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Bogot D.C.

, julio 22 de 2015
Honorables Magistradas y Magistrados
Corte Constitucional
Magistrada Gloria Stella Ortz Delgado
E. S. D.
Ref. Expediente D-10864
Asunto: Coadyuvancia de Greenpeace Colombia en la Demanda de Inconstitucionalidad contra
el Pargrafo 1 del Artculo 173 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, Plan Nacional de Desarrollo
Santos 2014-2018, por medio del cual se permite la exploracin y explotacin minera y de
hidrocarburos en ecosistemas de pramo en Colombia.
Demandantes: Alberto Castilla y otros.
Respetadas Magistradas y Magistrados:
Yo, Silvia Helena Gmez Echeverri, coordinadora de Greenpeace Colombia, una organizacin mundial
sin nimo de lucro que trabaja por la defensa del medio ambiente, con sede en 43 pases y con el apoyo de
ms de tres millones de socios en todo el mundo, pongo a su consideracin la presente intervencin en el
proceso de constitucionalidad de la referencia.
La ley 1753 de 2015 que sanciona el Plan Nacional de Desarrollo del Presidente Santos en su segundo
mandato le causa daos ambientales irreparables a los pramos de Colombia. La necesidad de
salvaguardar estos ecosistemas vitales para preservar nuestra agua y generar oxgeno para todo el planeta,
nos motiva a presentar este escrito de coadyuvancia. Este tipo de decisiones son definitivas para nuestro
proceso de adaptacin al cambio climtico, y requieren acciones inteligentes y colaborativas que aseguren
el bien comn a nivel global, nacional y local.
El pargrafo 1 del Artculo 173 (incisos 1 , 2, 3) por medio del cual se permite la minera y explotacin
de hidrocarburos en todos los pramos que cuenten con ttulo y autorizacin ambiental antes de febrero 9
de 2010 y de junio 16 de 2011 respectivamente, es no solo un riesgo constitucional como bien seala la
demanda principal de este proceso, sino un atentado directo a los derechos ms bsicos que tenemos: la
vida y la salud.
Por estos motivos nos dirigimos ante esta honorable Corte, para pedir que declare la inconstitucionalidad
parcial de la norma demandada y corrija este error de clculo poltico que amenaza la pureza de nuestra
Constitucin, y la subsistencia de nuestra especie.
Tal y como se desprende de la demanda principal, la excepcin incluida en el pargrafo que autoriza el
extractivismo minero y petrolero en ecosistemas de pramos, establece una prerrogativa excesiva,
irrazonable y desproporcionada, que violenta de forma tajante numerosos principios, derechos y
obligaciones de la Constitucin Poltica de Colombia. El espritu, sentido y coherencia de la Constitucin
de 1991 nace y est enmarcado dentro de los lineamientos del desarrollo sostenible; del derecho al
ambiente sano; la preservacin de los recursos naturales y las riquezas naturales de la nacin ; la funcin
ecolgica de la propiedad; la proteccin del agua; y muchos otros derechos, principios y obligaciones que
bien le han merecido el nombre dado por esta misma corporacin como la Constitucin Ecolgica.

Con el nimo de presentar argumentos adicionales a la demanda que puedan enriquecer el anlisis
constitucional, ofrecemos ante esta honorable sala algunas reflexiones para reafirmar la idea central que
da origen a la demanda principal y a esta participacin ciudadana. La minera no puede estar por encima
de la Constitucin y es la Corte Constitucional la competente y llamada a intervenir antes de que se cause
un perjuicio irremediable con la destruccin de nuestros pramos.
En esencia, argumentamos que permitir la minera en las 26 reas de pramo 1 que seran afectadas por
esta medida es inconstitucional, autodestructivo y contraintuitivo pues: (1) supone una hecatombe
ambiental dentro del contexto de cambio climtico que amenaza directamente los derechos fundamentales
al agua, a la vida digna, a la salud, y al medio ambiente sano, (2) viola el principio de no-regresin en
materia ambiental que deriva del principio de progresividad del derecho internacional de los derechos
humanos, y (3) favorece el inters particular sobre el inters general, para proteger unos derechos pre
adquiridos que no aplican en este caso y que principalmente favorecen a grandes multinacionales.
Con base en lo anterior, Greenpeace Colombia le solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de la
seccin referida del Artculo 173 del Plan Nacional de Desarrollo de Santos II.
1. Explotar los pramos destruir nuestras reservas de agua, biodiversidad y oxgeno en un contexto
de calentamiento global causado por la actividad humana. Aumentara la conflictividad social,
ultrajando derechos fundamentales a la vida digna, el agua, la salud y al medio ambiente.
A.

Los pramos

Hoy los pramos estn en riesgo. Durante las ltimas dcadas han sido objeto de crecientes procesos de
transformacin que superan sus lmites de resiliencia y afectan su permanencia. Y ahora el gobierno
pretende tolerar su explotacin a pesar de que esto pone en jaque nuestra agua, aire y supervivencia.
Los pramos son ecosistemas de alta montaa que generalmente se encuentran entre los 3000 m.s.n.m. y
4500 m.s.n.m., entre bosques altoandinos o bosques de niebla y reas de nieves perpetuas. Se encuentran
principalmente sobre la cordillera de los Andes en Per, Ecuador, Venezuela y Colombia con extensiones
en Panam y Costa Rica2. En el resto del mundo, solo es posible encontrarlos en algunos territorios en
frica y otros en el sudeste asitico, como el es caso de Nueva Guinea 3.
De acuerdo a la cartografa 1:100.000 elaborada por el Instituto Alexander von Humboldt, en Colombia
existen 36 complejos de pramo cuya extensin alcanza un total aproximado de 2,9 millones de hectreas
que corresponden a cerca del 2,5% de nuestra rea continental; estn distribuidos en 22 departamentos y
alrededor de 370 municipios. Adems de que albergamos el 50% del total de todos los ecosistemas de
pramo del mundo4, en Colombia se encuentra el pramo ms extenso del planeta: el pramo de Sumapaz
con una extensin aproximada de 333.000 hectreas.
1 Segn la informacin de la ANLA presentada por los demandantes, seran 26 reas de pramo afectadas por esta
medida.

