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* O autor agradece os comentrios de Willy Jordan e Regis Bonelli a uma verso anterior deste trabalho.
** Da Diretoria de Estudos Macroeconmicos do Ipea e do Instituto de Economia da UFRJ.
Governo Federal
Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto
Ministro Paulo Bernardo Silva
Secretrio-Executivo Joo Bernardo de Azevedo Bringel
Presidente
Glauco Arbix
Diretora de Estudos Sociais
Anna Maria T. Medeiros Peliano
Diretor de Administrao e Finanas
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Diretor de Cooperao e Desenvolvimento
Luiz Henrique Proena Soares
Diretor de Estudos Regionais e Urbanos
Marcelo Piancastelli de Siqueira
Diretor de Estudos Setoriais
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Diretor de Estudos Macroeconmicos
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Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison
Assessor-Chefe de Comunicao
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URL: http:/www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http:/www.ipea.gov.br/ouvidoria
ISSN 1415-4765
JEL K11, K12, O17
SUMRIO
SINOPSE
ABSTRACT
1 INTRODUO
21
19
16
13
5
9
1 INTRODUO
Provavelmente no se encontrar outro pas onde as autoridades monetrias sejam to
criticadas e as reunies mensais do Comit de Poltica Monetria (Copom), to
intensamente acompanhadas como o Brasil dos ltimos anos. H boas razes para
isso, em especial as elevadssimas taxas de juros praticadas pelo Banco Central
(Bacen), freqentemente recordistas no cenrio internacional. Os juros so, porm,
apenas o instrumento utilizado para compatibilizar o ritmo de crescimento da
demanda consumo das famlias e do governo, exportaes e investimento com
a cadncia em que se expande a capacidade de oferta, isto , de produo do pas. O
verdadeiro problema, portanto, a incapacidade de se acelerar o ritmo de crescimento
da oferta que nas duas ltimas dcadas foi de apenas 2,7% ao ano , claramente
insuficiente para permitir uma absoro, com qualidade, dos trabalhadores que
ingressam anualmente no mercado de trabalho.
Por que a oferta no cresce mais rapidamente? A principal razo o baixo nvel
de investimento, que, depois de despencar nos anos 1980, no se recuperou at hoje,
apesar da estabilizao de preos com o Plano Real, das reformas estruturais dos anos
1990 e de haver no pas muitos projetos com grande potencial de retorno. Assim, o
Brasil tem uma economia cheia de oportunidades, mas que esbarra, de um lado, no
alto risco para quem investe e, de outro, na falta de financiamento que, entre outros
fatores, tambm reflete o risco elevado que cerca a atividade econmica no pas. A
economia tambm sofre com a baixa produtividade dos investimentos, estruturados,
em parte, para proteg-los desses riscos e reduzir os custos de realizar negcios em um
ambiente de grande incerteza.
Este artigo analisa a importncia da segurana jurdica para fomentar o
investimento e a eficincia econmica e, portanto, para estimular o crescimento e
a melhoria do bem-estar social. Tambm explora os efeitos da segurana jurdica
sobre as exportaes e, em especial, sobre o investimento voltado para o mercado
externo. O seu argumento subjacente que se o Brasil gozasse de maior grau de
segurana jurdica a economia cresceria mais rapidamente, pois as taxas de
investimento e de crescimento da produtividade aumentariam. Mais crescimento
geraria mais emprego, melhoraria as condies sociais e favoreceria a estabilidade
poltica, o que, por sua vez, contribuiria para promover a segurana jurdica, criando
um crculo virtuoso.
Exploram-se quatro canais atravs dos quais a segurana jurdica contribui para
estimular o crescimento: a reduo dos custos de transao; o menor risco do
investimento, em especial daquele em ativos especficos; a estabilidade das regras do
jogo e, em particular, das polticas pblicas; e a maior competitividade das
exportaes, atravs da reduo dos custos de transao, da maior especializao e do
1
uso de ativos mais orientados para o mercado externo.
