O Direito Financeiro e a Crise Econmica

Alunos: Maiquel Zimann, Raphael Turra Sprenger e Thiago Bonfim

Turma: 3 ano Noturno

Introduo: o Direito Financeiro

1. Conceito de Direito Financeiro

imprescindvel definir o que Direito Financeiro para
compreendermos seu objeto de estudo e os desdobramentos quando
aplicado

em

concreto,

no

que

diz

respeito

ao

controle

responsabilizao de gastos pblicos.

De acordo com o prof. Lus Rodrigo Kanayama, o Direito
Financeiro o ramo autnomo do Direito Pblico que estuda a
atividade financeira do Estado. Em outras palavras, o Direito
Financeiro analisa, em seu vis jurdico, a atividade financeira estatal,
que envolve principalmente oramento, receita e despesa pblica.
Por obedecer a regime de direito pblico, assentando-se no
princpio da legalidade, a fonte principal do direito financeiro a lei
escrita, formal. A legislao que abarca este ramo do direito
compreende, entre outros diplomas: a Constituio Federal de 1988
(principalmente do art. 163 ao art. 169), a Lei Oramentria
(4.320/1964) e a Lei de Responsabilidade Fiscal (111/2000), esta
ltima fundamental para o controle do gasto pblico e garantia de
eficincia da gesto estatal.

1.1

Atividade Financeira do Estado: Receitas e Despesas

De acordo com a obra Introduo ao Direito Financeiro, de Jos

Souto Maior Borges, o Estado, que um organismo complexo, possui
diversas funes. Segundo Souto Maior as atividades podem ser
compreendidas sob um duplo aspecto: a) atividade interna e b)
atividade externa1. A primeira desenvolvida dentro do territrio do
Estado, onde h verticalidade entre Estado-poder e particulares; a
segunda, alm dos limites das suas fronteiras, em dinmica horizontal
com outros sujeitos jurdicos de direito pblico internacional.
Dentro do rol das inmeras atividades internas desempenhadas pelo
Estado, a financeira uma das mais relevantes, visto que a
capacidade (e eventual legitimidade) de cobrar tributos essencial
prpria existncia do Estado. Nesse sentido, Carlos Ari Sundfeld
afirma que, ao lado do monoplio da fora e da funo jurisdicional
independente, o poder de impor tributos (que constituem o centro da
atividade financeira) caracterstica bsica de qualquer ordem
estatal2.
O Estado concentrador de poder poltico. Poder poltico significa
controlar a violncia. No entanto, isto no se confunde com o
exerccio regular desta. Nas palavras do cientista poltico Gianfranco
Poggi,

O Estado um fenmeno principal e enfaticamente

localizado na esfera do poder poltico.
(...) o que devemos considerar como nico ao poder poltico,
como conceptualmente intrnseco a este, o controle sobre
os meios de coero [violence], e no o recurso frequente e
regular a seu emprego3.

1 BORGES, Jos Souto Maior. Introduo ao Direito Financeiro. So Paulo: Max Limonad.
1998. p. 13.

2 SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de direito pblico. So Paulo: Malheiros, 2014. p.

76.

3 POGGI, Gianfranco. The state: its nature, development and prospects.

Stanford: Stanford University Press, 1990. p. 4-5.

Sem a extrao coerciva de recursos privados impossvel ao Estado

sobreviver, j que perderia a capacidade de controlar exclusivamente
a fora fsica no territrio sobre o qual declara imprio. Nem sequer
poderia pagar seu corpo burocrtico. O poder de tributar confunde-se
com a prpria soberania do Estado. De acordo com Hugo de Brito
Machado, (...) o poder de tributar nada mais que um aspecto da
soberania estatal, ou uma parcela desta4.
Assim, sendo a atividade financeira elementar existncia e
configurao do Estado moderno pois integra sua soberania , o
Direito Financeiro adquire especial relevo no que toca compreenso
cientfica da ordem jurdico-estatal.
De

acordo

com

Souto

Maior,

atividade

financeira

predominantemente administrativa5: de um lado, o Estado-legislador

edita

normas

que

delimitam

juridicamente

atuao

da

Administrao Pblica, tributos, alquotas tributrias, bases de

clculo, processos de tributao, espcies de tributos, etc.; de outro,
a Administrao Pblica arrecada, coercitivamente, os tributos.
Os tributos, por serem a fonte de financiamento estatal, tm carter
pecunirio. Mas isso no exclui a possibilidade de o Estado,
atipicamente, explorar atividade econmica. Esta , a princpio,
atribuda constitucionalmente iniciativa privada. No entanto, a
explorao, por exemplo, de patrimnio pblico, tambm pode vir a
ser importante fonte de receita.
Atividade financeira desenvolvida de forma tripartite: receita
(obtida por recursos patrimoniais e tributos), gesto (administrao
do patrimnio pblico) e a despesa (utilizao dos recursos advindos
do patrimnio para realizao das atividades-fim do Estado). Muito
parecida, Rgis Fernandes de Oliveira faz a seguinte sntese analtica
da atividade financeira:
4 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributrio. 32 ed. So Paulo: Malheiros,
2011. p. 27.

5 BORGES, Jos Souto Maior. op. cit. p. 63.

a) Receita:

extorses

compulsrias

por

meio

de

tributos,

recolhimento da renda de pessoas fsicas e de pessoas jurdicas

(privadas e pblicas), emprstimos e, por ltimo, a impresso
de moeda, muito defendida por polticos e economistas
populistas;
b) Despesas: a utilizao dos recursos oriundos da atividade
financeira do estatal para realizao dos fins do Estado, por
exemplo, servios pblicos de sade, educao, transporte,
etc., visando satisfao das necessidades pblicas6.
De acordo com o professor Souto Maior, a motivao das atividades
financeiras do Estado decorre de este ser obrigado pelo menos em
teoria a atender s necessidades pblicas 7. Estas, apesar de ser
relativamente fcil de definir em abstrato necessidade pblica a
segurana, a sade, vias de comunicao eficientes, iluminao, isto
, utilidades de interesse geral , so determinadas, em ltima
instncia, por deciso poltica dos rgos estatais. O atendimento
estatal de necessidades pblicas denomina-se, juridicamente, servio
pblico.
Recorrendo novamente ao professor Souto Maior, podemos resumir
assim a lgica da atividade financeira do Estado:

Para assegurar o funcionamento dos servios pblicos, o

Estado obtm os recursos necessrios ora coativamente,
atravs de prestaes pecunirias decorrentes da submisso
dos particulares (pessoas fsicas e jurdicas) ao seu jus
imperii, ora se despindo desse poder, atravs da explorao
do seu patrimnio, da prtica de atividades comerciais ou
industriais, ou de operaes de crdito, das quais so
exemplos emprstimos pblicos8.

