Manual Planejamento Sus

Capa Manual de Planejamento no SUS_Ministrio da Sade final.
pdf 1 27/11/2015 16:18:46
9 788533 423275
MINISTRIO DA SADE / FUNDAAO OSWALDO CRUZ
ISBN 978-85-334-2327-5
MINISTRIO DA SADE
FUNDAO OSWALDO CRUZ
MANUAL DE
PLANEJAMENTO
NO SUS
www.sade.gov.br/bvs
MANUAL DE PLANEJAMENTO NO SUS
Biblioteca Virtual em Sade do Ministrio da Sade
Braslia DF
2015
Manual de Planejamento no SUS_Ministrio da Sade_REVISADO 6.indd 1
27/11/15 14:57
2015 Ministrio da Sade. Fundao Oswaldo Cruz.
Esta obra disponibilizada nos termos da Licena Creative Commons Atribuio No Comercial
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obra, desde que citada a fonte.
A coleo institucional do Ministrio da Sade pode ser acessada, na ntegra, na Biblioteca Virtual em Sade do Ministrio da Sade:
<www.saude.gov.br/bvs>.
Tiragem: 1 edio 2015 31.049 exemplares
Elaborao, distribuio e informao:
Autoria:
Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa
Ana Cristina Carvalho Curvina CGCOI/DAI/SGEP/MS
ministrio da sade
Ana Cssia Cople Ferreira CGAIG/DAI/SGEP/MS

Ana Paula Prado Silveira CGAIG/DAI/SGEP/MS
Departamento de Articulao Interfederativa
Assis Luiz Mafort Ouverney DCS/ENSP/FIOCRUZ
Coordenao-Geral de Articulao dos Instrumentos

da Gesto Interfederativa
Esplanada dos Ministrios, bloco G, Edifcio Sede, 2 andar, sala 221

cep: 70058-900Braslia/df
Dorian Chim Smarzaro CGAIG/DAI/SGEP/MS

Dulce Ftima Cerutti CGAIG/DAI/SGEP/MS
Gisela da Costa Mascarenhas CGAIG/DAI/SGEP/MS

Jos Mendes Ribeiro DCS/ENSP/FIOCRUZ
Tel.: (61) 3315-2649
Juliana Braga de Paula GAB/SGEP/MS
E-mail:dai@saude.gov.br
Lvio Oliveira Adelino de Lima CGAIG/DAI/SGEP/MS
Site:www.saude.gov.br/dai
Marcelo Machado de Carvalho CGAIG/DAI/SGEP/MS
fundao oswaldo cruz
Marcelo Rasga Moreira DCS/ENSP/FIOCRUZ
Escola Nacional de Sade Pblica Srgio Arouca
Reviso do texto:
Departamento de Cincias Sociais
Giovana de Paula
R. Leopoldo Bulhes, 1480
cep: 21041-210 Benfica, Rio de Janeiro
Capa:
Tel.: (21) 2598-2644
Cleison Lima Moura GAB/SGEP/MS
Fax: (21) 2598-2644
E-mail:dcs@ensp.fiocruz.br
Site:www.ensp.fiocruz.br/portal-ensp/departamento/dcs
Diagramao:
Direo:
(Consultoria Criativa & Design CC&D)
Jorge Harada
Pablo Julio e Lus Fernando Germano
Equipe editorial:
Normalizao: Daniela Ferreira B. da Silva Editora MS/CGDI/MS
Coordenao-Geral:
Projeto grfico: Pablo Julio (Consultoria Criativa & Design CC&D)
Gisela da Costa Mascarenhas
Impresso no Brasil / Printed in Brazil
Ficha Catalogrfica
Brasil. Ministrio da Sade.

Manual de planejamento no SUS / Ministrio da Sade, Fundao Oswaldo Cruz. Braslia : Ministrio da Sade, 2015.
ISBN 978-85-334-2327-5
1. Sistema nico de Sade (SUS). 2. Legislao em Sade. 3. Planejamento em Sade. I. Ttulo. II. Srie. III. Fundao Oswaldo Cruz.
136 p. : il. (Srie Articulao Interfederativa ; v. 4)
CDU 614(81):340.134
Catalogao na fonte Coordenao-Geral de Documentao e Informao Editora MS OS 2015/0574
Ttulo para indexao:
SUS planning manual
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Lista de Figuras
Figura 1
Planejamento governamental:
105
relao entre o Plano de Sade e o Plano Plurianual
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27/11/15 14:57
Lista de Diagramas
Diagrama 1
O Papel das Relaes Federativas na Governana do SUS
45
Diagrama 2
Padro de Planejamento Regional
94
Diagrama 3
Ciclo Geral de Planejamento Regional Integrado no SUS
94
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27/11/15 14:57
Lista de Quadros
Quadro 1
Federaes contemporneas (incluindo quase-federaes)
30
Quadro 2
Distribuio das Competncias Exclusivas de Tributao
35
por Esfera de Arrecadao

Quadro 3
Distribuio das Competncias Federativas no SUS
40
entre Unio, Estados e Municpios

Quadro 4
P rincipais Fontes de Recursos Fiscais empregadas pela Unio
46
para o Financiamento do SUS

Quadro 5
Fontes federais de financiamento do SUS, composio da
48
Receita Corrente Lquida e regra de vinculao de recursos vigente

a partir de 2016
Quadro 6
Fontes de Recursos Fiscais dos Estados e Municpios
50
para o Financiamento do SUS

Quadro 7
P rincipais normas e disposies especficas
73
sobre o planejamento governamental no estado brasileiro

Quadro 8
P rincipais Normas e disposies especficas
74
sobre o Planejamento governamental no SUS

Quadro 9
Ciclo de Elaborao do PPA, da LDO e da LOA e respectivos prazos
78
Quadro 10
Compatibilizao entre PAS e LDO
79
Quadro 11 Agenda do Gestor Segundo o Ciclo de Planejamento no SUS
111
Quadro 12 Agenda do Conselho de Sade com foco no ciclo de planejamento
116
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27/11/15 14:57
Lista de Tabelas
Tabela 1
Despesa paga, Unio, 1 bimestre de 2014
123
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Lista de Siglas
CEPAL
Comisso Econmica para a Amrica Latina
CF
Constituio Federal
CGAIG Coordenao-Geral de Articulao de Instrumentos da Gesto Interfederativa

CIB
Comisso Intergestores Bipartite
CIR
Comisso Intergestores Regional
CIT
Comisso Intergestores Tripartite
CNS
Conselho Nacional de Sade
COAP
Contrato Organizativo da Ao Pblica da Sade
COFINS
Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
CONASEMS
Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Sade
CONASS
Conselho Nacional dos Secretrios de Sade
DATASUS
Departamento de Informtica do Sistema nico de Sade
DOMI
Diretrizes, Objetivos, Metas e Indicadores
DSEI
Distrito Sanitrio Especial Indgena
FPE
Fundo de Participao dos Estados
FPM
Fundo de Participao dos Municpios
Fns
Fundo Nacional de Sade
ICMS
Imposto Sobre a Circulao de Mercadorias
IDSUS
ndice de Desempenho do SUS
IE
Imposto Sobre Exportao
II
Imposto Sobre Importao
IOF
Imposto Sobre Operaes Financeiras
IPI
Imposto sobre Produtos Industrializados
IPTU
Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana
IPVA
Imposto Sobre a Propriedade de Veculos Automotores
IR
Imposto de Renda
IRRF
Imposto de Renda Retido na Fonte
ISS
Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza
ITBI
Imposto sobre Transmisso de Bens Inter Vivos
ITCD
Imposto sobre Transmisso causa mortis e Doao
ITR
Imposto Sobre a Propriedade Territorial Rural
LC
Lei Complementar
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LDO
Lei de Diretrizes Oramentrias
LOA
Lei Oramentria Anual
MS
Ministrio da Sade
ONU
Organizao das Naes Unidas
OPAS
Organizao Pan-Americana da Sade
PAS
Programao Anual de Sade
PASEP
Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico
PES
Planejamento Estratgico Situacional
PGASS
Programao Geral das Aes e Servios de Sade
PIB
Produto Interno Bruto
PIS
Programa de Integrao Social
PLOA
Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias
PPA
Plano Plurianual
RCL
Receita Corrente Lquida
RDQA
Relatrio Detalhado do Quadrimestre Anterior
RG
Relatrio de Gesto
RREO
Relatrio Resumido de Execuo Oramentria
Sargsus
Sistema de Apoio Construo do Relatrio de Gesto
SES
Secretaria de Estado de Sade
SIOPS
Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Sade
Sispacto
Sistema de Pactuao de Diretrizes, Objetivos, Metas e Indicadores
SUS
Sistema nico de Sade
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16
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Sumrio
Apresentao
23
Parte I
Federalismo, Relaes Intergovernamentais no SUS
e Matrizes de Planejamento no Setor Sade
27
1.1
1.2
Federalismo e relaes intergovernamentais

na Constituio Federal de 1988
29
O conceito de federalismo, caractersticas do funcionamento

das federaes e o federalismo no Brasil
29
Modelo federativo da Constituio Federal de 1988,

a descentralizao das polticas pblicas e dos recursos fiscais
34
Princpios e diretrizes do federalismo no SUS
39
2.1
Distribuio de Competncias
39
2.2
Governana federativa
42
2.3
Alocao de recursos financeiros da Unio
46
2.3.1
Alteraes advindas da Emenda Constitucional n 86 de 2015
47
2.4
Alocao de recursos financeiros de Estados e Municpios
49
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Planejamento e programao em sade:

abordagens, fundamentos e tcnicas
55
3.1
Mtodo CENDES/OPAS
56
3.2
Planejamento estratgico
58
3.3
Programao em Sade
60
3.4
Governana e contratos de gesto
62
Parte II
Planejamento no SUS
69
Princpios e Diretrizes Normativas do Planejamento no SUS
71
4.1
A Legislao aplicvel ao planejamento no SUS
71
4.2
Princpios do planejamento governamental no SUS
76
4.2.1
Princpio 1: o planejamento consiste em uma atividade obrigatria e contnua
76
4.2.2 Princpio 2: o planejamento no SUS deve ser integrado Seguridade Social

e ao planejamento governamental geral
77
4.2.3 Princpio 3: o planejamento deve respeitar os resultados das pactuaes entre os

gestores nas comisses intergestores regionais, bipartite e tripartite
80
4.2.4 Princpio 4: o planejamento deve estar articulado constantemente com o

monitoramento, a avaliao e a gesto do SUS
81
4.2.5 Princpio 5: o planejamento deve ser ascendente e integrado
82
4.2.6 Princpio 6: o planejamento deve contribuir para a transparncia e a visibilidade

da gesto da sade
83
4.2.7 Princpio 7: o planejamento deve partir das necessidades de sade da populao
84
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Planejamento Regional Integrado,

ciclo e etapas de elaborao
87
5.1
Planejamento, governana e instncias intergestores
88
5.2
Planejamento no SUS, regionalizao

e Contrato Organizativo da Ao Pblica de Sade
89
91
5.2.1
Aspectos inovadores do Decreto n 7.508, de 2011
5.3
Atribuies dos entes federados, regionalizao

e as etapas do planejamento no SUS
93
Passos para o desenvolvimento/modelagem do Planejamento Regional Integrado
96
5.3.1
Principais instrumentos, estruturas bsicas

e ferramentas de apoio para o planejamento no SUS
101
Instrumentos para o planejamento

e orientaes para a sua elaborao
102
6.1.1
Anlise de situao de sade com base no mapa da sade
102
6.1.1.1
Mapa da Sade
102
6.1.2
Definio de diretrizes, objetivos, metas e indicadores
104
6.1.3
Plano de Sade
105
6.1.4
Programao Anual de Sade
107
6.1.5
Relatrio de Gesto
108
6.1.6
Relatrio Detalhado do Quadrimestre Anterior
109
6.1.7
Relatrio Resumido de Execuo Oramentria
109
6.2
Agenda dos gestores
110
6.3
Agenda dos conselhos: o controle social da poltica de sade
115
6.1
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6.4
Ferramentas de apoio ao planejamento no SUS
118
6.4.1
Mapa da Sade
118
6.4.2 Sistema de Pactuao de Diretrizes, Objetivos, Metas e Indicadores
120
6.4.3 Informaes de Sade (Tabnet) dos Indicadores

do rol de Diretrizes, Objetivos, Metas e Indicadores
120
6.4.4 Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Sade
121
6.4.5 Sistema de Apoio Construo do Relatrio de Gesto
124
Links das ferramentas de apoio ao planejamento no SUS
127
Referncias
129
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22
Manual de Planejamento no SUS
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23
Apresentao
A edio do Decreto n 7.508, de 28 de junho de 2011, e da Lei Complementar

n 141, de 13 de janeiro de 2012, recolocaram o planejamento em sade na agenda do
gestor em razo das inovaes polticas, gestoras e assistenciais ali estabelecidas.
Essas normas determinaram a necessidade de reviso normativa, de aprimoramento
de estruturas instrumentais e de construo de novos processos e novas ferramentas
de apoio ao planejamento no SUS.
Coube Coordenao-Geral de Articulao de Instrumentos da Gesto Interfederativa (CGAIG/DAI/SGEP/MS) a tarefa de construo da proposta de reviso normativa
e do aprimoramento de instrumentos e processos de planejamento. Tais iniciativas
foram objeto de apreciao e deliberao pela Comisso Intersetorial de Oramento
e Financiamento do Conselho Nacional de Sade e pactuao no mbito da Comisso
Intergestores Tripartite. Os elementos citados esto sistematizados nesta publicao.
Na consecuo da tarefa, foram utilizados insumos oriundos de oficinas de planejamento no SUS, que contaram com a participao de representantes de secretarias estaduais de sade, conselhos municipais de sade, do Ministrio da Sade,
do CONASS e do CONASEMS, onde se elegeu como agenda prioritria a produo
de material instrucional e capacitao de equipes de planejamento. Tambm foram incorporados os apontamentos resultantes de discusses do grupo de trabalho
(GT de Gesto da Comisso Intergestores Tripartite), quando da discusso da Portaria n 2.135, de 25 de setembro de 2013.
As reflexes, construes e acordos esto consolidados neste Manual de Planejamento no SUS, uma iniciativa do Departamento de Articulao Interfederativa
da Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa, que se constitui no Volume 4 da
Srie Articulao Interfederativa, editada pelo Ministrio da Sade.
Sua elaborao e produo resultam da parceria da CGAIG/DAI/SGEP/MS com
uma equipe de pesquisadores do Departamento de Cincias Sociais da Escola Nacional de Sade Pblica Srgio Arouca, da Fundao Oswaldo Cruz (DCS/ENSP/Fiocruz),
como parte do Termo de Cooperao n 227, de 2012.
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz
Apresentao
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24
O planejamento no Sistema nico de Sade uma funo gestora que alm de requisito legal, um dos mecanismos relevantes para assegurar a unicidade e os princpios constitucionais do SUS. Expressa as responsabilidades dos gestores de cada esfera de governo em relao sade da populao do territrio quanto integrao da
organizao sistmica. A tarefa de planejar exige conhecimento tcnico que se expressa em instrumentos e ferramentas desenvolvidas em processos de trabalho.
O carter integrado das atividades de planejamento no SUS valoriza a autonomia dos entes federados, uma vez que todo o processo deve ser conduzido de maneira ascendente, desde os Municpios at a Unio. O desafio dos gestores municipais
e estaduais cumprir com a agenda deste macroprocesso e execut-la de forma integrada aos demais entes federados que compem a regio de sade.
Esta publicao tem por objetivo reunir contedo tcnico-cientfico, contextualizado social, temporal e politicamente, de forma a estimular a capacidade crtica,
tcnica e a ao poltica dos profissionais de sade.
Est organizada em duas partes e seis captulos, como segue. O Captulo 1 trata
do federalismo, seu conceito, caractersticas do funcionamento das federaes e o
federalismo no Brasil. Aborda as relaes intergovernamentais na Constituio Federal de 1988 e o modo como estas repercutem na poltica de sade. Relaciona a conformao descentralizada da federao brasileira com a distribuio de prerrogativas
e responsabilidades da gesto de polticas pblicas, e a distribuio de recursos fiscais, que teve a participao dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios ampliada de forma significativa na CF de 1988.
O Captulo 2 trata dos princpios e diretrizes do federalismo no SUS definidos pela
legislao, que dispe de um desenho federativo composto por trs entes e um Distrito
Federal, operacionalizado de forma articulada, solidria e interdependente, respeitando a autonomia e valorizando o carter unificado e integrado do sistema de sade em
mbito nacional. Essa caracterstica est expressa na distribuio das competncias
e responsabilidades de gesto de polticas e programas, na organizao e dinmica da
governana institucional e na alocao de recursos para o financiamento das aes e
servios de sade. Aborda a governana sistmica, que agrega outros atores alm dos
pblicos, como as instituies de ensino e pesquisa; rgos de controle, fiscalizao
e defesa de direitos; sociedade civil, iniciativa privada.
O Captulo 3 traz um resgate histrico do conceito de planejamento e das mudanas observadas nas ltimas dcadas segundo diversos tipos de abordagem e aspectos polticos. Para o Brasil e o setor sade, algumas escolas se mostraram relevantes ou mesmo hegemnicas, conforme cada perodo. Planejamento estratgico,
ao programtica e tcnicas mais orientadas avaliao rpida foram desenvolvidos nas ltimas trs dcadas. Embora os modelos analisados se mantenham
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25
relevantes e presentes no mbito da administrao pblica e da gesto setorial, existe

uma tendncia ao uso de novos mecanismos de governana, especialmente quanto
s relaes entre o setor pblico e os diferentes tipos de entes privados.
O Captulo 4 apresenta uma sntese da legislao que deve ser seguida nas atividades de planejamento no SUS, abrangendo tanto as normas gerais aplicveis ao
planejamento governamental do Estado Brasileiro quanto as especficas, editadas
para o planejamento em sade e suas convergncias. So discutidos tambm os princpios fundamentais implcitos na legislao que orientam a conduo das atividades de planejamento no SUS nas trs esferas da Federao.
O Captulo 5 trata do Planejamento Regional Integrado, contemplando seu ciclo, etapas de elaborao e os novos elementos do processo governana, instncias
intergestores, regionalizao e o Contrato Organizativo da Ao Pblica de Sade
que objetivam estabelecer as regies de sade como um lcus privilegiado para a
garantia da integralidade na ateno sade.
O Captulo 6 dispe sobre os principais instrumentos de planejamento: Plano
de Sade, Programao Anual de Sade e Relatrio de Gesto, utilizados no planejamento em sade no Brasil, suas estruturas bsicas e as ferramentas de apoio que
visam a fortalecer o processo de planejamento no SUS. Apresenta, ainda, as agendas
dos gestores e dos conselhos de sade, que expressam os tempos de manifestao de
cada instncia para a consecuo deste processo.
A expectativa de que este Manual seja til na formao tcnica e poltica de profissionais, gestores e conselheiros de sade no exerccio de planejar em sade.
Apresentao
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26
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27
Parte I
Federalismo,
Relaes Intergovernamentais no SUS
e Matrizes de Planejamento
no Setor Sade
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28
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29
Federalismo
e relaes intergovernamentais
na Constituio Federal
de 1988
Este captulo introduz a discusso do planejamento no SUS, a partir da definio de conceitoschaves, tais como o federalismo, a organizao territorial dos pases que o adotam, suas
caractersticas de constituio e funcionamento. Discute, tambm, o modelo de organizao
federativa estabelecido pela Constituio Federal de 1988 para o Brasil, as disposies relativas
descentralizao das polticas pblicas e distribuio de recursos fiscais, ressaltando o
carter cooperativo do federalismo brasileiro contemporneo. Entende-se que esses conceitos so
indispensveis para a compreenso das prerrogativas e responsabilidades sanitrias de cada
ente federado, assim como da configurao da governana no SUS e da importncia da
articulao interfederativa no cotidiano da gesto, assuntos abordados nos prximos captulos.
1.1
O conceito de federalismo, caractersticas do funcionamento
das federaes e o federalismo no Brasil
O federalismo um modo de organizao poltica que une comunidades polticas menores no mbito de um sistema mais abrangente por meio da distribuio de
poder e recursos entre a Unio e as unidades constituintes, protegendo a existncia
e a autoridade tanto do domnio nacional quanto dos entes subnacionais por meio
do compartilhamento dos processos gerais de tomada de deciso e de execuo de
aes governamentais (ELAZAR, 1984).
Essa necessidade simultnea de instituir formas coletivas de exerccio do poder
e de preservao de autonomia e singularidade tem origem na constatao de que
toda federao se origina a partir de uma situao federativa, caracterizada pela
Federalismo e relaes intergovernamentais na Constituio Federal de 1988
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30
presena de certo senso de identidade nacional em uma populao que apresenta

expressiva diversidade (territorial, socioeconmica, lingustica, cultural, poltica
etc.) acompanhada de um discurso poltico historicamente construdo de unidade
na diversidade.
Nas federaes, os entes constitutivos possuem direitos originrios de soberania
que devem garantir a autonomia e interdependncia dos governos. A organizao
territorial do poder se estabelece em um contrato de compartilhamento de soberania de um territrio e uma populao (ABRCIO, 2005).
O carter horizontal das relaes intergovernamentais em uma federao sustenta um compromisso de interdependncia e autonomia, com base na presena de
uma sofisticada arquitetura poltico-institucional para gerenciar o equilbrio necessrio entre competio e cooperao, ou seja, preciso regular as tendncias centrfugas e centrpetas extremas, impondo limites ao exerccio do poder da Unio (ou
governo nacional) e dos entes federados para que no exorbitem suas prerrogativas.
A configurao dessa arquitetura, entretanto, depender das caractersticas essenciais do regime federativo vigente, as quais variam de pas para pas tanto quanto
a dinmica das comunidades polticas que as produzem, reproduzem e transformam
(WATTS, 1998). Entre as naes formalmente definidas como federaes (e quase-federaes), apresentadas no Quadro 1, as quais representam em torno de 40% da populao mundial, possvel encontrar pases desenvolvidos ou em desenvolvimento,
pequenos ou com ampla extenso territorial, parlamentaristas ou presidencialistas,
com populaes homogneas ou heterogneas, com grande nmero de unidades
constitutivas ou apenas poucos entes constitutivos, monrquicos ou republicanos,
com sistemas de representao majoritrio ou proporcional, bipartidrio ou multipartidrio, com separao estrita ou com superposio de competncias, com nveis
elevados de centralizao ou com expressiva autonomia subnacional, entre outros
(ANDERSON, 2009); (ELAZAR, 1987); (WATTS, 1989).
Quadro 1
Federaes contemporneas (incluindo quase-federaes)
pas
entes federativos e territrios vinculados unio
frica do Sul*
9 provncias
Alemanha
16 Lnder
Argentina
23 provncias + 1 territrio nacional + 1 distrito federal

continua
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31
continuao
pas
Austrlia

6 estados + 1 territrio + 1 capital federal
+ 7 administraes territoriais
ustria
9 Lnder
Blgica
3 regies + 3 comunidades culturais
Bsnia e Herzegovina
2 entes + 10 cantes + 1 distrito
Brasil
26 estados + 1 distrito federal + 5.568 municpios
Canad
10 provncias + 3 territrios
Emirados rabes
7 emirados
Espanha*
17 regies autnomas
Etipia
9 estados + 2 cidades metropolitanas
Estados Unidos da Amrica
50 estados + 2 entes associados
Ilha de S. Cristvo e Nvis
2 ilhas + 14 parquias
Ilhas Comores
4 ilhas
ndia
29 estados + 7 territrios da Unio
Iraque
18 provncias
Malsia
13 estados + 3 territrios federais
Mxico
31 estados + 1 distrito federal + 2.438 municpios
Micronsia
4 estados
Nepal
14 zonas + 75 distritos
Nigria
36 estados + 1 territrio federal

continua
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32
concluso
pas
Paquisto

4 provncias + 3 territrios federais + 1 capital federal
46 reas (oblasts) + 22 repblicas + 9 fronteiras (krais)
Rssia
+ 4 municpios autnomos (autonomous okrugs)

+ 3 cidades federais + 1 rea autnoma
Somlia
18 estados
Sudo
17 estados
Sudo do Sul
10 estados
Sua
26 cantes
Venezuela
23 estados + 1 distrito federal + 1 dependncia federal
Fonte: Modificado de Watts (1999, p. 10).

