A FORMAO DO ESTADO REGULADOR

Paulo Todescan Lessa Mattos

RESUMO

Este artigo sustenta que as caractersticas da formao do Estado regulador brasileiro, antes de se apresentarem relacionadas a disputas entre economistas neoclssicos e economistas keynesianos, estariam vinculadas a disputas entre interpretaes do Brasil que tomam como foco de anlise a
dinmica poltica da relao entre Estado e sociedade.
PALAVRAS-CHAVE: Estado regulador; interpretaes do Brasil; Celso
Furtado; Fernando Henrique Cardoso.
SUMMARY

This article suggests that the formative particularities of the

Brazilian regulatory State, before being understood as disputes between neoclassical and Keynesian economists, would
be related to disputes between interpretations of Brazil which take as a guideline the political dynamics of the relation
between State and society.
KEYWORDS: Regulatory State;interpretations of Brazil;Celso Furtado;
Fernando Henrique Cardoso.

[1] Agradeo a todas as crticas e comentrios que recebi, especialmente

de Marcos Nobre, Jean Paul Rocha,
Tiago Cortez,Jos Rodrigo Rodriguez,
Jos Arthur Giannotti e Charles Sabel.
[2] Ver Francisco de Oliveira,A economia brasileira: crtica razo dualista. Estudos Cebrap, n 2, 1972, pp.
3-82;Jos Lus Fiori,O vo da coruja
para reler o desenvolvimentismo brasileiro. Rio de Janeiro: Record, 2003, e
O n cego do desenvolvimentismo
brasileiro. Novos Estudos Cebrap, n.
40,nov.de 1994,pp.125-44.
[3] Ver Celso Furtado. Desenvolvimento e subdesenvolvimento. 3a ed. Rio
de Janeiro: Fundo de Cultura, 1965,
pp.175-85.

A existncia de um modelo de Estado regulador no

constitui uma novidade no Brasil, apesar de muitos preferirem qualific-lo de Estado planejador ou Estado desenvolvimentista. No processo de desenvolvimento do sistema capitalista, o Estado planejador
desenvolvimentista2 surge em pases perifricos a partir da necessidade
de industrializao. Em geral, esses pases so de industrializao tardia e no conseguem criar, no contexto de organizao poltica e atuao da classe empresarial nacional,poupana interna para o desenvolvimento da economia de forma no dependente do capital externo.3
certo que a compreenso do fenmeno do planejamento econmico no Brasil implica a anlise das economias subdesenvolvidas que
passaram por processos de industrializao tardia e a percepo de
suas caractersticas particulares.Contudo, necessrio ir alm de uma
explicao vinculada apenas ao fenmeno do planejamento econmico e, igualmente, que no se restrinja to somente participao
direta do Estado no setor produtivo de bens e servios com o objetivo
de conduzir o desenvolvimento econmico. Isso porque a principal
NOVOS ESTUDOS 76 NOVEMBRO 2006

139

caracterstica do Estado planejador no Brasil de ordem poltica,conforme sugerido a seguir.

Neste trabalho, procurarei contextualizar a formao do Estado
regulador no Brasil e em seguida apresentar, em linhas gerais, trs
modelos de compreenso da organizao da burocracia estatal para
interveno do Estado na economia.Em primeiro lugar,o modelo jurdico-institucional concebido no mbito do pensamento autoritrio
clssico;em segundo,o modelo analtico proposto por Fernando Henrique Cardoso;e,em terceiro,o modelo analtico formulado por Celso
Furtado e sua aproximao com a anlise de Cardoso,tendo em vista a
reconstruo levada a cabo por Francisco de Oliveira.Feito isso,o prximo passo ser contextualizar o modelo do novo Estado regulador
caracterizado pela reforma do Estado conduzida pelo governo Fernando Henrique Cardoso; e, depois, contextualizar os impasses
enfrentados pelo governo Lula por no dispor de um modelo alternativo aos modelos anteriores.
No minha preocupao analisar neste trabalho as vantagens ou
desvantagens do modelo x ou y de regulao4 da economia brasileira,
porquanto meu interesse principal est voltado para a anlise das interpretaes do Brasil que estariam na base da formao da burocracia estatal concebida para organizar setores da economia brasileira no processo
histrico de industrializao do pas.Desse modo,procurarei defender
a seguinte tese:as caractersticas da formao do Estado regulador brasileiro, antes de se apresentarem relacionadas a disputas entre economistas neoclssicos e economistas keynesianos,estariam vinculadas a
disputas entre interpretaes do Brasil que tomam como foco de anlise a dinmica poltica da relao entre Estado e sociedade.
Nessa perspectiva,as especificidades do caso brasileiro se tornaro
mais evidentes se,no estudo da formao do Estado regulador no Brasil, o foco de nossa anlise for deslocado das tcnicas administrativas
(tcnicas econmicas e modelos econmicos para regular) para as
condies de exerccio de poder no interior dos novos loci de poder
decisrio institucionalizados com a criao de uma nova burocracia
estatal (incluindo a as empresas estatais). nessa medida que podem
ser pensadas de forma dinmica a organizao da burocracia estatal no
pas e as condies (incluindo os seus aspectos jurdicos) em que
foram tomadas as decises sobre regulao da economia.
Esse o sentido poltico da anlise pretendida. O mesmo sentido analtico foi proposto por Celso Furtado em Dialtica do desenvolvimento:
continuamos a falar de planejamento econmico como se se tratasse de um
problema de opo entre tcnicas elaboradas por hbeis economistas,
quando o planejamento pressupe a formulao de poltica e uma atitude
140 A FORMAO DO ESTADO REGULADOR Paulo Todescan Lessa Mattos

[4] A ao regulatria do Estado pode ser considerada como um conjunto de tcnicas administrativas de
interveno sobre a economia. Ao
definir o contedo da regulao, a
Administrao pode escolher diferentes tcnicas para gerar efeitos
sobre a economia. Cada tcnica tem
uma lgica prpria que est relacionada ao tipo de estrutura ou relao
econmica a ser regulada e aos objetivos da regulao, considerando os
efeitos almejados (poltica industrial,
correo de falhas de mercado,estmulo ao desenvolvimento regional,
estmulo concorrncia, etc.). Tendo
em vista que a escolha de tais tcnicas
feita pela Administrao (e no livremente pelos agentes no mercado)
e que constituem formas de interveno (externas) sobre a dinmica (interna) de funcionamento da economia, preferi adotar genericamente a
expresso regulao para caracterizar qualquer forma de interveno do
Estado sobre a economia. Nesse sentido, formas de planejamento econmico ou formas de correo de falhas
de mercado,por exemplo,podem ser
consideradas tcnicas administrativas distintas de regulao da economia. No mesmo sentido, ver: Michael
Pior e Charles Sabel.The Second Industrial Divide: Possibilities for Prosperity.
New York:Basic Books,1984.

[5] C. Furtado. Dialtica do desenvolvimento. Rio de Janeiro: Fundo de

Cultura, 1964, pp. 77-78. Em sentido
prximo, ver: F. de Oliveira, op. cit; e
Jos Lus Fiori, op.cit.

