Apuntes Derecho Administrativo

DERECHO
ADMINSTRATIVO

Grado en Ciencias Polticas y de la Administracin
Universitat Pompeu Fabra
Curso 2013-2014
2do Ao
1er Trimestre
4 Crditos ECTS

Ariadna Rissola
Derecho Administrativo
Tema 1. Concepto, caractersticas bsicas y mbito de

aplicacin del Derecho Administrativo.
1. Elementos definidores del Derecho Administrativo.
El objetivo principal de este primer tema es saber determinar el concepto de Derecho
Administrativo, importante ya que la posicin jurdica tanto de las administraciones como
de los ciudadanos ser diferente segn se aplique o no el DA, as como ser diferente la
jurisdiccin competente para resolver los eventuales conflictos jurdicos que se produzcan.
El concepto de Derecho Administrativo no es un concepto universal, sino que depende
en gran medida del contexto poltico en el que se desarrolla. El Derecho Administrativo que
se analizar en la asignatura, el continental (a diferencia del anglosajn1), corresponde a
aquel conjunto de normas jurdicas que tienen que ver con la actuacin administrativa, es
decir que tienen como objeto y destinatario principal la actuacin de las administraciones
pblicas.
Ms concretamente, Zanobini lo define como aquella parte del derecho pblico
(estatutario) que tiene por objeto regular un conjunto de cuestiones: la organizacin
administrativa, la actuacin de las administraciones pbicas y las relaciones entre
estas y otros sujetos pblicos y privados2.
Esto significa por tanto que el DA est del todo vinculado a cual sea la actuacin de las
administraciones pblicas en cada momento y lugar; en otras palabras, lo que haga la AP en
cada poca determinar el contenido del DA de ese momento.
Se puede decir que el DA tiene la finalidad principal de regular el funcionamiento y la
actividad de la AP y de hacer posible su control jurdico. Estas funciones y finalidades solo
son posibles en un contexto ideolgico y jurdico determinado: el Estado de Derecho
desarrollado a partir de la aplicacin del principio de la divisin de poderes.
Historicidad del Derecho Administrativo:
Se considera que el DA, entendido en el sentido moderno dentro del Estado de Derecho,
surge histricamente en Francia tras la Revolucin Francesa y con el advenimiento del
Estado liberal, y se extiende en Europa en los pases influidos por la Francia napolenica.
La administracin pblica, entendida como organizacin profesionalizada al servicio de
los fines del Estado, ya haba aparecido en Europa con las monarquas absolutas de los
estados modernos (siglos XVI a XVIII), a partir del momento en que los reyes concentran el
poder poltico y ejercen directamente sus principales manifestaciones (ejrcito, polica,

1 El DA anglosajn no implica un conjunto de normas especficamente diseadas para la administracin, sino
que la administracin se entiende como una persona jurdica ms. No existe una jurisdiccin especfica
encargada de controlar la AP, dicho control es llevado a cabo por los tribunales ordinarios. Por tanto, no se
trata ms que el Derecho comn aplicado a las AP en casos concretos.
2 La organizacin administrativa, se trata en el tema 2, la actuacin de las administraciones pbicas en el
tema 4 y las relaciones entre estas y otros sujetos privados en el tema 3.

Ciencias Polticas y de la Administracin (UPF)
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recaudacin de impuestos, justicia). Aun as an no se puede hablar todava de derecho

administrativo, puesto que esta administracin pblica, expresin del poder absoluto de la
Monarqua, no est formalmente sometida al derecho.
Esta situacin cambia tras la Revolucin Francesa, cuyos objetivos bsicos respecto al
poder pblico son los de hacerlo emanar del pueblo y limitarlo con su sometimiento a la
Ley y al Derecho.
Las tres ideas fundamentales en las que se basa la Revolucin Francesa, que rompe con
el Estado absolutista, son las siguientes:
1. Libertad: Se concreta por primera vez que la libertad es un derecho de todo
ciudadano; surge el concepto de derechos fundamentales y libertades individuales,
que limitan la intromisin del Estado en la esfera privada del individuo.
2. Igualdad ante la ley: Se instaura el principio de legalidad por el que la ley, que
vincula todos los poderes pblicos, sustituye la voluntad arbitraria del monarca.
Esto se refleja en el dicho de la poca La ley lo puede todo excepto transformar a
un hombre en mujer.
3. Separacin de poderes: Se conciben tres poderes (legislativo, ejecutivo y
judicial) que se limitan entre ellos, en sustitucin al poder absoluto del rey.
Los primeros revolucionarios interpretan el principio de separacin de poderes de una
manera estricta, como la no inmisin del poder judicial (formado por nobles y aristcratas)
sobre el ejecutivo (formado por los revolucionarios en representacin del pueblo). Por lo
tanto, la administracin, dependiente del ejecutivo y formada tambin por revolucionarios,
no puede ser juzgada por los tribunales, ya que juzgar la administracin quiere decir
administrar. Para juzgar la actuacin administrativa se crea un rgano administrativo
especfico (parte del poder ejecutivo, no del judicial), el Consejo de Estado.
Este rgano juzga casos concretos de la actuacin de las administraciones y emite
sentencias y dictmenes, a travs de los cuales progresivamente, tras su recopilacin y
estructuracin, ir apareciendo el Derecho Administrativo. Se puede decir entonces que el
Consejo de Estado francs es un rgano decisivo en la creacin del DA moderno.
Una vez llega al poder Napolen Bonaparte, la Francia Revolucionaria se expande en
Europa y con ella las ideas e instituciones liberales. El Consejo de Estado, y por extensin el
Derecho Administrativo, es imitado en diferentes pases europeos (entre ellos Espaa).
El liberalismo defiende que las funciones del poder ejecutivo son las de garantizar y
mantener el orden pblico y encargarse de las relaciones internacionales. Como se ve, en el
pulso entre la sociedad civil y el poder pblico, ste ltimo se ve limitado y tiene que dejar
que la sociedad y la economa fluyan. Sin embargo, aunque es cierto que el Estado no es
intervencionista en la economa, es quien realiza las grandes inversiones en
infraestructura, por lo que propicia la actividad econmica.
El modelo de estado liberal se mantiene a lo largo del siglo XIX y parte del siglo XX pero
tras la II Guerra Mundial se consolida el nuevo modelo de Estado social de Derecho. Segn
este modelo, el Estado interviene directamente en las relaciones sociales y econmicas
para garantizar el bienestar de la sociedad. El instrumento que permite al Estado intervenir
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en dichos mbitos es la Administracin Pblica. A partir de este momento esta desarrolla

unas funciones que hasta entonces no cumpla, al prestar servicios sociales, aunque eso
implique asumir riesgos econmicos, cosa impensable para los liberales de la Francia
revolucionaria.

2. Caractersticas bsicas del derecho Administrativo. La autotutela.

El DA actualmente intenta ser un equilibrio entre las potestades administrativas y la
posicin jurdica del ciudadano, que responde a derechos e intereses legtimos; en otras
palabras, intenta ser un equilibrio entre el inters general y el derecho del particular.
En efecto el DA aporta una posicin jurdicamente preeminente de la administracin en
relacin con los particulares con las que poder servir con ms eficacia a los intereses
generales, a la vez que unas mayores posibilidades de controlar jurdicamente la actividad
administrativa y por lo tanto someter la administracin al derecho.
Los poderes preeminentes de las administraciones pblicas se manifiestan en las
potestades administrativas corresponden al conjunto de poderes o facultades que tiene la
Administracin, las cuales han sido otorgadas por la ley, es decir atribuidas directamente
desde el Ordenamiento Jurdico.
Las potestades de las que disfruta la AP son, entre otras, las siguientes:
-
-
-
-
-
-
Reglamentaria: normativa
Organizativa: organizacin interna
Sancionadora
Tributaria (recaudadora)
Expropiatoria
De limitacin de las actuaciones de los particulares
Se trata de un conjunto de poderes de la administracin que tienen como contrapeso lo

derechos e intereses legtimos de los ciudadanos. La correcta relacin entre ambas partes
est regulada por los tribunales de una jurisdiccin especializada, la jurisdiccin
contencioso-administrativa.
Las potestades administrativas sern tratadas en el siguiente tema. Ahora la
caracterstica ms significativa del DA es probablemente la autotutela, que es tanto
declarativa como ejecutiva. Se trata de un privilegio, segn el cual la AP puede declarar por
s misma sus resoluciones (declarativa) as como hacer que se apliquen (ejecutiva) 3 .
Obviamente los tribunales controlan la actuacin administrativa, pero una vez sus
resoluciones han producido efectos.
La autotutela administrativa es de carcter general: define la posicin de la
administracin pblica como sujeto e impregna toda su actividad, de forma automtica. El

3 El concepto opuesto corresponde a la heterotutela judicial (declaracin externa). Si un sujeto privado quiere
modificar una situacin jurdica existente, o protegerse de una agresin en sus derechos o intereses, tiene que
pedir tutela a los tribunales de justicia. La Administracin puede hacerlo por su cuenta.
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nico requisito es que la actuacin administrativa acte sometida al derecho

administrativo. Fuera del DA, las administraciones no tienen autotutela.
Se puede ver como una doble significacin, ya que implica:
La capacidad general de imponer su voluntad jurdica a los otros sujetos, ya sea
para innovar su situacin jurdica o para proteger sus propios derechos o intereses
(ejecutividad, ejecucin forzosa, sanciones, recuperacin de oficio, etc.).
Una posicin especial y privilegiada en relacin con los tribunales de justicia, que a
todos los efectos slo pueden revisar a posteriori la actuacin administrativa, y no
parar su ejecutividad.
Las manifestaciones ms tpicas de la autotutela son:
- Art. 56 LRJPAC: Los actos de las administraciones pblicas sujetas al derecho
administrativo son ejecutivas.
- Art. 94 LRJPAC: los actos de las administraciones pblicas sujetas al derecho
administrativo son inmediatamente ejecutivas.
- Art. 95 LRJPAC: Las administraciones pblicas pueden proceder a la ejecucin
forzosa de los actos administrativos.
- Art. 101 LRJPAC: No se admitirn a trmite interdictos contra las actuaciones de
los rganos administrativos hechas en materia de su competencia.
Sin embargo, tambin es cierto que el privilegio de la autotutela no tiene un alcance
absoluto, ya que la administracin tiene unas obligaciones especficas que limitan su
actuacin, y es que est obligada a seguir un procedimiento administrativo tanto para
dictar como para llevar a cabo las resoluciones. Esto implica que slo puede hacer aquello
autorizado por la ley, que somete su eficacia al cumplimiento de determinados requisitos y
a algunas limitaciones. Ejemplos:
101 LRJPAC: competencia y procedimiento.
93.1 LRJPAC: resolucin previa para legitimar la ejecucin forzosa.
Potestad de interdicto propio limitada en el tiempo y en el procedimiento a seguir.
Facultades de los tribunales de suspender la eficacia de los actos.
3. mbito de aplicacin del Derecho Administrativo.