A Seo 2 discute o princpio da segurana jurdica, em particular, no que ele
importa para a economia. As Sees 3, 4 e 5 analisam como a segurana jurdica
influi nos custos de transao, nos investimentos em ativos especficos e na
estabilidade das regras do jogo. A Seo 6 examina como atravs do seu impacto
1. Os conceitos de custos de transao e ativos especficos so apresentados mais adiante.
que ele deve observar e com base nas quais pode travar relaes jurdicas vlidas e
eficazes [ver Nicolau Jr. apud Coelho (2005)].
Em particular, dado o duplo papel exercido pelo poder pblico que ao
mesmo tempo parte em grande nmero de relaes jurdicas e responsvel por
definir e aplicar a norma , um objetivo fundamental do princpio da segurana
jurdica proteger o particular nas suas relaes com o Estado. A esse respeito, se
manifestou o desembargador Srgio Pitombo:
De fato o ordenamento jurdico impe limites prerrogativa da Administrao Pblica de rever e
modificar ou invalidar seus atos. Um desses limites, fundado no princpio da boa-f e da segurana
jurdica, reside na mudana da orientao normativa interna ou jurisprudencial. Assim que a
alterao da orientao da Administrao, no mbito interno ou em decorrncia de jurisprudncia, no
autoriza a reviso e invalidao dos atos que, de boa-f, tenham sido praticados sob a gide de
3
orientao ento vigente, os quais, por assim dizer, geram direitos adquiridos.
5. De fato, Adam Smith, pai da Economia, lecionou Law and Jurisprudence em Edimburgo antes de se tornar professor
na Universidade de Glasgow, onde escreveria suas obras mais conhecidas. Em seu livro Theory of Moral Sentiments, que
precedeu o clssico An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, Adam Smith tratou com razovel
detalhe daquele ramo da moral que se relaciona justia, em que analisou o gradual processo de jurisprudncia.
um elemento adicional de risco e incerteza na avaliao de seus efeitos. Como bem observou Max
Weber, a predominncia de formas de produo estruturadas atravs do mercado requer um sistema
legal com efeitos calculveis racionalmente pelas partes; a sobre-determinao dos contratos por
consideraes que no podem ser racionalmente calculadas pelas partes afeta negativamente a
produo e o emprego [ver Arida (2005)].
A partir dessas observaes, pode-se constatar que so vrios os canais atravs dos
quais a segurana jurdica estimula o crescimento econmico. Uma forma de abordar
essa questo de forma sistemtica consiste em analisar como a segurana jurdica afeta
a expanso da capacidade de produo da economia. Para isso, necessrio ter-se em
conta que s h duas maneiras de se promover essa expanso: aumentando a
quantidade de insumos utilizada ou elevando a produtividade com que estes so
empregados. O crescimento desse segundo componente, a produtividade total dos
fatores, pode, por sua vez resultar tanto do progresso tecnolgico como do aumento
da eficincia com que a tecnologia disponvel utilizada.
Nas prximas sees, ser mantida essa abordagem ao se analisar como a falta de
segurana jurdica distorce o sistema de preos, ao elevar o risco e o custo dos
negcios; desencoraja investimentos e a utilizao do capital disponvel; estreita a
abrangncia da atividade econmica, desestimulando a especializao e dificultando a
explorao de economias de escala; e diminui a qualidade da poltica econmica,
tornando-a mais instvel e deixando de coibir a expropriao pelo Estado,
desestimulando, dessa forma, o investimento, a eficincia, o progresso tecnolgico e,
por conta de vrios desses fatores, as exportaes.
6. Para um maior detalhamento dos temas tratados nesta e na prxima seo ver os captulos 1 a 3 de Pinheiro e Saddi
(2005).
7. Entende-se como direito de propriedade a habilidade de se dispor de maneira absoluta, no todo ou em parte, das
coisas que se possui, ou dos servios e benefcios que elas podem produzir, desde que sem conflitar com o que
proibido pela legislao.