6 OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de direito financeiro. 7 ed. So

Paulo: Revista dos Tribunais, 2015. p. 256 e 449.
7 BORGES, Jos Souto Maior. op. cit. p. 39.
8 BORGES, Jos Souto Maior. op. cit. p. 40.

A prestao de servios pblicos uma competncia estatal definida

constitucionalmente. Atravs do monoplio estatal da atividade
financeira em dadas reas, o Estado legitima-se para intervir, com
maior ou menor fora, no domnio econmico.
A atuao do Poder Pblico na economia, como veremos
adiante,

no

mnimo

problemtica,

ensejando

ineficincia,

subdesenvolvimento e corrupo, alm da supresso de liberdades.

Tais problemas poltico-econmicos sero discutidos mais adiante,
mas podemos adiantar que, como diria o grande economista
americano Thomas Sowell, a primeira lei da economia escassez; e
a primeira lei da poltica ignorar a primeira lei da economia.
Quando capazes, polticos e agentes pblicos, de manejar imenso
volume de recursos com ineficazes mecanismos de accountability,
como no Brasil, o resultado o desastre fiscal que vem assolando as
naes e que, agora, tem seus efeitos revelados concretamente
nestas terras.
A precariedade das contas pblicas no pecado exclusivo de
apenas este ou aquele governo apesar de na ltima dcada o
governo federal ter se aplicado com capricho e afinco destruio
sistemtica dos pilares macroeconmicos e fiscais. , antes, um
problema sistmico. A relao entre Estado e economia, no que diz
respeito interveno poltica no mercado (e que se sustenta
basicamente pela fora, visto que o Estado naturalmente inapto
concorrncia leal), um debate que deve ser travado no Brasil.
Se partimos

do

princpio

de

que

os

modernos

Estados

democrticos de direito nascem de Constituies, criadas pelo Poder

Constituinte (que nada mais seno a representao original da
vontade popular), as ordens estatais so, figurativamente, grandes
contratos sociais, como costuma dizer o economista Samuel Pssoa.

O pacto constitucional brasileiro de qualidade irregular. Muito

bom, por exemplo, no captulo que estabelece os direitos e garantias
fundamentais. No entanto, extremamente irresponsvel no que toca
sade das finanas pblicas (e talvez o seja, em parte, devido
parte boa citada acima, que custa caro). A Constituio Federal de
1988 pode ser vista, assim, como um enorme pacto social, cujas
disposies contratuais geram impactos tremendos nas receitas e
despesas pblicas. Da a origem sistmica do problema de poltica
econmica vivenciado pelo Brasil contemporneo. A leitura rpida dos
dirios nos leva a dizer que equalizar receitas e despesas o grande
desafio da atual conjuntura nacional de crise. No entanto, pode ser
que o desafio maior seja rever as clusulas bsicas e escolhas
fundamentais que caracterizam o contrato social da nao.
Para repensarmos a Constituio, porm, preciso conhecer
quais os pontos que lhe so problemticos em nosso caso, os
problemas da ordem financeira e tributria.

Sistema oramentrio pblico

2.1

O oramento pblico e uma anlise estrutural

Antes de analisarmos o ponto de interconexo entre Direito

Financeiro e Crise Econmica, preciso entender o funcionamento do

oramento pblico federal. Segundo o jurista Rgis Fernandes de
Oliveira, o oramento, a princpio, era o documento que continha
previso de receitas e a autorizao das despesas governamentais,
sem preocupar-se com planos do Estado ou com o interesse efetivo
da populao. Era mera pea contbil, de contedo financeiro9.
Porm, segundo Fernandes de Oliveira, o oramento, modernamente:

9 OLIVEIRA, Regis Fernandes de. op. cit. p. 603.

(...) incorporado como instrumento de ao do Estado.

atravs do oramento que so fixados objetivos a serem
atingidos pelas aes estatais, como polticas pblicas por
exemplo. Ainda, por meio deste que o Estado assume o
papel de interveno no domnio econmico. Em suma,
deixa de ser mero documento esttico de previso de
receitas e autorizao de despesas para se constituir no
documento dinmico solene de atuao do Estado perante a
sociedade, nela intervindo e dirigindo seus rumos. (...) Tem
seu aspecto poltico, porque revela desgnios sociais e
regionais, na destinao das verbas; econmico, porque
manifesta a atualidade econmica; tcnica, com o clculo de
receitas e despesas, e jurdico, pelo atendimento das normas
constitucionais e legais10.

Fernandes de Oliveira ressalta que a despesa pblica uma deciso

poltica. Ou seja, o agente pblico vai procurar atender os interesses
da sociedade. Todavia, conforme destaca, essa discricionariedade
vem sendo limitada ou, pelo menos, cerceada por mecanismos de
accountability ou controle pela via legislativa: exemplos concretos
dessa tendncia podem ser encontrados no art. 212 da Constituio
Federal de 1988 e na Lei de Responsabilidade Fiscal (n. 101/2000).
Estas leis tm o claro vis de limitar o poder e evitar os abusos dos
agentes pblicos na gesto dos recursos pblicos, inclusive, tornando
o oramento pblico vinculado com percentuais de despesas, como
se v no grfico do Anexo I, que retrata o oramento geral da Unio
para o ano de 2014.
A atual estrutura oramentria brasileira bastante engessada.
Isso limita o poder de deciso do agente pblico no impedindo,
porm, a m aplicao dos recursos, alm de desvios e corrupo.
Isso refora a necessidade da reforma administrativa do Estado
brasileiro. Dando sequncia ao projeto de controle fiscal do Poder
Pblico, cujo piv a Lei de Responsabilidade Fiscal, segundo o
economista Otaviano Canuto, seria necessrio criar mecanismos de
limitao

do

gasto

pblico,

alm

de

formas

contraprestaes. preciso gastar menos e melhor.