Como hemos mencionado, el mbito de aplicacin del Derecho Administrativo incluye
todo lo que tenga que ver con la regulacin, la organizacin, las formas de actuacin y las
relaciones jurdicas entre AP o entre las AP y los ciudadanos. Estos mbitos estn regulados
por la Ley de la Jurisdiccin contencioso-administrativa (LJCA):
Artculo 1.
1. Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocern de las pretensiones que se
deduzcan en relacin con la actuacin de las Administraciones pblicas sujeta al Derecho Administrativo, con
las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los
lmites de la delegacin.
2. Se entender a estos efectos por Administraciones pblicas: La Administracin General del Estado. Las
Administraciones de las Comunidades Autnomas. Las Entidades que integran la Administracin local. Las
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Entidades de Derecho pblico que sean dependientes o estn vinculadas al Estado, las Comunidades
Autnomas o las Entidades locales.
3. Conocern tambin de las pretensiones que se deduzcan en relacin con:
-
Los actos y disposiciones en materia de personal, administracin y gestin patrimonial sujetos al

derecho pblico adoptados por los rganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado,
del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, as como de las
Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas y de las instituciones autonmicas anlogas
al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo.
Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa de los
rganos de Gobierno de los Juzgados y Tribunales, en los trminos de la Ley Orgnica del Poder
Judicial.
La actuacin de la Administracin electoral, en los trminos previstos en la Ley Orgnica de Rgimen
Electoral General.
Artculo 2.
El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocer de las cuestiones que se susciten en relacin
con:
-
La proteccin jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la

determinacin de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relacin con los actos del
Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autnomas, cualquiera que fuese la
naturaleza de dichos actos.
Los contratos administrativos y los actos de preparacin y adjudicacin de los dems contratos
sujetos a la legislacin de contratacin de las Administraciones pblicas.
Los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho pblico, adoptados en el ejercicio de
funciones pblicas.
Los actos administrativos de control o fiscalizacin dictados por la Administracin concedente,
respecto de los dictados por los concesionarios de los servicios pblicos que impliquen el ejercicio de
potestades administrativas conferidas a los mismos, as como los actos de los propios concesionarios
cuando puedan ser recurridos directamente ante este orden jurisdiccional de conformidad con la
legislacin sectorial correspondiente.
La responsabilidad patrimonial de las Administraciones pblicas, cualquiera que sea la naturaleza de
la actividad o el tipo de relacin de que derive, no pudiendo ser demandadas aquellas por este
motivo ante los rdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la produccin del dao
concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad.
Las restantes materias que le atribuya expresamente una Ley.
Artculo 4.
1. La competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo se extiende al conocimiento y
decisin de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo,
directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo, salvo las de carcter constitucional y
penal y lo dispuesto en los Tratados internacionales.
2. La decisin que se pronuncie no producir efectos fuera del proceso en que se dicte y no vincular al
orden jurisdiccional correspondiente.

4. La aplicacin de otras especialidades jurdicas en la actividad de

las administraciones pblicas.
El Derecho que fundamentalmente regula la actuacin de las AP es, como hemos dicho,
el Derecho Administrativo. Sin embargo, esto no significa que a las AP no se le puedan
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aplicar otras ramas del Derecho. Segn con quin se desarrollen las relaciones de las AP o
en qu situaciones estn estas implicadas, se les puede aplicar prcticamente cualquier
rama del Derecho.
Aplicar o no el derecho administrativo a una situacin concreta puede tener gran
trascendencia prctica. En efecto, la administracin slo puede hacer uso de potestades
pblicas en relaciones reguladas por el derecho administrativo. Si se aplica el DA, los
conflictos se tienen que resolver por la jurisdiccin contencioso-administrativa; si la
administracin acta sometida a otros derechos, los tribunales competentes son otros.
Veamos algunos casos en los que no se aplica el DA sino otro tipo de derecho:
-
Derecho penal: cuando autoridades o funcionarios son imputados por la comisin

de delitos.
Derecho laboral: si estn implicados empleados pblicos contratados bajo el
rgimen laboral (no funcionarios). En todo caso, el personal de las empresas
pblicas.
Derecho mercantil: en la creacin y funcionamiento de sociedades mercantiles y
empresas pblicas.
Derecho civil: en contratos privados de la administracin.
Artculo 3 LJCA.
No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo:
Las cuestiones expresamente atribuidas a los rdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estn
relacionadas con la actividad de la Administracin pblica.
El recurso contencioso-disciplinario militar.
Los conflictos de jurisdiccin entre los Juzgados y Tribunales y la Administracin pblica y los conflictos
de atribuciones entre rganos de una misma Administracin.
Los recursos directos o indirectos que se interpongan contra las Normas Forales fiscales de las Juntas
Generales de los Territorios Histricos de lava, Guipzcoa y Vizcaya, que correspondern, en exclusiva, al
Tribunal Constitucional. en los trminos establecidos por la disposicin adicional quinta de su Ley Orgnica.
TEMA II. La administracin pblica como sujeto esencial del

Derecho Administrativo.
1. El derecho administrativo como ordenamiento jurdico de la
organizacin administrativa. Las administraciones pblicas.
El Derecho Administrativo forma parte del Derecho pblico y es en particular el Derecho
propio de la Administracin Pblica. Don Eduardo Garca de Enterra afirma que el DA es
el derecho estatutario de la Administracin Pblica, entendida como persona jurdica. Es
importante destacar en esta definicin la nocin de persona jurdica (que no persona
fsica), que corresponde a cualquier organizacin dotada de unidad de accin, ya que sin
personalidad jurdica propia las administraciones pblicas no podran formar parte del
mundo jurdico.
La personalidad jurdica es imprescindible para ser titular de derechos y deberes,
potestades, obligaciones y responsabilidades, para tener voluntad propia y tomar
decisiones. Slo sobre esta base se pueden establecer relaciones jurdicas con otras
personas fsicas y jurdicas. Las personas jurdicas (sociedades mercantiles, asociaciones,
fundaciones) tienen precisamente en la personalidad su principal atributo jurdico, que les
permite tener patrimonio propio, voluntad propia, derechos o deberes ante los otros. Este
mismo mecanismo se aplica a las administraciones pblicas, que tienen en su personalidad
jurdica su atributo esencial ante el derecho.
Las personas jurdicas son siempre entes o entidades, ya que estn formadas por un
conjunto de rganos, sin personalidad jurdica propia, que a su vez estn compuestos por
unidades o servicios administrativos, como es el caso de las AP.
Dado que el objeto del DA es la organizacin administrativa, la actuacin de las
administraciones pbicas y las relaciones entre estas y otros sujetos pblicos y privados,
analizaremos por separado cada uno de estos elementos, empezando por la organizacin
administrativa.
Cada administracin tiene el poder de auto-organizarse, por lo que el derecho no puede
llegar hasta los ltimos detalles de la organizacin de las AP. Por lo tanto, la organizacin
interna de la administracin es ms cosa de la gestin pblica o de la ciencia de la
administracin que del derecho. Aun as, en la medida en que es el ordenamiento jurdico
quin crea las personas jurdicas y quienes fija cmo forman y manifiestan su voluntad, su
organizacin interna no puede ser ajena al derecho. El DA s tiene la funcin de establecer
las normas generales de la organizacin de la administracin, lo que incluye fijar el marco
de relaciones entre sus rganos (un ejemplo de ello es la Ley de Bases de Rgimen Local,
LBRL), as como las diferentes competencias de estos, aunque al existir la posibilidad de
delegar competencias esto es algo relativo.
Las AP son creadas sin excepcin por el ordenamiento jurdico. A veces por la
Constitucin (Administracin General del Estado), a veces por los estatutos de autonoma
(las administraciones de las CCAA), a veces por las leyes (reas metropolitanas,
universidades), a veces por resolucin de un gobierno o de una administracin pblica (un
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organismo autnomo) y a veces por acuerdo entre dos o ms administraciones (una

mancomunidad de municipios o un consorcio). En cualquier caso, la creacin de una
administracin pblica y la atribucin automtica a la misma de su personalidad jurdica es
obra del ordenamiento jurdico o de actos jurdicos dictados de acuerdo con el mismo.
Tipos de administraciones pblicas:
La personalidad jurdica no se atribuye a las administracin pblica en abstracto, sino a
cada administracin pblica en particular, de forma que es precisamente el dato de la
personalidad jurdica el que determina si estamos o no ante una administracin pblica. De
hecho, no existe una sola Administracin Pblica a nivel estatal, sino que hay diferentes
niveles de administraciones, divididas por funciones o territorio. Estamos hablando
entonces de una pluralidad de administraciones pblicas dentro de un Estado, que se
dividen en dos grandes bloques (haciendo mencin a un tercero):
1. Administraciones territoriales o primarias.
Se trata de las administraciones de referencia de un territorio. Existen en tres niveles
territoriales:
- Estatal Administracin General del Estado (AGE). Los ministerios no son
administraciones independientes sino que son rganos de la AGE, ya que no tienen
personalidad jurdica propia.
- Autonmico AGC en el caso de Catalua, creada a imagen y semejanza de la AGE,
como todas las administraciones autonmicas.
- Local Se divide a su vez en tres niveles, que en el caso de Catalua son:
o Provincia Diputacin provincial
o Comarca Consejo Comarcal
o Municipio Ayuntamiento
Sin embargo, el Estatuto de Autonoma (EAC) prev que la provincia sea
sustituida por la veguera, representada por el Consejo de Veguera.
Las administraciones territoriales presentan una serie de caractersticas comunes:
- Son entes necesarios, de existencia obligatoria, previstos en alguna disposicin
constitucional o estatutaria.
- Representan un territorio determinado, es decir que estructuran el gobierno de un
territorio concreto, por lo que tienen competencias sobre el mismo.
- Tienen finalidades pblicas universales, es decir que en principio nada les es ajeno.
- No estn subordinadas a ninguna otra administracin, siempre tienen un cierto
grado de autonoma.
2. Administraciones no territoriales o instrumentales.
Tambin denominadas funcionales, institucionales o fundacionales. Se trata de
administraciones que tienen finalidades pblicas concretas y especficas; son instrumentos,
no rganos de gobierno. No son las administraciones de un territorio, aunque obviamente
se proyecten sobre uno. Ejemplos de este tipo de administraciones son la ADIF o la
Agencia Tributaria.
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Las administraciones no territoriales presentan una serie de caractersticas comunes:

-
-
-
-
No estructuran ningn gobierno sobre el territorio.

