Participacin ciudadana ambiental:

Gua para la accin

Participacin ciudadana ambiental: Gua para la accin

Autores: Daniel Barragn, Hugo Echeverra y Daniela Erazo

Correccin de textos: Mara Eugenia Hidalgo
Ilustraciones: Guido Chavez
Citacin: Barragn, D., Echeverra, H. y Erazo, D. (2014) Participacin
ciudadana ambiental: gua para la accin. Centro Ecuatoriano de
Derecho Ambiental. Quito, Ecuador.
Derechos de autor: ISBN 978-9942-933-10-2

Esta publicacin ha sido desarrollada con el apoyo del National

Endowment for Democracy.El contenido de este documento es de
responsabilidad del Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental y
Democracy.
2

La participacin ciudadana
en la gestin ambiental
En pases megadiversos como el Ecuador
el derecho a la participacin ciudadana en
la gestin ambiental es fundamental, no
solo porque las acciones de conservacin
del ambiente y las de aprovechamiento y
uso sustentable de los recursos naturales
requieren del involucramiento y participacin
de la ciudadana; sino tambin porque es
necesario que el Estado evale previamente
las opiniones de quienes sean potencialmente
afectados por la realizacin de actividades,
obras o proyectos que supongan riesgo
ambiental.
A nivel internacional, el Principio 10 de la
Declaracin de Ro de Janeiro plante ya
en 1992 las bases conceptuales para el
reconocimiento del derecho de participacin
ciudadana ambiental en funcin de tres pilares
fundamentales: acceso a la informacin,
acceso a la participacin y acceso a la justicia.
Con el tiempo, y la respectiva formulacin
normativa, la participacin ciudadana se ha
reconocimiento y garanta de los derechos
ambientales de las personas; de la poblacin;
y, en Ecuador, tambin de los derechos de la
naturaleza.

Participacin ciudadana ambiental: Gua para la accin

Toda persona debe tener la oportunidad de participar en la toma de

decisiones polticas que afecten su destino comn, lo cual implica defender
los principios de igualdad, poltica, participacin y poder colectivo
democrtico.

Este manual es un esfuerzo por proveer

a la ciudadana una explicacin breve
y sencilla sobre los mecanismos
y herramientas de participacin
ciudadana en la gestin ambiental.
Partimos del anlisis de la legislacin
vigente en el Ecuador y la garanta de
su aplicabilidad segn en Principio
10 de la Declaracin de Ro, y
los mecanismos de participacin
ciudadana ambiental.
Posteriormente nos referimos a
los mecanismos de participacin
ciudadana en diferentes niveles de
gobierno, que pueden ser aplicados
para asuntos ambientales.

En Ecuador el derecho de participacin presenta

un cambio sustancial a raz de la Constitucin de
2008 que establece un enfoque de participacin
nacional y local, en todos los mbitos. Es necesario
destacar la participacin ciudadana en los procesos
de informacin y consulta sobre decisiones estatales
de aprovechamiento y administracin de recursos
naturales, que pudieran causar impactos ambientales
o sociales a la poblacin de un determinado territorio o
grupo social.
La participacin ciudadana en la gestin ambiental debe
ser vista como un instrumento que facilita el manejo
sustentable de los recursos naturales y la interaccin de
impacto posible. Involucra la formulacin de polticas,
regulaciones y acciones de manejo que incorpora las
iniciativas particulares y comunitarias.

El derecho a la participacin
ciudadana
La Constitucin del Ecuador consagra a la participacin
ciudadana como un derecho y un principio de
organizacin e innovacin institucional del Estado para
garantizar los derechos de las personas.
La participacin ciudadana es tambin uno de
los principios consagrados en la Constitucin de
la Repblica como marco para la convivencia en
democracia, estableciendo que las y los ciudadanos,
en forma individual y colectiva, participarn de manera
gestin de los asuntos pblicos, y en el control popular
de las instituciones del Estado y la sociedad... La
participacin se orientar por los principios de igualdad,
autonoma, deliberacin pblica, respeto a la diferencia,
control popular, solidaridad e interculturalidad. La
participacin de la ciudadana en todos los asuntos de
inters pblico es un derecho, que se ejercer a travs
de los mecanismos de la democracia representativa,
directa y comunitaria1.
De igual forma establece que los ciudadanos gozan de
los siguientes derechos: ...participar en los asuntos de
inters pblico, presentar proyectos de iniciativa popular
pblico y revocar el mandato que hayan conferido a las
autoridades de eleccin popular2.
En el rea ambiental, el derecho a la participacin
la Repblica vigente en los siguientes trminos:
1
2

Constitucin de la Repblica del Ecuador, Art. 95.

Constitucin de la Repblica del Ecuador, Art. 61, numerales 2, 3, 4, 5, 6.