8. Obviamente, desnecessrio frisar a importncia da norma e, em especial, do Judicirio para fazer cumprir as
clusulas relativas s contingncias explicitamente previstas no contrato. Entende-se, aqui, que, sendo contratualmente
prevista, a repartio de perdas e ganhos derivada da ocorrncia de uma contingncia um direito de propriedade,
sendo as conseqncias econmicas da sua adequada proteo as discutidas anteriormente.
gastar recursos considerveis para formar e treinar juizes, advogados e outros quadros
envolvidos no litgio. Alm disso, a falta de previsibilidade normativa estimula o uso
indevido dos tribunais. Na ausncia de uma jurisprudncia bem estabelecida, os
magistrados podem se ver s voltas com enorme carga de trabalho, pois cada caso ter
de ser julgado individualmente, havendo incentivos fortes para que todos os conflitos
sejam levados apreciao da Justia, em vez de serem resolvidos entre as partes.
Portanto, a jurisprudncia, devidamente pacificada, d mais agilidade aos tribunais,
reduzindo a carga de trabalho resultante das demandas repetitivas e liberando os
magistrados para se dedicarem a casos singulares.
A falta de estabilidade na norma tambm implica custos de monitoramento
constante, pois esta precisa ser bem conhecida pelos agentes econmicos para que
possam estruturar suas transaes:
O Estado de Direito significa em parte que as pessoas usam o sistema legal para estruturarem suas
atividades econmicas e resolverem suas contendas. Isso significa, entre outras coisas, que os
indivduos devem aprender o que dizem as regras legais, estruturar suas respectivas transaes
econmicas utilizando essas regras, procurar punir ou obter compensaes daqueles que quebram as
regras e voltar-se a instncias pblicas, como os tribunais e a polcia, para a aplicao dessas mesmas
regras [Hay, Schleiffer e Vishny (1996)].
Ocorre, porm, que nos setores mais afetados a reao natural falta de
segurana jurdica a elevao de preos, como forma de compensar os custos de
9
transao e os riscos mais altos. Isso distorce o sistema de preos, reduz a eficincia
alocativa e compromete o desempenho de toda a economia. o que ocorre, por
exemplo, com a elevao dos custos do crdito e dos servios de infra-estrutura como
conseqncia da falta de segurana jurdica: suas conseqncias no ficam restritas a
esses setores, mas se espalham por toda a economia, comprometendo a sua
competitividade. por isso que a evidncia emprica sugere que pases com menor
grau de segurana jurdica se afastam mais das melhores prticas de produo e,
assim, crescem mais devagar.
9. Por exemplo, o spread bancrio no financiamento aquisio de veculos, protegido pela alienao fiduciria, uma
garantia bem aceita pelo Judicirio, foi em mdia de 18,7% em 2004, contra um spread de 45,5% no financiamento
para a compra de outros bens de consumo.
10
Sabedora disso, ela pode desistir da transao para no ter de investir no ativo
especfico, colocando-se como refm.
A segurana jurdica ajuda a eliminar esse problema de inconsistncia temporal e
permite que firmas e indivduos faam investimentos especficos. Quando essa
segurana no existe, as transaes que dependem de investimentos em ativos
especficos para serem realizadas de forma eficiente podem se tornar inviveis; mas
essa no a nica alternativa. Em certas situaes, o negcio pode ser concretizado
desde que o seu retorno seja to alto que compense o risco ou a menor produtividade
resultante do uso de ativos genricos ou desde que se estabeleam arranjos
institucionais que eliminem o risco de oportunismo, ainda que penalizem a eficincia.
Essas alternativas podem ser mais bem compreendidas utilizando-se o diagrama a
seguir, adaptado de vrios trabalhos de Williamson.
A: Especializao
com baixo risco
H segurana
jurdica / usa
ativo especfico
B: Baixa
produtividade
Usa ativo
genrico
No h
segurana
jurdica
Sem
salvaguardas
Usa ativo
especfico
Com
salvaguardas
C: Exposio ao
risco
D: Dependncia
mtua
E: Verticalizao
11
12
10. de North a definio de instituies como sendo as regras do jogo, tanto formais como informais, e a forma
como se garante na prtica a aplicao dessas regras [North (2000)].