No son por tanto necesarias segn ninguna disposicin estatal o estatutaria.
Tienen finalidades pblicas especficas, concretas y determinadas, no universales.
Normalmente se hallan subordinadas a una administracin territorial, lo que se
manifiesta por ejemplo en la direccin de los cargos directivos o en la aprobacin
de presupuestos.
Podemos distinguir tres tipos diferentes de administraciones pblicas instrumentales:

- Los entes pblicos instrumentales que dependen de otra administracin pblica:
Organismos autnomos: Se trata de organismos administrativos y muchas
veces de promocin, de contenido esencialmente poltico, los cuales aplican
normalmente el DA.
Entidades pblicas empresariales: Se trata de entidades pblicas creadas
por ley, de contenido esencialmente econmico. No se deben confundir con las
sociedades (S.A.), ya que su personificacin jurdica no es privada sino que estn
sujetas al derecho pblico, aunque normalmente aplican derecho privado (por
ejemplo, los trabajadores de ADIF o AENA no son funcionarios). Son la
ejemplificacin del fenmeno de huida del DA con el objetivo de ser ms giles y
eficientes.
- Entes pblicos instrumentales de base asociativa:
Mancomunidades de municipios: Se trata de aquellos grupos de municipios
que deciden asociarse con el fin de llevar a cabo una serie de funciones pblicas
de manera conjunta. Las mancomunidades estn regidas por el DA.
Consorcios: se diferencian de las mancomunidades ya que los miembros no
tiene por qu ser estrictamente locales y pueden ser entes privados
(normalmente de entidades sin nimos de lucro).
- Entes pblicos instrumentales de configuracin legal, con rgimen de autonoma:
se trata de entes que tienen una autonoma explcitamente reconocida por alguna
norma (Estatutos normalmente). Un ejemplo de ello son las universidades o las
reas metropolitanas.
Otro ejemplo son las administraciones independientes (o reguladoras), que no
son literalmente independientes, porque siempre estn subordinadas en alguna
medida a una administracin territorial, pero que presentan una independencia
concretada sobre todo en el nombramiento del director de la administracin y en
la determinacin del periodo de dicho nombramiento. Lo usual es que sea decisin
del ministro, pero en este caso la decisin se basa en una serie de requisitos que
evitan que sea libre y arbitrario (ya sea pluralismo o especializacin profesional,
entre otros).
3. Entes del sector pblico de naturaleza privada.
Por otra parte, existen entidades del sector pblico que no tienen naturaleza de
administracin pblica (no tienen naturaleza jurdica de carcter pblico). Las ms
habituales son las sociedades mercantiles, que pueden ser constituidas por una o ms AP
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para realizar actividades de su competencia y que tienen un fuerte componente

empresarial. A estas no se les aplica el DA ni para su creacin ni para su funcionamiento.
Se debe hacer una especial mencin a las administraciones corporativas. Se trata de
colegios o bufetes profesionales, de base asociativa, creados para el mejor desarrollo de
una profesin, los cuales en parte ejercen tradicionalmente algunas funciones pblicas
como regular el acceso a la profesin, gestionar algunos elementos de la prctica de la
profesin, defender los derechos de la profesin, sancionar a los propios colegiados, etc. Sin
embargo, hoy en da y con la liberalizacin de los servicios, las funciones pblicas de estas
asociaciones se estn poniendo en duda.
Por ltimo, hay que recordar que las sociedades no son administraciones pblicas. Estas
presentan una personificacin privada, aunque tengan un 100% de financiacin pblica. A
las sociedades annimas normalmente no se les aplica el DA, excepto en casos concretos.

2. El derecho de la organizacin administrativa: rganos,

competencias, procedimiento.
1. Los rganos.
Las administraciones pblicas no actan de forma abstracta, sino que lo hacen mediante
personas fsicas determinadas: quin acta no es el ayuntamiento, sino el alcalde, un
regidor, un funcionario, etc.; no es la universidad, sino el rector, el decano, un profesor, etc.
La teora del rgano tiene la finalidad de explicar y de hacer posible que las que son
aparentemente actuaciones de una determinada persona fsica, puedan ser consideradas
realmente como actuaciones de la administracin.
Como hemos mencionado con anterioridad, las administraciones se estructuran
internamente en unidades denominadas rganos. stos pueden definirse en base a los
siguientes tres criterios:
1. Se trata de unidades funcionales abstractas en las que se organizan internamente las
administraciones pblicas.
2. Se les atribuyen determinadas competencias internas o capacidades de expresar la
voluntad de la administracin en su conjunto. Por lo tanto, cuando el titular de un
rgano dicta una resolucin, vincula a toda la administracin, que es responsable de
dicha resolucin.
3. Sus actuaciones puedan tener efectos jurdicos externos en relacin con terceras
personas (jurdicas), sean pblicas o privadas.
La imputacin es la institucin en virtud de la cual los actos de una o varias personas
fsicas realizan actos de la administracin, que acta precisamente a travs de ellas. Esto es
posible gracias a la teora del rgano: dado que el rgano forma parte de la administracin,
es administracin, entonces sus actos son directamente actos de la administracin, no de
sus titulares.

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Clases de rganos:
Los rganos se pueden clasificar en funcin del nmero de titulares que presentan.
Hallamos rganos unipersonales, dirigidos por un solo titular (el rectorado, dirigido por el
rector), y rganos colegiados, dirigidos por una pluralidad de titulares (el consejo de
departamento o el claustro). Los rganos colegiados presentan un rgimen de
funcionamiento jurdicamente complejo: estn regidos por un conjunto de reglas
especficas de composicin, convocatoria y reuniones, participacin de los miembros, toma
de decisiones, etc.
Otra clasificacin es la de rganos centrales y perifricos. Los rganos centrales son los
que extienden su competencia en todo el territorio de la administracin en la que se
integran (gobierno, ministro, consejero, , alcalde, etc.). Los rganos perifricos limitan su
competencia a slo una parte del territorio de la administracin respectiva (delegado del
Gobierno en Catalua, delegado de la Generalitat en Girona, presidente del Distrito de
Gracia, etc.).
Por ltimo, distinguimos los rganos por el tipo de funcin que cumplen:
-
-
-
Activos: toman decisiones

Consultivos/deliberantes: participan en la toma de decisiones a nivel de
consulta, a travs de informes y dictmenes4.
De control: controlan y regulan (por ejemplo, el Tribunal de cuentas, el
interventor, etc.).
Las relaciones interorgnicas:

Los rganos integran y estructuran las administraciones de acuerdo a criterios
perfectamente ordenados. La posicin de cada rgano y sus relaciones con los otros
rganos de la misma organizacin (relaciones interorgnicas) se definen segn criterios de
jerarqua, lo cual comporta la atribucin a los rganos superiores de funciones de
direccin, coordinacin y resolucin de conflictos en relacin con los subordinados. La
jerarqua se concreta, entre otros, en las manifestaciones siguientes: nombramiento y cese
de los titulares de los rganos subordinados o direccin y control de los rganos
subordinados.
La jerarqua es un criterio de organizacin esencial para estructurar internamente los
numerosos rganos que componen una AP. Existen dos tipos de relaciones bsicas entre
los rganos superiores y los subordinados:
- Direccin: el rgano superior define los objetivos, finalidades y mtodos de trabajo
de los rganos subordinados, y puede darles instrucciones concretas y vinculantes
para cualquier situacin.
- Coordinacin: capacidad de un rgano para definir los objetivos y la actividad de
otros rganos, as como los criterios de funcionamiento de los mismos, para lograr
un funcionamiento ordenado de la administracin pero dejando al mismo tiempo un

4 Los informes o dictmenes pueden ser facultativos (voluntarios) o preceptivos (obligatorios) y estos ltimos
pueden ser vinculantes o no vinculantes. La ley especifica cuando son preceptivos o vinculantes.
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cierto margen de autonoma para que cada rgano ejerza las responsabilidades
respectivas.
2. La competencia.
La competencia corresponde a la capacidad jurdica que tiene una administracin y,
dentro de esta, un rgano determinado, sobre una materia.
En efecto, las AP tienen funciones administrativas que se traducen en potestades
administrativas sobre determinadas materias. Si se vinculan las potestades administrativas
con las materias, surge el concepto de competencia, es decir la potestad administrativa
sobre una materia. Ejemplos de competencias son la potestad sancionadora en materia de
espectculos o la potestad organizativa en materia de urbanizacin.
Estas competencias son otorgadas a las AP por el Ordenamiento Jurdico, al estar
presentes en la Constitucin, los Estatutos de Autonoma, las leyes o los reglamentos5
(normalmente limitados al mbito de la redistribucin o desconcentracin interna). Al ser
atribuciones del OJ son, en principio, irrenunciables (principio de irrenunciabilidad). Se
trata de medidas de poder pero tambin de responsabilidad, ya que corresponden a
obligaciones.
La competencia se presenta en dos niveles, el de su la titularidad (es titular de dicha
competencia el rgano establecido por la ley) y el de su ejercicio (el rgano ejerce
efectivamente dicha competencia).
Normalmente, las leyes suelen atribuir las competencias de manera general a una
determinada administracin, que normalmente se corresponde con alguno de sus rganos
superiores, lo que provoca una concentracin excesiva de competencias en stos rganos.
Para evitar este fenmeno, se recurre a dos procedimientos que afectan al ejercicio de la
competencia, nunca a su titularidad: o bien la delegacin o bien la desconcentracin de
competencias.
La desconcentracin es aquella operacin normativa, es decir de rango reglamentario,
que permite redistribuir entre los rganos subordinados de una misma administracin las
competencias legalmente atribuidas a los superiores, como indica el Art. 12.2 LRJPAC.
Normalmente, la desconcentracin se hace en virtud de la proximidad territorial, para
incrementar el acercamiento de la administracin al ciudadano.
Por otra parte, la delegacin es el acto administrativo en virtud del cual un rgano
puede transferir a otro rgano de su misma administracin (o de otra: relacin
intersubjetiva) potestades relativas al ejercicio de alguna de las competencias que se le han
otorgado por ley. Se trata de un acto puntual, que tiene que publicarse en el diario oficial
correspondiente y notificrsele al particular afectado. Siempre se delega el ejercicio pero
no la titularidad de la competencia.

5 Los reglamentos son normas jurdicas dictadas por la administracin, de rango inferior a la ley.
Existen algunas materias que presentan reserva de ley, por la cual no pueden estar reguladas
directamente por reglamentos, sino que debe haber una ley previa a la que deben ajustarse los
reglamentos creados posteriormente en relacin a la misma.
13
Ariadna Rissola
Todas las competencias son delegables, a excepcin de las excluidas por el Art. 13.2 y 5
LRJPAC o por otras disposiciones legales. El rgano que delega puede reservarse funciones
de control sobre el ejercicio de competencia delegada (dentro de los trminos del acuerdo
de delegacin).
Las delegaciones son revocables en cualquier momento. Revocar significa anular una
delegacin de una competencia tras la renuncia a su ejercicio por parte del rgano al que se
le haba delegado. En consecuencia, el rgano que haba delegado el ejercicio de la
competencia lo recupera.
Otro procedimiento remarcable es el de los encargos de gestin, regulado en el Art. 15
LRJPAC. En este caso, la transferencia de la competencia no se refiere a la potestad de
ejercicio de la misma, sino ms bien a facultades de carcter material o tcnico (utilizacin
del aparato tcnico administrativo de otro rgano de la misma u otra organizacin), de
orden interno y sin transferencia jurdica.
As como los fenmenos de desconcentracin, delegacin y encargos de gestin implican
la transferencia de una competencia desde un rgano superior hacia un subordinado,
existe el fenmeno de la advocacin, que implica la recuperacin de la competencia por
parte del rgano superior.
La advocacin, regulada por el Art. 14 LRJPAC, corresponde al acto administrativo en
virtud del cual un rgano jerrquicamente superior puede atraer hacia s el ejercicio de la
competencia que haba atribuido a un rgano inferior, en un caso concreto. Suele
reservarse para casos excepcionales, emblemticos o de especial trascendencia poltica o
social y debe motivarse previamente, ya que en otras circunstancias puede dar lugar a
irregularidades.
Por ltimo, cabe mencionar los fenmenos de delegacin de firma y suplencia, por los
que cambia la persona que ejerce la competencia dentro de un mismo rgano. La diferencia
es que en el primer caso ocurre por acto del titular delegante, mientras que en el segundo
se realiza automticamente o por resolucin del superior jerrquico del titular que debe
ejercerla (y no por este mismo). Ambos se aplican normalmente a casos de ausencia o
incapacidad transitoria previsibles.
3. El procedimiento administrativo.
El procedimiento administrativo es el conjunto ordenado de trmites o actuaciones que
el Ordenamiento Jurdico requiere para producir una decisin administrativa vlida. Existe
una gran diversidad de procedimientos y para cada decisin est previsto el ms
pertinente. La LRJPAC establece los aspectos o disposiciones comunes a todos los
procedimientos (especialmente en los artculos 68 y siguientes), mientras que los
reglamentos, fijan los procedimientos administrativos para los casos concretos,
adecundose a las previsiones de la LRJPAC.
El procedimiento administrativo garantiza la claridad de la actuacin administrativa, su
objetividad e igualdad de trato, con tal de hacerla previsible para la seguridad de los
ciudadanos y funcionarios.
Las principales finalidades del procedimiento administrativo son:
14
Ariadna Rissola
- Principio de eficacia: proporciona el mecanismo de adopcin correcta de

decisiones para la resolucin del caso (derecho a una buena administracin, eficaz
y eficiente).
- Principio de certeza: la administracin debe actuar de una manera
predeterminada (la establecida por el procedimiento), para ser previsible y
controlable y proporcionar por tanto una garanta al ciudadano. El principio de
formalidad indica que, si la AP no cumple con las formalidades procedimentales, la
resolucin es anulable.
En resumen, proporcionar seguridad jurdica y facilitar el control de la administracin.

