Javier Rubio de Urqua*

LAS NEGOCIACIONES
INTERNACIONALES
SOBRE CAMBIO CLIMTICO
La lucha frente al cambio climtico no es un reto coyuntural a corto o medio plazo.
Dadas las caractersticas del fenmeno, su tratamiento exige una suma continuada de
esfuerzos en el tiempo. Requiere ir articulando mltiples polticas y medidas, sobre la
base del desarrollo de una estrecha cooperacin internacional que permita definir una
respuesta global a un problema de escala planetaria. La evidencia ms clara de que se
trata de un reto de largo recorrido que requiere de aproximaciones en fases sucesivas,
lo constituye el propio proceso de negociaciones internacionales que ha dado lugar a la
adopcin de la Convencin Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climtico y a su
Protocolo de Kioto. Por lo tanto, conocer este proceso facilita una mejor comprensin
de la escala temporal del problema. Pero, adems, permite entender mejor el enfoque
adoptado para su resolucin, los principios que lo inspiran, los objetivos marcados, las
dificultades encontradas, as como las soluciones arbitradas para superarlas y los
trabajos pendientes.
Palabras clave: poltica de medio ambiente, cambio climtico, acuerdos multilaterales, Protocolo de Kioto.
Clasificacin JEL: F01, Q51.

1.

Introduccin

Si las interacciones de la actividad del ser humano en

los mecanismos que rigen la evolucin del clima y sus
efectos concatenados, pueden calificarse de sumamente complejos, tambin cabra utilizar este calificativo
para describir el proceso de articulacin del marco de
cooperacin internacional necesario para abordar el
reto del cambio climtico. Siendo tantas y tan relevantes

* Coordinador de rea de la Direccin General de Calidad y

Evaluacin Ambiental. Ministerio de Medio Ambiente.

las implicaciones ambientales, econmicas y sociales

del fenmeno y de las respuestas posibles, y tan diversas las circunstancias de las distintas regiones y pases,
no debe sorprender que las negociaciones internacionales sobre cambio climtico hayan sido tan difciles en el
pasado como prometen serlo en el futuro. Tampoco deben extraar las oscilaciones y demoras del proceso si
se toma en consideracin que las incertidumbres intrnsecas del fenmeno, reflejadas en la negociacin en forma de dudas sobre los riesgos y costes en juego, tambin son percibidas de manera muy distinta por cada
una de las partes implicadas. Consecuentemente, el
que la comunidad internacional haya tardado ms de

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30 aos en poner en marcha medidas para iniciar la lucha frente al cambio climtico y que, an hoy en da el
consenso sobre las mismas no sea todo lo amplio que
se necesita, slo puede poner de manifiesto la complejidad del problema y de las negociaciones tendentes a su
resolucin.
Cuando la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Medio Ambiente Humano, celebrada en Estocolmo en
1972, tom nota de las alertas procedentes del mbito
cientfico sobre la incidencia de la actividad humana en
la dinmica del clima, arranc un proceso de negociacin cuya materializacin ms prctica no ha entrado en
vigor hasta el pasado 16 de febrero. En estos 33 aos,
el debate internacional ha avanzado lenta pero inexorablemente en numerosos foros con la participacin de
multitud de cientficos, expertos, diplomticos y polticos, as como de mltiples entidades pblicas y privadas. Cindonos exclusivamente a las reuniones oficiales de negociacin que han tenido lugar desde que la
Asamblea General de Naciones Unidas inici, en 1990,
el proceso para la elaboracin de una convencin sobre
cambio climtico, y sin contar con las reuniones de foros
cientficos ni la plyade de encuentros monogrficos dedicados a esta materia, slo en los ltimos 15 aos se
han celebrado 11 sesiones del Comit de Negociacin
Intergubernamental; ocho sesiones del Grupo Especial
del Mandato de Berln; diez Conferencias de las Partes
y 21 sesiones de sus rganos Subsidiarios. Fruto de
este esfuerzo han surgido nuevas instituciones, se han
adoptado dos tratados multilaterales y un complejo entramado de decisiones y directrices. Paralelamente, a
escala regional y nacional, se ha desarrollado un notable acervo legislativo, acompaado de un nmero no
menor de programas, planes y medidas, que, junto a
nuevos rganos e instrumentos han ido disendose
para ir aplicando las ms de 130 Decisiones adoptadas
hasta la fecha, por la Conferencia de las Partes de la
Convencin Marco de Naciones Unidas sobre Cambio
Climtico (CMNUCC). Adems, al hilo de este mismo
proceso, las iniciativas no gubernamentales tambin se
han multiplicado exponencialmente pues, una materia

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que, en principio slo pareca interesar a cientficos y

expertos, ha ido ganando posiciones entre las demandas sociales, mayor espacio en los medios de comunicacin y ocupando lugares cada vez ms destacados
en las agendas de los sectores econmicos y en los programas de los partidos polticos.
A tenor de lo expuesto y dada la extensin, riqueza e
intensidad de las negociaciones internacionales sobre
cambio climtico, en un ejercicio de sntesis trataremos
de identificar sus principales hitos y resultados. Pero
previamente debemos hacer una referencia a las fuerzas que han posibilitado un proceso de semejante magnitud y al marco en el que se ha desarrollado.
2.

