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El PNUD y la asamblea constituyente

El Informe seala que casi la mitad de los 28 cambios constitucionales en Amrica Latina
se realizaron a travs de una asamblea constituyente. Sin embargo, una minora son
democracias que se encontraban en un estado comparable a la de Chile. Por otro lado,
cuando se examinan los cambios constitucionales hechos en democracia en el mundo, una
minora lo ha hecho a travs de la asamblea constituyente: 31%. Este es el mismo
porcentaje de pases que recurrieron al Congreso y a lo cual habra que agregar un 14%,
constituido por los pases que entraban a la democracia, que siguieron un camino similar,
el Congreso constituyente.
El PNUD Chile ha entregado el informe Mecanismos de cambio constitucional en el
mundo para servir de apoyo al proceso constituyente que ha iniciado el Gobierno de la
Presidenta Bachelet. Este informe tiene mayor importancia que los entregados en el pasado,
porque ahora el PNUD posee una estrecha relacin con la Presidenta, pues un cercano e
influyente colaborador, el socilogo Pedro Gell, ha trabajado en ese organismo y ha estado
a cargo de los informes de Desarrollo Humano durante varios aos. El ms reciente fue el
de 2015, Los tiempos de la politizacin, con un nfasis en el malestar de la ciudadana
hacia las instituciones representativas y la existencia de una poblacin politizada.
Pese a que sus conclusiones no tienen una slida base emprica, pues se apoyan en una
encuesta, hecha en el 2013, lo que no permite sacar conclusiones sobre tendencias de
desarrollo en la sociedad, ha influido en discursos y decisiones de la Mandataria,
especialmente en impulsar las reformas estructurales y en subestimar las implicancias del
malestar con los polticos y la poltica. Este no afectara a la Presidencia, en la medida que
mantiene distancia hacia los partidos y el Congreso. Esta decisin sita a la Presidenta
como espectadora de un proceso de debilitamiento de las instituciones polticas y no como
protagonismo de un esfuerzo por fortalecer las instituciones.
El nuevo informe tiene una mayor relevancia porque se refiere a una reforma de la mayor
importancia: alcanzar una nueva Constitucin, que sea de todos los chilenos y no de un
sector. Y el informe se inclina por una de las alternativas para preparar una nueva
Constitucin, la asamblea constituyente, un camino discutible porque implica quitar al
Congreso el derecho a ejercer el poder constituyente.
Uno de los argumentos que se han dado a favor de la asamblea constituyente es el
desprestigio del Congreso y la baja confianza en los partidos y las lites, que llama a
considerar las demandas de los ciudadanos, expresadas directamente y no a travs de sus
representantes. Este argumento constituye el eje del Desarrollo Humano 2015. Est
presente en el informe de la Comisin Engel, que no convoc a polticos.