10 Idem. p. 600-601.

de

verificar

as

2.2

Sistema oramentrio constitucional

O Sistema Oramentrio atual (da Constituio Federal de 1988)

composto pela edio de um Plano Plurianual, uma Lei de Diretrizes

Oramentrias e a Lei Oramentria Anual. Este sistema foi reforado
com a Lei de Responsabilidade Fiscal que ser abordado no prximo
tpico. O processo oramentrio constitucional essencial para a
dinmica da atividade econmico-financeira coletiva, proporcionando
o planejamento do oramento no longo, mdio e curto prazo.
A primeira lei oramentria o Plano Plurianual de Aes (PPA).
Consiste em ordenar as aes do governo (federal, estadual e
municipal), fixando metas para um perodo de quatro anos. Seus
elementos

essenciais

so

planejamento

estratgico,

compreendendo a avaliao da situao atual e perspectivas para

desenvolver aes futuras e continuadas, e os programas, definindo
as aes que propiciaro o alcance dos objetivos de governo.
Alm disso, outro importante instrumento a Lei das Diretrizes
Oramentrias (LDO). Os objetivos fundamentais da LDO so (art.
165,

2,

Constituio

Federal):

orientar

elaborao

da

lei

oramentria anual, bem como sua execuo; dispor sobre as

alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de
aplicao das agncias oficiais de fomento (bancos oficiais); alm
disso, so passveis de incluso na LDO matrias como os limites
oramentrios

do Poder Legislativo, normas

de concesso

de

vantagens ou aumento de remunerao, criao de cargos ou

alteraes de estrutura de carreiras e a admisso de pessoal.
Por fim ainda temos a Lei Oramentria Anual LOA.
Responsvel por organizar o oramento anual, compreende o
oramento referente aos Poderes do Estado, seus fundos, rgos e
entidades da Administrao direita e indireta, inclusive fundaes
institudas

mantidas

pelo

Poder

Pblico;

oramento

de

investimentos das empresas em que o Estado detenha maioria do

capital social com direito a voto, inclusive o oramento da seguridade
social, e abrangendo todas as suas entidades. Ou seja, o Estado tem
a responsabilidade de antecipadamente demonstrar aos cidados a
maneira como ir distribuir toda a receita dos cofres pblicos,
definindo quais instituies sero contempladas e a quantidade de
dinheiro a ser destinada para cada uma delas, devendo sempre estar
compatvel com o PPA e com a LDO vigentes.

A Dvida pblica e Responsabilidade Fiscal

3.1 Conceito de dvida pblica e sua natureza jurdica

Dentre os grandes debates suscitados pela crise econmica
est o da questo da dvida pblica. Sem dvida, este um debate
essencial para compreender a crise econmica que perpassa o Brasil.
Primeiro, deve-se compreender o que a dvida pblica (federal) e
seu conceito; posteriormente precisa-se explicar por que ela existe e
por que seu descontrole ter se tornado um problema com potencial
para afetar a vida de todos. Ao ficar clara a razo por que a dvida
pblica matria de interesse pblico, possvel adentrar na
discusso sobre a necessidade do ajuste fiscal em nvel federal.
A Dvida Pblica Federal (DPF) a dvida contrada pelo Tesouro
Nacional para financiar o dficit oramentrio do Governo Federal,
nele includo o refinanciamento da prpria dvida, bem como para
realizar operaes com finalidades especficas definidas em lei.
Existem duas maneiras de classificar a DPF: a) quanto ao
instrumento utilizado para o endividamento; e b) quanto moeda na
qual a dvida emitida e recebida. No que tange o endividamento
existem diversos meios, sendo os mais comuns a emisso de ttulos
pblicos e a assinatura de instrumentos contratuais. No caso da

dvida pblica por meio de emisso de ttulo pblico, ela chamada

de dvida mobiliria. Enquanto a dvida contrada por instrumento
de contrato, a dvida contratual.
Quanto a (b), a classificao da dvida pode ser externa e
interna. Quando os pagamentos e recebimentos so realizados na
moeda corrente em circulao no pas, no caso brasileiro o Real, a
dvida chamada de interna. Por sua vez, quando tais fluxos
financeiros ocorrem em moeda estrangeira, usualmente o dlar norteamericano, a dvida classificada como externa. Outro ponto
bastante relevante, nesse aspecto, consiste no fato de a dvida
pblica interna ser emitida por meio de oferta pblica direta ao
comprador. Ocorrem geralmente leiles e podem ser adquiridos por
meio de corretoras. Contudo, quando so obtidas por meio de
mecanismos contratuais essas dvidas so adquiridas atravs de
instituies multilaterais, caso do Banco Mundial (BM), Fundo
Monetrio

Internacional

(FMI),

Banco

Interamericano

de

Desenvolvimento (BIRD) e outras instituies bancrias privadas.

O grande problema ocorre quando a dvida pblica foge 11 do
controle em virtude de recorrentes dficits pblicos do governo. No
Brasil, especialmente no ano de 2014, esse foi o gatilho da crise, e
algo semelhante deve se repetir em 2015 e, possivelmente, em 2016
caso no ocorra o ajuste fiscal necessrio. Os problemas da dvida
pblica levam os governos a recorrer a meios ilegais a fim de
mascarar o estado de runas em que esto as contas do Estado. Como
exemplo possvel citar as chamadas pedaladas fiscais, isto ,
ilegalidades decorrentes de atraso dos repasses do Tesouro Nacional
a bancos pblicos para o pagamento de programas assistenciais e
previdencirios do governo. Da se compreende que uma das
caractersticas centrais do Direito Financeiro contemporneo est
justamente no controle do gasto pblico por meio dos rgos de