* Espanha e frica do Sul so quase-federaes.
Apesar das diferenas observadas entre os pases que se organizam como federaes, possvel identificar um conjunto de caractersticas comuns que os distinguem
das demais formas de organizao poltico-territoriais como os estados unitrios e as
confederaes (WATTS, 1999):
qDuas ou mais esferas de governo com prerrogativas de relacionamento direto

com seus respectivos cidados;
qUma distribuio constitucional formal de autoridade executiva e de alocao

de recursos entre as esferas de governo, resguardando sempre algumas reas
de competncia exclusiva de cada uma dessas;
qO estabelecimento de mecanismos oficiais de representao dos interesses e

das posies dos entes constituintes da federao nas instituies federais de
tomada de deciso, com destaque para a presena de uma segunda cmara

legislativa (Senado);
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33
qUma constituio suprema escrita que no pode ser emendada de forma uni-
lateral, mas apenas por meio do consentimento de parte expressiva das unidades constituintes;
qUma instncia judicial na forma de uma corte para arbitrar as disputas entre
as esferas de governo;
qProcessos, mecanismos e instituies diversas para facilitar as relaes de
colaborao intergovernamental nas reas de responsabilidade comum ou

em que h superposio inevitvel de competncias.
No Brasil, a forma federativa de organizao poltico-territorial tem sido adotada

desde o final do sculo XIX, quando da Proclamao da Repblica em 1889, podendo
ser observados formatos diferenciados desde ento, de acordo com as especificidades
de cada momento poltico e econmico do Pas. No perodo correspondente Repblica Velha (1889-1930), predominou um modelo em que as unidades federadas (na
poca, denominadas de provncias) eram detentoras de significativas prerrogativas
de autonomia, com a Unio exercendo um papel menos expressivo.
No perodo de 1930 a 1945 houve reduo da autonomia com a instalao do Estado Novo, em 1937, e foi implementado um modelo com maior grau de centralizao,
em que a Unio passou a atuar de maneira expressiva em diversas reas de poltica
pblica, ampliando seu papel no domnio econmico e na legislao trabalhista.
Entre 1946 e 1964, foram devolvidas diversas competncias e direitos de autonomia
aos Estados, resultando em um formato caracterizado por maior equilbrio entre as
tendncias centrfugas e centrpetas da federao (ABRCIO, 2006).
Com a instituio do regime ditatorial em 1964, foram praticamente suprimidas
as prerrogativas de autonomia das unidades federadas, assim como suas competncias no campo tributrio e legislativo, resultando em um modelo de organizao poltico-territorial prximo ao de um estado unitrio. Essa configurao centralizadora
foi revertida com a democratizao do pas a partir do incio da dcada de 1980, com
eleies diretas para governador, em 1982. O papel desempenhado por esses e pelas
lideranas municipalistas no mbito do movimento de redemocratizao produziu um modelo de federao bastante descentralizado, institudo pela Constituio
Federal (CF) de 1988.
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34
1.2
Modelo federativo da Constituio
Federal de 1988, a descentralizao
das polticas pblicas e dos
recursos fiscais
qCompetncias residuais reas cujo campo
de atuao no sejam de domnio exclusivo

(ou privativo) nem compartilhado (art. 25, 1);
Apesar do formato descentralizado da fede-
A Constituio Federal de 1988 estabeleceu um
rao brasileira, a maior parte das competncias
modelo de federao inovador, caracterizado pela
de domnio exclusivo da Unio (relaes inter-
presena de trs esferas de governo, cada qual dota-
nacionais, emisso de moeda, navegao area,
da de autonomia e com amplas responsabilidades
aeroespacial e a infraestrutura aeroporturia, au-
na gesto de polticas pblicas. Esse desenho tinha
torizao de comrcio blico, servio postal e o cor-
por objetivo gerar um Estado descentralizado, que
reio areo nacional etc.) ou privativo da Unio
fosse mais suscetvel ao controle democrtico por
(legislar sobre: direito civil, comercial, penal, pro-
parte das populaes locais e estimulasse o traba-
cessual, eleitoral, sistema monetrio, poltica de
lho conjunto e o compartilhamento de recursos en-
crdito, trnsito e transporte, seguridade social
tre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
etc.). No segundo caso, a Unio pode delegar, me-
Coerente com essa lgica, o formato escolhido

de diviso de competncias entre as trs esferas foi
diante lei complementar, a competncia legislativa aos Estados (BRASIL, 1988).
definido para gerar um estmulo formao de um
O compartilhamento de competncias envolve
arranjo cooperativo. Este modelo de diviso est es-
tanto as de legislao, somente entre Unio, Estados
tabelecido nos artigos 21 a 25 da Constituio Federal
e Distrito Federal, quanto as de gesto de polticas,
de 1988, e se compe de quatro formas de distribuir
envolvendo, neste caso, as trs esferas da federao.
as competncias na organizao das responsabilida-
As reas de competncia legislativa concorrentes
des entre a Unio, os Estados e os Municpios:
incluem direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico, produo e consumo,
qCompetncias exclusivas reas cujo campo
educao, cultura, ensino, desporto, previdncia
de atuao pertence ao domnio de somente
social, proteo e defesa da sade, proteo e inte-
uma das esferas da federao, no podendo ser
grao social das pessoas portadoras de deficincia,
delegadas a outras (art. 21);
proteo infncia e juventude, entre outros

(BRASIL, 1988, art. 24).
qCompetncias privativas reas cujo campo
Nesses casos, cabe Unio a definio das re-
de atuao pertence ao domnio de somente
gras gerais, podendo os Estados atuar de forma
uma das esferas da federao, podendo ser
suplementar ou mesmo legislar diretamente para
delegadas a outras (art. 22);
sua abrangncia territorial nos casos em que no

houver legislao federal correspondente.
qCompetncias concorrenciais (conjuntas
No mbito da gesto de polticas, as trs esferas
ou comuns) reas cujo campo de atuao
da Federao atuam de forma conjunta nas reas
compartilhado por, pelo menos, duas das trs
de sade, educao, assistncia, meio-ambiente,
esferas da federao (art. 23 e 24);
patrimnio histrico, habitao e saneamento
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35
bsico, produo agropecuria e abastecimento
o de responsabilidades de gesto de polticas.
alimentar, proteo e assistncia s pessoas por-
Estabeleceu um modelo que combina a demarca-
tadoras de necessidades especiais e cultura, entre
o das competncias exclusivas de cada ente da
outras. Finalmente, as demais competncias pos-
Federao para tributar com um sistema de repar-
sveis, as residuais, so reservadas aos Estados,
tio do produto da arrecadao da Unio com os
desde que no sejam vedadas pela Constituio
Estados. Assim, Unio, aos Estados e aos Muni-
Federal (BRASIL, 1988).
cpios so reservadas prerrogativas de arrecada-
No campo fiscal, a Constituio Federal de

1988 foi coerente com o formato de distribui-
o exclusiva sobre determinados tributos, como

mostra o Quadro 2:
Quadro 2
Distribuio das competncias exclusivas de tributao por esfera de arrecadao
esfera da federao
competncias de tributao
3 Impostos sobre comrcio exterior: importao de produtos estrangeiros

e exportao, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados;
Unio i
(art. 153, CF)
3 Impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza;

3 Impostos sobre produtos industrializados;
3 Impostos sobre operaes financeiras: operaes de crdito, cmbio e seguro,
ou relativas a ttulos ou valores mobilirios;
3 Impostos sobre propriedade territorial rural; e

3 Impostos sobre grandes fortunas.
3 Impostos sobre herana e doaes: transmisso causa mortis e doao,
Estados
(art. 155, CF)
de quaisquer bens ou direitos;
3 Impostos sobre circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios

de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao (ainda que
prestados no exterior); e
3 Impostos sobre apropriedade de veculos automotores.

Municpios ii, iii
(art. 156, CF)
3 Impostos sobre propriedade urbana;

3 Impostos sobre a transmisso de bens imveis;
3 Impostos sobre servios de qualquer natureza.
Fonte: (BRASIL, 1988).

i
Cabe ainda exclusivamente Unio instituir o imposto extraordinrio em
caso de guerra (CF, art. 154, II), o imposto relativo ao emprstimo compulsrio
para despesas extraordinrias e em carter de urgncia (CF, art. 148, I e II) e
ii
Excluem-se dessa base de tributao dos municpios, os servios de
transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao, em virtude

de serem da competncia dos estados.
as contribuies sociais de interveno no domnio econmico e no interesse
iii
de instituir impostos tambm exclusiva da Unio (CF, art. 154, I).
observadas as disposies do art. 150, incisos I e III.
de categorias profissionais e econmicas (CF, art. 149). A competncia residual
Cabe ainda aos municpios, assim como ao Distrito Federal, instituir,
mediante lei, a contribuio sobre os servios de iluminao pblica,
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Alm dos impostos que so de arrecadao exclusiva de cada um dos entes da

federao, h tributos comuns que podem ser institudos e arrecadados tanto pela
Unio quanto por Estados e Municpios, que so as taxas e as contribuies de me1
importante ressaltar que
qualquer taxa ou contribuio de
lhoria. As taxas podem ser institudas em virtude do exerccio do poder de polcia

ou pela efetiva ou potencial utilizao de servios pblicos especficos cuja presta-
melhoria especfica, uma vez
o seja divisvel. As contribuies de melhoria podem ser institudas para tribu-
federao, sua arrecadao
tar a valorizao imobiliria decorrente do impacto da realizao de obras pblicas
instituda por um ente da
exclusivamente realizada
por essa esfera.
(CF, art. 145, III)1.

Uma vez arrecadados os tributos em cada ente da Federao, a Constituio
Federal de 1988 estabeleceu um modelo de repartio do produto dessa arrecadao
que privilegia a transferncia de recursos fiscais para as esferas estadual e municipal, de maneira que essas possam financiar as aes correspondentes s polticas
descentralizadas.
H basicamente trs formas de distribuio do produto da arrecadao entre as
esferas da federao. Na primeira delas, a Unio institui o imposto, mas o produto da arrecadao pertence aos demais entes da federao. Esse caso previsto nos
artigos 157 (inciso I) e 158 (inciso I) da Constituio Federal, em que pertence aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios o produto da arrecadao do imposto
da Unio sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre
rendimentos pagos, a qualquer ttulo, por eles, suas autarquias e pelas fundaes
que institurem e mantiverem, como o Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF).
Na segunda forma, a Unio institui o imposto especfico e arrecada os recursos
correspondentes, porm entrega aos demais entes federados parte dessa arrecadao, sendo que o mesmo ocorre com os Estados em relao aos Municpios. Assim,
como previsto no artigo 159 (inciso II e 3) da CF, a Unio deve transferir aos Estados e ao Distrito Federal 10% (dez por cento) do produto da arrecadao do Imposto
sobre Produtos Industrializados, proporcionalmente ao valor das respectivas exportaes de produtos industrializados (IPI-EX).
Desse total, cada Estado, por sua vez, deve passar 25% (vinte e cinco por cento) aos respectivos Municpios. Da mesma forma, a Unio repassa diretamente aos
Municpios 50% (cinquenta por cento) do produto da arrecadao do Imposto sobre
a Propriedade Territorial Rural (ITR), relativamente aos imveis neles situados (art.
158, inciso II).
Seguindo esse mesmo formato de distribuio, os Estados arrecadam e entregam aos Municpios 50% (cinquenta por cento) do produto da arrecadao do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA), licenciados nos respectivos
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37
territrios municipais, e 25% (vinte e cinco por cento) do produto da arrecadao do

Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS).
Na terceira forma de distribuio de recursos, a Unio arrecada os impostos,
destaca parte, seguindo uma frmula predeterminada, e os repassa aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municpios na forma de fundos especficos. Esse formato est
previsto no art. 159 da CF, que dispe que a Unio deve separar 48% (quarenta e oito
por cento) do produto da arrecadao dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza (IR) e sobre produtos industrializados (IPI) para compor o Fundo de
Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE) (21,5%)2, o Fundo de Participao
dos Municpios (FPM) (23,5%), e os programas de financiamento ao setor produtivo
O percentual relativo arrecada-
o do imposto de renda e proventos

de qualquer natureza pertencente
aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municpios deve ser retirado da

base de clculo dos fundos.
das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste (3%).

Como visto ao longo desse captulo, a Constituio de 1988 foi determinante
para a atual configurao da federao brasileira, fortalecendo a descentralizao,
no sentido de ampliar a participao dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no que diz respeito s responsabilidades e distribuio de recursos fiscais.
Esses so os principais aspectos da federao brasileira e o modo como isso repercute
na poltica de sade ser abordado a seguir.
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2
Princpios e diretrizes
do federalismo no SUS
Este captulo apresenta o disposto na legislao do setor sade sobre o papel a ser exercido
e as responsabilidades a serem cumpridas pelos entes da federao brasileira. Discute-se o
modelo de governana poltico-institucional do SUS, mostrando como ele organiza o processo
de tomada de decises no mbito da poltica de sade. Esse modelo permite a participao de
um amplo conjunto de atores e, finalmente, mostra as regras atuais que estabelecem o modelo
de financiamento das aes e servios de sade e quais as responsabilidades da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
2.1
Distribuio de competncias
A configurao das relaes intergovernamentais do Sistema nico de Sade
(SUS) visa concretizar a proposta de acesso universal, integral e equnime sade e
est definida na Constituio Federal de 1988 (Captulo II, seo II) e na Lei n 8.080,
de 19 de setembro de 1990 (Captulo IV), cabendo a essa ltima dispor de forma mais
detalhada sobre o tema.
Esses textos definem os fundamentos de organizao federativa da poltica de
sade no Brasil e estabelecem que a distribuio de competncias entre as esferas
de Estado deve compatibilizar os princpios de descentralizao e unicidade, compondo um sistema de sade com comandos no mbito nacional, estadual e local,
articulados de forma regionalizada com o objetivo de integrar as aes e servios de
sade em todo o pas.
Essa concepo a base de uma arquitetura de organizao federativa que combina um conjunto de competncias comuns ou concorrentes com a alocao de competncias especficas para cada esfera, como pode ser visto no Quadro 3.
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Quadro 3
Distribuio das competncias federativas no SUS entre Unio, Estados e Municpios3
esferas de
governo
distribuio federativa de competncias

competncias especficas de cada esfera
competncias comuns
3 Formular, apoiar a implementao e avaliar as

polticas prioritrias em mbito nacional;
3 Elaborar o planejamento estratgico do SUS;

3 Coordenar sistemas de alta complexidade;
3 Coordenar sistemas de laboratrios de sade
pblica, de vigilncia epidemiolgica e de
vigilncia sanitria;
Unio
3 Formular a poltica nacional de produo de

insumos e equipamentos;
3 P romover a descentralizao de aes e servios

de sade;
3 Estabelecer e coordenar os sistemas nacionais

de auditoria e ouvidoria;
3 Prestar cooperao tcnica e financeira aos Estados,

DF e Municpios para o aperfeioamento da sua
atuao institucional.
3 Promover a articulao sistmica, o planejamento

e coordenao regional das polticas, aes e
servios de sade;
3 Monitor e avaliar as redes regionalizadas e

Estados
hierarquizadas no SUS;
3 Elaborar e sistematizar os planos de mdio e longo

prazo no mbito estadual;
3 Fornecer apoio tcnico e financeiro aos Municpios

nas aes de descentralizao;
3 Coordenar a rede estadual de laboratrios de sade

pblica e hemocentros.
3 Planejar, organizar e avaliar a proviso local de

servios de sade;
3 Gerenciar as unidades pblicas de sade;

3 Executar servios de vigilncia epidemiolgica e
Municpios
sanitria, de alimentao e nutrio, de saneamento
3 Acompanhar, avaliar e divulgar

o nvel de sade da populao;
3 Administrar recursos oramentrios e financeiros;
3 Estabelecer padres e mecanismos

de controle e avaliao dos
servios de sade;
3 Organizar e coordenar sistemas

de informao;
3 Elaborar e atualizar os planos de
sade; Relatrio de Gesto, Rela-
trio Detalhado do Quadrimestre

Anterior (RDQA) e Programao
Anual de Sade (PAS);
3 Elaborar normas para regular as

atividades dos servios privados
de sade;
3 Fomentar, coordenar e executar
programas e projetos estratgicos;
3 Elaborar proposta oramentria
(Inciso X da Lei n 8.080, de 1990).
bsico e de sade do trabalhador;
3 Implementar a poltica de insumos e equipamentos

em sade;
3 Controlar e fiscalizar os procedimentos dos servios

privados de sade.
Fonte: Lei n 8.080, de 1990, LC n 141, de 2012 (BRASIL, 1990).

3
O Distrito Federal acumula as competncias tpicas dos estados e dos municpios.
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41
Nessa lgica, cabe s trs esferas, de maneira conjunta, definir mecanismos de

controle e avaliao dos servios de sade, monitorar o nvel de sade da populao,
elaborar normas para regular a contratao de servios privados, gerenciar recursos
oramentrios e financeiros, definir polticas de recursos humanos, realizar o planejamento de curto e mdio prazo e promover a articulao de polticas e planos de
sade, entre outros.
De forma especfica, cabe Unio as atribuies de natureza estratgica para o desenvolvimento da poltica de sade, tais como formular, apoiar a implementao e avaliar
polticas prioritrias, em mbito nacional; elaborar o planejamento estratgico do SUS
em mbito nacional; coordenar sistemas de alta complexidade, de laboratrios de sade pblica e de vigilncia epidemiolgica e sanitria; formular e participar da execuo
da poltica nacional de produo de insumos e equipamentos para a sade; promover a
descentralizao de aes e servios de sade para Estados e Municpios; estabelecer e
coordenar os sistemas nacionais de auditoria e ouvidoria; entre outros.
Os Estados possuem responsabilidades tpicas de articulao sistmica a serem
exercidas por meio de atividades de planejamento e coordenao regional de todas as polticas, programas, aes e servios de sade presentes em seu territrio.
Entre suas atribuies, poder-se-ia destacar o monitoramento e a avaliao de redes hierarquizadas no SUS; a elaborao e sistematizao de planos de mdio e longo prazo; o apoio tcnico e financeiro aos Municpios nas aes de descentralizao;
a coordenao da rede estadual de laboratrios de sade pblica e hemocentros;
o gerenciamento de sistemas pblicos de alta complexidade no mbito estadual e
regional; entre outros.
Finalmente, os Municpios esto encarregados da prestao direta de aes e
servios de sade, em especial dos cuidados primrios e, quando possvel, de mdia
e alta complexidade, sendo a esfera de contato mais direto com a populao. Entre
suas principais atribuies esto as de executar servios de vigilncia epidemiolgica e sanitria; de alimentao e nutrio; de saneamento bsico e de sade do trabalhador; implementar a poltica de insumos e equipamentos em sade; controlar
e fiscalizar os procedimentos dos servios privados de sade; planejar, organizar,
controlar e avaliar as aes e os servios de sade; entre outros.
Tal distribuio indica uma orientao explcita de constituir um modelo de relaes intergovernamentais fundamentado na concepo de federalismo cooperativo, com expressiva participao de Estados e Municpios que, pela primeira vez na
histria do pas, passam a atuar com protagonismo na organizao e gesto das polticas de proteo social no campo da sade. Tal padro confere ao modelo brasileiro
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42
de Estado de Bem-Estar Social uma caracterstica nica: um sistema universal em

um federalismo tripartite de base local autnoma, com direitos originrios de soberania garantidos constitucionalmente.
2.2 Governana federativa

A configurao institucional da governana do SUS composta por instncias e
mecanismos oficiais de compartilhamento de poder que asseguram a participao
dos Estados e Municpios na elaborao das polticas e programas, no planejamento
nacional, na alocao de recursos financeiros e na tomada das principais decises
que afetam os rumos da poltica de sade no Pas.
O Ministrio da Sade, as secretarias estaduais de sade e as secretarias municipais de sade so as autoridades sanitrias responsveis pela conduo da poltica
de sade em suas respectivas esferas de governo. No mbito nacional, a Comisso
Intergestores Tripartite (CIT) consiste no frum de negociao e pactuao entre os
representantes dos gestores das trs esferas de governo. Assim, integram a CIT os
representantes da direo do Ministrio da Sade, do Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Sade (CONASS) e do Conselho Nacional de Secretarias Municipais
de Sade (Conasems) (BRASIL, 2012).
A CIT possui competncia para deliberar sobre os aspectos de natureza operacional do SUS, abrangendo as decises relativas s questes financeiras e administrativas da gesto da poltica de sade, definio de diretrizes sobre a organizao de
redes de aes e servios de sade em mbito nacional, estadual, regional e local e
ao estabelecimento de normas acerca de regies de sade, distritos sanitrios, in4
No Distrito Federal, no h a
presena de uma comisso
tegrao de territrios, referncia e contrarreferncia e demais aspectos vinculados

integrao das aes e servios de sade entre os entes federados (BRASIL, 2011).
intergestores bipartite em funo
Essas mesmas atribuies so desempenhadas pelas Comisses Intergestores Bipar-
organizao poltico-administra-
tite (CIB), existentes em cada um dos 26 Estados da federao e que renem os repre-
de sua natureza especial de
tiva, que no prev a existncia
de governos locais autnomos.
sentantes da secretaria estadual e das secretarias municipais de sade4.

Finalmente, as comisses intergestores regionais (CIR) compem as instncias
de governana federativa do SUS CIB e CIT , conforme art. 30, incisos II e III,
do Decreto n 7.508, de 20 de junho de 2011, onde os gestores municipais e o gestor
estadual tomam as decises relativas ao planejamento e gesto do SUS no mbito das regies de sade. As CIR esto vinculadas s respectivas secretarias estaduais
de sade para efeitos operacionais e administrativos, devendo observar as diretrizes
definidas na respectiva CIB (BRASIL, 2011a).
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A governana federativa do SUS composta, tambm, por espaos onde a sociedade atua na poltica de sade nas trs esferas de governo, que so os conselhos de
sade e as conferncias de sade. Os conselhos de sade so espaos institucionais
presentes em cada esfera de governo voltados para formular estratgias e controlar
a execuo da poltica de sade, incluindo as questes relativas aos aspectos econmicos e financeiros (MOREIRA; ESCOREL, 2009).
Alm do Conselho Nacional e dos conselhos estaduais e municipais de sade,
exigidos pela legislao, h tambm conselhos regionais, locais e distritais, a exemplo dos conselhos dos distritos sanitrios especiais indgenas. Esses ltimos devem
atuar sob a coordenao dos conselhos de sade da esfera de governo correspondente
(CONSELHO NACIONAL DE SADE, 2012).
Os conselhos esto organizados na forma de um rgo colegiado, de natureza
permanente e deliberativa no mbito da estrutura organizacional do Poder Executivo, e sua composio formada por representantes do governo, dos usurios, dos
profissionais de sade e dos prestadores de servios. A representao dos usurios
paritria em relao ao conjunto dos demais setores que compem o conselho, sendo 25% das vagas para os trabalhadores da sade e 25% para os gestores e prestadores da sade. As decises do conselho devero ser homologadas pelo chefe do Poder
Executivo correspondente.
As conferncias de sade, realizadas a cada quatro anos ou num perodo menor, se conveniente possuem como objetivo produzir avaliaes sobre a situao de
sade da populao e definir diretrizes que iro orientar a formulao das polticas
e programas de sade para a respectiva esfera de governo. As conferncias de sade
so convocadas, preferencialmente, pelo Poder Executivo ou, em carter extraordinrio, pelo conselho de sade da respectiva esfera de governo, possuem carter ascendente (as conferncias municipais precedem as estaduais e, essa, a nacional) e
sua composio abrange os diversos segmentos sociais do setor sade.
Finalmente, em cada uma das trs esferas de governo, h um fundo de sade que
consiste na unidade oramentria voltada para a gesto dos recursos destinados ao
financiamento das aes e servios pblicos de sade. As transferncias financeiras
intergovernamentais so realizadas diretamente entre os fundos de sade, sendo
o Fundo Nacional de Sade (FNS) responsvel pelas transferncias federais para
os fundos estaduais e municipais de sade, assim como os fundos estaduais so
responsveis pelas transferncias aos Municpios.
Partindo das caractersticas do modelo poltico-institucional vigente no Brasil,
no qual se insere o setor sade, o Diagrama 1 mostra a interface entre as representaes federativas e a governana no SUS.
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A dinmica desta governana federativa influencia e influenciada por diferentes atores sociais ou polticos, tais como a sociedade civil, que gera a demanda, a
iniciativa privada, as instituies de ensino e pesquisa, os poderes Legislativo e Judicirio, rgos de controle, fiscalizao e defesa dos direitos, outros rgos do Executivo que atuam na rea social ou de planejamento e oramento. Sob essa lgica,
a iniciativa privada encontra-se no crculo mais externo, enfatizando seu carter
complementar ou suplementar de oferta e demanda, apresentando-se como provedor de bens e servios a serem incorporados ao sistema quando da insuficincia de
oferta pelo Estado.
Todo o complexo nuclear do diagrama (
) composto por rgos governa-
mentais do setor sade e de instncias componentes do SUS em consonncia com

a Lei n 8.142, de 1990 e est em permanente interao com outras estruturas e
instncias da administrao pblica, com atores e instituies representativas da
sociedade civil organizada e com organizaes do mercado. Portanto, a governana
federativa do SUS encontra-se inserida de maneira dinmica na governana ampliada
do setor, na medida em que a construo da poltica de sade passa pela articulao
com outras polticas pblicas governamentais, dialoga com as demandas dos diversos grupos sociais pela garantia de seus direitos e requer a aquisio de insumos e
produtos provenientes das estruturas produtivas do Complexo Econmico-Industrial
da sade. Neste complexo nuclear so definidas as diretrizes polticas para o setor e
pactuadas as formas de oper-las.
No crculo intermedirio ( ), esto os rgos governamentais externos ao setor,
que tambm influenciam o sistema especfico da sade, compreende atores polticos
como os chefes do Executivo (Presidente, Governador e Prefeito), gestores de polticas
(ministros e secretrios) e outros rgos governamentais (Ministrio Pblico, dentre
outros). Tais rgos tratam de polticas pblicas conectadas por: princpios, pblicos
-alvo, arrecadao e gastos, fiscalizao e defesa de direitos, influenciando sobre os
determinantes e condicionantes da sade, o financiamento e o funcionamento do setor.
No crculo externo ( ), est a sociedade civil organizada, dotada de representao poltica nas instncias de participao social (
); porm sua ao no se esgota
nessa representao, pois possui um protagonismo que possibilita a busca de outros

canais legtimos para defender seus direitos. Trata-se de um modelo de governana
ampliada do setor sade, importando destacar que os atores sociais possuem um
papel que transcende a representao no conselho. Esse conjunto de atores sociais
interage de forma legtima nas decises da poltica de sade e nas demais polticas
pblicas a ele relacionadas, atuando em espaos e instncias oficiais; na produo de
debates; na realizao de fruns setoriais; na elaborao e divulgao de documentos
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de referncia; na realizao de estudos e pesquisas; participao em grupos de

trabalho de formulao de polticas e programas. Todas essas iniciativas de ao
poltica, legitimamente reconhecidas pela legislao brasileira, produzem insumos
que influenciam as decises tomadas no mbito da governana federativa do SUS.
Outro componente do crculo externo ( ), o Complexo Econmico-Industrial da
Sade influenciado pelo nvel de desenvolvimento e de articulao entre os diversos
componentes e polticas que estruturam o setor sade de forma interdependente, contribuindo para o acesso do usurio a aes e servios de acordo com as necessidades
de sade (GADELHA, 2003).
O diagrama abaixo mostra onde e como so declaradas as escolhas do governo e
da sociedade no tocante sade coletiva.
Diagrama 1 O Papel das Relaes Federativas na Governana do SUS
Usurios
Presidente / Governador / Prefeito
Entidades de
representaes
empresariais
Conferncia de Sade
Ministrio Pblico,
Defensoria Pblica
Secretarias
Municipais
de Sade
Complexo
econmico-industrial
da sade
(setores industriais
e servios de sade
pblicos e privados)
CIT
CIB
CIR
Secretarias
Estaduais
de Sade
Ministrio
da Sade
Poderes
Legislativo
e Judicirio,
Tribunais de Contas,
entre outros
Ministrios /
Secretarias da
rea social
Universidades e
Entidades da rea
de sade
Ministrios /
Secretarias da rea
de Planejamento
e Fazenda
Entidades
representativas
de categorias
profissionais
Conselho de Sade
Sociedade civil organizada
rgos governamentais
exclusivos do setor sade
Instncias de participao
social componentes do SUS
rgos governamentais
externos ao setor sade
Mercado (Iniciativa privada, Sociedade civil

organizada, instituies de ensino e pesquisa)
Fonte: elaborao prpria.
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2.3
Alocao de recursos financeiros da Unio
O aporte de recursos pblicos para o financiamento das aes e dos servios de
sade segue uma lgica semelhante ao modelo de distribuio de recursos fiscais da
Federao, descrita na seo 1.1 do captulo 1. Assim, uma parte dos recursos provm dos tributos institudos e arrecadados em cada esfera de governo, como pode
ser visto no Quadro 4. A Unio conta exclusivamente com essas fontes de recursos
para financiar suas despesas com aes e servios de sade, podendo, porm, em
casos especiais e previstos na legislao, recorrer a outras fontes de financiamento,
tais como ttulos de responsabilidade do tesouro, emprstimos junto a fundos federais diversos etc.
Quadro 4
P rincipais fontes de recursos fiscais empregadas pela Unio
para o financiamento do SUS5
fontes de recursos do SUS
origem
das receitas
regra de vinculao
de recursos
Imposto sobre Importao (II)

Imposto sobre Exportao (IE)
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI)
Valor empenhado
em sade no exerccio
Imposto sobre a Renda (IR)
Arrecadao prpria
financeiro anterior
+
Imposto sobre a Renda Retido na Fonte (IRRF)
variao nominal do PIB
Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF)

Imposto Territorial Rural (ITR)
5O
Distrito Federal acumula as competncias de arrecadao e de alocao de recursos em sade dos estados e municpios
aplicando os 15% correspondentes arrecadao municipal e 12% dos recursos da arrecadao de competncia estadual.
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A Lei Complementar n 141, de 13 de janeiro de 2012 (BRASIL, 2012) que regulamenta a Emenda Constitucional n 29, de 13 de setembro de 2000 estabelece que
cada uma das esferas da federao deve destinar valores mnimos que devero ser
aplicados anualmente para o financiamento das aes e servios pblicos de sade.
J na esfera federal, a vinculao de recursos tem como base o valor empenhado no
exerccio financeiro anterior, o qual deve ser acrescido da variao nominal do Produto Interno Bruto (PIB). Caso no haja aumento do PIB, deve ser investido o valor
do ano anterior.
2.3.1 Alteraes advindas da Emenda Constitucional n 86 de 2015

