear las estructuras mismas de la representacin poltica y
abrir espacios pertinentes de participacin
ciudadana. De un lado, se puede pensar
en diversas formas de eleccin popular
de una especie de parlamento municipal
que le otorgue un carcter representativo
al cuerpo edilicio y le permita a la ciudadana algn control, as sea post factum,
de estos representantes populares. Puede
ensayarse el modelo brasileo de los vereadores, que son electos a partir de listas
abiertas proporcionadas por los partidos,
de tal forma que los ciudadanos pueden simultneamente elegir al partido y, dentro
del mismo, a los cuadros de su preferencia.
Este mecanismo tiene la ventaja de evitar,
bajo ciertas reglas, que las burocracias par-

tidarias promuevan slo a ciertos cuadros en materia de especulacin urbana y de


y bloqueen a otros.
creacin de espacios pblicos deliberativos que no slo fomenten la transparencia
Por otra parte, pueden reglamentarse me- sino tambin el aprendizaje colectivo. No
jor la composicin y las capacidades de los est por dems mencionar que los instituconsejos de planeacin municipal o bien, tos, originalmente creados por una tecnoal menos en las ciudades medias y gran- cracia de la planificacin urbana, fueron
des, sustituir este mecanismo por los ac- pensados como solucin al problema de
tuales Institutos de Planeacin Municipal la imposibilidad de la planeacin a largo
ya existentes en unas 25 ciudades mexi- plazo dado el corto ciclo de los gobiernos
canas.70 Se trata de institutos dotados municipales. Por tanto, la importancia eshasta hoy de una precaria autonoma po- tratgica de esta iniciativa es patente.
ltica, cuya funcin es planear y regular el
desarrollo urbano de las ciudades. En casi As, sumando una reforma poltica que
todos los casos estos institutos cuentan permita la reeleccin o la ampliacin del
con instancias de participacin ciudadana, mandato de los presidentes municipales,
ms o menos representativas, y si estn la eleccin por parte de la ciudadana de
bien diseados otorgan un papel relevante los miembros del cabildo, la creacin y
a las asociaciones ciudadanas existentes fortalecimiento de los institutos de plaen la capacidad de decidir sobre los planes neacin municipal en las ciudades y de
de ordenamiento y desarrollo urbano. La los comits de planeacin en los muniexperiencia demuestra que estn sujetos a cipios pequeos, se puede revitalizar la
todo tipo de contingencias polticas, pero vida poltica local, crear una mayor reslo cierto es que constituyen la experiencia ponsabilizacin tanto de los polticos
ms promisoria de control institucional de electos como de los servidores pblicos y
la arbitrariedad de los presidentes munici- abrir espacios ms autnticos a la participales, de potencial control de la corrupcin pacin ciudadana.
L a R e n d i c i n d e C u e n ta s e n M x i co : D i s e o I n s t i t u c i o n a l y Pa rt i c i pa c i n C i u d a d a n a | 4 9

Otro espacio decisivo en la creacin de


una arquitectura democrtica que abre espacios a formas de rendicin de cuentas
transversal, se ubica en el campo de las
polticas pblicas de educacin, salud y vivienda. En efecto, tratndose de derechos
sociales y de servicios fundamentales para
la poblacin, es necesario pensar en la
participacin cogestiva de asociaciones de
ciudadanos que, por un lado, representen
los intereses generales en el acceso y el
control de la calidad de los servicios y, por
otro, proporcionen un conocimiento tcnico y una capacidad crtica en el campo
especfico de que se trate. Pueden crearse as nuevos espacios pblicos que en un
momento dado no slo transparenten los
procesos de la poltica pblica sino asuman capacidades de decisin, de control y
de evaluacin.