2 DazGranados, M., Navarrete, J. & Surez, T. (2005). Pramos: hidrosistemas sensibles. Revista de Ingenieria
Universidad de los Andes, 22,pp. 64 75; Hofstede et al., 2014.

3 Hofstede, R., Segarra, P. & Mena, P. (Eds.). (2003). Los pramos del mundo. Proyecto atlas mundial de los
pramos. Global Peatland Initiative/NCIUCN/Ecociencia. Quito, Ecuador.

La importancia de este tipo de ecosistemas desde un punto de vista ambiental est dada por diferentes
factores fsicobiticos, fisiolgicos y edafolgicos5, que juegan un papel fundamental en la interaccin y
equilibrio que mantienen con otros ecosistemas.
Los suelos de los ecosistemas de pramo son grandes sumideros de carbono, el principal gas de efecto
invernadero causante del calentamiento global. Gracias a las bajas temperaturas a estas alturas, a su
humedad y bajas tasas de mineralizacin de la materia orgnica, estos valiosos ecosistemas capturan el
CO2 que est aumentando la temperatura atmosfrica, sirviendo como reguladores del cambio climtico.
Su biodiversidad es nica, caracterizada por un alto grado de endemismo con especies capaces de
sobrevivir a las condiciones extremas del clima, la topografa y los suelos 6 que los caracterizan. Hay
especies que han desarrollado adaptaciones como la forma de roseta o las hojas coriceas (que tiene el
aspecto y el tacto semejantes a los del cuero), que constituyen mecanismos de adaptacin y supervivencia
ante los fuertes vientos o las bajas temperaturas, que les permite reducir la prdida de agua por
transpiracin7.
Los pramos tambin son eslabones fundamentales en el equilibrio del ciclo hidrolgico toda vez que son
responsables de cumplir una funcin de regulacin hdrica que protege las zonas bajas de procesos
acelerados de erosin8. En cuanto a los aspectos socioculturales, es precisamente esta funcin de
regulacin hdrica la que posibilita la realizacin de diferentes actividades productivas por parte del ser
humano, a la vez que nos brinda una fuente constante de agua dulce 9.
El principal beneficio directo para las comunidades es que los pramos son el recurso hdrico de los
acueductos municipales, y adems ayudan en la generacin de energa elctrica, y alimentan distritos de
riego para actividades agrcolas y ganaderas, entre otras 10. Por ejemplo, en el caso del pramo de
Chingaza, se estima que dicho complejo es responsable de cerca del 80% del surtido de agua para la
ciudad de Bogot. Y en toda la regin andina, la ms poblada del pas, los pramos nos proveen el 70%
del agua que tomamos.

4 Instituto de Investigacin de Recursos Biolgicos Alexander von Humboldt, Aportes a la conservacin estratgica
de los pramos de Colombia: actualizacin de la cartografa de los complejos de pramo a escala 1:100.000, Carlos
Enrique Sarmiento Pinzn, [et al.], Bogot, 2013.

5 La Edafologa es una ciencia que estudia los procesos de formacin y evolucin de los suelos as como los
fenmenos biofisicoqumicos que tienen lugar en estos, en relacin con los seres vivos. Se ocupa del estudio de la
naturaleza, las condiciones que presentan los suelos y la relacin que estos mantienen con los seres vivos que viven
sobre ellos.

6 DazGranados, Navarrete & Surez, 2005; Hofstede et al., 2014.


7 DazGranados, Navarrete & Surez, 2005.
8 Ibdem.
9 DazGranados, Navarrete & Surez, 2005; Hofstede, Segarra & Mena, 2003; Hofstede et al., 2014.
10Ortz, L. & Reyes, M. (2009). Pramos en Colombia: un ecosistema vulnerable. Observatorio Grupo de Estudios
en Economa Poltica y Medio Ambiente, Universidad Sergio Arboleda.

De todos los ecosistemas tropicales, los pramos son los que presentan el mayor nivel de vulnerabilidad
ante fenmenos como el cambio climtico 11. En este sentido, desde 2009, Greenpeace Colombia est
impulsando una campaa para promover la proteccin de los ecosistemas de alta montaa en especial los
pramos, frente al extractivismo minero12.
Algunos impactos negativos directos que genera la minera de carbn incluyen la contaminacin de aguas
superficiales y subterrneas principalmente con mercurio 13 y cianuro, la contaminacin atmosfrica, la
prdida de biodiversidad y la generacin de riesgos de avenidas torrenciales con elementos
contaminantes, as como la destruccin del paisaje con toneladas de escombros txicos.
Greenpeace corrobor dichos impactos en el Pramo de Pisba (Departamento de Boyac) luego de
realizar en julio de 2014 una visita con un gelogo especializado de la Universidad Nacional de
Colombia. Se recolectaron datos de conductividad y pH en siete puntos diferentes del pramo y el
subpramo, tanto en aguas superficiales no relacionadas con minera (lagunas y cursos de agua no
permanentes) como en zonas reconocidas por los campesinos de la regin como drenajes mineros. Las
medidas se hicieron con un medidor de campo multiparmetro marca Tracer para determinar los niveles
de acidez y conductividad del agua.
Se concluy que a causa de la explotacin minera de carbn se presentan serias condiciones de
inestabilidad en las montaas poniendo en riesgo habitantes del municipio de Tasco as como
infraestructura como es el caso del puente en la va Tasco-Sogamoso por posibles deslizamientos de
tierra. As mismo, los niveles de acidez y conductividad encontrados en los cursos de agua relacionados
con minera de carbn son extremadamente altos, lo cual indica que posiblemente existan metales pesados
o arsnico solubilizados en las aguas cidas. Se presenta aqu un cuadro 14 que permite ver los valores
encontrados comparativamente:

Arroyo
1
Fuentes de agua
no intervenida por
minera

Arroyo
2
Fuente
intervenida
y
con presencia de
drenajes cidos

11DazGranados, Navarrete y Surez, 2005.