A Emenda Constitucional n 86, de 17 de maro de 2015, alterou o inciso I do 2
do art. 198 da Constituio Federal de 1988, estabelecendo nova regra sobre o valor
mnimo a ser aplicado pela Unio em aes e servios de sade no SUS. A partir de
sua aplicao, o patamar mnimo de recursos a serem investidos pela esfera federal
passar a ter como referncia a Receita Corrente Lquida (RCL) da Unio e no mais
a atualizao do montante aplicado no ano anterior pela variao nominal do PIB,
regra essa que ainda est em vigncia para o exerccio financeiro de 2015.
De acordo com o estabelecido pela Emenda Constitucional n 86, de 2015, a Unio
dever, doravante, aplicar o mnimo de 15% da RCL da arrecadao de competncia
federal a partir de uma regra progressiva, a ocorrer escalonada em cinco anos, sendo
13,2% no primeiro ano, 13,7% no segundo ano, 14,1% no terceiro ano, 14,5% no quarto ano e 15% no quinto ano. A partir do quinto ano, o patamar de 15% da RCL dever
ser o montante mnimo de recursos financeiros a ser aplicado pela Unio em aes
e servios de sade.
Como pode ser visto no Quadro 5, a RCL consiste no somatrio das receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais, agropecurias, industriais, de servios,
transferncias correntes e outras receitas correntes, deduzidas, no caso da Unio,
as transferncias constitucionais e legais para os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, as receitas da contribuio patronal e do trabalhador para a previdncia incidente sobre a folha de salrios (Regime Geral da Previdncia), os recursos de
contribuio da Unio e dos servidores civis e militares para o custeio de sua previ-
detalhada no art. 2, inciso IV,
dncia (Regime de Previdncia dos Servidores Pblicos) e as receitas do PIS/PASEP6.
O conceito de Receita Corrente
Lquida est definido de forma
1, 2 e 3, da Lei Complementar
101, de 04 de maio de 2000.
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Quadro 5
Fontes federais de financiamento do SUS, composio da Receita
Corrente Lquida e regra de vinculao de recursos vigente
a partir de 2016
categorias de receitas e dedues
regra de vinculao
receita corrente
Receita Tributria
Receita de Contribuies
Receita Patrimonial
Receita Agropecuria
15% da Receita Corrente Lquida
Receita Industrial
Receita de Servios
Transferncias Correntes
Outras Receitas Correntes
dedues
Transferncias Constitucionais e Legais
Contribuio Empregador e Trabalhador
p/ Seg. Social
RCL=Receita Corrente Lquida-Dedues
Contribuio Plano Seg. Social do Servidor

Contribuio. p/ Custeio Penses Militares
Contribuio p/ PIS/PASEP
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Portanto, a partir do incio da aplicao da EC n 86, de 2015, o valor a ser aplicado pela Unio passa a guardar uma vinculao com o conjunto de fontes especficas que compe a arrecadao federal, a partir de uma sistemtica semelhante
regra j estabelecida para os Estados e Municpios pela Lei n 141, de 2012, que regulamenta o disposto no texto da EC n 29, de 2000. A diferena consiste na base de recursos para a vinculao: no caso dos Estados e Municpios, a base o conjunto das
receitas provenientes de impostos (receita arrecadada prpria + transferncias constitucionais e legais), enquanto, na esfera federal, ser a Receita Corrente Lquida.
Portanto, o padro definido pela legislao do SUS tem por objetivo constituir
um desenho federativo com expressiva participao de Estados, Distrito Federal e
Municpios, que valoriza o carter unificado e integrado do sistema de sade em
mbito nacional.
Essa caracterstica est expressa na distribuio das competncias e responsabilidades de gesto de polticas e programas, na organizao e dinmica da governana institucional e na alocao de recursos para o financiamento das aes e
servios de sade.
2.4
Alocao de recursos financeiros de Estados e Municpios
Os Estados e os Municpios, por sua vez, alm dos recursos dos tributos de arrecadao prpria, ainda contam com dois conjuntos de fontes adicionais que so as
transferncias constitucionais e legais e as transferncias do SUS, ambas de natureza intergovernamental, como pode ser visto no Quadro 6.
As transferncias constitucionais e legais so as decorrentes do modelo de distribuio federativa de recursos fiscais estabelecido na Constituio Federal de 1988
e na legislao federal especfica, j descrito na seo 2.1 deste captulo. As transferncias do SUS consistem, em sua maioria, em recursos do oramento federal
da sade relativos a polticas e programas nacionais, cujas regras de transferncia
pela Unio e de utilizao por Estados, Distrito Federal e Municpios esto dispostas
na legislao infralegal federal editada, em sua maioria, pelo Ministrio da Sade
(portarias, instrues normativas e outras). Os Municpios tambm recebem transferncias do SUS provenientes dos Estados, embora em volumes menores do que os
aportados pelo governo federal.
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Quadro 6
Fontes de recursos fiscais dos Estados e Municpios
para o financiamento do SUS
origem
das receitas
fontes de recursos do SUS, por esfera
regra de vinculao
de recursos
estados
Imposto sobre Transmisso causa mortis
e Doao (ITCD)
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
de Transporte Interestadual e Intermunicipal
e de Comunicao (ICMS)
Imposto sobre Propriedade de Veculos
Arrecadao Prpria
Automotores (IPVA)
12% do total,
deduzidas as parcelas
Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF)
transferidas aos Municpio
Outras receitas prprias

(dvida ativa, multas, juros de mora etc.)
Fundo de Participao dos Estados e DF (FPE)
Transferncias
Cota-Parte IPI Exportao
Constitucionais
e Legais
Lei Complementar N 87, de 1996 (Lei Kandir)
Transferncias Federais da Sade
Transferncia do SUS
100% dos recursos, nos termos

da legislao especfica
continua
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concluso
fontes de recursos do SUS, por esfera
origem
das receitas
regra de vinculao
de recursos
municpios
Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana (IPTU)
Imposto sobre Transmisso de Bens Inter Vivos
(ITBI)
Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS)
Arrecadao Prpria
Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF)

Outras receitas prprias
(dvida ativa, multas, juros de mora etc.)
15% do total
Imposto Territorial Rural (ITR)

Fundo de Participao dos Municpios (FPM)
Cota-Parte IPVA
Transferncias
Constitucionais
Cota-Parte ICMS
e Legais
Cota-Parte ITR
Cota-Parte IPI Exportao
Transferncias Federais da Sade
Transferncias do SUS
Transferncias Estaduais da Sade
100% dos recursos, nos termos

da legislao especfica
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Nas esferas estadual e municipal, a vinculao de recursos para o financiamento

das aes e servios de sade tem como base de clculo o total dos impostos de arrecadao prpria e das transferncias constitucionais e legais (BRASIL, 2000), (BRASIL,
2012). Os Estados e o Distrito Federal devero aplicar anualmente 12% das receitas
provenientes dos impostos do ITBC, do ICMS, do IPVA, do IRRF e de outras receitas
prprias (dvida ativa, multas, juros de mora etc.) e das transferncias federais
do FPE, do IPI-EX e da Lei Complementar n 87, de 1996 (BRASIL, 1996). No esto
includas na base de clculo as receitas transferidas aos Municpios.
Por sua vez, os Municpios precisam aplicar 15% dos recursos provenientes do
IPTU, do ITBI, do ISS, do IRRF e de outras receitas prprias (dvida ativa, multas, juros
de mora etc.), das transferncias federais do ITR e do FPM e das transferncias estaduais do IPVA, do ICMS, do ITR e do IPI-EX.
importante ressaltar que as transferncias do SUS, provenientes das esferas
federal e estadual, devem ser aplicadas em sua totalidade exclusivamente em aes
e servios de sade.
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3
Planejamento
e programao em sade:
abordagens, fundamentos e tcnicas
Este captulo tratar do planejamento e das tcnicas de programao como parte dos diferentes
mecanismos de governana presentes na poltica de sade e apresenta o modo como se instituiu,
no setor sade, o tema planejamento para o desenvolvimento social. Tambm sero discutidos
aspectos da programao em sade e o modo como essa se consolidou no Brasil.
A noo de planejamento geral e aplicada em diferentes reas do conhecimento

como Administrao, Economia e Poltica. Tomado ao p da letra, o planejamento
reflete uma ao estratgica e, como tal, se disseminou, ou mesmo se originou,
pelo uso nas aes militares. Na geopoltica, o planejamento estratgico pertence
prpria natureza da diplomacia e das relaes internacionais. No senso comum,
a ideia costuma estar associada a organizar atividades, buscar melhores resultados
e reduzir conflitos e incertezas. Neste sentido, programao guarda semelhana
com o planejamento, embora seja uma expresso associada a objetivos delimitados
e pontuais. Planejar aes polticas, definir estratgias econmicas, esquemas regulatrios, modelos de administrao de empresas e negcios em geral fazem parte do
cotidiano da ordem poltica e social. Como especialidade em seus diferentes ramos,
o tema do planejamento tratado por especialistas renomados em vasta literatura
especializada das disciplinas aqui assinaladas.
Pode-se afirmar que planejar reduzir incertezas. Logo, implica em algum grau
de interveno na economia, associa-se a prticas regulatrias, orienta investimentos
e est diretamente vinculado alocao eficiente de recursos. No setor sade, as
prticas de planejamento esto presentes em todo o processo que conhecido como
Gesto do SUS.
Planejamento e programao em sade: abordagens, fundamentos e tcnicas
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Para esses objetivos, tratar-se- planejamento
temas pblicos de sade e s reformas sanitrias.
e programao como reas de conhecimento e ati-
Assim, foi criada uma slida tradio em associar
vidades referidas ao setor sade, no qual o tema
o planejamento s polticas de sade. Em diversos
tem ampla utilizao e grande diversidade de abor-
casos, a produo dos autores principais foi aceita
dagens entre pesquisadores e dirigentes nas reas
e praticada por agncias de cooperao internacio-
pblica e privada. Definir metas, estabelecer obje-
nal na Amrica Latina e, em particular, no Brasil.
tivos e planejar ou programar aes representam o
A seguir, uma resumida apresentao de algumas
dia-a-dia dos gestores do setor pblico em sade.
das principais abordagens sobre o assunto, sem a
As atividades regulatrias, sejam por meio de au-
preocupao de abranger todo o tema.
ditoria de processos ou de resultados, so afetadas

por tais definies de objetivos e de metas.
Este captulo abordar noes estabelecidas en-
3.1
Mtodo CENDES/OPAS
tre especialistas, sem a preocupao de cobrir todo

o debate. Mais adiante sero referenciados alguns
Uma das mais antigas estratgias de planeja-
autores e textos que podem ser consultados para
mento em sade na Amrica Latina foi o desenho
aprofundamento no tema e para conhecer o modo
do mtodo conhecido como CENDES/OPAS7, que
como so operadas no cotidiano do planejamento
surge em um ambiente favorvel interveno
as diferentes tcnicas aqui discutidas.
do Estado na economia como forma de reduzir
Em termos atuais, muito do que se discute
ou compensar as crises econmicas por meio do
sobre planejamento e tcnicas de programao est
planejamento e do estabelecimento de incentivos
vinculado noo de contrato. O estabelecimento de
especficos. Fundamentalmente a partir da dcada
contratos entre entes pblicos e agentes privados,
de 1920, a noo do planejamento foi entendida
com ou sem fins lucrativos, hoje cada vez mais
na Amrica Latina como uma ferramenta do
parte do que se conhece como governana. Antes
Estado para a promoo do desenvolvimento so-
de tratar do planejamento e da programao como
cial e econmico. Na Comisso Econmica para a
parte dos diferentes mecanismos de governana pre-
Amrica Latina (CEPAL), por exemplo, um setor
sentes na poltica de sade ser apresentado o modo
da Organizao das Naes Unidas (ONU) criado
como se instituiu no setor sade o tema do planeja-
em 1948, o planejamento econmico visto como
mento para o desenvolvimento social. Em seguida,
uma atividade governamental orientada a romper
sero discutidos aspectos da programao em sade
com a dependncia dos pases latino-americanos
e o modo como essa se consolidou no Brasil.
frente s economias desenvolvidas e estimular o
H uma longa histria do planejamento em sade na experincia internacional e, especialmente,

na Amrica Latina. Um grande nmero de autores
tratou deste tema orientado construo de sis-
crescimento econmico. As relaes entre o pen7Centro
de Estudios del Desarrollo, Universidad de Venezuela. O mtodo
CENDES-OPS de Programao em Sade props uma metodologia de
gerenciamento da escassez de recursos, de modo a desenvolver aes com

maior efetividade.
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57
samento cepalino, suas conexes com as tcnicas
turas administrativas (ministrios, institutos e
de planejamento e a emergncia do planejamento
secretarias de sade) que operavam de modo pre-
estratgico no contexto da Amrica Latina foram
dominante por meio de hierarquias, comando e
tratadas por muitos especialistas. Giovanella
controle. Ao longo de dcadas, estruturas hbridas
(1991) apresenta uma anlise minuciosa de todo
de cooperao entre Estado e mercado, hoje defi-
o processo e de suas lacunas, a qual inclui a des-
nidas como governana, no estavam presentes
crio da formao e dos contedos do mtodo
na agenda poltica.
CENDES/OPAS e a emergncia do planejamento
Uma srie de solues de planejamento em
estratgico sob a influncia de formuladores rele-
sade se desenvolveu enquanto o mtodo patro-
vantes para a cultura tcnica da sade pblica no
cinado pela Organizao Pan-americana de Sade
Brasil, como Mario Testa e Carlos Matus.
(OPAS) perdia importncia. A perda de relevncia
Como analisado por Giovanella (1991), esse
pode ser atribuda a um conjunto de fatores, dentre
mtodo aplica os fundamentos do planejamento
os quais a dificuldade na obteno de informaes
da CEPAL no setor sade para otimizar ganhos
adequadas e o foco na produtividade e eficincia
econmicos e diminuir custos, sendo a escolha
econmica em uma rea especial, como a de sade,
de prioridades feita a partir da relao custo/be-
contribuindo para a perda de consenso entre os
nefcio. O objetivo era orientar investimentos em
especialistas, dirigentes e lideranas setoriais.
programas com menores custos para mortes evi-
Em seu lugar, duas importantes estratgias se
tadas em um modelo de planejamento de carter
disseminaram em nosso pas no que diz respeito
normativo.
difuso de ideias de especialistas em planejamento
Esse mtodo foi muito difundido no Brasil e
para os dirigentes setoriais. So elas as aborda-
ensinado nas escolas de sade, em cursos acad-
gens de planejamento estratgico-situacional e
micos e em treinamento de gestores. A estrutura
as diferentes prticas de programao em sade.
era em forma de planilha, onde informaes de
Tratar-se- resumidamente destes dois temas
recursos utilizados, custos por absoro e agravos
antes de entrar no item hoje dominante em termos
evitados eram cruzadas com o objetivo de orientar
de planejamento e que se refere aos mecanis-
as decises alocativas ou analisar o desempenho
mos de governana e entrada em cena da Nova
de sistemas e programas. A dificuldade estava na
Gerncia Pblica.
obteno de informaes consistentes e, principalmente, em estabelecer os benefcios esperados.

Embora seja difcil especificar quando e onde
o planejamento central tenha comeado no setor
sade, certamente o Mtodo CENDES/OPAS representou o modelo institucional e oficial de busca
de racionalidade burocrtica no mbito de estru-
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3.2
Planejamento estratgico
concepo de planejamento confunde-se com a

construo do movimento de reforma da sade
O planejamento estratgico uma concepo
pblica nos pases latinos e a luta pela redemo-
geral que implica em dar dimenso poltica o
cratizao dos pases que estavam sobre regimes
centro da elaborao de modelos. As relaes entre
ditatoriais.
atores polticos e instituies, tratadas como arenas,
O pensamento marxista era muito presente
so analisadas e as orientaes e estratgias so
na construo das polticas de sade e de seus
definidas a partir de conjunturas e equilbrios de
mecanismos estratgicos de desenvolvimento.
poder. Muitos autores e instituies de sade no
Vale assinalar que a importncia e relevncia des-
Brasil utilizaram, desde a dcada de 1980, modelos
tes enfoques do planejamento, que acabam por
diretamente definidos por Carlos Matus e por Mario
ampliar a sua base cognitiva e que se tornaram
Testa ou fizeram adaptaes ou desenvolvimentos
influentes nas instituies de sade na Amrica
a partir de suas ideias. Especificamente com rela-
Latina e Brasil, em particular, ocorrem simultane-
o s concepes de planejamento situacional,
amente a enfoques bastante distintos j em curso
Giovanella (1991) define que o planejamento estra-
em outros pases. Na dcada de 1980, comea a se
tgico situacional uma evoluo do pensamento
desenvolver o modelo da Nova Gerncia Pblica,
crtico dos anos sessenta em relao ao planeja-
oriundo da cultura tcnica britnica que se disse-
mento econmico.
mina pela Comunidade Europeia. Alm disso, com
O Planejamento Estratgico Situacional (PES)
tradies fortemente arraigadas nos Estados Uni-
se caracteriza por tentar conciliar a ao sobre uma
dos, e de desenvolvimento anterior, os modelos de
realidade complexa, com um olhar estratgico
Teoria dos Jogos tratam de problemas semelhan-
e situacional, considerando a viso de mltiplos
tes aos dos conflitos de atores e instituies do
atores e a utilizao de ferramentas operacionais
planejamento estratgico, apesar de orientaes
para o enfrentamento de problemas. Pode ser con-
polticas bem diferentes e de modelos de anli-
siderado, conforme assinalado por Giovanella
se fortemente matematizados. Essas orientaes
(1991), como uma vertente do planejamento estra-
chegam com maior fora poltica ao Brasil apenas
tgico de sade, pois o pensamento de Matus, pelo
em meados da dcada de 1990 e por meio de insti-
seu frequente trabalho como assessor da OPAS,
tuies fora do eixo da sade pblica.
tem sofrido adaptaes para a sade.
O Planejamento Estratgico Situacional se
Embora haja uma nfase em atores polticos,
divide em quatro momentos, a saber: Explicativo:
as matrizes fundadoras e as diversas correntes
seleo e anlise dos problemas relevantes para os
polticas que animaram o debate entre correntes de
atores chaves e sobre os quais se deseja atuar. Nor-
planejamento situacional e estratgico na Amrica
mativo: construo do plano de interveno, a si-
Latina se fundamentavam na concepo marxista
tuao objetivo que se deseja alcanar. Estratgico:
de estruturas de classes sociais. A emergncia dessa
anlise de viabilidade das aes e a construo de
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59
sua viabilidade quando consideradas essenciais.
e uma mudana micropoltica nas representa-
Ttico-operacional: implementao do plano.
es do processo sade-doena, influenciada pela
O enfoque estratgico foi adotado, como dito,
Antropologia e pelas Cincias Sociais.
de modo direto ou adaptado para a cultura tcnica
Simultaneamente e, eventualmente, em con-
do setor sade no Brasil. Uma grande variedade de
sonncia com a disseminao de abordagens do
livros, artigos e teses foi produzida, assim como
planejamento em sade a partir de enfoques estra-
relatrios e consultorias a governos municipais,
tgicos, outra tradio se formou no setor sade
estaduais e ao Ministrio da Sade, desde o fim
brasileiro e se relaciona programao em sade.
da dcada de 1980 e ao longo da implantao do
Alguns autores desenvolveram o tema em asso-
SUS, nos anos 1990.
ciao ao PES, tais como Teixeira (1993), porm
O planejamento estratgico no Brasil foi ado-
outras escolas se formaram mais diretamente
tado em sua abordagem tcnico-poltica, influen-
associadas chamada Epidemiologia Social ou
ciando o desenho dos distritos sanitrios e a orga-
Sociologia da Sade. Naturalmente, como se trata
nizao dos servios de sade. Paim (1993) critica
de um campo poltico e de carter epistemolgico,
a adoo desse planejamento situacional para a
essas referncias se cruzam, em que pesem solues
organizao dos distritos, devido s limitaes
distintas para a atuao dos servios de sade.
do mtodo no que concerne compreenso integral da realidade e dos sujeitos. Essa viso mais
abrangente preconizada por Paim, que considera
os elementos da promoo da sade, da produo
social da sade e da viso de territrio vivo de
Milton Santos (1978), ficou hegemnica no que
se convencionou chamar movimento de Sade
Coletiva.
A partir das reformas de sade, no contexto
da redemocratizao, emerge o planejamento voltado s transformaes sociais. No Brasil,
esse movimento deu origem ao campo da Sade
Coletiva que internacionalmente converge com
a agenda da Nova Sade Pblica. O cerne dessas
reformas estava em uma crtica hegemonia do
modelo biomdico, o reconhecimento de temas
como o saber popular, a valorizao da subjetividade
e das diferenas, horizontalidade das relaes
de gnero, racionalidades mdicas alternativas
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60
3.3
Programao em Sade
A lgica da programao em sade foi consolidada no conhecido modelo biomdico preconi-
A noo de Planejamento em Sade como uma
zado por Leavell e Clark (1965) a partir da histria
disciplina associada programao antiga e sua
natural da doena. Neste caso, a ateno primria
tradio no se superpe ao que foi tratado aqui
possui conotao preventiva e orientada, na forma
como um campo de planejamento estratgico e
de preveno primria, para aes de promoo
situacional, onde a mudana social ocupava o centro
da sade e de proteo especfica. As ferramentas
das preocupaes de seus formuladores. Em certos
para a organizao dos servios de sade em termos
aspectos, a programao em sade, exceto nos
de preveno, tratamento, reduo de agravos e
anos 1990, quando se associa mais diretamente ao
reabilitao incluem protocolos na forma de pro-
que se conheceu como Epidemiologia Social, tratou
gramas de sade.
de objetivos, processos e prticas bem distintas.
Os programas de sade, especialmente na forma
Uma referncia clssica programao da
de Campanhas, constituram a principal forma de
ao de servios de sade foi o conhecido Relatrio
ao do Ministrio da Sade no Brasil nas dcadas
Dawson, de 1920. Este relatrio definiu, para as
anteriores criao do SUS. As campanhas, como
condies observadas na Gr-Bretanha no incio do
no caso do combate tuberculose e hansenase,
sculo passado, a organizao espacial e hierrquica
eram organizadas a partir do Ministrio da Sade
de servios de sade a partir de sua unidade mais
e sua estrutura vertical chegava aos Estados e
simples que o posto de sade. Neste sentido, foi
Municpios, onde a execuo se dava de modo co-
precursor do que se conhece como uma estrutura
operativo com as secretarias de sade.
de rea organizada a partir de um posto ou centro
Uma importante escola se desenvolveu a par-
de sade e servios de referncia em seu entorno.
tir da Sociologia da Sade e de seus nexos com a
O modelo preconizou a combinao entre a medici-
Epidemiologia Social para desenvolver solues de
na preventiva e a curativa, sendo que as atividades
ensino e de administrao de servios. Dessa for-
dos servios de sade estariam articuladas ao
ma, promoveu uma mudana na prpria concep-
trabalho comunitrio e ateno mdica individu-
o de programao em sade. Embora com dife-
alizada. Desta forma, um centro de sade deveria
rentes orientaes e tradies, esta rea pode ser
agrupar diversos servios mdicos, preventivos e
includa no campo da Sade Coletiva, e se forma
curativos, na qualidade de primrios (tecnologia
com base na crtica ao modelo biomdico e ao mo-
leve) ou secundrios (maior densidade tecnolgica)
delo campanhista.
de modo a formarem uma organizao. Os servios
Uma expresso de tais concepes est muito
primrios devem cuidar da ateno domiciliar e os
bem estabelecida por Gonalves et al. (1990) na
centros complementares cuidam de determinadas
demarcao entre a clnica mdica como base da
condies clnicas ou epidemiolgicas especficas.
organizao dos servios de sade frente ao pla-
A lgica territorial representou uma importante
nejamento orientado pelas aes programticas.
marca deste modelo, que hoje pode ser reconhecida
Essas aes definem a ideia central de processos de
na forma de distritos ou regies de sade.
sade, considerando o contrato social e territorial.
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As teses centrais da ao programtica no se
Mtodos participativos de avaliao foram cada
resumem simples padronizao de condutas,
vez mais integrados gesto dos programas e dos
no geram uma nova burocracia, no visam
servios de sade. Diversos manuais foram produ-
administrar recursos escassos para objetivos
zidos de modo a orientar a montagem de sistemas
bsicos e no se propem a resolver, pelas estra-
de monitoramento e diferentes escolas de plane-
tgias de planejamento e de programao, todos
jamento cooperativo se formaram na experincia
os problemas da ateno sade.
internacional e com repercusses em experincias
A lgica da prtica mdica e os conflitos entre
aqui no Brasil. As noes de participao na gesto
a clnica e o planejamento foi objeto de algumas
do sistema pblico no Brasil e a determinao de
escolas em nosso Pas, por exemplo, em Schraiber
que rgos colegiados tenham assento na tomada
e outros (1999). Consoante a tais enfoques, Nemes
de decises e no planejamento no SUS pertence
(1996) define a ao programtica como uma pro-
legislao constitucional e infraconstitucional e a
posio de organizar o trabalho em sade funda-
atuao dos conselhos de sade no planejamento
mentada na integrao sanitria e em tecnologias
de objetivos e procedimentos da poltica pblica
de base epidemiolgica.
tem sido amplamente estudada na literatura se-
A possibilidade e a necessidade de observar a
torial (MOREIRA; ESCOREL, 2009).
clnica como um espao de deciso compartilhada,
Alguns dos mtodos mais recentes e aqui tam-
tema recorrente da Filosofia Aplicada Medicina
bm difundidos a partir de experincias europeias
como na tradio fundada por clssicos como Can-
convergem para abordagens participativas de pla-
guilhem (2009), estimularam especialistas de
nejamento e de avaliao de resultados e de pro-
diferentes enfoques a pensar prticas de planeja-
cessos. Uma srie de modelos sucedeu as tradies
mento das aes em sade na forma de mtodos
do CENDES/OPAS e do PES, em tempos distintos.
bem delineados. Assim como a ao programtica
Vrios deles foram aqui difundidos tais como o
se firmou como uma tradio no setor sade, outros
logframe, desde 1969, o ZOPP8, da dcada de 1980,
autores buscaram caminhos prprios com os mesmos
e uma verso mais flexvel conhecida como Project
objetivos de articular na clnica mecanismos de
Cycle Management em comum, representam certa
deciso cooperada com implicaes para a orga-
evoluo para um conjunto diversificado de tc-
nizao de servios de sade. Um destes mtodos
nicas denominadas de metodologias rpidas de
foi proposto por Campos (2006) com o foco nos
avaliao (BURSZTYN; RIBEIRO, 2005).
indivduos (usurios, profissionais de sade,
Embora o Planejamento Estratgico Situa-
dirigentes) e em sua capacidade de atuar sobre as
cional tenha sido aplicado em outros locais, em
organizaes. Este mtodo (denominado paidia)
linhas gerais, as estratgias do PES so orientadas
segue diversas tradies caracterizadas como de
para aplicao nos nveis centrais.
cogesto de organizaes e de projetos, embora