En el sistema federal brasileo la responsabilidad y el control de estos servicios fundamentales estn depositados, desde el punto de vista de la ejecucin directa, en los
municipios, si bien los estados y el gobierno
federal se reparten capacidades regulatorias
y programas especficos que quedan bajo
su exclusivo control. Cada una de las instancias de gobierno cuenta con un consejo
gestor conformado por ciertos funcionarios
con capacidad decisoria, representantes de
agrupaciones de usuarios o consumidores
de los servicios, los sindicatos de trabajadores del ramo y ONGs especializadas en
dichas polticas. Si bien la legislacin es un
tanto ambigua y la experiencia es muy diversa, estos consejos gestores son importantes por cuanto asumen una capacidad
de decisin, control y evaluacin de estos
campos de la poltica pblica.71

En este campo una vez ms Brasil aporta


un ejemplo relevante: los Consejos Gestores, que por disposicin constitucional deben formarse en cada uno de los niveles de
gobierno en los mbitos de la educacin, la
salud y la atencin a nios y adolescentes.

Un esquema similar podra plantearse en


Mxico como parte de una reforma integral del Estado que profundizara el federalismo y otorgase mayores capacidades
decisorias a los gobiernos locales, dentro
de un proceso gradual que trasladara pro-

50 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera

gresivamente capacidades efectivas de


planeacin, gestin y evaluacin de procesos. Hoy da estos subsistemas siguen
estando fuertemente centralizados, de
tal forma que tanto la planeacin como
la regulacin son practicadas de forma
precaria o nula en los espacios estatales
y locales. Si mediante una reforma constitucional esto puede ser corregido, y al
mismo tiempo se crea un modelo similar
al brasileo de consejos gestores debidamente regulado, es posible pensar que
el enorme saber tcnico hoy depositado
en universidades y colegios profesionales de mdicos, educadores, ingenieros,
y otros gremios profesionales, pueda ser
utilizado en un proceso dialgico con los
funcionarios encargados de esas responsabilidades y con la representacin territorial o funcional de ciudadanos interesados directamente en la mejor calidad
y disponibilidad de los servicios.
Los organismos garantes de derechos,
como las comisiones de Derechos Humanos nacional y estatales, el Instituto Federal Electoral y los institutos electorales

estatales, as como el Instituto Federal de


Acceso a la Informacin y sus pares estatales, deben gozar de autntica autonoma poltica y contar con los medios para
desarrollar sus estratgicas labores en
colaboracin con la sociedad civil. Debe
evitarse a toda costa la captura poltica de
esas instituciones, proceso que hoy viene avanzando con gran rapidez, pues ello
significara en el mediano plazo, la destruccin de los tmidos esfuerzos que el
Estado mexicano ha hecho para fortalecer
algunos de los derechos de ciudadana y
de medios institucionales indispensables
en la rendicin de cuentas horizontal.
La reforma del sistema de acceso a la
justicia y del funcionamiento del poder
judicial es imprescindible para fortalecer
los derechos bsicos de los ciudadanos, y
para abrir cauces legales a nuevas formas
de control ciudadano sobre los excesos y
omisiones de los gobiernos y de las empresas. Deben crearse condiciones para
la celebracin de demandas colectivas
de ciudadanos, lo cual es imprescindible
para evitar abusos contra los consumido-

L a R e n d i c i n d e C u e n ta s e n M x i co : D i s e o I n s t i t u c i o n a l y Pa rt i c i pa c i n C i u d a d a n a | 5 1

res; permitirse la presentacin de amparos colectivos y generalizarse a todos los


implicados la aplicacin de los mismos en
asuntos de inters pblico; deben hacerse pblicos los expedientes judiciales que
hasta hoy son secretos; deben hacerse
orales los juicios para permitir un control
indirecto de los jueces va la publicidad de
los procesos, entre otras muchas medidas
urgentes y necesarias. Algunas ya estn
contempladas en reformas aprobadas o en
vas de implementacin gradual, pero muchas otras no.
Hoy da las orientaciones de diversos movimientos civiles y el espritu de algunas
de las nuevas instituciones apuntan al
ideal normativo del control social del Estado va la lucha por los derechos. Pero
slo ah donde se ha logrado una institucionalizacin con participacin ciudadana en los mbitos de decisin es posible
hablar de un control social efectivo (o al
menos su posibilidad), al ofrecer a los representantes simblicos de los ciudadanos
un espacio de poder con un cierto grado
de autonoma en instituciones con capaci52 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera

dades decisorias en distintos campos de la


poltica pblica. Esta aspiracin debe generalizarse y concretarse gradualmente en
tantas reas como sea posible. Slo as estaremos avanzando en la democratizacin
de la vida pblica y construyendo un sistema de rendicin de cuentas que fortalezca
los derechos de la ciudadana.

NOTAS
1 Profesor investigador del Instituto de Investigaciones
Histrico-Sociales de la Universidad Veracruzana.
2 Ver, entre otros textos, Ackerman, John, coord.,
Ms all del Acceso a la Informacin. Transparencia,
Rendicin de Cuentas y Estado de Derecho, Mxico,
Siglo XXI-UNAM, 2008; Lpez Aylln, Sergio,
coord., Democracia, Transparencia y Constitucin.
Propuestas para un debate necesario, IFAI-UNAM,
2006. Para situar el debate internacional acerca de
los lmites y alcances de la transparencia, ver Archong,
Fung, Graham, Mary y Weil, David, Full Disclosure,
The Perils and Promise of Transparency, New York,
Cambrige University Press, 2007.
3 Ver, entre otros textos, Ziccardi, Alicia, coord.,
Participacin Ciudadana en Polticas Sociales en el
mbito local, Mxico, COMECSO-INDESOL-UNAM,
2004; Isunza, Ernesto y Olvera, Alberto J., eds.,
Democratizacin, rendicin de cuentas y sociedad
civil: participacin ciudadana y control social, Mxico,
M. A. Porra/ Universidad Veracruzana /CIESAS,
2006.
4 Ver Heredia, Blanca y Schneider, Ben R., The political
economy of administrative reform in Developing
Countries en Schneider, Ben R. y Heredia, Blanca, org.,
Reiventing Leviathan. The politics of administrative
reform in Developing Countries, Miami, North-South
Press, 2003; Dagnino, Evelina, Olvera, Alberto J. y
Panfichi, Aldo, Para otra lectura de la disputa por
la construccin democrtica en Amrica Latina en

Dagnino, Evelina, Alberto J. y Panfichi, Aldo, eds., La


Disputa por la Construccin Democrtica en Amrica
Latina, Mxico, FCE-CIESAS-UV, 2006.
5 Ver Olvera, Alberto J., Introduccin en Olvera,
Alberto J., ed. (en prensa), Instituciones Garantes
de Derechos y Participacin Ciudadana en Mxico,
Mxico, CIESAS-Universidad Veracruzana.
6 Para ello hay varios notables estudios. Vase
Dagnino, Evelina, Olvera, Alberto J. y Panfichi, Aldo,
eds., La Disputa por la Construccin Democrtica
en Amrica Latina, op. cit., si se desea una amplia
explicacin del debate. Tambin Monsivis, Alejandro,
comp., Polticas de transparencia: Ciudadana y
Rendicin de Cuentas, Mxico, CEMEFI-IFAI, 2005;
Ackerman, John, coord., Ms all del Acceso a la
Informacin. Transparencia, Rendicin de Cuentas y
Estado de Derecho, op. cit.; Isunza, Ernesto y Olvera,
Alberto J., eds., Democratizacin, rendicin de cuentas
y sociedad civil: participacin ciudadana y control
social, op. cit.
7 Schedler, Andreas, Que es la rendicin de cuentas?,
Mxico, IFAI, 2004. (Serie Cuadernos de Transparencia
no. 3).
8 Idem; Ackerman, John, coord., Ms all del Acceso a
la Informacin. Transparencia, Rendicin de Cuentas y
Estado de Derecho, op. cit.
9 Para una explicacin de este proceso a travs del
concepto de interfaz y su aplicacin prctica, ver Isunza,
Ernesto, Para analizar los procesos de democratizacin:
interfaces socioestatales, proyectos polticos y rendicin
de cuentas en Isunza, Ernesto y Olvera, Alberto J., eds.,
Democratizacin, rendicin de cuentas y sociedad civil:
participacin ciudadana y control social, op. cit.
10 Ver Pitkin, Hanna, The concept of representation,
Berkeley, U. of California Press, 1967.

