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Teoria e Prtica dos

Conselhos Tutelares e
Conselhos dos Direitos da
Criana e do Adolescente

Presidncia da Repblica
MINISTRO DA SECRETARIA DE DIREITOS HUMANOS

Paulo de Tarso Vannuchi


SUBSECRETRIA NACIONAL DE PROMOO DOS DIREITOS DA CRIANA
E DO ADOLESCENTE DA SECRETARIA DE DIREITOS HUMANOS

Carmen Silveira de Oliveira

Ministrio da Sade
Ministro da Sade

Jos Gomes Temporo

Fundao Oswaldo Cruz Fiocruz


PRESIDENTE

Paulo Ernani Gadelha


VICE-PRESIDENTE DE ENSINO, INFORMAO E COMUNICAO

Maria do Carmo Leal

Editora Fiocruz

Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca

DIRETORA

DIRETOR

Maria do Carmo Leal

Antnio Ivo de Carvalho

EDITOR EXECUTIVO

COORDENADORA DA EDUCAO A DISTNCIA

Joo Carlos Canossa Mendes

Lcia Maria Dupret

EDITORES CIENTFICOS

Nsia Trindade Lima


Ricardo Ventura Santos
CONSELHO EDITORIAL

Ana Lcia Teles Rabello


Armando de Oliveira Schubach
Carlos E. A. Coimbra Jr.
Gerson Oliveira Penna
Gilberto Hochman
Joseli Lannes Vieira
Lgia Vieira da Silva
Maria Ceclia de Souza Minayo

Teoria e Prtica dos


Conselhos Tutelares e
Conselhos dos Direitos da
Criana e do Adolescente
Simone Gonalves de Assis
Liane Maria Braga da Silveira
Mariana Barcinski
Benedito Rodrigues dos Santos
Organizadores

Copyright 2009 dos autores


Todos os direitos de edio reservados Secretaria de Direitos Humanos/Presidncia da Repblica;
Fundao Oswaldo Cruz/Editora e Ensp/EAD
1 edio 2009
1 reimpresso 2010
2 reimpresso 2010

EDITORA ASSISTENTE DA CO-EDIO

Projeto grfico

Christiane Abbade

Jonathas Scott
Eliayse Villote

Assessoria Pedaggica

Henriette Santos

Ilustraes

Marcelo Tibrcio
Superviso editorial

Eduardo Morcillo
Jonathas Scott
Maria Leonor de M. S. Leal

Editorao eletrnica
e tratamento de imagem

Quattri Design

Reviso metodolgica

Henriette Santos
Reviso e normalizao

Alda Maria Lessa Bastos


Fatima Cristina Lopes dos Santos
Maria Jos de SantAnna

Catalogao na fonte
Instituto de Comunicao e Informao Cientfica e Tecnolgica em Sade/Fiocruz
Biblioteca de Sade Pblica

T314
Teoria e prtica dos conselhos tutelares e conselhos dos direitos
da criana e do adolescente. / Assis, Simone Gonalves

de (Org.) ... [et al.] Rio de Janeiro, RJ : Fundao Oswaldo
Cruz; Educao a Distncia da Escola Nacional de Sade
Pblica Sergio Arouca, 2009.
292 p. graf.
ISBN: 978-85-61445-41-6
1. Defesa da Criana e do Adolescente. 2. Direitos
Humanos. I. Silveira, Liane Maria Braga da (Org.). II. Barcinski,
Mariana (Org.). III. Santos, Benedito Rodrigues dos (Org.).
IV. Ttulo.

2010
Editora Fiocruz
Avenida Brasil, 4036 Trreo Sala 112
Manguinhos Rio de Janeiro RJ
CEP: 21040-361
Tels.: (21) 3882-9039 ou 3882-9041
Telefax: (21) 3882-9006
www.fiocruz.br/editora

CDD 362.7

Educao a Distncia da Escola Nacional de


Sade Pblica Sergio Arouca
Rua Leopoldo Bulhes, 1480
Prdio Professor Joaquim Alberto Cardoso de Melo
Manguinhos Rio de Janeiro RJ CEP: 21041-210
Tel.: (21) 2598-2996
www.ead.fiocruz.br

H um menino, h um moleque
morando sempre no meu corao.
Toda vez que o adulto balana,
ele vem pra me dar a mo.
(...) H um menino, h um moleque
morando sempre no meu corao.
Toda vez que o adulto fraqueja
ele vem pra me dar a mo.
Milton Nascimento e Fernando Brandt

Autores
Abigail Silvestre Torres
Assistente social; mestre pela PUC/SP e doutoranda em servio social pela mesma instituio.
Consultora em polticas sociais pblicas. Docente de graduao e ps-graduao nas Faculdades
Metropolitanas Unidas (FMU). Pesquisadora do Ncleo de Estudos e Pesquisas em Seguridade e
Assistncia Social da PUC/SP. Coordenadora Geral da ps-graduao lato sensu da Universidade
Bandeirante de So Paulo (UNIBAN).
Alexandre Ferreira do Nascimento
Psiclogo; mestre em estudos da subjetividade pela Universidade Federal Fluminense (UFF).
Presidente do I Conselho Tutelar de Niteri por duas gestes (1999 a 2006) e integrante do
processo de organizao dos conselhos estaduais e nacional. Atualmente, presta assessoria
tcnica em atendimento dos direitos humanos de crianas e adolescentes para organizaes
pblicas, civis de interesse pblico e empresariais e atua na rea de formao de redes de
proteo social de crianas e adolescentes em situao de violao de direitos.
Ana Cristina de Castro
Mestre em gesto urbana pela Pontifcia Universidade Catlica do Paran. Coordenadora de
Planejamento do Instituto Municipal de Administrao Pblica (IMAP) da prefeitura de Curitiba.
Integrante da equipe executiva da Unidade de Gesto do Plano de Governo (2009-2012) da
prefeitura de Curitiba.
Benedito Rodrigues dos Santos
Doutor em antropologia social pela Universidade da Califrnia Berkeley; ps-doutor em
antropologia pela Universidade da Califrnia Los Angeles. Professor e pesquisador da
Universidade Catlica de Gois. Secretrio executivo do Conselho Nacional dos Direitos da
Criana e do Adolescente (Conanda) e coordenador do Pr-Conselho Brasil da Secretaria Especial
dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica.
Carlos Nicodemos
Advogado; especialista em Direitos Humanos e doutorando em direito penal pela Universidad
Complutense de Madrid/Espanha. Coordenador executivo da Organizao de Direitos Humanos
Projeto Legal. Membro do Conselho Estadual dos Direitos da Criana do Estado do Rio de Janeiro.
Membro da Comisso de Direitos Humanos da OAB/RJ. Professor universitrio da Faculdade de
Direito Evandro Lins e Silva/IBMEC nas disciplinas direito penal e criminologia.
Cludio Augusto Vieira da Silva
Psiclogo; mestrando em polticas pblicas na Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
Conselheiro dos Direitos da Criana e do Adolescente do Estado do Rio de Janeiro (2007-2009).
Psiclogo da Fundao Centro de Defesa dos Direitos Humanos Bento Rubio.
Cristina de Ftima Guimares
Assistente social; especialista nos temas de gnero, raa e defesa dos direitos da criana e do
adolescente. Participou do Conselho Nacional da Juventude. assessora tcnica da Secretaria
Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial/Seppir/Presidncia da Repblica. Participa
do Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente e da Comisso Nacional de
Erradicao do Trabalho Infantil.
Ftima Gonalves Cavalcante
Psicloga; ps-doutoranda em sade pblica. Professora adjunta do mestrado em psicanlise,
sade e sociedade da Universidade Veiga de Almeida e pesquisadora-colaboradora do Centro
Latino-Americano de Estudos de Violncia e Sade Jorge Careli (Claves/Ensp/Fiocruz).