[6] Ver Eli Diniz.Empresrio, estado e

capitalismo no Brasil: 1930-1945. Rio
de Janeiro: Paz e Terra, 1978; Otvio
Ianni, Estado e planejamento econmico no Brasil (1930-1970).Rio de Janeiro:Civilizao Brasileira,1971;Carlos
Estevam Martis. Capitalismo de
Estado e modelo poltico no Brasi.Rio de
Janeiro:Graal,1977.
[7] Para uma relao dos rgos criados entre 1930 e 1968, ver: Alberto
Venncio Filho. A interveno do Estado no domnio econmico: O direito
pblico econmico no Brasil. Rio de Janeiro: Renovar, 1998. Para uma relao dos rgos criados entre 1956 e
1985,ver:Adriano Nervo Codato.Sistema estatal e poltica econmica no Brasil Ps-64. So Paulo: Hucitec, 1997,
pp.347-49.
[8] Ver Luciano Coutinho e HenriPhilippe Reichstul. O setor produtivo estatal e o ciclo.In:Carlos Estevam
Martins (org.).Estado e capitalismo no
Brasil. So Paulo: Hucitec-Cebrap,
1977,pp.58-59.

com respeito ao grau de racionalidade que se deseja alcanar em poltica econmica. Ora, no cabe pensar em poltica seno em termos de fatores que
condicionam o exerccio do poder,o que exige superar os modelos analticos
e abordar a atividade humana concreta dentro de uma realidade histrica.5
PENSAMENTO AUTORITRIO

A partir do primeiro governo Vargas, ganha mpeto o processo de

industrializao do pas:adotam-se mecanismos de proteo de setores da economia nacional, forma-se uma nova burocracia estatal para
regular a economia brasileira e criam-se empresas estatais para impulsionar o desenvolvimento industrial6. Surge nesse quadro uma srie
de rgos federais de coordenao e planejamento econmico, autarquias especializadas para a regulao de setores especficos da economia e empresas estatais que,articuladas aos rgos reguladores,canalizam os investimentos produtivos necessrios industrializao.7
De fato, a partir dos anos 1930, o principal aspecto que marca o
processo de industrializao brasileiro a coordenao dos investimentos no setor produtivo estatal. A necessidade de tal tipo de coordenao implicou a adoo de novas tcnicas administrativas de regulao da economia,que no se limitavam apenas s usuais tcnicas de
administrao fiscal e monetria. Mais do que isso, eram tcnicas de
criao e acumulao de capital produtivo,de centralizao e intermediao de capital financeiro, ao lado de tcnicas de coordenao dos
investimentos por meio de empresas estatais e privadas.Desde ento,
o setor produtivo privado passou a se desenvolver estreitamente enlaado com o setor produtivo estatal.8
Dado esse contexto, cabe observar que, a partir dos anos 1930, o
desenvolvimento da economia brasileira esteve voltado para a institucionalizao de processos de industrializao. Assim, o desenvolvimento ocorreu centrado, essencialmente, no Estado, ou melhor, com
base na forma pela qual o Estado planejou o desenvolvimento econmico atravs de empresas estatais e,principalmente,por meio da articulao entre capital estatal e capital privado.
A compreenso das especificidades desse tipo de poltica industrial
depende,pois,da anlise de como os rgos e empresas estatais criados
nesse perodo atuaram no plano poltico e de como foram tomadas as
decises relativas articulao entre capital estatal e capital privado para
a realizao de investimentos no setor produtivo nacional.As condies
de regulao da economia e do desenvolvimento econmico passaram a
depender da forma pela qual as decises so tomadas ou,em outras palavras,de como se d o exerccio de poder no interior da burocracia estatal.
Nos anos 1930,a formao e institucionalizao do Estado regulador brasileiro foram marcadas pelo pensamento autoritrio nacionaNOVOS ESTUDOS 76 NOVEMBRO 2006

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lista9.Centralizado no Estado,o modelo de organizao da economia

refletiu, na poca, um pensamento autoritrio que, ao fazer a crtica
do pensamento liberal,no rompia com as relaes de poder e dominao vigentes. Autores como Francisco Campos, Oliveira Vianna,
Azevedo do Amaral e Alberto Torres10, entre outros, deram suporte
terico ao modelo de Estado adotado nessa poca. Revelando uma
concepo autoritria de Estado forte e centralizado11, esse modelo
acabou por internalizar no processo poltico a oligarquia, reproduzindo relaes patrimonialistas.12
Diferentemente dos casos norte-americano e europeu,em que,na
passagem do Estado liberal para o Estado regulador, houve uma disputa ampla de grupos sociais que resultou numa forma particular de
organizao da burocracia estatal, no Brasil no houve propriamente
conflito social.Aqui,luta de poder se restringiu aos grupos dominantes com acesso aos canais de circulao de poder poltico e controle da
mquina estatal.13
De fato,a formao da burocracia estatal brasileira e a expanso do
processo de criao de empresas estatais estiveram diretamente
associadas a uma relao de subordinao, ou de aliana, dos tecnocratas com a burguesia representante do capitalismo local e multinacional14. E esta relao teria se intensificado e se sofisticado com a
chegada de uma nova classe social ao poder: os militares associados
aos tecnoburocratas.15
Esse processo foi descrito por Peter Evans em Dependent development,estudo crtico que faz uma sntese do debate sobre o processo de
formao da burocracia estatal desenvolvimentista no Brasil.16
Segundo Evans,o Estado planejador no Brasil no se teria constitudo
por meio de nacionalizaes,permitindo a substituio negociada de
uma burguesia industrial nacional pelo Estado (como ocorreu na
Frana e na Inglaterra,por exemplo)17. Ele observa que,no contexto da
industrializao europia, diferentemente do caso brasileiro, houve
uma disputa poltica entre grupos sociais, incluindo a a classe trabalhadora organizada em sindicatos de expressiva representao poltica. E mais: na Europa, a democracia representativa foi assumida
como o melhor sistema poltico para o desenvolvimento econmico
associado ao crescimento da interveno do Estado na economia. No
Brasil, pas que adotou uma matriz de desenvolvimento dependente
do capital multinacional,a associao entre democracia e acumulao
capitalista no teria condies de se sustentar.18
Esse argumento pode ser ilustrado, empiricamente, a partir de
duas constataes. Em primeiro lugar, o fato de o Estado regulador
brasileiro ter se desenvolvido diretamente associado a regimes autoritrios, cujo exemplo culminante foi o regime ditatorial-militar de
1964-1985,perodo em que se verificaram o enfraquecimento do Con142 A FORMAO DO ESTADO REGULADOR Paulo Todescan Lessa Mattos

[9] Ver F. de Oliveira, Viagem ao

olho do furaco: Celso Furtado e o
desafio do pensamento autoritrio
brasileiro.In:F.de Oliveira.A navegao venturosa: ensaios sobre Celso Furtado. So Paulo: Boitempo Editorial,
2003. pp. 59-82; C. Furtado. Brasil:
tempos modernos. Rio de Janeiro: Paz e
Terra, 1968; e Fernando Henrique
Cardoso. O regime poltico brasileiro. Estudos Cebrap, n 2, out. 1972,
pp.84-118.
[10] Para uma anlise das proposies
de reformas jurdicas na Era Vargas
principalmente no que diz respeito ao
direito pblico , perodo em que se
acentuou a interveno do Estado na
economia por meio da criao de
rgos de planejamento e de fiscalizao da implementao de polticas
setoriais,ver:Bilac Pinto.Regulamentao efetiva dos servios de utilidade
pblica. Rio de Janeiro: Forense, 1941;
Francisco Campos. Direito administrativo.Rio de Janeiro:Imprensa Nacional,
1943;Oliveira Vianna,Instituies polticas brasileiras: fundamentos sociais do
Estado.So Paulo:Jos Olympio,1949.
Ver tambm as propostas de Alberto
Torres, que influenciaram intelectualmente Oliveira Vianna:Alberto Torres.
A organizao nacional. Rio de Janeiro:
Imprensa Nacional, 1914. Para uma
anlise das mesmas reformas no plano
da histria do direito, ver: Jos Reinaldo Lima Lopes.O direito na histria.
So Paulo: Max Limonad, 2000. Para
uma anlise do pensamento poltico
autoritrio que est na base da formao do estado regulador na Primeira
Repblica do Brasil, ver: Bolivar Lamounier. Formao de um pensamento poltico autoritrio na Primeira
Repblica Uma interpretao. In:
Boris Fausto (dir.). Histria da civilizao brasileira. O Brasil republicano 2.
Sociedade e instituies (1889-1930).Rio
de Janeiro: Bertrand Brasil, 1997, pp.
345-74.
[11] Ver E.Diniz,op.cit.,pp.71-72.
[12] Nesse sentido,Raymundo Faoro
descreveu a formao dos estamentos
burocrticos no Brasil no seu livro
clssico Os donos do poder Formao
do patronato poltico brasileiro (Rio de
Janeiro:Editora Globo,1958,p.267).
[13] O processo poltico em um pas
subdesenvolvido com as caractersticas indicadas tende a apresentar-se
sob a forma de uma permanente luta
pelo poder, entre os grupos que com-