L a R e n d i c i n d e C u e n ta s e n M x i co : D i s e o I n s t i t u c i o n a l y Pa rt i c i pa c i n C i u d a d a n a | 5 3

11 Las metforas espaciales aqu presentadas fueron


originalmente propuestas por ODonnell, Guillermo,
Accountability horizontal, La Poltica 4, Madrid,
1998, pp. 161-188.
12 Una excelente y breve explicacin de todo el
proceso en ODonnell, Guillermo, Acerca de varias
accountabilities y sus interrelaciones en Smulovitz,
Catalina y Peruzzotti, Enrique, eds., Controlando la
Politca, Buenos Aires, Temas, 2002.
13 Ver, para una explicacin grfica y modlica,
Isunza, Ernesto, Para analizar los procesos de
democratizacin: interfaces socioestatales, proyectos
polticos y rendicin de cuentas en Isunza, Ernesto
y Olvera, Alberto J., eds., Democratizacin, rendicin
de cuentas y sociedad civil: participacin ciudadana y
control social, op. cit.
14 Un tratamiento extenso y profundo de esta forma
de rendicin de cuentas en Smulovitz, Catalina y
Peruzzotti, Enrique, eds., Controlando la Politca, op.
cit.
15 Ver Isunza, Ernesto, El reto de la confluencia. Las
interfaces socioestatales en el contexto de la transicin
poltica mexicana (dos casos para la reflexin) en
Dagnino, Evelina, Olvera, Alberto J. y Panfichi, Aldo,
eds., La Disputa por la Construccin Democrtica en
Amrica Latina, op. cit.
16 Ver ODonnell, Guillermo, Acerca de varias
accountabilities y sus interrelaciones en Smulovitz,
Catalina y Peruzzotti, Enrique, eds., Controlando la
Politca, op. cit. y Olvera, Alberto J., ed. (en prensa),
Instituciones Garantes de Derechos y Participacin
Ciudadana en Mxico, op. cit.
17 Ver Mashaw, Jerry, Rendicin de Cuentas, Diseo
Institucional y la Gramtica de la Gobernabilidad
en Ackerman, John, coord., Ms all del Acceso a la
54 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera

Informacin. Transparencia, Rendicin de Cuentas y


Estado de Derecho, op. cit.
18 Ver Ackerman, John, Organismos Autnomos y
Democracia: El Caso de Mxico, Mxico, IIJ-UNAMSiglo XXI Editores, 2007.
19 Martnez, Marta, Arturo Gonzlez de Aragn:
Titular de la ASF Advierte que fondos y fideicomisos
favorecen el desvo de los subejercicios, Reforma, 15
de mayo de 2008, pp. 8.
20 Por ejemplo, en el Congreso del estado de Mxico
en el mes de abril de 2009, 47 de los 75 diputados
locales dejaron su curul para lanzarse como candidatos
a diversos cargos: diputados federales, ediles y alcaldes.
En cada estado, cerca de 2/3 de los diputados locales
pierden la mitad de su corto periodo de ejercicio en
campaas polticas para otros cargos de eleccin
popular, y para acceder a stos usan su paso por los
congresos locales.
21 Ver Olvera, Alberto J., La Reforma del Estado. Usos
y Desusos de un Viejo Mito, La Palabra y el Hombre,
nmero 1, tercera poca, Universidad Veracruzana,
julio-septiembre de 2007, pp. 20-27.
22 Granados Chapa, Miguel ngel, Institutos
electorales en retroceso, Reforma, 14 de septiembre
de 2008, pp. 10.
23 Zepeda Lecuona, Guillermo, Crimen sin castigo.
Procuracin de justicia penal y ministerio pblico en
Mxico, Mxico, FCE-CIDAC, 2004.
24 Sandoval, Irma Erndira, Opacidad en el Ministerio
Pblico, La Jornada, 5 de marzo de 2008, pp. 22.
25 Una muestra en trminos de justicia sobre la
ineficiencia del Poder Judicial local: de acuerdo a los
estudios desarrollados en el CIDE, ms del 40% de la
poblacin encarcelada en el D. F. y el estado de Mxico
permanece encerrada por delitos de robo por montos