11. Dificuldades com a credibilidade de certos compromissos ou de certos agentes constituem uma importante classe de
custos de transao. Se o Estado no for capaz de garantir ex-ante o cumprimento de suas obrigaes em uma relao,
os custos de transao que esta envolve podem aumentar at o ponto de torn-la invivel. Nesse caso, um Judicirio
forte e independente que obrigue a Administrao Pblica a agir conforme firmado um importante instrumento para
reduzir o custo e viabilizar transaes envolvendo o Estado.
13
14
portanto, a forma pela qual os governos estabelecem uma reputao desse tipo e do
credibilidade s suas promessas de no expropriao. Por essas razes, os Poderes
Legislativo e Judicirio deveriam ser muito refratrios a contrariar expectativas
13
mantidas h muito tempo.
Dois exemplos o financiamento de longo prazo e o investimento em infraestrutura ajudaro a ilustrar a importncia da segurana jurdica como indutora do
crescimento atravs dos limites impostos capacidade de o poder pblico expropriar
particulares mudando, invalidando ou no honrando as relaes jurdicas das quais
participa.
Arida, Bacha e Lara-Resende (2005) analisam o impacto sobre o mercado de
crdito da incerteza jurisdicional definida como o risco de atos do Prncipe
mudando o valor de contratos antes ou no momento de sua execuo, e o risco de
uma interpretao desfavorvel do contrato no caso de uma deciso judicial, que se
traduz como uma incerteza de carter difuso que permeia as decises do Executivo,
Legislativo e Judicirio, e se manifesta predominantemente como um vis contra
poupadores e credores. Esse tipo de incerteza se revelou na recente experincia do
pas pela perda de valor de contratos financeiros de longo prazo, em conseqncia de
confiscos, manipulao de ndices de correo monetria, e reinterpretao de
clusulas contratuais, prejudicando poupadores e credores, freqentemente em
benefcio do Tesouro Nacional. Podem-se citar tambm atos normativos da Receita
14
Federal que mudam a tributao de contratos financeiros em andamento.
Esse tipo de insegurana jurdica, argumentam os autores, responsvel pelos
elevados juros praticados no Brasil, pelo baixo volume de crdito e pela ausncia de
um mercado domstico de financiamento de longo prazo. Alm disso, a insegurana
reduz o volume total de poupana, desloca-a para instrumentos financeiros lquidos e
de curto prazo, estimula a fuga de capitais e fomenta a desintermediao financeira,
tornando prevalente o investimento financiado por lucros retidos e poupana prpria,
com inevitvel perda de eficincia, dada a menor capacidade de processar informao
e selecionar bons projetos em que aplicar a poupana. Pode-se acrescentar que ela
tambm encarece a intermediao financeira, elevando spreads bancrios e
diminuindo o volume de poupana disponvel para investir.
Outra atividade que sofre com o risco associado jurisdio brasileira o
investimento privado em infra-estrutura. Nesse setor se combinam investimentos
com longo prazo de maturao, envolvendo, portanto, contratos igualmente longos e,
conseqentemente, mais incompletos que em geral, dada a dificuldade ainda maior
de se prever todas as possveis contingncias futuras. Ademais, a necessidade de se
fazer investimentos em ativos muito especficos (rodovias, redes de distribuio de
eletricidade, gua, telefonia, coleta de esgotos etc.) torna o investidor privado
particularmente vulnervel ao oportunismo estatal.
13. H tambm um argumento de equidade, expresso na common law por via da doutrina legal do estoppel. Na lei
inglesa, o estoppel definido como um princpio de justia e equidade, de acordo com o qual quando um homem,
por suas palavras ou conduta, levou outro a acreditar em um estado de coisas particular, no lhe ser permitido voltar
atrs nas suas palavras ou conduta, quando isso for injusto ou no eqitativo com o outro (http://en.wikipedia.org/
wiki/Estoppel).