pem a classe dominante, em razo

da extraordinria importncia que
tem o controle da mquina estatal.
Inexistindo um processo endgeno
no sistema, capaz de provocar a formao da conscincia de classe da
massa trabalhadora industrial, este
grupo permanece to disponvel
quanto os assalariados de classe mdia para serem trabalhados por ideologias da classe dominante, a servio
de suas faces internas em luta (C.
Furtado, Dialtica do desenvolvimento,
ed.cit.,p.83).
[14] Para uma avaliao da evoluo
e coordenao dos investimentos privados nacionais e internacionais, e
dos investimentos estatais nos setores produtivos da economia brasileira, ver: Luciano Coutinho e HenriPhilippe Reichstul, op. cit. Desde o
governo Kubitschek, e mais especificamente no perodo militar,at 1972,
h um aumento significativo da
dependncia dos investimentos produtivos de capital internacional. Sobre a evoluo da relao entre empresariado nacional e Estado no Brasil,
ver: Eli Diniz e Renato Raul Boschi.
Empresariado nacional e Estado no Brasil. Rio de Janeiro: Editora Forense
Universitria,1978.
[15] Para uma anlise conceitual da
tecnocracia e da tecnoburocracia e do
sentido poltico das relaes de poder
burocrtico nesse momento histrico, ver: Carlos Estevam Martins,
Tecnocracia e burocracia. Estudos
Cebrap,n 2,out.de 1972,pp.119-46.
[16] Ver Peter Evans.Dependent Development The Alliance of Multinational,
State, and Local Capital in Brazil.Princeton: Princeton University Press, 1979,
p.50.
[17] Idem,p.47.
[18] Idem,p.49.
[19] Na linha da anlise de Evans,
igualmente til a caracterizao que
Jos Luiz Fiori faz desse modelo de
Estado regulador prprio de economias capitalistas dependentes . Ver
Jos Lus Fiori,op.cit.
[20] O Judicirio sofreu tambm limitaes na sua capacidade de controle da ao regulatria do Estado.
Tais limitaes decorreram das caractersticas polticas da centralizao
no Executivo e, principalmente, dos

gresso e a supresso dos direitos polticos. Em segundo, o fato de os

canais de circulao de poder poltico terem se concentrado,essencialmente, na figura do presidente da Repblica, tornando-se ele o chefe
da administrao direta e o responsvel pela formulao de polticas
pblicas a serem executadas pelos rgos da administrao indireta
ou pelas empresas estatais.
Nesse trabalho, Peter Evans focaliza principalmente o advento da
relao entre desenvolvimento econmico e autoritarismo. Sua pesquisa procura mostrar que o tipo de autoritarismo,de forte cunho centralizador,posto em prtica pela ditadura militar no perodo de 19641985, reforou no pas a dependncia econmica e a excluso social.
Isso porque as polticas pblicas,definidas tanto nos gabinetes ministeriais como por uma tecnoburocracia especializada, eram resultado
das relaes de poder da aliana entre tecnocratas, elites locais e multinacionais, e sempre beneficiaram esses grupos em detrimento das
classes excludas ou sem acesso aos canais de circulao do poder poltico. Nesse sentido, os argumentos que davam suporte formulao
de polticas pblicas atendiam racionalidade de legitimao de qualquer contedo,desde que atendesse aos interesses dos grupos participantes da aliana.19
Esse quadro permite a compreenso da enorme centralizao de
poder decisrio na figura do presidente da Repblica, na burocracia
ministerial e nas autarquias e empresas estatais a esta ltima subordinadas, fato que caracterizou a implantao do projeto autoritrio de
Estado regulador inaugurado por Vargas.
Um efeito claro dessa centralizao para alm da limitao dos
canais de circulao de poder poltico e de participao mais ampla no
processo decisrio de grupos na sociedade civil a pouca importncia que o Poder Legislativo desempenhou nesse modelo.20 Essas
constataes seguem uma tendncia de anlise que se manifestou
entre cientistas sociais brasileiros, especialmente na dcada de 1970,
quando analisaram a organizao da burocracia estatal e o processo de
industrializao e desenvolvimento econmico no Brasil, buscando,
em geral, caracterizar um modelo jurdico-institucional de Estado
regulador autoritrio.
ANIS BUROCRTICOS

Um exemplo sofisticado de anlise crtica do modelo jurdico-institucional do Estado regulador no Brasil o conceito de anis burocrticos do Estado. Formulado por Fernando Henrique Cardoso,
esse conceito buscou analisar a organizao poltica da sociedade brasileira e o papel desempenhado pelo Estado no processo de industrializao enquanto Estado planejador desenvolvimentista.
NOVOS ESTUDOS 76 NOVEMBRO 2006

143

Do ponto de vista jurdico-institucional,o Estado regulador brasileiro revelou na sua formao caractersticas do movimento de fortalecimento prprias ao modelo de desenvolvimento econmico keynesiano. Nesse sentido, o crescimento da burocracia estatal com vistas
ao planejamento racional de vrias esferas da vida social e,em particular, da economia, tambm ocorreu no Brasil, especialmente por meio
da criao de rgos de planejamento econmico,autarquias especializadas e empresas estatais.
Todavia, a legitimidade da ao estatal no processo brasileiro de
industrializao teria sido justificada a partir do prprio Estado e no
a partir da sociedade civil.Conforme escreve Cardoso,
no caso brasileiro, desde os primrdios da ao planejadora, no Governo
Dutra e,especialmente,no segundo governo de Vargas,o plano surgiu como o
resultado de um diagnstico de carncias formulado por tcnicos,guiados por
valores de fortalecimento nacional,mas num quadro de apatia da sociedade civil e,especialmente,dos polticos profissionais.21
A formao do Estado regulador brasileiro significou,pois,a constituio de uma nova burocracia e uma nova classe: os funcionrios
pblicos tecnocratas. A partir do prprio Estado, essa nova classe j
teria sido mobilizada no primeiro governo Vargas.E o suporte poltico
da nova burocracia teria se amparado nas polticas populistas22 que
mobilizaram as massas a partir do dinamismo econmico prprio dos
resultados econmicos gerados pelo Estado regulador.
Dessa maneira, tanto com Vargas no Estado Novo, acentuandose com Dutra, novamente com Vargas em seu segundo governo,
quanto com Kubitschek e,depois,com os militares a partir de 1964,
o apoio poltico atuao do Estado dependeu em grande parte de
resultados econmicos que garantissem a adeso ou a ausncia de
questionamento de setores da sociedade civil no representados
ou pouco representados.
Segundo Cardoso,o Estado reguladorbrasileiro,por no estar fundado na representao de interesses da sociedade civil,teria representado na sua formao uma acomodao apenas dos interesses da
administrao tradicional,clientelista,nos seus vrios nveis de organizao de poder.Tal argumento est em linha com a tnica da anlise
feita por Raymundo Faoro em Os donos do poder,ao afirmar que,diante
da tecnocracia nascente no plano de um Estado centralizador com feies autoritrias,o patrimonialismoteria permanecido como caracterstica da formao da burocracia estatal brasileira e os estamentos
burocrticos teriam se institucionalizado.23
O passo adiante de Cardoso em relao anlise de formao dos
estamentos burocrticos de Faoro est na idia de que, com o forta144 A FORMAO DO ESTADO REGULADOR Paulo Todescan Lessa Mattos

reflexos desse fenmeno na forma de

operacionalizao da dogmtica jurdica, conforme procurei discutir em
artigo que trata do conceito de discricionariedade administrativa no direito
brasileiro (ver: Paulo Todescan Lessa
Mattos. O novo Estado regulador no
Brasil: direito e democracia. So Paulo:
Tese de doutorado, Departamento de
Filosofia e Teoria Geral do Direito da
Universidade de So Paulo, 2004; e
idem, Autonomia decisria, discricionariedade administrativa e legitimidade da funo reguladora do
estado no debate jurdico brasileiro.
Revista de Direito Pblico da Economia,
Belo Horizonte, Editora Frum, vol.
12,out./dez.2005,pp.169-95).

[21] Ver Fernando Henrique Cardoso. O modelo poltico brasileiro e outros

ensaios. 2a ed. So Paulo: Difuso
Europia do Livro,1973,p.94.

[22] Ver C. Furtado. Dialtica do desenvolvimento,ed.cit.,p.83.

[23] Ver R.Faoro,op.cit.,pp.261-71.