com elementos discursivos e prticas bem prprias e envoltas na noo de gesto compartilhada
da clnica e da sade coletiva.
8Z ielorientierte
Projektplanung: Planejamento de Projetos Orientados para
Objetivos ou Planejamento Comunitrio Interativo.
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62
3.4Governana e contratos de gesto
sucedidos para a esfera governamental. Como ferramenta de gesto encontrou ampla difuso no
Desde a dcada de 1980 e com maior nfase na
cenrio europeu e especialmente nas orientaes
dcada de 1990, observa-se uma importante mu-
da Comunidade Europeia aos pases membros, em
dana nas preferncias de pesquisadores, polticos
diversos pases industrializados e, inclusive, no
e dirigentes no setor pblico por adotar contra-
cenrio norte-americano em determinadas admi-
tos de metas nas relaes entre financiamento
nistraes democratas.
governamental e agentes privados. Estratgias
O deslocamento do protagonismo do plane-
semelhantes tambm se difundiram no interior
jamento central e das modalidades estratgicas
da prpria administrao pblica como forma de
para um planejamento por objetivos e metas sob
mediar as relaes entre hierarquias superiores
um regime de monitoramento e avaliao, se deu
e organizaes prestadoras de servios diretos
de modo paulatino no Brasil. Em nosso caso, a di-
populao nas reas de sade, educao e desen-
fuso dos contratos de gesto como elemento me-
volvimento social, entre outras.
diador de relaes entre governos e prestadores
Esta tendncia recente decorre de movimentos
privados no-lucrativos ocorreu por uma combi-
distintos, mas que em comum se associaram ao que
nao de fatores que podem ser resumidos como
ficou conhecido na experincia internacional como
uma combinao entre experimentalismo (caso a
Nova Gerncia Pblica. Hoje esta denominao,
caso) e a Reforma do Estado implementada desde
como ocorre com conceitos que se difundem e
1995, a qual foi nitidamente influenciada pelos
ampliam o seu escopo, perdeu algo de sua espe-
fundamentos da Nova Gerncia Pblica. Na pr-
cificidade, porm a ideia central de reorientar a
tica, desde os anos 1990 e com maior nfase nos
administrao pblica para uma administrao
anos 2000, as relaes entre governos federal,
orientada a resultados se manteve forte. O ncleo
distrital, estaduais e municipais e prestadores
dessa direo se manteve e no Brasil foi incorpo-
de servios de sade ao SUS foram ocupadas por
rado ao planejamento governamental, como no
contratos de diferentes graus de abrangncia e
caso do Plano Plurianual (PPA), e em muitas das
consistncia com organizaes sociais, fundaes
relaes estabelecidas com entidades parceiras
privadas e associaes diversas.
e prestadores de servios, como observado no

setor sade.
Em linhas gerais, este movimento consolida

o que na experincia internacional de reformas do
As bases da Nova Gerncia Pblica foram con-
setor sade desde os anos 1990 se conhece como
solidadas em um estudo marcante elaborado por
separao entre o financiamento pblico de servi-
Hood (1991) a partir de experincias anteriores de
os sociais e a sua proviso aos usurios por entes
administrao orientada a resultados. Em linhas
de carter privado.
gerais, tais modelos buscaram aplicar alguns ele-
Esse movimento ocorreu no Brasil de modo bem
mentos de gesto empresarial considerados bem
estruturado em certos casos ou de modo apressado
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63
e experimental em outros. Muitas vezes o modelo
Assim, o debate nacional e internacional sobre
de contrato inicialmente implantado, para s
planejamento e gesto convergiu para os diferentes
depois do funcionamento dos servios organizar os
mecanismos de governana. Este conceito nasce
setores responsveis pela necessria regulao dos
a partir de reas da economia institucional e tem
contratos e monitoramento de suas metas.
muitos elementos tcnicos envolvidos em termos
Neste novo contexto, parte das atividades
de conceitos como racionalidade e contratos. No
do setor de planejamento das aes de sade se
cabe aqui uma reviso conceitual nesta direo e
orienta para as reas responsveis por contratos,
sobre o processo paulatino de aplicao destas no-
transferncias financeiras e de monitoramento
es para as reas de poltica e de administrao
e avaliao. Os governantes e sua estrutura exe-
pblica. Em linhas gerais, governana diz respeito
cutiva direta se concentram na deciso poltica
ao modo como decises so tomadas. Isto vale para
sobre adotar ou no determinadas inovaes e em
organizaes, programas, sistemas e redes.
viabilizar a sua aprovao junto ao legislativo e
importante perceber que instituies do
aos rgos regulatrios. Os melhores resultados
Estado, de mercado e da sociedade civil cada vez
destas inovaes costumam ser observados onde
mais estabelecem conexes em comum que repre-
a capacidade de governo maior. Isto ocorre por-
sentam um hbrido com instituies tradicional-
que a capacidade regulatria dos governos defi-
mente conhecidas. Os mecanismos de governana
ne a qualidade dos contratos e do envolvimento
aos quais se dedica hoje especial ateno so aqueles
dos prestadores privados com as metas pactua-
que representam interfaces com o setor pblico.
das. Neste ambiente de reformas se dissemina
Nesses casos, a lgica dominante a do dilogo,
a cultura tcnica dos indicadores de resultados.
das parcerias e das regras de consenso e comparti-
A proliferao de indicadores simples e compos-
lhamento de objetivos e decises. Envolvem con-
tos, que pode ser observada em todos os nveis da
tratos de gesto, organismos colegiados, conces-
administrao do setor sade, evidncia desta
ses. A variedade de situaes observadas cobre
mudana na cultura tcnica do planejamento com
um leque de condies mais prximas da lgica
relao s caractersticas descritas no incio des-
de mercado ou da lgica governamental.
te captulo. Como todo o processo de mudanas
Na discusso da governana, alguns autores
em larga escala, exageros e insucessos tambm
apontam as variveis de distribuio de poder,
so frequentes.
tomada de deciso coletiva, concertao, organi-
Simultaneamente a esta agenda reformadora
zao de agendas polticas e incluso de cidados
do setor pblico, a noo de governana se difun-
nessa nova ecologia de um Estado contemporneo.
diu de modo mais abrangente entre os dirigentes,
Em outros termos, emerge uma multiplicida-
gestores e especialistas do que a denominao de
de de atores que influenciam o processo poltico
Nova Gerncia Pblica, embora tratem de proces-
na tomada de deciso ou mesmo na execuo das
sos convergentes.
polticas pblicas, construindo relaes mais
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horizontais, ocasionando um deslocamento da
(2003), que classifica as formas principais de go-
esfera do Estado para a sociedade (FLEURY, 2002).
vernana em trocas, comandos e dilogos. H certo
A chave dessa concertao talvez se d no territrio,
predomnio entre especialistas em apontar as for-
cujos autores da governana urbana e territorial se
mas intermedirias de governana como as mais
organizam na discusso dos problemas da urbani-
inovadoras e promissoras, incluindo as instituies
dade e de novos padres de governana territorial.
do setor pblico.
A governana, para alguns autores, a con-
Um modelo como este pode ser adaptado para
juno entre a capacidade tcnica e a capacidade
as relaes entre rgos de governo federal, esta-
poltica dos gestores de tomar decises inteligen-
dual e municipal para o SUS.
tes e compartilhadas, gerando um ambiente per-
A governana hierrquica (vertical ou de
manente de aprendizagem coletiva. A exemplo
comando e controle) mais caracterstica dos rgos
das experincias de organizaes que aprendem
de Administrao Direta, embora a Administrao
e sistemas pensantes, a boa governana seria a
Indireta muitas vezes reproduza tal condio.
criao desses ecossistemas de aprendizagem que
A hierarquia do Ministrio da Sade ou das secreta-
percorre os nveis de governo e redes de organiza-
rias de sade so exemplos e a cadeia de comando
es e movimentos sociais.
segue do ministro ou secretrio de sade at os co-
No Brasil e no setor sade, governana se tor-
ordenadores de programas e diretores de servios.
nou um conceito de ampla utilizao. Entre os
A prpria estrutura de comando est hierarquica-
gestores do SUS, o termo utilizado no contexto
mente submetida aos titulares do executivo (pre-
de uma gesto compartilhada. Ou seja, rgos
sidente, governadores e prefeitos). Por sua vez,
colegiados e relaes federativas compem me-
muitas instituies neste modelo envolvem coo-
canismos de governana cooperativa e isto condiz
perao com associaes civis ou empresas que as
com o que se observa em experincias em outros
aproximam da governana consensual.
setores e pases. Alm disso, a literatura especia-
A governana de mercado (trocas ou contra-
lizada contempla esses mecanismos sob denomi-
tos) tambm facilmente identificada por meio
naes tais como consensos, dilogos e hbridos,
da atuao das clnicas e hospitais privados, pro-
embora com mais nfase, como dito, nas relaes
fissionais de sade e indstrias de medicamentos
entre Estado e mercado, na forma de estruturas
e equipamentos presentes em diversas formas de
cooperativas intermedirias.
mercado. Muitas situaes de mercado sob regu-
Em termos de planejamento, os mecanismos
lao mais especfica contemplam instituies
utilizados na gesto do SUS esto fortemente asso-
intermedirias de cooperao que as aproximam
ciados ao modo consensual de governana no que
da governana consensual.
diz respeito s relaes entre entes federativos.
O modo de governana consensual (dilogo,
Diversos autores conferem nomes distintos para
hbrido, horizontal, rede) representa uma ampla
fenmenos muito assemelhados, como Jessop
variedade de instituies onde os acordos, contratos
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65
sujeitos a arbitragem de terceiros e os rgos cole-
sobre as regras referentes diviso de responsa-
giados predominam. O conceito pode ser utilizado
bilidades, s relaes entre gestores e aos crit-
de forma bastante ampla. No caso do Brasil, con-
rios de transferncia de recursos e pactuao de
siderando que o tipo de federalismo contemplado
metas e responsabilidades entre os trs entes da
no SUS exige ampla cooperao e aceitao m-
Federao.
tua de normas e procedimentos, ao contrrio de
Em resumo, na dimenso federativa, a go-
formaes federativas como a dos Estados Unidos
vernana entre esferas se d por meio das comis-
(chamadas madsonianas) onde as responsabilidades
ses intergestores tripartite e bipartite. O funcio-
e atribuies so bem demarcadas, possvel que
namento de cada comisso se inicia nas cmaras
sejam includos, nesse formato, rgos como as
tcnicas, que so grupos de trabalho de tcnicos
comisses intergestores.
da Unio, Estados e Municpios, no caso da CIT; e
A governana consensual, no mbito do SUS,
Estados e Municpios, no caso da CIB. As cmaras
inclui formas tpicas como os conselhos nacional,
tcnicas se renem a partir de uma necessidade
estaduais, distrital, municipais e distritais de sa-
de sade para definir padres de interveno,
de indgena. As redes se apresentam de vrias for-
programas, projetos ou estratgias de atuao,
mas. Incluem os programas de sade que envolvem
bem como suas fontes de financiamento. A partir
gestores e servios ou a atividade do terceiro setor.
da, a proposta em forma de programa ou porta-
Em especial, as organizaes sociais ou similares
ria enviada aos conselhos diretores do CONASS,
hoje disseminadas em todo o SUS so exemplos des-
Conasems ou secretarias do Ministrio para apro-
te modo de governana onde um contrato de gesto
vao poltica. S ento enviado s comisses
mutuamente acordado implementado sob finan-
para votao nas reunies mensais. Caso no haja
ciamento governamental e sujeito a metas e moni-
acordo entre as partes, h discusses para modifi-
toramento. Diversas formas de concesso de servi-
cao ou a proposta retirada da pauta e retorna
os e de convnios so contempladas neste modelo.
cmara tcnica para ser reajustada s demandas
Como destaca Arretche (2003), o Pas construiu
do plenrio.
uma complexa engenharia institucional para re-
As conferncias de sade so grandes fruns
alizar a governana da sade em trs dimenses,
com representao de todos os segmentos sociais,
que seriam a relao democrtica a partir das
que acontecem a cada quatro anos e tm como
decises exercidas pelo voto representativo; as
objetivo avaliar a situao de sade e propor dire-
relaes entre nveis de governo, como a criao
trizes para a formulao da poltica de sade nas
das comisses intergestores tripartite, bipartite, e
esferas federal, estadual, distrital e municipal.
comisses regionais; e a participao social por

meio das conferncias e conselhos.
Os conselhos so rgos colegiados compostos

por representantes do Governo, dos usurios, dos
As comisses intergestores so arenas de repre-
prestadores de servio e dos profissionais de sade,
sentao federativa, que tm poder de deliberao
que possuem carter permanente e deliberativo.
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66
Na atual configurao do SUS, a instituio dos

conselhos de sade surgiu com a Lei n 8.142, de
28 de dezembro de 1990 e a NOB/1993, que condicionava a habilitao dos Municpios ao SUS
existncia dos conselhos municipais de sade.
O CNS um espao de participao social na administrao do SUS e atua no controle da execuo
da poltica de sade, estabelecendo estratgias de
coordenao e gesto, bem como aprova os planos
nacionais de sade e o Relatrio de Gesto do Ministrio da Sade. Em 2008, todos os Municpios e
Estados brasileiros tinham criado seus respectivos
conselhos de sade (MOREIRA; ESCOREL, 2009).
Em resumo, tratou-se, aqui, do planejamento
em termos conceituais e das mudanas observadas
nas ltimas dcadas, no Brasil e no mundo, das
diferentes experincias, abordagens, fundamentos e tcnicas e da sua aplicao no setor sade.
Os modelos analisados se mantm no mbito da
administrao pblica e da gesto na sade, porm
o captulo destacou uma tendncia ao uso de novos
mecanismos de governana, especialmente quanto
s relaes entre o setor pblico e o privado.
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Parte II
Planejamento no SUS
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4
Princpios
e Diretrizes Normativas
do Planejamento no SUS
Este captulo elenca as principais normas e disposies especficas sobre o planejamento

governamental, no Estado Brasileiro, assim como as que devem ser observadas na realizao
das atividades de planejamento no SUS. Discute-se os princpios que orientam as responsabilidades dos gestores na conduo das atividades de planejamento no SUS nas trs esferas da
Federao. O captulo apresenta, ainda, a compatibilizao dos instrumentos de planejamento
governamental com os de sade.
4.1
A Legislao aplicvel ao planejamento no SUS
O planejamento no SUS de responsabilidade conjunta das trs esferas da
federao, sendo que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devem
desenvolver suas respectivas atividades de maneira funcional para conformar um
sistema de Estado que seja nacionalmente integrado. Assim, as atividades de planejamento desenvolvidas de forma individual, em cada uma das esferas, em seus
respectivos territrios, devem levar em conta as atividades das demais esferas, buscando gerar complementaridade e funcionalidade.
Essa articulao de tarefas entre as trs esferas da Federao deve ser organizada
a partir de uma distribuio de responsabilidades e atribuies definidas pelas normas
e acordos vigentes. O Ministrio da Sade, o CONASS e o CONASEMS, em consonncia com o Conselho Nacional de Sade, definem as diretrizes gerais de elaborao
do planejamento para todas as esferas de gesto, estabelecem as prioridades e os
objetivos nacionais.
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72
Os Municpios, a partir das necessidades locais, das diretrizes estabelecidas pelos

conselhos municipais de sade, das prioridades estaduais e nacionais, elaboram,
implementam e avaliam o ciclo do planejamento municipal.
A partir das necessidades de sade no mbito estadual, das diretrizes estabelecidas pelos conselhos estaduais de sade e observadas as prioridades nacionais,
os estados, em parceria com os COSEMS, coordenam o ciclo de elaborao, implementao e avaliao do planejamento em seus territrios, buscando articulao de
processos e instrumentos. O Distrito Federal, pelas suas peculiaridades, assume as
responsabilidades tpicas das secretarias de estado e de municpio.
Na busca da equidade regional, o Estado e os Municpios em conjunto com
seus pares nas respectivas regies de sade , definem as prioridades regionais
e estabelecem as responsabilidades sanitrias de cada ente na regio. Os planos e
metas regionais resultantes das pactuaes intermunicipais constituiro a base para os planos e metas
estaduais, que promovero a equidade inter-regional ( 2, art. 30, LC n 141, de 2012).
Alm disso, o planejamento no SUS deve ter como base territorial as regies de
sade, uma vez que essas so os espaos geogrficos fundamentais de garantia da
integralidade das aes e servios de sade para a populao no SUS. A Regio de
Sade representa a unidade de referncia para a anlise da dinmica socioeconmica
e da situao de sade da populao, o dimensionamento da capacidade instalada
de produo de servios, o levantamento dos recursos fiscais, dos profissionais e
equipamentos disponveis e para a projeo de uma imagem-objetivo da rede de
ateno sade.
Assim, o planejamento no SUS se fundamenta em uma dinmica federativa em que
cada uma das esferas possui suas atribuies especficas, que articuladas produzem um
planejamento orientado para impulsionar estratgias de regionalizao.
Os princpios gerais para o planejamento no Estado Brasileiro, com foco no setor
9
A exceo consiste na
Lei n 4.320, de 1964,
sade, esto dispostos ao longo de um conjunto de normas de diversas naturezas, editadas ao longo de quase trs dcadas9. A legislao a ser observada no campo da sade
que anterior Constituio
composta tanto por normas gerais aplicveis ao planejamento governamental,
suas disposies foram
quanto pelas normas especficas editadas no mbito do SUS, conforme pode ser visto
Federal de 1988, porm
recepcionadas pelo novo
ordenamento constitucional.
nos Quadros 7 e 8.
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73
Quadro 7
P rincipais normas e disposies especficas sobre o planejamento
governamental no estado brasileiro
disposies sobre
o planejamento governamental
legislao
q Lei n 4.320, de 1964
Estatui normas gerais de direito financeiro para

elaborao, execuo e controle dos oramentos
e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios
e do Distrito Federal.
Estabelece o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes
Art. 165 a 169
q da Constituio Federal
de 1988
Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual

(LOA) como os componentes fundamentais do ciclo
de planejamento e oramento para os trs entes
da Federao.
Art. 195, 2
Constituio Federal
q dade 1988
q Lei n 12.527, de 2011
Define que a proposta de oramento da seguridade

social ser elaborada de forma integrada pelos
rgos responsveis pela sade, previdncia social
e assistncia social.
Dispe sobre os procedimentos a serem observados
pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios
visando garantir o acesso informao previsto
na Constituio Federal de 1988.
q de 29 de dezembro de 2000
Lei Complementar n 101,
Estabelece normas de finanas pblicas voltadas

para a responsabilidade na gesto fiscal e estatui
disposies complementares para a elaborao
e execuo do PPA, da LDO e da LOA.
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74
Assim, o planejamento no SUS deve observar ambos os conjuntos de normas de forma

a articular o planejamento setorial com o ciclo geral de planejamento governamental
da Federao.
As regras gerais de planejamento so orientaes que devem ser seguidas por todas
as reas desenvolvedoras de polticas pblicas e esto expressas, em sua maior parte, nos
art. 165 a 169 e 195, 2, da Constituio de 1988, e na Lei Complementar n 101, de 2000,
alm das normas de Direito Financeiro estabelecidas anteriormente pela Lei n 4.320, de
1964. O setor sade deve se orientar primeiramente por essas regras e, subsidiariamente,
pelas disposies constantes das regras setoriais ou especficas que abrangem um conjunto
mais amplo de normas, desde as Leis Orgnicas at as publicaes infralegais, como
portarias e resolues mais recentes, com pode ser visto no Quadro 8.
Quadro 8
Principais normas e disposies especficas sobre o planejamento governamental no SUS
legislao
disposies sobre o planejamento no sus

Estabelece que o processo de planejamento e oramento no SUS
ser de natureza ascendente desde a esfera municipal at a federal

Art. 36 da Lei n 8.080, de 1990
e dever observar o equilbrio financeiro dos entes da Federao,

define o Plano de Sade como instrumento bsico do planejamento
setorial e confere ao CNS a atribuio de estabelecer as diretrizes
gerais para a elaborao dos planos de sade.
Define as conferncias de sade como instncias para avaliao da
situao de sade e proposio de diretrizes para a formulao

Lei n 8.142, de 1990
da poltica de sade nas trs esferas, de maneira ascendente, e

estabelece a elaborao dos planos de sade como condio para
o recebimento de transferncias do Fundo Nacional de Sade (FNS).
Institui a obrigatoriedade da aplicao por parte dos trs entes da
Federao de patamares mnimos de recursos fiscais para o finanEmenda Constitucional n 29, de 2000
ciamento das aes e servios de sade no SUS, patamares esses

que devero balizar a previso de receitas e despesas nos processos
de planejamento do SUS.
continua
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75
concluso
legislao
disposies sobre o planejamento no sus

Estabelece os fundamentos conceituais e operativos essenciais ao
processo de organizao das redes de ateno sade e as diretrizes

Portaria n 4.279, de 2010
para sua implementao, visando a regionalizao das aes e

servios de sade no SUS e consequente garantia da integralidade
do cuidado.
Regulamenta a Lei 8.080/1990 no que se refere organizao do
SUS, ao planejamento da sade, assistncia sade e articulao
interfederativa. Estabelece critrios para a instituio das regies

Decreto n 7.508, de 2011
de sade, define o planejamento como atividade obrigatria dos

entes federados, de natureza ascendente e integrada e indutora
das polticas para a iniciativa privada. Institui o Coap como acordo
de colaborao entre os entes da Federao, visando integrar as
aes e servios de sade no mbito regional.
Estabelece as diretrizes gerais para a instituio das regies de
sade no mbito do SUS, institui a Regio de Sade como base para

Resoluo CIT n 01/2011
o planejamento dos entes federados e define as CIR, as CIB e a

CIT como fruns de pactuao de um amplo conjunto de decises
essenciais para o planejamento regional integrado no SUS.
Regulamenta o 3o do art. 198 da Constituio Federal para dis-
por sobre os valores mnimos a serem aplicados anualmente pela

Lei Complementar n 141, de 2012
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios em aes e servios

pblicos de sade; estabelece os critrios de rateio dos recursos de
transferncias para a sade e as normas de fiscalizao, avaliao
e controle das despesas com sade nas 3 (trs) esferas de governo.
Estabelece diretrizes para o processo de planejamento no mbito do
SUS, define o Plano de Sade, as respectivas Programaes Anuais
e o Relatrio de Gesto como os instrumentos fundamentais para o

Portaria n 2.135, de 2013
planejamento no mbito do SUS. Estabelece ainda que o Plano de

Sade dever observar os prazos do PPA de cada ente da Federao.
Dispe que o processo de planejamento regional integrado ser
coordenado pela gesto estadual, envolver os trs entes federados
e ser elaborado no mbito das regies de sade.
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76
4.2 Princpios do planejamento governamental no SUS

As diretrizes estabelecidas por esse conjunto de normas podem ser elencadas
em sete princpios gerais que orientam os gestores das trs esferas da Federao na
organizao de suas atividades de planejamento, com destaque para as disposies
estabelecidas no Decreto n 7.508, de 2011, na LC n 141, de 2012, e especialmente na
Portaria n 2.135, de 25 de setembro de 2013, que define de forma mais explcita as
diretrizes atuais para o planejamento no SUS. Esses princpios esto apresentados
nas sees a seguir.
4.2.1
O processo de planejamento em sade de responsabilidade de cada ente federado, a ser desenvolvido de forma contnua, articulada, ascendente, integrada e
solidria, entre as trs esferas de governo, na medida em que visa dar direcionalidade gesto pblica da sade.
Assim, os entes da Federao devem, obrigatoriamente, realizar atividades de
planejamento. A elaborao dos instrumentos de planejamento estabelecidos pela
legislao so obrigaes condicionantes, inclusive, para o recebimento das transferncias intergovernamentais.
O planejamento regular permite dotar os gestores de informaes que possibilitem uma ao mais efetiva sobre a realidade sanitria e redirecionar as aes com
vistas a melhorar as condies de sade da populao.
Entretanto, para que se consiga construir um planejamento que permita dar
suporte ao SUS, a legislao estabelece que cada um dos entes da Federao desempenhe seu papel especfico, gerando complementaridade. Assim, o cumprimento
das responsabilidades individuais em cada esfera da Federao que ir permitir
que as demais tambm possam realizar a contento suas atividades, o que exige que
o planejamento seja integrado. Essa integrao, para ser efetiva, pressupe que haja
articulao funcional.
Assim, por exemplo, a Unio, a partir de construo tripartite, precisa estabelecer
diretrizes, objetivos e metas nacionais e o calendrio nacional de elaborao para
que os Estados possam definir as estratgias de coordenao do processo de planejamento em seu territrio e os Municpios iniciem, com seus pares, suas atividades
nas respectivas regies de sade.
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77
4.2.2Princpio 2: o planejamento no SUS deve ser integrado

Seguridade Social e ao planejamento governamental geral
A Constituio Federal de 1988 estabeleceu que as polticas de sade, previdncia
e assistncia devem estar articuladas no mbito da Seguridade Social, criando sincronia entre os programas e aes voltados para a incluso social. Essa articulao,
do ponto de vista operacional, deve ocorrer nos processos de planejamento e oramento, sendo necessrio que os planos e os oramentos do SUS estejam integrados
com os das reas de previdncia e assistncia. O oramento da Seguridade Social o
instrumento de planejamento e oramentao que articula e integra os programas
dessas trs reas de poltica social e junto com o Oramento Fiscal compe o Oramento Geral de cada ente da Federao.
Alm disso, os instrumentos de planejamento da sade o Plano de Sade e
suas respectivas Programaes Anuais e o Relatrio de Gesto devem orientar, no
que se refere poltica de sade, a elaborao dos instrumentos de planejamento
de governo Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei
Oramentria Anual (LOA), definidos a partir do art. 165 da CF.
A Constituio Federal de 1988 define a integrao entre as funes de planejamento
estatal e as de oramentao como sendo o fundamento do modelo oramentrio
brasileiro, definido pela necessidade do estabelecimento de uma conexo coerente
entre os respectivos instrumentos adotados.
Do mesmo modo, tal conexo institui uma relao intrnseca entre os planos de
curto e mdio prazo e as programaes anuais de gastos governamentais. Dada esta
forma de estruturao oramentria, o PPA consiste no ponto de partida que define
as diretrizes gerais de ao do Estado nas trs esferas de governo da Federao.
De acordo com o texto constitucional, cabe ao PPA a definio das diretrizes,
objetivos e metas da Administrao Pblica relativas s despesas de capital e aos gastos
correntes delas derivados, ou seja, o PPA sintetiza as estratgias de mdio prazo e as
operacionaliza por meio dos programas que o constituem.
O PPA se estrutura em duas partes fundamentais que so a base estratgica e os programas. A base estratgica consiste no conjunto de anlises de cenrio e de prospeco
estratgica que orientar o planejamento governamental. A base estratgica deve
contemplar a anlise da situao econmica e social, as diretrizes, objetivos e metas
estabelecidas pelo chefe do Poder Executivo, a previso dos recursos oramentrios e sua
distribuio entre os setores ou entre os programas e diretrizes, objetivos e metas dos
demais rgos compatveis com a orientao estratgica do chefe do Poder Executivo.
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Os programas consistem na sistematizao das
as metas e as prioridades da Administrao Pblica
aes que sero implementadas de acordo com as
e os parmetros de elaborao da LOA, alm de dispor
orientaes definidas na base estratgica.
sobre um amplo conjunto de questes adicionais
O detalhamento anual dos gastos relativos a
consideradas essenciais para que o planejamento
cada etapa das estratgias adotadas realizado pela
de mdio prazo, expresso no PPA, possa se traduzir
LOA, cujo contedo deve guardar plena compatibi-
em ao eficiente e eficaz de curto prazo. Esse con-
lidade com as diretrizes expressas nos programas
junto abrange disposies relativas a possveis
definidos no PPA. Enquanto o PPA compreende o
alteraes na legislao tributria e na poltica de
planejamento governamental de mdio prazo, para
pessoal da Administrao Pblica, a fixao de
quatro anos, a LOA contm o detalhamento anual
limites de gastos para os trs poderes, as condies
desse planejamento na forma das aes que devero
para que o equilbrio fiscal seja obtido, o estabe-
ser implementadas e dos recursos orament-
lecimento de critrios para limitao de empe-
rios que estaro disponveis para o financiamento
nho, a definio de medidas a serem adotadas em
das polticas. Assim sendo, a LOA consiste na
caso de reduo dos montantes de endividamento,
expresso anual do planejamento governamental,
definio das condies e exigncias especficas
quando so previstos com maior detalhamento o
para transferncias de recursos a entidades pblicas
volume de recursos arrecadados e como esses sero
e privadas, entre outras.
alocados ao longo do conjunto de programas e
O ciclo de planejamento e oramento de mdio
projetos que sero executados no exerccio fiscal
e curto prazos definido pela Constituio Federal
correspondente.
de 1988 estabelece os prazos conforme apresentado
A integrao entre o PPA e a LOA funo da LDO,
no Quadro 9 para que as peas de planejamento e
consistindo no instrumento inovador institudo
de oramentao sejam enviadas pelo Poder Exe-
pela Constituio Federal de 1988 em matria de
cutivo ao Legislativo, em cada esfera da federao,
organizao oramentria. Segundo esta ltima,
e esse faa a apreciao das mesmas e as devolva
cabe LDO estabelecer, para cada exerccio fiscal,
para sano at o limite dos prazos estabelecidos.
Quadro 9 Ciclo de Elaborao do PPA, da LDO e da LOA e respectivos prazos

ppa
At 4 meses antes do encerra-
Envio ao
Legislativo
mento do primeiro exerccio
At 8 meses e meio antes do
do Executivo.
financeiro.
financeiro do mandato do chefe

Data: 31 de agosto do primeiro ano
de mandato.
Devoluo ao
Executivo
ldo
At o trmino da sesso legislativa. Data: 22 de dezembro do

primeiro ano de mandato.
encerramento do exerccio
Data: 15 de abril de cada ano.
loa
At 4 meses antes do encerra-
mento do exerccio financeiro.