Francisco Sadeck
Economista, formado pela Universidade de Braslia (UnB). Mestrando em polticas pblicas e
formao Humana pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Trabalha com oramento
pblico, atuando principalmente na rea de anlise e controle das polticas pblicas para crianas
e adolescentes. Trabalhou no Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC), Unicef, Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e Senado Federal. Atualmente, diretor executivo do Instituto
Caliandra de Estudos, Ao Social e Assistncia Cidad.
Helena Oliveira Silva
Sociloga; especialista em gesto urbana e desenvolvimento. Especialista em segurana pblica e
justia criminal e em proteo dos direitos da criana e do adolescente. Possui larga experincia
em planejamento e gesto de projetos na rea de direitos humanos. Atualmente oficial de
projetos do Unicef na rea de Direitos e Proteo da Criana e do Adolescente.
Levi Marques Pereira
Mestre em antropologia social pela Universidade Estadual de Campinas e doutorado em Cincias
(rea de concentrao em antropologia social) pela Universidade de So Paulo. Atualmente
professor adjunto da Universidade Federal da Grande Dourados. Tem experincia na rea de
antropologia, com nfase em etnologia sul-americana, atuando principalmente nos seguintes
temas: parentesco e organizao social, educao indgena, antropologia da religio, antropologia
da criana, histria indgena, terras indgenas e movimento social.
Marcos Eliezer Cruz Kohls
Graduado em pedagogia pela Universidade Estadual de Campinas e em filosofia pela Universidade
Federal do Paran. Especialista em proteo integral a crianas e adolescentes pela Pontifcia
Universidade Catlica do Paran e tcnico da Secretaria de Estado da Criana e da Juventude
do Paran. Atualmente coordenador estadual do Sistema de Informao para Infncia e
Adolescncia (Sipia).
Maria Ceclia de Souza Minayo
Sociloga; antroploga e doutora em sade pblica. Pesquisadora titular da Fundao Oswaldo
Cruz e coordenadora cientfica do Centro Latino-Americano de Estudos de Violncia e Sade
Jorge Careli (Claves-Ensp/Fiocruz).
Maria Isabel Garavelo
Assistente social, com especializao em cincias sociais e direitos humanos/mediao de
conflitos. Experincia nas reas de justia, sade, habitao, programas sociais e direitos da
criana e do adolescente. Atuao em sindicato, no Conselho Regional de Servio Social de So
Paulo. Presidente da Associao dos Conselheiros Tutelares do Estado de So Paulo (1999/2000) e
membro da Articulao Nacional dos Conselheiros Tutelares (2000/2001).
Mariana Barcinski
Psicloga; professora adjunta da Universidade Federal Fluminense (UFF) e pesquisadora associada
ao Centro Latino-Americano de Estudos de Violncia e a Sade Jorge Careli (Claves); doutora pela
Clark University, desenvolve pesquisa sobre violncia e gnero, com foco nas especificidades da
criminalidade feminina.
Simone Gonalves de Assis
Mdica; ps-doutorada pela Cornell University EUA; doutora em cincias pela Escola Nacional
de Sade Pblica Sergio Arouca (Ensp/Fiocruz); coordenadora executiva do Centro LatinoAmericano de Estudos de Violncia e Sade Jorge Careli (Claves/Ensp/Fiocruz), atuando na rea
da violncia e sade, em especial no que se refere a crianas, adolescentes e jovens em situao
de violncia.

Suely Ferreira Deslandes


Sociloga; doutora em Cincias; pesquisadora do Instituto Fernandes Figueira (IFF-Fiocruz) e do
Centro Latino-Americano de Estudos de Violncia e Sade Jorge Careli
(Claves-Ensp/Fiocruz).
Vera Ldia Alves de Oliveira
Odontloga; mestre em sade coletiva. Participou da estruturao e da coordenao municipal
da Rede de Proteo Criana e ao Adolescente em Situao de Risco para a Violncia
de Curitiba. Atualmente chefia a Coordenao de Vigilncia de Doenas e Agravos No
Transmissveis Centro de Epidemiologia Secretaria municipal de Sade de Curitiba.

Organizadores
Simone Gonalves de Assis
Liane Maria Braga da Silveira
Pesquisadora do Centro Latino-Americano de Estudos de Violncia e Sade Jorge Careli
Fundao Oswaldo Cruz; mestre em Antropologia Social PPGAS/Museu Nacional/UFRJ;
doutoranda em antropologia social PPGAS/Museu Nacional/UFRJ. Atua na rea de antropologia,
com nfase em antropologia urbana e antropologia das sociedades complexas, privilegiando os
estudos sobre juventude, gnero, famlia e violncia.
Mariana Barcinski
Benedito Rodrigues dos Santos

Sumrio
Prefcio ................................................................................................................. 13
Apresentao ........................................................................................................ 15
1. Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros ................. 19
Benedito Rodrigues dos Santos, Abigail Silvestre Torres, Carlos Nicodemos e Suely Ferreira Deslandes

2. Conselhos dos direitos da criana e do adolescente ................................................................... 67


Benedito Rodrigues dos Santos, Cludio Augusto Vieira da Silva, Maria Ceclia de Souza Minayo,
Abigail Silvestre Torres, Helena Oliveira da Silva, Suely Ferreira Deslandes e Mariana Barcinski

3. Conselhos tutelares ................................................................................................................. 1 39


Alexandre Ferreira do Nascimento, Maria Isabel Garavelo, Marcos Eliezer Cruz Kohls,
Ftima Gonalves Cavalcante, Helena Oliveira Silva, Cristina de Ftima Guimares,
Simone Gonalves de Assis e Levi Marques Pereira

4. Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e


sociedade civil ..................................................................................................................................... 225
Ana Cristina de Castro e Vera Ldia Alves de Oliveira

5. Oramento pblico e fundos dos direitos da criana e do adolescente ........................................... 255


Francisco Sadeck

Siglas .................................................................................................................... 287

Prefcio

Desde a implementao do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA)


em nosso pas, uma das prioridades tem sido a constituio da rede de
conselhos dos direitos e tutelares, formando a base do chamado Sistema
de Garantia dos Direitos. Cabe destacar o ineditismo, em mbito internacional, da proposta que culminou com a criao dos conselhos dos
direitos e tutelares, instituies voltadas para a defesa dos direitos de
crianas e adolescentes no Brasil. O carter inovador que marca essas
instituies refere-se composio de seus membros e ao perfil de sua
atuao. Os conselhos dos direitos prevem uma composio paritria e
com carter deliberativo, enquanto os conselheiros tutelares so ouvidorias e tm seus membros eleitos pela prpria comunidade.
Decorridos mais de 18 anos da aprovao do ECA so ainda inmeros os
obstculos para o melhor funcionamento dos conselhos. Parte das dificuldades est relacionada qualificao dos conselheiros para o exerccio de
funo to complexa como a promoo e defesa dos direitos da criana e do
adolescente. No caso brasileiro, so especialmente desafiadores a dimenso
continental do pas (com seus 5.564 municpios), o carter federativo e a
numerosa populao infanto-juvenil (superior a 60 milhes de habitantes).
Destacamos ainda como obstculos a serem observados na defesa dos direitos da criana e do adolescente as desigualdades sociais, regionais e aquelas
decorrentes da condio de gnero, orientao sexual, etnia, raa e deficincias. Tais especificidades exigem abordagens diferenciadas, a fim de garantir a
necessria eqidade entre crianas e adolescentes de todo o Brasil.

13

Diante do contexto descrito, o livro Teoria e Prtica dos Conselhos Tutelares e


Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente fruto das novas diretrizes
traadas pela Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia
da Repblica (SEDH) nos ltimos anos, com o objetivo de fortalecer a
rede dos conselhos no Brasil. Neste sentido, destacamos a necessidade
de fomentar processos de formao continuada dos conselheiros. Desde
a sua concepo, o objetivo do livro, coletivamente produzido por especialistas da rea de defesa dos direitos da criana e do adolescente, era
possibilitar ao conselheiro um dilogo entre a sua prtica e a teoria que
deve fundamentar o seu cotidiano de trabalho.
O livro que voc, leitor, tem agora em mos constitui-se um material de
consulta para todos aqueles envolvidos na rea de defesa dos direitos da
criana e do adolescente. Na concepo do livro, os autores desenvolveram captulos que abordam temas voltados especificamente para a rea
de atuao dos conselheiros dos direitos e dos conselheiros tutelares, bem
como captulos que tratam de assuntos pertinentes a esses dois grupos.
Esperamos que este livro possa contribuir para uma reflexo acerca das
polticas, dos agentes e dos mecanismos que compem o cenrio da
defesa dos direitos infanto-juvenis no Brasil. A idia que sua leitura se
traduza em uma postura crtica e uma prtica que vislumbre a diversidade e as especificidades das crianas e dos adolescentes brasileiros.
Juntos escrevemos o ECA. A sua consolidao, no entanto, exige de
todos ns a escrita do que sabemos e fazemos, bem como das questes
que nos provocam e nos fazem sonhar. Este o convite que lhe dirigimos com base na leitura deste material. Afinal, como todos ns, voc
parte estruturante desta rede de proteo.
Carmen Silveira de Oliveira
Subscretria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente/Secretaria Especial dos
Direitos Humanos da Presidncia da Repblica e Presidente do Conselho Nacional dos Direitos
da Criana e do Adolescente (Conanda).

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Apresentao

O livro Teoria e Prtica dos Conselhos Tutelares e Conselhos dos Direitos da Criana
e do Adolescente foi originalmente concebido para conselheiros dos direitos
e tutelares. A publicao contou com o total apoio da Secretaria Especial
dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica, que se aliou ao Centro
Latino-Americano de Estudos de Violncia e Sade Jorge Careli (Claves)
e Educao a Distncia, setores da Escola Nacional de Sade Pblica
Sergio Arouca (Ensp/Fiocruz) em todas as fases de sua produo.
A idia de produzir este material partiu da constatao da centralidade
da rede de conselhos para a consolidao do Sistema de Garantias dos
Direitos da Criana e do Adolescente, conforme preconizado pelo Estatuto da Criana e do Adolescente. Este livro resultado da aprendizagem
crtica de vrias dcadas de capacitao presencial realizadas por todo o
pas. Ele parte de um novo momento, quando buscamos transformar a
capacitao dos operadores de direitos em poltica pblica continuada.
Nesta perspectiva, todos aqueles envolvidos na rede de proteo dos
direitos de crianas e adolescentes podem se beneficiar da sua leitura.
Profissionais da rea de sade, educao, desenvolvimento social e
segurana, por exemplo, tm a oportunidade de conhecer e compreender os desafios e limites da ao dos conselheiros e refletir sobre a
sua prpria atuao no Sistema de Garantia dos Direitos. Tal como
os conselheiros, esses profissionais trabalham cotidianamente no