3. El principio de legalidad y las potestades administrativas.

Principio de legalidad:
Los poderes de los que disfruta la administracin derivan directamente de la ley y, por
extensin, del Ordenamiento Jurdico.
El principio de legalidad concreta el principio general de obligacin por parte de las AP
de cumplir las nomas jurdicas, que es propio de todos los Estados de Derecho. Tambin se
puede explicar como la manifestacin del principio de sometimiento del Ejecutivo al
Parlamento. Pero, ms concretamente, significa el sometimiento de la administracin a la
ley y al derecho, y por tanto tambin a los decretos, reglamentos y a los principios
generales del Derecho (sometimiento de la AP a todas las normas jurdicas,).
Esto implica la juridicidad plena de la actuacin administrativa: la AP no puede hacer
nada al margen de OJ, ya que toda actuacin administrativa es controlable por el OJ.
La administracin est, por tanto, vinculada a la Ley, en tanto que manifestacin bsica
del principio de legalidad. Esta vinculacin puede darse de manera positiva y negativa:
- Vinculacin positiva: la administracin slo puede hacer los que la Ley permite
expresamente, en los trminos regulados por esta.
- Vinculacin negativa: la administracin puede hacer todo lo que no est prohibido
por la ley. La ley slo es un lmite externo a su actuacin, por lo que puede hacer lo
previsto expresamente por la norma y todo lo que esta no prohba.
La existencia de un principio de vinculacin positiva de la administracin al OJ es
esencial para poder ejercer el control jurdico de la actividad administrativa, ya que esta
slo es controlable por los tribunales si se puede relacionar a un marco jurdico definido.
En efecto, la administracin no necesita, a menos que haya reserva de ley, un marco legal
previo para actuar, pero en cambio s que necesita un marco normativo.
Potestades administrativas:
Las potestades administrativas son situaciones de poder jurdico que habilitan a su
titular para imponer o modificar determinadas relaciones jurdicas. Son ejercidas por las
administraciones pblicas y estn dirigidas al ciudadano, que est sujeto a estas, creando
un conjunto de relaciones jurdicas. Sirven de contrapeso a los derechos e intereses
15
Ariadna Rissola
legtimos de los ciudadanos en pro del poder pblico, que se supone que est sometido al
inters general.
Las potestades, en cuanto poderes jurdicos, presentan las siguientes caractersticas:
- Se trata de poderes abstractos, previstos (creados) directamente por el OJ y no por
actas o negocios concretos.
- Se les atribuye no un deber concreto, sino un deber general (o situacin) de sujecin.
- En principio no son transmisibles de rgano a rgano, ya que son indisponibles por
su titular.
- Al ser objetos genricos o indeterminados, presentan la posibilidad abstracta de
producir efectos jurdicos.

4. En especial, la potestad reglamentaria.

Una de las potestades administrativas a destacar es la potestad reglamentaria,
reconocida plenamente en la Constitucin (Arts. 97 y 106.1 CE) y en las leyes (Arts. 4 y 84
LRBRL). Es ampliamente ejercida por las administraciones pblicas, al permitirles dictar
normas jurdicas (principalmente reglamentos, siempre de rango inferior a la ley).
En el Estado social, el alcance de la potestad reglamentaria de la administracin es
enorme; el mismo sistema jurdico y poltico no podra funcionar sin ella. Se trata de una
potestad muy importante, ya que le permite innovar el ordenamiento jurdico en casi todos
los mbitos. Pero tampoco es ilimitada. De hecho, cunto ms importante es esta potestad,
ms lo son tambin los lmites a los que se tiene que someter. Estos son de dos tipos:
- Lmites formales: competencia, jerarqua, procedimiento.
- Lmites materiales o sustanciales: subordinacin a la ley, principios generales del
derecho, control de la discrecionalidad, materia reglamentaria e irretroactividad.

5. Referencia a las otras potestades administrativas importantes.

Otras potestades administrativas importantes son las siguientes:
-
-
-
-
-
-
Potestad sancionadora: imponer sanciones por incumplimiento de las normas,

normalmente multas.
Potestad expropiatoria: expropiar los bienes
Potestad de ejecucin forzosa: obligar a cumplir una obligacin
Potestades coactivas
Potestad tributaria: recaudar impuestos
Potestad de planificacin
6. Potestades regladas y potestades discrecionales. El control

jurdico de las potestades discrecionales.
Las potestades administrativas pueden ser regladas o discrecionales.
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Ariadna Rissola
Las potestades regladas son aquellas cuya actuacin administrativa est prevista de
manera absoluta por la norma jurdica que las atribuye y regula. La norma define con
precisin el sentido y el contenido que tiene que tener la actuacin administrativa en el
ejercicio de la potestad para cada tipo de situacin concreta que se pueda dar. De este
modo, la actuacin administrativa acaba siendo prcticamente automtica, en el sentido
que lo nico que puede hacer es comprobar si los supuestos cumplen los requisitos
establecidos por la norma y actuar en el supuesto segn lo previsto normativamente.
Ejemplos de potestades regladas son las licencias de construccin, la otorgacin del
subsidio de desempleo, etc.
En cambio, las potestades discrecionales son aquellas a las que la ley que las regula deja
un margen ms o menos extenso de apreciacin (discrecionalidad) de la Administracin, de
manera que la intervencin administrativa no est prefigurada a la norma. La potestad no
tiene todos sus elementos regulados y por tanto la administracin podr escoger entre
varias soluciones, todas ellas justas o correctas desde el punto de vista de la legalidad. En el
mbito de la administracin pblica del estado social son muchos y diversos los mbitos de
ejercicio habitual de potestades discrecionales. Ejemplos de ello son la planificacin, la
gestin de servicios, las polticas culturales o las de integracin social.
El ejercicio del las potestades regladas es compatible con el principio de legalidad y con
el control jurdico de la actividad administrativa, dado que su contenido est perfectamente
prefigurado en las normas y entonces es fcilmente contrastable si estas son respetadas o
no.
Por lo contrario, el ejercicio de las potestades discrecionales es menos compatible con el
principio de legalidad y el control jurdico. De hecho, si la administracin puede tomar
diferentes soluciones perfectamente legales, resulta difcil comprobar que la que se ha
tomado est de acuerdo con las normas, o bien defender nuestros derechos e intereses
legtimos. Los tribunales tampoco pueden sustituir a la administracin en la toma de
decisiones, no se pueden poner en su lugar. Sin embargo, aunque sea ms difcil, el ejercicio
de este tipo de potestades sigue siendo sujeto del control jurdico. Estamos hablando de
discrecionalidad, no de arbitrariedad:
La discrecionalidad es la capacidad que tiene la administracin de escoger entre
diferentes opciones legtimas jurdicamente de acuerdo con el OJ, mientras que la
arbitrariedad consiste en un mal uso de las potestades discrecionales cuando la actuacin
administrativa se realiza al margen del OJ.
Tcnicas de control jurdico de la discrecionalidad:
Los tribunales del contencioso-administrativo han sido tradicionalmente muy reacios a
controlar a las administraciones pblicas en su ejercicio de la discrecionalidad, es decir que
les han dejado un amplio margen discrecional. Pero lo cierto es que, recientemente, poco a
poco la jurisdiccin ha ido limitando este margen de discrecionalidad a travs de ciertas
tcnicas.
Tcnicas de control de la discrecionalidad administrativa por parte de la jurisdiccin:
17
Ariadna Rissola
- Control de los elementos reglados: En toda potestad administrativa, incluso en

las discrecionales, hay un conjunto de elementos reglados, de carcter formal, que
puede ser objeto de control jurdico (igual que las potestades regladas). Estos son
principalmente la existencia de la propia potestad, la titularidad de la competencia
de la administracin (o del rgano concreto) y el procedimiento administrativo.
- La finalidad de la potestad y la desviacin de poder: Las potestades
administrativas se atribuyen para cumplir una finalidad determinada de tal manera
que si no se sigue la finalidad prevista, se produce una desviacin de poder.
- Control de los hechos determinantes: Cualquier actuacin administrativa se suele
hacer como consecuencia de unos hechos determinados, que estn en la base del
ejercicio de la potestad. La existencia o no de estos hechos es contrastable por parte
de los tribunales, ya que la discrecionalidad administrativa no se extiende en la
valoracin de los hechos (los hechos existen o no existen, no dependen de la
discrecionalidad de la potestad). El particular siempre tendr la posibilidad de
solicitar prueba para demostrar que los hechos que se quieren sancionar no han
sucedido de esa manera.
- Principios generales del derecho: Al formar parte del OJ, pueden servir para
controlar el ejercicio de potestades discrecionales, ya que los mbitos de opcin de
la administracin pueden ser limitados por los principios generales. La actuacin
administrativa siempre tiene que ser motivada; la motivacin es una sucinta
referencia a los hechos y a los fundamentos de derechos. Esto implica que cuanto
ms concreta sea la motivacin requerida, ms se asemeja la potestad discrecional a
una reglada.
En particular se destaca el principio de proporcionalidad, por el que la sancin se
tiene que poner en grado mnimo a menos que se justifique lo contrario. Este
principio es uno de los que regula por ley la potestad sancionadora.
- Conceptos jurdicos indeterminados: Las normas utilizan conceptos abstractos o
indeterminados como la buena fe, la urgencia, etc. Estos son indeterminados en su
enunciado general, pero son determinables en los casos concretos. En la medida que
son determinables por los tribunales en cada caso, permiten la intervencin judicial
para juzgar la determinacin que se ha hecho de esos conceptos y ver si la
administracin se ha excedido o no se ha excedido en la misma.
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Ariadna Rissola
Tema 3. El ciudadano y sus relaciones con la administracin.