12 Greenpeace, Pramos en peligro: el caso de la minera de carbn en Pisba. Bogot, Diciembre 2013.
Disponible online: http://www.greenpeace.org/colombia/Global/colombia/images/2013/paramos/12/Informe%20P
%C3%A1ramos%20en%20peligro.pdf

13 Segn la organizacin Mercury Watch, que fija un nivel mximo de emisiones entre 50 y 500 toneladas de
mercurio por ao, se estima que las actmercurioividades de la minera informal de oro en Colombia emiten hasta 180
toneladas de mercurio anualmente. Los efectos nocivos del estn cientficamente corroborados y entre ellos figuran
graves daos neurolgicos, adems de causar deformacin fetal cuando la vctima de la intoxicacin es una mujer
embarazada. Ver ms:
http://diarioadn.co/vida/medio-ambiente/colombia-es-el-pa%C3%ADs-con-m%C3%A1s-contaminaci%C3%B3n-pormercurio-en-am%C3%A9rica-1.42488

14 Greenpeace, Pramos en peligro: el caso de la minera de carbn en Pisba. Bogot, Diciembre 2013.
http://www.greenpeace.org/colombia/Global/colombia/images/2013/paramos/12/Informe%20P%C3%A1ramos%20en
%20peligro.pdf

pH

5,9

3,7

Conductividad

21 S/cm

745 S/cm

8,8C

El caso de Tasco es solo un ejemplo de una problemtica mucho ms grande. Mientras el mundo est
buscando alternativas ms sostenibles de desarrollo y se prepara para firmar el nuevo acuerdo global que
reemplace el Protocolo de Kioto en diciembre 2015 en la Cumbre sobre Cambio Climtico de la ONU,
Colombia parece aferrada a un modelo de desarrollo que ya ha sido cuestionado en su totalidad y que
pone en jaque nuestro hbitat, agota nuestros recursos irreemplazables, y terminar por destruir el futuro
de la humanidad.
B.

El cambio climtico

Entre los aos 2000 y 2010, las emisiones de gases causantes del calentamiento global producidas por los
humanos han aumentado 10 giga toneladas de CO2 equivalente, ms que en cualquier dcada anterior
desde la era preindustrial. El aumento proviene principalmente del sector energtico (47%), la Industria
(30%) y el transporte (11%)15. La influencia humana sobre el sistema climtico es clara y las recientes
emisiones antropognicas de gases de efecto invernadero son las ms altas de la historia. Los cambios
recientes del clima han tenido impactos generalizados sobre los humanos y los sistemas naturales 16. sta
es una de las principales conclusiones del informe Cambio Climtico 2014: Mitigacin del Cambio
Climtico, realizado por el tercer grupo de trabajo del Panel Intergubernamental para el Cambio
Climtico de Naciones Unidas (IPCC, por sus siglas en ingls) y presentado al pblico en Berln en abril
de 2014.
Segn el IPCC, habra que reducir las emisiones globales de gases de efecto invernadero entre un 40% y
un 70% para 2100 con respecto a las emisiones del ao 2010 17, para as evitar el aumento de la
temperatura global en 2 grados centgrados para final de siglo. Este cambio implica, necesariamente,
compromisos ticos y legales a nivel local, nacional y global 18 para volcar nuestra produccin de energa
hacia modelos limpios y renovables, y rechazar de plano los sistemas econmicos basados en la
explotacin y combustin de hidrocarburos, el antiguo paradigma de desarrollo.
Recientemente, el mismo Papa Francisco se sum al cmulo de expertos, ciudadanos y organizaciones
cvicas que estn pidiendo un cambio de paradigma. La tecnologa basada en combustibles fsiles muy
contaminantes sobre todo el carbn, pero an el petrleo y, en menor medida, el gas necesita ser
15 Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC). Climate Change 2014-SYNTHESIS REPORT Approved for
Policymakers. IPCC Fifth Assessment Synthesis Report. November 1, 2014. Obtenido el 10 de Abril en:
http://cdn.inventarte.net.s3.amazonaws.com/cop20/wp-content/uploads/2015/02/IPCC-Fifth-Assessment-SynthesisReport-Summary-for-Policymakers.pdf

16 Ibdem.
17 WMO, UNEP, IPCC Working Group III. Climate Change 2014: Mitigation of climate change. Obtenido el 10 de
abril de 2015 en: http://mitigation2014.org/report

18 Ver entre otros, Principios de Oslo sobre Obligaciones Globales referente al Cambio Climtico. Obtenido el 10
de abril de 2015 en: http://www.yale.edu/macmillan/globaljustice/Oslo%20Principles.pdf

reemplazada progresivamente y sin demora19, escribe el Papa Francisco en su ltima encclica. Hoy
cualquier cosa que sea frgil, como el medio ambiente, queda indefensa ante los intereses del mercado
divinizado, convertidos en regla absoluta (...) es insostenible el comportamiento de aquellos que
consumen y destruyen ms y ms, mientras otros no pueden vivir de acuerdo con su dignidad humana20,
dijo el Pontfice.
En el mismo sentido, el pasado mes de junio, la Corte de Holanda sent un precedente internacional al
ordenarle al Gobierno que reduzca, con medidas ms eficaces que las actuales, el avance del efecto
invernadero. La justicia orden rebajar la produccin de CO2 en un 25%, en lugar del 16% marcado por
la actual poltica medioambiental21. Por su parte, el Presidente Juan Manuel Santos dijo que Colombia se
comprometera a reducir las emisiones de carbono en un 20% en la Cumbre sobre Cambio Climtico que
se realizar en Paris en diciembre 22. Sin embargo, hay una contradiccin irreconciliable entre intentar
reducir las emisiones de carbono y a su vez permitir la explotacin de minera e hidrocarburos en los
pramos. Un mismo gobierno no puede pretender convertir al pas en el segundo exportador de carbn del
mundo y a la vez decir ante la audiencia internacional que vamosa reducir nuestras emisiones de gases.