11 Melhor: a dvida no foge, visto ser um ente abstrato. O que foge so os meios para sua
quitao.

fiscalizao; em nvel federal, isto feito pelo Tribunal de Contas da

Unio (TCU), o qual atua integrado ao Congresso Nacional.
Diante disso, vamos fazer uma breve anlise do julgado do TCU
quanto as contas da Unio referente ao perodo de 2014, que foram
reprovadas pelo relator, o ministro Augusto Nardes. Esta a primeira
vez na histria do Brasil em que o TCU est prestes a rejeitar as
contas apresentadas pelo governo federal 12. At ento, o mximo que
se fazia, no tribunal, era aprovar com ressalvas o que, em termos
de responsabilizao, nada importava. O movimento de autonomia
esboado pelo TCU importantssimo, nesse sentido, pois contraria o
carter poltico que ordinariamente marcou a atuao do rgo, j
que este havia feito da exceo (a famigerada aprovao com
ressalvas) um hbito, quase regra.
Para analisar devidamente a conduta recente do TCU, perante as
contas

prestadas

pela

Unio,

preciso,

preliminarmente,

compreender a base legal na qual se funda basicamente, a Lei de

Responsabilidade Fiscal e normas constitucionais.
Com o claro intuito de limitar o poder discricionrio do agente
pblico, no ano 2000 foi criado a principal legislao a reger a
administrao pblica brasileira no que tange responsabilidade com
o fisco: trata-se da Lei Complementar n. 101/2000, conhecida como
Lei de Responsabilidade Fiscal. J em seu primeiro artigo encontra-se
claramente delimitado seu objetivo:

Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de

finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto
fiscal, com amparo no Captulo II do Ttulo VI da Constituio.

12 O TCU foi criado em 7 de novembro de 1890, por meio do decreto n. 966-A. Rui Barbosa
redigiu a Exposio de Motivos do diploma, onde se l que seu objetivo era evitar o
cometimento de infraes oramentrias ou permitir a realizao de atos discrepantes das
leis de finanas. Vide BRASIL. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. O Congresso Nacional e o
Tribunal de Contas da Unio: controle externo integrado. 3 ed. Braslia: TCU, Secretaria
Geral de Controle Externo, 2013.

 1o A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao

planejada e transparente, em que se previnem riscos e
corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas
pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados
entre receitas e despesas e a obedincia a limites e
condies no que tange a renncia de receita, gerao de
despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas
consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por
antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio
em Restos a Pagar.

Podemos destacar que a Lei de Responsabilidade Fiscal dialoga

justamente com os princpios encontrados no art. 37 da Constituio
Federal, que estabelecem os princpios constitucionais bsicos a
regerem a administrao pblica13, incluindo a, por bvio, a atividade
financeira:

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer

dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.

Isso evidencia que, apesar de o agente pblico ter espao de

manobra no que diz respeito alocao dos recursos pblicos, tem a
obrigao de faz-lo com o maior zelo e responsabilidade possveis.
Da que se pode dizer que os agentes pblicos tm o grau de
discricionariedade limitado, no exerccio de suas competncias, dado
que a vinculao do oramento , em funo dos instrumentos
legislativos acima referidos, considervel.

13 Nem todos os princpios bsicos a reger a administrao pblica encontram-se

discriminados no enunciado constitucional. Outros, decorrentes de legislao
infraconstitucional, ou da doutrina e jurisprudncia, tem igual (at maior, a depender do caso
concreto), relevncia. Podemos citar: princpio da supremacia do interesse pblico, da
indisponibilidade do interesse pblico, da segurana jurdica, da motivao do ato
administrativo.

Por conta das limitaes legais impostas ao agente pblico, se

faz necessrio no apenas aplicar correta e criteriosamente os
recursos pblicos disponveis, a fim de no legar heranas malditas,
mas, sobretudo, gastar com as atividades essenciais do Estado. Em
resumo: o governo que gasta irresponsavelmente ignora a legislao
vigente, comprometendo as geraes futuras e o crescimento
econmico sustentvel do pas.

3.2 A Anlise das Contas pelo TCU e as Pedalas Fiscais

Como dito acima, em razo de ser necessrio fiscalizar os
gastos pblicos, foram criados mecanismos que atuam dentro do
sistema de controle externo de fiscalizao. o caso dos Tribunais de
Contas, que existem tanto em nvel federal (TCU), como estadual
(Tribunal de Contas do Estado, TCE). As competncias dos tribunais de
contas encontram-se estabelecidas originariamente entre o art. 70 e
o art. 75 da Constituio Federal, que compem a Seo IX (da
Fiscalizao

Contbil,

Financeira

Oramentria)

do

captulo

constitucional regrador da Administrao Pblica.

Recentemente o Tribunal de Contas da Unio foi colocado em
evidncia por conta das possveis desaprovaes das contas do
Governo Federal referentes ao ano de 2014. O processo do relator,
ministro Nardes, evidenciam os mecanismos contbeis utilizados pelo
governo federal para maquiar as contas pblicas, utilizando-se
inclusive de contabilidade criativa para tentar cumprir suas metas
fiscais.
As pedaladas fiscais consistiram em subterfgios contbeis
em que o Tesouro Nacional atrasou os repasses para instituies
pblicas e privadas responsveis por financiar despesas pblicas. O
atraso consistiu basicamente nos programas sociais e previdencirios
(caso do Bolsa-Famlia, seguro-desemprego, abono do salrio) e
subsdios em determinados setores, como o agrcola.

Desta maneira das instituies financeiras tiveram de arcar com

estas despesas atravs de recursos prprios. Entretanto, a dvida do
governo com os bancos pblicos e privados aumentou. Segundo o
relatrio do ministro Nardes, esse montante chegaria a 37,5 bilhes
de reais, conforme destacado o trecho em destaque (da seo
intitulada Passivos Ocultos):

H passivos da Unio que no esto evidenciados no

Balano Geral da Unio em 31/12/2014. Constatou-se que o
passivo da Unio est subavaliado, em decorrncia de:
Falta de transparncia sobre a situao atuarial da Unio
no contabilizao das provises atuariais militares;
ausncia de projeo atuarial e de poltica de registros
contbeis dos militares inativos; e falha na divulgao do
dficit atuarial do RGPS;
Insuficincia de evidenciao de provises acerca dos
riscos fiscais decorrentes de demandas judiciais contra a
Unio;
Retificao irregular dos Restos a Pagar no processados,
subavaliando o Passivo No Financeiro em R$ 185 bilhes;
Ausncia de registro de passivos da Unio relativos
a repasses de recursos de programas sociais no valor
de R$ 37,5 bilhes14.