Participacin ciudadana ambiental: Gua para la accin

Artculo 397: ...Para garantizar el derecho individual y colectivo a

vivir en un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado, el Estado
se compromete a: 1) Permitir a cualquier persona natural o jurdica,
colectividad o grupo humano, ejercer las acciones legales y acudir
a los rganos judiciales y administrativos, sin perjuicio de su inters
directo, para obtener de ellos la tutela efectiva en materia ambiental,
incluyendo la posibilidad de solicitar medidas cautelares que
permitan cesar la amenaza o el dao ambiental materia de litigio.
La carga de la prueba sobre la inexistencia de dao potencial o real
recaer sobre el gestor de la actividad o demandado.
Artculo 398: Toda decisin o autorizacin estatal que pueda
afectar al ambiente deber ser consultada a la comunidad, a la
cual se informar amplia y oportunamente... Si del referido proceso
de consulta resulta una oposicin mayoritaria de la comunidad
respectiva, la decisin de ejecutar o no el proyecto ser adoptada
por resolucin debidamente motivada de la instancia administrativa
superior correspondiente de acuerdo a la ley.

Si bien estas referencias abordan las bases de esta

materia, es importante resaltar que el derecho a la
participacin ciudadana ambiental no se agota en
estas normas constitucionales.
En lo que respecta a las comunidades, pueblos y
puesto que a travs de este principio se reconoce y
garantiza el derecho colectivo a la consulta previa,
libre e informada, dentro de un plazo razonable, sobre
planes y programas de prospeccin, explotacin y
comercializacin de recursos no renovables que se
encuentren en sus tierras y que puedan afectarles
que esos proyectos reporten y recibir indemnizaciones
por los perjuicios sociales, culturales y ambientales
que les causen. La consulta que deban realizar las
autoridades competentes ser obligatoria y oportuna.
Si no se obtuviese el consentimiento de la comunidad
consultada, se proceder conforme a la Constitucin y
la ley.3
Este derecho, as como los distintos mecanismos y
espacios de participacin ciudadana previstos en la
Constitucin son regulados tanto por la Ley Orgnica
de Participacin Ciudadana (LOPC) como por la
normativa ambiental secundaria.

Cuadro 1.
Qu importancia tiene el reconocimiento
de la participacin ciudadana como un
derecho?
La participacin ciudadana es un pilar del
fortalecimiento de la democracia y de la
gobernabilidad democrtica y permite:

Estar ms cerca del ejercicio de la

responsabilidad pblica e incluso tener
intervencin en ella.

Aumentar el conocimiento del verdadero

accionar y la labor pblica.

Facilita la transparencia y el control

social.

pblico, propiciando conquistas al

margen del mercado y el Estado. Lo
pblico involucra a la sociedad civil,
crea espacios de participacin y puede
contribuir a corregir fallas en el mercado
y del Estado, as como a construir y
reconstruir instituciones.

Fuente: Sanhueza, (2004). La participacin

ciudadana en la gestin pblica.

Constitucin de la Repblica del Ecuador, Art. 57, numeral 7.

Qu es la participacin
ciudadana?
La participacin ciudadana en la toma de decisiones
pblicas es integrada como un concepto inherente al
ejercicio del poder estatal en su relacin con el entorno.
Es un mecanismo que permite integrar conocimientos
y criterios de la ciudadana en las decisiones sobre
polticas pblicas. Las decisiones que incorporan
insumos consensuados, generalmente resultan ms
efectivas y sostenibles que las que no lo son.
Participar es ser parte o tomar parte en un proceso
gradual, mediante el cual se integra los conocimientos
y criterios de la ciudadana, que participa en forma
individual o colectiva, en la toma de decisiones y la
los asuntos pblicos y privados, que los afectan en lo
poltico, social y ecolgico, para permitirles su pleno
desarrollo como ser humano y el de la comunidad en
que se desenvuelve4.

Cuadro 2. Participacin ciudadana

Para hablar de participacin ciudadana, se
esperara encontrar los siguientes elementos:

Intervencin de una persona o un

grupo social, en representacin de los
ciudadanos.

Defensa de derechos o bsqueda de

aspiraciones como personas en tanto
ciudadanos.

Finalidad de colocar o tomar posicin

sobre un tema que est en la agenda
pblica.

Tener como interlocutor a las autoridades

pblicas o al Estado (o al menos como
destinatarios de las acciones).

Fuente: Larenas, (2006). Manual de capacitacin.

Participacin Ciudadana en Temas Ambientales.

Participacin ciudadana ambiental: Gua para la accin

Participacin ciudadana vs. otros tipos de participacin

Par

pacin ciudadana vs. otros pos de par cipacin

Hablar de participacin ciudadana implica referirnos a la relacin de las personas como ciudadanos, diferencindola de otras formas
de participacin, como la que se da dentro de las organizaciones (a la que podramos denominar comunitaria), en grupos o en espacios
de par sepacin
ciudadana
implica
referirnos
a la relacin
laspuede
personas
como en
ciudadanos,
educativos. Es as queHablar
la participacin
considera
un proceso
dinmico
y en constante
cambiodeque
ser ejercido
los mbitos
diferencindola
de
otras
formas
de
par
pacin,
como
la
que
se
da
dentro
de
las
organizaciones
(a la que
pblico y privado, como se observa en el Cuadro 3.