[24] Ver F. H. Cardoso, op. cit., pp.

99-100.

[25] Idem,pp.101-02.

[26] Ver idem, Autoritarismo e democratizao, Rio de Janeiro: Paz e Terra,

1975,p.208.

lecimento da nova burocracia estatal planejadora, as alianas entre

interesses polticos e econmicos se organizaram de forma mais
sofisticada. E essa sofisticao teria ocorrido essencialmente porque se formaram no interior da burocracia estatal ilhas de racionalidade que permitiram justificar polticas pblicas em nome de critrios meramente tcnicos. Entretanto, como essas ilhas de
racionalidade se formaram dentro de uma estrutura administrativa
tradicional, caracterizada pelo clientelismo poltico, elas acabaram
por no servir ao interesse pblico, mas aos interesses privados
que se organizaram no interior do Estado e foram catalisados a partir do prprio Estado.
Nessa perspectiva, o planejamento econmico, enquanto tcnica
administrativa de interveno do Estado na economia sem afastar
ou discutir aqui a sua importncia no plano tcnico-econmico ,
teria tido no Brasil funes polticas importantes na organizao de
interesses polticos e econmicos das classes dirigentes. No entanto,
essa organizao foi interna ao prprio Estado, estando ausente na
formao da burocracia brasileira a representao de partidos de
classe,de sindicatos e de associaes no-governamentais.24
A anlise que Cardoso faz desse fenmeno dos anis burocrticos altera-se quando entra em foco o regime poltico ps-64. Nesse
momento, teria ocorrido uma quebra do populismo como instrumento de mobilizao e sustentao poltica a partir do Estado e, ao
mesmo tempo, surge um novo sistema no qual as decises polticas
passaram a ser tomadas pelas Foras Armadas enquanto corporao
(uma burocracia de base tcnica).25 Aps Castelo Branco,com a perda
de funo dos partidos polticos e o enfraquecimento do Legislativo,o
sistema de anis burocrticos apresenta grau maior de sofisticao;
as relaes polticas centralizam-se ainda mais no interior do Estado e
na figura dos funcionrios pblicos tecnocratas.
Conforme escreve Cardoso, as qualidades requeridas para fazer
parte de um anel
no advm da existncia de solidariedades ou da possibilidade de busca de
recursos polticos comuns entre camadas ou fraes de classe mais amplas,mas
da definio, nos quadros dados pelo regime, de um interesse especfico que
pode unir, momentaneamente ou, em todo caso, no permanentemente, um
crculo de interessados na soluo de um problema:uma poltica energtica
ou rodoviria,o encaminhamento de uma sucesso estadual,a defesa de uma
poltica tarifria etc.O que os distingue de um lobby que so mais abrangentes (ou seja,no se resumem ao interesse econmico) e mais heterogneos em
sua composio (incluem funcionrios, empresrios, militares, etc.) e, especialmente,que para ter vigncia no contexto poltico-institucional brasileiro,
necessitam estar centralizados ao redor do detentor de algum cargo.26
NOVOS ESTUDOS 76 NOVEMBRO 2006

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A diferena central entre a organizao dos anis burocrticos no

Estado regulador de orientao populista e nesse Estado regulador autoritrio est numa dissoluo ainda maior de qualquer tipo de legitimao das polticas pblicas a partir da sociedade civil. Se no perodo
anterior j no havia no Brasil uma fora legitimadora essencialmente
democrtica,visto que as polticas populistas induziam o apoio popular
a partir do Estado,no regime poltico ps-64,especialmente de 1968 em
diante,teria havido a excluso da representatividade em geral,e a popular em especial,como fonte legitimadora do Estado.27
Outra diferena importante est no fato de que o regime ps-64
representou a montagem de um modelo de desenvolvimento industrial ainda mais dependente do capital multinacional. Assim, novas
foras privadas, beneficirias diretas do regime os setores industriais exportadores, os setores contratistas de obras, os setores extrativo-exportadores, o grande capital multinacional e o capital financeiro mobilizado para sustentar a nova etapa da acumulao e do
crescimento econmico28 , iro se articular aos funcionrios do
Estado (civis e militares) para garantir seus interesses.Ou seja,as relaes clientelistas que, antes, por meio dos partidos polticos29, ainda
tinham alguma fora no Legislativo, agora se daro diretamente no
interior dos ministrios e das autarquias a eles subordinadas, sob a
tutela da Presidncia da Repblica no exerccio de uma espcie de
funo moderadora.30
A contribuio de Cardoso importante porque mostra como o
autoritarismo no Brasil, legitimado seja por polticas populistas, seja
por altos ndices de crescimento econmico,teria sido incorporado na
base de funcionamento do sistema poltico.E,como conseqncia do
fenmeno do Estado regulador, o crescimento da burocracia estatal
teria sido tambm incorporado como forma de garantia do exerccio
de poder poltico autoritrio pelas classes dirigentes e por aqueles a
elas associadas por meio dos anis.
Nesse sentido,Cardoso vai alm das anlises culturalistas que procuravam identificar as razes socioculturais do exerccio do poder:a chefia autocrtica e paternalista,a figura do homem cordial ou a imagem
da cultura patrimonialista lusitana,etc.31.Ele procurou analisar como o
sistema poltico se organizou no Brasil em torno e a partir da burocracia
estatal,sofisticando-se e se transformando ao longo do tempo conforme
mudavam os grupos no poder.E o elemento central de sua anlise esteve
no modo de articulao de determinados segmentos da sociedade
civil,incluindo tambm a a representao de interesses do capital multinacional e financeiro,a partir da burocracia estatal.Ou seja,o problema
deixa de ser apenas sociocultural e passa a ser sistmico, que pode ser
descrito a partir da forma pela qual as instituies poltico-jurdicas so
organizadas e operadas pelas classes que esto no poder.
146 A FORMAO DO ESTADO REGULADOR Paulo Todescan Lessa Mattos

[27] Idem,p.213.

[28] Idem,p.207.
[29] Sobre o papel do Legislativo no
contexto poltico de formao do
contedo das polticas econmicas
durante o governo Kubitschek
antes, portanto, de seu enfraquecimento no contexto da ditadura militar de 1964-1985 ,ver:Maria Victoria de Mesquita Benevides.O Governo
Kubitschek: desenvolvimento econmico
e estabilidade poltica, 1956 1961.Rio
de Janeiro: Paz e Terra, 1976; e Celso
Lafer. JK e o programa de metas (19561961): processo de planejamento e sistema poltico no Brasil. Rio de Janeiro:
Editora FGV,2002.
[30] Ver F. H. Cardoso, Autoritarismo
e Democratizao,ed.cit.,p.207.

[31] Conforme aparecem nas anlises de Gilberto Freyre, Srgio Buarque de Holanda ou mesmo de Raymundo Faoro.

[32] Ver J.L.Fiori, op.cit.

[33] Ver Jos Eduardo Faria.Legalidade e legitimidade O Executivo

como legislador. Revista de Informao Legislativa de Braslia, a. 22, n. 86,
abr/jun 1985.