menores a cinco mil pesos, y sus procesos han durado


en promedio 4 aos. Las crceles estn llenas de
pobres, mientras la tasa de impunidad ronda el 98%.
Magaloni, Ana Laura, Justicia penal y democracia,
Reforma, 5 de julio de 2008, pp. 15.
26 La excepcin en este terreno son los derechos
polticos, pues otra instancia judicial, el Tribunal Electoral
de la Federacin, ejerce una funcin de control decisiva,
en este caso sobre la elaboracin de leyes electorales
federales y estatales y sobre las decisiones de los rganos
electorales respectivos, adems de realizar acciones de
tutela de los derechos de los militantes de los partidos
polticos.
27 Gonzlez Compen, Miguel y Bauer, Peter, Jurisdiccin
y Democracia: los nuevos rumbos del poder judicial en
Mxico, Mxico, Ediciones Cal y Arena, 2002; Olvera,
Alberto J. ed. (en prensa), Instituciones Garantes de
Derechos y Participacin Ciudadana en Mxico, op. cit.
28 Ver, entre otros, Ackerman, John, Organismos
Autnomos y Democracia: El Caso de Mxico, op.
cit. Monsivis, Alejandro, La Comisin de Derechos
Humanos del Distrito Federal (2001-2008): Desarrollo
institucional y Desempeo Poltico; Zavaleta, Alfredo,
Los Derechos Humanos en Veracruz; Regalado, Jorge
y Moloeznick, Marcos Pablo, Derechos Humanos
y Alternancia Poltica (1993-2006): El Caso de la
Comisin Estatal de Derechos Humanos de Jalisco,
todos en Olvera, Alberto J., ed. (en prensa), Instituciones
Garantes de Derechos y Participacin Ciudadana en
Mxico, op. cit. Brena Ros, Lena, Los rganos pblicos
de derechos humanos en las entidades federativas
de Mxico: un anlisis de su desarrollo institucional,
Tesis de Maestra en Sociologa Poltica, Instituto de
Investigaciones Dr. Jos Mara Luis Mora, octubre de
2008.

29 Ackerman, John, Organismos Autnomos y


Democracia: El Caso de Mxico, op. cit.; Salgado, Juan
y Tecalco, Omar, Anlisis de la gestin de la Comisin
Nacional de los Derechos Humanos 2000-2004,
Mxico, Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin, A. C.,
2006; Tecalco Alquicira, Omar, El informe de actividades
de los organismos pblicos de derechos humanos. Un
mecanismo de rendicin de cuentas, Fundar, Centro de
Anlisis e Investigacin, A. C., 2006.
30 Brena Ros, Lena, Los rganos pblicos de derechos
humanos en las entidades federativas de Mxico: un
anlisis de su desarrollo institucional, op. cit.
31 Un excelente anlisis jurdico y de polticas de rendicin
de cuentas horizontal se halla en el primer nmero de esta
coleccin: Lpez Aylln, Sergio y Merino, Mauricio, La
Rendicin de Cuentas en Mxico: Perspectivas y Retos,
Mxico, Secretara de la Funcin Pblica, 2009. (Serie
Cuadernos sobre Rendicin de Cuentas no. 1).
32 Ver Merino, Mauricio, Los gobiernos municipales
en Mxico: el Problema del Diseo Institucional en Aziz
Nassif, Alberto y Alonso, Jorge, eds., Globalizacin, Poderes
y Seguridad Nacional, Tomo I, Mxico, CIESAS-M. A.
Porra, 2005.
33 Ver Rivera, Martha y Arisi, Diego, Rendicin de
Cuentas: un Mecanismo Efectivo para Mejorar la
Rendicin de Cuentas? en Misas, Gabriel, Oviedo, Mnica
y Franco, Andrea, Los Procesos de Control Estratgico
como Pilares de la Modernizacin del Estado, Bogot,
BID-Procuradura General de la Nacin, 2005.
34 Ver Lpez Aylln y Merino, Mauricio, La Rendicin de
Cuentas en Mxico: Perspectivas y Retos, op. cit.
35 Ver Pardinas, Juan, Transparencia y Homogeneidad
Fiscal en los Estados, Mxico, IMCO, 2008.
36 Ver Olvera, Alberto J., ed., La Sociedad Civil: de la
teora a la realidad, Mxico, El Colegio de Mxico, 1999.