Esta argumento sobre la participacin desde la base y sin los partidos y el Congreso se
puede revertir contra sus promotores: privar al Congreso de participar en las definiciones de
la Carta Fundamental a travs de una asamblea constitucional perjudicara an ms al
Legislativo y, con ello, a la democracia.
Este informe tiene mayor importancia que los entregados en el pasado, porque ahora el
PNUD tiene una estrecha relacin con la Presidenta, pues un cercano e influyente
colaborador, el socilogo Pedro Gell, ha trabajado en ese organismo y ha estado a cargo
de los informes de Desarrollo Humano durante varios aos.
Se equivoca el Informe del PNUD Chile en sus fundamentos a favor de la asamblea
constituyente, que extrae del examen de procesos constituyentes en el mundo, desde 1947
(N=95), pues incurre en un espejismo comparativo al poner en un mismo cajn reformas
constitucionales en dictaduras y en democracias, y no considera las importantes diferencias
que hay en estos ltimas, con pases que tienen una antigua democracia, con instituciones
consolidadas, y otros que estn saliendo de dictaduras.
Este enfoque considera a cada pas con igual relevancia, lo que estadsticamente es
correcto, pero que es un absurdo desde el punto de vista de la asesora poltica a las
autoridades del Estado, porque algunos casos son de mayor inters para Chile y otros no le
sirven para nada. Por ejemplo, el informe examina la Constitucin de Portugal de 1976,
despus de la dictadura de Salazar y Caetano, que cay por un golpe militar, que impuso
una tutela de los uniformados sobre el sistema poltico, comparable a la que existi en la
Constitucin de Pinochet. Esa tutela militar fue removida por la reforma Constitucional de
1982, que permiti a Portugal tener una democracia plena. Esta reforma era conveniente
considerar porque muestra cmo se remueve un enclave autoritario, pero el informe la
ignor.
Argumentar sobre la base de nmeros requiere hacerlo con cuidado. El Informe seala que
casi la mitad de los 28 cambios constitucionales en Amrica Latina se realizaron a travs
de una asamblea constituyente. Sin embargo, una minora son democracias que se
encontraban en un estado comparable al de Chile. Por otro lado, cuando se examinan los
cambios constitucionales hechos en democracia en el mundo, una minora lo ha hecho a
travs de la asamblea constituyente: 31%. Este es el mismo porcentaje de pases que
recurrieron al Congreso y a lo cual habra que agregar un 14%, constituido por los pases
que entraban a la democracia, que siguieron un camino similar, el Congreso
constituyente. El informe pone a la asamblea constituyente con similar nmero de casos
que los pases que recurrieron al Congreso, pero lo hace separando los pases que
recurrieron a un Congreso constituyente.

Hay ciertas experiencias comparativas ms interesantes para Chile y ello no depende de un


criterio cuantitativo, sino cualitativo. Son aquellos procesos constituyentes que tienen algn
punto en comn con el caso chileno: una democracia que viene de una dictadura, con una
sociedad todava dividida por los atropellos a los derechos humanos y con abusos de poder
que se extendieron a la poltica econmica, que crearon una prctica empresarial que busc
subordinar a los partidos y al Congreso a intereses econmicos, cuyas dimensiones se ven
ahora con dramtica claridad. Los actores polticos y sus asesores deben examinar
especialmente aquellos pases que han establecido una democracia despus de dictadura,
con sociedades que fueron capaces de superar las divisiones y darse una Constitucin con
un amplsimo acuerdo. Fue el caso de Alemania, pas que no considera el estudio del
PNUD, cuya constitucin ha tenido enorme importancia en la de Espaa de 1978, pas
apenas considerado en el informe, pues se le menciona en una de las tablas, pero no se
examina en sus rasgos, como se hace con otros pases.
Ms all del debate sobre el camino que seguir el proceso constituyente, la Presidenta
tendr que participar activamente, para que se produzcan los reencuentros que hagan
posible llegar a una Carta Fundamental que sea mucho ms que el techo comn de nuestra
patria. Esos acuerdos no surgirn en forma automtica desde abajo, a travs de un
proceso ordenado de dilogos ciudadanos, donde todos puedan participar, como ella lo
plante, dirigido por un ministro o un experto. La Presidenta tiene la autoridad para dirigir
este proceso directamente.
En un sistema poltico con las carencias y limitaciones conocidas, la convocatoria a un
proceso participativo movilizar a una minora, especialmente a grupos y personas ms
politizadas, que pueden representar ms bien a la minora. Esto qued de manifiesto con la
experiencia de la comisin que la Presidenta Bachelet design para el tema de la
descentralizacin, que recogi una infinidad de propuestas de numerosos encuentros a lo
largo del pas, con un largo informe, con propuestas muy contradictorias, que abarcaban
distintas visiones del Estado, incluso uno de tipo federal. Ese riesgo se debe evitar.
La Presidenta Bachelet deber precisar en las prximas semanas cmo se concretar el
proceso constituyente anunciado el 13 de octubre. Ojal que considere diversos factores y
opiniones e integre a los partidos y a los parlamentarios. Y ella tome la decisin de dirigir
ese proceso, dedicndole tiempo de una manera que los ciudadanos la vean involucrada en
el desarrollo del proceso constituyente y en el cambio de los partidos, indispensable para
que esta iniciativa llegue a buen trmino.