podramos denominar comunitaria), en grupos o en espacios educa vos. Es as que la par pacin se considera un
proceso dinmico y en constante cambio que puede ser ejercido en los mbitos pblico y privado, como se

Par cipacin
comunitaria

Son aquellas acciones ejecutadas colec vamente por los ciudadanos en la bsqueda de soluciones a
las necesidades de la vida co diana (arreglo de vas, casas comunales, proyectos de riego, etc.);
no necesariamente son con nuas en su funcionamiento; se ac van, se nuevamente.cumple el obje vo
y se desmovilizan

Par cipacin Par cipacin Par cipacin

ciudadana
social
pol ca

Esfera pblica

Esfera privada

Cuadro 3. Tipos de par cipacin

Es el proceso de agrupamiento de los individuos en dis ntas organizaciones de la sociedad civil para la sus
respec vos intereses. Mediante este agrupamiento se podra defensa y representacin de
progresivamente congurar un tejido social que luego podra caminar hacia otras formas de par cipacin
sobre todo en la esfera de lo pblico. Signica un proceso sistem co y corpora vo.
Agrupa la intervencin de los ciudadanos en la esfera pblica en funcin de intereses sociales de carcter
par cular y se realiza en relacin con algn nivel de gobierno (municipio, junta parroquial, consejo
provincial).

Es la intervencin de los ciudadanos a travs de ciertos instrumentos para lograr la materializacin de

los intereses de una comunidad pol ca.

Fuente: Mar nez, (2001). Memoria del foro de discusin pblica "Par cipacin ciudadana en la ges

n ambiental.

Niveles de participacin
ciudadana

El poder ciudadano y la participacin

ciudadana ambiental

En los procesos de participacin se pueden observar

diferentes niveles de participacin e involucramiento
de los interesados, que van desde una genuina
participacin hasta espacios en los que se alcanza
una no participacin. En el Cuadro 4 se observan los

El derecho a la participacin ciudadana ha motivado

el reconocimiento y la garanta de tres derechos
incluidos bajo el denominador participacin ciudadana
ambiental: el acceso a la informacin, la consulta previa
tutela efectiva. Tanto la Constitucin como las leyes han
delineado y establecido el marco normativo aplicable.
Los jueces tambin estn sentando importantes
precedentes que nos ayudan a entender el alcance de

en la dcada de los aos 705.

Es claro que nicamente actuando en una dinmica real
de participacin se pueden lograr niveles de incidencia
ptimos que permitan a los ciudadanos construir

n ciudadana

En Ecuador, se observa adems que las normas

generales sobre participacin ciudadana, acceso a la
informacin y garantas jurisdiccionales pueden llegar
a constituirse en efectivos mecanismos de aplicacin
de estos derechos. Esto constituye un indicador
muy positivo de cmo el derecho ofrece escenarios
adecuados para la exigibilidad de los mismos.

parte de diferentes
la gestin deniveles
lo pblico.
se pueden ser
observar
de participacin e

e van desde El
una
genuina participacin hasta espacios en los que
nivel de participacin puede ser mayor o menor,
el Cuadro 4 sedependiendo
observan losdedistintos
niveles
participacin
una serie
de defactores
como que
la
5
importancia
de
la
problemtica
para
la
comunidad,
la
aos 70 .

historia organizativa, el grado de relaciones entre los

actores (capital social) y el grado de apertura de las
una dinmica
real de participacin
pueden
logrardel
niveles
de
autoridades
a escuchar y se
aceptar
la voz
usuario
6
o ciudadano
.
ciudadanos construir
procesos,
inuir en el desarrollo de polticas

pblico.

mayor o
e factores
ca para la
grado de
ocial) y el
a escuchar
ano 6.

La LOPC establece el ejercicio del poder ciudadano,

proceso de participacin individual y colectiva de
las ciudadanas y ciudadanos quienes, de manera
protagnica participan en la toma de decisiones,

Cuadro 4. Niveles de participacin ciudadana

8 Control social
7 Delegacin del poder
Participacin ciudadana
6 Alianza
5 Apaciguamiento
4 Consulta
Participacin simblica
3 Informacin
2 Terapia
No participacin
1 Manipulacin
Fuente: Arnstein, (1971). A ladder of citizen participation.

Participacin ciudadana ambiental: Gua para la accin

n ciudadana en temas ambientales.

en el control social de todos los niveles de gobierno....

5
6

Arnstein, (1971). A ladder of citizen participation.

Larenas, (2006). Manual de capacitacin. Participacin ciudadana en temas ambientales.

del desarrollo
El impulso dado a la participacin atraviesa diversos espacios sociales e incluso modelos de desarrollo; es as que se ha
Constitucin7:

Cuadro 5. Espacios de participacin

Integrar a los distintos niveles de gobierno, con participacin ciudadana,

y tendr una secretara tcnica, que lo coordinar.
Este Consejo tendr por objetivo dictar los lineamientos y las polticas
que orienten al sistema y aprobar el Plan Nacional de Desarrollo, y ser
presidido por la Presidenta o Presidente de la Repblica.

Estarn presididos por sus mximos representantes e

integrados de acuerdo con la ley.