El marco de las negociaciones internacionales

sobre cambio climtico

Sin duda alguna, el conocimiento cientfico ha operado como el gran catalizador del proceso y sigue sindolo tal y como veremos ms adelante, pero no es el nico. Aunque de manera menos permanente o continuada, la voluntad poltica tambin ha jugado un papel
indispensable, particularmente cuando, por el devenir
del proceso, la lucha frente al cambio climtico pas a
convertirse primero en un referente de la poltica internacional y ms tarde, en uno de sus objetivos estratgicos. Junto a estas dos fuerzas principales, habra que
aadir aportaciones fundamentales de las organizaciones no gubernamentales y de los medios de comunicacin, sin olvidar las de aquellos sectores econmicos
cuyos intereses coinciden con la mitigacin del calentamiento global y cuya relevancia es cada vez mayor. Por
ltimo, tampoco podemos dejar de mencionar que, en
todos los estamentos citados, tambin existen, en mayor o menor medida, posiciones renuentes, cuando no
directamente contrarias al proceso que evidentemente
han condicionado su devenir.
Otro de los factores que ha influido en las negociaciones es el marco en el que se han producido. El que este
proceso tenga lugar bajo los auspicios de Naciones Unidas y conforme el modelo ya acuado para negociacio-

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nes medioambientales, conlleva que las reglas de funcionamiento otorguen singular importancia al consenso
y a la participacin. Sin menoscabo de las ventajas que
esta frmula pueda tener, es obvio que alcanzar acuerdos por consenso entre tan elevado y diverso nmero
de pases1, en los que no slo participan los representantes gubernamentales, sino tambin organizaciones
no gubernamentales y otras muchas entidades pblicas
y privadas, es cuando menos complejo. Adems el que
la diversidad de materias objeto de negociacin obligue
a debatir simultneamente en varios foros requiriendo la
presencia de especialistas en cada uno de ellos, no slo
tiene implicaciones organizativas y logsticas, sino que
aade un plus de dificultad, especialmente para aquellos pases con menos recursos.
La conjuncin de todos estos elementos ha propiciado un proceso largo y tortuoso en el que ha sido preciso
ir salvando infinidad de escollos, con buenas dosis de
tenacidad e imaginacin. Conforme la influencia de
unas u otras fuerzas ha ido siendo mayor o menor, la
negociacin ha ido discurriendo por numerosas fases
que, esquemticamente, podramos agrupar en las siguientes etapas: reconocimiento del problema; defini-

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Si bien la representacin de cada pas es a ttulo individual, a
efectos de las negociaciones de cambio climtico estos se agrupan
conforme sus intereses, siendo los principales grupos representados los
siguientes:
Grupo de los 77 ms China. Comprende a los pases en desarrollo
existiendo en su seno subgrupos ya sea conforme criterios geogrficos
(por ejemplo, pases africanos o pequeos Estados insulares) o de tipo
ms bien econmico (por ejemplo, pases menos desarrollados o
productores de petrleo).
Unin Europea. Comprende los Estados miembros de la UE suele
contar con la adhesin de los pases candidatos. Hasta la fecha de la
ampliacin, los pases candidatos estaban inscritos en el denominado
Grupo Central 11.
Grupo Paraguas. Integra a la mayor parte de los pases
desarrollados no pertenecientes a la UE; EE UU, Canad, Japn,
Australia, Nueva Zelanda, Noruega e Islandia, as como Rusia y
Ucrania. Aunque el grupo se mantiene la divergencia de las opiniones
de sus miembros puede llegar a ser importante.
Grupo de Integridad Ambiental: Comprende a Suiza, Mxico, Per y
Liechtenstein.
Grupo de Asia Central el Caucaso y Moldavia: Es el ms reciente y
comprende repblicas de la ex Unin Sovitica que no se sentan
representadas en ningn otro grupo.

cin del marco para su tratamiento; revisin de los compromisos; concrecin de las reglas e inicio de la accin.
3.

Primera etapa (1972-1989):

Reconocimiento del problema

Hasta que la comunidad internacional acord la necesidad de disear un marco de cooperacin para abordar
el reto del cambio climtico, transcurrieron casi dos dcadas de estudios, anlisis y debates, en torno a la existencia o no, de bases cientficas de las preocupaciones
relativas a este fenmeno.
El punto de partida de esta primera fase cabra situarlo en las conclusiones de la Conferencia de Naciones
Unidas sobre Medio Ambiente Humano celebrada en
Estocolmo en 1972. Tomando nota de las alertas procedentes del mundo cientfico, la Conferencia decide recomendar a la Organizacin Mundial de Meteorologa
(OMM) que, en cooperacin con el Consejo Internacional de la Ciencia (CIC) emprendiese las actividades necesarias para mejorar la comprensin de las causas naturales y artificiales de un posible cambio climtico.
Tambin fruto de esta Conferencia ser la creacin, ese
mismo ao, del Programa de Naciones Unidas para el
Medio Ambiente (PNUMA), que pasara a jugar un papel
muy destacado en la lucha frente al cambio climtico.
Saber hasta qu punto la interferencia de la accin
humana en la evolucin natural del clima deba ser motivo de preocupacin, pas a ser objeto de un prolongado
e intenso debate esencialmente cientfico, pero en absoluto exento de influencias econmicas y polticas.
Que el anlisis afectase a materia tan estratgica como
los combustibles fsiles y que su arranque institucional
coincidiese en el tiempo con la primera crisis del petrleo, explica por s mismo el inters y la preocupacin
que este nuevo problema ambiental gener en mbitos
ajenos a la ciencia del clima.
Durante estos aos se sucedieron mltiples foros en
los que, a medida que se apuntaban pruebas que evidenciaban los efectos de los gases procedentes de la
quema de combustibles fsiles en la dinmica climtica,