Data: 31 de agosto de cada ano.
At o trmino do primeiro
At o trmino da sesso
Data: 17 de julho de cada ano.
Data: 22 de dezembro de cada ano.
perodo legislativo.
legislativa.
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Portanto, o ciclo de elaborao do planejamento no SUS, em cada esfera, precisa

estar harmonizado com essa lgica para permitir que haja sincronia das polticas de
sade com as demais polticas governamentais, no tempo. De forma mais especfica,
a Lei n 141, de 2012, em seu art. 36, 2, estabelece que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devero encaminhar para aprovao do respectivo conselho de sade a Programao Anual de Sade, antes da data de encaminhamento da
LDO do exerccio correspondente ao Legislativo, de forma a garantir que o setor sade esteja contemplado nas regras dispostas na LDO aplicveis ao ano subsequente.
Nesse sentido, destaca-se a Nota Tcnica do CONASS n 05, de 2013, a respeito do
art. 36, que orienta a elaborao e encaminhamento da Programao Anual de Sade em duas etapas distintas, dentre as quais a primeira se refere PAS para orientar a LDO e a segunda se refere ao detalhamento da PAS aps aprovao da LDO. No
Quadro 10, os procedimentos principais esto resumidos.
Quadro 10 Compatibilizao entre PAS e LDO
etapa 1:Programao Anual de Sade

para orientar a LDO
etapa 2:Programao Anual de Sade

aps aprovao da LDO
3 Expressar as diretrizes do Plano de Sade
3 Detalhar, aps a aprovao da LDO, a eta-
e suas respectivas aes aplicveis ao ano
pa 1, isto , as diretrizes e as prioridades,
subsequente ao do exerccio,indicando as
quantificando metas e estimando gastos
diretrizes e prioridades definidas.
oramentrios e financeiros. Formato:

detalhamento de aes e servios de sade,
3 Elaborar documento com a programao

resumida contendo as prioridades para o
metas para o ano, indicadores e recursos

oramentrios.
ano. Isso ser realizado antes da anlise

do Relatrio de Gesto do ano anterior
3 Detalhar, baseado nos subsdios dispo-
(Conselhos e Tribunais de Contas) e das
nveis: Relatrio de Gesto, estimativas
estimativas de receitas do ente.
de receitas do Executivo, relatrio do

primeiro quadrimestre. Este documento
3 Apresentar, nos termos da LC n 141, de
detalhado propiciar a demonstrao de
2012, esta Programao at 31 de maro
dados e informaes necessrias afe-
ao Conselho de Sade e secretaria de
rio da execuo.
planejamento ou equivalente (elaborao

do PLOA), que durante o ms de abril deve
envi-la ao Poder Legislativo, termos do
inciso II do art. 35 da CF.
Fonte: Adaptada da Nota Tcnica do CONASS 05, de 2013.
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4.2.3Princpio 3: o planejamento deve respeitar os resultados das

pactuaes entre os gestores nas comisses intergestores
regionais, bipartite e tripartite
As instncias permanentes de negociao e pactuao intergestores so os espaos
federativos de construo de consenso poltico e de desenvolvimento de estratgias
intergovernamentais que possibilitam a ao conjunta e articulada do Ministrio
da Sade e das secretarias estaduais e municipais de sade.
Assim, no processo de planejamento no SUS devem ser consideradas como
essenciais as pactuaes realizadas nas comisses intergestores CIR, CIB e CIT ,
uma vez que esses espaos de governana tm a competncia de discutir e pactuar
de forma permanente a poltica de sade e sua execuo na construo da gesto
compartilhada do SUS.
Portanto, todo o processo de planejamento integrado segue a lgica federativa
clssica em que, apesar de cada uma das esferas ter suas responsabilidades especficas, as principais decises sobre o ciclo de planejamento so tomadas a partir de
consensos. Essa dinmica de trabalho coletivo tpica de ambientes federativos e
tem como objetivo conferir legitimidade s decises e estimular o trabalho conjunto
entre a Unio, os Estados e os Municpios.
Como resultado, um amplo conjunto de questes relativas ao processo de planejamento no SUS passa por negociaes intergestores nos fruns federativos do SUS.
Assim, as pactuaes tripartites abrangem: as diretrizes gerais para a composio
do conjunto de aes e servios de sade e de medicamentos essenciais a serem ofertados no SUS (Renases e Rename); as etapas e os prazos do processo de planejamento
no SUS; as diretrizes nacionais para a organizao das regies de sade; os critrios
para o planejamento no SUS nas regies de sade; as normas de elaborao e fluxos
do COAP; as regras de continuidade do acesso para o atendimento da integralidade
da assistncia nas regies de sade; as diretrizes, objetivos, metas e indicadores de
abrangncia nacional, buscando orientar e integrar o planejamento da Unio, dos
estados, do Distrito Federal e dos Municpios, entre outras.
No mbito estadual, as pactuaes a serem realizadas nas CIB, entre os gestores
estaduais e municipais, so relativas: s etapas e aos prazos do planejamento
municipal em consonncia com os planejamentos estadual e nacional; s diretrizes
estaduais sobre regies de sade e demais aspectos vinculados integrao das aes
e servios de sade dos entes federados; conformao e avaliao do funcionamento das regies de sade em cada estado; continuidade do acesso s aes e aos
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servios de sade da rede de ateno sade, mediante referenciamento em regies

de sade intraestaduais; metodologia de alocao dos recursos estaduais; e previso anual de repasse de recursos aos Municpios (constantes dos planos estaduais
de sade), entre outras.
Finalmente, no mbito das CIR10, as principais pactuaes abrangem: o rol de
10
importante lembrar que h
aes e servios e o elenco de medicamentos que sero ofertados na Regio de Sade
hierarquia federativa legal entre as
(tomando como base a Renases e a Rename); os critrios de acessibilidade e escala
de pactuao intergestores no
para a conformao dos servios; as diretrizes regionais sobre a organizao das redes
de ateno sade; a gesto institucional regional e a integrao das aes e servios
dos entes federados na Regio de Sade11; as responsabilidades individuais e
solidrias de cada ente federativo na Regio de Sade (a serem includas no COAP);
decises tomadas pelas instncias

SUS. Assim, as decises a serem
tomadas nas CIB devem observar
as regras gerais constitudas pela
CIT, enquanto as deliberaes das

CIR esto vinculadas s decises
previamente estabelecidas pela CIT

e pelas respectivas CIB.
11
Nesse caso, as diretrizes regio-
e a elaborao, a pactuao, o monitoramento e a avaliao de todo o processo de
nais devem observar as disposies
planejamento regional integrado nas respectivas regies de sade, entre outras.
de 30 de dezembro de 2010.
estabelecidas na Portaria n 4.279,
4.2.4Princpio 4: o planejamento deve estar articulado constantemente

com o monitoramento, a avaliao e a gesto do SUS
O planejamento no consiste apenas em um simples exerccio de projeo de
metas futuras, mas em uma ao estratgica da gesto pblica que tem por objetivo
reorientar os programas e os projetos governamentais de forma a ampliar a eficincia, a eficcia e a efetividade da ao das polticas de sade. Portanto, o planejamento est intrinsecamente relacionado gesto do SUS.
Para que as aes de planejamento possam contribuir para o aperfeioamento
da gesto do SUS, os entes federados devem comprometer-se a realizar o monitoramento e a avaliao, visando analisar os resultados alcanados e as estratgias
empregadas para tal.
O monitoramento e a avaliao devem ser processos peridicos, orientados
pelas diretrizes, objetivos, metas e indicadores assumidos em cada esfera de gesto.
No mbito do planejamento no SUS, o monitoramento e a avaliao devem ser
executados de forma individual e conjunta entre os entes federados, tendo como
referncia as respectivas regies de sade.
O monitoramento compreende o acompanhamento regular das metas e indicadores,
que expressam as diretrizes e os objetivos da poltica de sade em um determinado
perodo e o seu cotejamento com o planejado; enquanto a avaliao envolve a apreciao dos resultados obtidos, considerando um conjunto amplo de fatores. A escolha
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desses fatores ou critrios que iro orientar a avaliao depende do tipo de apreciao
que se pretende realizar, uma vez que toda avaliao consiste na emisso de um juzo
de valor sobre as caractersticas, a dinmica e o resultado de programas e polticas.
Os tipos mais comuns e empregados na avaliao so os que consideram: os efeitos
sobre a sade da populao (avaliao de impacto ou de efetividade); a obteno das
prioridades e os objetivos iniciais estabelecidos (avaliao dos objetivos ou da eficcia);
a racionalidade no uso dos recursos (avaliao da eficincia); as mudanas ocorridas
no contexto econmico, poltico e social (avaliao de cenrio); as disposies constantes da legislao (avaliao de legalidade ou de conformidade); a qualidade da
estratgia de implantao das polticas e programas (avaliao da implementao);
a anlise e a apreciao de instncias oficiais (avaliao oficial ou institucional);
o aperfeioamento da capacidade de gesto dos quadros e das unidades da administrao pblica (avaliao de aprendizagem), entre outros.
A legislao do SUS busca induzir os gestores das trs esferas a privilegiar as
atividades de monitoramento e de avaliao de impacto ou de efetividade, combinando-as com algumas das outras modalidades de avaliao mencionadas acima.
As principais normas relacionadas ao planejamento no SUS ressaltam que a avaliao
deve apreciar em que medida as polticas, programas, aes e servios de sade
implementados no perodo considerado promoveram a melhoria das condies de
sade da populao.
4.2.5
Princpio 5: o planejamento deve ser ascendente e integrado
O planejamento ascendente e integrado na sade, alm de requisito legal, um
dos mecanismos relevantes para assegurar a unicidade e os princpios constitucionais
do SUS. O planejamento expressa as responsabilidades dos gestores de cada esfera
de governo em relao sade da populao do territrio quanto integrao da
organizao sistmica do SUS.
Portanto, essencial que o conjunto de diretrizes, objetivos, metas e indicadores
estabelecidos em mbito nacional seja empregado pelas trs esferas de governo para
o desenho de seus instrumentos de planejamento, o que permitir tanto criar uma
ao sincronizada da administrao pblica em torno das grandes prioridades nacionais quanto uniformizar o formato e a linguagem do planejamento em todo o Pas.
A integrao do planejamento no SUS requer tambm que as trs esferas da Federao
orientem suas atividades de maneira funcional entre si para que haja complementaridade
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e organicidade, evitando a duplicao de aes e projetos em algumas reas e a

ausncia em outras.
Entretanto, o carter integrado das atividades de planejamento no SUS valoriza
a autonomia dos entes federados, uma vez que todo o processo deve ser conduzido
de maneira ascendente desde os Municpios at a esfera federal. Assim, os planos
municipais de sade, elaborados a partir das definies estabelecidas nas conferncias municipais de sade, so a base para o planejamento das regies de sade,
que por sua vez, orientam o planejamento em mbito estadual. Da mesma forma,
a esfera federal deve levar em considerao o escopo das atividades planejadas pelas
unidades da Federao.
O Decreto n 7.508, de 2011, introduz duas inovaes essenciais para o aperfeioamento do planejamento no SUS e estabelece o planejamento regional em sade
como a base para a definio das metas e indicadores do planejamento da poltica
de sade, visando conferir maior complementaridade entre as aes a serem desenvolvidas de forma integrada pelas trs esferas de governo.
Essas inovaes consistem em estabelecer o conceito de metas regionais, que fazem
interface com as metas municipais, estaduais e federais e introduzir a necessidade
de formalizao dos compromissos assumidos entre os gestores por meio de um
instrumento jurdico-executivo, o COAP.
Desta forma, a integrao do planejamento no SUS se organiza em torno do
planejamento realizado nas regies de sade, onde so estabelecidas as metas e as
responsabilidades especficas de cada uma das trs esferas da Federao para que os
resultados sejam obtidos. Assim, a integrao do planejamento no SUS ocorre por
meio da ao complementar entre o trabalho dos gestores municipais, estaduais e
federal em cada regio de sade.
4.2.6Princpio 6: o planejamento deve contribuir para a transparncia

e a visibilidade da gesto da sade
Dentre outras normativas, a LC n 141, de 2012, d nfase transparncia e
visibilidade da gesto da sade, demandando que os gestores da sade deem ampla
divulgao, inclusive por meios eletrnicos de acesso pblico, das prestaes de contas
peridicas da sade, para consulta e acesso da sociedade. Nesse sentido, sugere que
a transparncia e a visibilidade sejam asseguradas no processo de elaborao e discusso do Plano de Sade, da Programao Anual de Sade e do Relatrio de Gesto,
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devendo ser submetidos apreciao do respectivo Conselho de Sade e realizao

de audincias pblicas.
Portanto, o planejamento no SUS adquire tambm um carter de instrumento
de ampliao da transparncia das aes governamentais, uma vez que a definio
detalhada e clara das metas e das respectivas responsabilidades de cada um dos entes
federados possibilita que a sociedade acompanhe o processo de implantao e gesto
das polticas e programas e discuta seus resultados com os gestores. A prerrogativa
de conhecer os resultados das polticas e de monitoramento da aplicao dos recursos pblicos consiste em direto de cidadania enfatizado pela Lei n 12.527, de 18 de
novembro de 2011, denominada de Lei de Acesso Informao. Essa Lei dispe, em
seu art. 5, que dever do Estado garantir o direito de acesso informao, que
ser franqueada, mediante procedimentos objetivos e geis, de forma transparente,
clara e em linguagem de fcil compreenso (BRASIL, 2011b). Como consequncia,
o planejamento governamental torna-se um instrumento ainda mais importante
para que os cidados possam assegurar seus direitos.
4.2.7
Princpio 7: o
planejamento deve partir das necessidades
de sade da populao
O planejamento no SUS parte do reconhecimento das dinmicas presentes no
territrio que influenciam na sade, bem como das necessidades de sade da populao dos Municpios que compe a Regio de Sade. A anlise e o dimensionamento
das necessidades de sade devem privilegiar um conceito mais amplo de sade,
entendendo essa como uma condio que transcende a mera ausncia de doena
e se caracteriza pela garantia de bem estar tanto fsico e afetivo quanto social e
econmico. Assim, a anlise da situao de sade envolve primordialmente o
conhecimento adequado e detalhado das condies de vida proporcionadas pelos
diversos Municpios em cada regio de sade e das tendncias de curto, mdio e longo
prazo (CAMPOS, 2013).
So essas necessidades que orientam a construo das diretrizes, objetivos, metas
e indicadores identificados como essenciais para a ampliao da qualidade de vida
dos cidados e para a garantia plena de seus direitos de cidadania. A compreenso
das realidades locais em cada Regio de Sade abrange o levantamento de um amplo conjunto de indicadores socioeconmicos, demogrficos, epidemiolgicos, sanitrios, de infraestrutura urbana, de educao, culturais, ocupacionais, entre outros. So esses indicadores que permitem compreender as necessidades de sade e
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que, portanto, devero ser tomados como ponto de partida para a tomada de decises
pelos gestores. Assim, a definio de quais sero as intervenes prioritrias que
iro orientar a implementao ou o aperfeioamento do conjunto de aes e servios
de sade no territrio deve ser fundamentada em seu impacto na ampliao do bem
estar dos cidados. Em essncia, a orientao do planejamento a partir das necessidades de sade busca ampliar a efetividade das polticas pblicas (OUVERNEY;
NORONHA, 2013).
princpios do planejamento governamental no SUS

Princpio 2: o
planejamento no SUS deve ser integrado Seguridade Social
e ao planejamento governamental geral
Princpio 3: o
planejamento deve respeitar os resultados das pactuaes entre os
gestores nas comisses intergestores regionais, bipartite e tripartite
Princpio 4: o
planejamento deve estar articulado constantemente com
o monitoramento, a avaliao e a gesto do SUS
Princpio 5: o planejamento deve ser ascendente e integrado
Princpio 6: o
planejamento deve contribuir para a transparncia
e a visibilidade da gesto da sade
Princpio 7: o
planejamento deve partir das necessidades de sade da populao
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5
Planejamento Regional Integrado,
ciclo e etapas de elaborao
Este captulo apresenta o desafio disposto na legislao recente: planejar regionalmente com
base em necessidades de sade, para efetivao do processo de descentralizao com partilha
de responsabilidades sanitrias e superao da fragmentao do sistema. Dispe sobre as
inovaes como modelagem de processo, instrumentos e estratgias, que auxiliam a organizao regional de sade alicerada nos princpios do SUS, na gesto solidria e compartilhada,
na busca do acesso em tempo oportuno para garantia da sade como direito.
Nos ltimos vinte e cinco anos, dois movimentos se difundiram e tiveram papel
central na poltica de sade no Brasil: a descentralizao para os entes federados
individualizados, da formulao da gesto e implementao de polticas e a ideia de
valorizao das aes de melhor custo-benefcio gerencialista, conforme abordado
no captulo 3 para a governana operacional do sistema, trazendo um crescimento
no nmero e diversidade de atores envolvidos na oferta e gesto de servios no SUS.
O resultado deste cenrio foi um processo de enfraquecimento da capacidade
de oferta, da deciso e do planejamento em sade, fragmentando o sistema sob
diferentes lgicas construdas em microespaos decisrios e interesses diversos, que
nem sempre se pautaram nos princpios da universalidade e equidade.
A edio de novos marcos legais: o Decreto presidencial n 7.508, de 2011, a Lei
Complementar n 141, de 2012 e a Portaria n 2.135, de 2013, retomam a necessidade
do desenvolvimento de um processo de planejamento de sade, nos termos do planejamento regional integrado, onde a organizao do territrio transcende o espao
do ente federado municipal e abrange a regio de sade, direcionando para uma
modelagem do planejamento e sua interface com o Contrato Organizativo de Ao
Planejamento Regional Integrado, ciclo e etapas de elaborao
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Pblica (COAP). Tratam do sistema de sade observando o modelo desenhado a

partir da conformao federativa nacional, que aponta para a interdependncia de
entes federados autnomos, conforme apontado nos captulos 1 e 2.
O Planejamento Regional Integrado expressa as prioridades e responsabilidades
sanitrias comuns estabelecidas entre gestores de sade de uma determinada
Regio de Sade, visando integrao da organizao sistmica do SUS para a garantia
do acesso e da integralidade da ateno. O modelo preconiza que o planejamento
consiste na base tcnica do processo de regionalizao.
5.1 Planejamento, governana e instncias intergestores

O processo de planejamento regional integrado enseja um conjunto de desafios
que requer uma ateno especial por parte dos gestores nas trs esferas do SUS, dentre os quais destacam-se os seguintes:
qComo selecionar informaes relevantes para o conhecimento da sade da

populao, onde encontr-las e como utiliz-las?
qComo saber qual o volume de recursos financeiros que poder dispor nos
prximos anos e quais as regras de utilizao?
qComo definir as prioridades da poltica de sade para os prximos anos?

qQue atores devem ser includos no planejamento regional integrado para
fornecer mais legitimidade ao processo?
qQual o papel de cada um dos entes federados e como eles devem trabalhar
articulados?
Essas questes so o ponto de partida para que os gestores possam organizar de

maneira consistente suas atividades de planejamento e as respostas para elas podem
ser encontradas tanto na legislao atual sobre o planejamento no SUS, quanto nas
produes tcnicas editadas pelo Ministrio da Sade.
Considera-se o planejamento regional como um processo que envolve um determinado padro ou modo de governana. Na tradio recente do SUS, governana tem
sido entendida como um mecanismo de tomada de decises onde gestores dos trs
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89
esferas de gesto discutem e pactuam objetivos, metas e procedimentos. Esta noo

de governana combina com o que foi discutido no Captulo 3. Em especial no Diagrama 1, as instncias intergestores so classificadas como estruturas de consenso
e, portanto, dentro do escopo geral de governana. Nesse sentido, o planejamento
no SUS e as instncias intergestores sero tratados a seguir como processos tpicos
de um dado padro de governana.
5.2 Planejamento no SUS, regionalizao

e Contrato Organizativo da Ao Pblica de Sade
A regionalizao tem sido a resposta mais eficaz para reduzir a fragmentao
dos sistemas de sade com vistas ampliao do acesso e da resolutividade das aes
e servios de sade. A regionalizao como princpio organizativo dos sistemas de
sade origina-se nas primeiras experincias de construo de sistemas de sade de
base locorregional na Europa no perodo entre guerras, com destaque para a proposta
britnica inscrita no Relatrio Dawson de 1920, como j apresentado no Captulo 3.
Porm, adquiriu mpeto especial em um amplo conjunto de pases na ltima dcada
aps uma agenda expressiva de descentralizao que transferiu recursos, responsabilidades e capacidade decisria para a esfera municipal.
O empoderamento das organizaes ou autoridades regionais e a instituio de
estratgias diversas de coordenao para promover a articulao entre esferas ou
autoridades locais so tendncias observadas em diversos pases com sistemas de
sade consolidados, como forma de reduzir os impactos negativos de natureza econmica, gerencial, poltica e de organizao clnica advindos da descentralizao.
Se levada a nveis extremos, essa pode produzir a expanso de gastos, reduzir a eficincia alocativa, produzir nveis predatrios de competio, dispersar a capacidade
de planejamento, contratao e avaliao, produzir bloqueios decisrios, minar a
possibilidade de reformas importantes e criar barreiras continuidade do cuidado
(DE VRIES, 2000).
A regionalizao das aes e servios de sade consiste em um processo de
articulao funcional em um determinado territrio, onde se busca integrar todas as
aes e servios em uma ampla rede de ateno sade. Essa deve se fundamentar
em um trabalho coordenado entre as unidades de sade de diversos nveis e densidades tecnolgicas, a partir de mecanismos clnicos, gerenciais e de governana que
permitam aos usurios uma ateno contnua e integral, abrangendo a promoo,
a preveno, a cura e a reabilitao.
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90
No Brasil, a regionalizao consiste em um princpio fundante da organizao

do sistema de sade inscrito no artigo 198 da Constituio Federal de 1988 e ratificado
na Lei Orgnica da Sade (Lei n 8.080, de 1990). As aes e servios de sade relativos
ao SUS conformam uma rede regionalizada e hierarquizada de natureza descentralizada, com atendimento integral e participao da comunidade.
A interdependncia entre as esferas da federao permite gerar complementaridades que ampliam a capacidade para resolver problemas tpicos da gesto em sade,
como as dificuldades de aquisio de equipamentos e insumos de alto custo; o monitoramento de fenmenos epidemiolgicos que se difundem de forma rpida; a contratao de profissionais especializados; as diferenas de capacidade institucional,
expertise e de recursos existentes entre os governos municipais; a limitao de recursos
para construir ou contratar unidades de mdia e alta complexidade; entre outros.
Ao longo da dcada de 1990, o processo de implementao do SUS privilegiou a
transferncia de responsabilidades, recursos e capacidade decisria para os Estados e,
especialmente, os Municpios, o que permitiu a expanso da cobertura e a formao
de bases locais mnimas de gesto de aes e servios de sade (MAFORT, 2014)
(COSTA; RIBEIRO, 1999). Entretanto, esse processo foi acompanhado de poucos
estmulos para a articulao regional e resultou em certa fragmentao e disperso
de recursos e unidades de sade.
Desde o incio dos anos 2000, quando praticamente todos os Estados e Municpios
estavam habilitados em alguma modalidade de exerccio descentralizado de responsabilidades e gesto de recursos, o Ministrio da Sade tem desenvolvido estratgias
para estimular e aprofundar as relaes federativas com o intuito de delinear com
mais preciso as responsabilidades da Unio, dos Estados e dos Municpios na gesto,
no financiamento e na organizao da ateno sade no SUS. Essa orientao tem
sido enfatizada como fundamental para ampliar a capacidade de articulao e integrao das aes e servios de sade.
A NOAS-SUS 01/02 enfatizou a necessidade da consolidao de uma lgica de
estruturao de redes regionalizadas na forma de um sistema de sade integrado
regionalmente, introduzindo, em mbito nacional, elementos estratgicos de
integrao intermunicipal tais como: a delimitao de referncias territoriais para
a elaborao de polticas, programas e sistemas organizacionais (mdulos, microrregies e regies) e o estabelecimento de instrumentos de planejamento integrado
como os Planos Diretores de Regionalizao e de Investimentos.
O Pacto pela Sade, de 2006, (BRASIL, 2009) ressalta a relevncia de aprofundar o processo de regionalizao da sade como estratgia essencial para consolidar
os princpios de universalidade, integralidade e equidade do SUS, sendo uma das
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responsabilidades gerais da gesto dos Estados coordenar o processo de configurao do desenho da rede de ateno sade, nas relaes intermunicipais, com a
participao dos Municpios da regio.
O Pacto pela Sade introduziu novas estratgias de integrao e articulao da
poltica de sade ao instituir, como marcos fundamentais de consolidao institucional do SUS, um novo formato de conduo das relaes entre as esferas de governo
e o desafio de superar a fragmentao das polticas e programas nacionais. O Pacto
pela Sade enfatizou o espao regional como o lcus privilegiado de construo das
responsabilidades pactuadas, uma vez que esse o espao que permite a integrao
de polticas e programas por meio da ao conjunta das esferas federal, estadual e
municipal.
O planejamento integrado entre as trs esferas de governo constitui a base para
a regionalizao das aes e servios de sade no SUS preconizada pelo Decreto n
7.508, de 2011.
5.2.1 Aspectos inovadores do Decreto n 7.508, de 2011