Sern instancias de deliberacin y generacin de

lineamientos y consensos estratgicos de largo plazo,
que orientarn el desarrollo nacional.

Fuente: elaboracin propia.

7

Constitucin de la Repblica del Ecuador, Art. 279.

10

del desarrollo que se consolida en un plan nacional.

Este plan es el instrumento al que se sujetarn
las polticas, programas y proyectos pblicos; la
programacin y ejecucin del presupuesto del
Estado; y la inversin y la asignacin de los recursos
pblicos; y coordina las competencias exclusivas
entre el Estado central y los gobiernos autnomos
descentralizados. Su observancia ser de carcter
obligatorio para el sector pblico e indicativo para los
dems sectores8.
a travs de los Consejos Seccionales de Poltica
Pblica, Consejos Nacionales de Igualdad, Consejos
Descentralizados, Consejos Ciudadanos Sectoriales
y otras instancias de participacin.

Constitucin de la Repblica del Ecuador, Art. 280.

Participacin ciudadana ambiental: Gua para la accin

11

La Funcin de Transparencia
y Control Social
La actual Constitucin del Ecuador transversaliza
la participacin ciudadana en todos los mbitos y
espacios del ejercicio pblico, es as que crea un
quinto poder o Funcin de Transparencia y Control
de las entidades pblicas, servicios y actividades de
inters pblico, as como fomentar la participacin
ciudadana.

Funcin de Transparencia y Control Social

el Consejo de Participacin Ciudadana y Control

Social promover e incentivar el ejercicio de los
derechos relativos a la participacin ciudadana,
impulsar y establecer mecanismos de control social
en los asuntos de inters pblico, y designar a las
autoridades que le corresponda de acuerdo con la
Constitucin y la ley.

12

La Funcin de Transparencia
y Control Social
La Asamblea Constituyente que aprob la carta poltica
vigente, propuso entre sus objetivos el incentivar el
ejercicio de la denominada participacin ciudadana,
a travs de diversos espacios, mecanismos y
herramientas que faciliten a los ciudadanos vincularse
a los diferentes niveles de gobierno e insertarse en
el sistema poltico-administrativo por otras vas
que no sean la eleccin de dignidades y en las
que el ciudadano se exprese igualitariamente y sin
intermediacin, sobre temas de inters general, entre
ellos el ambiental.
a) Democracia directa: La Constitucin y la LOPC
establecen que la participacin de la ciudadana en
todos los asuntos de inters pblico es un derecho
que se ejercer a travs de los mecanismos de
democracia representativa, directa y comunitaria.

Consejo de Participacin
Ciudadana y Control Social

Iniciativa popular
normativa

Defensora del Pueblo

Democracia
Directa

La consulta
popular

Contralora General
del Estado

Superintendencias

La revocatoria del
mandato

La iniciativa popular normativa:

Este mecanismo permite a la ciudadana proponer la creacin, reforma o derogatoria de normas jurdicas ante la Funcin
Legislativa o cualquier otro rgano con competencia normativa. Deber contar con el respaldo de un nmero no inferior al
cero punto veinte y cinco por ciento de las personas inscritas en el registro electoral de la jurisdiccin correspondiente...9.
Desde la perspectiva de participacin ciudadana ambiental, este mecanismo constitucional de democracia directa puede ser
particularmente relevante debido al importante papel que las normas jurdicas secundarias cumplen en materia ambiental.
As, por ejemplo, la formulacin de una ordenanza municipal para el establecimiento de un rea protegida cantonal o cualquier
otra norma de relevancia ambiental que pueda surgir y que pueda canalizarse a travs de este mecanismo.

Constitucin de la Repblica del Ecuador, Arts. 61 y 103.

Participacin ciudadana ambiental: Gua para la accin

13

La consulta popular transciende el mbito de la

participacin ciudadana ambiental pues est diseada
para indagar sobre asuntos que se estimen convenientes.
No obstante, este mecanismo ya demostr ser relevante
para efectos de consultar la opinin ciudadana sobre
temas de contenido ambiental. As, por ejemplo, se
realiz una consulta popular que indag, entre otros
temas, la opinin pblica sobre la muerte de animales en

La consulta popular:

La base terica de la consulta en esta materia- fue el

reconocimiento constitucional del concepto de respeto a
los derechos de la naturaleza.
En este caso, conforme lo estipula el artculo 407 de la
Constitucin y, en concordancia con esta norma, el artculo
22 de la LOPC establecen la posibilidad de convocar
una consulta popular para analizar y decidir sobre
una eventual declaratoria de inters nacional, requisito
fundamental para que opere la excepcin a la prohibicin
constitucional de realizar actividades extractivas dentro
de reas protegidas. El artculo 49 del Ley Orgnica de

Este mecanismo faculta la iniciativa ciudadana para

solicitar la convocatoria a consulta popular sobre
cualquier asunto. Si la consulta tiene una implicacin
nacional el petitorio contar con el respaldo de un
nmero no inferior al cinco por ciento de personas
inscritas en el registro electoral; cuando sea de carcter
local el respaldo ser de un nmero no inferior al diez
por ciento del correspondiente registro electoral.

trminos:
Declaratoria de inters nacional.- El Pleno de la Asamblea
Nacional, en dos debates y por mayora absoluta de sus
integrantes, podr declarar de inters nacional la peticin
de la Presidenta o Presidente de la Repblica en relacin
con la explotacin de recursos no renovables en reas
protegidas y en zonas declaradas como intangibles,
incluida la explotacin forestal.