A idia de anis burocrticos demonstra que no foi a partir do

embate na esfera pblica entre foras polticas distintas e variadas da
sociedade civil que se deu a formao de uma burocracia concebida
para regular as esferas da vida social. Essa burocracia teria se constitudo centrada no prprio Estado e nas foras que se articularam em seu
interior; um Estado que se modernizou ao longo do tempo, adotando
sofisticadas tcnicas administrativas de regulao da economia. Esse
seria um modelo de Estado regulador, organizado na forma de uma
burocracia pouco permevel s demandas da sociedade civil.Trata-se,
essencialmente, de um Estado autoritrio, pois apenas os grupos de
interesse que do suporte ao grupo poltico no poder tm acesso aos
canais de comunicao com os burocratas formuladores das polticas
pblicas. dessa maneira que tais grupos garantem seus interesses.
O grande problema nessas circunstncias a legitimidade das
polticas pblicas consubstanciadas a partir da ao regulatria do
Estado.Do ponto de vista simblico,o exerccio do poder poltico tem
de se traduzir na forma de polticas em benefcio da sociedade.Tenha
o governo sido eleito democraticamente ou no, o aspecto central do
exerccio do poder est na questo de como legitimar o contedo das
polticas definidas em nome do interesse pblico.
No caso brasileiro,a legitimidade dos governos populistas ou dos
governos ditatoriais foi sempre buscada na forma de polticas que tentaram organizar parte dos setores da sociedade civil sem representao no Estado. Por exemplo, no populismo, a poltica trabalhista de
Vargas; no regime militar, as propagandas do Brasil Grande e do
Brasil Potncia.32
A legitimidade, portanto, nunca seria associada a justificativas
racionais e pblicas do contedo das polticas adotadas e tampouco
conformada a partir da representao de interesses dos vrios setores
da sociedade civil.As polticas representaram sobretudo os interesses dos que estavam inseridos na estrutura de relaes de poder dos
anis burocrticos.
Mais importante, contudo, entender que o Estado regulador se
institucionalizou no Brasil de tal maneira que conduziu prevalncia
de um tecnocratismo,por meio do qual assumimos que questes tcnicas no implicam questes polticas. No contexto histrico dos
nossos regimes polticos autoritrios, essa separao entre tcnica e
poltica foi utilizada de modo a justificar no interior da burocracia
estatal interesses polticos que, diante da realidade dos anis burocrticos,sempre estiveram muito distantes de um ideal de interesse
pblico ou de bem comum. nesse sentido que a noo de poder
discricionrio, enquanto discricionariedade administrativa, materializou-se na forma de poder arbitrrio.33

NOVOS ESTUDOS 76 NOVEMBRO 2006

147

CRTICA AO PENSAMENTO AUTORITRIO

Parece inevitvel uma associao direta entre o pensamento autoritrio brasileiro da primeira metade do sculo XX e a constituio do
modelo de Estado regulador.No instigante ensaio Viagem ao olho do
furaco, Francisco de Oliveira prope que Celso Furtado teria mantido um dilogo velado com os expoentes do pensamento autoritrio
brasileiro, procurando reinterpretar em bases democrticas a formao do Estado nacional desenvolvimentista brasileiro.34
Segundo Francisco de Oliveira, o pensamento autoritrio brasileiro teve em sua base uma determinada interpretao do Brasil,a qual
teria influenciado as anlises sobre o papel do Estado regulador e,
principalmente, a constituio de um modelo jurdico-institucional
de organizao da burocracia estatal. Para Oliveira, as posies tericas autoritrias da Repblica Velha, que projetaram suas influncias
sobre o Estado Novo de Vargas, esto em tenso com as inclinaes
tericas de Celso Furtado no que diz respeito formao de uma burocracia estatal voltada para a organizao da ordem econmica.35 Apesar de no existir nas obras de Furtado referncia aos clssicos do pensamento autoritrio, possvel, na reconstruo de seu pensamento
poltico,desvendar o dilogo velado que teria mantido com os representantes daquela corrente de pensamento.
Furtado, ainda de acordo com Oliveira, teria respondido aos clssicos do pensamento autoritrio de duas formas.A primeira,por meio
de seu trabalho intelectual, ao se afastar do estilo bacharelesco, enciclopdico no pior sentido e opinitico dos juristas conservadores que deram suporte ao modelo do Estado Novo. E, ao mesmo
tempo, ao propor uma anlise do papel do Estado na economia distante das anlises culturalistas que marcaram a antropologia e a sociologia da formao da sociedade brasileira.
A discusso que Furtado prope sobre a dinmica dos centros de
deciso para a formulao de polticas desenvolvimentistas indica a
tentativa de articular anlises sistmicas, considerando a articulao
de grupos de interesse no plano do capitalismo internacional e no
cenrio da organizao do mercado interno.Para ele,as
decises de um pas exportador de produtos primrios so,necessariamente,
reflexas.O grau de autonomia limitado,pois os grupos que controlam a economia mundial dos produtos primrios sobrepem os seus interesses aos de
cada pas exportador considerado isoladamente. natural, em tais casos,
que os grupos de deciso em cada pas exportador atuem em sincronia com o
comando internacional.Os centros de deciso que se apiam nas indstrias
ligadas ao mercado interno gozam,por definio,de elevado grau de autonomia.[...] Na medida em que estes grupos passaram a predominar no Brasil,
148 A FORMAO DO ESTADO REGULADOR Paulo Todescan Lessa Mattos

[34] Ver F. de Oliveira. Viagem ao

olho do furao...,ed.cit.,pp.64-65.

[35] Idem,p.64.

[36] C. Furtado. Desenvolvimento e

subdesenvolvimento,ed.cit.,pp.234-36.

[37] As reformas surgem no como

uma opo racional, e sim como o
abandono de certas posies pelos
grupos que controlam o sistema de
poder, ou como uma modificao da
relao de foras dos grupos que disputam o controle do sistema de poder.
Uma vez introduzidas, as reformas
podem modificar fundamentalmente
o comportamento das variveis econmicas,sendo necessrio redefinir toda
a estrutura do modelo. Ainda assim, a
tcnica de modelos pode ser utilizada
para demonstrar a incompatibilidade
entre objetivos de uma suposta poltica de desenvolvimento,pondo a descoberto a necessidade de reformas
estruturais,e para estabelecer a amplitude dessas reformas,caso hajam sido
definidos os objetivos a alcanar.Dessa forma,supera-se o domnio da poltica econmica convencional para
abordar o das estratgias, visando
transformar as estruturas (C. Furtado. Teoria e poltica do desenvolvimento
econmico. 10 ed. So Paulo: Paz e
Terra,2000,p.281)

firmou-se a mentalidade desenvolvimentista, que possibilitou a formulao de uma primeira poltica sistemtica de industrializao [...]. Para
desenvolver-se necessrio individualizar-se concomitantemente. Em
outras palavras,a individualizao no simples conseqncia do desenvolvimento. fato autnomo.[...] A sincronia entre os verdadeiros interesses do
desenvolvimento e as decises tem como pr-requisito a superao da economia reflexa, isto , exige a individualizao do sistema econmico. Essa
ideologia transformou a conquista dos centros de deciso em objetivo fundamental.E,como o principal centro de deciso o Estado,atribui a este o papel
bsico da consecuo do desenvolvimento. Assim, para evitar o controle
direto ou indireto de grupos estrangeiros na industrializao do petrleo,ao
Estado foi cometida responsabilidade industrial neste setor. A criao de
bancos oficiais de desenvolvimento permitiu canalizar para as indstrias
uma parcela adicional de recursos, sem os quais no teria sido possvel a
necessria concentrao de capitais nos setores bsicos.36
O Estado e os modelos jurdico-institucionais para o funcionamento da burocracia estatal na regulao da economia esto no centro
da anlise de Furtado. Mas, diferentemente do pensamento autoritrio, o Estado no compreendido como a sntese do interesse nacional. O Estado uma arena de circulao de poder poltico nos quais
grupos de interesse se articulam na definio do contedo da regulao de mercados.
Mas, em vez de definir a priori quais os interesses nacionais a ser
perseguidos pelo Estado,Furtado aponta para a necessidade de reformas jurdico-institucionais nos centros de deciso que permitam a
institucionalizao de polticas desenvolvimentistas a partir da
sociedade civil. Essa dimenso do pensamento de Furtado aponta
para uma forma de justificao racional do contedo das polticas e
legitimao por meio do incremento da participao de grupos de
interesse ligados indstria representativa do mercado interno capazes de canalizar foras econmicas ao desenvolvimento. Nesse sentido,Furtado no faz uma mera defesa ideolgica de um iderio nacionalista. A anlise sistmica e as possibilidades de reforma passam
por uma compreenso do funcionamento da burocracia estatal e dos
seus canais de circulao de poder poltico.37
A segunda resposta de Furtado ao pensamento autoritrio, igualmente apontada por Oliveira, foi a criao das bases institucionais da
Operao Nordeste e da Sudene,inserida no contexto da teoria do subdesenvolvimento de origem cepalina.Para Francisco de Oliveira,Furtado
percebeu a necessidade de um novo pacto federativo,que descentralizaria o fluxo de investimentos do eixo Sul-Sudeste,na tentativa de industrializao do Nordeste.Mais do que uma anlise do funcionamento da
economia brasileira,ele teria oferecido uma interpretao do Brasil ao perNOVOS ESTUDOS 76 NOVEMBRO 2006

