Gobernanza Innovadora y el nuevo paradigma de imparticin de justicia en Mxico.

Situacin actual y Desafos

Talia Garza Hernndez
El siglo XX ser recordado como un siglo contradictorio, porque en ese siglo hubo guerras y
catstrofes naturales, pero tambin innovaciones en la ciencia y en la cultura.; la Segunda
Guerra Mundial, fue terrible para Europa, pero los pases comprendieron ms que nunca la
relevancia de la cooperacin internacional para la paz y la seguridad. As se conformaron
organismos internacionales, entre ellos Naciones Unidas, posteriormente, se comenzaran a
integrar los cimientos de la Unin Europea, estos y otros tantos acontecimientos que revelaron
la interdependencia entre las naciones. La globalizacin y los procesos de integracin
constituyeron otro signo; el siglo XX tambin se identificara con los procesos de liberalizacin
econmica.1
Gobernanza y gobernabilidad son dos trminos sociopolticos interdependientes. En
este escrito abordaremos el concepto de gobernanza y el concepto de gobernabilidad solo de
forma marginal. La gobernanza es un trmino que en opinin de Serna de la Garza recoge
dos dimensiones, una dimensin domstica, tambin denominada interna y una segunda
dimensin que es conocida como internacional. 2 Si bien es cierto, que la dimensin
internacional de la gobernanza ha sido muy difundida, la gobernanza en el mbito interno no
es un asunto menor. En verdad, ambas son complementarias. Las caractersticas y
connotaciones de la gobernanza contribuyen para la comprensin del desempeo que debe
guardar el Estado a travs del gobierno ejecutivo, para la respuesta, canalizacin, atencin y
resolucin de las demandas de los grupos sociales. De manera que gobernabilidad y
gobernanza son trminos vinculados.
Por una parte. Serna de la Garza proporciona una definicin sustanciosa de
gobernabilidad: se centra en la creacin y la consolidacin de la capacidad de gobernar del
gobierno.3Por el contrario, el concepto de gobernanza presupone algo ms que el Estado,
como afirma David Held: el proceso mismo de la gobernanza escapa del alcance de la

1 Gutirrez Garza, Esthela, La integracin perifrica, la restriccin externa y los retos del desarrollo
econmico en Amrica Latina, en Acevedo Lpez, Ma., Guadalupe, Sotelo Valencia, Adrin (Coords.),
Reestructuracin econmica y desarrollo en Amrica Latina, Siglo XXI, Mxico, 2004, p. 65.

2 Serna de la Garza, Jos Ma., Globalizacin y gobernanza: las transformaciones del Estado y sus
implicaciones para el derecho pblico (contribucin para una interpretacin del caso de la Guardera ABC),
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, Mxico, 2010, p. 21.

nacin-estado.4Las formas de organizacin del estado-nacin, son propicias para el

desarrollo de la nocin de gobernabilidad, pero el marco del Estado-Nacin, en el estado
global, no puede solamente abrevar en las estrategias de la gobernabilidad, requiere
insertarse en el rgimen de la gobernanza. Ciertamente que se convirti en una necesidad
ms, que en algo planificado, como se ha comentado los acontecimientos blicos del siglo XX,
forzaron a la mutacin del estado-nacin, en realidad este modelo de organizacin poltica y
social, que bastaba para contener las necesidades de una poblacin determinada, circunscrita
a un espacio geogrfico nacional, era insuficiente. Las necesidades, fueron tornndose
globales. La experiencia que mejor encarn esta nueva tesis fue la experiencia de la
integracin europea.5
La mutacin del tradicional concepto de Estado-Nacin ha tenido sus implicaciones
para Mxico. En este sentido Lerner pone de manifiesto que el pas se encuentra desde el ao
2000 de cara a una gobernabilidad compleja, recuerda que el pas transit de un rgimen
autoritario a una incipiente democracia, las razones que ocasionan este escenario de
gobernabilidad son diversas, segn Lerner, una de ellas data de la evolucin de la incipiente
democracia; el estancamiento econmico; la desigualdad social an prevaleciente; el
menor margen de autonoma o de maniobra que el Estado mexicano ha puesto en evidencia
en este periodo frente a distintos grupos nacionales, e incluso frente a una serie de instancias
trasnacionales.6
El pas tuvo que hacer frente a los desafos, que se contextualizan en el terreno de la
gobernabilidad democrtica desde el ao 2000, en el que sucedi la alternancia por primera
vez en elecciones federales, pues definitivamente el tema de la democracia electoral es
correlativo a la gobernabilidad democrtica y por supuesto para la gobernanza. 7Los desafos
que surgiran en trminos de gobernabilidad y gobernanza, con motivo del proceso de