2. No regresin en materia ambiental. Preservar los pramos sin minera es una obligacin del Estado,
un derecho fundamental de cada uno de nosotros, y un derecho colectivo de todos y de las
generaciones futuras.
Los derechos ganados no se pueden perder, no podemos echar para atrs. La seccin demandada del
artculo 173 debera declararse inexequible pues constituye una medida regresiva que vulnera la
proteccin constitucional y legal desarrollada para preservar los pramos como ecosistemas estratgicos y
de inters nacional. Retroceder en lo ya ganado en materia ambiental es inconstitucional, y un error
poltico que ataca el principio de progresividad que debe ser garantizado para que la satisfaccin de los
derechos sea real y concreta a lo largo del tiempo.
Por va jurisprudencial esta Corte ha ratificado que en el Estado Social de Derecho los derechos no son
postulados de papel, sino derechos que se tienen que materializar para garantizar la vida digna de los
ciudadanos23. Ha reconocido el carcter ecolgico de la Carta de 1991, el talante fundamental del derecho
al medio ambiente sano consagrado en el artculo 79 de la Constitucin y su conexidad con el derecho
fundamental a la vida24, que impone deberes correlativos al Estado y a los ciudadanos. Todo su desarrollo
19 EL PAS, El Papa urge a la poltica a liberarse del yugo del poder econmico:, Junio 18, 2015. Visto en Junio
2015: http://internacional.elpais.com/internacional/2015/06/18/actualidad/1434621095_820022.html

20 Ibdem, EL PAS.
21 EL PAS, La justicia holandesa ordena que el Gobierno reduzca emisiones de CO2, Junio 24 de 2015. Visto en
Junio 2015: http://internacional.elpais.com/internacional/2015/06/24/actualidad/1435139131_412174.html

22 HOY Digital, Colombia se compromete a reducir en 20% las emisiones de carbono en 15 aos, Julio 20 de
2015. Visto en Julio: http://hoy.com.do/colombia-se-compromete-a-reducir-en-un-20-emisiones-de-carbono-en-15anos/

23 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-406 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barn.
24 Ver sentencias de la Corte Constitucional, T-092/93 MP. Simn Rodrguez Rodrguez y C-671 de 2001 MP. Jaime
Araujo Rentera. .

jurisprudencial ha ayudado a precisar los diferentes componentes del derecho al medio ambiente sano,
consolidando su garanta como derecho fundamental y colectivo, como servicio pblico y deber del
estado, y tambin como principio general que permea toda la Constitucin Ecolgica. Igualmente, ha
establecido que las reas de especial importancia ecolgica 25 no son slo aquellas que se enmarcan dentro
de las categoras o figuras actualmente reguladas y/o declaradas 26.
Ahora, el derecho fundamental al agua, a la salud, a la vida y al medio ambiente sano estn en riesgo por
una medida injustificada y contraproducente que permite la explotacin de 26 reas de pramos. Segn
informacin suministrada por la ANM el 20 de abril de 2015 en respuesta a un derecho de peticin
enviado por la Representante a la Cmara Anglica Lozano, existen 445 ttulos con traslapes en pramos
en un rea total de 119.190 hectreas. Sin embargo, al revisar los principales postulados que obligan a
preservar valiosos ecosistemas como los pramos, vemos que los incisos 1, 2, y 3 del pargrafo 1 del
artculo 173 del PND contradicen normas fundamentales y de mayor jerarqua, imponiendo una medida
inconstitucional que en vez de avanzar en la garanta de nuestros derechos, los recorta.
A.

Los fundamentos legales

Los artculos 79 y 80 de la Constitucin Poltica, establecen el derecho colectivo a un ambiente sano y el


deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las reas de especial
importancia ecolgica, planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar
su desarrollo sostenible, su conservacin, restauracin o sustitucin y prevenir y controlar los factores de
deterioro ambiental.
En un sentido ms amplio, los artculos 8 y 95 numeral 8 de la Carta Poltica de 1991, sealan que es
obligacin del Estado y de los particulares, proteger las riquezas naturales de la Nacin, mientras que el
artculo 58 consagra la prevalencia del inters general sobre el particular e igualmente seala que la
propiedad adems de tener una funcin social, le es inherente una funcin ecolgica.
Asimismo, y a lo largo de toda la Ley 99 de 1993 que estipula varios de los elementos centrales de la
poltica ambiental nacional, se establece el deber de proteger las reas de proteccin especial en el
artculo 1, entre las cuales se encuentran los pramos y subpramos, al igual que los nacimientos de agua
y las zonas de recarga de acuferos. En el artculo 61 de la ley se declara tambin que la Sabana de
Bogot, incluyendo sus pramos, agua y sistemas de cerros y montaas, son reas de inters ecolgico
nacional cuya vocacin y destinacin debe ser agropecuaria y forestal. Su importancia qued constatada
en la sentencia C-339 de 2002 (subrayado fuera de texto):
Es el caso del artculo 61 de la ley 99 de 1993, a travs del cual el legislador, en
desarrollo de las competencias que le atribuy el Constituyente, y especialmente del
principio consagrado en el artculo 8 de la C.P., declar a la Sabana de Bogot, sus
pramos, aguas, valles aledaos, cerros circundantes y sistemas montaosos como de
inters ecolgico nacional, cuya destinacin prioritaria ser la agropecuaria y forestal. Tal
determinacin presupone una decisin de carcter tcnico, que implica que el legislador,
con plena capacidad para hacerlo, reconoce esos recursos como esenciales para la
conservacin y preservacin del ecosistema nacional, y que en consecuencia, asume su
25 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-339 de 2002. M.P Jaime Araujo Rentera
26AIDA, Inters pblico de minera vs inters pblico de proteccin ambiental: un debate constitucional, por
Marcela Jimnez Larrarte, Natalia Jimnez Galindo, y Astrid Puentes Riao (2012). Visto en Junio 2015:
https://redjusticiaambientalcolombia.files.wordpress.com/2012/05/interes-publico-de-mineria-vs-interes-publico-deproteccion-ambiental-un-debate-constitucional-1.pdf