L a R e n d i c i n d e C u e n ta s e n M x i co : D i s e o I n s t i t u c i o n a l y Pa rt i c i pa c i n C i u d a d a n a | 5 5

37 Ver Olvera, Alberto J., Apuntes sobre la esfera


pblica como concepto sociolgico en Metapoltica 9,
Mxico, enero-marzo de 1999, pp. 69-79 y Avritzer,
Leonardo, Democracy and the Public Sphere in Latin
America, Princeton, Princeton Paperbacks, 2002.
38 Smulovitz, Catalina y Peruzzotti, Enrique, eds.,
Controlando la Politca, op. cit., pp. 32.
39 Fox, Jonathan, Accountability Politics, Oxford,
Oxford Studies in Democratization, 2008, pp. 33.
40 Hevia, Felipe, La Contralora Social Mexicana:
Participacin Ciudadana para la rendicin de cuentas.
Diagnstico actualizado a 2004, Jalapa, CIESAS-UV,
2005 (Serie Cuadernos para la Democratizacin no.
2).
41 Olvera, Alberto J., ed., La Sociedad Civil: de la teora
a la realidad, op. cit.
42 Ver Olvera, Alberto J., Movimientos sociales prodemocrticos, democratizacin y esfera pblica en
Mxico: el caso de Alianza Cvica en Olvera, Alberto
J., ed., Sociedad Civil, Esfera Pblica y Democratizacin
en Amrica Latina: Mxico, op. cit.
43 Ver www.observatorio.org
44 Ver www.alianzacivica.org.mx; www.incidesocial.
org.mx; www.equipopueblo.org.mx; www.cesem.org.
mx
45 Ver www.fundar.org.mx/seguimiento
46 Formado por CESEM-Heriberto Jara, Vertebra,
Equipo Pueblo, Locallis, Alianza Cvica e ICMA.
47 Alianza Cvica, A. C., Promocin de la Participacin
Ciudadana en la Observacin Electoral 2006, Mxico,
Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloSecretara de Desarrollo Social/ Programa de Coinversin
Social, Noviembre de 2006.
48 Ver PNUD: Buenas Prcticas en la Proteccin de
Programas Sociales, Mxico, 2007.
56 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera

49 Ver el portal www.alianzacivica.org.mx


50 Ver Blauert, Jutta y Zadek, Simon, coords.,
Mediacin para la Sustentabilidad. Construyendo
las Polticas desde las Bases, Mxico, Plaza y ValdsCIESAS-IDS, 1999; Lascurin, Carlos, Anlisis de la
Poltica Ambiental. Desafos Institucionales, Mxico,
Plaza y Valds-El Colegio de Veracruz, 2006.
51 Isunza, Ernesto y Hevia, Felipe, La Perspectiva de
Interfaz Aplicada a las Relaciones Estado-Sociedad
Civil en Mxico en Olvera, Alberto J., ed. (en prensa),
Instituciones Garantes de Derechos y Participacin
Ciudadana en Mxico, op. cit.
52 La interfaz es un espacio social constituido por los
intercambios de sujetos intencionales, es un espacio de
conflicto con relaciones asimtricas donde los sujetos
portan ciertas estrategias de conocimiento, normas y
valores. Isunza, Ernesto, El reto de la confluencia. Las
interfaces socioestatales en el contexto de la transicin
poltica mexicana (dos casos para la reflexin) en
Dagnino, Evelina, Olvera, Alberto J. y Panfichi, Aldo eds.,
La Disputa por la Construccin Democrtica en Amrica
Latina, op. cit., pp. 282.
53 Elaboracin de los autores del cuadro a partir de
informacin de 212 sitios de Internet revisados en el
mes de mayo de 2005 y 130 reglas de operacin de
programas federales vigentes en el ao fiscal 2005.
54 Ver Quionez Len, Efran y Olvera, Alberto J., El
Instituto Metropolitano de Planeacin para el Desarrollo
Sustentable de Veracruz-Boca del Ro. Los actores
ciudadanos en un espacio de innovacin institucional
(2000-2009); Quionez Len, Efran, Los Consejos
Municipales para el Desarrollo Rural Sustentable en tres
municipios veracruzanos: los procesos de participacin
y el desarrollo rural en un nuevo marco legal; Martnez,
Arcelia, Bracho, Teresa y Martnez, Claudia, Los

Consejos de Participacin Social en la Educacin y el


Programa Escuelas de Calidad: Mecanismos Sociales
para la Rendicin de Cuentas?, todos en Olvera, Alberto
J., ed. (en prensa), Instituciones Garantes de Derechos y
Participacin Ciudadana en Mxico, op. cit.
55 El caso est expuesto en Isunza Vera, Ernesto y Olvera,
Alberto J., Informe Final del Proyecto Anlisis Integral de
los factores (instituciones y actores) que determinan el
xito/fracaso de experiencias de participacin ciudadana
y rendicin de cuentas. Una exploracin inicial, Mxico,
INDESOL, 2003.
56 Alianza Cvica, El Congreso que Mxico Necesita,
Mxico, 2004.
57 Incide Social, Por un Congreso con Rostro, Mxico,
2007.
58 Lozano, Genaro et. al., El Congreso de la Unin en
el Gobierno del Cambio, Coleccin Avances y Retrocesos,
Una evaluacin ciudadana del gobierno del cambio,
Mxico, Fundar, 2006.
59 Ver Zepeda Lecuona, Guillermo, Crimen sin castigo.
Procuracin de justicia penal y ministerio pblico en
Mxico, op. cit.; Alvarado, Arturo, ed., La reforma de la
justicia en Mxico, El Colegio de Mxico, 2008.
60 Ver Abramovich. V., An, M. J. y Courtis, Ch.,
comp., Derechos Sociales: Instrucciones de uso, Mxico,
Fontamara, 2006.
61 Sotelo Marbn, Jos, Oaxaca: Insurgencia Civil y
Terrorismo de Estado, Mxico, Editorial Era, 2008.
62 Ver nota en Reforma, 27 de julio de 2008, pp. 6.
63 Segn un estudio del PNUD (2004: 224), el
39.9% de los entrevistados en Mxico ha participado en
manifestaciones colectivas, lo que contrasta con un 24.3%
de los entrevistados en el conjunto de Amrica Latina. En la
Encuesta Nacional de Cultura Poltica (ENCUP) de 2003
el 27% de los entrevistados afirm haber participado en