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afloraban paralelamente datos e informes que, cuando
no negaban las evidencias, subrayaban sus inconsistencias e incertidumbres. La primer Conferencia Mundial sobre el Clima, celebrada en Ginebra en 1979, de la
que naci el Programa Mundial del Clima, sirvi para impulsar y encauzar las investigaciones, pero no pudo evitar que las enormes discrepancias subsistiesen. En
1985, en otra Conferencia auspiciada por el PNUMA y la
OMM, para evaluar el papel desempeado por el dixido de carbono y otros gases de efecto invernadero en
las variaciones del clima, se concluy que como resultado del incremento de los gases de efecto invernadero
ahora se piensa que en la primera mitad del siglo XXI
podra darse un incremento medio de la temperatura
global mayor que cualquier otro en la historia de la humanidad. As, lentamente fueron acumulndose indicios de los posibles efectos de las emisiones antropognicas. Ello llevara en 1987, a que la Comisin Mundial
de Medio Ambiente y Desarrollo subrayase, en su informe titulado Nuestro futuro comn, la necesidad de iniciar negociaciones para un tratado multilateral sobre el
clima. Tambin recomendaba investigar los orgenes y
efectos del cambio climtico, vigilar cientficamente su
evolucin y establecer polticas internacionales para la
reduccin de las emisiones a la atmsfera de los gases
de efecto invernadero.
No obstante, como quiera que los informes contrapuestos se multiplicaban, en 1988 la OMM y el PNUMA
decidieron crear el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climtico, ms conocido por sus siglas en ingls IPCC, como Agencia especializada de
Naciones Unidas. Su existencia estaba justificada por la
necesidad de disponer de una valoracin cientfica, objetiva, equilibrada e internacionalmente coordinada,
para el mejor conocimiento de la incidencia de los gases
de efecto invernadero en el clima terrestre y los impactos de sus posibles alteraciones. Con el paso de los
aos, se ha hecho patente que la creacin de este Grupo fue una decisin sumamente acertada pues la labor
desarrollada por el IPCC ha sido crucial para el proceso
de lucha frente al cambio climtico.

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El Grupo de Expertos no realiza nuevas investigaciones, ni controla los datos relacionados con el clima. Su
funcin es evaluar sobre una base exhaustiva, objetiva,
abierta y transparente, la informacin cientfica, tcnica
y socioeconmica sobre el cambio climtico que se difunde a nivel mundial en publicaciones diversas refrendadas por otros expertos en la materia as como las
prcticas tradicionales. Los informes del IPCC tratan de
ofrecer una posicin equilibrada entre los distintos puntos de vista y las polticas correspondientes, pero no recomiendan ni prescriben polticas especficas. Hasta la
fecha, el IPCC adems de diversos informes especiales, documentos tcnicos y guas metodolgicas ha publicado tres Informes de Evaluacin en los que se reflejan los conocimientos ms avanzados en la materia.
Estos Informes constituyen la aportacin ms relevante
del Grupo de Expertos y han tenido una influencia notoria en el proceso de negociacin internacional. El primero, publicado en 1990, propici la decisin de los gobiernos de elaborar un convenio internacional, el segundo,
adoptado en 1995 y publicado en 1996 facilit la negociacin del Protocolo de Kioto y el tercero, concluido en
el ao 2001, supuso un importante acicate para alcanzar el Acuerdo Poltico de Bonn y los Acuerdos de Marrakech sobre las reglas de aplicacin del Protocolo.
Con estos impulsos primordialmente cientficos, el
fenmeno del cambio climtico, de por s tan intangible
y aparentemente lejano, fue ganando atencin entre
los gobiernos que comenzaron a percibirlo como un
problema mucho ms real y prximo. Por ello, a raz
del Primer Informe de Evaluacin del IPCC, que confirmaba la existencia de bases cientficas de las preocupaciones relativas al cambio climtico, La Asamblea
General de Naciones Unidas, que ya se haba ocupado
de esta cuestin en varias ocasiones, adopt, en 1990,
la resolucin 45/212 en la que, tras reiterar su reconocimiento de que los cambios climticos constituyen una
preocupacin comn de la humanidad, decide establecer un nico proceso de negociaciones intergubernamentales bajo los auspicios de la Asamblea General. A
tal efecto decide constituir un Comit Interguberna-

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mental de Negociacin (CIG), con el mandato de que
prepare una convencin general eficaz sobre los cambios climticos.
4.

Segunda etapa (1990-1994): Definicin del marco

Ciertamente, el paso dado por la Asamblea General

adoptando la citada Resolucin supuso un hito de cara
a afrontar el cambio climtico, ya que inclin la balanza
a favor de la accin frente a aqullos que an consideraban infundadas las preocupaciones. Sin embargo, ni todas las dudas haban quedado resueltas ni todas las resistencias superadas. De hecho, se habra una nueva y
difcil etapa en la que, junto a las incertidumbres cientficas persistentes, se sumaran otras no menos complejas de naturaleza jurdica, econmica y poltica. Por ello,
resulta sorprendente que, tan slo en un plazo de dos
aos, el Comit Intergubernamental fuese capaz de
cumplir el mandato que se le haba encomendado. Verdad es que algunas tareas preparatorias ya haban tenido lugar y que en la Resolucin 45/212 se instaba a que
los trabajos concluyesen antes de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
(CNUMAD) prevista para 1992. Pero teniendo en cuenta la dificultad del encargo y la participacin de ms de
150 pases en las negociaciones del Comit, no deja de
tener mrito que en cinco sesiones sus miembros fuesen capaces de redactar y acordar lo que hoy conocemos como Convencin Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climtico (CMNUCC). No obstante, si tenemos en cuenta que la misma comunidad internacional
haba tardado casi 20 aos en reconocer la existencia
del problema, es comprensible que existan tambin
quienes consideren que acordar el marco jurdico para
su tratamiento, en algo menos de dos aos, fuese ms
que meritorio, precipitado.
En todo caso, la Convencin fue adoptada en Nueva
York el 9 de mayo de 1992 y qued abierta a la firma, tal
y como la Asamblea haba solicitado en la Cumbre de
Ro de 1992 donde 155 pases la suscribieron. Entr en
vigor el 21 de marzo de 1994 y ha sido ratificada por 189