proteccin y preservacin, como asunto de su directa competencia, pues es su


responsabilidad salvaguardar un patrimonio que es de la Nacin, sin que ello signifique que
pueda despojar a los respectivos municipios de la facultad que el Constituyente les otorg,
en materia de reglamentacin sobre esas materias 27.
En el mismo sentido, el artculo 16 de la Ley 373 de 1997 sobre el uso eficiente y el ahorro del agua,
reafirma que las zonas de pramo requieren un manejo y tratamiento especial y prioritario en aras de
fomentar su recuperacin, proteccin y conservacin ambiental.
Como bien ha resumido la Asociacin Interamericana para la Defensa del Ambiente (AIDA), a nivel
internacional, el Estado colombiano ha ratificado el Convenio de Diversidad Biolgica 28 y ha adquirido
compromisos explcitamente dirigidos a la proteccin de reas de especial importancia natural y
ambiental, como por ejemplo, la Convencin sobre la Proteccin del Patrimonio Mundial, Cultural y
Natural de 1972 o la Convencin Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente
como Hbitats de Especies Acuticas Ramsar 29 en lo que se refiere a la conservacin y uso racional de los
recursos en ecosistemas de humedal, la Convencin para la Proteccin del Medio Marino y reas
Costeras del Pacfico Sudeste30, la Convencin de Cartagena Sobre la Proteccin y el desarrollo del
Medio Marino en la Regin Caribe31 y la Convencin Marco de Cambio Climtico32.33
Fue dentro de este contexto que el Presidente Juan Manuel Santos en su primer Plan Nacional de
Desarrollo promulgado bajo la Ley 1450 de 2011, ordena la delimitacin de los ecosistemas de pramos a
escala 1:25.000 en aras de obtener mayor precisin de las reas a proteger y realizar sus planes de manejo
correspondientes, una tarea pendiente en cabeza de las autoridades ambientales. El artculo 202 especifica
en su pargrafo 1 (subrayado y negrilla fuera de texto):
Pargrafo 1. En los ecosistemas de pramos no se podrn adelantar actividades
agropecuarias, ni de exploracin o explotacin de hidrocarburos y minerales, ni
construccin de refineras de hidrocarburos. Para tales efectos se considera como
referencia mnima la cartografa contenida en el Atlas de Pramos de Colombia del
Instituto de Investigacin Alexander von Humboldt, hasta tanto se cuente con cartografa a
escala ms detallada.
27 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-534/96, Magistrado Ponente: Fabio Morn Daz.
28 El Convenio de Diversidad Biolgica fue incorporado a la normatividad Colombia a travs de la Ley 165 de 1994.
29 La Convencin relativa a los humedales de importancia internacional especialmente como hbitat de aves
acuticas Ramsar fue incorporado al ordenamiento colombiano a travs de la Ley 357 de 1997.

30 La Convencin para la proteccin del Medio Marino y reas Costeras del Pacfico Sudeste fue incorporada al
ordenamiento colombiano a travs de la Ley 45 de 1985.

31 La Convencin para la proteccin y desarrollo del medio marino del gran Caribe fue incorporada al ordenamiento
colombiano a travs de la Ley 56 de 1987.

32 La Convencin de Cambio Climtico fue incorporada al ordenamiento colombiano a travs de la Ley 164 de
1995.

33 Op. Cit, AIDA, 2012.

La precisin hecha en el pargrafo 1 del artculo 202 complementa y hace explcita la necesidad de
proteger los ecosistemas de pramos frente a los devastadores efectos que tiene la minera sobre el medio
ambiente, avanzando en su nivel de proteccin y teniendo como trasfondo los principios de prevencin y
precaucin en material ambiental.
Sin embargo, el artculo 173 demandado parcialmente hace todo lo contrario. Contradice normas de su
mismo peso jurdico, y contraviene normas de mayor jerarqua, haciendo una excepcin inadecuada,
innecesaria y desproporcionada al permitir la explotacin de minera e hidrocarburos en todos los
pramos donde se hubieran otorgado ttulos de explotacin y permisos ambientales desde antes del 9 de
febrero de 2010 y antes del 16 de junio de 2011, respectivamente. Esta antinomia atenta contra un marco
constitucional mucho ms amplio, desarrollado por la Corte sobre el desarrollo sostenible y el deber de
proteger los recursos naturales como patrimonio de nuestra nacin para las generaciones presentes y
futuras, especialmente el agua.
Al leer el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, no queda claro por qu los incisos 1, 2 y 3 del
pargrafo 1 del artculo 173 permiten esta excepcin cuando todo el objeto del articulado es precisamente
proteger estos ecosistemas, y cuando en principio nunca se han debido otorgar permisos para explorar y
explotar minera e hidrocarburos en zonas de tan importante valor ambiental. El excesivo licenciamiento
ambiental en zonas de especial proteccin fue parte del problema que en 2011 destap la crisis
administrativa que se ha conocido mediticamente como la piata de ttulos mineros 34. Durante seis
meses, el gobierno congel los procesos de aprobacin de nuevos proyectos para ordenar la casa, pero
seis meses fueron muy poco para frenar las 19.000 solicitudes realizadas durante los gobiernos del ex
presidente lvaro Uribe Vlez.
B.

Vulneracin al principio de no regresividad

Pensbamos que en el gobierno de Santos las cosas mejoraran. Como se mencion arriba, el primer PND
de Santos prohiba la minera y explotacin de hidrocarburos en ecosistemas de pramos. Y durante su
campaa de reeleccin presidencial, Santos se comprometi pblicamente ante Greenpeace Colombia en
junio de 2014 a proteger estos ecosistemas 35. Pero ahora, el artculo 173 de su nuevo plan de trabajo hace
todo lo contrario, y le incumple a la gente mientras vulnera derechos fundamentales y normas que
declaran la preservacin y cuidado de los ecosistemas ms estratgicos.
Los incisos 1, 2 y 3 del pargrafo 1 del artculo 173 insertado en su nuevo plan de desarrollo son
regresivos, y en vez de avanzar en la proteccin de los ecosistemas de pramos, permiten su devastacin
va las industrias extractivas, generando una prerrogativa inconstitucional e injustificada a favor de
algunas multinacionales, como ahondaremos en la seccin segunda de este escrito. La principal
obligacin que conlleva el principio de no regresividad en materia ambiental es la de no retroceder, la de
no afectar los umbrales y estndares de proteccin ambiental ya ganados, ni de derogar o modificar las
normas en alguna medida que pueda afectar negativamente los niveles actuales de proteccin 36.
34 PORTAFOLIO, Caos en titulacin minera denunci ministro Rodado, Mayo 30 de 2011. Visto en Junio de 2015
en: http://www.portafolio.co/economia/caos-titulacion-minera-denuncio-ministro-rodado