15

enfrentamento de violaes de direitos. Cremos que o maior conhecimento das atribuies de cada um dos atores que compem a rede de
proteo poder propiciar aes verdadeiramente articuladas entre eles.
Com essa perspectiva, ousaremos pensar em uma prtica intersetorial
que possibilite um adequado atendimento das situaes de violao de
direitos, bem como a diminuio dos conflitos freqentemente observados na interlocuo entre os diversos atores.
A partir da discusso de casos concretos de violao de direitos, o livro
tem o objetivo de possibilitar a voc, leitor, a vinculao entre a sua
experincia cotidiana e a fundamentao terica formulada por especialistas da rea. por meio deste dilogo que procuramos romper a dualidade teoria e prtica, entendendo ambas como constituintes de uma
ao qualificada. A idia que teoria e prtica saiam fortalecidas deste
dilogo constante.
No Captulo 1, Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros, o leitor poder refletir sobre o surgimento
e a evoluo das noes que hoje temos de criana e adolescente ao
longo da nossa histria e o desenvolvimento das medidas de proteo a
crianas e adolescentes que j vigoraram no pas e que culminaram no
Estatuto da Criana e do Adolescente, o ECA.
A partir de um estudo de caso, no Captulo 2, Conselhos dos direitos
da criana e do adolescente, busca-se discutir a situao dos conselhos
dos direitos da criana e do adolescente no Brasil. O texto inclui uma
discusso acerca das atribuies dos conselheiros, bem como os desafios
comumente encontrados na elaborao de polticas pblicas para a rea
de defesa e garantia dos direitos de crianas e adolescentes.
No Captulo 3, Conselhos tutelares, o objetivo discutir a natureza
deste conselho, suas principais funes, sua prtica de trabalho cotidiana, envolvendo: os passos para o atendimento de casos de crianas e
adolescentes com direitos violados (recebimento de notificaes, recebimento do caso, avaliao, encaminhamentos e medidas adotadas), as
dificuldades enfrentadas para o gerenciamento desse atendimento e a
fiscalizao das entidades voltadas a crianas e adolescentes.

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A anlise da metodologia do atendimento em rede o tema discutido


no Captulo 4 Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil. O texto enfatiza o
potencial do trabalho conjunto entre os conselheiros e os demais atores
ligados defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes e recomenda
que esta prtica seja adotada no cotidiano de trabalho desses atores.
Finalmente, no Captulo 5, Oramento pblico e fundos dos direitos da
criana e do adolescente, questes relevantes sobre o financiamento
de polticas sociais voltadas para crianas e adolescentes, o oramento
pblico e o Fundo da Criana e do Adolescente so discutidas, com a
inteno de explicitar alguns instrumentos disponveis para aqueles
envolvidos na defesa dos direitos da criana e do adolescente no pas.
Esperamos que a leitura deste livro contribua para a construo de uma
prtica reflexiva e crtica voltada para a defesa dos direitos de todas as
crianas e adolescentes brasileiros. O contedo deste livro busca incorporar em sua essncia o tema da diversidade, caracterstica das crianas
e adolescentes de vrias regies do pas e condio inerente prtica dos
diferentes atores nas diferentes localidades em que atuam. Aliar a diversidade singularidade de cada criana, adolescente e suas famlias um
exerccio a ser feito por cada um de ns, diariamente, em nosso contato
profissional com esses novos sujeitos de direitos, particularmente aqueles cujos direitos esto ameaados ou violados.
Os Organizadores

17

1. Desenvolvimento de paradigmas
de proteo para crianas e
adolescentes brasileiros
Benedito Rodrigues dos Santos, Abigail Silvestre Torres,
Carlos Nicodemos, Suely Ferreira Deslandes

Neste captulo queremos refletir com voc, conselheiro e conselheira,


sobre como surgiram ao longo da histria as noes que temos, hoje, de
criana e de adolescente, bem como as medidas de assistncia e proteo
a crianas e adolescentes que j vigoraram no pas e que culminaram
no Estatuto da Criana e do Adolescente, o ECA. Enfatizamos, ainda, a
importncia da mobilizao da sociedade frente aos direitos da criana
e do adolescente como uma marca relevante para a definio de novos
caminhos para a infncia e juventude do sculo XXI.
O conceito de infncia variou, consideravelmente, ao longo da histria
universal. Os significados atribudos a esta fase da vida foram distintos
no decorrer do tempo e nas diferentes culturas. Conseqentemente, as
medidas tomadas em relao a este grupo populacional tambm assumiram muitas facetas. J o conceito de adolescncia surgiu apenas no
sculo XX, denominado como o sculo da adolescncia (ARIS, 1981).
Por esta razo, a maior parte dos relatos histricos aborda a situao
da infncia, desconhecendo a especificidade da adolescncia tal qual a
conhecemos hoje.
J foram demasiadamente citados na literatura os exemplos de infanticdio relatados na Bblia e em outros textos oriundos de diferentes
culturas. O chamado poder paterno era absolutamente inquestionvel,
correspondendo a um poder de vida e de morte.

Ao assistir ao filme 300, voc


ver como era conduzida a
educao da criana aps os
sete anos de idade, em uma
cidade-estado grega (Esparta).
Lembre-se: o filme uma obra
de fico, mas baseia-se em
dados histricos.

19

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Como nos revela ries (1981), em seu clssico livro Histria social da
criana e da famlia, se na Grcia antiga havia um sentido de mediao
entre a fase infantil e a fase adulta, na Idade Mdia no se observa mais
esta passagem. At o fim da Idade Mdia, os termos designativos de
criana e adolescente eram empregados sem muito critrio para meninos e meninas de diferentes idades. No raro se via em textos da poca
rapazes de 18 a 20 anos serem denominados de crianas. Para o autor,
as concepes de criana e adolescncia eram amalgamadas ao sentido
de dependncia e subalternidade.

Acesse o site Google e procure


o pintor Pieter Bruegel. Busque
seu famoso quadro Jogos
Infantis e veja como as crianas
eram retratadas no sculo XVI.

A concepo de criana era, portanto, bem diferente da atual. At meados do sculo XII, por exemplo, as crianas eram representadas nas
pinturas e obras de artes como homens em miniatura, com corpos e faces
pouco infantis e musculatura adulta. Durante a Idade Mdia, a criana,
to logo no precisasse mais dos cuidados vitais da me ou ama, era
incorporada ao universo adulto. Certamente isto no pode ser traduzido
como falta de afeio, mas como uma forma de socializao considerada
normal para os padres da poca.
Como pontua outro historiador da infncia, Heywood (2004), houve
vrias descobertas sobre a infncia que atriburam um sentido peculiar
a essa fase da vida, como ondas de diferenciao social (sculos VI a
VII, XII a XIV, XVII ao XX). No embate entre as concepes religiosas e
laicas ocorridas ao longo desses sculos, a criana ora foi considerada
smbolo da pureza (h um sem-nmero de representaes artsticas nas
quais os anjos so caracterizados como crianas gorduchas e rosadas), ou
considerada naturalmente inocente, ora vista como fruto do pecado ou
potencialmente impura, necessitando ser socializada com rigor e constantemente vigiada em seu desenvolvimento moral.
At mesmo o valor de sua vida era relativo. Ao longo de muitos sculos,
e em pocas de altssima mortalidade infantil, a morte de crianas muito
pequenas no era fato inusitado ou mobilizador. As crianas menores
no contavam, isto , no eram consideradas, devido ao fato de ser
muito provvel que morressem.
apenas a partir do sculo XVII que, nas famlias abastadas francesas e
em outros pases europeus, com a valorizao da vida nas cidades e seus
modos corteses, a criana passa a ter um status diferenciado, sendo considerada como distrao da famlia. Suas gracinhas, gestos e balbucios

20

Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros

seriam vistos como fonte de entretenimento e valorizados por amas e familiares. Entretanto, esta fase era curta, aproximadamente at entre cinco e
sete anos de idade; logo em seguida, a criana era incorporada ao mundo
adulto. As meninas, por exemplo, tinham pouca ou nenhuma educao
escolar e, desde muito cedo, eram treinadas para serem esposas, casando-se
a partir dos 11 ou 12 anos de idade. Na Idade Mdia, era comum enviar
crianas aps os sete anos para serem aprendizes, quando serviriam em
casas estranhas, realizando tarefas domsticas e demais afazeres.

Ilustrao: Tibrcio (2008).

Figura 1 Criana na Idade Mdia

No que diz respeito infncia, o diferenciador da Modernidade foi a revalorizao da educao. O projeto escolar se confundia, em boa parte, com
o projeto da reforma religiosa e seus preceitos moralistas. Algumas ordens
catlicas passaram, tambm, a se dedicar exclusivamente misso do
ensino. A escola, a partir do final do sculo XVII, incorporou a disciplina
como eixo central da interlocuo com os educandos e como mecanismo
de adeso das famlias ao projeto escolar, cujo ciclo envolveria cerca de
quatro anos. Dessa maneira, a infncia seria agora prolongada enquanto
durasse tal ciclo. Na Linha do tempo,
tempo anexada ao final deste captulo,
detalhamos, com base na trajetria histrica da criana e do adolescente
no Brasil, os caminhos traados e as mudanas de paradigmas que hoje se
manifestam na proteo e na garantia dos direitos infanto-juvenis.
21

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

No podemos incorrer na ingnua idia de evoluo, isto , na viso de


que quanto mais remotas, mais atrasadas e quanto mais prximas do
presente mais evoludas so as concepes relacionadas infncia e
adolescncia.