actos pblicos por alguna causa, frente al 14% que dijo


que particip en alguna organizacin de ciudadanos:
Hevia, Felipe e Isunza, Ernesto, La Perspectiva de Interfaz
Aplicada a las relaciones Estado-Sociedad Civil en Mxico
en Olvera, Alberto J., ed. (en prensa), Instituciones Garantes
de Derechos y Participacin Ciudadana en Mxico, op. cit.,
pp. 34.
64 Ver Alonso, Jorge y Aziz Nassif, Alberto, Campo
Electoral, Espacios Autnomos y Redes: el Consejo
General del IFE (1996-2005), Jalapa, CIESAS-UV.
(Serie Cuadernos para la Democratizacin no. 1).
65 Akerman, John, Organismos Autnomos y
Democracia: El Caso de Mxico, op. cit.
66 Gonzlez Sierra, Jos, La Reforma Congelada: Reglas
Electorales Federales en Veracruz, 1995-2003, Jalapa,
Mxico, Universidad Veracruzana, 2006.
67 Granados Chapa, Miguel ngel, Institutos electorales
en retroceso, op. cit.
68 Alonso, Rubn, Leyes de transparencia y acceso
a la informacin pblica gubernamental locales: la
emergencia del derecho a la informacin en Olvera,
Alberto J., ed. (en prensa), Instituciones Garantes de
Derechos y Participacin Ciudadana en Mxico, op. cit.
69 Aziz Nassif, Alberto, Fracaso, El Universal, 25 de
mayo de 2009, pp. 12.
70 Quionez Len, Efran y Olvera, Alberto J., El
Instituto Metropolitano de Planeacin para el Desarrollo
Sustentable de Veracruz-Boca del Ro. Los actores
ciudadanos en un espacio de innovacin institucional
(2000-2009) en Olvera, Alberto J., ed. (en prensa),
Instituciones Garantes de Derechos y Participacin
Ciudadana en Mxico, op. cit.
71 Ver Dagnino, Evelina, coord., Sociedad Civil, Esfera
Pblica y Democratizacin en Amrica Latina: Brasil,
Mxico, FCE-UNICAMP, 2002.

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64 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera

Semblanza

Dr. Alberto J. Olvera Rivera


Doctor en Sociologa por la New School
for Social Research. Actualmente es
profesor investigador en el Instituto de
Investigaciones Histrico-Sociales de la
Universidad Veracruzana, del cual fue
director de 2001 a 2006. Es miembro
del Sistema Nacional de Investigadores,
Nivel III. Sus principales lneas de estudio
se relacionan con la sociedad civil (tanto
desde una perspectiva terica como en
el anlisis emprico del caso mexicano),
la participacin ciudadana y la innovacin democrtica en Amrica Latina,
temas sobre los cuales tiene numerosas
publicaciones especializadas.
Cuenta tambin con una larga militancia civil y carrera como editorialista en la
prensa local y nacional.

L a R e n d i c i n d e C u e n ta s e n M x i co : D i s e o I n s t i t u c i o n a l y Pa rt i c i pa c i n C i u d a d a n a | 6 5

Entre sus principales obras como coordinador y coautor destacan: La Sociedad Civil:
de la Teora a la Realidad (Colegio de Mxico, 1999-reimpresin en 2001); Sociedad
Civil, Esfera Pblica y Democratizacin en
Amrica Latina: Mxico (FCE-UV, 2003);
Democratizacin, Rendicin de Cuentas y
Sociedad Civil: participacin ciudadana y
control social (Miguel ngel Porra-CIESAS-UV, 2006); La Disputa por la Construccin Democrtica en Amrica Latina
(FCE-CIESAS-UV, 2006). Est por aparecer
su nuevo libro Instituciones Garantes de Derechos y Participacin Ciudadana en Mxico
(CIESAS-UV).

66 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera

La Rendicin de Cuentas en Mxico:


Diseo Institucional y Participacin Ciudadana
Se termin de imprimir en diciembre de 2009
en los talleres de Stellar Group, S.A. de C.V.
1000 ejemplares

Secretara de la Funcin Pblica (SFP)


Insurgentes Sur No. 1735,
Col. Guadalupe Inn, C.P. 01020,
Delegacin lvaro Obregn, Mxico, D. F.
Primera edicin, diciembre 2009
ISBN: En trmite
Impreso en Mxico / Printed in Mexico

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