Cuando la consulta sea solicitada por ecuatorianas y

ecuatorianos en el exterior, para asuntos de su inters
y relacionados con el Estado ecuatoriano, requerir el
respaldo de un nmero no inferior al cinco por ciento
de las personas inscritas en el registro electoral de la
circunscripcin especial.

Para estos debates el Pleno de la Asamblea Nacional

contar obligatoriamente con informes de las comisiones
respectivas designadas por el CAL. El trmite se ajustar
a los plazos establecidos para la aprobacin de leyes. La
Asamblea Nacional podr ordenar al Consejo Nacional
Electoral la convocatoria a consulta popular para la
decisin de este tema.

En todos los casos, se requerir dictamen previo de la

Corte Constitucional sobre la constitucionalidad de las
preguntas propuestas10.
10

14

Constitucin de la Repblica del Ecuador, Art. 104. LOPC, Art. 21.

La revocatoria del mandato:

Este mecanismo da a la ciudadana la oportunidad de
revocar democrticamente el mandato a las autoridades
de eleccin popular cuando se haya incumplido el
plan de trabajo, las normas relativas a la participacin
ciudadana y/o las funciones y obligaciones establecidas
en la Constitucin y la ley, referentes a la dignidad que
ejerce la autoridad. A travs de este el mandante, que es
por su gestin.
El ejercicio de la revocatoria del mandato, por sus
connotaciones en la estabilidad poltica e institucional
del Estado, implica un alto grado de madurez poltica
y responsabilidad ciudadana. Por ello, y una vez que
diferentes grupos ciudadanos a nivel nacional y en
determinadas circunscripciones han iniciado procesos
sobre el tema.
La LOPC establece que ...la solicitud de revocatoria del
mandato solo podr presentarse una vez cumplido el
primer ao del periodo para el cual fue electa la autoridad
tambin se iniciar una vez cumplido el primer ao de
gestin. Durante el periodo de gestin de una autoridad
podr realizarse solo un proceso de revocatoria del
mandato...11.
La solicitud de revocatoria deber respaldarse por
un nmero no inferior al diez por ciento de personas
inscritas en el registro electoral correspondiente. Para el
caso de la Presidenta o Presidente de la Repblica se
requerir el respaldo de un nmero no inferior al quince
por ciento de inscritos en el registro electoral 12.
11
12

LOPC, Art. 25
Constitucin de la Repblica del Ecuador, Art. 105.

Participacin ciudadana ambiental: Gua para la accin

a) Participacin en los diferentes niveles de

gobierno: es responsabilidad del Estado establecer
instrumentos,
procedimientos,
mecanismos
e
instancias competentes en sus diferentes niveles de
el poder ciudadano y sus formas de expresin; dar
seguimiento a las polticas pblicas y servicios
pblicos; y, consolidar el funcionamiento de la
democracia participativa y de las iniciativas de control
social.
En el Cuadro 7 se presenta los mbitos de la
participacin ciudadana en los dierentes niveles de
gobierno.
15

As la Constitucin establece que en todos los niveles de

gobierno se ...conformarn instancias de participacin
integradas por autoridades electas, representantes del
rgimen dependiente y representantes de la sociedad
del mbito territorial de cada nivel de gobierno, que
funcionarn regidas por principios democrticos. La
participacin en estas instancias se ejerce para:
1.- Elaborar planes y polticas nacionales,
locales y sectoriales entre los gobiernos y la
ciudadana.
2.- Mejorar la calidad de la inversin pblica y
3.- Elaborar presupuestos participativos de los
gobiernos.
4.- Fortalecer la democracia con mecanismos
permanentes de transparencia, rendicin de
cuentas y control social.
5.- Promover la formacin ciudadana e impulsar
procesos de comunicacin13.

13

16

Constitucin de la Repblica del Ecuador, Art. 100.

Cuadro 7. mbitos de participacin ciudadana en los diferentes niveles de gobierno

Local

Los ciudadanos y las

ciudadanas participan a
travs de consejos locales
de planificacin en
municipios y prefecturas.

Asambleas locales para

realizar ejercicios de
diagnstico y
programacin
participativa.

Regional

Nacional

Se crearon espacios
participativos con los actores
territoriales para el diseo de
las agendas zonales.

La participacin
ciudadana tiene presencia
en las diferentes carteras
de Estado a travs de:
Consejo Nacional para la
Igualdad.

Se cosntituyen los consejos

ciudadanos sectoriales
zonales en entidades como la
SENPLADES.

En otros territorios se
implementaron veeduras y
observatorios a las polticas
pblicas.

Consejo Nacional de
Palnificacin.
Asamblea Ciudadana
Plurinacional e Intercultural.
Consejos ciudadanos
sectoriales.