149

ceber que a forma de organizao das foras polticas no interior da burocracia estatal caracterizaria um modelo centralizado de reproduo do
poder poltico no eixo Sul-Sudeste e,conseqentemente,de concentrao do capital nos atores representativos da burguesia nacional do SulSudeste articulada com os interesses do capital multinacional.38
As respostas veladas apresentadas por Furtado aos clssicos do autoritarismo teriam inovado a forma de interpretar o Brasil. Ao pensar o
papel do Estado,identificando os problemas institucionais na forma de
organizao da burocracia estatal, Furtado responde a figuras como
Alberto Torres e Oliveira Vianna, que desconfiavam, por princpio, de
qualquer forma institucional que pudesse representar um enfraquecimento do poder central.Descentralizar a forma de atuao do Estado na
organizao da economia brasileira, em articulao com os estados da
Federao,seria aceitvel para o pensamento autoritrio,desde que sem
autonomia. Furtado teria pensado formas de autonomia decisria e de
democratizao dos canais de circulao de poder poltico para que
representantes de outros setores da sociedade brasileira pudessem participar de redes de organizao da economia em nveis locais e regionais.
Por outro lado, Furtado tambm se afasta das anlises culturalistas, na medida em que teria formulado uma interpretao do Brasil
centrada na forma de organizao do fluxo de poder poltico no interior da burocracia estatal.O Estado e a poltica passaram a ser o eixo da
interpretao furtadiana.
Mas o aprofundamento do pensamento autoritrio no regime
militar de 1964-1985 teria impedido a constituio de um novo marco
jurdico-institucional para uma redefinio da forma de atuao do
Estado, especialmente na sua relao com a sociedade civil, no planejamento do desenvolvimento econmico brasileiro. Ironicamente,
figuras supostamente liberais e antiplanejadoras como Eugnio
Gudin,Roberto de Oliveira Campos (sucessor de Gudin na liderana
conservadora), Delfim Neto e Mrio Henrique Simonsen acabaram
por consolidar o modelo institucional autoritrio centralizado de organizao da economia brasileira (claramente antiliberal esta a ironia!),reproduzindo o pensamento clssico e as relaes de poder poltico que marcaram a formao do Estado regulador brasileiro.
Contra esse modelo autoritrio, uma nova interpretao do Brasil
parece ter constitudo as bases para a formao de um novo modelo jurdico-institucional de organizao da burocracia estatal.Apesar de Celso
Furtado e Fernando Henrique Cardoso partirem de diagnsticos e
modelos analticos que por vezes se aproximam39,parece no ter sido a
interpretao furtadiana a vencedora da corrida por um modelo de
Estado regulador alternativo ao modelo autoritrio at ento vigente,
mas a interpretao do Brasil que marcou a reforma do Estado,na dcada
de 1990,durante o governo Fernando Henrique Cardoso.
150 A FORMAO DO ESTADO REGULADOR Paulo Todescan Lessa Mattos

[38] F. de Oliveira, Viagem ao olho

do furao...,ed.cit.,pp.80-81.

[39] Os pontos de aproximao seriam o foco de preocupao intelectual na organizao poltica da burocracia estatal brasileira quando da
interveno do Estado na economia,
e a adoo de modelos analticos que
procuram formular crticas ao pensamento autoritrio brasileiro e, ao
mesmo tempo,se afastar das anlises
culturalistas que marcaram a antropologia e a sociologia da formao da
sociedade brasileira.

[40] Ver Srgio Henrique Abranches.

The Divided Leviathan: State and Economic Policy Formation in Authoritarian
Brazil.PhD.Dissertation,Cornell:University of Cornell, 1978; Lourdes Sola.
Idias econmicas e decises polticas.So
Paulo:Edusp,1998;Luis Carlos Bresser
Pereira. Reforma do Estado para a cidadania. So Paulo: Editora 34, 1998; e
L. C. Bresser Pereira, Jorge Wilheim,
Lourdes Sola (orgs.).Sociedade e Estado
em transformao. So Paulo: Editora
Unesp;Braslia:ENAP,1999.

[41] Essa inteno foi, inclusive,

declarada por Cardoso em ensaio
sobre a reforma do Estado (Notas
sobre a reforma do Estado. Novos
Estudos Cebrap,n. 50,1998,p.10).

[42] Nesse sentido,ver resultados de

pesquisa emprica que realizei sobre o
uso de consultas pblicas na formulao de normas pela Agncia Nacional
de Telecomunicaes (Anatel). Ver
Paulo Todescan Lessa Mattos.Regulao econmica e social e participao pblica no Brasil.In:Vera Schattan P.Coelho e Marcos Nobre (orgs.).
Participao e deliberao. So Paulo:
Editora 34,2004,pp.313-43.

A poltica de desmonte do Estado planejador desenvolvimentista

e a substituio deste por um novo Estado regulador parecem ter suas
bases na interpretao que o prprio Fernando Henrique Cardoso,
enquanto intelectual,teria do Brasil,ao lado de outros intelectuais que
seguiram a mesma linha de diagnstico.40
O novo Estado regulador caracterizado pela criao de agncias
reguladoras independentes,pelas privatizaes de empresas estatais,
por terceirizaes de funes administrativas do Estado e pela regulao
da economia segundo tcnicas administrativas de defesa da concorrncia e correo de falhas de mercado,em substituio a polticas de
planejamento industrial representou uma clara descentralizao
do poder do presidente da Repblica e de seus ministros, ao mesmo
tempo em que se tentaram criar novos mecanismos jurdico-institucionais de participao de diferentes setores da sociedade civil no controle democrtico do processo de formulao do contedo da regulao de setores da economia brasileira.41
Nesse sentido,a reforma do Estado na dcada de 1990 no teria sido
apenas uma resposta no plano tcnico-econmico crise fiscal do Estado,
mas resultado de um claro movimento poltico de transformao do funcionamento da burocracia estatal,tendo por base um movimento intelectual de interpretao do Brasil posto em prtica a partir das eleies de Fernando Henrique Cardoso para a Presidncia da Repblica.
A criao de uma burocracia estatal para regulao de mercados
especialmente centralizada no modelo de agncias reguladoras independentes marcou uma redefinio dos canais de circulao de
poder poltico para a formulao de polticas pblicas para setores
estratgicos da economia, tais como os de telecomunicaes, energia
eltrica,gs e petrleo,transportes,gua e saneamento,sade e medicamentos,seguros,etc.
A formulao de polticas setoriais, antes restrita aos gabinetes
ministeriais, aos conselhos institucionalizados no interior da burocracia estatal da administrao direta, s decises polticas do presidente da Repblica e ao jogo de barganhas polticas com o Congresso,
passou a adotar critrios tcnicos e uma forma negociada, segundo
procedimentos juridicamente institucionalizados,com o pblico afetado pelas normas editadas pelas agncias.
Dessa forma, criou-se um novo lcus de circulao de poder poltico,redefinindo as relaes internas ao Poder Executivo na regulao
de setores da economia brasileira e as condies de barganha poltica
entre este e o Legislativo.Ao mesmo tempo,as agncias se transformaram em uma nova arena poltica de participao de atores da sociedade civil na elaborao do contedo da regulao.42
Esse novo arcabouo jurdico-institucional e suas bases conceituais,determinadas,a meu ver,por uma concepo do que deveria ser
NOVOS ESTUDOS 76 NOVEMBRO 2006

151

uma burocracia estatal de novo tipo, capaz de corrigir os problemas

sistmicos e dficits democrticos do modelo autoritrio inaugurado
por Vargas, teria sido portanto uma tentativa de, na prtica, concretizar a imagem que Cardoso construiu do Brasil enquanto intelectual.
Luiz Incio Lula da Silva inicia o mandato como presidente em
2003 no apenas diante dessa imagem como pano de fundo no iderio da nova burocracia estatal, mas, principalmente, diante de uma
enorme mudana legislativa43 e constitucional44 que deu suporte s
reformas de Cardoso.
AUSNCIA DE UM MODELO ALTERNATIVO