Como veremos, inegveis avanos so hoje notados e garantidos em tratados e leis de abrangncia internacional. Porm, tais avanos convivem
com inmeras formas de violao da infncia e da adolescncia, que so
banalizadas e reproduzidas no cotidiano de muitas sociedades. Portanto,
no podemos pensar no passado como se fosse uma fase superada e
extinta. A depender da cultura ou de determinado grupo social, tradies seculares so ainda hoje mantidas, mesmo revelia dos padres
contemporneos ocidentais de proteo infncia e adolescncia.
Uma vez que a noo sobre a infncia tem variado profundamente ao
longo dos sculos e nas diferentes culturas, e que a concepo de adolescncia s foi elaborada mais recentemente, as maneiras de atender s
necessidades e demandas sociais relacionadas a essas fases da vida tambm tm sido variveis. Para ilustrar esta diversidade, comentaremos a
seguir sobre como a sociedade brasileira concebe a infncia e a adolescncia e como tem atuado ao longo da histria, evidenciando o caminho
percorrido na luta pela aquisio dos direitos. Tentaremos conectar a
realidade da infncia e da adolescncia em distintas pocas s aes de
proteo legal dos seus direitos.

Para pensar
Philip Veerman (1992), escrevendo sobre a ideologia dos direitos da criana,
ressalta que as concepes de infncia produzidas pela sociedade podem ou
no ser expressas diretamente nas leis.
Reflita sobre a viso que a sociedade brasileira construiu sobre a infncia e
as medidas legais que foram utilizadas para proteger a infncia ao longo do
tempo. Para tal consulte a Linha do tempo ao final deste captulo.
O que j alcanamos e com quais obstculos nos deparamos hoje?

22

Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros

Trs paradigmas de proteo de


crianas e de adolescentes
A Linha do tempo, j citada, apresenta a cronologia histrica das intervenes na vida de crianas e adolescentes pobres no Brasil, desenvolvida
com base nas relaes entre sociedade civil e Estado, legislao e polticas
sociais, ao longo dos anos. Ela permite identificar trs amplos modelos de
proteo jurdico-social voltados para as crianas e adolescentes (SANTOS,
1996; 2004). Esses modelos so apresentados no decorrer deste captulo.

A soberania paterna associada ao


caritativismo religioso
O modelo de soberania paterna sobre as crianas, associado ao caritativismo religioso, perdurou praticamente durante todo o perodo do Brasil
Colnia, entre 1500 e meados de 1800. Discutir a sociedade patriarcal,
nos termos de Gilberto Freyre, implica refletir esse conceito como um
sistema econmico, social, poltico: de produo (a monocultura
latifundiria); de trabalho (a escravido); de transporte (o carro de boi, o bang, a rede, o cavalo); de religio (o catolicismo
de famlia, com capelo subordinado ao pater famlias, culto dos
mortos etc.); de vida sexual e de famlia (o patriarcalismo polgamo);
de higiene do corpo e da casa (o tigre, a touceira de bananeira, o
banho de rio, o banho de gamela, o banho de assento, o lavaps); de poltica (o compadrismo) (FREYRE, 2005, p. 36).

Ainda que a sociedade patriarcal tenha assumido vrias formas em funo dos diferentes elementos geogrficos e econmicos, Bastos afirma
que existia uma unicidade [...] dada pela sociabilidade orquestrada pela
famlia (BASTOS, 2006, p. 105). As crianas e os jovens eram, ento,
inteiramente governados pela famlia e a legislao era fundada sobre a
soberania paterna. Aos pais cabia determinar a profisso e o casamento
para os filhos. As crianas, filhas de escravos, acolhidas nas portas das
casas ou dadas para criao, eram incorporadas a uma famlia extensa
que geria uma unidade de produo.
Durante esse perodo, o sistema legal no estava ainda formalizado
(MORRISSEY; MANN, 1985). O incipiente Estado brasileiro parecia
no ver razes para intervir na famlia, a fim de proteger os interesses
das crianas e dos adolescentes, cuja reao aos freqentes e imoderados castigos impostos pelos pais e mestres era apenas de duas ordens:
23

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

de submisso ou de resistncia, por meio das fugas de casa. J no final


desse perodo (Brasil Colnia), as leis que buscavam coibir a prtica
de castigos imoderados comeavam a se tornar mais freqentes. Mais
ao final do perodo, a imagem emblemtica da criana necessitada de
ateno era a do infante exposto em instituies de caridade, que
os conservava no anonimato social. A ao caritativa das instituies
fundamentava-se em uma concepo mstica de criana; a explicao
para o fenmeno da infncia pobre e abandonada baseava-se na religio e a ao dirigida a elas se configurava como um ato de caridade e
de boa vontade individual. Os agentes se organizavam em irmandades,
congregaes religiosas e confrarias de carter voluntrio. A finalidade
da interveno seria a converso religiosa, o aprendizado de bons costumes (modos civilizados) e o controle social das condutas desviantes.
Esse sistema de proteo de crianas pobres e vulnerveis, particularmente o representado pela roda dos expostos, recebeu duras crticas dos
reformadores higienistas
higienistas, cuja ao, fundamentada na cincia positivista,
produziu alteraes substanciais no modelo de proteo criana desamparada. Dentre as crticas roda dos expostos estava o fato de o sistema
ter se tornado um destino para os filhos indesejados dos senhores patriarcais;
fomentar o comrcio de leite de escravas; servir como mecanismo para
ocultar o infanticdio e ser fonte para adoes ilegais.

O higienismo compreende atitudes e comportamentos individuais e coletivos


(inclusive sociais e morais) que deveriam ser seguidos para se atingir um estado
de sade. Baseava-se nos conhecimentos sanitrios da poca, como as teorias
de salubridade (relacionadas circulao de ares e de luz nos ambientes) e as
concepes de desenvolvimento racial. Teve influncia na formao de mdicos,
especialmente dos pediatras, e de educadores. A idia de educao das novas
geraes estava, na poca, fortemente associada ao iderio de ordem social,
desenvolvimento e progresso (GONDRA; GARCIA, 2004).

Do estado de bem-estar social


ao filantrpica
Esse modelo perdurou de 1850 at a dcada de 1970, aproximadamente,
e ofereceu uma primeira matriz de proteo jurdico-social. A idia de que
o Estado deve assegurar o bem-estar da criana e do adolescente como
24

Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros

indivduos autnomos das suas famlias surge com a construo do Estado


Moderno (Estado-Nao), que alguns denominam estado protecionista
ou estado intervencionista, dependendo do papel do Estado na regulao da vida social. Aes como a de regulamentar o sistema da roda dos
expostos tornaram-se mais freqentes a partir dessa poca.
Durante o sculo XVIII, o Estado passou a regular (e prover pequenos
fundos) as instituies que trabalhavam com populaes destitudas, principalmente com crianas. J no final do sculo XIX, o Estado Moderno
comeou a especializar um conjunto de rgos para prover cuidado
s crianas, particularmente nos campos da sade e da educao. No
sculo XX j se contava com um complexo aparato destinado proteo
do bem-estar da criana e do adolescente. Assim, o Estado passava a
normatizar o espao social, que antes era gerido pela comunidade. Sua
ao reguladora atinge a vida familiar no final do sculo XIX e, particularmente, no sculo XX. Desse modo, o Estado comea a normatizar a
vida social e familiar, regulando o relacionamento entre seus membros.
Surgem, no perodo, regulaes estatais normatizando o lidar com crianas, a exemplo das leis que favoreciam os interesses da criana aps a
separao dos pais, dos testamentos e casos de adoo, e da definio de
padres mnimos de cuidados infantis, tais como as obrigaes de matricular os filhos na escola, permitir o trabalho infantil somente aps os 16
anos de idade e proteger as crianas do abuso e da explorao sexual.
Cada vez mais o Estado assume a soberania sobre a criana, tornando-se
o rbitro do seu melhor interesse e competente para retirar o poder
familiar sobre os filhos.
O processo de normatizao da infncia da era moderna, pela criao de
normas e leis, comeou a ser implementado e justificado pela retrica dos
discursos de igualdade social e da universalizao do bem-estar da criana
e do adolescente. Pesquisadores como Morrissey e Mann (1985) interpretam o processo de normatizao da infncia, no comeo do sculo XX,
na cidade de Nova York, como uma influncia da elite da sociedade
impondo suas vises do modo correto de criar crianas sobre grupos sociais
menos favorecidos geralmente pobres e imigrantes (p. 7). Platt (1969),
por sua vez, reconhece nos salvadores da criana, reformadores sociais
que se percebiam como altrustas humanitrios, dedicados a resgatar
os menos afortunados da sociedade, os responsveis pela inveno da
25

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

delinqncia, por meio da normatizao de certos modos de criar crianas e da marginalizao dos modos de criar das camadas empobrecidas
da sociedade.

Dicotomizada porque divide um


conceito em dois outros, no caso, o
da infncia: criana e menor.

O estado de bem-estar brasileiro diferenciava pobres teis e inteis,


especializando dois tipos de instituies distintas: uma para a criana e
outra para o menor. Com base nessa viso da infncia, foi criada a doutrina jurdica que passou a fundamentar as polticas de bem-estar social
destinadas a crianas e adolescentes. Trata-se da doutrina da situao irregular, segundo a qual o menor seria a criana ou o adolescente em situao irregular, por estar material, moral ou socialmente abandonado. Por
contraste, a criana, filha dos segmentos mais favorecidos da sociedade,
encontrava-se em situao regular. Essa viso dicotomizada orientou diferentes tipos de polticas, programas e atitudes sociais em relao infncia
at os anos 1980, quando os movimentos sociais propuseram a ruptura
com a categoria menor.