Estados y una Organizacin de Integracin Econmica

Regional, la Comunidad Europea. De esta forma se
configura como uno de los tratados internacionales que
ha recibido mayor apoyo.
Como su nombre indica, la Convencin pretende ser
un marco de actuacin y, a tal efecto, sus 26 artculos y
dos anexos persiguen fijar el enfoque que ha de guiar
las acciones. Enfoque que, conforme ya se aprecia en
los considerndos, tiene un carcter global en cuanto a
escala y mbito de cooperacin, y es omnmodo respecto de las facetas o vertientes del problema que aspira a
cubrir. Esquemticamente cabra resumir que para
orientar conceptualmente este enfoque la Convencin
fija un objetivo, determina unos principios y establece
compromisos, y para prever su desarrollo, contempla
frmulas de revisin de las obligaciones e instrumentos
financieros e institucionales, entre los que destaca la
Conferencia de las Partes (COP) como mximo rgano
de gobierno.
De todos estos elementos y haciendo un ejercicio
de sntesis, los que mayor relevancia han tenido y tienen en la negociacin internacional son, enfoque
aparte, el objetivo, los principios y los compromisos
de reduccin de emisiones. El llamado objetivo ltimo
de la Convencin, extensible a todo instrumento jurdico conexo que adopte la COP, es lograr la estabilizacin de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmsfera a un nivel que impida interferencias antropognicas peligrosas en el sistema
climtico. Este nivel debera lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten
naturalmente al cambio climtico, asegurar que la produccin de alimentos no se vea amenazada y permitir
que el desarrollo econmico prosiga de manera sostenible. Como se puede observar, por tratarse de un
objetivo expresado en trminos cualitativos, la ausencia de metas cuantitativas ha sido la causa de muchas
de las divergencias y el fundamento de gran parte de
los debates. Por otro lado, la requerida conciliacin de
intereses entre los objetivos estrictamente ambientales y los socioeconmicos, tambin constituye otra

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fuente de conflicto a la hora de determinar plazos, polticas y medidas.
En cuanto a los principios, los que mayor peso tienen
en la negociacin internacional son el de la equidad y
el de responsabilidades comunes pero diferenciadas,
ambos estrechamente ligados. El reconocimiento de
que si bien todos los pases son responsables del problema, unos, los ms desarrollados, lo son ms que
otros, unido a la necesaria equidad en el reparto de esfuerzos, no slo ha inspirado y orientado el enfoque
global de la accin, sino que se ha visto materializado
en la Convencin en la definicin de compromisos distintos para unos y otros grupos de pases. Lgicamente, delimitar hasta donde llegan las responsabilidades
y cuando se quiebra la equidad, tambin da lugar a posicionamientos tan dispares como percepciones y circunstancias diferentes caben en el mundo. Consecuentemente, la negociacin en torno al tercero de los
elementos sealados, los compromisos de reduccin
de emisiones, hubo de ser necesariamente compleja
ya que en ella convergen todos los dems factores.
Tanto es as, que si bien en la Convencin, en su artculo 4.2 (a) y (b) se fija un compromiso de reduccin
para los pases desarrollados, consistente en que las
emisiones de los mismos se redujesen en el ao 2000
a niveles de 1990, tambin, en su artculo 4.2 (d) se estableca un procedimiento y un mandato para que la
COP en su primera sesin examinase si dicho compromiso era adecuado. Precisamente, como veremos a
continuacin, este examen dara lugar no slo a unos
nuevos compromisos sino a un nuevo tratado.
As pues, ya sea por no disponer de tiempo suficiente
para elaborar un instrumento ms preciso, o debido a
que dadas las circunstancias, las posibilidades de consenso, el enfoque multifactico escogido y el grado de
conocimiento existente no permitieron avanzar ms, lo
cierto es que la negociacin en el Comit Intergubernamental produjo como resultado un marco para la accin,
lo cual no es poco, pero esencialmente para una accin
futura que previamente requera ser concretada con
ms detalle.

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5.

Tercera etapa (1995-1997):

Revisin de los compromisos

Tras la adopcin de la Convencin en 1992, el Comit

Intergubernamental volvi a reunirse en otras seis ocasiones, hasta febrero de 1995, para adelantar los trabajos previos a la celebracin de la primera Conferencia
de las Partes. En este perodo, las negociaciones cubrieron un amplio abanico de asuntos entre los que cabra mencionar los instrumentos financieros, tanto para
asegurar la operatividad de los rganos de la Convencin, especialmente de su Secretara, como para ayudar a los pases en desarrollo a cumplir sus obligaciones, aspecto este que tambin ha ocupado siempre un
lugar destacado en las negociaciones. Otras cuestiones
abordadas por el Comit, no por ms tcnicas menos
relevantes, se referan a las metodologas para medir
las emisiones de las distintas fuentes y las captaciones
por los sumideros, materias stas que suscitaran importantes debates a lo largo del proceso. Alguno de estos temas fue objeto de mayor concrecin en las seis
sesiones celebradas, pero, en trminos generales, sobre la mayora de ellos no se haban registrado grandes
avances cuando el Comit concluy sus trabajos para
dar paso a la primera Conferencia de las Partes de la
Convencin Marco (COP1).
Cuando la COP, tras la entrada en vigor de la Convencin, se reuni por vez primera en Berln el 28 de marzo
de 1995, entre los puntos de su agenda, adems de las
cuestiones institucionales y organizativas, el ms importante era el relativo al cumplimiento de lo previsto en la
Convencin en su art. 4.2 (d) sobre la revisin de los
compromisos de reduccin de emisiones para determinar si eran o no adecuados. El resultado de la intensa
negociacin que tuvo lugar se vio plasmado en la primera Decisin adoptada por la COP (Decisin 1/CP.1), en
la que, tras concluir que los compromisos recogidos en
el artculo 4.2 (a) y (b) de la Convencin no eran adecuados, las Partes acordaban iniciar un proceso que
permitiese emprender la accin oportuna para el perodo posterior al ao 2000, que incluyese el reforzamiento