1. El sujeto privado en las relaciones jurdicas con la
administracin.
En este tema analizaremos el ltimo de los componentes de la definicin de derecho
administrativo, la relacin jurdico-administrativa, es decir la relacin entre la
administracin pblica y el sujeto privado interesado. En tanto que relacin jurdica, est
sometida al derecho (administrativo en este caso), y los derechos e intereses que la
configuran deben tener proteccin jurdica.
Por antonomasia, cuando hablamos de sujeto privado nos solemos referir al concepto de
ciudadano, que se relaciona con la administracin, como idea tpica y figura clave del
Estado de Derecho. Este concepto se contrapone al de sbdito, que es simple sujeto pasivo
de la accin de los poderes pblicos. El ciudadano, en cambio, adems de sujeto pasivo es
sujeto activo, en cuanto a portador de derechos e intereses legtimos con respecto a las
administraciones amparados por la ley.
Por otra parte, el concepto de ciudadano tampoco equivale totalmente al de
administrado. ste es un trmino muy utilizado anteriormente por las jurisdicciones, pero
para lasa actuales resulta antiguo y parece tener reminiscencia a situaciones en las que la
administracin tena un poder especialmente importante, por lo que se prefiere usar el
trmino ciudadano. El ciudadano, adems de ser administrado (posicin pasiva), es
portador de derechos e intereses legtimos (dimensin activa).
Sin embargo, si observamos tcnicamente el concepto de ciudadano, este incluye slo a
quien tiene la ciudadana del Estado, por lo que no siempre es equivalente a sujeto privado.
Por ejemplo, los inmigrantes no son ciudadanos en sentido tcnico pero tambin se
relacionan con la administracin. Adems, cuando utilizamos el trmino de ciudadano no
estamos incorporando las personas jurdicas, es decir, entes privados que tambin se
relacionan con la administracin, como las empresas.
Para incluir todas estas categoras habra que hablar simplemente de sujeto privado,
pero realmente es mucho ms comn el trmino ciudadano, que se entiende en un sentido
amplio. En derecho administrativo se introduce el concepto de interesado en las relaciones
jurdicas concretas con la administracin. Aquello que determinar a menudo la posicin
del ciudadano ser su condicin de interesado o no en un procedimiento concreto.

2. Posicin jurdica del ciudadano en sus relaciones con las AP:

derechos, deberes, sujecin.
La posicin del ciudadano como interesado en las relaciones con las AP depende de la
situacin jurdica en la que se halle. Distinguimos entre situaciones jurdicas pasivas y
situaciones jurdicas activas del ciudadano.
Las situaciones jurdicas pasivas tienen que ver con la sujecin del ciudadano, ya que
comportan el concepto general de deber, concretado en un conjunto determinado de
19
Ariadna Rissola
obligaciones jurdicas. Por ejemplo, si la CE incluye el deber general de defender a la patria,

ste se concreta en la obligacin de ir a la mili. Por tanto, mientras que el deber general es
abstracto, las obligaciones jurdicas son concretas.
Por el otro lado se hallan las situaciones jurdicas activas, que presentan una triple
diferenciacin. Estas pueden corresponder a:
- Derechos fundamentales y libertades pblicas: el ciudadano es portador de
derechos y libertades recogidos en la Constitucin, que tienen una jurisdiccin
especializada, equivalente a la jurisdiccin del Tribunal Constitucional.
Podemos ver que estos derechos y libertades son los tpicos del Estado liberal, al ser
derechos individuales. La CE no menciona los derechos sociales; stos dependen en
gran medida de cmo estn regulados por la ley y vinculados por una norma
reglamentaria. Por lo tanto, al fin y al cabo tienen que ver con unos catlogos
administrativos que especifican los servicios sociales a los que se tiene acceso.
- Derechos subjetivos": Equivalen a un poder concreto a favor de un determinado
sujeto, el cual le permite imponer o exigir determinadas obligaciones a otros sujetos,
as como reclamar la proteccin judicial, o sea ir a los tribunales para que garanticen
estos derechos.
Tanto administracin como ciudadanos pueden tener derechos subjetivos; se
llaman subjetivos porque tienen una sujeto determinado. El Tribunal Supremo los
define como una situacin jurdica perfecta, es decir no condicionada, sujeta a
trminos etc.
Cuando hablamos de derechos subjetivos podemos hablar de ellos en sentido
estricto (el tpico), o podemos hablar de derechos subjetivos reaccionales o
impugnatorios (derecho a recurrir si se cree que ha habido una infraccin del
principio de legalidad por parte de la AP).
Todo derecho subjetivo deriva de la ley (es reconocido por el OJ), en sus diferentes
formulaciones:
Normas jurdicas: leyes, reglamentos, Constitucin o derechos patrimoniales o
reales (regulados por el Cdigo Civil).
Actos administrativos concretos: permisos, autorizaciones, licencias,
concesiones administrativas, etc. stos no dejan de ser concreciones de las
normas; en efecto, la ley otorga los derechos en general, pero su concrecin es
dada por los actos administrativos concretos.
Por tanto, podemos ver que los derechos fundamentales no dejan de ser derechos
subjetivos, aunque en una categora mxima (CE) y con una jurisdiccin especfica
(TC).
- Intereses legtimos: corresponden a intereses ante la administracin que estn
amparados por la Ley o no estn prohibidos en el Ordenamiento Jurdico. No son
situaciones de poder concretas que hacen derivar una obligacin sino que son
beneficios o prejuicios derivados de una determinada situacin.
Se dividen en individuales y colectivos, es decir, transmitidos por el individuo
concreto o a travs de un grupo de inters (concretos leyes sectoriales).
20
Ariadna Rissola
Derechos de los ciudadanos en sus relaciones con las administraciones:

La LRJPAC 30/92 hace referencia a los principales derechos del ciudadano en su relacin
con la AP en el artculo 35.
Artculo 35.
Los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Pblicas, tienen los siguientes derechos:
a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitacin de los procedimientos en los que tengan
la condicin de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos.
b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Pblicas bajo cuya
responsabilidad se tramiten los procedimientos.
c) A obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportndola junto con los originales, as
como a la devolucin de stos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento.
d) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autnoma, de acuerdo con lo previsto
en esta Ley y en el resto del Ordenamiento Jurdico.
e) A formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trmite
de audiencia, que debern ser tenidos en cuenta por el rgano competente al redactar la propuesta de
resolucin.
f) A no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, o
que ya se encuentren en poder de la Administracin actuante.
g) A obtener informacin y orientacin acerca de los requisitos jurdicos o tcnicos que las disposiciones
vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar.
h) Al acceso a los registros y archivos de las Administraciones Pblicas en los trminos previstos en la
Constitucin y en esta u otras Leyes.
i) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que habrn de facilitarles el
ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
j) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Pblicas y del personal a su servicio, cuando as
corresponda legalmente.
k) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitucin y las Leyes.
Destacamos el derecho a recibir un trato correcto y al reconocimiento de los derechos

personales, el derecho en relacin al proceso administrativo, el derecho de acceso a la
informacin, el derecho de participacin en las funciones administrativas y el derecho en
relacin con la prestacin de servicios pblicos.
Tambin son interesantes los artculos 36 y 37, ya que recogen la cuestin del idioma del
proceso administrativo y los derechos al acceso a la informacin de archivos y registros
respectivamente. Con respecto a este ltimo, se debe destacar que en caso de que la
administracin deniegue el acceso al archivo, se exige una justificacin de los motivos.
3. Posicin jurdica del interesado en relacin con la actividad

administrativa.
El concepto de interesado est definido en el artculo 31 de la LRJPAC 30/92.
Artculo 31.
1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:
a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legtimos individuales o colectivos.
21
Ariadna Rissola
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la
decisin que en el mismo se adopte.
c) Aqullos cuyos intereses legtimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la
resolucin y se personen en el procedimiento en tanto no haya recado resolucin definitiva.
2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses econmicos y sociales, sern titulares de
intereses legtimos colectivos en los trminos que la Ley reconozca.
3. Cuando la condicin de interesado derivase de alguna relacin jurdica transmisible, el derechohabiente
suceder en tal condicin cualquiera que sea el estado del procedimiento.
La nocin de persona interesada se refiere siempre a las personas (fsicas o jurdicas),

que se ponen en una relacin determinada con la administracin, ya sea porque
promueven un procedimiento administrativo (a travs de una solicitud o peticin), porque
sus derechos subjetivos pueden resultar afectados por un procedimiento administrativo
(en cuyo caso la administracin est obligada a notificarlo) o porque pueden resultarlo sus
intereses (slo en los casos en que se presenten los afectados).
La condicin de interesado en un procedimiento determina un conjunto de derechos
concretos en relacin a la tramitacin de dicho procedimiento que consisten, entre otros,
en presentar alegaciones o recursos, recurrir la resolucin final de dicho procedimiento,
pedir pruebas, etc.
Las personas interesadas pueden actuar directamente ante la administracin o lo
pueden hacer a travs de su representante (obligado en el caso de personas jurdicas, como
las empresas). En el procedimiento administrativo se sigue un criterio muy abierto y poco
formalista de representacin, no hace falta abogado etc. (Art. 32).
Actos jurdicos de las personas interesadas:
Los interesados, en cuanto tales, pueden hacer actuaciones en relacin al proceso
administrativo del que forman parte y stas tienen una condicin de autnticos actos
jurdicos, es decir que tienen efectos jurdicos concretos y pueden comportar una reaccin
u obligacin determinada por parte de la AP. Cabe distinguir los tipos de actos jurdicos
que pueden realizar los interesados:
En primer lugar, se distingue entre solicitudes y peticiones.
Solicitud: tiene por objeto algo que forma parte del patrimonio jurdico o de los
intereses legtimos del interesado pero que est condicionado por una decisin
administrativa. Se da entonces cuando el ciudadano cree estar en posesin de un
determinado derecho o inters legtimo, como puede ser el caso de una beca, una pensin,
una licencia de obras, etc., siempre y cuando la ley prevea un procedimiento especfico para
solicitarlo.
Peticin: se da cuando no existe un procedimiento administrativo especfico previo
para ese derecho o inters. Segn la ley orgnica del derecho de peticin de 1981, cualquier
ciudadano puede hacer una peticin determinada a la administracin siempre que no
exista un procedimiento especfico previsto, y la administracin tiene obligacin de
responder (no tiene que conceder la peticin necesariamente, pero s tiene que contestar).
Para hacer una peticin, se debe especificar: En ejercicio del derecho fundamental
reconocido en el artculo 29 de la Constitucin.
22
Ariadna Rissola
En cualquiera de los dos casos, cuando la administracin no contesta, se pone en marcha

el silencio administrativo, que puede ser positivo o negativo.
En segundo lugar, se distingue entre formular alegaciones y presentar recursos.
Alegaciones: consisten en hacer constar los derechos o intereses de un interesado que
pueden resultar afectados por un determinado procedimiento.
Recursos: consisten en poner en marcha un procedimiento de revisin de un acto
administrativo, ya sea por va administrativa o judicial (contencioso-administrativa).
Por ltimo, se distingue entre desistir y renunciar:
Desistimiento: el objeto del que se desiste es siempre una accin procedimental o
procesal, o un trmite.
Renuncia: el objeto al que se renuncia es un derecho, una pretensin o un inters.
23
Ariadna Rissola
Tema 4. La actividad administrativa.