Do final do sculo XIX at os anos 1970, no sculo XX, a imagem emblemtica


da criana em situao de vulnerabilidade social e necessitada de proteo
social mais efetiva era a do menor abandonado e a do menor delinqente,
sendo que a primeira categoria gerava mais apelos de proteo.

No perodo de 1850 a 1970, o Brasil montou um complexo sistema estatal


e paraestatal a fim de garantir o bem-estar da criana e do adolescente.
O judicirio passou a operar com as varas da famlia e com o juizado de
menores. Enquanto a vida das crianas era regulada pela legislao da
famlia, a dos menores passou a ser regulada pelo Cdigo de Menores (a
primeira edio foi em 1927 e a segunda, em 1979). Entre 1940 e 1970,
o Executivo passou a operar com dois rgos diferenciados: o Departamento Nacional da Criana, vinculado ao Ministrio da Sade, gerindo
as polticas de proteo maternidade, infncia e adolescncia no pas
e o Servio de Assistncia ao Menor (SAM), subordinado ao Ministrio
da Justia, que concebia a infncia como uma fase da vida que exigia
cuidados e proteo especficos, cabendo a instituies especializadas a
sua recuperao e formao sadia e moralizada (ALVIM; VALLADARES,
1988). O SAM foi a matriz do sistema de atendimento a menores, consolidado 24 anos mais tarde com a criao da Fundao Nacional do
Bem-Estar do Menor (Funabem).
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Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros

Ilustrao: Tibrcio (2008).

Figura 2 Crianas e pobreza nos centros urbanos

Nesse perodo, a concepo subjacente proteo de crianas vulnerveis dos setores pobres da sociedade brasileira era dominada pela filantropia social. Embora o Estado tivesse assumido o papel de executor da
poltica do bem-estar do menor, grande contingente do servio ainda era
provido a essa populao pelas entidades sociais particulares. A Funabem
e as Fundaes Estaduais do Menor (Febems) eram encarregadas da
execuo do sistema de justia do menor (encarceramento de jovens e
sistema de internao).
A corrente filantrpica se diferenciou da caritativa por utilizar explicaes cientficas para o fenmeno da criana marginalizada e abandonada, bem como pelo tratamento a ela destinado. Baseava-se no modelo
mdico-legal, com nfase nos aspectos sanitrios. Os desvios de conduta,
abandono e marginalidade eram entendidos como desvios de carter, de
personalidade individual, para os quais se recomendava o isolamento
social e o tratamento intensivo. Nesse perodo, no se levava em considerao os condicionantes sociais geradores de tais desvios.

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CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Em termos gerais, a corrente filantrpica no representou uma ruptura


com a corrente caritativa, inscrevendo-se na mesma tradio assisten
assisten-cialista e paternalista, embora o carter cientfico e a interveno do
Estado tenham provocado mudanas na concepo e na metodologia
dos programas sociais desenvolvidos entre 1920 e 1970.

Assistencialismo
Houaiss (2001) apresenta duas definies, a saber:
doutrina, sistema ou prtica (individual, grupal, estatal, social) que preconiza e/ou organiza e presta assistncia a membros carentes ou necessitados de uma comunidade, nacional ou mesmo internacional, em
detrimento de uma poltica que os tire da condio de carentes e necessitados; e/ou sistema ou prtica que se baseia no aliciamento poltico das
classes menos privilegiadas atravs de uma encenao de assistncia social a elas; populismo assistencial.

Direitos da criana associados ao


emancipatria cidad
Esse modelo comea a se cristalizar a partir da metade dos anos 1980. A histria da ateno infncia pobre no Brasil registra, nos anos 1970 e 1980, uma
mudana conceitual importante que passou a influenciar o olhar de educadores,
leigos, tcnicos, legisladores, formuladores e gestores de polticas sociais, qual
seja: o rompimento com as categorias menor carente, menor abandonado
e a constituio do conceito de crianas e adolescentes sujeitos de direitos.
A construo dessa nova concepo foi atribuda emergncia de novos atores sociais (os programas alternativos) e organizao de um amplo movimento em defesa dos direitos da criana e do adolescente, no final dos anos
1970 e incio dos anos 1980, no contexto de redemocratizao do pas.
O modelo de proteo de crianas e adolescentes em situao de vulnerabilidade social baseado nos direitos foi precedido pelo movimento das alternativas comunitrias. A criao de programas alternativos foi uma resposta ao
modo como a sociedade (incluindo os poderes pblicos) vinha tratando os
mais visveis segmentos infantis pobres do pas os meninos de rua e os
menores infratores. Foi fundamentada em crticas contundentes s precrias condies de atendimento das instituies para crianas e adolescentes,
na gesto da Poltica e do Sistema Nacional do Bem-Estar do Menor.
28

Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros

Dentre os fatores que geraram a construo dessas alternativas, temos


a presena incmoda de grande contingente de crianas nas ruas e o
envolvimento crescente de crianas e adolescentes no cometimento de
delitos e no uso de substncias psicoativas. A fragilidade das respostas
dadas aos problemas tornou-se evidente. Tais respostas eram baseadas
em uma avaliao recorrente de que a famlia, a comunidade e a escola
estavam falhando na socializao de determinados segmentos da populao infantil. Alm disso, as instituies de bem-estar social, criadas
para a ressocializao dos chamados menores carentes, abandonados, de rua ou infratores, mostraram-se no somente perversas, como
tambm ineficientes e ineficazes na reeducao dessas crianas e adolescentes. Essas instituies tornaram-se alvos de contundente crtica
social realizada pelos meios de comunicao de massa, pela academia
e pelos movimentos sociais. Por fim, a recuperao dessas crianas e
adolescentes por intermdio do trabalho tambm fracassava. O sistema
de capacitao profissional organizado por empresrios do setor privado no alcanava essa populao excluda. Era evidente que todos
os mecanismos de proteo estavam falhando em relao s crianas
excludas socialmente.
O movimento das alternativas comunitrias buscou desenvolver um
conjunto de programas de proteo aos meninos e meninas de rua,
em contrapartida aos propostos pelo Sistema do Bem-Estar do Menor,
congregando programas executados pelos estados e outros desenvolvidos por entidades sociais particulares tradicionais, ainda remanescentes dos modelos caritativos e filantrpicos. Os programas comunitrios
destinavam-se, basicamente, educao de crianas e adolescentes em
situao de rua (trabalhadoras ou no), gerao alternativa de renda
na rua e nas comunidades de origem e escolarizao alternativa.
Os seus princpios fundamentais eram:

 a necessidade de trabalhar com crianas e adolescentes nos contextos em que elas esto inseridas (em contraste institucionalizao, foco
central da poltica do bem-estar do menor);

 a crena de que crianas e adolescentes so sujeitos da histria e do


processo pedaggico e de que a comunidade deve participar na gerao
de solues para os problemas sociais. H, portanto, uma ntida mudana
de paradigma, ou seja, a ao com as crianas e adolescentes deixa de ser
uma questo de caridade e filantropia e transforma-se em uma questo
poltica e pedaggica.
29

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

A concepo da criana como sujeito da sua histria e do processo pedaggico contrape-se de criana-objeto, que justificava a supremacia
do paradigma dos adultos, tanto no desenho de polticas e programas
quanto na prtica educativa e assistencial dos servios destinados s
crianas pobres. A criana e o adolescente devem ter vez e voz, devem
ser ouvidos pela sociedade.

Ilustrao: Tibrcio (2008).

Figura 3 A vez e a voz das crianas

Essa a mensagem dos anos 1980, construda como reao ideologia


da incapacidade da criana e do adolescente e reconhecendo-os como
seres polticos que podem e devem intervir para mudar a sua condio
social. A idia de que o homem sujeito da sua histria recorrente nos
movimentos sociais dos anos 1970 e 1980, e instrumento contra o fatalismo econmico e o regime autoritrio brasileiro tambm defendida
como princpio pedaggico na interveno com crianas e adolescentes
marginalizados. So pioneiros na sua adoo segmentos pastorais da
Igreja Catlica, sobretudo aqueles adeptos da Teologia da Libertao.

30

Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros

Para pensar
Voc tem conhecimento sobre as aes dos movimentos sociais que
ocorreram nos anos 1970 e 1980?
Procure identificar programas em seu estado ou municpio que
exemplifiquem o tipo de atuao ocorrido naquele perodo.
Converse com outros profissionais que possam auxili-lo nessa tarefa.
O exerccio de recuperar e analisar experincias passadas ajuda
a compreender melhor o modelo atual de assistncia.