Fuente: elaboracin propia.

Participacin ciudadana ambiental: Gua para la accin

17

Qu mecanismos de participacin
ciudadana existen?
La Ley Orgnica de Participacin Ciudadana (LOPC)
desarrolla un variado conjunto de instancias, mecanismos,
instrumentos y procedimientos, previstos a nivel
constitucional, para propiciar, fomentar y garantizar el
ejercicio de los derechos de participacin...14, estos son
a la gestin ambiental. Entre estos constan:

Audiencia pblica: es una instancia de

participacin aprobada por la autoridad
responsable, en respuesta de una peticin
ciudadana o por iniciativa propia para atender
peticiones o informar y sustentar sobre decisiones
del gobierno. La audiencia pblica podr ser
1. Solicitar informacin sobre los actos y
decisiones de la gestin pblica;
2. Presentar propuestas o quejas sobre
asuntos pblicos; y,
3. Debatir problemas que afecten a los
intereses colectivos.15

Cabildos populares: son un mecanismo de

participacin cantonal al que se convoca a toda la
ciudadana, se lleva a cabo en sesiones pblicas
vinculados a la gestin local. Segn el Art. 76 de
la LOPC la convocatoria debe sealar: objeto,
procedimiento, forma, fecha, hora y lugar del
cabildo popular.

14
15
16

LOPC, Art. 1.
Ibdem. Art. 74.
LOPC, Art. 76.

18

La ciudadana debe estar debidamente informada sobre el

tema y tendr, nicamente, carcter consultivo.16

Silla vaca: es un espacio creado para que la

representacin ciudadana participe directamente en
el proceso de adopcin de decisiones incluyendo
aquellas de carcter ambiental a nivel de gobiernos
locales, conocidos en Ecuador como gobiernos
autnomos descentralizados.
Este mecanismo, diseado para su aplicacin
exclusiva en el mbito de los gobiernos locales, est
regulado por el artculo 77 de la LOPC y el artculo
311 del Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial,
Autonoma y Descentralizacin. Estas normas
establecen el mecanismo de seleccin del ocupante
de la silla vaca; determinan su responsabilidad
jurdica derivada de su participacin en las sesiones;
y, lo que es fundamental, crean el efecto jurdico de

y, lo que es fundamental, crean el efecto jurdico

de la participacin: que la persona acreditada
para participar en el debate y en la adopcin de
decisiones lo har con voz y voto.

17
18

Veeduras y observatorios: las veeduras

y observatorios para el control de la gestin
pblica son mecanismos destinados al control
de las funciones del Estado, a las instituciones
privadas que manejen fondos pblicos y a las
personas naturales o jurdicas del sector privado
que presten servicios o desarrollen actividades
de inters pblico. Las personas que participen
como veedores u observadores NO debern
tener ningn tipo de inters o relacin con la
institucin objeto de control.
A diferencia de la veedura, los observatorios:
...se constituyen por grupos de personas u
organizaciones ciudadanas... Tendrn como
objetivo elaborar diagnsticos, informes y
reportes con independencia y criterios tcnicos,
con el objeto de impulsar, evaluar, monitorear
y vigilar el cumplimiento de las polticas
pblicas17.

Consejos consultivos: La LOPC, reconoce a

los consejos consultivos como: ...mecanismos
de asesoramiento compuestos por ciudadanas
o ciudadanos, o por organizaciones civiles
que se constituyen en espacios y organismos
de consulta. Las autoridades o las instancias
mixtas o paritarias podrn convocar en
cualquier momento a dichos consejos. Su
funcin es meramente consultiva 18.

LOPC, Art. 79.

LOPC, Art. 80.

Participacin ciudadana ambiental: Gua para la accin

19

Consulta previa, libre e informada: es un derecho colectivo reconocido tambin como un mecanismo
de participacin ciudadana ambiental, exclusivo para las comunas, comunidades, pueblos y
nacionalidades indgenas, y pueblos afroecuatorianos y montubios. El artculo 57 de la Constitucin
a) La consulta previa, libre e informada sobre planes y programas de prospeccin, explotacin y
comercializacin de recursos no renovables que se encuentren en sus tierras...19; y,
b) La consulta previa a la adopcin de medidas legislativas que puedan afectar cualquiera de
sus derechos colectivos20.

Consulta ambiental: este mecanismo prev las afectaciones que pueda sufrir el ambiente por una
decisin o autorizacin estatal, en cuyo caso esta deber ser consultada a la comunidad, para lo cual
se informar amplia y oportunamente.
El Estado ser el sujeto consultante y valorar los resultados de dicha consulta de acuerdo con ...los
criterios establecidos en la en la ley y los instrumentos internacionales de derechos humanos...21.

19
20
21

Constitucin de la Repblica del Ecuador, Art. 57, numeral 7.

Ibdem. Art. 57, numeral 17.
Ibdem Art. 398. LOPC, Art. 82.