1. Los actos administrativos: conceptos y caractersticas bsicas.
En este tema analizaremos el resultado de la actuacin administrativa, abordndolo
primeramente desde una perspectiva formal, es decir en referencia al acto administrativo.
El acto administrativo es el resultado de la actuacin formal de la administracin, la
cual es consecuencia del procedimiento administrativo formal. Se trata de un concepto
difcil de precisar, ya que la administracin acta de muchas maneras diferentes. En
general, cuando hablamos de acto administrativo hablamos de una declaracin de voluntad
de la administracin, de una resolucin, y por tanto del acto final del procedimiento. Esta
es una actuacin jurdicamente relevante que tiene efectos jurdicos para la propia
administracin o para terceros, que podr ser una licencia, una sancin administrativa, una
va de apremio, etc. Al ser declaraciones de voluntad que resuelven un procedimiento, se
excluyen los actos de trmite (informes), que no se consideran actos administrativos.
Se estar ante un acto administrativo siempre que sea una concrecin de las potestades
a las que se aplique derecho administrativo, y entonces diferentes de la potestad
reglamentaria, ya que los resultados del ejercicio de la potestad reglamentaria son
reglamentos, no actos administrativos disposiciones (reglamentarias) vs. resoluciones
(administrativas).
Diferencias entre reglamento y acto administrativo: el reglamento es una norma
jurdica, con vocacin pro futuro de ordenar una determinada materia, mientras que el acto
es una simple aplicacin de la norma (de un determinado reglamento) a un caso concreto.
Por ltimo, los actos administrativos presentan el control especializado por parte de los
tribunales del contencioso-administrativo.
En resumen, las caractersticas que definen un acto administrativo son las siguientes:
-
-
-
-
-
-
Es una declaracin de voluntad

Es una resolucin (excluye actos de trmite)
Expresa el ejercicio de potestades administrativas
Se impone sobre la voluntad de los dems
Diferente del reglamento
Bajo el control de la jurisdiccin contencioso-administrativa
Clases de actos administrativos:

Los actos administrativos se pueden clasificar desde diferentes perspectivas, pero son
especialmente relevantes las siguientes distinciones:
Actos administrativos favorables y gravosos (desfavorables):
- Favorables: Actos que constituyen o determinan unos derechos subjetivos
concretos y por tanto incrementan el patrimonio jurdico del interesado. Por
ejemplo, permisos, licencias, concesiones, subvenciones, etc. La administracin
tiene problemas a la hora de revocar los actos favorables, solo puede hacerlo de
acuerdo a unos procedimientos especialmente rigurosos.
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Ariadna Rissola
- Gravosos: Actos que reducen el patrimonio jurdico del interesado, como por
ejemplo: sancin administrativa, resolucin de apremio, de embargo, etc.
Actos definitivos y de trmite:
- Definitivos: Resoluciones
- De trmite: Los que se producen durante le procedimiento y que normalmente no
son impugnables por separado.
Actos que ponen o no ponen fin al a va administrativa (regulados por el Art. 109
LRJPAC):
- Resoluciones que ponen fin a la va administrativa: Si no se est de acuerdo
con la resolucin, una vez extinguida la va administrativa se puede iniciar la va
judicial, es decir que se puede presentar un recurso contencioso-administrativo
que acabar con una sentencia del tribunal. Otra opcin es presentar un recurso de
reposicin, aun en va administrativa si se ha denegado la revisin de la solicitud
por parte del propio rgano que ha dictado la resolucin.
- Resoluciones que no ponen fin a la va administrativa: Para poder presentar un
recurso contencioso administrativo que acabe en una sentencia del tribunal, hay
que poner fin a la va administrativa. Para ello hay que presentar un recurso de
alzada en va administrativa. La resolucin de este recurso de alzada pondr fin a
la va administrativa y slo entonces se podr iniciar la va judicial (contencioso-
administrativa).
Para saber qu tipo de procedimientos ponen fin al a va administrativa y cules no,
revisar el Art. 109.3. Por norma general, las resoluciones dictadas por un rgano
administrativo que no tiene superior jerrquico ponen fin a la va administrativa, mientras
que las resoluciones de un rgano que tiene superior jerrquico no ponen fin a la va
administrativa, siempre y cuando no hayan sido delegadas las potestades. Por ejemplo,
distinguimos entre la resolucin de un alcalde y la de un regidor.
Requisitos de los actos administrativos:
Los elementos o requisitos de validez de los actos administrativos son de tres tipos:
- Subjetivos: Relativos al rgano que dicta el acto. Es requisito fundamental saber
de quin es la competencia, es decir, asegurarse de que han sido dictados por la
administracin y el rgano competente, as como de quin es la titularidad, es
decir, evitar incorreccin del titular (cargo incorrectamente nombrado, falta de
toma de posesin del cargo, errnea delegacin de potestades, etc.)
- Objetivos: Relativos al contenido del acto, que corresponde a sus elementos
objetivos. Segn el Art. 53.2 LRJPAC, la resolucin tiene que ser adecuada/ajustada
al derecho, tanto formalmente como por su contenido, por tanto tiene que ser un
contenido determinado y posible. Adems, debe ser adecuada a las finalidades de
la potestad (si no, hay una desviacin de poder) y a los hechos (congruente con
ellos). Por otra parte, tiene que ser correcta tcnicamente, as como proporcional y
lo menos restrictiva de la libertad que sea posible.
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Ariadna Rissola
- Formales: Relativos al procedimiento y a la forma externa de manifestacin del

acto. Una resolucin debe producirse de acuerdo con el procedimiento previsto y
establecido para cada caso. Es especialmente importante la motivacin por escrito
de la resolucin (Art. 54 de la LRJPAC). Normalmente la manifestacin formal de
los actos es escrita, ya que la resolucin tiene forma escrita, pero a veces los actos
administrativos no tienen forma escrita. Por ejemplo, un semforo (es la
administracin quien determina cuando hay que pasar, pero no se pone por
escrito, lo dice el color); la orden de un superior a su subordinado (no pone por
escrito lo que tiene que hacer, se lo dice); etc.
La obligacin de resolver y el silencio administrativo:
El Art. 42 LRJPAC establece que, como principio general, la administracin tiene la
obligacin de resolver de forma expresa todos los procedimientos administrativos, dentro
del plazo establecido en los mismos. Si los procedimientos no prevn el plazo, la ley
establece un periodo general de 3 meses (a partir de la fecha de notificacin); si lo prevn,
tiene que estar motivado. Sin embargo, por el principio anitformalista, a veces el plazo
puede ser flexible (por ejemplo, si se entrega a los tres meses contando a partir del da
siguiente de la notificacin).
Segn el Art. 43, si se incumple esta obligacin de resolver y se da una falta de respuesta
por parte de la administracin, adems de las responsabilidades obvias, se produce como
efecto jurdico el silencio administrativo, que puede tener sentido positivo o negativo
para los interesados6.
La regla es en principio favorable al silencio administrativo positivo; si finaliza el tiempo
establecido y no hay respuesta de la administracin, se entiende que la pretensin ha sido
estimada (estimacin presunta de la solicitud del particular). Pero existen excepciones por
las que el silencio ser negativo, es decir que, si no hay respuesta, se entiende que ha sido
desestimada. El silencio negativo se da en los siguientes supuestos:
- Ejercicio del derecho de peticin.
- Resolucin de recursos administrativos (autotutela, impugnaciones).
- Casos en que se pudieran ganar facultades sobre el servicio pblico o sobre el
dominio pblico (concesiones administrativas de servicio pblico).
- Otros supuestos que la ley establezca. Por ejemplo, determinados casos en materia
medioambiental.
El silencio positivo tiene a todos los efectos la consideracin de un autntico acto
administrativo (presunto, es decir no formalmente expresado), con las mismas
consecuencias jurdicas que si hubiera sido dictado expresamente. En cambio, el negativo
tiene como nico efecto jurdico la posibilidad de impugnar la resolucin administrativa, a
travs del recurso que corresponda contra esta desestimacin presunta.

6 Hay que tener en cuenta que estamos haciendo referencia a procedimientos iniciados a instancia del
particular y no de oficio. En un procedimiento de oficio de la administracin (no solicitud del interesado) no
se da silencio administrativo, sino caducidad del procedimiento. Hay que precisar que las acciones prescriben
durante un tiempo determinado, mientras que los procedimientos caducan en un tiempo determinado.
26
Ariadna Rissola
Esto quiere decir que si la administracin adopta una resolucin estimativa fuera del
plazo, el silencio negativo queda automticamente sin efecto. La resolucin slo puede ser
confirmatoria de la solicitud, si es contraria (porque la solicitud era contraria al
ordenamiento jurdico) fuera de plazo, se tiene que presentar un recurso.

2. Validez e invalidez de los actos administrativos.

Los actos administrativos presentan una presuncin general de validez, consecuencia
del privilegio de autotutela declarativa. La actuacin de la administracin, al estar bajo los
intereses de la ciudadana, se presupone vlido.
La invalidez tiene que ser siempre declarada tras su correspondiente proceso, ya sea por
la propia administracin (an en la va administrativa) o por los tribunales del
contencioso-administrativo (en la va judicial). Para que un acto administrativo se declare
invlido, lo que comporta su anulacin, tiene que haber una infraccin de alguno de los
requisitos exigidos por el OJ.
Segn el grado de gravedad de la los supuestos de invalidez, se dan las siguientes
consecuencias:
- Irregularidades no invalidantes: Errores que no comportaran un motivo de
anulabilidad, normalmente irregularidades de forma.
- Anulabilidad o nulidad relativa: Es la situacin normal de invalidez y tiene que
ver con motivos de forma y de fondo. Los efectos, es decir la anulacin de la
resolucin, se producen desde el momento de la declaracin de nulidad (ex nunc).
- Nulidad de pleno derecho o absoluta: Supuestos excepcionales de forma y fondo
por los que los efectos de la nulidad se retrotraen al momento del acto y no desde
el momento de su declaracin de nulidad, segn el Art. 62 LRJPAC.
Dado que la invalidez se tiene que declarar siempre, los actos administrativos se
presumen vlidos y por tanto normalmente despliegan sus efectos jurdicos aunque sean
invlidos, hasta el momento en que son impugnados.

3. Eficacia y fuerza ejecutiva de los actos administrativos.

El Art. 57 de la LRJPAC seala, como principio general, que los actos administrativos
tienen eficacia inmediata, aunque excepcionalmente la eficacia se puede demorar (si goza
de aprobacin superior).
En la prctica, la eficacia suele estar condicionada a la publicacin o notificacin de los
actos, por tanto, los actos administrativos son eficaces solo desde el momento de su
publicacin o notificacin. No obstante, en supuestos excepcionales pueden tener eficacia
retroactiva; esto es, cuando la resolucin se dicta en sustitucin de otra declarada nula y
cuando es favorable para sus destinatarios.
La resolucin no desplegar efectos hasta el momento en que est correctamente
notificada: una resolucin administrativa que afecte a derechos o intereses de manera
27
Ariadna Rissola
individual tiene que ser notificada individualmente al domicilio del interesado y con un
medio que permita tener constancia de la recepcin. Sin embargo, si se ha intentado
repetidamente la notificacin y no ha sido posible, esta puede ser sustituida por la
publicacin del acta en un diario oficial.
A este respecto, revisar los Art. 57, 58 y 59.
La eficacia de los actos administrativos implica que estos tienen fuerza ejecutiva, son
ejecutivos. Esto quiere decir que tienen efectos tangibles sobre el patrimonio jurdico de
sus destinatarios, que de este modo tienen que cumplir efectivamente sus determinaciones
o su contenido, y si no lo hacen voluntariamente la administracin puede obligarlos a
hacerlo.