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de los compromisos contemplados en el mencionado
artculo 4, mediante la adopcin de un Protocolo u otro
instrumento jurdico. En la Decisin tambin se especificaban los criterios que deberan guiar el proceso, sus
objetivos prioritarios, sus limitaciones, las fuentes y consideraciones que deberan tenerse en cuenta, el rgano
que debera llevarlo a cabo y la fecha para la conclusin
de sus trabajos que se decidi fuese el ao 1997, a fin
de que los resultados pudiesen ser adoptados en la tercera Conferencia de las Partes.
Como objetivos prioritarios del proceso para reforzar
los compromisos concernientes a pases desarrollados,
la Decisin fija los siguientes: elaborar polticas y medidas y establecer objetivos cuantificados de limitacin y
reduccin de gases de efecto invernadero para perodos concretos tales como 2005, 2010 y 2020 tomando
en consideracin una serie de requisitos. Adems prohbe expresamente introducir nuevos compromisos para
los pases en vas de desarrollo, respecto de los ya contemplados en la Convencin, aunque si permite que se
reafirmen estos ltimos.
Conforme lo dispuesto en esta Decisin, que pasara a
ser conocida como el Mandato de Berln, cuatro meses
despus de concluir la COP1, el 21 de agosto de 1995 se
reuni en sesin constitutiva el denominado Grupo Especial del Mandato de Berln (GEMB), de composicin
abierta a todas las Partes de la Convencin. Sus trabajos
se desarrollaran durante dos aos y daran como resultado el Protocolo de Kioto adoptado en la COP3 en 1997.
Como seal el Presidente del Grupo en la primera sesin, el inicio de las actividades del grupo abra una nueva etapa en la vida de la Convencin que deba consolidar todo el trabajo realizado en el pasado. Casualmente,
el inicio de esta nueva etapa coincidi con la Presidencia
espaola de la UE, hecho que volvera a repetirse aos
ms tarde, en otra fase crucial del proceso, cuando la Comunidad Europea y sus Estados miembros adoptaron la
decisin de ratificar el Protocolo de Kioto.
A lo largo de las ocho reuniones que celebr el
GEMB, en las que se debatieron un vasto elenco de temas, la negociacin sufri una importante reorientacin

que marcara el carcter del Protocolo de Kioto. Partiendo de la idea inicial plasmada en la Decisin, de que el
fortalecimiento de los compromisos deba efectuarse
mediante el establecimiento de polticas y medidas y la
cuantificacin temporal de obligaciones de reduccin de
emisiones, se lleg a un esquema en el que, si bien si se
fijaron compromisos cuantificados vinculantes, las polticas y medidas quedaron, en gran medida, sustituidas
por instrumentos de mercado tendentes a flexibilizar y
hacer ms viables el cumplimiento de los objetivos de
reduccin acordados.
Tomando, como posiciones de partida, las defendidas
inicialmente por la Unin Europea y el Grupo liderado por
EE UU, lo cual supone un ejercicio de simplificacin,
mientras los primeros eran partidarios de una doble aproximacin; polticas y medidas comunes y obligatorias y
reducciones cuantificadas ambiciosas, los segundos defendan objetivos no vinculantes referidos a promedios,
medidas de carcter slo indicativo y elementos de flexibilidad que, posteriormente, se veran traducidos a los
mecanismos flexibles que contempla el Protocolo. Por lo
tanto, sintticamente cabra afirmar que la va de solucin alcanzada recoga parte de las aspiraciones de cada
grupo. Por una parte, los objetivos de reduccin seran
vinculantes y relativamente ambiciosos dadas las circunstancias y, por otra, las polticas y medidas consensuadas slo tendran un carcter indicativo y se incorporaran una serie de mecanismos flexibles que facilitaran
los esfuerzos de reduccin. Como cabe desprenderse,
llegar a este punto de equilibrio consumi un notable esfuerzo, requiri el anlisis de mltiples propuestas alternativas y buenas dosis de creatividad fruto de las cuales
naceran, o se trasladaran a este mbito, ideas tales
como el comercio de derechos de emisin, el ahorro o
banking de los mismos o la generacin de derechos a
travs de proyectos de inversin. Ideas todas ellas que
hoy en da estn siendo aplicadas y que, en aqul entonces, para aquellos no directamente involucrados en el
proceso, slo formaban parte de un debate ms bien terico en torno a un fenmeno extrao y lejano como el
cambio climtico.

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Como hemos mencionado, el trabajo del GEMB fructific en lo que hoy conocemos como el Protocolo de Kioto cuya adopcin tuvo lugar en la COP3, celebrada del 1
al 11 de diciembre de 1997 en la ciudad japonesa que le
dio nombre, tras un ltimo y maratoniano tramo de negociacin.
Concluida esta etapa y dotada ya la Convencin de
un Protocolo para afrontar un primer perodo de compromiso de reduccin de emisiones, fijado en el quinquenio 2008-2012, cabra pensar que al igual que sucediera con la Convencin, este nuevo tratado entrara en
vigor al poco tiempo, pero la naturaleza del Protocolo,
las exigencias fijadas en el mismo para su entrada en vigor y el devenir de los acontecimientos polticos motivaran que ello no tuviese lugar hasta ocho aos despus.
6.