14. Ver uma breve discusso dessa questo em Pinheiro (2005).
15
67
69
10
Brasil
299
323
72
19
Chile
174
178
34
Colmbia
182
200
46
12
Mxico
74
83
22
China
49
48
ndia
120
106
22
Indonsia
196
200
27
Filipinas
141
147
23
Polnia
150
147
30
59
59
17
Tailndia
Fonte: Banco Mundial (2005).
16
110
220
105
200
100
180
95
160
90
140
85
120
80
100
75
80
70
1995
1996
1997
1998
Quantum
1999
2000
Valor
2001
2002
2003
2004
2005
Fonte: Funcex.
Obs.: Valores para 2005 projetados com dados at junho.
GRFICO 2
1,30
1,20
1,10
1,00
0,90
0,80
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
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18
(ver Arida, Bacha e Lara Resende op cit). A falta de continuidade nas polticas de
promoo das exportaes economicamente ineficiente de acordo com a linha
dos argumentos da doutrina da dependncia, desenvolvidos na Seo 5 , dada a
importncia para a atividade exportadora de realizar investimentos afundados, como
visto anteriormente. Isso reala a funo econmica da segurana jurdica em
particular, neste caso, no que tange promoo das exportaes em dar
estabilidade norma que, como discutido na Seo 2, no deve ser arbitrariamente
modificada, como assevera Canotilho, no sendo por outro motivo que, nos dizeres
do desembargador Srgio Pitombo o ordenamento jurdico impe limites
prerrogativa da Administrao Pblica rever e modificar ou invalidar seus atos,
inclusive para evitar que o administrado fique sujeito indefinidamente ao poder de
autotutela do Estado. Sem segurana jurdica, a atividade exportadora fica
prejudicada, tanto pela falta de previsibilidade e calculabilidade ex-ante essencial
para dar racionalidade econmica s decises do exportador , como pela ausncia
de estabilidade e continuidade ex-post das polticas de incentivo s exportaes, que
penaliza aqueles que, de boa-f, confiam na Administrao Pblica quando esta
afirma, por exemplo, que exportar o que importa, atitude que desencoraja os
investimentos orientados para o aumento da competitividade externa.
Naturalmente, muitos desses problemas afetam tanto as empresas exportadoras
como aquelas que s vendem no mercado domstico. Mas, ao penalizar igualmente todas
as empresas aqui instaladas, eles no interferem em sua competitividade relativa. O
problema maior, em termos de competitividade, surge quando uma empresa exportadora
baseada em um pas onde a segurana jurdica precria tem de competir com outra
instalada em um pas onde h uma boa segurana jurdica. Isso porque esta vai operar
com menores custos de transao, maior especializao e contando com investimentos
em ativos especficos voltados para a exportao em marca, especificaes de produto,
redes de distribuio etc. que, para aquela, ou no esto disponveis, ou sero feitos
com grande risco, em funo da instabilidade da norma e das polticas pblicas. No
surpreende, portanto, que as empresas exportadoras brasileiras encarem a competio no
mercado internacional como um fator de risco importante:
O principal risco associado atividade exportadora relaciona-se intensidade da competio
enfrentada pela empresas nos mercados externos. Esta opo foi assinalada por 58,3% das empresas
entrevistadas. Esta percepo de risco ainda maior (69%) entre as empresas que exportam pelo
menos 30% de seu faturamento, ou seja ela no pode ser relacionada a um baixo grau de
envolvimento das empresas com as exportaes. Alm disso, a competio acirrada percebida como
o principal risco associado exportao tanto por empresas nacionais, quanto por firmas controladas
por capitais estrangeiros [Motta Veiga (2002)]. 16
7 OBSERVAES FINAIS
O princpio da segurana jurdica busca facilitar a coordenao das interaes
humanas, inclusive econmicas, reduzindo a incerteza que as cerca. Ele se inspira na
confiana que deve ter o indivduo de que os seus atos, quando alicerados na norma
16. O autor observa ainda que essa constatao tambm foi feita em estudo anterior, da Funcex, focado exclusivamente
no mercado americano.
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