O governo Lula procurou contestar e criticar especialmente o

modelo de burocracia estatal criado pelo governo FHC na forma das
agncias reguladoras independentes. No incio do primeiro mandato,
em referncia s competncias das agncias na negociao das condies de reajustes de tarifas de servios pblicos (definidas nos contratos de concesso),Lula declarou:O Brasil foi terceirizado.As agncias
mandam no pas.[...] As decises que afetam a populao no passam
pelo governo.45
A essa declarao se seguiu uma srie que culminou em discusses
pblicas amplamente divulgadas nos jornais ao longo de 2003
sobre o modelo de agncias reguladoras adotado no Brasil e sua relao
com o governo (administrao direta). Os resultados mais concretos
dessas manifestaes,at janeiro de 2004,foram dois anteprojetos de
lei do Poder Executivo submetidos consulta pblica pela Casa Civil da
Presidncia da Repblica e,posteriormente,transformados em projeto
de lei enviado ao Congresso47.Alm disso,cabe destacar tambm,como
medida concreta, o decreto presidencial que, no incio de janeiro de
2004, demitiu o presidente da Anatel (Luiz Guilherme Schymura) e
indicou para o seu lugar um conselheiro ligado ao governo Lula, colocando em xeque a autonomia decisria das agncias reguladoras.
Na prtica,o projeto de lei que altera o modelo de agncias reguladoras tem como principal caracterstica a criao de um mecanismo de
subordinao das decises ao presidente da Repblica (na forma de
contratos de gesto).No entanto,no oferece nenhum novo modelo
jurdico-institucional para a ao do Estado no desenvolvimento de
setores da economia brasileira.
Para alm do debate sobre as agncias reguladoras,o governo Lula
procurou criar as bases institucionais para a articulao de um retorno
ao desenvolvimento de polticas industriais para determinados setores da economia. O projeto da nova Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI)47,concebida no contexto dos debates internos ao governo Lula e canalizado pelo incio de novas pesquisas sobre
152 A FORMAO DO ESTADO REGULADOR Paulo Todescan Lessa Mattos

[43] Alm do Cdigo de Defesa do

Consumidor (Lei n 8.078/90) e da
Lei de Defesa da Concorrncia (Lei n
8.884/94), ambos anteriores s
reformas realizadas na gesto do presidente Fernando Henrique Cardoso,
o seguinte quadro de leis compe o
que podemos chamar de reforma
regulatria: (i) Lei de Concesso de
Servios Pblicos (Lei n 8.987/95);
Lei de Processo Administrativo Federal (Lei n 9.784/ 99); (iii) Lei Geral
de Telecomunicaes (Lei n 9.472/
97) a qual criou a Agncia Nacional de Telecomunicaes; (iv) Lei n
9.427/96 a qual estabeleceu as
regras para a prestao de servios de
gerao e transmisso de energia eltrica e criou a Agncia Nacional de
Energia Eltrica;e (v) Lei no 9.478/97
a qual estabeleceu regras para a
prestao de servios de gs canalizado e para o funcionamento da indstria do petrleo e criou a Agncia
Nacional do Petrleo. Posteriormente foram criadas a Agncia Nacional
de Vigilncia Sanitria (Lei no 9.782/
99), a Agncia Nacional de Sade
Suplementar (Lei no 9.961/2000), a
Agncia Nacional de guas (Lei no
9.984/2000), a Agncia Nacional
de Transportes Aquticos (Lei no
10.233/2001) e a Agncia Nacional
de Transportes Terrestres (Lei no
10.233/01).Cabe mencionar tambm
a criao da Agncia Nacional do Cinema (Medida Provisria no 2.2281/2001).
[44] Como exemplos temos as Emendas nmero 5,6,7 e 8 (todas de 15/08/
95),9 (de 9/11/95) e 19 (de 4/06/98).
A Emenda nmero 5 estabelece o
regime legal de prestao de servios
de gs natural pelos estados;a Emenda
nmero 6 estabelece o regime de pesquisa e extrao de recursos minerais;a
Emenda nmero 7 estabelece o regime
legal de transportes areo, aqutico e
terrestre; a Emenda nmero 8 estabelece o regime legal de servios de telecomunicaes e define a criao de um
rgo regulador para o setor; a Emenda nmero 9 elimina o monoplio
legal de leo e gs natural e define a

criao de um rgo regulador para o

setor; e a Emenda 19, dentre outras
alteraes,introduz o princpio da eficincia na organizao e ao da administrao pblica e estabelece que
mecanismos de participao pblica
devem ser previstos no processo e em
procedimentos administrativos.
[45] Ver Lula critica agncias e diz
que far mudanas. Folha de S.Paulo,
20/02/2003, pp. A1 e A4, edio So
Paulo.
[46] Projeto de Lei n 3.337, de 2004,
do Poder Executivo dispe sobre a
gesto, a organizao e o controle social das Agncias Reguladoras,acresce
e altera dispositivos das Leis n 9.472,
de 16 de julho de 1997,n 9.478,de 6 de
agosto de 1997, n 9.782, de 26 de
janeiro de 1999, n 9.961, de 28 de
janeiro de 2000, n 9.984, de 17 de
julho de 2000,n 9.986,de 18 de julho
de 2000,e n 10.233,de 5 de junho de
2001, da Medida Provisria n 2.2281,de 6 de setembro de 2001,e d outras
providncias.
[47] Criada pela Lei n. 11.080,de 30
dezembro de 2004.
[48] Da os ecos de pouca durao de
figuras como Carlos Lessa, que insistiu, enquanto presidente do BNDES,
at ser afastado pelo presidente Lula,
no retorno ao modelo de Estado planejador desenvolvimentista anterior s
reformas dos anos 1990.
[49] Na minha tese de doutorado, O
novo Estado regulador no Brasil:
direito e democracia (ed.cit.),procurei
fazer uma anlise crtica do modelo
de Estado regulador constitudo a
partir da reforma do Estado nos anos
1990. Ver tambm: Paulo Mattos.
Regulao econmica e social e participao pblica no Brasil,ed.cit.

o tema presididas por Glauco Arbix no Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA),parece um esboo de um novo modelo jurdicoinstitucional para o desenvolvimento econmico.
A ABDI pretende ser uma nova arena para definir estratgias e
linhas gerais de ao para polticas de desenvolvimento industrial em
diferentes setores da economia. As decises so tomadas dentro de
um conselho deliberativo formado por representantes governamentais e da sociedade civil. Seus objetivos e metas so definidos pelo
governo federal por meio de contratos de gesto,e sua funo,definida
em lei, a de promover o desenvolvimento tecnolgico e econmico
em setores da economia brasileira.
No temos,no momento,resultados concretos de polticas definidas no contexto da ABDI que possam ser mensuradas.No entanto,at
o momento,as tentativas do governo Lula de oferecer um novo modelo
de Estado planejador desenvolvimentista parecem carecer de um arcabouo jurdico-institucional de novo tipo.48
Na disputa pelas interpretaes do Brasil, o modelo de novo
Estado regulador oferecido por Fernando Henrique Cardoso uma
alternativa ao pensamento autoritrio parece ter vencido at o
momento. No apenas porque o grupo de intelectuais que se organizou em torno das eleies de Fernando Henrique se apoiou numa
interpretao do Brasil alternativa ao pensamento autoritrio. Mas
essencialmente porque esse grupo conseguiu articular um modelo
jurdico-institucional para dar forma legal a um novo Estado regulador,
efetivamente institucionalizado com as reformas legislativas e constitucionais dos anos 1990 e aqui no fao nenhum juzo sobre as
qualidades ou problemas de tal modelo.49
Por outro lado, Furtado teria tentado cunhar um modelo democrtico de Estado planejador desenvolvimentista tambm
enfrentando o pensamento autoritrio brasileiro. Mas esse novo
modelo, como vimos, no chegou a se constituir, tendo sido interrompido pela ditadura militar de 1964-1985, que aprofundou o
modelo autoritrio.
O governo Lula parece tambm no ter conseguido oferecer qualquer novo debate sobre o funcionamento e a organizao da burocracia
estatal para a regulao e o desenvolvimento planejado de setores da
economia brasileira.Com exceo da ABDI ainda uma grande incgnita parece no haver qualquer articulao em torno de novas idias.
CONCLUSO

No minha preocupao discutir a adoo de um modelo x ou y

de Estado regulador para o desenvolvimento de setores da economia
brasileira.O foco da anlise est voltado para a dimenso poltica dos
NOVOS ESTUDOS 76 NOVEMBRO 2006

153

processos decisrios e modelos jurdico-institucionais para a regulao de mercados.