As manobras fiscais apontadas, principalmente a ltima, grifada,

claramente violam os seguintes dispositivos da Lei Complementar
101 de 2000:

Art. 36. proibida a operao de crdito entre uma

instituio financeira estatal e o ente da Federao que a
controle, na qualidade de beneficirio do emprstimo.
Pargrafo nico. O disposto no caput no probe instituio
financeira controlada de adquirir, no mercado, ttulos da
dvida pblica para atender investimento de seus clientes, ou
ttulos da dvida de emisso da Unio para aplicao de
recursos prprios.

14 NARDES, Augusto. Relatrio Prvio sobre as Contas do Governo da

Repblica Exerccio de 2014. Disponvel em:
http://portal.tcu.gov.br/tcu/paginas/contas_governo/contas_2014/index.html.

Do ponto de vista tcnico, ou seja, legal, no h dvidas de que

houve violao da Lei de Responsabilidade Fiscal. Nesse sentido, a
deciso do TCU deve se dar no sentido de reprovao das contas
apresentadas. Contudo, no ao TCU que cabe responsabilizar o
governo15. Isto feito pelo Congresso Nacional, conforme dispe a
normativa constitucional. De acordo com o inciso VIII do art. 71 da
Constituio Federal, o TCU, como rgo auxiliar de controle externo,
apenas assessora o Congresso Nacional a aplicar aos responsveis,
em caso de ilegalidade da despesa ou irregularidade de contas, as
sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras cominaes,
multa proporcional ao dano causado.
Da que o julgamento, por se passar no mbito do Congresso
Nacional, antes julgamento poltico do que tcnico. Isto equivale a
dizer que nele interfere no apenas questes atinentes a aspectos
jurdicos (legalidade vs. ilegalidade), mas tambm polticos, ligados
convenincia (em termos econmicos, sociais e institucionais) de
punir at mesmo por eventual processo impeachment decorrente de
improbidade administrativa (nos termos da Lei de Improbidade
Administrativa, Lei 8.429/1992) a presidente Dilma Rousseff.
Ainda, o atraso do repasse de acordo com o Ministro deu-se em
virtude da necessidade do supervit primrio (economia para pagar
os juros da dvida pblica) em decorrncia do fato de no ano de 2014
ter ocorrido o pior dficit pblico desde 2003, cerca de 5,82% do PIB.
No ano de 2015 o governo tinha como meta inicial para o supervit
primrio de 1,2% do PIB, contudo, ao longo do ano teve de alterar
essa meta, reduzindo para 0,7% do PIB. No oramento pblico
previsto para o ano que vem consta um dficit de 0,5% do PIB, o que
revela a situao calamitosa das contas pblicas. Que inclusive
culminou com o rebaixamento da nota de crdito do Brasil pela
agncia de classificao de risco Standard & Poors.
15 De acordo com o inciso VIII do art. 71, o TCU, como rgo de controle externo, apenas
auxilia o Congresso Nacional a aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade da despesa
ou irregularidade de contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras
cominaes, multa proporcional ao dano causado.

3 A crise fiscal e a irresponsabilidade do governo Dilma

Roussef
Aps esse grande esboo da situao fiscal da economia
brasileira, pode-se analisar as razes da crise econmica e sua
decorrncia direta da irresponsabilidade fiscal do governo, encarnada
na figura da presidente Dilma Rousseff.
No

ano

de

2008

mundo

enfrentou

maior

crise

econmica/financeira desde 1929, a chamada crise do subprime. O

Brasil, inicialmente, saiu relativamente ileso. Contudo, isso se deu em
razo da equipe econmica ortodoxa e de linha liberal do primeiro
mandado do governo Lula, a qual, basicamente, deu prosseguimento
s frmulas macroeconmicas do governo FHC.
No

Banco

Central,

presidente

era

Henrique

Meirelles,

experiente banqueiro; o Ministrio da Fazenda era comandado por

Antnio Palocci e a equipe de assessores mais prximos e influentes
era formada por Marcos Lisboa, Otaviano Canuto, Joaquim Levy e
outros grandes economistas e tcnicos. Equipe poltica apartidria e
extremamente qualificada.
O resultado foi anos seguidos de crescimento do PIB, aumento
da confiana e do investimento, taxa de inflao baixa, aumento e
distribuio de renda e a reduo da dvida pblica bruta e lquida em
relao ao PIB. Isso tudo pela adoo de uma poltica econmica
austera, prudente tanto na questo fiscal quanto na parte monetria.
Portanto, o primeiro governo do PT foi mera continuidade do governo
anterior de Fernando Henrique Cardoso (PSDB), com a ampliao de
polticas de incluso social como o Bolsa-Famlia.
No ano de 2008, o Brasil foi presenteado pela poltica
econmica

responsvel

implementada,

recebendo

grau

de

investimento da agncia Standard & Poors, a mesma que rebaixou

sua nota de crdito neste ano.
Todavia, no ano de 2008, perante a crise, tem incio a primeira
virada econmica do governo Lula, que marca seu distanciamento do
paradigma tucano. O ento ministro Palocci deixa o cargo em meados
de 2006 aps denncias e escndalos em torno de seu nome. Assume
Guido Mantega, professor de economia na Fundao Getlio Vargas
de So Paulo. Em funo da grave crise financeira mundial, o governo
resolve adotar polticas anticclicas, ou seja, polticas que visam
estimular a economia em tempos de crise para recuperar o
crescimento garantindo o emprego e a renda.
O primeiro instrumento da nova poltica econmica foi a
utilizao de bancos pblicos (BNDES, Banco do Brasil, Caixa
Econmica Federal) para emprestar dinheiro a empresas e famlias
visando estimular o consumo por meio da expanso de crdito.
O economista austraco Ludwing Von Mises, analisa esse
processo de expanso da economia atravs da Teoria Austraca dos
Ciclos Econmicas (TACE) que consiste em basicamente na ausncia
da coordenao intertemporal das atividades econmicas, alcunhados
de

booms,

crescimentos

artificiais.