35 Ver ms en: http://www.greenpeace.org/colombia/es/Noticias/Santos-firmo-el-compromiso-por-los-paramos/


36 Mario Pea Chacn, PRINCIPIO DE PROHIBICIN DE REGRESIVIDAD AMBIENTAL EN LA
JURISPRUDENCIA COMPARADA IBEROAMERICANA. Visto en Junio de 2015 en:
http://www.academia.edu/9337170/Principio_de_prohibici
%C3%B3n_de_regresividad_ambiental_en_la_jurisprudencia_comparada_iberoamericana

En la sentencia C-443/09 del 08 de julio 2009, la Sala Plena de la Corte Constitucional reconoce de
manera expresa la obligacin estatal de no regresividad ambiental, derivndola del principio de
progresividad contenido en el artculo 2.1. del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales, el numeral 1.1. Protocolo Adicional de la Convencin Americana de Derechos Humanos
(Protocolo de San Salvador) y del artculo 26 de la propia Convencin Americana. En esa ocasin la
Corte Constitucional de Colombia expres (negrilla fuera de texto):
El mandato de progresividad, que se desprende del artculo 2.1 del PIDESC, tiene dos contenidos
complementarios, por un lado el reconocimiento de que la satisfaccin plena de los derechos
establecidos en el pacto supone una cierta gradualidad. Por otra parte, tambin implica un segundo
sentido, el de progreso, consistente en la obligacin estatal de mejorar las condiciones de goce y
ejercicio de los derechos econmicos, sociales y culturales. As el Comit de Derechos Econmicos
Sociales y Culturales ha expresado que: el concepto de realizacin progresiva constituye un
reconocimiento del hecho de que la plena realizacin de los derechos econmicos, sociales y
culturales, generalmente no podrn lograrse en un corto periodo de tiempo. Esta ltima
comprensin implica como contrapartida la obligacin estatal de no regresividad, la cual ha sido
interpretada doctrinal y jurisprudencialmente en el sentido que una vez alcanzado un determinado
nivel de proteccin la amplia libertad de configuracin del legislador en materia de derechos
sociales se ve restringida, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de proteccin
alcanzado es constitucionalmente problemtico puesto que precisamente contradice el mandato
de progresividad, lo cual no slo es aplicable respecto a la actividad del Legislador sino tambin
respecto a la actuacin de la Administracin en el diseo y ejecucin de polticas pblicas en
materia de derechos econmicos sociales y culturales al igual que cualquier rama de los poderes
pblicos con competencias en la materia.
(...)
El derecho al medio ambiente sano aparece reconocido en el artculo 11 del Protocolo Adicional a
la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Econmicos, Sociales
y Culturales, Protocolo de San Salvador con el siguiente tenor:
Artculo 11. Derecho a un Medio Ambiente Sano
1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios pblicos
bsicos.
2. Los Estados partes promovern la proteccin, preservacin y mejoramiento del medio ambiente.

De lo anterior queda claro que tanto el legislador como la Administracin Pblica tienen restricciones de
rango constitucional cuando pretendan adoptar medidas regresivas que limiten, restrinjan o disminuyan
los grados de proteccin ambiental ya alcanzados. Adems, sobre este tipo de medidas regresivas existe
una presuncin de inconstitucionalidad37 que tendra que desvirtuarse por parte de las empresas
interesadas y el gobierno.
No podemos echar para atrs. Sabemos que la minera es una actividad de alto impacto ambiental cuyos
efectos son devastadores. Permitir la explotacin de los pramos es inconstitucional, regresivo y tendra
efectos irreparables.
3. Ni la minera ni la explotacin petrolera pueden estar por encima de la Constitucin. Prima el
inters general y el derecho fundamental al medio ambiente.
37 Ibdem.

10

La aceleracin del modelo extractivista en Colombia, impulsado especialmente por los ltimos gobiernos,
ha generado el otorgamiento de manera indiscriminada de ttulos mineros y el consecuente desarrollo de
actividades extractivas sobre todo el territorio nacional. Hasta ahora, los conceptos de la autoridad
minera defienden el derecho a hacer minera apoyados en la declaratoria de utilidad pblica e inters
social, incluso en zonas de enorme importancia ecosistmica, como el pramo de Santurbn y Pisba, o en
el parque natural Yaigoj-Apaporis, entre otros. 38
Al iniciarse el gobierno de Santos, el entonces ministro de Minas y Energa, Carlos Rodado, hizo pblicas
las graves irregularidades en la forma como se estaban otorgando esos ttulos bajo el principio que an
impera cuando se trata de adjudicar derechos de explotacin minera en Colombia: primero en tiempo,
primero en derecho. Entre las mltiples inconsistencias encontradas por el propio Servicio Geolgico
Colombiano en el Catastro Minero, se encuentran la asignacin de 37 ttulos otorgados sobre parques
nacionales naturales y 643 sobre ecosistemas de pramo, a pesar de la expresa prohibicin de titular en
estas reas39 (negrilla fuera de texto).
Tal y como se explica en la demanda principal de la referencia, segn la informacin reciente de la
Agencia Nacional de Minera (ANM), existen un total de 448 ttulos superpuestos en zonas de pramos
inscritos antes del 9 de febrero de 2010 (173 que ya se encuentran en etapa de explotacin, 174 en
construccin y montaje, y 101 en exploracin). Es decir que, al menos en 347 casos existen ttulos en
pramos que ya cuentan con licencia ambiental. En los 101 restantes la ANM informa que se est
verificando con las autoridades ambientales locales la existencia de licencia ambiental al ser ellas las
responsables del otorgamiento de dichos actos administrativos.
En vez de buscar las medidas para proteger los pramos ante dicha piata minera, el pargrafo 1
demandado parcialmente del artculo 173 del PND de Santos II, est validando, sin justificacin que
quepa, la explotacin de esas reas cuyos ttulos fueron entregados en medio de un desorden institucional
para favorecer grandes empresas y multinacionales que poco les importa agotar nuestros recursos vitales.
En palabras de los demandantes:
Los titulares mineros con mayor cantidad de ttulos sobrepuestos en zonas de pramos antes de la
fecha establecida en el pargrafo primero del artculo 173 son en su orden: AngloGold Ashanti
Colombia S.A., con 40 ttulos, seguido por Eco Oro Minerales Corp y Leytah Colombia, con 9
ttulos cada una. Sin embargo, si se analiza por extensin de las reas de las concesiones, se
encuentra que el rea total sobrepuesta de ttulos en pramos es de 118.461,73 hectreas, de las
cuales la empresa AngloGold tiene el 30,4% del rea (incluyendo el rea de la Sociedad
Exploraciones Northern Colombia, empresa que cuenta con los mismo socios de la Anglo Gold
Ashanti), seguida por Eco Oro (12%) y Minas Paz del Ro (9%). Es decir, entre tres empresas tienen
ms del 50% del rea titulada que se sobrepone con los pramos en nuestro pas, los cuales estn
destinados a la explotacin de oro, hierro, caliza y carbn40.