O desenvolvimento de uma nova forma de abordagem das questes


relativas a crianas e adolescentes foi o fator que propiciou a ruptura de
uma poltica centrada na institucionalizao. Inicialmente foi apontada
pelos adeptos das abordagens tradicionais como incentivo permanncia de crianas nas ruas. Posteriormente, recebeu crticas porque sua
metodologia no fazia distino pedaggica entre o atendimento prestado a crianas recm-chegadas e aquele destinado a outras com longa
permanncia nas ruas. Apesar das crticas, a educao de rua sobreviveu
por praticamente trs dcadas, se atualizou e hoje um item das polticas pblicas destinadas a crianas em situao de rua.
Coube aos militantes dos movimentos sociais, aos formuladores de
polticas pblicas, servidores do Estado, promotores e juzes engajados
no movimento de alternativas comunitrias promoverem a ruptura do
paradigma alternativista e construir o paradigma dos direitos da criana
e do adolescente no pas. Essa ruptura baseou-se em um balano crtico
dos programas alternativos comunitrios, no final da dcada de 1980.
Dentre as crticas mais freqentes a esses programas, podemos citar:

 pouco potencial dos mecanismos de proteo informais gerados pela


famlia e pela comunidade de origem dos meninos e meninas de rua.
So famlias, em geral, socialmente isoladas e o comportamento dessas
crianas e adolescentes implica tenso nas relaes com a vizinhana e
a escola;

 os programas no se constituram uma soluo efetiva para os problemas de sobrevivncia das crianas, embora tenham auxiliado muitas
delas, prevenido a entrada de outras na criminalidade organizada, formado lideranas para o movimento de crianas e adolescentes e apoiado
a sua mobilidade social;

31

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CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

 as estratgias de gerao de renda utilizadas nos programas alternativos evidenciaram: a) descompasso entre as demandas do mercado
consumidor e o tipo de produtos e servios escolhido pelos programas;
b) escolhas de atividades manuais que requeriam ensino metdico para
se constiturem uma carreira; c) recebimento de pagamentos simblicos no suficientes para a sobrevivncia ou aquisio de uma noo do
valor econmico do trabalho; e d) formao para a subalternidade e no
para tornar-se um trabalhador-cidado. Esses programas concebiam o
trabalho como uma forma de controle social, transmitindo pouco ou
nenhum aprendizado de participao nos processos de tomada de deciso. Tambm no observavam as normas legais de ingresso no mundo
do trabalho e transmitiam informao assistemtica sobre direitos trabalhistas e de cidadania;

 embora os programas alternativos tivessem contribudo para a sobrevivncia de algumas crianas e seus grupos familiares (SPINDEL, 1986),
terminaram por produzir uma perversa inverso da lgica da poltica
social: levar as crianas e adolescentes a ajudarem suas famlias, em vez do
contrrio (COSTA, 1990). Para muitos crticos do modelo, esses arranjos
serviram como amortecedores da presso para a melhoria das polticas,
desobrigando o Estado do papel que lhe cabia (OLIVEIRA, 2000);

 pouca efetividade dos programas alternativos para impactar as


dimenses estruturais do fenmeno chamado de meninos e meninas
de rua ou do trabalho infantil no Brasil. Ao final dos anos 1980, esses
programas no conseguiam oferecer proteo s milhares de crianas
trabalhadoras em situao de risco pessoal e social no pas. Dentre suas
fragilidades, destacam-se: dependiam de lideranas carismticas, aes
constantes de levantamento de fundos e operaes personalizadas com
pequenos grupos.
As crticas ao movimento alternativo fizeram com que parte de seus integrantes acreditasse que somente as polticas sociais redistributivas, aquelas que visam a uma distribuio igualitria de renda, poderiam garantir a
proteo de crianas e de adolescentes, em escala nacional. No entanto, o
caminho para reformular as polticas sociais implicava, necessariamente,
na alterao das leis que normatizavam essas polticas. Foi no processo de
luta pela incluso dos direitos das crianas e dos adolescentes na Constituio Federal de 1988 e no Estatuto da Criana e do Adolescente de 1990
que o paradigma dos direitos se consolidou no pas.
Instaurou-se, ento, uma mudana substancial nas intervenes em favor
de crianas e adolescentes: o esforo passou a ser canalizado na perspectiva
32

Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros

de assegurar seus direitos, tanto nas leis quanto na sua efetivao pelas
polticas pblicas desenvolvidas por organizaes governamentais e no
governamentais. Buscou-se no mais multiplicar os programas de atendimento s necessidades bsicas da infncia e adolescncia, mas construir uma poltica de cidadania para crianas e adolescentes.

A corrente de cidadania baseiase na concepo de que crianas


e adolescentes so sujeitos de
direitos. Todavia, a realidade que
direitos
muitos so excludos do processo
de desenvolvimento social e tm
os direitos bsicos de cidadania
negados.

A partir dos anos 1980, vivenciamos os modelos alternativos e de cidadania que representaram, conjuntamente, uma ruptura em termos
conceituais com os modelos caritativo e filantrpico. Na perspectiva da
cidadania, finalmente temos os direitos das crianas e dos adolescentes em posio fundamental na sociedade brasileira. No texto a seguir,
voc ir conhecer um pouco mais sobre a trajetria histrica dos direitos
humanos, em geral, e da criana e do adolescente, em particular.

Proteo jurdica e social dos direitos humanos das crianas e


dos adolescentes
Saber um pouco sobre o conceito de direitos humanos importante para entender como ele influenciou as novas abordagens de infncia e da adolescncia e
as legislaes sobre a garantia de seus direitos, que culminaram com a criao
do ECA.
Para falar em direitos humanos, voltamos a 1948, momento em que a humanidade deu um importante passo ao proclamar, no mbito da Organizao
das Naes Unidas (ONU), a Declarao Universal dos Direitos Humanos. Os
direitos humanos, no entanto, fazem parte da histria da civilizao como um
valor poltico sempre presente no cotidiano das sociedades, desde muito antes
da proclamao do documento da ONU. A sua afirmao no interior do Estado
Democrtico e de Direito uma exigncia cada vez maior para a consolidao
de um mundo mais justo, fraterno e igualitrio.
Como importante referncia histrica sobre o surgimento dos direitos humanos,
temos, em 1789, na Frana, a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado.
Por meio dos seus artigos, foram reconhecidos garantias e direitos naturais que
se incorporaram ordem jurdica de vrios pases, dentre os quais destacam-se
trs importantes fundamentos para o desenvolvimento dos direitos humanos:
a liberdade, a igualdade e a fraternidade.
O grande momento na histria dos direitos humanos a sua internacionalizao aps a Segunda Guerra Mundial. Com a substituio da Liga das Naes
pela ONU, verificou-se a necessidade de se formular um pacto entre os Estados sobre a importncia da proteo universal dos direitos humanos. Surgiu,
ento, a Declarao Universal dos Direitos Humanos, que obrigava os Estados

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TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

a assegurar os direitos e liberdades mnimas para o exerccio da dignidade da


pessoa humana. A Declarao inspirou a criao de outros documentos que
viriam a tutelar e proteger jurdica e politicamente as minorias e grupos em
situao de vulnerabilidade, como as crianas e os adolescentes.
Inspiradas pela Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, a liberdade,
a fraternidade e a solidariedade constituem os pilares da primeira gerao
dos direitos humanos, que se definem pelos direitos vida, liberdade de
escolha, ao voto, o de se reunir pacificamente e ter uma religio, entre outros.
Na segunda gerao, temos os direitos sociais, econmicos e culturais, que se
materializam pelo trabalho, pelo lazer, pela sade e pela educao. A terceira
gerao dos direitos humanos se traduz pela solidariedade entre os homens, a
autodeterminao dos povos e o cuidado com o meio ambiente.
Em 1993, a Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos, ocorrida em Viena,
consolidou a idia de direitos humanos que conhecemos hoje. Sua declarao
estabelece que
todos os direitos humanos so universais, interdependentes e interrelacionados. A comunidade internacional deve tratar os direitos humanos globalmente de forma justa e eqitativa, em p de igualdade e com
a mesma nfase (DECLARAO..., 1993, art. 5).

Ainda segundo essa declarao, os direitos humanos devem ser acatados internacionalmente por todos e em qualquer lugar, respeitando-se as peculiaridades
locais de natureza poltica e cultural.
Historicamente, o debate acerca dos direitos das crianas esteve subordinado
s discusses em torno da famlia ou dos direitos das mulheres. No Brasil, por
exemplo, a lei do Ventre Livre (1871) estabeleceu, mediante algumas condies,
que os filhos de mulheres escravas que nascessem no Imprio, a partir daquela
data, seriam considerados livres.
Em 1899, nos Estados Unidos, foi criado o primeiro Tribunal de Menores do
mundo. Pela primeira vez na histria, os direitos civis das crianas eram reconhecidos pelo Estado. Com o surgimento desses juizados, consolidou-se a
diferenciao entre crianas e adultos. Como vimos anteriormente, a abordagem das crianas, nessa poca, fundamentava-se nos conceitos de carncia
(abandono) e criminalidade, no abrangendo a populao infantil, de uma
maneira geral.
Em 1924, os direitos infanto-juvenis foram anunciados internacionalmente pela Declarao de Genebra sobre os Direitos da Criana. Com
base nessa declarao e no reconhecimento dos direitos da criana na
Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 1948, foi proclamada, em
1959, a Declarao Universal dos Direitos da Criana, ratificada por 191
pases. Trata-se do primeiro documento jurdico internacional voltado para
a proteo dos direitos da infncia. Nela foi desenvolvido o princpio do

34

Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros

interesse superior da criana, no qual so destacados cuidados especiais


em decorrncia da sua situao peculiar de pessoa em desenvolvimento
(GOMES, 2007).

Em comemorao aos 20 anos da Declarao Universal dos Direitos da

Criana decretou-se 1979 como o ano mundial dos direitos da criana. Com
base no trabalho ento iniciado pela Comisso de Direitos Humanos da ONU,
foi promulgada, em 1989, a Conveno Internacional dos Direitos da Infncia,
cujas diretrizes j estavam presentes na Declarao de 1959. A Conveno,
assinada pelo Brasil em 1990, instaura o paradigma da proteo integral e
especial de crianas e de adolescentes, importante fundamento para a sua proteo jurdica e social. Uma das suas principais caractersticas foi a de afastar
a idia, introduzida pela doutrina da situao irregular, de que o menor era
objeto de uma ao protetora. Com a doutrina da proteo integral, essa coisificao do menor deu lugar criana como sujeito de direitos em peculiar
processo de desenvolvimento.