20

Mecanismo de participacin previsto para

el desarrollo de iniciativas legislativas
En el mbito legislativo, el artculo 137 de la
Constitucin garantiza el ejercicio del derecho
de participacin ciudadana en el proceso de
formacin de leyes, en los siguientes trminos:
...Las ciudadanas y los ciudadanos que tengan
inters en la aprobacin del proyecto de ley, o
que consideren que sus derechos puedan ser
afectados por su expedicin, podrn acudir
ante la comisin [legislativa] y exponer sus
argumentos....
Este derecho constitucional se desarrolla en los
artculos 58 y 59 de la Ley Orgnica de la Funcin
Legislativa que establecen como momento
pertinente para su ejercicio, el primer debate
del proyecto de ley. Esto permitira incorporar
observaciones para su anlisis durante el
segundo debate legislativo.
Tambin existe la consulta prelegislativa, un
mecanismo novedoso que garantiza el derecho
colectivo a la consulta previa a la adopcin
de medidas legislativas que puedan afectar
nuestros derechos, entre los que se incluyen los
derechos ambientales22.

22

La Corte Constitucional, mediante sentencia No. 001-10-SIN-CC de 18 de marzo de 2010,

la Asamblea Nacional es el rgano constitucional responsable de llevar a cabo las consultas

prelegislativas.

Participacin ciudadana ambiental: Gua para la accin

21

Normas complementarias para ejercer mi derecho

a la participacin ciudadana en la gestin ambiental
El Estado ecuatoriano garantiza la participacin de la
ciudadana en los procesos de toma de decisiones en
materia ambiental, tal es el caso de la LOPC. Esta ley
establece el derecho a la consulta ambiental a las
comunidades que pudieran ser afectadas ambientalmente
por las decisiones o autorizaciones estatales, para ello el
Estado deber informar amplia y oportunamente.

Ley de Gestin Ambiental: Establece que es

responsabilidad de las instituciones del Estado y en
especial del Ministerio del Ambiente el Promover la
participacin de la comunidad en la formulacin de
polticas y en acciones concretas que se adopten
para la proteccin del medio ambiente y manejo
racional de los recursos naturales23. Se reconoce el
derecho de los ciudadanos y ciudadanas a participar
en la gestin ambiental, a travs de los mecanismos
detallados en el reglamento. Adicionalmente, Se
concede accin popular para denunciar a quienes
violen esta garanta, sin perjuicio de la responsabilidad
civil y penal por denuncias o acusaciones temerarias
o maliciosas24.

La participacin social en la gestin ambiental tiene

las observaciones de la ciudadana, especialmente la
poblacin directamente afectada de una obra o proyecto,
sobre las variables ambientales relevantes de los estudios
de impacto ambiental y planes de manejo ambiental,
siempre y cuando sea tcnica y econmicamente viable,
para que las actividades o proyectos que puedan
causar impactos ambientales se desarrollen de manera
adecuada, minimizando y/o compensando estos impactos

Decreto ejecutivo 1040: establece el Reglamento de

Aplicacin de los Mecanismos de Participacin Social
la concepcin de la participacin ciudadana como
parte del procedimiento de evaluacin de impacto
tripartito del Estado, la ciudadana y el promotor
de una actividad, obra o proyecto, que se rige por
los principios de legitimidad y representatividad;
observaciones de la ciudadana potencialmente
afectada por una actividad o proyecto.

22

realizacin de la actividad o proyecto propuesto en todas

sus fases. Incluir nota al pie: Reglamento de Aplicacin
de los Mecanismos de Participacin Social establecidos
en la Ley de Gestin Ambiental. Art. 9.
Ley de Gestin Ambiental, Art. 9, literal m.
Ibdem. Art. 28. Cabe anotar que la Disposicin reformatoria Dcimo sptima del Cdigo
Orgnico General de Procesos, establece en la parte pertinente: Las personas podrn
denunciar a quienes violen esta garanta, sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal por
denuncias maliciosas o temerarias. Esta norma, que reforma el texto vigente de la Ley de
Gestin Ambiental, entrar en vigencia en mayo de 2016.

23
24

De conformidad con su artculo 19 existen al menos tres

obligaciones: i) recopilar los criterios ciudadanos; ii)
iii)
recomendaciones concretas para acoger una o ms de
las alternativas o para mantener la versin original del
estudio de impacto ambiental, con los correspondientes
sustentos tcnicos, econmicos, jurdicos y sociales,
debidamente desarrollados; y el anlisis de posibles

facilitadores ambientales26: este instructivo

con el que se deber cumplir para la evaluacin,
los mismos que sern responsables de viabilizar
los mecanismos de participacin social para
las actividades y proyectos que requieran de
licenciamiento ambiental.

soluciones a los mismos, en caso de haberlos.

El Reglamento tambin establece que en caso de que
los sujetos de la participacin social se opusieren a la
actividad o proyecto que genere impacto ambiental,
en principio no podra llevarse a cabo a menos que
la autoridad competente insista en su realizacin, lo
cual ser resuelto por la instancia superior. Este punto
ha generado controversia en cuanto a la vigencia del
concepto de consulta-opinin o del consentimiento
fundamentado previo.