Isso

induz

recesses

econmicas, chamados de busts, perodo de reorganizao da

estrutura da economia.
Portanto, de acordo com o Prmio Nobel de Economia, Friedrich
Von Hayek, seguidor de von Mises, no possvel haver crescimento
econmico sustentvel sem haver poupana suficiente para alocao
de recursos. A guinada econmica lulista vai justamente ao encontro
da viso de outro grande economista, o ingls John Maynard Keynes.
Este, ao contrrio de Hayek, acreditava que era necessrio expandir
os gastos atravs de iniciativas do governo para ressuscitar os
investimentos e recuperar o crescimento do pas. Enquanto o primeiro

estava preocupado com a questo de longo prazo o segundo pensava

na soluo imediata.
As polticas anticclicas tiveram resultados positivos, no ano de
2009 apesar de um crescimento negativo do PIB de cerca de 0,2%, no
ano seguinte o Brasil teve crescimento de 7,6% do PIB. Contudo,
importante frisar que polticas deste tipo tem prazo de validade e
busca a normalizao da economia no curto prazo, portanto,
insustentvel para perspectivas de crescimentos futuros.

3.1 O governo Dilma Roussef e a Nova Matriz Econmica

O fim da era Lula se d em 2010, com aprovao recorde,
crescimento econmico e inflao baixa. De fato, o Brasil parecia
estar tomando rumo: parecia que se abandonavam as ideologias
populistas a fim de construir um projeto de pas. O pacto do contrato
social de 1988 parecia comear a funcionar16.
Contudo, com a eleio de Dilma Vana Rousseff (2011) a direo do
Brasil alterada por completo. dado incio ao que os economistas
chamam da Nova Matriz Econmica, a ressureio do nacionaldesenvolvimentismo que havia sido adotado durante os governos
Vargas e do Regime Militar. A ordem era continuar com o modelo
expansionista de crdito e consumo, acrescentados de elementos da
doutrina heterodoxa.
A Nova Matriz Econmica estava calcada em cinco premissas: i)
poltica fiscal expansionista; ii) taxa de juros baixa; iii) crdito
direcionado dos bancos pblicos; iv) cmbio desvalorizado; e v)
protecionismo por meio do aumento das tarifas de importao. Em
suma, a ideia aumentar os gastos pblicos, uma vez que nesta
viso econmica existe a crena de que o Estado o indutor do
16 Algun economistas apontam que o lulismo, no terreno econmico, tem incio em 2008,
quando as polticas anticclicas, a princpio temporrias, ganham estatuto de poltica
econmica permanente.

crescimento econmico. Alm de reduzirem-se os juros para facilitar o

acesso ao crdito e distribuir renda por meio do consumo, se mantm
a moeda desvalorizada, o que aumentaria a competividade da
indstria nacional atravs de barreiras competio com produtos
importados.
A poltica dos campees nacionais, efetuado por meio do
BNDES, que consistia em emprestar a juros subsidiados, abaixo da
inflao e da taxa SELIC, para grandes empresas, tornou-se rotineira.
Figuras como Eike Batista transformaram-se em exemplos (quase
heroicos) do sucesso das polticas de aliana entre empresrios e
Estado, vulgarmente chamado de capitalismo de laos ou de
compadres crony capitalism.
Alm disso, a pecha populista ressurgiu com a ampliao
desordenada de programas como FIES, Minha Casa Minha Vida,
administrao de preos (reduo das tarifas de energia eltrica,
reduo do preo da gasolina) e desoneraes fiscais sem critrios
claros. justamente esse o prximo ponto a ser analisado, os
resultados prticos da Nova Matriz Econmica.

3.2 O Resultado da Nova Matriz Econmica

A averso ideolgica pelo livre mercado custou caro para o
governo

de

Dilma

Rousseff.

Seus

objetivos

eram

garantir

crescimento do PIB, a expanso da renda e o controle da inflao. A

Nova Matriz Econmica, porm, colheu resultados inversos daqueles
pretendidos.
O primeiro ponto em relao aos preos administrados e a
inflao. O governo federal no ano de 2012, atravs da edio da
Medida Provisria 579, desembolsou R$ 20 bilhes para renovar os
contratos de concesso de energia eltrica. Com a reduo de preo
forado pelo governo, as distribuidoras de energia eltrica ficaram

endividadas e sem recursos. Para corrigir os efeitos da primeira

interveno, o governo lanou, em 2014, um pacote de R$ 178
bilhes por meio de emprstimo via Tesouro Nacional. O resultado o
aumento das tarifas de energia eltrica em cerca de 51% em estados
como o Paran, por exemplo, que acabou sendo repassado ao
consumidor.
O mesmo ocorreu com o preo da gasolina. O governo interviu
fortemente nesse setor da economia, at porque controla a Petrobras.
Esta, o governo a forou a reduzir o preo abaixo do custo de
importao. Alm disso, criou medidas de contedo nacional no
caso, determinou legalmente que uma porcentagem da produo
nacional de gasolina deve envolver componentes nacionais. Isso
resultou

na

perda

de

competividade

da

Petrobras

em

nvel

internacional, elevando o endividamento da empresa. A depredao

da Petrobras ganha nitidez em nmeros: entre fevereiro de 2012 e
fevereiro de 2015, o valor de mercado da estatal caiu de R$ 329,9
bilhes para R$ 105 bilhes17.
Na implementao da NME, o BNDES teve papel importantssimo: foi
utilizado como plataforma de subsdio para empresas e como meio
para pagamento de dvidas pblicas.
Foi a partir de 2013 que o governo resolveu intensificar o
processo de emprstimo para grandes empresas via BNDES. Ao invs
de incentivar o crdito tradicional (via setor privado e bancos pblicos
comuns), o governo preferiu endividar-se: para aumentar a base
monetria, recorreu emisso de Ttulos Pblicos atravs do Tesouro
Nacional; este, por sua vez, os repassou ao BNDES. O resultado no
poderia ser outro, o aumento da dvida pblica bruta, atingindo em
2014 a proporo de 64,6% do PIB, conforme demonstra o grfico do
Anexo II. No mesmo, possvel tambm ver como contrair crdito
com o BNDES tornaram-se em prtica sistemtica. Quanto a estes, de
17 Dados disponveis em http://g1.globo.com/economia/noticia/2015/02/veja-numeros-eproblemas-da-petrobras-na-gestao-graca-foster1.html. Data de acesso: 20/09/2015.