A doutrina da proteo integral foi introduzida no ordenamento jurdico


brasileiro pelo art. 227 da Constituio Federal de 1988. Destacamos trs
aspectos para sua compreenso:

 Princpio de cooperao no que se refere atuao da famlia, da


sociedade e do Estado na proteo dos direitos das crianas e dos adolescentes. Isso significa que qualquer ameaa ou violao dos direitos
infanto-juvenis coloca a famlia, a sociedade e o Estado em situao irregular, no mais a criana e o adolescente.

 A dignidade das crianas espelhada pela cidadania. Para tanto, essa


doutrina rene os direitos civis, tais como a vida e a liberdade, e os direitos sociais, econmicos e culturais, como a sade, a profissionalizao e
a cultura, entre outros.

 Absoluta intolerncia com todas as formas de vitimizao da criana


e do adolescente, tais como negligncia, discriminao, explorao,
violncia, crueldade e opresso. Tal poltica fundamenta-se na maneira
pela qual a doutrina compreende a criana: um sujeito de direitos em
peculiar processo de desenvolvimento.

Para pensar
Como voc percebe a situao dos direitos humanos em seu municpio ou
estado? Existem grupos sociais que ainda no gozam dos seus direitos? Quais?
E as crianas e os adolescentes, tm seus direitos respeitados?
35

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Mobilizao social para a elaborao


e aprovao do Estatuto da Criana e
do Adolescente
dessa nova fase da histria da criana e do adolescente brasileiros que
vamos falar agora. Voltaremos alguns anos, na dcada de 1980, para
refletir sobre o amplo processo de mobilizao da sociedade brasileira
para a elaborao do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA).
O ECA foi elaborado em um contexto que no poderia ser mais significativo para a participao social: a intensa mobilizao gerada no incio
da dcada de 1980 pela redemocratizao do pas, com a convocao
de uma Assemblia Constituinte para reelaborar a Constituio Federal
(profundamente marcada pelos quase 25 anos de ditadura militar). Em
meio ao conjunto dos movimentos sociais que lutava pela democratizao
do pas e por melhores condies de vida, um movimento especificamente voltado para a infncia foi gestado no final da dcada de 1970. Na
sua luta contra a desumana, brbara e violenta situao a que estava
submetida a infncia pobre no Brasil (SANTOS, 1996, p. 144), esse
movimento vislumbrou a possibilidade de inscrever na Carta Magna
Brasileira alguns instrumentos jurdicos legais que pudessem ampliar a
defesa dos seus direitos.

Ilustrao: Tibrcio (2008).

Figura 4 Mobilizao social na dcada de 1980

36

Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros

A deciso de participar da Assemblia Constituinte foi tomada aps um


longo debate, em que as organizaes voltadas para a infncia incorporaram a discusso nacional em curso nos movimentos sociais (populares
e sindicais). A discusso envolvia, alm de questes como participar
ou no (e com que intensidade) do processo da Constituinte, reflexes
sobre o papel do Direito e da Lei na mudana/transformao social. Esse
debate era particularmente necessrio diante da estratgia de produo
das leis brasileiras e das suas formas de aplicao, freqentemente discriminatrias, e a existncia de uma verdadeira cultura da impunidade,
que se expressava na descrena ou indiferena de setores do movimento
social quanto ao papel desempenhado pela lei no resguardo aos direitos
de cidadania.
A sntese dessa discusso nacional recomendava a participao da sociedade no processo de alterao do panorama legal do pas, tanto pela
dimenso poltica do jurdico, quanto pelo valor pedaggico da participao na Assemblia Constituinte. Essa atuao poderia contribuir para
as mudanas sociais e polticas necessrias para a redemocratizao da
sociedade brasileira e para a melhoria das condies de vida da populao
em geral, em particular das crianas e dos adolescentes. Essa compreenso foi decisiva para levar as organizaes voltadas para a infncia a se
engajarem e buscarem influir na elaborao da Constituio Brasileira.
Duas campanhas congregaram os esforos dos agentes interessados em
influir nesse processo com o objetivo de assegurar direitos criana e
ao adolescente: Criana e Constituinte e Criana Prioridade Nacional.
Nacional
A primeira foi desenvolvida por iniciativa do Ministrio da Educao,
em setembro de 1986, e atraiu para o debate outros rgos de polticas
setoriais do Estado, alm de segmentos da sociedade civil voltados para
o atendimento de crianas e adolescentes. A finalidade da campanha era
dar subsdios para a proposio que o Executivo faria Assemblia Constituinte, com nfase, sobretudo, em propostas relacionadas criana na
faixa etria de 0 a seis anos. A campanha se estruturou na forma de uma
comisso nacional e de comisses estaduais que desenvolveram debates,
estudos e encontros para a elaborao da proposta.
Tenses, conflitos polticos e divergncias marcaram as discusses; at
mesmo o ato de entrega da proposta ao dr. Ulysses Guimares, presidente da Constituinte, foi motivo de desentendimentos. Alm dessa
37

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

proposta, apoiada por vrias organizaes no governamentais, outras


foram apresentadas por entidades da sociedade civil Comisso Temtica
Da Famlia, do Menor e do Idoso. Esses esforos permitiram a incluso
de propostas que asseguravam os direitos da criana e do adolescente no
projeto da Constituio Federal, apresentado para debate no Congresso
Nacional, embora seu resultado estivesse muito distante de contemplar
as reivindicaes dos agentes sociais e das organizaes envolvidas na
campanha. Mais distante ainda encontrava-se o projeto de Constituio
apresentado pela articulao de centro-direita, denominada centro,
que reafirmava propostas de manuteno dos status quo.
Buscando reverter esse quadro, entidades da sociedade civil elaboraram a emenda popular Criana Prioridade Nacional,
Nacional de junho de 1987.
A movimentao em torno dela tornou-se uma verdadeira campanha,
desencadeando uma grande mobilizao nacional para a coleta de assinaturas. A emenda foi apresentada ao Congresso em abril de 1987, com
250 mil assinaturas de eleitores, nmero muito maior do que as trinta
mil exigidas pelo Regimento da Constituinte. Juntamente com ela foi
entregue um abaixo-assinado com mais de um milho de assinaturas,
em grande parte de crianas, adolescentes e jovens.

Ilustrao: Tibrcio (2008).

Figura 5 A prioridade absoluta da criana

38

Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros

O processo desencadeado pela campanha resultou na criao do Frum


Nacional Permanente de Entidades No Governamentais de Defesa dos
Direitos da Criana e do Adolescente (DCA), em maro de 1988. Ele surgiu com o objetivo de propiciar uma articulao permanente entre essas
entidades, com duas finalidades bsicas: organizar a participao, ou
seja, o lobby na Assemblia Constituinte, e desenvolver aes conjuntas
no combate violncia contra a infncia pobre. O Frum DCA passou
a ser, a partir desse ano, o principal interlocutor da sociedade civil para
a questo da criana e do adolescente junto ao Congresso Nacional e,
tambm, o catalisador e dinamizador da ampla mobilizao social pela
incluso da emenda na Constituio Federal.
As campanhas Criana e Constituinte e Criana Prioridade Nacional
foram apoiadas pelo Plenrio Pr-Participao Popular na Constituinte
e pelo Fundo das Naes Unidas para Infncia (Unicef). Foram ainda
objeto de uma intensa campanha na mdia, desenvolvida pelo Conselho
Nacional de Propaganda (CNP), com a colaborao de agncias voluntrias. Reunindo todos esses esforos e contando com a participao decisiva de vrios parlamentares j comprometidos e sensibilizados com o
que chamavam causa do menor, a emenda Criana Prioridade NacioNacional foi includa, quase na ntegra, nos art. 227 e 228 da Constituio
Federal de 1988.

Uma mudana j havia acontecido: essa era a primeira Constituio Brasileira a


assegurar direitos especficos criana e a consider-la um ser em desenvolvimento. A partir de agora, a criana teria prioridade absoluta no cumprimento
dos seus direitos. Outra mudana tambm se processara e j estava expressa no
prprio ttulo do Captulo VII, Da Famlia, da Criana, do Adolescente e do Idoso: o termo menor foi substitudo por crianas e adolescentes, universalizando os seus direitos independentemente da classe social a que pertenam.

A experincia organizativa acumulada pelo Frum DCA, em mbito


nacional, serviu de subsdio aos processos constituintes estaduais. Nos
vrios Estados do Brasil, organizaram-se fruns que contaram, em sua
maioria, com a participao de entidades governamentais e ONGs. Em 25
Estados culminaram com a elaborao das suas respectivas constituies,
contendo artigos que asseguravam direitos criana e ao adolescente.