38 Contralora General de la Repblica, Minera en Colombia: Daos ecolgicos y socio-econmicos y


consideraciones sobre un modelo minero alternativo. Imprenta Nacional de Colombia, Bogot, Junio 2014, Pg 42.

39Ibdem, Pgina 326.


40 Ver Demanda de Inconstitucionalidad de la referencia.

11

Pero si miramos con juicio, estos ttulos y licencias ambientales a favor de las empresas no generan un
derecho adquirido para sus titulares, ni tampoco ponen sus negocios por encima del bienestar general y la
defensa del medio ambiente y el agua que son derechos fundamentales de todos. Por ms de que la
minera sea considerada de utilidad pblica e inters social, dicha actividad no est por encima de la
Constitucin ni ms all de nuestros derechos. En palabras de la Corte en la sentencia C-293 de 2002,
dicha tensin se encuentra resuelta pues prima el inters general y la obligacin de cuidar del medio
ambiente (negrilla fuera de texto):
Una terica discusin jurdica en materia ambiental, sobre cules derechos prevalecen, la resuelve la
propia Constitucin, al reconocer la primaca del inters general, bajo las condiciones del artculo 1.
Al sealar que la propiedad privada no es un derecho absoluto, sino que es una funcin social que
implica obligaciones. Como tal, le es inherente una funcin ecolgica (art. 58, inciso 2). Adems,
seala la Constitucin, que el Estado debe prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental,
imponer las sanciones legales y exigir la reparacin de los daos causados. (art. 80). As mismo,
establece dentro de los deberes de la persona y del ciudadano la obligacin de proteger los recursos
culturales y naturales del pas y velar por la conservacin de un ambiente sano (art. 95, ordinal 8).

En la misma sentencia la Corte reitera la jurisprudencia existente donde se ha dicho que la explotacin
de los recursos naturales y el ejercicio de las actividades econmicas no pueden vulnerar el derecho a un
medio ambiente sano, no obstante lo importante que para la economa del pas sea la actividad econmica
a desarrollar41.
En la sentencia T-092 de 1993 la Corte establece que el derecho al ambiente sano no se puede desligar
del derecho a la vida y a la salud de las personas. De hecho, los factores perturbadores del medio
ambiente causan daos irreparables en los seres humanos y si ello es as habr que decirse que el medio
ambiente es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad. A esta conclusin se ha
llegado cuando esta Corte ha evaluado la incidencia del medio ambiente en la vida de los hombres y por
ello en sentencias anteriores de tutelas, se ha afirmado que el derecho al medio ambiente es un derecho
fundamental"42 (negrilla fuera de texto).
Finalmente, la jurisprudencia tambin ha sido clara en afirmar que las licencias y permisos ambientales
no generan derechos adquiridos. La Seccin Primera del Consejo de Estado en Sentencia del 12 de agosto
de 1999, expediente 5500 (Consejero Ponente Juan Alberto Polo Figueroa), en materia de derechos
adquiridos, expres:
Los actos administrativos que confieren permisos, licencias, autorizaciones y similares, son actos
provisionales, subordinados al inters pblico y, por lo tanto, a los cambios que se presenten en el
ordenamiento jurdico respectivo, cuyas disposiciones, por ser de ndole policiva, revisten el mismo
carcter, como ocurre con las normas pertinentes al caso, esto es, las relativas al uso del suelo y
desarrollo urbanstico. Quiere decir ello que los derechos o situaciones jurdicas particulares
nacidos de la aplicacin del derecho policivo, no son definitivos y mucho menos absolutos, de all
que como lo ha sostenido la Sala, no generen derechos adquiridos). (...)
Cuando de la aplicacin de una ley expedida por motivos de utilidad pblica o inters social,
resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el

41 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C - 293 de 2002. M.P. Alfredo Beltrn Sierra.
42 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-092 de 1993. M.P. Simn Rodrguez Rodrguez.

12

inters privado deber ceder al inters pblico o social. Y bien es sabido que las normas de
contenido policivo, como los ordenamientos urbanos y uso del suelo, se expiden consultando el
inters social. (Subrayado fuera de texto).

En el mismo sentido a travs de la Sentencia del 24 de octubre de 2002 del Consejo de Estado (C.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Ref. Exp. Nmero 4027), con respecto a los derechos adquiridos en
materia ambiental, reiter:
Sobre el alcance de las autorizaciones concedidas a la actora (de carcter ambiental y
urbanstico), acogi el criterio expuesto por la Seccin Primera del Consejo de Estado en la
Sentencia del 12 de agosto de 1999 (Exp. 5500 Consejero Ponente doctor Juan Alberto Polo
Figueroa), segn el cual aquellas no generan derechos adquiridos a favor de sus beneficiarios
por cuanto se trata de medios propios del poder de polica, cuyo fundamento est en el
mantenimiento del orden pblico. (Subrayado fuera de texto).