Cuarta etapa (1998-2001):

Concrecin de las reglas

Si bien el Protocolo era ciertamente un tratado bastante ms concreto que la Convencin, no obstante importantes elementos del mismo carecan del detalle suficiente como para poder evaluar en toda su extensin
sus consecuencias. Por ello y dada las implicaciones
ambientales, econmicas y sociales en juego, los pases desarrollados, es decir, los que tenan asignados
compromisos cuantificados de reduccin de emisiones,
consideraban que el Protocolo slo podra ser sometido
a ratificacin por sus respectivos parlamentos cuando
se hubiesen acordado las correspondientes reglas de
aplicacin de algunas disposiciones esenciales. ste
era el caso por ejemplo del rgimen de cumplimiento, la
contabilizacin de sumideros, las condiciones para el
funcionamiento de los mecanismos de flexibilidad o las
fuentes de financiacin y las entidades financieras, entre otros.
Consecuentemente, tan pronto concluy la COP3, las
Partes iniciaron una nueva ronda de negociaciones, si
cabe an ms compleja que las anteriores, pues en la
medida que haba que afinar la interpretacin prctica
de las disposiciones del Protocolo, el margen de manio-

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bra se estrechaba y las divergencias se vean agudizadas. A la par, dificultades cuya solucin haba sido
aplazada para no impedir la adopcin de la Convencin
o del Protocolo, afloraran de nuevo y cuestiones que se
crean superadas se veran reabiertas.
Para afrontar lo que se conoce como la negociacin
de las reglas de aplicacin del Protocolo, las Partes
adoptaron en su cuarta Conferencia, celebrada en 1998
el denominado Plan de Accin de Buenos Aires, por ser
esa la ciudad donde tuvo lugar. El Plan consista bsicamente en una relacin de los asuntos que requeran ser
acordados. Para cumplirlo, las Partes se dieron de plazo
dos aos, al objeto de que las reglas pudiesen ser adoptadas en la sexta Conferencia. Lo que no estaba previsto en el Plan era que determinados acontecimientos polticos no slo retrasasen el proceso sino que casi lo hiciesen descarrilar.
Las profundas diferencias de criterio entre los diversos grupos de negociacin sobre el nivel de flexibilidad
de que deberan disponer los pases para el cumplimiento de sus compromisos, la forma de contabilizar los
sumideros, o el grado de rigor del rgimen sancionador
y el que tuviese o no carcter vinculante, junto a las exigencias de los pases en desarrollo en materia financiera, impidieron llegar a un acuerdo en la fecha prevista.
Simultneamente, el que los plazos del Protocolo fuesen aproximndose sin que hubiese un horizonte claro
de su fecha de entrada en vigor, unido a las nuevas alertas procedentes de la comunidad cientfica que reiteraban la gravedad del fenmeno y que seran refrendadas
por el tercer Informe de Evaluacin del IPCC publicado
en el 2001, elev el nivel del debate en las agendas polticas y acrecent la sensibilizacin en la sociedad civil.
En este estado de cosas se lleg a la COP6 celebrada
en La Haya, en noviembre del 2000, y como caba predecir, tuvo que ser interrumpida tras agotar hasta la ltima hora de sus sesiones, en medio de una profunda
sensacin colectiva de fracaso acompaada de un no
menor grado de crispacin poltica. De hecho lo nico
que se pudo acordar fue el aplazamiento de la reanudacin de las sesiones hasta julio de 2001 a fin de que los

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pases tuviesen ms tiempo para reflexionar y aproximar posiciones.
Pero a los pocos meses, con la llegada de la Administracin Bush a la Casa Blanca, la decisin de la nueva
Presidencia de rechazar el Protocolo de Kioto vendra a
dar un nuevo giro a todo el proceso. La decisin no supona nicamente el anuncio de que EE UU no ratificara el
Protocolo por considerarlo incompatible con sus intereses, lo cual por otra parte slo hubiese confirmado lo que
el Senado ya haba avanzado tiempo atrs por inmensa
mayora, sino que tena un alcance mucho mayor. Lo que
se planteaba explcita e implcitamente era la inutilidad
del Protocolo como instrumento para abordar el problema, pues se estimaba que la relacin coste beneficio de
su aplicacin no estaba justificada, la falta de equidad de
algunos principios de la Convencin, en tanto que permitan que algunos pases en desarrollo con emisiones globales importantes no tuviesen la obligacin de asumir reducciones cuantificadas y, an ms, la dudosa base cientfica sobre la existencia del problema. En suma, la
decisin adoptada por la nueva Administracin estadounidense supona un replanteamiento de todo el proceso.
Pero un replanteamiento efectuado adems por un pas
cuya capacidad de influencia es evidente y que, por ser el
principal emisor de gases de efecto invernadero, no slo
poda comprometer el logro del objetivo ltimo de la Convencin, sino tambin la propia entrada en vigor del Protocolo dadas las previsiones contenidas en el mismo al
respecto. Efectivamente, conforme lo dispuesto en su artculo 25, la entrada en vigor del Protocolo est sujeta al
cumplimiento de una doble condicin; lo han de ratificar
no menos de 55 Partes en la Convencin entre las que
se cuenten Partes con compromisos cuantificados de reduccin, cuyas emisiones totales representen por lo menos el 55 por 100 del total de las emisiones de dixido de
carbono de dichas Partes. Por lo tanto, considerando que
a estos efectos las emisiones de EE UU suman un 36
por 100 del total y las de la Federacin Rusa un 17,4
por 100, resulta que, para que el Protocolo pudiese entrar
en vigor, era imprescindible que, al menos, uno de estos
dos pases lo ratificase.