O Decreto n 7.508, de 2011, regulamentou as disposies contidas na Lei 8.080,
de 1990 nas questes relacionadas organizao do SUS, ao planejamento da sade,
assistncia sade e articulao interfederativa, entre outras. O Decreto n 7.508
o resultado de uma estratgia da Unio para aprofundar o carter cooperativo das
relaes intergovernamentais estabelecido pelo Pacto pela Sade, institucionalizando
no mbito da gesto do SUS um conjunto de dispositivos organizacionais, gerenciais e
assistenciais para consolidar a regionalizao da ateno sade, tais como: as regies
de sade, o mapa de sade, as portas de entrada, as redes de ateno, os protocolos clnicos e as diretrizes teraputicas, a Renases, a Rename, o planejamento
na sade e o COAP.
Assim, embora reafirme a concepo de federalismo cooperativo presente no
Pacto pela Sade, o Decreto n 7.508, de 2011, tem como objetivo regular a estrutura
administrativa do SUS, estimulando e induzindo o estreitamento das relaes de
interdependncia entre as trs esferas de governo para produzir resultados concretos na sade da populao brasileira. As inovaes, com vistas ao fortalecimento da
regionalizao na sade, que marcam a orientao federativa do Decreto n 7.508, so:
a formalizao das instncias intergestores e das pactuaes intergovernamentais;
a orientao do planejamento na sade; a delimitao das responsabilidades sanitrias dos entes federados e a introduo da gesto intergovernamental por
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contratualizao. No apoio aos processos acima, estabelece inovaes instrumentais

como o Mapa da Sade, a Renases e o COAP.
Considerando a autonomia e a interdependncia dos governos da federao
brasileira, a construo de pactos intergestores no SUS tem consistido, desde o incio
da dcada de 1990, no processo a partir do qual so tomadas as decises sobre a
organizao territorial quanto a aspectos operacionais, financeiros, administrativos
e organizao e ao funcionamento das aes e servios de sade a serem ofertados
para a populao, estabelecendo contratos de compartilhamento. Entretanto, as
instncias intergestores, at a publicao do Decreto n 7.508, de 2011, estavam institucionalizadas e reguladas por portaria ministerial. Com a edio desse Decreto,
passam a ser reguladas por norma superior.
O Decreto n 7.508, de 2011, tambm definiu que o planejamento no mbito
das regies de sade deve ter como base as necessidades municipais apuradas a
partir do Mapa da Sade, para o estabelecimento de metas de sade, definindo que o
planejamento municipal deve ser realizado com o objetivo de gerar funcionalidade
entre os sistemas locais para garantir a integralidade das aes e servios de sade.
Assim, as metas regionais impactam no planejamento de cada um dos Municpios
de uma Regio de Sade e a base para a definio da meta estadual. Essa orientao
do Decreto n 7.508, de 2011, reafirma a valorizao do modelo de administrao por
resultados estabelecida pelo Pacto pela Sade, inovando ainda mais ao vincular essa
concepo articulao regional. Para tanto, um conjunto de Diretrizes, Objetivos,
Metas e Indicadores (DOMI) so definidos de forma tripartite para uniformizar
entendimentos sobre resultados a serem alcanados pela gesto compartilhada e o
fortalecimento do planejamento no SUS.
Alm disso, o Decreto n 7.508, de 2011, definiu que o planejamento deve especificar as responsabilidades sanitrias das trs esferas de governo para o cumprimento das metas coletivas estabelecidas na regio de sade. Assim, para cada meta
devem ser relacionadas as responsabilidades dos Municpios da Regio de Sade, do
governo do respectivo Estado e do governo federal, cumprindo com o princpio legal
da transparncia na gesto (Lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011) e promovendo
a equidade regional.
Coerente com a orientao de induzir a interdependncia regional, o Decreto
n 7.508, de 2011, introduziu a necessidade de formalizao dos acordos relativos
s responsabilidades das trs esferas que compem a regio, por meio do COAP.
A relevncia desse dispositivo e a sua utilidade como instrumento de harmonizao do trabalho coletivo entre os Municpios em uma regio de sade permitem que
cada gestor possa conduzir suas atividades de forma a gerar complementaridade com
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seus pares. Alm disso, o COAP possibilita que os cidados, as instncias e os rgos
governamentais de controle e avaliao monitorem o trabalho dos gestores, conferindo maior transparncia gesto do SUS.
5.3
Atribuies dos entes federados, regionalizao
e as etapas do planejamento no SUS
A regionalizao e hierarquizao compem o modelo organizativo do SUS como
estratgias de ordenamento do acesso s aes e servios de sade e construo de
espao poltico do debate decisrio regional, buscando efetivar uma gesto solidria
e cooperativa.
Assim, as regies de sade so espaos privilegiados para garantia da integralidade na ateno sade conforme dispe o Decreto n 7.508, de 2011. Este define
os elementos constituintes das regies de sade, aponta estes territrios como
referncias para as transferncias de recursos e para a construo das Redes de Ateno
Sade, com base na identificao das necessidades de sade e sob coordenao
interfederativa.
A Resoluo n 1 da Comisso Intergestores Tripartite (CIT), de 29 de setembro de
2011, que estabelece diretrizes gerais para a instituio de regies de sade no SUS,
define como objetivos para organizao das regies de sade:
i garantir o acesso resolutivo da populao, em tempo oportuno e com qualidade, a aes e servios de promoo, proteo e recuperao, organizados
em redes de ateno sade, assegurando-se um padro de integralidade;
ii efetivar o processo de descentralizao de aes e servios de sade entre os
entes federados, com responsabilizao compartilhada, favorecendo a ao
solidria e cooperativa entre os gestores, impedindo a duplicao de meios
para atingir as mesmas finalidades; e
iii buscar a racionalidade dos gastos, a otimizao de recursos e eficincia na
rede de ateno sade, por meio da conjugao interfederativa de recursos
financeiros, entre outros, de modo a reduzir as desigualdades locais e regionais.
O planejamento no mbito regional implica na discusso permanente da poltica
de sade e sua execuo nas comisses intergestores, o que demanda o fortalecimento
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da governana exercida na Regio de Sade por meio da CIR. Tal fato traz a necessidade
de uma organizao que permita o acompanhamento permanente desse processo,
uma vez que a CIR a instncia da pactuao, do monitoramento e da avaliao do
planejamento regional integrado, como pode ser visto no Diagrama 2.
Diagrama 2 Padro de planejamento regional
Comisso Intergestores Regional (CIR) e o processo de planejamento

PACTUA
MONITORA
AVALIA
A coordenao do processo do planejamento regional integrado da gesto

estadual e envolve todos os Municpios que compem a Regio de Sade, o Estado, por
meio da Secretaria Estadual de Sade, e a Unio, por meio do Ministrio da Sade.
O planejamento da sade realizado no mbito da Regio de Sade, denominado
planejamento regional integrado, vem contribuir para o alinhamento do conjunto
de processos relacionados harmonizao das polticas de sade, que esto expressos
nos instrumentos de planejamento dos entes federados que compe a Regio de Sade,
com destaque para os planos de sade e respectivas programaes anuais, conforme
ilustra o Diagrama 3.
Diagrama 3 Ciclo geral de planejamento regional integrado no SUS
Diretrizes Nacionais CNS

Prioridades: Conselhos de Sade
PNS
PES
PMS
PPA, LDO
e LOA
Diretrizes, Objetivos, Metas e Indicadores
PROGRAMAO ANUAL DE SADE

MAPA DA SADE
RREO
necessidades de sade
PLANEJAMENTO REGIONAL INTEGRADO

< Regio de Sade >
Diretrizes, Objetivos Plurianuais, Metas

e Indicadores de Sade para a Regio
Relatrio
Detalhado do
Quadrimestre
Relatrio
de Gesto
Fonte: BRASIL (2013).
CONTRATO ORGANIZATIVO DA AO
PBLICA DA SADE COAP
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A produo do processo de planejamento regional integrado compor o COAP,

expressando:
i a identificao das necessidades de sade da populao e a anlise da situao
de sade do territrio;
ii as diretrizes, os objetivos plurianuais e as metas anuais, bem como os prazos
de execuo, indicadores e responsabilidades dos entes federados;
iii a Programao Geral das Aes e Servios de Sade, incluindo os componentes
de promoo, proteo, recuperao e reabilitao em sade, (assistncia,
vigilncia em sade epidemiolgica, sanitria e sade ambiental e
assistncia farmacutica), conforme disposto na Renases e na Rename;
iv as responsabilidades pelo financiamento (BRASIL, 2014).
O COAP o instrumento empregado pelos entes federados para contratualizar

as metas a serem obtidas em uma Regio de Sade e as aes de responsabilidade
de cada uma das trs esferas de governo. No atual modelo, o COAP est estruturado
em quatro partes principais contendo as responsabilidades organizativas (parte 1),
as responsabilidades executivas (parte 2), as responsabilidades oramentrias e
financeiras (parte 3) e as responsabilidades de monitoramento e avaliao (parte 4).
Na parte 1, relativa s reponsabilidades organizativas, devem constar os compromissos dos gestores das trs esferas de governo com os princpios e diretrizes
do SUS, com a gesto centrada no cidado, com a organizao da pauta de aes e
servios de sade (Renases e Rename), com as diretrizes sobre a rede de ateno
sade e a garantia da continuidade do acesso, com o planejamento integrado, com
as diretrizes da gesto do trabalho e educao em sade, entre outras.
Por sua vez, a Parte 2, sobre as responsabilidades executivas, deve apresentar
as diretrizes nacionais, estaduais e regionais, seus objetivos e metas regionais.
Ao final da parte 2 do COAP, deve constar o quadro com diretrizes, objetivos metas
e indicadores regionais, alm de trs anexos compostos, respectivamente, (1) mapa
da sade, (2) PGASS, Renases, Rename e os investimentos e (3) as responsabilidades
dos entes pelos referenciamento dos usurios na rede.
Na parte 3, sobre as reponsabilidades oramentrias e financeiras, devero constar
os compromissos de cada ente da federao com o financiamento das metas definidas para a Regio de Sade por bloco de financiamento (Ateno Bsica, Ateno
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Especializada, Vigilncia em Sade e Gesto). Finalmente, na Parte 4, relativa s

responsabilidades de monitoramento, avaliao de desempenho e auditoria, devem
estar os compromissos dos entes com a transparncia da gesto e a obteno dos
resultados, monitorados por meio dos relatrios oficiais do SUS. A verso integral
do texto do COAP est disponvel em modelo elaborado pelo Ministrio da Sade no
seguinte endereo: <http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/contrato_organizativo_acao_ publica_saude.pdf>.
5.3.1 Passos para o desenvolvimento/modelagem

do planejamento regional integrado
No intuito de facilitar a realizao do processo de planejamento regional integrado,
apresenta-se uma proposta de modelagem para facilitar aos gestores sua execuo.
a. Definio das regies de sade

O processo de planejamento regional integrado tem incio com a (re)avaliao
das regies de sade. Considera, para tanto, as novas normativas, em especial o
Decreto n 7.508, de 2011, e a Resoluo CIT n 1, de 2011, que definem a Regio de
Sade como o espao geogrfico contnuo constitudo por agrupamento de Municpios limtrofes, delimitados a partir de identidades culturais, econmicas e sociais
e de redes de comunicao e infraestrutura de transportes compartilhados, com a
finalidade de integrar a organizao, o planejamento e a execuo de aes e servios
de sade.
Outro ponto a ser considerado refere-se ao mnimo de aes e servios que deve
conter a regio a ser instituda. Mesmo sem quantificar os servios ofertados, a definio das regies de sade deve observar a oferta de:
i ateno primria;
ii urgncia e emergncia;
iii ateno psicossocial;
iv ateno ambulatorial especializada e hospitalar; e
v vigilncia sade.
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regio de sade: o espao geogrfico contnuo constitudo por agrupamento de

Municpios limtrofes, delimitado a partir de identidades culturais, econmicas e
sociais e de redes de comunicao e infraestrutura de transportes compartilhados,
com a finalidade de integrar a organizao, o planejamento e a execuo de aes e
servios de sade.
Decreto n 7.508, de 2011 e Resoluo CIT n 1, 2011
b. Elaborao do mapa da sade e da anlise situacional

A partir da definio das regies de sade possvel iniciar o processo de elaborao do Mapa da Sade e da anlise da situao de sade da populao da regio.
Esse processo visa reunir e sistematizar as informaes de sade da regio para servir
de base para a anlise situacional. Essa etapa possibilita visualizar os diferentes
recursos disponveis no territrio, tais como a distribuio dos recursos humanos
e de aes e servios ofertados pelo SUS e pela iniciativa privada, possibilitando a
identificao dos vazios assistenciais existentes.
O objetivo dessa etapa identificar as necessidades de sade da populao e
contribuir para o estabelecimento das metas de sade da regio. As necessidades so
balizadas pelos parmetros assistenciais vigentes.
c.Definio das responsabilidades sanitrias e das intervenes

a partir das diretrizes, objetivos, metas e indicadores
A definio das intervenes a partir das diretrizes, objetivos, metas e indicadores retrata os compromissos dos entes federados na organizao compartilhada
das aes e servios de sade no mbito da regio de sade, com foco em resultados
sanitrios. O processo de definio tem como insumo prioritrio os planos de sade
de cada Municpio que compe a regio, alm dos planos do Estado e da Unio,
conforme estabeleceu a Resoluo CIT n 05, de 2013:
Art. 3 Fica estabelecido rol nico de indicadores para pactuao nacional,
classificados em universais e especficos, vinculados s diretrizes do Plano
NacionWal de Sade, de modo a refletir a implantao das polticas prioritrias no mbito do SUS, respeitado o 4 do art. 30 da Lei Complementar
n 141, de 13 de janeiro de 2012.
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1 As Diretrizes, Objetivos, Metas e Indicadores para pactuao nos anos de

2013-2015 so os constantes no Anexo, com possibilidade de serem submetidos, quando necessrio, a ajuste anual mediante pactuao na Comisso
Intergestores Tripartite (CIT).
2 Para a pactuao nos anos de 2013-2015, ser considerado indicador
universal aquele de pactuao comum e obrigatria nacionalmente e
indicador especfico aquele que expressa especificidade local, sendo de tal
forma obrigatria a sua pactuao nesse territrio.
3 O ente federado poder incluir outros indicadores, observadas as
especificidades locais e as diretrizes aprovadas pelos respectivos Conselhos
de Sade.
A CIR a instncia em que os gestores discutem, pactuam, monitoram e avaliam

as intervenes definidas para a regio de sade, e definem as metas regionais e as
responsabilidades de cada ente para o alcance das intervenes definidas.
d. Programao Geral das Aes e Servios de Sade

A Programao Geral das Aes e Servios de Sade (PGASS) um momento do
planejamento integrado e mantm estreita coerncia com as prioridades, objetivos
e metas estabelecidos no mbito das regies de sade, com a harmonizao dos compromissos e metas regionais no mbito dos Estados, em processo coordenado pelas
secretarias estaduais e pactuado na Bipartite. A PGASS o instrumento que possibilita a harmonizao dos quantitativos fsicos e financeiros das aes e servios de
sade a serem desenvolvidos no mbito da regio. Desta forma, relaciona-se com as
Diretrizes, Objetivos, Metas e Indicadores do Plano de Sade e com as aes e recursos
oramentrios e financeiros da Programao Anual de Sade, necessrios para o
alcance das metas pactuadas, conforme expresso na Etapa 2 do Quadro 10.
O processo de elaborao da PGASS deve ser integrado aos demais processos e
instrumentos de planejamento e abranger a totalidade das aes e servios, em seus
componentes de assistncia sade, vigilncia sade e assistncia farmacutica,
em coerncia com as diretrizes nacionais e critrios emanados das reas correspondentes, mas integradas em processos e instrumentos unificados. Neste sentido,
a proposta metodolgica de elaborao da PGASS prev um momento explicativo,
com a finalidade de delinear o quadro de sade dos Municpios e regies, buscando
alinh-la s programaes anuais de sade e s metas dos planos de sade.
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Os produtos desse processo integraro os compromissos contidos no COAP, compondo seus anexos de clculo de metas fsicas e recursos financeiros programados.
A PGASS orientada pela Renases, no que se refere definio da abrangncia
das aes e servios de sade, e auxilia no dimensionamento do dficit de recursos
de sade, investimento e custeio. Ao final, o registro do processo de pactuao
disposto em sistema informatizado.
e. Definio das responsabilidades oramentrias e financeiras

Com a definio das intervenes prioritrias, que contempla a definio das
responsabilidades e metas de cada ente federado na execuo das aes e servios
na regio de sade, tem incio a definio das responsabilidades oramentrias e
financeiras.
Os insumos que auxiliam a definio dessas responsabilidades so: a Programao Anual de Sade de cada ente, os Planos de Ao das Redes Estratgicas (Rede
Cegonha, Rede de Urgncia e Emergncia, Rede de Ateno Psicossocial, entre outras),
os recursos da Vigilncia em Sade, Ateno Bsica, entre outros.
Em sntese, o captulo abordou o planejamento regional integrado, seu ciclo e
suas etapas de elaborao, apresentando os novos elementos da modelagem desse
processo. Detalhou os aspectos inovadores do Decreto n 7.508, de 2011 como, por
exemplo, a criao das comisses intergestores regionais e os novos critrios de conformao das regies de sade. A seguir sero abordados os principais instrumentos
e ferramentas de apoio no campo da sade, que vm sendo utilizados para fortalecer
o processo de planejamento no SUS.
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Principais instrumentos,
estruturas bsicas
e ferramentas de apoio
para o planejamento no SUS
Este captulo aborda o instrumental utilizado no planejamento da sade, suas estruturas

bsicas, as ferramentas de apoio, bem como as agendas dos gestores e do conselho de sade,
onde se expressam os tempos de manifestao de cada instncia para consecuo desse processo.
No mbito das polticas governamentais, uma longa tradio que trata de formulao e de implementao, na forma de ciclo de polticas, est sistematizada na literatura especializada (HOWLET, 2009). Um dos momentos desse processo, o da implementao, implica na operacionalizao das decises tomadas em torno do que fazer
para enfrentar problemas ou atender necessidades, identificadas a partir da relao
entre Estado e sociedade (VIANA, 1996), conforme tratado na parte I deste Manual.
A implementao de polticas de sade exige definio da forma pela qual se
daro as conexes entre a formulao de diretrizes polticas e sua operacionalizao
nos servios de sade como tratado no captulo 3. As conexes referidas podem estar
mediadas pelo planejamento, no sentido que lhe atribudo como parte da gesto
dos sistemas e servios de sade (RIVERA; ARTMANN, 2003), na medida em que se
constitui como um meio para desenhar, organizar e acompanhar a execuo de proposies destinadas a operacionalizar as decises institucionais.
No processo de operacionalizao do Sistema nico de Sade (SUS), a gesto
identificada como um elemento central na poltica de sade, o lcus onde esta se
opera. Por outro lado, o planejamento pode ser designado como um processo social,
um mtodo, uma tcnica, uma ferramenta ou tecnologia de gesto, um clculo que
precede e preside a ao, um trabalho de gesto, uma mediao entre as diretrizes
Principais instrumentos, estruturas bsicas e ferramentas de apoio para o planejamento no SUS
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polticas de uma organizao e a subjetividade dos

trabalhadores (GIORDANI, 1979; MATUS, 1993;
6.1.1
Anlise de situao de sade
com base no mapa da sade
PAIM, 2002; CAMPOS, 2003).

Essa formulao aproxima o planejamen-
o processo de identificao, formulao e
to do conceito de processo de trabalho e permi-
priorizao dos problemas e das necessidades de
te abord-lo como organizador de saberes e pr-
sade da populao em um determinado territrio,
ticas, que sistematiza outros trabalhos para a
orientando a definio das medidas a serem ado-
realizao dos propsitos institucionais.Res-
tadas. A anlise situacional feita a partir do
salta a necessria compatibilizao entre os ins-
processamento e da anlise de um conjunto de
trumentos de planejamento da sade (Plano
dados que so trabalhados com vistas a identificar
de Sade e respectivas programaes anuais e
as caractersticas de sade da populao de um
Relatrio de Gesto) e os instrumentos de plane-
determinado territrio. Quanto mais elementos
jamento e oramento de governo, quais sejam o
puderem ser agregados na anlise situacional,
Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orament-
mais rico e preciso ser o seu resultado. A anlise
rias e a Lei Oramentria Anual, em cada esfera
situacional orientada, dentre outros componentes,
de gesto, que servem de base para o monitora-
pelos oito temas trabalhados no Mapa da Sade.
mento e avaliao pelos entes federados.

Para tal fim, o captulo trata, ainda, das fer-
6.1.1.1 Mapa da Sade
ramentas de apoio construo do instrumental

de planejamento que objetivam favorecer a pr-
Segundo o Decreto n 7.508, de 2011, o mapa da
tica gestora, a transparncia e visibilidade possi-
sade deve conter a descrio geogrfica da distri-
bilitada pelos meios eletrnicos de acesso pblico
buio de recursos humanos e de aes e servios
e tecnologia web, mecanismos facilitadores do
de sade ofertados pelo SUS e pela iniciativa privada,
direito informao, participao e controle por
considerando-se a capacidade instalada existente,
instituies, usurios e cidados.
os investimentos e o desempenho aferido a partir

dos indicadores de sade do sistema.
No processo de planejamento, o Mapa da Sade
6.1
Instrumentos para o planejamento
e orientaes para a sua elaborao
uma ferramenta que auxilia a identificao das

necessidades de sade da populao, nas dimenses
referentes s condies de vida e acesso aos servios
e aes de sade.
Os instrumentos para o planejamento no SUS
A construo do Mapa da Sade parte inte-
so o Plano de Sade, as respectivas Programaes
grante do processo de planejamento e se inicia
Anuais e o Relatrio de Gesto. Esses instrumen-
com a representao geogrfica da situao sani-
tos interligam-se sequencialmente, compondo um
tria, construda a partir de critrios epidemio-
processo cclico de planejamento para operacio-
lgicos, demogrficos, sociais, de gesto e de
nalizao integrada, solidria e sistmica do SUS.
estrutura do sistema, na perspectiva de auxiliar
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o processo de identificao das necessidades de
iiRedes de ateno sade: contempla indi-
sade da populao e de anlise situacional.
cadores ou marcadores que permitam eviden-
Nesse momento, demonstrada a realidade de
ciar a ateno bsica como ordenadora da rede
sade e indicadas as metas que precisam ser cum-
de ateno sade, alm de indicadores afetos
pridas diante de lacunas, excessos ou reordena-
implementao das redes prioritrias para o
mento de equipamentos, servios, profissionais,
sistema: rede materno-infantil, rede de aten-
dentre outros.
o s urgncias, rede de ateno psicossocial,
O Mapa da Sade fornece elementos para a

definio de diretrizes a serem implementadas
alm de outras que venham a ser conformadas

e identificadas como prioridade.
pelos gestores, contribuindo para a tomada de

deciso quanto implementao e adequao das
iiiCondies sociossanitrias: evidenciada
aes e dos servios de sade. Dessa forma, orienta
por meio de indicadores de nascimento, mor-
o planejamento integrado dos entes federados,
talidade, morbidade, dados socioeconmicos e
subsidia o estabelecimento de metas de sade a
demogrficos. Sistematiza tambm informa-
serem monitoradas pelos gestores e acompanhadas
es sobre a situao de sade de grupos popu-
pelos conselhos de sade e permite acompanhar
lacionais de maior vulnerabilidade, bem como
a evoluo do acesso da populao aos servios de
informaes relativas aos determinantes
sade nas diversas regies de sade e os resultados
sociais da sade. Guarda relao direta com
produzidos pelo sistema.
o ndice de Desempenho do SUS (IDSUS),
As informaes que constituem o Mapa da

Sade devem possibilitar aos gestores do SUS o
na medida em que reflete indicadores que o

compem.
entendimento de questes estratgicas para o

planejamento das aes e servios de sade, con-
ivFluxos de acesso: evidenciando caminho e
templando, dentre outros, o georreferenciamento
distncia percorridos pelos usurios, consti-
de informaes afetas aos seguintes temas:
tuindo os fluxos assistenciais, mediante a apurao de residncia e ocorrncia de eventos.
i Estrutura do Sistema de Sade:

a. Capacidade instalada pblica (prpria e pri-
vRecursos financeiros: identifica os re-
vada complementar) e privada, evidenciando
cursos de investimentos e custeio para o
os estabelecimentos de sade, servios, equi-
financiamento do sistema.
pamentos e profissionais;
b. Oferta e cobertura de aes e servios de sade
viGesto do trabalho e da educao na sade:
mediante uso de indicadores construdos
identifica a quantidade de trabalhadores de
a partir de parmetros reconhecidos e da
acordo com os servios e redes temticas;
produo das aes e servios de sade
condies de trabalho, contemplando: jor-
prestados, quando no existir parmetros
nada mdia de trabalho, jornada mdia de
definidos.
trabalho segundo quantidade de vnculos de
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104
trabalho, nmero mdio e tipo de vnculos
sade, onde constam as medidas compartilhadas
de trabalho e indicadores de sade do traba-
ou sob a coordenao de outros setores (interseto-
lhador; formao e qualificao profissional
rialidade); e a gesto em sade, com as respectivas
e caractersticas dos centros formadores.
medidas de seu aperfeioamento.
viiCincia, tecnologia, produo e inovao
Definies:
em sade: apresenta a distribuio das instituies e suas capacidades e especialidades
diretrizes Expressam ideais de realizao e
tcnicas, pblicas e privadas, de pesquisa,
orientam escolhas estratgicas e prioritrias.
produo e inovao em sade.
Devem ser definidas em funo das caractersticas

epidemiolgicas, da organizao dos servios, do
viiiGesto: evidencia indicadores relativos aos
sistema de sade e dos marcos da Poltica de Sade.
processos de regionalizao, planejamento,

regulao, participao e controle social,
objetivos Expressam resultados desejados,
bem como informaes afetas s pesquisas de
refletindo as situaes a serem alteradas pela im-
satisfao dos usurios do SUS e o resulta-
plementao de estratgias e aes. Declaram e
do do IDSUS.
comunicam os aspectos da realidade que sero

submetidos a intervenes diretas, permitindo
6.1.2
Definio de diretrizes, objetivos,
metas e indicadores
a agregao de um conjunto de iniciativas gestoras de formulao coordenada. Referem-se

declarao do que se quer ao final do perodo
considerado.
Com a anlise situacional elaborada, possvel avanar na identificao e definio das
metas Expressam a medida de alcance do Obje-
diretrizes e prioridades que comporo o Plano de
tivo. Um mesmo Objetivo pode apresentar mais de
Sade e todos os demais instrumentos de plane-
uma meta em funo da relevncia destas para o
jamento. bom lembrar que as diretrizes sero
seu alcance, ao mesmo tempo em que recomen-
definidas visando responder s necessidades de
dvel estabelecer metas que expressem os desafios
sade da populao, identificadas na anlise situ-
a serem enfrentados.
acional e, por isso mesmo, mantm relao com

os temas que orientaram a construo da anlise
indicadores Conjunto de parmetros que per-
situacional.
mite identificar, mensurar, acompanhar e comu-
Nesta etapa so consideradas as condies de
nicar, de forma simples, a evoluo de determi-
sade da populao e explicitados os compromissos
nado aspecto da interveno proposta. Devem ser
e responsabilidades exclusivas do setor sade
passveis de apurao peridica, de forma a possi-
expressos em Diretrizes, Objetivos, Metas e In-
bilitar a avaliao da interveno.
dicadores; os determinantes e condicionantes de
27/11/15 14:58
105
IMPO R TA NT E !
Objetivos orientam a escolha de metas e indicadores
6.1.3 Plano de Sade

o instrumento central de planejamento para definio e implementao de todas
as iniciativas no mbito da sade de cada esfera da gesto do SUS para o perodo
de quatro anos. o plano de sade que norteia a elaborao do planejamento e
oramento do governo no tocante sade.
O plano de sade consolida as polticas e compromissos de sade numa determinada esfera de governo. Nesse sentido, reflete, a partir da anlise situacional,
as necessidades de sade da populao e as peculiaridades prprias de cada esfera.
elaborado no primeiro ano da gesto em curso, com execuo a partir do segundo
ano da gesto em curso ao primeiro ano da gesto subsequente.
Figura 1
Planejamento governamental: relao entre o Plano de Sade
e o Plano Plurianual
PREMISSAS:
Plano de Governo
Prioridade da Gesto
PL ANO DE SA D E
Lei n 8.080/1990 / Port. n 2.135/2013
Diretrizes do CNS
e da Conferncia
EC n 86 / Lei n 8.142/1990
Lei n 141/2012 / Port. n 2.135/13
PL ANO PL U R IAN UAL*
Anlise
Situacional
CF/88 ART. 165
Diretrizes
Lei n 8.080/1990
Port. n 2.135/2013
ORIENTADORES 1
ESTRUTURA 5
OBJETIVOS < 4 ANOS >