4. La ejecucin forzosa de los actos administrativos.

Ejecutar un acto administrativo implica llevar al terreno de los hechos la declaracin en
que este consiste. Toda resolucin tiene que ser ejecutada por su destinatario. Si el
interesado no la ejecuta voluntariamente, la administracin puede obligarlo a ejecutarla, en
el ejercicio de su autotutela ejecutiva. Esto es lo que se denomina ejecucin forzosa de los
actos administrativos.
La ejecucin forzosa est regulada por el Art. 95 de la LRJPAC:
Artculo 95.
Las Administraciones Pblicas, a travs de sus rganos competentes en cada caso, podrn proceder,
previo apercibimiento, a la ejecucin forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se
suspenda la ejecucin de acuerdo con la ley, o cuando la Constitucin o la ley exijan la intervencin de los
Tribunales.
Para que se d, es necesario que haya un acto administrativo previo, ya que lo que se
est obligando a ejecutar es una resolucin (normalmente una sancin) no ejecutada,
siempre en su contenido estricto, sin aadir o eliminar obligaciones. Asimismo se debe dar
un apercibimiento previo al particular (se le debe advertir de que ser obligado).
Se trata de un autntico procedimiento ejecutivo, que se inicia de oficio y en va
administrativa. Por lo tanto, consta de ejecutividad inmediata, es decir que se procede a la
ejecucin forzosa de los actos administrativos aunque estos no sean firmes (a diferencia de
las sentencias judiciales).
Resulta importante no confundir el procedimiento para adoptar la resolucin del acto
administrativo con el procedimiento ejecutivo de la resolucin. El primero es el
procedimiento normal de un acto administrativo, mientras que el segundo se inicia slo
cuando el interesado no cumple la resolucin. Ambos procedimientos se pueden recurrir.
Medios de ejecucin forzosa:
La ejecucin forzosa slo se puede manifestar, respetando siempre el principio de
proporcionalidad, a travs de los medios previstos por el Art. 96 LRJPAC (y especificados
en los Art. 97-100), que son los siguientes:
28
Ariadna Rissola
Apremio sobre el patrimonio: Es el supuesto ms frecuente de ejecucin forzosa.

Procede cuando la resolucin que se ejecuta consiste en el pago de una cantidad de
dinero a favor de hacienda (multas, etc.). Consiste en el embargo y posterior subasta
de los bienes del deudor o en el embargo y el posterior cobro de la deuda en la
cuenta bancaria del mismo si, pasado el plazo de pago voluntario de la sancin, el
interesado no lo ha realizado. Aqu se muestra la autotutela ejecutiva: la
administracin no tiene necesidad de ir a un tribunal para hacer pagar la sancin al
deudor aunque la deuda tiene que tener fundamentacin legal.
Ejecucin subsidiaria: Procede siempre y cuando el acto a ejecutar no tenga un
carcter personal y pueda ser entonces ejecutado por la administracin en cambio
de su destinatario (que no lo ha hecho previamente), a costa de este. Por ejemplo,
una demolicin de una construccin.
Multa coercitiva: Es un medio delicado, ya que requiere cobertura legal expresa; es
decir, tiene que estar previsto expresamente por la ley sectorial. Consiste en poner
multas reiteradas para que el particular cumpla la resolucin, pero la ley tiene que
prever el nmero de multas y su cuanta. Procede cuando no es conveniente la
compulsin.
Compulsin sobre las personas: Se da en casos de obligacin personalsima de no
hacer una cosa. Tambin requiere cobertura legal expresa, ya que se trata del
mximo medio que se puede utilizar. Tiene que ser, sin embargo, siempre
proporcional y con respeto a la dignidad y los derechos constitucionales. Procede en
casos en que no existe un acto administrativo previo, por los que la administracin
puede obligar directamente al particular. Por ejemplo, en caso de incendio la
administracin obliga a los particulares a desalojar un edificio aunque estos se
nieguen..
En principio, la ley vincula cada uno de estos medios de ejecucin forzosa a
determinados casos y tipos de actos. En el caso en que la administracin pueda escoger
entre estos medios, siempre se tiene que decantar por el menos restrictivo para la libertad
del particular (el menos costos jurdicamente), segn el artculo 96.2 LRJPAC. Si se debe
entrar en un domicilio, es necesaria una autorizacin judicial.

5. Los contratos de la administracin. Reglas bsicas para la

contratacin del sector pblico.
Tradicionalmente, pero actualmente cada vez ms, la contratacin ha tenido mucha
importancia para el desarrollo de la actividad administrativa, as como para el conjunto de
la actividad econmica. Esta supone un riesgo para el funcionamiento del mercado y de las
reglas de la competencia ya que puede favorecer la corrupcin.
En Espaa se ha desarrollado un rgimen especfico de contratacin administrativa, que
es una parte cada vez ms destacada del DA. Los contratos de la administracin estn
regulados por la Ley de Contratos del Sector Pblico (LCSP).
29
Ariadna Rissola
Esta contempla los contratos administrativos, que atribuyen potestades propias del DA a
la administracin contratante (privilegios de interpretacin, autotutela y derechos
reaccionales, en particular el recurso de accin), y los contratos privados de la
administracin, esencialmente de derecho privado pero con singularidades de control y
procedimiento propias del derecho pblico. En cambio, no contempla los contratos
laborales (el personal administrativo no funcionarial se rige por el derecho laboral), los
convenios (interadministrativos o de otro tipo), los contratos estrictamente patrimoniales
(compraventa, alquiler o permuta en los que intervengan la administraciones, regidos por
la normativa de patrimonio), ni lo medios propios de la administracin (relaciones
contractuales dentro del mbito del sector pblico).
La ley actual es el resultado de una serie de reformas en mbito administrativo que han
tenido el objetivo evitar que la administracin pudiera esconderse dentro de los contratos
del sector pblico. Intenta poner fin a la tradicional fuga por parte del sector pblico de la
aplicacin de los aspectos esenciales de esta normativa.
Lo ms complicado del rgimen de contratacin del sector pblico es saber cundo se
aplica contratacin privada y cuando administrativa y determinar el mbito subjetivo, es
decir la diferente tipologa de entidades del sector pblico que contratan (por ejemplo, una
empresa pblica no es administracin pero s sector pblico), as como la tipologa de
contratos pblicos.
El Art. 3 LCSP define la siguiente clasificacin de las entidades pblicas:
Administraciones pblicas: Se entienden como tales las administraciones
territoriales y las instrumentales (y organismos autnomos) que no tienen como
objeto principal la produccin de bienes o servicios para los consumidores. En esta
tipologa se aplican los contratos administrativos, tpicamente referentes obras
pblicas, gestin del sector pblico y suministro (abastecimiento de aguas por
ejemplo).
Poder adjudicado: conjunto de entidades que, segn el derecho europeo, son
organismos pblicos, es decir administraciones pblicas y entes instrumentales, no
estrictamente pblico territoriales, que no tienen por finalidad la realizacin de
actividades industriales, mercantiles o empresariales. En esta tipologa se aplican
los contratos armonizados, que reglas de publicacin en el DOCE y control por
parte de los organismos europeos.
Entidades del sector pblico: administraciones territoriales, entes
instrumentales de naturaleza tanto pblica como privada (siempre que la
participacin pblica sea mayoritaria) y cualquier tipo de ente creado para
satisfacer necesidades de inters general, siempre que estn financiados por entes
del sector pblico (incluidas entidades privadas subvencionadas). En esta tipologa
se aplican los contratos privados de la administracin pero tienen que cumplir los
principios de publicidad (transparencia), concurrencia (igualdad a la hora de
contratar) y objetividad (en el trato) establecidos por la legislacin de los
contratos del sector pblico.
30
Ariadna Rissola
Estos tres principios jurdicos (publicidad, concurrencia y objetividad) son los principios
que rigen la administracin pblica en su totalidad.

6. Principales formas
administrativa.
manifestaciones
de
la
actividad
A grandes rasgos, la clasificacin tradicional de las actividades administrativas

principales es la siguiente:
Actividad de limitacin: Se trata de una actividad de limitacin de derechos
econmicos del particular por razones de inters general. Se refiere a la regulacin
de licencias y permisos, autorizaciones u rdenes que puedan afectar directamente
al particular. Por extensin, se incluyen las actividades de inspeccin y sancin de
dichos derechos. La administracin puede limitar actividades privadas legtimas
siempre y cuando las limitaciones estn previstas por el OJ y se justifiquen en pro de
la proteccin del orden pblico.
Actividad de servicio pblico: Tambin conocida como actividad prestacional. Se
trata de la actividad administrativa ms propia del Estado de bienestar, consistente
en producir bienes o servicios destinados a la sociedad y a los usuarios. En un
sentido estricto, implicara un monopolio de la titularidad del servicio pblico por
parte de la administracin y por tanto la explotacin econmica que podra llevar a
cabo el particular se tendra que dar a travs de un contrato de concesin
administrativa.
Actividad de servicios sociales: En particular, actividades asistenciales o
sanitarias. Son actividades que, o bien presta directamente la administracin, o bien
se acepta la prestacin por parte de los particulares.

31
Ariadna Rissola
Tema 5. Controles de la administracin y garanta ciudadana.

1. Garanta de la tutela judicial efectiva.
En una sociedad democrtica, la administracin pblica acta sometida a diferentes
mecanismos de control de su actividad. El ciudadano tiene derecho a que se controle la
administracin y se asegure que acte de acuerdo a la Ley y el Derecho, sirva efectivamente
a los intereses generales y respete realmente los derechos e intereses legtimos de los
ciudadanos.
Existen diferentes tipos de control sobre la actividad administrativa, ya sea
parlamentario, poltico y social, o judicial, que es el caso del que nos ocuparemos. Los
tribunales y jueces son quienes controlan la actividad administrativa a nivel legal,
garantizando que en ningn caso pueda producirse la indefensin del ciudadano en el
ejercicio de sus derechos e intereses legtimos, especialmente en los procedimientos
sancionadores. Esta garanta adquiere el nombre de garanta de la tutela judicial efectiva,
es decir real, del ciudadano. La tutela judicial efectiva esta prevista por la CE (Art. 24.1) y
garantizada por el TC, en su interpretacin ms amplia. Esto ha llevado a que cualquier
manifestacin de (in)actividad por parte de las administraciones pueda ser controlada
judicialmente, hasta el punto de poder presentar un recurso de amparo ante el
Constitucional.
La tutela judicial efectiva es la principal garanta del control de la actividad
administrativa y de la proteccin de los derechos de los ciudadanos ante los poderes
pblicos, pero tambin existen otros mecanismos ms eficaces de garanta y control..
2. Controles administrativos (internos): recursos administrativos.