acordo com o economista Mansueto de Almeida, o governo chegou

at mesmo a pagar juros ao BNDES18 o que configura, de maneira
cristalina, operao ilegal.
O desastre estava formado. Durante o governo Dilma I a inflao no
chegou nem perto da meta de 4,5%, visto que as medidas adotadas
pelo governo pressionaram a inflao, que terminou o ano estourando
o teto de 6,5% (vide grfico do anexo III).
Outro fator preocupante o endividamento das famlias e
empresas, que bate recorde. O crescimento pelo consumo esgotarase nos ltimos anos do mandato de Dilma Rousseff. Todavia, como
2014 era ano eleitoral, o governo manipulou as contas pblicas para
garantir a reeleio, alm de lanar mo de manobras ilegais, como
as pedaladas fiscais.
O Brasil comea no ano de 2015 vivenciar a crise econmica
plantada pelo prprio governo: cresce o nmero de desempregos,
aumenta o nmero de miserveis e a inflao dispara, sendo prevista
para fechar este ano em mais de 9%. Embora, em julho o IPCA tenha
sido de 9,56%, a maior desde 200319.
A situao fiscal atual extremamente crtica. O governo, para
tentar

controlar

presso

inflacionria,

libera

os

preos

administrados dos setores eltricos e combustveis. Contudo, como o

tamanho do rombo fiscal era enorme, eleva-se a Taxa SELIC para
14,25% anuais, o maior patamar dos ltimos oito anos. Com isso,
instala-se uma situao paradoxal: ao mesmo tempo em que o Banco
Central tem o dever de conter a inflao, ao elevar a SELIC aumenta a
dvida pblica, j estimada ao final deste em quase 65% do PIB, de
acordo com o Ministrio da Fazenda (nmeros menos otimistas
18 Disponvel em https://mansueto.wordpress.com/2015/04/18/pedaladas-fiscais-desdesempre-nao/. Data de acesso: 20/09/2015.

19 Dados atualizados em http://www.valor.com.br/brasil/4233022/mercado-ve-inflacaomaior-e-economia-mais-retraida-em-2015-e-2016. Data de acesso: 22/09/2015. Como as

revises de crescimento e de ndices inflacionrios so constantes, possvel que estes
nmeros subam mais ainda.

afirmam que fechar em 70%)20. Esses paradoxos e contradies

para arrumar uma coisa, o governo estraga outras tantas, entrando
em um ciclo vicioso nada mais so seno resultado das distores
massivas que interveno econmica governamental desregrada
produz, invariavelmente, no longo prazo. A confusa atuao do
governo suja o horizonte dos agentes econmicos, que encontram
dificuldades

imensas

para

organizar

seus

investimentos.

Mais

preocupante, h perda de confiana, entre empresas e famlias, o que

produz retrao econmica generalizada.
Dessa forma, o governo sacrificou a economia, recorrendo
mesmo ilegalidade, a fim de garantir sua permanncia no poder. O
preo, porm, foi o sacrifcio da prpria legitimidade da presidente
reeleita, visto que foi preciso adotar uma poltica econmica
justamente oposta quela que pregou durante a campanha eleitoral
(e que imputava a seus adversrios). Logo, crise fiscal e econmica,
soma-se a crise poltica, atiada pelos desdobramentos da operao
Lava-Jato. Esta, por produzir grande instabilidade em Braslia, torna
mais difcil o concerto entre os atores polticos.
Para completar o drama da economia brasileira, o PIB em 2015
sofrer uma retrao estimada em cerca de 2,5%. Com isso o dlar se
valorizou, o real perdeu seu poder de compra e as famlias
diminuram o consumo, bem como as empresas paralisaram as
atividades

investimentos.

desemprego

aumentou

significativamente neste perodo. Nessas circunstncias, o ajuste

fiscal no opcional e sim obrigatrio. Entretanto, sem apoio no
Congresso Nacional e com a popularidade de 7% a presidente Dilma
Rousseff encontra-se encurralada e com poucas alternativas.

5 A necessidade do ajuste fiscal e a sada para crise

20 Declarao disponvel em
http://br.reuters.com/article/topNews/idBRKCN0Q31QJ20150729.

A crise em que estamos imersos requer tratamento proporcional

a seu tamanho. A conta chegou, preciso pag-la. Contudo, esse
nus no deve ser repassado somente ao pagador de impostos. O
corte deve ser realizado na carne do prprio governo. A soluo no
simples e exigir esforo de toda sociedade brasileira. No por meio
do empurra-empurra entre Congresso e Executivo, por pautasbombas, ou com manifestaes pela tica na poltica que a soluo
ser alcanada. necessrio abandonar a ideologia que nos afundou
para

resolvermos

questes

prticas

que

exigem

coragem

responsabilidade.
O ajuste fiscal tem apenas dois caminhos. O de curto prazo, que
visa apenas a maquiar os estragos feitos pelo governo e o real, isto ,
o verdadeiramente eficiente. O primeiro enfrenta a limitao ftica,
como reduzir o gasto pblico que rgido em um ambiente de carga
tributria alta. O outro tem a limitao poltica, reformas estruturais
em sociedades democrticas so lentas, graduais e requerem apoio
no Congresso e da populao, pois muitos interesses entram em
conflito e diversos ho de ser sacrificados pelo caminho.
Dentre o conjunto de medidas necessrias para o Brasil
recuperar o rumo de crescimento e estabilidade macroeconmica,
existem algumas que so essenciais, como aumentar a liberdade dos
agentes econmicos (atravs de reformas na tributao, legislao
trabalhista e diminuio da burocracia e empecilhos oficiais para
empreender). O Brasil, de acordo com o ranking da fundao Heritage
Fundation, ocupa a 118 posio no ndice de liberdade econmica,
num total de 157 pases do globo, entrando na categoria de mostly
unfree (carncia extrema de liberdade)21. Perdemos para Tanznia,
Lbano, Buto etc. Alm disso, de acordo com o Banco Mundial o
Brasil tem um dos piores ambientes de negcios do mundo, sendo
apenas o 120 no ranking mundial 22. Grave problema o tributrio: a
empresa brasileira a que, dentre os 30 pases com a maior carga
21 Dados disponveis em http://www.heritage.org/index/ranking. Data de acesso:
20/09/2015.