Lgicamente, la decisin de EE UU produjo una amplia reaccin a escala internacional mezcla de rechazo y
temor, pero tambin tuvo un efecto positivo en tanto que
elev el problema del cambio climtico al mximo nivel
en las agendas polticas y le otorg una notoriedad pblica que no haba tenido hasta la fecha. A los pocos
das, este caudal de reacciones encontr en la Unin
Europea su principal valedor y gener una contraofensiva diplomtica de una consistencia poco frecuente en la
poltica exterior de la Unin. De hecho, el Protocolo de
Kioto pasara a tener una nueva dimensin, configurndose como un icono de la accin multilateral frente a enfoques unilaterales de la poltica internacional. Este valor aadido del Protocolo y la capacidad de este Tratado
para convocar la accin comn en la UE, resultara ser
ms adelante un factor clave en el impulso de las iniciativas intracomunitarias en materia de cambio climtico.
Aunque otras muchas Partes en la Convencin tambin reaccionaron en contra de la decisin de la Administracin Bush, la que asumi el liderazgo y la responsabilidad de superar la crisis fue la UE. A tal efecto, sus
primeras iniciativas tuvieron como finalidad intentar que
EE UU se replantease su decisin, pero a la vista de
que ello era imposible, la UE opt por una estrategia
tendente a evitar que el ejemplo cundiese y que el Protocolo descarriase definitivamente. Amn de la difusin
de informes para rebatir los argumentos esgrimidos por
EE UU, a lo largo del primer semestre del 2001 la UE,
bajo presidencia sueca, desarroll una intensa accin
poltica y diplomtica para asegurar que el resto de los
principales pases desarrollados se mantuviesen fieles
al Protocolo. Uno de los principales hitos de este esfuerzo lo constituy la Cumbre Trasatlntica, celebrada en
Gotemburgo en junio, en la que adems de constatar la
brecha existente entre la UE y EE UU, en esta materia,
se alcanzaron dos acuerdos importantes; en primer lugar que EE UU no dificultara las negociaciones para
concluir los trabajos del Plan de Accin de Buenos Aires
y en segundo lugar, que se constituira un Grupo Bilateral de Alto Nivel para explorar formulas de colaboracin
a fin de avanzar en el proceso de lucha frente al cambio

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climtico. Ambos acuerdos fueron cumplidos si bien en
lo concerniente al Grupo Bilateral, que como tal se reuni por primera vez en abril de 2002 bajo Presidencia
espaola de la UE, sus actividades se fueron difuminando en foros fundamentalmente tcnicos e informales.
A la luz de estos acuerdos y con la vista puesta en
la reanudacin de la COP6, el Consejo Europeo de
Gotemburgo, aparte de reafirmar su compromiso con
el Protocolo de Kioto y de recabar el apoyo del resto
de las Partes en la Convencin, se fij un objetivo poltico para que la Comunidad y sus Estados miembros
ratificasen el Protocolo. Concretamente se estipul
que la ratificacin debera efectuarse en tiempo suficiente para que el Protocolo pudiese entrar en vigor
antes de la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible
de Johannesburgo, prevista para septiembre de 2002,
lo que implicaba que debera efectuarse a ms tardar
el 1 de junio de dicho ao.
En este contexto y con esta firme conviccin, la UE
afront la reanudacin de las sesiones de la COP6
que se iniciaron el 16 de julio en Bonn. Evidentemente
al haber asumido el liderazgo en la defensa del Protocolo, a la UE tambin le correspondi jugar el difcil
papel de garante de la conclusin de los trabajos del
Plan de Accin de Buenos Aires. Este hecho explica
la flexibilidad, no siempre bien comprendida, de la que
tuvo que hacer gala en aquellas negociaciones. Pues
si bien es cierto que el resto de las Partes pro Kioto
tambin asumieron su cuota parte de responsabilidad,
no lo es menos que el fuerte compromiso asumido por
la UE y el plazo que se haba otorgado para ratificar el
Protocolo, tambin fue aprovechado por estas Partes
para obtener concesiones que, en La Haya, se les haban negado.
As pues, justo es reconocerlo, la labor de los negociadores de la UE, de su Presidencia belga, de la Comisin y de los otros dos Estados miembros de la troika, Espaa y Dinamarca, no result particularmente
sencilla. En este sentido, al igual que sucediera en
etapas anteriores del proceso, en las que la actuacin
de la Presidencia del CIG o del GEMB, entre las que

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destaca la desempeada por el Embajador Estrada,

fue crucial, tambin en esta ocasin, el trabajo desempeado por el Presidente de la COP6, el Ministro
de Medio Ambiente de Pases Bajos, Jan Pronk, resultara esencial.
Precisamente el enfoque escogido por la Presidencia para resolver las cuestiones pendientes resultara
fundamental para lograr el acuerdo. As, en vez de intentar resolver al unsono las divergencias polticas y
jurdicas, se centr en las primeras y concretamente en
un reducido paquete que constitua el ncleo de las
mismas. Con este planteamiento, y no poca tenacidad,
se consigui que todas las Partes, salvo EE UU y Australia, alcanzasen en la ltima noche, un consenso poltico sobre los aspectos esenciales del Plan de Accin
de Buenos Aires que sera conocido como el Acuerdo
Poltico de Bonn. Como caba esperar, este acuerdo
fue recibido con notable entusiasmo; se haba salvado
el Protocolo, haba triunfado la accin multilateral y los
signatarios del acuerdo reconocan que, los elementos
contenidos en el mismo, abran la va para que el Protocolo pudiese ser ratificado. Ciertamente, dado el panorama del proceso en los meses previos, no se poda
pedir ms.
Cerrada pues la negociacin poltica, el 29 de octubre de 2001 volvi a reunirse la Conferencia de las Partes en su 7. sesin en Marrakech a fin de trasladar a
textos jurdicos el Acuerdo de Bonn. Aunque algo ms
sosegada que la COP6, esta Conferencia tambin demand un importante esfuerzo de negociacin de sus
participantes y no poco empuje de la UE. Hasta lograr
el consenso necesario para aprobar las 23 Decisiones
que conforman lo que se conoce como Reglas de Marrakech, tambin fue preciso salvar algunos escollos,
evitar reinterpretaciones del Acuerdo de Bonn y como
no, efectuar alguna nueva concesin. El resultado son
ms de 200 pginas de reglas tcnico jurdicas que
permiten una interpretacin comn del Protocolo y que
una vez entrado en vigor ste, habrn de ser formalmente aprobadas en la primera Conferencia de las
Partes del Protocolo.