Los controles administrativos internos son los controles a los que la propia
administracin somete su actividad, controlando la correccin jurdica o tcnica de sus
actos. Se distinguen dos tipos principales de controles administrativos, los preventivos y
los posteriores (de reaccin).
Los controles preventivos son de dos tipos:
Intervencin: Existe una serie de rganos que se ocupan de la intervencin
econmica).
Informes o dictmenes: Son principalmente jurdicos, efectuados por rganos
especializados. Pueden ser opcionales o preceptivos, vinculantes o no vinculantes.
Los controles posteriores comportan una revisin de los actos administrativos y son por
tanto medios de reaccin previstos por el s de la administracin. Se dividen en:
Revisiones de oficio: Las administraciones pueden proceder a revisar de oficio los
actos administrativos declarados por ellas mismas si han encontrado un error
posteriormente a la resolucin. Tras la revisin, puede declarar la nulidad del acto si
considera que este es nulo de pleno derecho. En cambio, si slo considera que es
anulable no puede anularlo sino que tiene que impugnar dicho acto a la jurisdiccin
contencioso-administrativa (es decir, poner un recurso contra s misma) para que
32
Ariadna Rissola
esta declare la nulidad, en un plazo de 4 aos. La administracin solo puede declarar

la nulidad de los actos nulos de pleno derecho justamente porque son supuestos
excepcionales. Solo en casos puntuales como estos se sacrifica la seguridad jurdica;
en todos los otros casos, la seguridad prevale ante la actividad administrativa.
Auditoras.
Recursos administrativos: Los recursos administrativos son acciones que pueden
plantear los interesados en un acto administrativo y que son revisadas por la misma
administracin. Estos se pueden ver como garanta de los particulares o como
privilegio de la administracin.
En la medida que ofrecen a los particulares una va para poder someter a un
verdadero juicio de legalidad los actos previos que pudieran perjudicarlos, los
recursos constituyen una garanta para los interesados. Esta garanta se refuerza si
tenemos en cuenta que estos recursos administrativos son ms rpidos y baratos
que los recursos judiciales. As se da sobre todo con el recurso de reposicin, que es
ms conveniente que pasar directamente al tribunal contencioso-administrativo.
Aun as, el hecho que sea la misma administracin quien juzgue, debilita la potencial
garanta.
Pero en los casos en que los recursos administrativos constituyen un requisito sin el
cual no se puede acceder a los tribunales, se transforman en privilegios de la
administracin, que puede as retrasar su sumisin ante la jurisdiccin. Al fin y al
cabo, los recursos no dejan de ser un doble ejercicio de autotutela (autotutela
reduplicativa).
Clases de recursos administrativos:
Los recursos administrativos ordinarios estn previstos en el Art. 109 LRJPAC y se
dividen en recurso de reposicin y recurso de alzada.
- Recurso de alzada: Como hemos visto antes, este recurso pone fin a la va
administrativa y es obligatorio para poder ir al tribunal contencioso-administrativo
(Art. 114 y 115 LRJPAC). Se puede presentar contra resoluciones que no pongan fin
a la va administrativa y que hayan sido dictadas por rganos que tienen superior
jerrquico.
Este recurso es el que perite al superior jerrquico pronunciarse en un caso. De este
modo se asegura un cierto principio de unidad administrativa y por tanto se
refuerza la jerarqua administrativa. Se trata en efecto de una de las manifestaciones
tpicas de la jerarqua de las administraciones, que consiste en es resolver las
actuaciones de los inferiores jerrquicos.
El Art. 71 establece siempre un trmite de mejora o rectificacin de la solicitud del
recurso en un plazo de 10 das.
- Recurso de reposicin: Como hemos visto antes, este recurso no pone fin a la va
administrativa y es potestativo (voluntario). Se puede presentar contra actos cuya
resolucin ya ha puesto fin a la va administrativa ante el mismo rgano que la dict.
Existe tambin un tipo de recurso administrativo extraordinario:
33
Ariadna Rissola
- Recurso extraordinario o de revisin: Recurso administrativo que se acepta

contra resoluciones que sean firmes, es decir resoluciones en principio inatacables
(han pasado los pazos para impugnar). Este recurso est fundamentado en unas
causas muy especficas que tienen que ver sobre todo con documentos, errores de
clculo que se han producido en el procedimiento, que nadie ha visto y que han
aparecido ms tarde. Lo que hace es que permite reabrir el procedimiento de
manera excepcional.

3. Controles judiciales: jurisdiccin contencioso-administrativa.

La jurisdiccin contencioso-administrativa est regulada por la ley 29/98 LJCA7 y por los
artculos 103 y 153 de la CE. Esta es una de las cuatro jurisdicciones en las que se organiza
la justicia espaola (junto con la civil, penal y laboral).
Su objeto principal es el control de la actuacin administrativa y de la potestad
reglamentaria de la administracin, por tanto se trata de una jurisdiccin especializada, de
la que se excluyen todas las relaciones que no se rigen por derecho administrativo.
Tradicionalmente se ha dicho que es una jurisdiccin revisora en el sentido que su objeto
es, de una manera estricta, la revisin del juicio previo efectuado por la administracin.
Esto se debe a que los actos o reglamentos que se le plantean en los tribunales del
contencioso ya han sido previamente juzgados y resueltos por la administracin, en virtud
de la autotutela, y la tarea del contencioso se limita a un control de legalidad del juicio de la
administracin. Slo se revisa si el comportamiento administrativo ha sido legal o no, no su
contenido.
Cabe destacar que la jurisdiccin contencioso-administrativa no juzga a los responsables
de la administracin, sino solo sus actos. Nunca condena a las personas responsables de las
infracciones de la administracin, sino a la administracin en su conjunto.
La jurisdiccin contencioso-administrativa se halla organizada en:
-
Juzgados del contencioso-administrativo

Juzgados centrales del contencioso-administrativo
Salas del contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia de
las comunidades autnomas (en Catalua, TSJC)
Sala del contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional
Sala del contencioso-administrativo del Tribunal Supremo.
Se trata de una organizacin relativamente nueva, ya que tradicionalmente solo tena

salas en las Audiencias territoriales, ni siquiera en las provinciales. La mayor novedad de la
organizacin actual es que incluye tambin los juzgados.
La jurisdiccin se articula a travs del recurso contencioso-administrativo contra
cualquier actuacin administrativa sometida al derecho administrativo.

7 Importantes los Art. 1-4, que definen lo que se entiende como actuacin administrativa bajo el
control judicial.
34
Ariadna Rissola
4. El control judicial de la administracin ante otras jurisdicciones.

Hemos dicho que la jurisdiccin contencioso-administrativa tiene como objeto de
control la actuacin administrativa sometida al derecho administrativo, ya que es la
jurisdiccin especializada en este mbito. Sin embargo, otras jurisdicciones tambin
pueden conocer de cuestiones de la administracin, siempre que esta acte al margen del
derecho administrativo.
Las actuaciones de la administracin que no estn sometidas al derecho administrativo
estn reguladas por las otras jurisdicciones:
Jurisdiccin penal: No juzga a la administracin en su conjunto, sino a determinados
funcionarios o autoridades si estos incurren en algn delito. En efecto, ordinariamente, en
mbito penal la responsabilidad es personal (y no de entidad). Muy frecuente en lo que
respecta a la corrupcin vinculada a la actividad pblica.
Jurisdiccin civil: Juzga a la administracin en casos de contratos privados de
contenido patrimonial, como por ejemplo compraventas, permutas, alquileres, etc. Para
llegar a esta jurisdiccin es necesario haber hecho una reclamacin previa en la va
administrativa.
Jurisdiccin laboral: Juzga a la administracin en casos de relaciones laborales, como
contratos, convenios, etc. Tambin es necesario haber hecho una reclamacin previa en la
va administrativa.

5. La responsabilidad administrativa como garanta ante la

ciudadana.
El sistema de administraciones vigente en Espaa, regulado en la LRJPAC (Art. 139 y
siguientes) se incorpora con carcter general en 1957. De manera un poco sorprendente, se
trata de uno de los sistemas ms avanzados que existen en el derecho comparado a nivel de
la Europa continental.
Es as principalmente por la definicin que se hace de responsabilidad administrativa.
De acuerdo con el rgimen jurdico de responsabilidad, esta es unitaria, general, objetiva y
directa.
Unitaria: Responde ante los daos causados por cualquier dao causado por el servicio
de la administracin, la justica o las leyes.
General: Se puede derivar de cualquier actividad administrativa, fctica o jurdica, por
accin u omisin.
Directa: No es subsidiaria, es decir que se imputa al margen de que se hayan
identificado los responsables al servicio de la administracin (no se imputa primero al
funcionario responsable y en ltimo trmino se juzga a la administracin, sino que esta es
responsable desde el primer momento).
Objetiva: No se fundamenta en una irregularidad subjetiva (intencionalidad/dolo o
negligencia) de la administracin, sino que es una responsabilidad de resultado. Es decir, la
35
Ariadna Rissola
responsabilidad se genera con independencia de que el dao se haya realizado con dolo o
culpa de la administracin, ya sea por su funcionamiento legal normal o por un
funcionamiento anormal ilegal. Es ms extrao que el tribunal exija indemnizacin si se
trata de un procedimiento legal, pero as lo indica la ley.
Las administraciones son responsables cuando se dan tres presupuestos:
1. Un dao, que el particular no tenga el deber jurdico de soportar. Este tiene que ser
efectivo (real), evaluable econmicamente e individualizable con relacin a una
persona o colectivo.
2. La imputacin de la administracin. Ya sea por accin u omisin, por un
funcionamiento normal o anormal de los servicios pblicos
3. Una relacin de causalidad entre la accin administrativa y el dao.
En la prctica, la responsabilidad, particularmente por su caracterstica de objetiva,
tiene una importancia extraordinaria. Al incluirse los casos en que no hay intencionalidad o
negligencia, incluso si el procedimiento ha sido legal pero ha provocado secuelas en el
particular, los costes en indemnizaciones son exorbitados.

36
Ariadna Rissola
ABREVIACIONES:
DA: Derecho Administrativo.
AP: Administracin Pblica.
OJ: Ordenamiento Jurdico.
CE: Constitucin Espaola.
TC: Tribunal Constitucional.
LJCA: Ley reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
LRJPAC: Ley de Rgimen Jurdico de las administraciones pblicas y de Procedimiento
Administrativo Comn.
LRBL: Ley reguladora de las Bases de Rgimen Local.
LCSP: Ley de Contratos del Sector Pblico.

37

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Tema 1. Concepto, caractersticas bsicas y mbito de

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obligaciones jurdicas. Por ejemplo, si la CE incluye el deber general de defender a la patria,

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Derechos de los ciudadanos en sus relaciones con las administraciones:

Destacamos el derecho a recibir un trato correcto y al reconocimiento de los derechos

3. Posicin jurdica del interesado en relacin con la actividad

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La nocin de persona interesada se refiere siempre a las personas (fsicas o jurdicas),

En cualquiera de los dos casos, cuando la administracin no contesta, se pone en marcha

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Tema 4. La actividad administrativa.

Es una declaracin de voluntad

Clases de actos administrativos:

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- Formales: Relativos al procedimiento y a la forma externa de manifestacin del

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2. Validez e invalidez de los actos administrativos.

3. Eficacia y fuerza ejecutiva de los actos administrativos.

4. La ejecucin forzosa de los actos administrativos.

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