3 dem., p. 24.
4 Held, David, Democracy and the global order. From the modern state to cosmopolitan governance, Stanford
University Press, Stanford, 1995, p. 16.

5 Klaus, Vclav, La integracin europea sin ilusiones, Editorial Club Universitario, Alicante, 2011, pp. 14-15.
6 Lerner, Bertha, Mxico desde el ao 2000: escenario de una gobernabilidad compleja, en Lerner, Bertha,
Uvalle, Ricardo, Moreno, Roberto (Coords.), Gobernabilidad y gobernanza en los albores del siglo XXI y
reflexiones sobre el Mxico contemporneo, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de
Investigaciones Sociales, Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C., Mxico, 2012, p.
272.

democratizacin al que se incorporara el Estado mexicano son mltiples, pero se destacan

para efectos de este escrito aquellos desafos que inciden en trminos de gobernanza
innovadora para despus enfocarnos en el nuevo paradigma de imparticin de justicia en
Mxico, los cuales son: relaciones entre el centro y la periferia; 8 mecanismos institucionales
entre el presidente y los sectores corporativos; 9 mecanismos institucionales de relaciones
entre el poder ejecutivo, con el poder legislativo y el poder judicial y la relacin entre el poder
ejecutivo del centro y el poder ejecutivo de los estados de la periferia 10y las relaciones entre el
gobierno y las empresas.11En trminos generales segn Rosana Lecay organizaciones como
empresas y sindicatos, son actores centrales de la gobernanza moderna. 12
Como se ha sealado, desde el ao 2000, la dinmica del proceso de democratizacin
se ha encaminado hacia la gobernabilidad democrtica y hacia una gobernanza incluyente. En
la segunda edicin del reporte Getting it Right para Mxico, elaborado con motivo de una
alianza estratgica entre Mxico y la OCDE, se pone de manifiesto el siguiente planteamiento
que se relaciona con los desafos y soluciones que propone el desenvolvimiento de una
gobernanza innovadora para Mxico: Para ello, al igual que sucede en muchos pases de la

7 Francisco Valds Ugalde escribi: A ms de cinco aos del inicio de la administracin Fox la reforma de las
instituciones del Estado no ha sido motivo de definicin de una propuesta legislativa integral y coherente por
parte del gobierno ni de los miembros del Congreso, ni de una estrategia visible para facilitarla ante las
dificultades del gobierno dividido. El debate pblico de la reforma ha quedado sujeto a necesidades de
coyuntura y evidencia la fragilidad de la gobernanza democrtica. Valds Ugalde, Francisco, La reforma que
no fue y la democracia constitucional, en Calva, Jos Luis (Coord.), Democracia y gobernabilidad, Cmara de
Diputados LX Legislatura, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Miguel ngel Porra, Mxico, 2007, p.
199.

8 Lerner, Bertha, Mxico desde el ao 2000: escenario de una gobernabilidad compleja, op. cit., pp. 275276. La OCDE seal sobre Mxico: La continuidad en la gobernanza es un problema en todos los niveles.
Hay diferentes reas que necesitan mayor coordinacin horizontal (incluido un guardin en el nivel nacional)
y coordinacin vertical en todos los niveles de gobierno. Mxico es una federacin muy centralizada.
Estudios de la OCDE de Innovacin regional. 15 estados mexicanos, Trad. Mara del Carmen Navarrete y
Laura Milena Valencia Escobar, OCDE, 2009, p.222.