tributria mundial, mais perde tempo para pagar os impostos: so

2600 horas perdidas para pagar tributos, sendo que o segundo
colocado a Bolvia, onde se gasta menos da metade disso (cerca de
1080 horas)23.
Isto evidencia que o Brasil, alm de um governo enorme com gastos
pblicos crescentes e ineficientes, tem um sistema econmico
antimercado.

mentalidade

estatizante

(adotada

por

Dilma

Rousseff) nociva para o desenvolvimento brasileiro. Resulta em

servios caros e pouco competitivos, alm da prestao do servio
pblico de baixa qualidade, que pesem as cargas tributrias
elevadssimas.
Quais seriam as medidas fundamentais para atingirmos o to
almejado pacto social de 1988 suscitado na Constituio da
Repblica?
Reformas estruturais como:
i)

Reduo

do

gasto

pblico

por

meio

da

reforma

administrativa do Estado, buscando dar maior eficincia

aplicao de recursos pblicos e procurando estabelecer o
fim da vinculao oramentria, que algema o Estado a
gastos crescentemente exorbitantes;
ii)

Privatizao e desregulamentao de diversos setores da

economia, principalmente o bancrio, areo, porturio,
petroqumico, eltrico, ou seja, o setor financeiro e de
infraestrutura;

iii)

Reforma

previdenciria,

como

aumento

do

tempo

de

contribuio e de aposentadoria (idade mnima de 65 anos);

22 Dados disponveis em http://data.worldbank.org/indicator/IC.BUS.EASE.XQ. Data de

acesso: 20/09/2015.

23 Dados disponveis em http://g1.globo.com/economia/noticia/2015/06/pelo-5-ano-brasil-eultimo-em-ranking-sobre-retorno-dos-impostos.html. Data de acesso: 20/09/2015.

iv)

Reforma trabalhista, com a flexibilizao da legislao e

reduo de encargos a empresas;

v)

Reforma tributria, buscando a simplificao do sistema

tributrio nacional, acabando com a bitributao e evaso
fiscal;

vi)

Melhorias no ambiente de negcios, facilitando a integrao

do Brasil com outros mercados mundiais (o que implica rever
os mecanismos comerciais do Mercosul), diminuindo o tempo
para abertura e encerramento de empresas;

vii)

Reforar o Estado de direito, no sentido de propiciar maior

segurana jurdica e cumprimento das leis e dos contratos.

As reformas econmicas estruturais perpassam, assim, pela

mudana do Estado brasileiro. Primeiro, necessrio, em razo da
Constituio de 1988, determinar qual o papel preponderante do
Estado e quais os limites de sua atuao. Segundo, preciso extinguir
a disparidade entre setor pblico e setor privado, ou seja, colocar fim
aos privilgios do emprego pblico. Reduzindo drasticamente os
benefcios do poder judicirio, legislativo e executivo. Ainda, por meio
de Emenda Constitucional, alterar o captulo da Ordem Econmica
Constitucional primando pela adoo da economia de mercado e
limitando a atuao do Estado no domnio econmico. A adoo de
polticas pblicas com critrios claros e transparentes, desvinculados
de instituies partidrias, sendo exclusivamente provenientes de
aes

de

governo.

fundamentais

partir

possvel

da

pensar

construo
na

destas

efetivao

fundamentais e sociais do contrato social brasileiro.

dos

reformas
direitos

Bibliografia
Livros:
BALEEIRO, Aliomar. Uma Introduo Cincia das Finanas. v. 1
e 2. Rio de Janeiro: Forense, 1955.
BORGES, Jos Souto Maior. Introduo ao Direito Financeiro. So
Paulo: Max Limonad, 1998.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Curso de direito Administrativo.
21a ed. So Paulo: Atlas, 2008.
FIGUEIREDO, Leonardo Vizeu. Lies de direito econmico. 6 ed.
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HAYEK, Friedrich A. Desemprego e Poltica Monetria. 2. Ed. So
Paulo: Instituto Mises Brasil, 2010.
IORIO, Ubiratan Jorge. Ao, Tempo e Conhecimento: A Escola
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MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributrio. 32a ed. So
Paulo: Malheiros, 2011.
OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Curso de direito financeiro. 2a. ed.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 2015.
POGGI,

Gianfranco.

The

state:

its

nature,

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and

prospects. Stanford: Stanford University Press, 1990. p. 4-5.

SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de direito pblico. So Paulo:
Malheiros, 2014.

Artigos e relatrios

NARDES, Augusto. Relatrio Prvio sobre as Contas do Governo da

Repblica

Exerccio

de

2014.

Disponvel

em:

http://portal.tcu.gov.br/tcu/paginas/contas_governo/contas_2014/index.html.
ROQUE, Leandro. O trgico legado da Nova Matriz Econmica - um
resumo

cronolgico

(com

dados

atualizados).

Disponvel

em:

http://mises.org.br/Article.aspx?id=2180.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. O Congresso Nacional e o
Tribunal de Contas da Unio: controle externo integrado. 3 ed.
Braslia: TCU, Secretaria Geral de Controle Externo, 2013
ULRICH, Fernando. O desastre da economia brasileira e o gigantesco
buraco

fiscal

do

governo.

Disponvel

em:

http://mises.org.br/Article.aspx?id=2180.

Dados
Banco Central do Brasil (http://www.bcb.gov.br).
Secretaria do Tesouro nacional (http://www.tesouro.fazenda.gov.br).

Anexo I24

24 Disponvel em http://www.camara.gov.br/internet/comissao/indez
/mista/orca/orcamento/OR2014/Proposta/projeto/volume1/04_quadros_cons_desp.pdf, p. 91,
175 e 183. Data de acesso: 18/09/2015.

Anexo II (Fonte: Banco Central, reproduzido no stio do Mises Brasil25):

25 Disponvel em http://www.mises.org.br/Article.aspx?id=2180. Data de acesso:

18/09/2015.

Anexo III (Fonte: Banco Central, reproduzido no stio do G1)26:

26 Disponvel em: http://g1.globo.com/economia/noticia/2015/01/entenda-metas-de-inflacaoe-seu-papel-na-economia.html. Data de acesso: 18/09/2015.