La licencia ambiental funciona, entonces, como una herramienta con la cual el Estado, a travs de las
autoridades ambientales, ejerce y conserva la competencia de proteccin de los recursos naturales y del
ambiente, y de prevencin y control de los factores de deterioro ambiental 43. En trminos prcticos, es un
permiso para determinar la viabilidad de una actividad impacto ambiental y tiene, entre otras, funciones
planificadoras y preventivas44. Los supuestos bajo los cuales se concede, o la valoracin de los mismos
pueden cambiar en el tiempo, razn por la cual la ley y el reglamento contemplan la figura de la
modificacin de la licencia 45 e incluso su revocatoria sin necesidad de contar con el consentimiento
expreso o escrito de su beneficiario46.
Los anteriores apartes dejan claro que si bien existen unos ttulos de explotacin y licencias ambientales
otorgados en pramos, su validez y legitimidad est entredicha por razones de orden mayor que
perfectamente permiten suspender o revocar dichos permisos para garantizar los derechos fundamentales
y colectivos que estn en jaque. Hasta ahora, la administracin pblica ha sido la causante, sino la
cmplice, en querer proveer un manto de legalidad a una medida inadecuada que justifica una accin
ambientalmente insostenible. Por eso le hacemos un llamado a la Corte en esta ocasin para hacer valer la
Constitucin, declarando la inconstitucionalidad de los incisos 1, 2 y 3 del pargrafo primero del
artculo 173 que permite explotar los pramos de Colombia.
4. Peticin
Teniendo en cuenta todo lo aqu dicho y los argumentos originales de la demanda de referencia,
Greenpeace Colombia respetuosamente le solicita a la honorable Corte Constitucional que resuelva
declarar la inconstitucionalidad de todos los artculos demandados, y especialmente, de los incisos 1, 2
y 3 del pargrafo primero del artculo 173 del Plan de Desarrollo del presidente Santos 2014-2018.
43 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-328 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muoz.
44 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-035 de 1999. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
45 Ttulo V Decreto 2820 de 2010.
46 Artculo 62 de la Ley 99 de 1993.

13

Hablando en trminos constitucionales, los pramos son como el ncleo esencial del derecho fundamental
al agua. Con su biodiversidad endmica y su capacidad nica para capturar gases de efecto invernadero,
aseguran nuestra supervivencia produciendo el agua que tanto necesitamos. Para Colombia, la proteccin
de los pramos conduce a garantizar el derecho fundamental a la vida digna, pues sin agua para el
consumo humano, no hay salud ni vida digna.
Garantizar la materializacin de los derechos fundamentales y los DESC es una labor principal de la
Corte Constitucional. Esta labor se hace an ms imperiosa cuando lo que est en juego ataca los
derechos humanos ms esenciales de la poblacin, sometidos por los grandes poderes econmicos que
buscan imponerse sobre la ley.
Hasta ahora, la defensa del medio ambiente no ha sido una prioridad de los gobiernos de Colombia.
Durante el gobierno de Uribe se cre la crisis de ttulos mineros que hoy estamos procurando resolver, y
durante el gobierno de Santos, ya van cinco ministros de medio ambiente en lo corrido de su gestin.
Hoy ms que nunca est en manos de esta Corte salvaguardar los derechos, principios y valores de
nuestra Carta Poltica que dejan bien claro cules son las funciones sociales del Estado de Derecho y por
qu al ser un pas soberano, democrtico, multicultural, biodiverso y con vocacin de paz, elegimos una
va de desarrollo sostenible que pone el inters comn por encima del lucro personal.
Por todo lo anterior, Greenpeace Colombia respetuosamente le solicita a la honorable Corte
Constitucional que resuelva declarar la inexequibilidad de los incisos 1, 2 y 3 del pargrafo
primero del Artculo 173 de la Ley 1753 de 2015:
ARTICULO 173. Proteccin y delimitacin de pramos. En las reas delimitadas como pramos no se podrn
adelantar actividades agropecuarias ni de exploracin o explotacin de recursos naturales no renovables, ni
construccin de refineras de hidrocarburos. (...)
Pargrafo Primero. Al interior del rea delimitada como pramo, las actividades para la exploracin y explotacin
de recursos naturales no renovables que cuenten con contrato y licencia ambiental o con el instrumento de control y
manejo ambiental equivalente, que hayan sido otorgados con anterioridad al 9 de febrero de 2010 para las
actividades de minera, o con anterioridad al 16 de junio de 2011 para la actividad de hidrocarburos,
respectivamente, podrn seguir ejecutndose hasta su terminacin, sin posibilidad de prrroga. A partir de la
entrada en vigencia de la presente ley, las Autoridades Ambientales debern revisar las Licencias Ambientales
otorgadas antes de la entrada en vigencia de la prohibicin, en las reas de pramo delimitadas y las mismas
estarn sujetas a un control, seguimiento y revisin por parte de las autoridades mineras, de hidrocarburos y
ambientales, en el marco de sus competencias y aplicando las directrices que para el efecto defina el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible.
En todo caso, el incumplimiento de los trminos y condiciones en los cuales se otorgaron las autorizaciones mineras
o ambientales, dar lugar a la caducidad del ttulo minero de conformidad con lo dispuesto en el cdigo de minas o
la revocatoria directa de la licencia ambiental sin el consentimiento del titular y no habr lugar a compensacin
alguna.
Si a pesar de la existencia de la licencia ambiental no es posible prevenir, mitigar, corregir o compensar los posibles
daos ambientales sobre el ecosistema de pramo, la actividad minera no podr seguir desarrollndose.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y sus entidades adscritas o vinculadas y las entidades territoriales,
en coordinacin con las Corporaciones Autnomas Regionales, y bajo las directrices del Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, concurrirn para disear, capacitar y poner en marcha programas de sustitucin y
reconversin de las actividades agropecuarias que se venan desarrollando con anterioridad al 16 de junio de 2011
y que se encuentren al interior del rea de pramo delimitada, con el fin de garantizar de manera gradual la
aplicacin de la prohibicin. (...)

14

5. Notificaciones
En la siguiente direccin de Bogot podremos recibir notificaciones: Carrera 16 # 93 A - 16 Ofc. 504.
De los Honorables Magistrados y Magistradas,

Silvia Helena Gmez Echeverri


CC. 52.389.766 de Bogot
Coordinadora Greenpeace Colombia
silvia.gomez@greenpeace.org
http://www.greenpeace.org/colombia/es/

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Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-092 de 1993. M.P. Simn Rodrguez Rodrguez.
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-328 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muoz.
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-534/96. M.P. Fabio Morn Daz.
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