9 Lerner, Bertha, Mxico desde el ao 2000: escenario de una gobernabilidad compleja, op. cit., pp. 276277.

10 Ibdem., p. 277.
11 Ibdem., pp. 277-278.
12 Lecay, Rosana, en Gobernabilidad y Desarrollo Democrtico: Memoria 2006, Instituto Nacional de
Administracin Pblica, Mxico, 2006, p. 124.

OCDE, Mxico debera prestar mucha atencin a la economa poltica de las reformas y evitar
que los grupos de poder que se benefician de la situacin obstruyan el progreso en varios
campos. Si Mxico no enfrenta con fuerza a los poderes fcticos establecidos en los sectores
estratgicos, las reformas y las polticas no podrn ser implementadas en su totalidad y no
rendirn los frutos esperados.13
Entre las reformas que el Estado mexicano ha aprobado para modernizarse, se resalta
la reforma judicial. En Mxico la reforma constitucional de 2008 del sistema de justicia penal
signific un cambio de paradigma, pues se estableci la reforma constitucional que dara
origen a la transformacin de un sistema penal inquisitivo a un sistema penal
acusatorio/adversarial. Uno de los antecedentes ms significativos en la introduccin del
sistema acusatorio en Mxico, lo constituy la aprobacin en el ao 2004 de la iniciativa del
titular del poder ejecutivo Jos Natividad Gonzlez Pars que propuso una iniciativa de
Decreto de reforma al Cdigo Penal para el Estado de Nuevo Len, el Cdigo de
Procedimientos Penales del Estado de Nuevo Len y la Ley de Ejecucin de Sanciones
Penales, esta es la reforma que germin la mutacin del antiguo sistema procesal penal, por
uno predominantemente oral.14Este proceso legislativo en Nuevo Len fue una innovacin
legislativa, al instituir por primera vez, y desde el mbito local, un nuevo paradigma en el
sistema de imparticin de justicia: el paradigma de la oralidad y del sistema acusatorio, que se
reconoce como garantista. Este cambio de paradigma propuesto por el titular del poder
ejecutivo en el Estado contiene apreciables lecciones en el tema de gobernanza en el mbito
local.
A continuacin se exponen algunos de los elementos que contextualizaron la
introduccin de esta innovacin legislativa en el mbito local y que tiene implicaciones para el
tema de la gobernanza: a) planteamiento gradual e inclusivo y b) preeminencia del poder
ejecutivo.15 En la exposicin de motivos, Decreto 118, el titular del poder ejecutivo del Estado,
Jos Natividad Gonzlez Pars, justifica la motivacin de la reforma y concretamente

13 Ramos, Gabriela I., Guichard, Gabriela, Introduccin, en Getting it Right. Una agenda estratgica para
las reformas en Mxico, OECD Publishing, 2013, p. 24.

14Observatorio Ciudadano de la Justicia, Implementacin de la reforma penal en Nuevo Len indicadores,

evaluacin y seguimiento, Mayo 2013, p. 8.

15 Ayala Chapa, Ma. De Lourdes, Varas Villacencio, Antonio, Carrasco Sols, Javier, Suceda Rangel, Agustn,
La reforma al sistema de justicia penal en Nuevo Len: sus principales tendencias (2004-2007), RENACE,
Monterrey, 2008, p 21.