LC n 141/2012
*O PPA tambm conta com estrutura Programa
INDICADORES
M ETA AN UAL
M ETA AN UA L
Port. n 2.135/2013
M ETA AN UA L
M ETA AN UA L
Decreto n 7.508/2001 / LC n 141/2012
Fonte: Ministrio da Sade.
27/11/15 14:58
106
A anlise do conjunto das informaes siste-
o, proteo, recuperao e reabilitao em sade
matizadas no mapa da sade deve ter como obje-
(assistncia, vigilncia em sade epidemiolgica,
tivo a definio das diretrizes, objetivos, metas e
sanitria e ambiental e assistncia farmacutica).
indicadores que iro orientar o conjunto de aes
O Plano de Sade, assim como os demais ins-
a serem priorizadas no Plano de Sade. Este Plano
trumentos de planejamento no SUS, submetido
deve conter uma estrutura bsica que explicita
apreciao e aprovao do respectivo Conselho de
a anlise da situao de sade da populao,
Sade e deve ser disponibilizado para acesso pblico
a apresentao do conjunto das diretrizes na-
no Sistema de Apoio ao Relatrio de Gesto (Sarg-
cionais, acrescidas de diretrizes estaduais e mu-
sus), disponvel em <www.saude.gov.br/sargsus>.
nicipais definidas pelos respectivos conselhos.
Os planos estaduais de sade devem explicitar
Nos casos dos planos federal, estaduais e munici-
a metodologia de alocao dos recursos estaduais
pais sero asseguradas a participao popular e a
e a previso anual de repasse de recursos aos
realizao de audincias pblicas durante o pro-
Municpios, pactuada pelos gestores estaduais
cesso de sua discusso e elaborao, de acordo com
e municipais na CIB e aprovada pelo Conselho
as especificidades de cada territrio.
Estadual de Sade. Cabe destacar o 2 art. 36 da
Em seguida, o Plano de Sade deve apresentar
Lei n 8.080, de 1990, que estabelece a vedao da
as diretrizes e os objetivos que iro orientar a
transferncia de recursos para o financiamento de
gesto da poltica de sade nos prximos quatro
aes no previstas nos planos de sade, exceto
anos, organizados na forma programtica, iden-
em situaes emergenciais ou de calamidade
tificando as respectivas metas e os indicadores, de
pblica, na rea de sade.
forma a permitir o monitoramento e a avaliao

posterior.
importante incluir no Plano de Sade uma
breve anlise da compatibilidade do planejamento
Os planos de sade estaduais devem ter como

base as metas regionais, resultantes das pactuaes
intermunicipais, com vistas promoo da equidade inter-regional.
de mdio prazo contido no Plano Plurianual, tendo
De acordo com a Portaria n 2.135, de 2013,
em vista harmonizar o planejamento setorial com
a elaborao do Plano de Sade deve conter mini-
o planejamento geral. Da mesma forma, o Plano
mamente a seguinte estrutura:
de Sade deve conter uma seo que apresente a

incorporao das recomendaes da Conferncia
i Perodo de vigncia do Plano de Sade;
de Sade.
ii Identificao (esfera de gesto correspon-
O Plano de Sade a base para a execuo,

o acompanhamento, a avaliao da gesto do sistema de sade em cada esfera de gesto, e contempla
todas as reas da ateno sade, de modo a garantir
a integralidade dessa ateno. O seu contedo
dente);
iii Ato do Conselho de Sade que avalia o Plano
de Sade;
iv Anlise da situao de sade com base no
Mapa da Sade;
reflete as necessidades de sade da populao sob
v Diretrizes, Objetivos, Metas e Indicadores;
as quais se baseiam a definio de aes de promo-
vi Monitoramento e Avaliao.
27/11/15 14:58
107
6.1.4 Programao Anual de Sade
i Perodo de vigncia do Plano de Sade;

ii Identificao (esfera de gesto correspon-
A Programao Anual de Sade o instrumento

que operacionaliza as intenes expressas no
Plano de Sade e tem por objetivo anualizar as
metas do Plano de Sade e prever a alocao dos
recursos oramentrios a serem executados.
Na Programao Anual de Sade so detalhadas
as aes e servios conforme a Relao Nacional
dente);
iii Ato do Conselho de Sade que avalia o Plano
de Sade;
iv Diretrizes, objetivos e indicadores do Plano
de Sade;
v Metas do Plano de Sade anualizadas/
revisadas;
de Aes e Servios de Sade (Renases) e a Relao
vi Aes que, no ano especfico, garantiro o
Nacional de Medicamentos Essenciais (Rename);
alcance dos objetivos e o cumprimento das
as metas anuais; os indicadores; e a previso de alo-
metas do Plano de Sade.
cao de recursos oramentrios no ano. A Progra-
vii Previso de alocao de recursos orament-
mao Anual de Sade elaborada no ano em curso
rios necessrios ao cumprimento da PAS.
e executada no ano subsequente, coincide com o

perodo definido para o exerccio oramentrio
Em razo de no ser executora direta de
(um ano calendrio) e a Lei Oramentria Anual,
aes e servios de sade, a Unio dispe de
sendo o subsdio para elaborao desta ltima.
estrutura diferente da PAS em relao aos de-
Sendo o Plano de Sade a base para elaborao
mais entes federados (BRASIL, 2013a): 2 Para
do componente do setor sade no Plano Plurianual,
a Unio, sero estabelecidas metas anualizadas
a Programao Anual de Sade deve ter como base
do Plano de Sade e a previso da alocao dos
tais instrumentos, mantendo correlao instru-
recursos oramentrios necessrios ao cumpri-
mental entre o disposto no Plano Nacional de Sade/
mento da PAS.
Plano Plurianual e as aes oramentrias previstas

na Lei Oramentria Anual.
A Programao Anual de Sade contm as
aes que contribuem para o alcance dos objetivos
Exemplo de estrutura bsica de PAS para Estados

e Municpios (apenas sugestivo)
e o cumprimento das metas do Plano de Sade,

as metas anuais para cada ao definida, os indicadores utilizados no monitoramento e na avaliao
da Programao e os recursos oramentrios necessrios para o seu cumprimento.
Para Estados e Municpios, a Programao
Anual de Sade dever dispor da seguinte estru-
qIdentificao: (esfera de gesto correspondente)

qAto do Conselho de Sade que avalia o Plano
de Sade:
tura (BRASIL, 2013a):
qPerodo de vigncia do Plano de Sade:
27/11/15 14:58
108
programao anual de sade

Vigncia do Plano de Sade: / /a //
Identificao/Esfera de Gesto:
Ato do Conselho de Sade de avaliao do Plano de Sade:
(especif icar documento com nmero e data)
Diretriz:
Objetivo:
Meta do Plano de Sade:
Meta Anual:
Projeto/
Entrega/
Indicador:
Aes Anuais
Atividade (PLOA)
Oramento
(previso de alocao)
Prazos
Produto/
Iniciativa
Obs: A s linhas Diretriz, Objetivo, Indicador, Meta, Ao podem ser replicadas quantas vezes sejam necessrias.
O prprio quadro tambm pode ser reproduzido para Diretrizes distintas.
6.1.5 Relatrio de Gesto
i Identificao (esfera de gesto correspondente),

atendendo ao art. 4 da Lei n 8.142, de 1990;
O Relatrio de Gesto (RG) o instrumento
ii Demografia e dados de morbimortalidade;
que apresenta os resultados alcanados com a exe-
iii Rede fsica de sade;
cuo da PAS, apurados com base no conjunto de
iv Recursos Humanos;
diretrizes, objetivos e indicadores do Plano de Sade,
v As diretrizes, objetivos e indicadores do Plano
e orienta eventuais redirecionamentos que se
de Sade;
fizerem necessrios ao Plano de Sade e s Pro-
vi As metas da PAS previstas e executadas;
gramaes seguintes. Por essas caractersticas,
vii A anlise da execuo oramentria;
o instrumento em que os gestores do SUS pres-
viii As auditorias realizadas ou em fase de exe-
tam contas das aes do Plano de Sade opera-
cuo no perodo e suas recomendaes e
cionalizadas pela PAS, que foram executadas no
determinaes; e
ano anterior.
O contedo do Relatrio de Gesto contempla:
xi As recomendaes necessrias, incluindo

eventuais redirecionamentos do Plano de
Sade.
27/11/15 14:58
109
O Relatrio de Gesto elaborado pelos ges-
iv Oferta e produo de servios pblicos na rede
tores do SUS e enviado para anlise do respectivo
assistencial prpria, contratada e convenia-
Conselho de Sade at o dia 30 de maro do ano
da, cotejando esses dados com os indicado-
seguinte execuo oramentria, pelo Sistema
res de sade da populao em seu mbito de
de Apoio Construo do Relatrio de Gesto
atuao;
(Sargsus). No Sargsus os conselhos de sade emi-
v Anlise e consideraes gerais.
tem o parecer conclusivo da anlise desse instrumento. Quando finalizado, disponibilizado para
acesso pblico no referido sistema.
O Relatrio de Gesto dos entes federados
O RDQA poder ser construdo no Sargsus,

onde h um mdulo desenvolvido especialmente
para auxiliar os gestores nessa tarefa.
que assinarem o COAP dever dispor de seo

especfica relativa aos compromissos assumidos
e executados.
6.1.6
Relatrio Detalhado
do Quadrimestre Anterior
6.1.7
Relatrio Resumido
de Execuo Oramentria
O monitoramento das metas e indicadores estabelecidos no Plano de Sade e na PGASS, e pactuados no COAP, dever ser realizado periodica-
O Relatrio Detalhado do Quadrimestre Ante-
mente por meio dos relatrios oficiais definidos
rior (RDQA) um instrumento de monitoramento
como obrigatrios pela legislao do SUS. O Rela-
e acompanhamento da execuo da PAS. Deve ser
trio Resumido de Execuo Oramentria (RREO)
apresentado pelo gestor do SUS at o final dos me-
foi institudo pela Constituio de 1988, em seu
ses de maio, setembro e fevereiro, em audincia
artigo 165, 3, e regulamentado pela LC n 101,
pblica, na Casa Legislativa do respectivo ente da
de 2000, com o objetivo de permitir o monitora-
Federao.
mento das metas fiscais e da aplicao de recur-
O RDQA observa o modelo padronizado previsto
sos pelas trs esferas de governo.
pelo CNS, disponvel em: <http://aplicacao.saude.
A estrutura bsica est apresentada no site do
gov.br/sargsus/documentos!baixarArquivo.
Tesouro Nacional/Ministrio da Fazenda: <http://
action?idBaixarArquivo=63512>. Contm, no mni-
www.tesouro.fazenda.gov.br/pt_PT/manuais-de-
mo, as seguintes informaes:
contabilidade>. O RREO deve ser publicado em at

30 dias aps o encerramento de cada bimestre e deve
i Identificao (esfera de gesto correspodente),
conter, entre seus diversos demonstrativos, confor-
atendendo ao art. 4 da Lei 8.142, de 1990;
me determinao da LC n 101, de 2000, art. 52 e 53:
ii Montante e fonte dos recursos aplicados no

perodo (fonte: SIOPS);
i balano oramentrio, que especificar, por
iii Auditorias realizadas ou em fase de execuo no perodo e suas recomendaes e

determinaes;
categoria econmica, as:

a. receitas por fonte, informando as realizadas

e a realizar, bem como a previso atualizada;
27/11/15 14:58
110
b.despesas por grupo de natureza, discrimi-
6.2
Agenda dos gestores
nando a dotao para o exerccio, a despesa

liquidada e o saldo.
A agenda do gestor do SUS, na esfera municipal, estadual ou federal, segue o ciclo do pla-
ii demonstrativos da execuo das:
nejamento no setor sade, embora nem todas
a. receitas, por categoria econmica e fonte,
as tarefas coincidam com o perodo de gesto
especificando a previso inicial, a previso
governamental, da a importncia de conhecer
atualizada para o exerccio, a receita reali-
melhor sua lgica. O planejamento e a execuo
zada no bimestre, a realizada no exerccio
de aes e servios de sade envolvem a utilizao
e a previso a realizar;
de instrumentos e ferramentas definidos legal-
b. despesas, por categoria econmica e grupo
mente, cujo cumprimento dos prazos exigido,
de natureza da despesa, discriminando
justamente por conformar um ciclo de atividades
dotao inicial, dotao para o exerccio,
interdependentes e por garantir a transparncia
despesas empenhada e liquidada, no bi-
do processo. Essas atividades tratam da situao
mestre e no exerccio;
de sade, o que se pretende em determinado perodo
c. despesas, por funo e subfuno.

Demonstrativos relativos a:
para minimizar os problemas e avanar na oferta

de promoo, proteo e recuperao da sade
i. apurao da receita corrente lquida,
dos cidados, bem como da prestao de contas
na forma definida no inciso IV do art.
sistematizada em instrumentos setoriais, que se
2, sua evoluo, assim como a previ-
relacionam entre si e entre os instrumentos de
so de seu desempenho at o final do
planejamento do governo, conforme se v a seguir.
exerccio;
O Quadro 11 apresenta uma sntese dos compro-
ii. receitas e despesas previdencirias a

que se refere o inciso IV do art. 50;
missos dos gestores em todo o ciclo de planejamento no SUS.
iii. resultados nominal e primrio;

iv. despesas com juros, na forma do inciso
II do art. 4;
v. Restos a Pagar, detalhando, por Poder
e rgo referido no art. 20, os valores
inscritos, os pagamentos realizados e
o montante a pagar.
Para cumprimento das atribuies do agente
pblico e comunidade, quanto aos instrumentos
componentes do ciclo de planejamento, deve-se
observar os prazos legais que compem agendas
que se correlacionam.
27/11/15 14:58
111
Quadro 11
Agenda do gestor segundo o ciclo de planejamento no SUS
prazo
A cada 4 anos ou
x em perodo inferior
extraordinariamente
x 1 ano de gesto
instrumento
providncias
marco legal
Convocao pelo Poder

Conferncia
de Sade
Executivo local ou, extraordi-
1 art. 1 Lei n 8.142,
nariamente, pelo Conselho
de 1990
de Sade.
Elaborao do Plano de
Plano de Sade
Sade com base nas Diretrizes
8 art. 15 Lei n 8.080,
dispostas pelo Conselho
de 1990
de Sade.
Encaminhamento da PAS do
Antes da entrega
x da LDO do exerccio
PAS
correspondente
2 art. 36 LC n 141,
Conselho de Sade, para
de 2012
Aprovao.
x At 15 de abril
x
Plano de Sade ao respectivo
LDO
Entrega do Projeto de LDO

na Casa Legislativa
Registro da pactuao das
Anual
Sispacto
e Indicadores.
x 30 de janeiro
SIOPS
x 30 de janeiro
x Fevereiro
Diretrizes, Objetivos, Metas
SIOPS
Relatrio
Detalhado do
Quadrimestre
Anterior
Art. 165 CF 1988
2 art. 4 Resoluo n 5,
de 2013
Preenchimento do Sistema
Art. 39 LC n 141, de 2012,
referente ao exerccio (ano)
Cap. I Dec. n 7.827, de
anterior.
2012, Port. n 53, de 2013
Art. 39 LC n 141, de 2012,
referente ao 6 bimestre do
exerccio anterior.
2012, Port. n53, de 2013
Apresentao do RDQA no
Conselho de Sade e na Casa
Legislativa da esfera correspondente, referente ao
5 art. 36 LC n 141,
de 2012
Quadrimestre anterior.
continua
27/11/15 14:58
112
continuao
prazo
x 30 de maro
instrumento
Relatrio de
Gesto
x 30 de maro
x
SIOPS
Relatrio
Maio
Detalhado do
Quadrimestre
Anterior
x 30 de maio
SIOPS
providncias
Envio do Relatrio de Gesto
ao Conselho de Sade
referente ao bimestre anterior.
marco legal
Art. 36 LC n 141, de 2012
Art. 39 LC n 141, de 2012,

2012, Port. n 53, de 2013
Legislativa da esfera correspondente referente ao
5 art. 36 LC n 141,
de 2012
Quadrimestre anterior
Art. 39 LC n 141, de 2012,

2012, Port. n 53, de 2013
Encerramento do perodo da
x Junho
LDO
Sesso Legislativa. Sano
2 Art. 35,
do Chefe do Poder Executivo
art. 165 CF 1988
da LDO.
x 30 de julho
SIOPS
Art. 39 LC n 141, de 2012,

2012, Port. n 53, de 2013
Entrega do Projeto de Lei
x do ano de gesto
30 de agosto
PPA
do PPA na Casa Legislativa
Art. 165 CF 1988
correspondente.
x 30 de agosto
x Setembro
LOA
Relatrio
Detalhado do
Quadrimestre
Anterior
Entrega do Projeto de LOA

na Casa Legislativa.
Art. 165 CF 1988
Legislativa da esfera correspondente referente ao
5 Art. 36 LC n 141,
de 2012
Quadrimestre anterior.
continua
27/11/15 14:58
113
concluso
prazo
instrumento
x 30 de setembro
SIOPS
SIOPS
30 de novembro
providncias
Encerramento da Sesso
x do ano de gesto
Dezembro
PPA
Legislativa. Sano do Chefe

do Poder Executivo do PPA.
Encerramento da Sesso
x Dezembro
LOA
Legislativa. Sano do Chefe

do Poder Executivo da LOA.
marco legal
Art. 39 LC n 141, de 2012,
2012, Port. n 53, de 2013
Art. 39 LC n 141, de 2012,
2012, Port. n 53, de 2013
2 art. 35,
art. 165 CF 1988
2 art. 35,
art. 165 CF 1988
Oferecer qualificao, na forma de educao permanente,

para atuar na formulao de
x Permanente
Educao
Permanente
estratgias e assegurar o
efetivo controle social da
execuo da poltica de sade,
Art. 44
Lei n 141, de 2012
especialmente os representantes
de usurios e trabalhadores
de sade.
Cabe ao Ministrio da Sade
definir e publicar, utilizando
x Anual
metodologia pactuada, os
Metodologia
montantes a serem transferidos
1 art. 17 LC n 141,
a cada Estado, ao Distrito
de 2012
Federal e a cada Municpio,

para custeio das aes e servios
pblicos de sade.
27/11/15 14:58
114
De forma geral, esse ciclo se inicia no primeiro
financeiro do ano anterior. Tambm at o final de
ano de gesto, com a elaborao do Plano de Sade,
janeiro, as informaes que iro compor o Relatrio
que tem por base as diretrizes dispostas pelo
Resumido da Execuo Oramentria (RREO) devem
Conselho de Sade da esfera correspondente (art.
ser preenchidas no SIOPS referente ao bimestre
15, 8 Lei n 8.080, de 1990). Considerando que
anterior (art. 39 LC n 141, de 2012, Decreto n
a implementao do Plano de Sade ocorre por
7.827, de 2011, Portaria n 53, de 2013).
meio da Programao Anual de Sade ao longo dos
No ms de fevereiro, o gestor apresentar no
quatro anos de gesto, ser entregue ao respectivo
Conselho de Sade e na Casa Legislativa corres-
Conselho de Sade para aprovao, antes da entrega
pondente o Relatrio Detalhado do Quadrimestre
do projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias
Anterior (RDQA), referente s aes de sade exe-
do poder executivo, cujas informaes da sade
cutadas nos quatro meses anteriores (art. 36 5
faro parte (art. 36, 2 LC n 141, de 2012). Cabe
LC n 141, de 2012), sendo que a apresentao no
destacar que o prazo de entrega do projeto de LDO
legislativo depende de prvia convocao do mesmo.
na Casa Legislativa at o dia 15 de abril (art. 165
E em maro, ser enviado ao Conselho de Sade,
CF 1988).
para emisso de parecer, o Relatrio de Gesto do
Algumas atribuies do gestor no possuem
ano anterior (art. 36 LC n 141, de 2012). O gestor
data especfica, mas devem ser realizadas ao longo
tambm preencher o SIOPS com informaes do
de todo o ano devido grande importncia para o
bimestre anterior para o RREO.
processo de planejamento na sade. Uma delas
Em maio, o gestor entregar ao Conselho de
oferecer qualificao na forma de educao perma-
Sade e na Casa Legislativa o RDQA correspondente
nente, especialmente para os representantes de
aos primeiros quatro meses do ano, assim como
usurios e trabalhadores de sade, para atuarem
tambm preencher novamente o SIOPS com in-
na formulao de estratgias e assim assegurar
formaes dos dois meses anteriores. J em junho,
o efetivo controle social da execuo da poltica de
antes do encerramento do perodo da Sesso Legis-
sade (art. 44 LC n 141, de 2012). Na sequncia,
lativa, o chefe do Poder Executivo sancionar a LDO
outra atribuio que envolve o controle social na
para o ano seguinte (art. 35 2, art. 165 CF 1988).
sade a convocao pelo poder executivo, em cada
No segundo semestre, at o fim de julho,
esfera, da Conferncia de Sade, a cada quatro
nova transmisso dos dados para o RREO no SIOPS
anos (art. 1 1 Lei n 8.142, de 1990), cujo cro-
dever ser realizada, referente ao bimestre ante-
nograma normalmente segue uma agenda que
rior. Em agosto do 1 ano de mandato, j com a
ascende do mbito local para o nacional.
LDO aprovada, o gestor encaminhar o projeto do
Sobre as ferramentas de planejamento, ressal-
Plano Plurianual na Casa Legislativa correspon-
ta-se o registro anual, no Sispacto, da pactuao
dente, para aprovao (art. 165 CF 1988). Da mes-
das Diretrizes, Objetivos, Metas e Indicadores.
ma forma, tambm em agosto, o Projeto de Lei
Especificamente at o fim do ms de janeiro ser
Oramentria Anual (PLOA) do poder executivo,
preenchido o SIOPS com as informaes oramen-
correspondente ao ano seguinte, ser enviado ao
trias sobre os investimentos em sade do exerccio
Legislativo (art. 165 CF 1988).
27/11/15 14:58
115
Em setembro, novamente o gestor apresentar
definitivamente na cultura do Pas pela Constituio
o RDQA ao Conselho de Sade e na Casa Legislativa
Federal de 1988, que os define como conselhos ges-
da esfera correspondente, referente aos meses de
tores. Os conselhos de sade so regulamentados
maio, junho, julho e agosto (art. 36 5 LC n 141,
pela Lei n 8.142 de setembro de 1990.
de 2012). Tambm at o final de setembro, o gestor
Os conselhos mediam a relao entre o Estado
preencher as informaes da execuo oramentria
e a sociedade. Eles so uma das formas em que a
referente aos meses de julho e agosto, no SIOPS.
comunidade pode participar do processo de gesto
At o final de novembro, se d o preenchimento do
da sade, que vai desde a definio das diretrizes
bimestre de setembro e outubro no SIOPS.
at a fiscalizao e aprovao dos instrumentos
As atividades do ano terminam com o encer-
de planejamento no SUS. A Lei n 8.142, de 1990,
ramento da Sesso Legislativa e a sano do chefe
ampliou a autonomia dos conselhos quando
do Poder Executivo tanto do PPA quanto da LOA.
definiu que suas normas de organizao e funcio-
O trmino do ano no coincide com o do ciclo do
namento deveriam ser oficializadas por meio de
planejamento na sade, pois, ainda h a entrega
regimentos internos especficos, cuja elaborao
de novo Relatrio de Gesto, PAS e assim suces-
atribuda aos prprios conselheiros.
sivamente, de acordo com cronograma previsto.
Como a Lei n 8.142, de 1990, no estipulou a

paridade exata entre os segmentos, a resoluo do
6.3
Agenda dos conselhos: o controle
social da poltica de sade
Conselho Nacional de Sade (CNS) n 33, de 1992,

estipulou que 50% dos conselheiros devem ser
representantes do segmento usurios, 25% de trabalhadores de sade e 25% de gestores e prestadores
de servios. Em 2003, a Resoluo CNS n 333
O controle social no SUS abrange as prticas
(CONSELHO NACIONAL DE SADE, 2003) ratifi-
de participao social relacionadas formu-
cou essa paridade e, posteriormente, as 10 e 11
lao de polticas de sade e de gesto do SUS.
conferncias nacionais de sade tambm ratifi-
Os conselhos de sade e as conferncias de sade
caram por meio de recomendaes.
so instncias institucionalizadas, delibera-
Cada esfera de governo deve contar, obriga-
tivas, com representatividade paritria dos
toriamente, com conselho de sade, que pode ser
distintos atores sociais.
descentralizado por meio da criao de conselhos

regionais, locais, distritais e conselhos dos Distritos Sanitrios Especiais Indgenas. Os conselhos
Os conselhos, inclusive o da Sade, foram
descentralizados so coordenados pelos conselhos
criados na dcada de 1930 pelo governo de Getlio
de sade da esfera correspondente (CONSELHO
Vargas. Desde essa poca, os conselhos passaram
NACIONAL DE SADE, 2012).
por vrias mudanas e caracterizaes, especial-
Ainda a Lei n 8.142, de 1990, diz que os con-
mente porque o Pas passou por perodos de Ditadura
selhos de sade realizam a cada quatro anos as
at conquistar a Democracia. Foram incorporados
conferncias de sade com a representao dos
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116
vrios segmentos sociais, para avaliar a situao de sade e propor diretrizes para a
formulao de polticas de sade nos nveis correspondentes.
Escorel & Moreira, no captulo sobre Participao Social (2012, p. 876), comentam
sobre o fluxo das decises e as responsabilidades complementares entre as conferncias
e os conselhos de sade:
A norma legal estabeleceu um fluxo decisrio e operacional no qual as
conferncias propem diretrizes para a formulao de polticas a partir
da avaliao da situao de sade, os conselhos formulam estratgias e
controlam a execuo das polticas, e as instncias executivas (Ministrio
da Sade, secretarias estaduais e municipais de Sade) implementam as
polticas e homologam as deliberaes dos conselhos. Os elementos que
integram esse fluxo decisrio guardam entre si importantes diferenas
tanto no nmero quanto na sua representatividade.