Nesse sentido, sendo a minha preocupao de ordem poltica e
no estritamente econmica,50 cabe discutir quais poderiam ser os
termos desse debate, que parece retornar ao cenrio poltico brasileiro, a respeito da formulao de um modelo de Estado planejador
desenvolvimentista.
Em outras palavras,o que est em jogo saber quais so as alternativas de modelos jurdico-institucionais que poderiam ser adotados
para a formao de um modelo de Estado regulador desenvolvimentista democrtico.Que modelos informam o debate no caso brasileiro?
De um lado,temos a experincia do Estado planejador desenvolvimentista que vigorou at o final dos anos 1980, marcada, no plano
poltico, pelo pensamento autoritrio. De outro, temos a experincia
da reforma do Estado realizada nos anos 1990,que procurou descentralizar o processo de formulao de polticas pblicas para o desenvolvimento de setores da economia,porm adotando um regime poltico de insulamento das agncias reguladoras dos canais de circulao
de barganha poltico-eleitoral,visando com isso limitar a atuao dos
lobbies clientelistas incrustados nas burocracias ministeriais.
Em linha com a leitura que Francisco de Oliveira faz do pensamento poltico furtadiano, possvel afirmar que, no primeiro caso,
teramos uma concepo negativa da democracia, dadas as bases do
pensamento autoritrio brasileiro, e, no segundo, uma concepo
negativa do Estado, dados os diagnsticos e a crtica ao pensamento
autoritrio que estiveram na base da formulao das reformas ocorridas durante os oito anos de governo FHC.
Poderiam ser reconstrudas vrias experincias recentes,ocorridas
fora do Brasil, descritas em trabalhos nas reas de administrao
pblica, cincia poltica e direito. Assim como o modelo de agncias
reguladoras independentes adotado no Brasil na dcada de 1990 foi
importado da experincia norte-americana, tambm hoje podemos
observar a importao de novos modelos de agncias executivas, de
agncias de fomento e de modelos de gesto de parcerias pblico-privado. Ao mesmo tempo, podemos observar a adoo de formas de
governana no controle da execuo de polticas pblicas por terceiros
(organizaes sociais) ou no controle dos empreendimentos baseados em contratos de gesto.
No mundo anglo-saxo e na Europa ocidental continental,muito
se tem escrito nas ltimas dcadas sobre a reforma do Estado e a adoo de novos modelos institucionais para o desenvolvimento econmico e a democratizao.51 Organismos multilaterais como o Banco
Mundial, a OECD, o FMI e a Comisso Europia vm definindo
modelos de reformas institucionais e de diagnstico do funciona154 A FORMAO DO ESTADO REGULADOR Paulo Todescan Lessa Mattos

[50] Ver C. Furtado. Dialtica do

desenvolvimento,ed.cit.,pp 77-78.

[51] Ver Charles Sabel. Beyond

Principal-Agent Governance:Experimentalist Organizations, Learning
and Accountability, draft discussion paper prepared for WRR meeting, Amsterdam (May 10-14, 2004)
and revised July 2004, and to appear
in Ewald Engelen & Monika Sie
Dhian Ho (eds.), De Staat van de
Democratie. Democratie voorbij de
Staat, WRR Verkenning 3 (Amsterdam:Amsterdam University Press).

[52] Ver Christopher Pollitt e Geert

Bouchaert.Public Management Reform.
Oxford: Oxford University Press,
2000.

[53] Nesse sentido, ver: Dani Rodrik

(ed.). In Search of Prosperity: Analytic
Narratives on Economic Growth. New
Jersey: Princeton University Press,
2003.

mento das instituies. Os modelos geralmente advogados pelos

organismos multilaterais ou adotados por pases que passaram a
figurar com fora poltica no cenrio econmico internacional tm
tido impacto sobre a produo intelectual relacionada reforma do
Estado e tm igualmente condicionado as reformas. Em muitos
casos, esses modelos so impostos no contexto de processos de
negociao de pases em crise com organismos multilaterais,como o
Banco Mundial e o FMI, ou comprados acriticamente, como se
pudessem ser escolhidos na prateleira de um shopping center e, em
seguida,consumidos.52
Importar modelos no uma novidade e no algo caracterstico
apenas de pases em desenvolvimento. Os pases desenvolvidos
tambm importam e adaptam modelos j utilizados em outros pases. Ocorre que, quando os modelos importados so aplicados,
inerente ao processo poltico de implementao a sua adaptao
dinmica interna da burocracia estatal de cada pas. Ou os modelos
so adaptados assumindo-se inteiramente os pressupostos tericos que lhes deram origem, ou, na adaptao, so tomados apenas
como referncia e, nesse caso, ganham novo sentido no contexto de
anlise do processo histrico de formao da burocracia estatal de
cada pas.
Recentemente, as experincias institucionais em matria de
desenvolvimento econmico de pases que alcanaram altos ndices
de industrializao e de crescimento econmico, como Coria, China
e ndia,chamaram a ateno como modelos alternativos aos modelos
do mainstream ocidental53.
Hoje,o Brasil dispe de diferentes instrumentos teis s polticas
de fomento ao desenvolvimento econmico,com diferentes mecanismos jurdico-institucionais.Porm,no possumos um modelo nico
de Estado regulador. Aqui, misturam-se modelos institucionais de
regulao voltados para a correo de falhas de mercado e para o estmulo da concorrncia entre empresas (agncias reguladoras independentes,Conselho Administrativo de Defesa Econmica,Secretaria de
Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda, Secretaria
de Direito Econmico do Ministrio da Justia,etc.) com modelos de
regulao e planejamento econmico voltados para o desenvolvimento setorial,exportao,inovao em matria de pesquisa e poltica
industrial (casos do BNDES,Embrapa,Finep,Apex-Brasil,Centro de
Gesto e Estudos Estratgicos CGEE, entre outras organizaes
sociais criadas como incubadoras de projetos de inovao tecnolgica
e industrial,e,agora,a ABDI).
Em se tratando do modelo implementado por Fernando Henrique
Cardoso,na dcada de 1990,parece ter prevalecido uma interpretao
do Brasil marcada por uma noo negativa do Estado, sempre enNOVOS ESTUDOS 76 NOVEMBRO 2006

155

tendido como um rgo capturado por lobbies incrustados nas

burocracias ministeriais.
No caso do modelo de Estado planejador desenvolvimentista,
para alm da experincia varguista e suas variaes no perodo mais
autoritrio da histria poltica brasileira, parece ter sido relevada a
preocupao com o controle democrtico dos processos decisrios
internos burocracia estatal, j que a a preocupao principal era a
eficincia econmica, entendida como crescimento econmico e
desenvolvimento nacional.
No haveria,portanto,na experincia jurdico-institucional brasileira, a compreenso da democracia como princpio regulador54 do
processo de formulao de polticas econmicas e regulao de mercados. Faltaria uma noo positiva do Estado combinada com uma
noo positiva de democracia nas experincias jurdico-institucionais
de interveno do Estado na economia.A experincia furtadiana no
plano terico e poltico poderia ter sido o prenncio dessa combinao? Talvez,mas infelizmente no se consolidou no plano terico e
teve vida curta no plano poltico.

[54] Ver Jrgen Habermas, Between

Facts and Norms. Contributions to a
Discourse Theory of Law and Democracy. Cambridge: The MIT Press,
1996; e Charles Sabel. Design, Deliberation, and Democracy: On the
New Pragmatism of Firms and Public
Institutions, paper apresentado na
Conference on Liberal Institutions,
Economic Constitutional Rights and
the Role of Organizations. European
University Institute, Florena, dezembro de 1995.

Recebido para publicao

em 20 de maio de 2006.
NOVOS ESTUDOS
CEBRAP

Paulo Todescan Lessa Mattos advogado,doutor em direito pela USP e pesquisador associado ao Cebrap.

156 A FORMAO DO ESTADO REGULADOR Paulo Todescan Lessa Mattos

76,novembro 2006
pp. 139-156