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7.

Quinta etapa (2002-2005): Inicio de la accin

Habindose cumplido todos los requisitos para que

el Protocolo pudiese ser ratificado, la tarea que restaba era que entrase en vigor y por lo tanto, que lo ratificase un nmero suficiente de pases como para poder
cumplir con los requisitos del mencionado artculo 25.
Para ello, dado que EE UU mantena su rechazo, resultaba esencial el concurso de todos los dems pases desarrollados y evidentemente el de la Federacin Rusa. Con este objetivo y con el nimo de convencer a algunos de los pases esenciales que
todava mostraban ciertas dudas, la UE decidi avanzar por tres vas. En primer lugar, preparando las ratificaciones de la Comunidad Europea y de sus Estados
miembros, en segundo lugar impulsando medidas internas, tanto para cumplir sus compromisos como
para que tuviesen un carcter demostrativo frente a
terceros y, en tercer lugar, ejerciendo la oportuna accin diplomtica persuasiva.
Bajo Presidencia espaola de la UE, en el primer semestre de 2002, la Comunidad primero y seguidamente
cada uno de sus Estados miembros, en una carrera
contra el reloj, aprobaron sus respectivos instrumentos
de ratificacin en tiempo para poder cumplir el plazo que
se haban fijado los Jefes de Estado y de Gobierno en el
Consejo Europeo de Gotemburgo. Instrumentos que
fueron depositados en la sede de Naciones Unidas en
Nueva York justo el da antes del vencimiento del plazo.
Paralelamente, en este mismo perodo, la UE dio un
fuerte impulso a dos actuaciones bsicas para iniciar el
cumplimiento de los compromisos de mitigacin de emisiones. De una parte, se puso en marcha un primer paquete de medidas del Programa Europeo de Cambio
Climtico que haba sido aprobado en otoo de 2001
sobre un diseo iniciado aos atrs. Por otro lado, se
comenz la negociacin de la Directiva por la que se estableca un rgimen de comercio de derechos de emisin, que, inspirada en uno de los mecanismos de flexibilidad del Protocolo, constitua de facto el inicio de la
aplicacin del mismo.

A partir de estas acciones, con la fuerza moral que le

otorgaban, la UE tambin se involucr decididamente,
durante dos aos, en una amplia iniciativa para convencer a los pases ms renuentes a ratificar el Protocolo.
Para ello fueron aprovechados los ms diversos foros polticos, diplomticos y tcnicos, incluidas la 8. y 9. Conferencias de las Partes, celebradas en Nueva Delhi en
octubre de 2002 y en Miln, en diciembre de 2003, as
como la Conferencia Mundial de Cambio Climtico que
tuvo lugar en Mosc a finales de septiembre de 2003.
De esta manera, poco a poco fueron ratificando todos
los pases que haban suscrito el Acuerdo de Bonn, pero
tampoco esta etapa estuvo exenta de inquietud. El que la
Federacin Rusa no terminase de decidirse, por divergencias internas y por vincular su decisin a negociaciones en otros foros, aliment las esperanzas de muchos
de los detractores del Protocolo. Unido a ello, la constatacin de que las medidas en curso para cumplir Kioto conllevaban importantes esfuerzos, contribuy, asimismo,
fuera y dentro de la UE, a que se suscitasen dudas sobre
su viabilidad prctica y a generar cierto clima de desconfianza incluso sobre la posible entrada en vigor del Protocolo. Esta ltima duda no se despejara hasta el 18 de
noviembre de 2004, fecha en la que la Federacin Rusa
depsito su instrumento de ratificacin unos das antes
de la celebracin de la COP10 en Buenos Aires.
Cumplido as el ltimo requisito y transcurridos los
90 das preceptivos, el Protocolo entr en vigor el 16
de febrero de 2005. Con ello se cerraba un proceso de
negociacin internacional iniciado diez aos antes,
con la revisin de los compromisos de la Convencin,
y se dotaba a la comunidad internacional de un instrumento de cooperacin para iniciar la accin. Pero
tambin se abra una nueva fase conocida como la de
la accin futura o del segundo perodo de compromiso. De hecho, este nuevo ciclo de negociaciones para
concretar los compromisos a partir del 2012 que, conforme el Protocolo debe comenzar en el 2005, ya se
ha iniciado informalmente, estando previsto que
arranque de manera institucional en la COP11 que
tendr lugar en Montreal al final del presente ao y

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que servir asimismo como primera Conferencia de
las Partes en el Protocolo. Lo que por ahora nadie se
atreve a pronosticar es la duracin ni el resultado de
esta nueva etapa del recorrido hasta lograr el objetivo
ltimo de la Convencin.
Referencias bibliogrficas
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Climate Change, SWP Comments, nmero 5, German Institute for International and Security Affairs, Berlin.
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[6] OBERTHR, S. y OTT, H. (1999) The Kyoto Protocol,
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(1998): Market Mechanisms & Global Climate Change, Pew
Center Policy Report, Arlington, VA.
[8] PEW CENTER ON GLOBAL CLIMATE CHANGE
(1998): Early Action and Global Climate Change: An Analysis
of Early Action Crediting Proposals, Pew Center Policy Report, Arlington, VA.
[9] SECRETARA DE LA CONVENCIN MARCO DE NACIONES UNIDAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO (1995-2005):
Textos de la Convencin Marco y del Protocolo de Kioto y Decisiones de la Conferencia de las Partes, www.unfccc.int/