O Quadro 12, a seguir, mostra as providncias que os conselhos de sade devem
tomar, a partir dos marcos legais vigentes no SUS.
Quadro 12 Agenda do conselho de sade com foco no ciclo de planejamento

providncias
x prazo legal
3 art. 77
Acompanhar e fiscalizar a movimentao financeira dos recursos depositados

pelo Fundo Nacional de Sade em
marco legal
Permanente
CF 1988;
art. 33 Lei n 8.080, de 1990;
3 inciso III Art 7 CF EC 29, de 2000
conta especial
Formular estratgias, controlar a execuo da poltica de sade, inclusive
nos aspectos econmicos e financeiros,
Permanente
2 art. 1
Lei n 8.142, de 1990
na instncia correspondente
Convocar, extraordinariamente,
conferncia de sade
A cada 4 anos ou
extraordinariamente
em perodo inferior
1 art. 1
Lei n 8.142, de 1990
continua
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concluso
x prazo legal
providncias
Estabelecer/deliberar/definir diretrizes
que devero ser observadas nos planos
de sade
marco legal
Art. 37 Lei n 8.080, de 1990;
1 ano da gesto
4 art. 30 LC n 141, de 2012;
do Executivo
3 art. 15 Decreto n 7.508, de 2011;

7 art. 3 PRT n 2.135, de 2013
Avaliar e emitir parecer conclusivo
1 ano da gesto
7 art. 3
sobre o Plano de Sade
do Executivo
PRT n 2.135, de 2013
Emitir parecer conclusivo sobre a gesto

do SUS por meio da anlise do Relatrio
Anualmente
de Gesto da respectiva esfera
Inciso III Art. 31 LC n 141/2012;

3 Art. 5 PRT 2.135/2013
Avaliar, a cada quadrimestre, o relatrio

consolidado do resultado da execuo
oramentria e financeira no mbito da
sade e o relatrio do gestor da sade
Maio, setembro
Art. 41
(.....) e encaminhar ao Chefe do Poder
e fevereiro
LC n 141, de 2012
Executivo e do respectivo ente da

Federao as indicaes para que sejam
adotadas as medidas corretivas necessrias
Antes da data de
Avaliar e emitir parecer conclusivo
encaminhamento
sobre a Programao Anual de Sade
da LDO do exerccio
correspondente
2 art. 36
LC n 141, de 2012;/ Inciso I art. 5
PRT n 2.135, de 2013
O quadro acima mostra as providncias que os conselhos de

sade devem tomar para exercer o controle social sobre a poltica
de sade. Algumas tm carter permanente, como o acompanhamento e a fiscalizao da movimentao financeira dos recursos,
o controle da execuo das aes e servios de sade; outras so
especificadas de acordo com o compromisso do gestor de enviar os
instrumentos de planejamento ou relatrios de gesto. Essas providncias so atribudas a todas as esferas de gesto.
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118
Os conselhos tm a prerrogativa de avaliar e

emitir parecer conclusivo sobre todos os instru-
relatrios estruturados sobre as variveis mais

comuns e diversos mapas e tabelas.
mentos do planejamento da sade: Plano de Sade,
A seguir apresentar-se- uma sntese de quatro
PAS e Relatrio de Gesto. O Plano de Sade ela-
destas ferramentas, sua relevncia para as polticas
borado a cada quatro anos. A PAS, anualmente,
de sade e para a gesto do SUS, e os meios de pro-
e os relatrios de gesto se subdividem entre os
duzir, enviar e analisar informaes. As principais
quadrimestrais e anual.
fontes das informaes e orientaes a seguir se
Se o gestor no convocar a conferncia de sade
encontram no Portal do MS.
nas datas previstas, o Conselho deve faz-lo, para

que o ente no perca a oportunidade de avaliar e
formular estratgias de melhoria do Sistema na
6.4.1 Mapa da Sade
sua esfera de gesto.

As normas que orientam o trabalho dos conse-
O Mapa da Sade uma ferramenta de inte-
lhos esto explicitadas na Constituio Federal de
ligncia sanitria georreferenciada que disponi-
1988, na Lei n 8.080, de 1990, na Lei n 8.142, de
biliza as principais informaes sobre o SUS, as
1990, na Emenda Constitucional n 29, de 2000,
caractersticas de seus usurios e das populaes
no Decreto n 7.508, de 2011, na LC n 141, de 2012,
cobertas por seus servios. Pode ser acessado pelo
e na Portaria n 2.135, de 2013.
link do Ministrio da Sade <http://mapadasaude.
Para auxiliar no cumprimento das agendas
saude.gov.br>. O foco deste sistema o apoio ao
acima mencionadas e na elaborao dos principais
planejamento no SUS e ao desenvolvimento das
instrumentos de planejamento no SUS, o Minis-
regies de sade.
trio da Sade disponibiliza um conjunto de ferramentas de apoio, tratadas a seguir.
Foi elaborado no mbito do Decreto n 7.508,

de 2011, e oferece uma descrio regional de recursos humanos, de servios de sade e de aes
6.4 Ferramentas de apoio ao

planejamento no SUS
programticas. As informaes disponveis envolvem os servios do SUS e dos servios privados.

Por meio desta ferramenta se obtm informaes
sobre a capacidade instalada local e em agregaes
As principais ferramentas de planejamento
maiores, os investimentos realizados e os resul-
esto disponveis no portal <www.saude.gov.br>,
tados observados. Neste caso, representam requi-
do Ministrio da Sade. Outros instrumentos au-
sitos bsicos para a elaborao de metas para os
xiliares tambm podem ser obtidos nesse portal.
instrumentos de planejamento no SUS e o COAP.
Alm disso, para cada uma das ferramentas des-
Dois produtos compem esta ferramenta:
critas abaixo, nos respectivos links podem ser
O Geo Sade, que representa um sistema de geor-
acessados instrutivos sobre o modo de produzir
referenciamento de dados, e a Anlise em Sade,
as informaes solicitadas, o modo de envio dos
que realiza a combinao e anlise de informaes
dados, a descrio dos indicadores utilizados,
a serem estruturadas segundo uma combinao
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119
de variveis com o Geo Sade, de modo a produzir
estabelece diretrizes para o processo de planeja-
informaes para a tomada de decises pelos ges-
mento no SUS. O artigo 3, em seu pargrafo 3
tores. O acesso aos dados da base montada a partir
dessa Portaria, versa que a elaborao do Plano
desta ferramenta exige o cadastramento dos
de Sade ser orientada pelas necessidades de
usurios e o login ao sistema por meio de senha.
sade da populao, considerando:
Os dados so acessados sobre um mapa nacional

com todas as regies de sade do Pas.
i anlise situacional, orientada, dentre outros,
Estes produtos atuam interligados, permitindo
pelos seguintes temas contidos no Mapa da

Sade:
ao usurio acessar informaes selecionadas de

acordo com o estudo a ser realizado, facilitando
a. estrutura do sistema de sade;
a anlise da situao de sade. A administrao
b. redes de ateno sade;
de usurio do mapa da sade objetiva permitir
c. condies sociossanitrias;
o cadastro de usurios no sistema, assim como
d. fluxos de acesso;
gerenciar os grupos de usurios. Estes grupos so
e. recursos financeiros;
vinculados s esferas Federal, estadual e municipal,
f. gesto do trabalho e da educao na sade;
alm da Regio de Sade.
g. cincia, tecnologia, produo e inovao
O produto Geo Sade apresenta no mapa do ter-
em sade e gesto;
ritrio nacional inmeras informaes, que vo desde a localizao de estabelecimentos de sade at os

mais variados indicadores relacionados sade. No
ii definio das diretrizes, objetivos, metas e

indicadores; e
Geo Sade so exibidos detalhes de cada local, tais

como nomes de Estados, Municpios, bairro e arruamento, conforme necessidade do usurio.
iii o processo de monitoramento e avaliao.

(BRASIL, 2013a)
Por ser uma ferramenta de georreferenciamento, o Geo Sade possui outros filtros que
ampliam e potencializam o uso da ferramenta,
tais como a possibilidade de escolha dos espaos
geogrficos a serem trabalhados, partindo: de
um Municpio, uma Regio de Sade, um Estado,
um Distrito Sanitrio Especial Indgena (DSEI);
de dados sociodemogrficos relacionados aos
Ferramenta Eletrnica Mapa da Sade

Imagem tela inicial do produto Geo Sade.
dados do IBGE; de dados relativos Sade Indgena; ou de um desenho livre num determinado
Os filtros disponveis no Geo Sade so resul-
territrio. Assim, tem-se um conjunto de 12 fil-
tado de uma discusso triparte culminada com
tros no Geo Sade, alm do item Minha Seleo,
a publicao da Portaria n 2.135, de 2013, que
localizado na parte inferior da ferramenta:
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120
q Filtros Geogrficos;
q Filtros Geomtricos;
q Condies Sociossanitrias;
q Estrutura do Sistema de Sade;
q Parmetros de Oferta e Demanda;
q Redes de Ateno Sade;
q Fluxos de Acesso;
q Recursos Financeiros;
q Gesto do Trabalho e Educao na Sade;
qCincia, Tecnologia, Produo, e Inovao
status de pactuao, bem como acesso aos dados
q Gesto em Sade;
q Sade Indgena; e
q Item Minha Seleo.
para o clculo do IDSUS, em ateno ao disposto
em Sade;
6.4.2
Sistema de Pactuao de Diretrizes,
Objetivos, Metas e Indicadores
de anos anteriores por meio dos relatrios de gerenciamento e individual.

O Sispacto oferece a planilha com a relao
dos indicadores a serem pactuados. Os indicadores esto associados a objetivos e estes s diretrizes do Plano Nacional de Sade, que devem ser
observadas tambm nos planos estaduais e municipais de sade, sem prejuzo das prprias diretrizes estabelecidas em cada ente. O rol de indicadores tambm contempla aqueles utilizados
no Decreto n 7.508, de 2011.
Todas as informaes pertinentes ao processo de pactuao de diretrizes, objetivos, metas e
indicadores esto disponveis no Caderno de Diretrizes, Objetivos, Metas e Indicadores 20132015 (BRASIL, 2015), que pode ser acessado na pgina inicial do Sispacto por meio do seguinte link:
O Sistema de Pactuao de Diretrizes, Obje-
<www.aplicacao.saude.gov.br/sispacto>.
tivos, Metas e Indicadores (Sispacto) permite o

registro de metas pactuadas por Municpios, regies de sade, Estados e Distrito Federal, conforme fluxo previsto na Resoluo CIT n 5, de 19 de
junho de 2013, que dispe sobre as regras do pro-
6.4.3
Informaes de Sade (Tabnet)
dos Indicadores do rol de Diretrizes,
cesso de pactuao de Diretrizes, Objetivos, Metas e Indicadores para os anos de 2013-2015, com
O aplicativo Tabnet um tabulador genrico
vistas ao fortalecimento do planejamento no SUS
de domnio pblico que permite organizar dados
e a implementao do COAP (COMISSO INTER-
de forma rpida, de acordo com a consulta que
GESTORES TRIPARTITE, 2013).
se deseja tabular. Foi desenvolvido pelo Departa-
Alm do registro de metas, o Sispacto ofere-
mento de Informtica do Sistema nico de Sade
ce outras funcionalidades necessrias ao proces-
(Datasus) para gerar informaes das bases de da-
so e acessveis aos gestores, de acordo com o seus
dos do SUS. O Datasus disponibiliza informaes
perfis de acesso: visualizao, validao e homo-
que podem servir para subsidiar anlises objeti-
logao de pactuaes; reverso de validaes e
vas da situao sanitria, tomadas de deciso ba-
reverso de homologaes. Permite ainda o acom-
seadas em evidncias e elaborao de programas
panhamento e monitoramento da evoluo dos
de aes de sade.
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121
A mensurao do Estado de sade da popu-
estar mais atualizadas que as bases nacionais,
lao uma tradio em sade coletiva. Teve seu
podendo existir, ento, diferenas entre os indica-
incio com o registro sistemtico de dados de mor-
dores disponibilizados e os calculados pelos Esta-
talidade e de sobrevivncia (Estatsticas Vitais
dos e Municpios a partir de suas bases. Em Notas
Mortalidade e Nascidos Vivos). Com os avanos
Tcnicas so expressos os detalhes, as fontes e a
no controle das doenas infecciosas (informa-
forma de clculo dos indicadores apresentados.
es epidemiolgicas e morbidade) e com a me-
Nele encontram-se os resultados alcanados pela
lhor compreenso do conceito de sade e de seus
gesto a serem balizados com as metas sanit-
determinantes populacionais, a anlise da situ-
rias pactuadas anualmente. Possibilita, ainda, o
ao sanitria passou a incorporar outras dimen-
entendimento da situao de sade da populao
ses do Estado de sade.
de cada territrio, expressa em sries histricas.
Dados de morbidade, incapacidade, acesso a

servios, qualidade da ateno, condies de vida
e fatores ambientais passaram a ser mtricas utilizadas na construo de Indicadores de Sade, que
6.4.4
Sistema de Informaes sobre
Oramentos Pblicos em Sade
se traduzem em informao relevante para a quantificao e a avaliao das informaes em sade.
O Sistema de Informaes sobre Oramentos
O Tabnet dos indicadores pactuados pode ser aces-
Pblicos em Sade (SIOPS) agrega informaes dos
sado atravs do seguinte caminho: <http://www2.
Estados, Municpios e Distrito Federal sobre des-
datasus.gov.br/DATASUS/index.php?area=0201>
pesas realizadas em sade e sua participao nas

receitas. O sistema autodeclaratrio e desde 2013
O R IG E M DAS I NF O R M A ES
Indicadores de sade:
IDB/Cadernos de Sade/Pactuao
tem carter obrigatrio para todas as esferas de

gesto e os informantes se responsabilizam pelos
dados apresentados. As informaes contbeis
devem estar em conformidade com a classificao
de receitas e despesas da Secretaria do Tesouro
Nacional, do Ministrio da Fazenda.
Por esse caminho, possvel encontrar os
Alm disso, essas informaes podem ser
Indicadores do rol de Diretrizes, Objetivos, Metas
conferidas localmente, a partir dos oramentos
e Indicadores, estabelecidos pela Resoluo CIT
pblicos apresentados.
n5, de 19 de junho de 2013, calculados a partir
Esse sistema uma fonte valiosa de informaes
das bases nacionais dos diversos sistemas do
sobre as receitas e permite verificar o cumprimento
Ministrio da Sade (COMISSO INTERGESTORES
de disposies legais de despesas vinculadas em
TRIPARTITE, 2013).
sade os percentuais mnimos dos entes fede-
Os indicadores disponibilizados apresentam
rados. Alm disso, segundo os itens de despesa,
as datas das informaes. Eventualmente, as bases
pode-se observar as prioridades locais. Tambm
de dados residentes nos Estados e Municpios podem
pode-se analisar o grau de autonomia e capacidade
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122
fiscal por meio da participao que as transferncias financeiras tm no conjunto

de receitas para o setor.
O sistema pode ser acessado no link <http://portalsaude.saude.gov.br/index.php/
o-ministerio/principal/siops> no setor de economia da sade do Portal do Ministrio da
Sade ou pelo site do DATASUS <http://www2.datasus.gov.br/DATASUS/index.php>.
Este sistema foi criado em 2000 a partir de iniciativas anteriores do CNS e da
Procuradoria Federal dos Direitos do Cidado. Atualmente coordenado pelo Departamento de Economia da Sade, Investimentos e Desenvolvimento, da Secretaria
Executiva do Ministrio da Sade.
As informaes so prestadas pela rea contbil de cada ente por meio eletrnico
para o banco de dados do SIOPS e este procedimento feito por meio de programas
baixados no site do sistema via DATASUS.
Com base em requisitos constitucionais de despesas mnimas em sade segundo
cada esfera de gesto e subsequente Emenda Constitucional sancionada em 2000,
a LC n 141, de 2012, regulamentou estes requisitos e o prprio SIOPS como a base para
esta prestao de contas de carter pblico e aberto. O sistema oferece resultados e
indicadores e permite diversas consultas sobre o financiamento do setor pblico de
sade. Aps mudanas no programa que recebe informaes dos entes federados,
envia e gera automaticamente os resultados. Desde 2013 o registro dos dados de carter
obrigatrio passou a ter periodicidade bimestral.
Na pgina do SIOPS h um acesso denominado Situao de entrega, onde os
trs entes federados podem verificar a sua condio e encontrar as orientaes para
o uso do programa Tabnet. O Tabnet a ferramenta bsica para a consulta s informaes geradas pelo DATASUS.
Diversos outros acessos so disponveis e, em cada um deles, menus com
instrutivos e resultados so apresentados e a navegao entre eles bem facilitada.
Os principais, alm do monitoramento da situao de entrega de informaes, incluem
demonstrativos, dados informados, indicadores, legislao, implicaes legais,
instncias de suporte, publicaes, certificao digital e prazo de entrega.
Um exemplo de resultado que pode ser extrado deste sistema o consolidado
sobre as receitas e despesas da Unio, e que pode ser reproduzido para todos os
entes federados.
Na Tabela 1 observa-se o movimento contbil das despesas pagas (os dados so
apresentados segundo despesas atualizadas, empenhadas, liquidadas e pagas) para o
primeiro bimestre de 2014. Os dados para o primeiro bimestre de 2015, por exemplo,
j foram gerados, mas at maro de 2015 no haviam sido homologados nos termos
da legislao vigente.
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123
Tabela 1 Despesa paga, Unio, 1 bimestre de 2014

descrio
numerador
2.1 Despesa total com Sade (exceto inativos),
denominador
11.627.968.481,62
202.768.562
r$ 57,35
1.431.265.029,20
11.627.968.481,62
12,31%
11.627.968.481,62
0,00%
242.696.148,51
11.627.968.481,62
2,09%
19.881.935,65
11.627.968.481,62
0,17%
2.10 subfunes administrativas
1.642.537.947,05
12.783.423.713,02
12,85%
2.20 subfunes vinculadas
9.667.819.838,10
12.783.423.713,02
75,63%
2.21 Ateno Bsica
2.211.365.707,29
12.783.423.713,02
17,30%
6.633.088.321,68
12.783.423.713,02
51,89%
666.805.291,35
12.783.423.713,02
5,22%
3.793.252,20
12.783.423.713,02
0,03%
152.767.265,58
12.783.423.713,02
1,20%
12.783.423.713,02
0,00%
1.473.065.927,87
12.783.423.713,02
11,52%
sob responsabilidade da Unio, por habitante
2.2 P
articipao % da despesa com pessoal na
despesa total com Sade (exceto inativos)
2.3 Participao % da despesa com medicamentos

na despesa total com Sade (exceto inativos)
2.4 P
articipao % da despesa com servios de
terceiros - pessoa jurdica na despesa total

com Sade (exceto inativos)
2.5 P
articipao % da despesa com investimentos
na despesa total com Sade (exceto inativos)
2.22 Assistncia Hospitalar e Ambulatorial

2.23 Suporte Profiltico e Teraputico
2.24 Vigilncia Sanitria
2.25 Vigilncia Epidemiolgica
2.26 Alimentao e Nutrio
2.30 informaes complementares
Fonte: MS/SIOPS.
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124
6.4.5 Sistema de Apoio Construo do Relatrio de Gesto

O Sistema de Apoio Construo do Relatrio de Gesto (Sargsus) foi desenvolvido em 2010 partindo da necessidade de se qualificar o processo de monitoramento
da gesto do SUS. Ao longo dos anos, vem cada vez mais auxiliando os gestores no
alcance dos compromissos estabelecidos na legislao, seja facilitando a submisso
do Relatrio de Gesto ao respectivo Conselho de Sade, seja apoiando na organizao dos Relatrios Detalhados dos Quadrimestres, ou mesmo na publicizao dos
demais instrumentos de planejamento como o Plano de Sade e as respectivas PAS.
Disponvel no endereo <www.saude.gov.br/sargsus>, o Sargsus trouxe tambm
contribuies aos rgos de controle externo, s instituies de ensino, pesquisa
e extenso, e sociedade em geral, na medida em que disponibiliza em acesso
pblico todas as informaes nele contidas, seja de forma consolidada ou detalhada.
Ao fornecer aos gestores do SUS uma ferramenta informatizada para facilitar a
elaborao e envio do Relatrio de Gesto ao Conselho de Sade, em plataforma atrativa e interativa, ajuda no cumprimento dos prazos legais e cria uma base de dados
para a armazenagem e disponibilizao de informaes estratgicas.
A utilizao do Sargsus traz outros importantes benefcios, principalmente quelas
secretarias de sade que encontram dificuldades para redigir e entregar seus relatrios
de gesto dentro do prazo pactuado. Pode-se destacar:
qIntegrao das aes dos diversos setores da Secretaria de Sade na elaborao

do Relatrio de Gesto;
q Integrao das informaes existentes em bases de dados distintas;

q Induo do processo de articulao dos instrumentos de planejamento;
qMelhoria na oportunidade da tomada de deciso, em razo da agilidade das
informaes e com base em evidncia apresentada pelos indicadores;
qApoio participao e ao controle social e subsdio ao trabalho, interno e

externo, de controle e auditoria;
qAcesso seguro e rpido aos relatrios de gesto apresentados aos conselhos

de sade, independente da mudana de gestor;
qProvimento dos meios para o aperfeioamento contnuo da gesto participativa

e das aes e servios prestados.
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126
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127
Links das ferramentas de apoio

ao planejamento no SUS
Mapa da Sade
http://mapadasaude.saude.gov.br
Sistema de Pactuao de Diretrizes,

www.aplicacao.saude.gov.br/sispacto
Informaes de Sade dos Indicadores
do rol de Diretrizes, Objetivos, Metas e Indicadores
http://www2.datasus.gov.br/DATASUS/index.php?area=0201
Sistema de Informaes sobre

Oramentos Pblicos em Sade
http://www2.datasus.gov.br/DATASUS/index.php
Sistema de Apoio Construo

do Relatrio de Gesto
www.saude.gov.br/sargsus
Ministrio da Sade
Links das ferramentas de apoio ao planejamento no SUS
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128
27/11/15 14:58
129
Referncias
ABRCIO, Fernando Luiz. A coordenao federativa no Brasil: a experincia do perodo FHC

e os desafios do governo Lula. Revista de Sociologia e Poltica, Curitiba, v. 24, p. 41-67, 2005.
______. Para alm da descentralizao: os desafios da coordenao federativa no Brasil.
In: FLEURY, Sonia. Democracia, descentralizao e desenvolvimento: Brasil & Espanha.
Rio de Janeiro: FGV Editora, 2006. p. 77-125.
ANDERSON, George. Federalism: an introduction. New York: Oxford University Press, 2009.
ARRETCHE, Marta. Financiamento federal e gesto local de polticas sociais: o difcil
equilbrio entre regulao, responsabilidade e autonomia. Cincia & Sade Coletiva,
Rio de Janeiro, v. 8, n. 2, p. 331-345, 2003.
BRASIL. Constituio (1988.) Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de
outubro de 1988. Braslia: Senado Federal, 1998.
______. Decreto n 7.508, de 28 de junho de 2011. Regulamenta a Lei n 8.080, de 19 de
setembro de 1990, para dispor sobre a organizao do Sistema nico de Sade SUS,
o planejamento da sade, a assistncia sade e a articulao interfederativa, e d outras
providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 123, 29 jun. 2011a. Seo I. p. 1.
______. Emenda Constitucional n 29, de 13 de setembro de 2000. Altera os arts. 34, 35, 156,
160, 167 e 198 da Constituio Federal e acrescenta artigo ao Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, para assegurar os recursos mnimos para o financiamento das aes e servios pblicos de sade. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 178, 14 set. 2000a. Seo I. p. 98.
______. Emenda Constitucional n 86, de 17 de maro de 2015. Altera os arts. 165, 166 e 198
da Constituio Federal, para tornar obrigatria a execuo da programao oramentria
que especifica. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 52, 18 mar. 2015. Seo 1. p. 1.

______. Lei Complementar n 87, de 13 de setembro de 1996. Dispe sobre o imposto dos
Estados e do Distrito Federal sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre
prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao, e d
outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 180, 16 set. 1996. Seo I. p. 1.
Referncias
27/11/15 14:58
130
_____. Lei Complementar n 101, de 29 de dezembro de 2000. Estabelece normas de finanas

pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e estatui disposies complementares para a elaborao e execuo do PPA, da LDO e da LOA. Dirio Oficial da Unio,
Braslia, n. 250, 29 dez. 2000b. Seo I. p. 180.
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dispositivos das Leis nos 8.080, de 19 de setembro de 1990, e 8.689, de 27 de julho de 1993; e d
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Federal; altera a Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei n 11.111, de 5 de maio
de 2005, e dispositivos da Lei n 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e d outras providncias.
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Referncias
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136
Tiragem: 31.049 exemplares

Impresso na Grfica e Editora Brasil Ltda.
PDJK, Plo de Desenvolvimento JK
Trecho 01 Conj. 09/10, Lotes 09/10/22
Santa Maria-DF
Braslia, novembro de 2015
27/11/15 14:58
Capa Manual de Planejamento no SUS_Ministrio da Sade final.pdf 1 27/11/2015 16:18:46
9 788533 423275
MINISTRIO DA SADE / FUNDAAO OSWALDO CRUZ
ISBN 978-85-334-2327-5
MINISTRIO DA SADE
FUNDAO OSWALDO CRUZ
MANUAL DE
PLANEJAMENTO
NO SUS
www.sade.gov.br/bvs
MANUAL DE PLANEJAMENTO NO SUS
Biblioteca Virtual em Sade do Ministrio da Sade
Braslia DF
2015

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MINISTRIO DA SADE / FUNDAAO OSWALDO CRUZ

MANUAL DE PLANEJAMENTO NO SUS

Biblioteca Virtual em Sade do Ministrio da Sade

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2015 Ministrio da Sade. Fundao Oswaldo Cruz.

Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa

Ana Cristina Carvalho Curvina CGCOI/DAI/SGEP/MS

Ana Cssia Cople Ferreira CGAIG/DAI/SGEP/MS

Departamento de Articulao Interfederativa

Assis Luiz Mafort Ouverney DCS/ENSP/FIOCRUZ

Coordenao-Geral de Articulao dos Instrumentos

Esplanada dos Ministrios, bloco G, Edifcio Sede, 2 andar, sala 221

Dorian Chim Smarzaro CGAIG/DAI/SGEP/MS

Gisela da Costa Mascarenhas CGAIG/DAI/SGEP/MS

Tel.: (61) 3315-2649

Juliana Braga de Paula GAB/SGEP/MS

Lvio Oliveira Adelino de Lima CGAIG/DAI/SGEP/MS

Marcelo Machado de Carvalho CGAIG/DAI/SGEP/MS

fundao oswaldo cruz

Marcelo Rasga Moreira DCS/ENSP/FIOCRUZ

Escola Nacional de Sade Pblica Srgio Arouca

Departamento de Cincias Sociais

R. Leopoldo Bulhes, 1480

cep: 21041-210 Benfica, Rio de Janeiro

Tel.: (21) 2598-2644

Cleison Lima Moura GAB/SGEP/MS

Fax: (21) 2598-2644

(Consultoria Criativa & Design CC&D)

Pablo Julio e Lus Fernando Germano

Normalizao: Daniela Ferreira B. da Silva Editora MS/CGDI/MS

Projeto grfico: Pablo Julio (Consultoria Criativa & Design CC&D)

Gisela da Costa Mascarenhas

Impresso no Brasil / Printed in Brazil

136 p. : il. (Srie Articulao Interfederativa ; v. 4)

SUS planning manual

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relao entre o Plano de Sade e o Plano Plurianual

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Federaes contemporneas (incluindo quase-federaes)

Distribuio das Competncias Exclusivas de Tributao

por Esfera de Arrecadao

entre Unio, Estados e Municpios

para o Financiamento do SUS

Receita Corrente Lquida e regra de vinculao de recursos vigente

para o Financiamento do SUS

sobre o planejamento governamental no estado brasileiro

sobre o Planejamento governamental no SUS

Quadro 11 Agenda do Gestor Segundo o Ciclo de Planejamento no SUS

Quadro 12 Agenda do Conselho de Sade com foco no ciclo de planejamento

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Comisso Econmica para a Amrica Latina

CGAIG Coordenao-Geral de Articulao de Instrumentos da Gesto Interfederativa

Comisso Intergestores Bipartite

Comisso Intergestores Regional

Distribuio das Competncias Exclusivas de Tributao

Quadro 11 Agenda do Gestor Segundo o Ciclo de Planejamento no SUS

Quadro 12 Agenda do Conselho de Sade com foco no ciclo de planejamento

CGAIG Coordenao-Geral de Articulao de Instrumentos da Gesto Interfederativa

4.2.2 Princpio 2: o planejamento no SUS deve ser integrado Seguridade Social

4.2.3 Princpio 3: o planejamento deve respeitar os resultados das pactuaes entre os

4.2.4 Princpio 4: o planejamento deve estar articulado constantemente com o

4.2.6 Princpio 6: o planejamento deve contribuir para a transparncia e a visibilidade