manifiesta: es necesario que el sistema de justicia evolucione del mismo modo que lo hace la
tecnologa, las organizaciones delictivas, las vas de comunicacin, el pensamiento
humano.16Da cuenta de la realizacin de una consulta ciudadana que recopil propuestas y
observaciones de especialistas que abrevaron en la propuesta de reforma, orientados a
corregir por la va de la reforma constitucional legal, modificaciones al sistema de justicia
penal estadual. La iniciativa comprendi la inclusin en el ordenamiento penal del estado de
Nuevo Len de una serie de institutos relativos al proceso penal: juicio oral penal;
procedimiento abreviado; suspensin del procedimiento a prueba del procesado; suspensin
del procedimiento de preparacin de la accin penal; mediacin y conciliacin penal; trabajo
en beneficio de la comunidad; mecanismos para apoyar el desarrollo del procedimiento penal;
atencin a las vctimas del delito; figuras delictivas; ejecucin de sanciones penales. 17
En el Decreto 150, el gobernador Jos Natividad Gonzlez Pars se refiri de manera
expresa a la denominacin que encarna el nuevo sistema de justicia procesal penal que se
propona: sistema penal de tipo acusatorio, 18 en la iniciativa procedi a la enumeracin de los
principios y caractersticas del nuevo sistema, a) Divisin de funciones. Investigacin, Ejercicio
de la Accin Penal, Defensa y Juzgamiento; b) Principio Acusatorio; c) Sistema de Partes.
Acusador (Ministerio Pblico), acusado y su defensa; d) Principio de Igualdad; f) Principio de
Concentracin; g) Sistema de Audiencias; h) Principio de Oralidad; i) Principio de Publicidad; j)
Principio de Inmediacin; k) Principio de Contradiccin y l) Principio de Continuidad. 19
La reforma constitucional del 2008 introdujo el sistema penal acusatorio en el
ordenamiento constitucional con miras para: mejorar la efectividad y la eficiencia de los
sistemas de justicia y fortalecer las capacidades institucionales para responder ante la
delincuencia;"20 sin embargo, debe reconocerse, que todo proceso legal tiene una gnesis, y
puede decirse que la gnesis del nuevo sistema procesal penal acusatorio mexicano tiene un

16 Exposicin de Motivos Decreto No. 118 Publicado en el Peridico Oficial del Estado de Nuevo Len el 28
de Julio de 2004, (Primera reforma), Anexo No. 1, en Ayala Chapa, Ma. De Lourdes, Varas Villacencio,
Antonio, Carrasco Sols, Javier, Suceda Rangel, Agustn, op. cit., p. 168.

17 Ibdem., pp. 170-176.

18 Exposicin de Motivos del Decreto No. 150 Publicado en el Peridico Oficial del Estado de Nuevo Len el
10 De Diciembre De 2004, Anexo No. 2, en Ayala Chapa, Ma. De Lourdes, Varas Villacencio, Antonio,
Carrasco Sols, Javier, Suceda Rangel, Agustn, op. cit., RENACE, Monterrey, 2008, p. 193.

19 dem.

antecedente notable desde que se comenz el proceso legislativo local en el Estado de Nuevo
Len en el ao 2004, por conducto de las iniciativas del ejecutivo estatal. En esta reforma
constitucional queda de manifiesto el ejercicio de gobernabilidad entre las relaciones entre
gobierno-congreso el mbito local, pero tambin se muestra un ejemplo de accin de
gobernanza en relacin con la sociedad civil, en relacin con los tres poderes del Estado de
Nuevo Len, no obstante, se destaca en este proceso la relevancia del papel del ejecutivo
estatal, en un marco institucional, como resultado de que esta funcin del poder poltico
paulatinamente se ha ido institucionalizando ms como agente de gobierno, desproveyndole
de la tradicional vinculacin personalista tradicional que generaba modelos autoritarios. Es
posible y deseable desde el mbito de lo local 21 continuar con la introduccin de mecanismos
de gobernanza innovadora para hacer frente a los desafos locales, porque la gobernanza
segn las ideas de Hermet constituye una: herramienta analtica capaz de sugerir preguntas
tiles sobre el management de asuntos de inters colectivo que ya no pertenecen a lo que
se llamaba antes el dominio pblico sometido a la regala plena del Estado. 22

20 Davies, Andrew, Huerta Melchor, Oscar, Jacobzone, Stphane, Radisch, Jack, Snchez-Reaza, Javier,
Garca Villarreal, Jacobo, Fortalecimiento de la gobernanza a todos los nveles, en Getting it Right. Una
agenda estratgica para las reformas en Mxico, op. cit., p. 102.

21 Natera, Antonio, Gobernanza local, gestin de redes y participacin ciudadana, en Alguacil Gmez,
Julio, Poder local y participacin democrtica, El Viejo Topo, Espaa, 2006, p. 149

22 Hermet, Guy, Populismo, democracia y buena gobernanza, Trad. Jearim Contreras Godoy, El Viejo Topo,
Espaa, 2008, p. 66.