Instructivo al Reglamento de Aplicacin de

los Mecanismos de Participacin Social25: el
Ministerio del Ambiente expidi este instructivo con
recoger opiniones, observaciones y comentarios, e
tcnicamente para cada estudio de impacto y plan de
manejo ambiental, los cuales son de cumplimiento
obligatorio en el marco de las licencias ambientales
de los proyectos.

Instructivo para la evaluacin y registro de

25
26

Participacin ciudadana ambiental: Gua para la accin

23

Puedo hacer respetar mi derecho a

la participacin ciudadana?
El proceso para alcanzar la consolidacin del
ejercicio del derecho de participacin ciudadana
ambiental, no ha sido fcil ni ha estado exento
circunstancias fue necesario activar garantas
constitucionales de amparo de este derecho
constitucional. As, por ejemplo, el ente de control
constitucional orden, en algunos casos resueltos
entre los aos 2002 y 2006, la suspensin de
actividades, obras o proyectos cuya autorizacin
y ejecucin no fue previamente informada ni
consultada.
Por lo tanto, es deber de los ciudadanos y
ciudadanas conocer nuestros deberes y derechos
consagrados en la Constitucin de la Repblica
del Ecuador, socializar estos derechos en los
espacios a los que pertenezcamos para crear
mayor conciencia social y exigir el cumplimiento
de los mecanismos de participacin en los cuales
propositiva, con el afn de construir polticas,
programas y estrategias que nos permitan alcanzar
nuestros objetivos comunes.
Debemos recordar que uno de los principales
derechos del buen vivir es el derecho al ambiente
sano, que la naturaleza es sujeto de derecho y que
por consiguiente es obligacin y responsabilidad
de todos protegerla y defenderla.

24

Bibliografa
Constitucin de la Repblica del Ecuador, del 20 de
octubre de 2008.

Martnez, Juan Pablo (2001) Gestin Ambiental y

Participacin.

Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma

y Descentralizacin, del 19 de octubre de 2010.

Una aproximacin inicial.

Ley Orgnica de la Funcin Legislativa, del 27 de julio

de 2009.
Ley Orgnica de Participacin Ciudadana (LOPC), del
20 de abril de 2010.

(2001) Participacin Ciudadana en la Gestin Ambiental.

Red Cntaro. Cuenca.
Sanhueza, Andrea (2004) La participacin ciudadana en
la gestin pblica. Corporacin Participa. Santiago.

septiembre de 2004.

Universidad de Cuenca, DED, SENDAS (2004)

Reglamento de Aplicacin de los Mecanismos de

Participacin Social establecidos en la Ley de Gestin
Ambiental, del 8 de mayo de 2008.

Cuenca.

Instructivo al reglamento de aplicacin de los mecanismos

de participacin social, del 15 de julio de 2013.
Instructivo para la evaluacin y registro de facilitadores
ambientales, del 20 de marzo de 2009.
Sentencia No. 001-10-SINC-CC, del 18 de marzo de
2010, Corte Constitucional en Transicin.
Arnstein, Sherry (1971) A ladder of citizen participation.
Journal of the Royal Town Planning Institute. Londres.
Barragn, Daniel (2009) El acceso a la informacin como
herramienta de Participacin Ciudadana en asuntos
ambientales. Boletn Temas de Anlisis, CEDA. Quito.
Larenas, Ren (2006) Manual de capacitacin.
Participacin ciudadana en temas ambientales. CEDA.
Quito.
26

Memoria del Foro de Discusin Pblica.

El Principio 10 de la Declaracin de Ro indica que el mejor modo de tratar las

cuestiones ambientales es con la participacin de todos los interesados, segn
el nivel que corresponda. Esta participacin implica al menos tres aspectos:
acceso adecuado a informacin sobre el ambiente de que dispongan las
autoridades pblicas; oportunidad de participar en los procesos de adopcin de
decisiones; y acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos.
Transcurridos casi veinte aos de la Declaracin, el pas ha avanzado
significativamente en el tratamiento legal e institucional de estos tres aspectos.
Contamos con una ley orgnica que regula la obligacin estatal de proveer
informacin al pblico; con algunas disposiciones y jurisprudencia relacionadas
con la participacin de ciudadanos, ciudadanas y colectivos en los procesos de
decisin sobre temas ambientales y en la garanta de derechos en general.
A pesar de estos esfuerzos, la participacin de todos los interesados no es an
una prctica generalizada en el pas en el manejo de las cuestiones
ambientales. Las razones son diversas y de distinta ndole.
La presente gua, en dos partes del documento, prioriza el anlisis de la
legislacin vigente en el Ecuador y la garanta de su aplicabilidad segn el
Principio 10 de la Declaracin de Ro, y los mecanismos de participacin
ciudadana ambiental. Tambin se refiere a los mecanismos de participacin
ciudadana en diferentes niveles tales como la silla vaca, observatorios,
consejos de participacin en el proceso de formulacin de leyes y al novedoso
mecanismo de consulta prelegislativa. El objetivo es presentar las principales
herramientas existentes para el acceso a la participacin previstas en la
legislacin ecuatoriana.

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