39

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

No processo constituinte dos Estados, a qualidade das conquistas incorporadas s constituies mostrava-se diretamente relacionada capacidade
de proposio e ao poder de articulao, mobilizao, negociao e presso
das entidades da sociedade civil. Situao similar ocorreu nos municpios,
ao longo do processo de elaborao das suas leis orgnicas. Ainda que no
exista uma avaliao formal dos direitos da criana assegurados em mais
de 4.500 das leis orgnicas municipais, sabe-se que, graas capilaridade
das redes surgidas nesse processo, atingiu-se muito mais municpios do
que o previsto pelas entidades envolvidas nesse trabalho.
Paralelamente s constituintes estaduais e s leis orgnicas municipais,
desenvolvia-se, em nvel nacional, o processo de elaborao de um anteprojeto de regulamentao dos art. 227 e 228 da Constituio Federal.
Duas iniciativas, uma do Frum DCA e outra da Coordenao de Curadorias do Menor de So Paulo, simultneas e articuladas, resultaram no
projeto de lei Normas Gerais de Proteo Infncia e Juventude, apresentado Cmara dos Deputados em fevereiro de 1989. Este foi um dos
primeiros projetos de regulamentao da Constituio apresentados ao
Congresso Nacional; teve como propsito assegurar o mecanismo regimental de precedncia nos trmites daquela Casa (logo em seguida outros
trs foram anexados a ele). Nesse mesmo ms, teve incio a elaborao de
um substitutivo a esse projeto, mais exaustivamente discutido.
A essas iniciativas somou-se uma terceira proposta, elaborada e apresentada ao Frum DCA pela Assessoria Jurdica da Funabem. Em face
da diversidade de propostas e de uma certa unidade nas concepes de
infncia e de direito, bem como no contedo geral das proposies, decidiu-se pela criao de um grupo de trabalho vinculado ao Frum DCA.
A funo desse grupo era sistematizar e compatibilizar as propostas e
reelaborar o projeto de lei apresentado ao Congresso Nacional. O grupo
ficou conhecido como Grupo de Redao do Estatuto; reunia representantes do movimento social, vinculados ao Frum DCA, alguns com
prtica educativa, juristas atuantes na rea da infncia (juzes, promotores pblicos e advogados) e consultores do Unicef. Contou-se tambm
com a participao, de forma assistemtica, de outros especialistas em
polticas sociais relacionadas infncia. Pelo menos seis verses foram
elaboradas at a apresentao do substitutivo ao Congresso Nacional,
protocolado na Cmara como substitutivo do autor, por Nlson Aguiar,

40

Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros

e no Senado como projeto de lei, por Ronan Tito (PMDB), ambos na


mesma data e com o mesmo teor.
A partir desse momento, ampliou-se e intensificou-se o debate nacional.
Entre agosto de 1989 e junho de 1990 foram realizadas vrias aes no
pas para a aprovao do projeto do ECA, tais como: a) debates e estudos
com diversos pblicos-alvo, incluindo crianas e adolescentes; b) mobilizao social com adeso formal de centenas de programas de atendimento, fruns, organizaes no governamentais e outras entidades da
sociedade civil de relevncia nacional; c) debates realizados com juzes,
promotores pblicos e advogados; d) sensibilizao e adeso de rgos
do Poder Executivo, com a adeso da Funabem, do Frum Nacional dos
Dirigentes de rgos de Polticas Pblicas para a Infncia e Adolescncia
(Fonacriad) e de organizaes similares dos governos de vrios estados
e de centenas de prefeituras; e) trabalho junto s crianas, com produo de material didtico-pedaggico, passeatas e mobilizaes, como
a desencadeada pelo II Encontro Nacional de Meninos e Meninas de
Rua, realizado em Braslia, em 1989. Nele, cerca de 750 crianas de rua
de todo o Brasil e de outros dez pases latino-americanos ocuparam o
Plenrio do Congresso Nacional e realizaram uma votao simblica de
aprovao do ECA; f) trabalho no Congresso Nacional: lobby cotidiano
no Congresso, aes do tipo corpo-a-corpo e envio de cartas, telegramas e dossi para os deputados; e g) campanha na mdia, com o apoio
do Conselho Nacional de Propaganda (CNP).

Ilustrao: Tibrcio (2008).

Figura 6 Votao simblica do ECA

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TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Depois de uma srie de audincias pblicas, o projeto de lei foi votado e


aprovado pelo Senado em 25 de abril de 1990. Recebeu a aprovao da
Cmara em 28 de junho e foi homologado pelo Senado em 29 de junho.
Sancionado pelo presidente da Repblica em 13 de julho, entrou em
vigor em 14 de outubro do mesmo ano de 1990.
Por uma sinergia histrica, o momento de reformulao do panorama
legal brasileiro coincidiu com o processo de discusso, em mbito internacional, da Conveno Internacional dos Direitos da Criana, aprovada
em 1989 pelas Naes Unidas. Essa produo histrica e a sintonia do
emergente movimento social brasileiro pr-infncia, com a plataforma
dos direitos, concorreram para que o ECA tivesse uma rigorosa consistncia em relao s idias discutidas na Conveno Internacional e se
constitusse, praticamente, na primeira legislao nacional a estar completamente adequada a ela, sem necessidades de adaptaes (COSTA,
1990). Por essas razes, o Brasil foi um dos primeiros pases a ratificar a
Conveno Internacional. Embora em concordncia com a Conveno,
o ECA guardou, entre suas especificidades, uma noo de cidadania participatria ou democracia representativa, gestada pelo movimento social
brasileiro, fortemente influenciada pela Teologia da Libertao e pelos
movimentos socialistas.

Para pensar
Como voc avalia a mobilizao ocorrida em sua localidade em prol dos
direitos da criana e do adolescente, que culminou com a aprovao do ECA?
Que pessoas e instituies sociais escreveram esse pedao da histria em
sua cidade? Procure investigar. Converse com outros conselheiros e
profissionais que atuam nesse campo.

O ECA e as mudanas sociais, polticas


e administrativas
Detalharemos, a seguir, algumas mudanas ocorridas no Brasil desde
1990, com destaque especial para o paradigma da proteo integral, o
crescimento da noo de cidadania e de instituies com foco nos direitos da criana e do adolescente.

42

Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros

Voc j pensou nas mudanas trazidas pelo ECA em comparao com o


Cdigo de Menores de 1979? Veja a sntese apresentada no Quadro 1.
Quadro 1 Comparativo entre o Cdigo de Menores de 1979 e o Estatuto da Criana e do Adolescente
Aspecto considerado

Cdigo de Menores
(Lei n. 6697/79 e
Lei n. 4513/64)

Estatuto da Criana e do Adolescente


(Lei n. 8069/90)

Base doutrinria

Direito Tutelar do menor. Os menores eram objeto


de medidas judiciais quando se encontravam em
situao irregular, assim definida legalmente.

Proteo integral. A lei assegura direitos para todas


as crianas e adolescentes sem discriminao de
qualquer tipo.

Viso da criana e do
adolescente

Menor em situao irregular, objeto de medidas


judiciais.

Sujeito de direitos e pessoa em condio peculiar de


desenvolvimento.

Concepo poltico-social
implcita

Instrumento de controle social da infncia e da


adolescncia vtima da omisso e transgresso da
famlia, da sociedade e do Estado em seus direitos
bsicos.

Instrumento de desenvolvimento social, voltado


para o conjunto da populao infanto-juvenil do
pas, garantindo proteo especial quele segmento
considerado de risco social e pessoal.

Objetivo

Dispor sobre a assistncia a menores entre 0 e 18


anos em situao irregular, e entre 18 a 21 anos,
nos casos previstos em lei, por meio da aplicao
de medidas preventivas e teraputicas.

Garantia dos direitos pessoais e sociais por meio da


criao de oportunidades e facilidades, permitindo
o desenvolvimento fsico, mental, moral, espiritual e
social em condies de liberdade e dignidade.

Efetivao em termos de
poltica social

Medidas restringem-se ao mbito da Poltica


Nacional de Bem-Estar Social (Funabem e
congneres); segurana pblica; justia de
menores.

Polticas sociais bsicas; polticas assistenciais (em


carter supletivo); servios de proteo e defesa das
crianas e adolescentes vitimizados; proteo jurdicosocial.

Princpios da poltica de
atendimento

Polticas sociais compensatrias (assistencialismo) e


centralizadas.

Municipalizao das aes; participao da


comunidade organizada na formulao das polticas e
no controle das aes.

Estrutura da poltica de
atendimento aos direitos da
criana e do adolescente

O Cdigo traz como retaguarda dos juzes a


Funabem, as Febems e os programas comunitrios.
A Segurana Pblica tambm tem papel central,
alm da Justia de Menores.

Muda a concepo sistmica de poltica e estabelece


o conceito de rede. Cria os conselhos dos direitos,
fundos dos direitos da criana e os rgos executores
das polticas bsicas, incluindo entre elas os
programas assistenciais.

Funcionamento da poltica

Traada pela Funabem, executada pelas Febems e


congneres.

O rgo nacional traa as normas gerais e coordena a


poltica no mbito nacional.

Posio do magistrado

No exige fundamentao das decises relativas


apreenso e ao confinamento de menores.
subjetivo.

Garante criana e ao adolescente o direito ampla


defesa. Limita os poderes do juiz.

Mecanismos de participao

No abre espaos participao de outros atores


que limitem os poderes da autoridade policial,
judiciria e administrativa.

Instncias colegiadas de participao (conselhos


paritrios, Estado-sociedade) nos nveis federal,
estadual, e municipal.

Vulnerabilidade
socioeconmica

Menores carentes, abandonados e infratores


devem passar pelas mos do juiz.

Situao de risco pessoal e social propicia


atendimento pelo Conselho Tutelar.

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TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Quadro 1 Comparativo entre o Cdigo de Menores de 1979 e o Estatuto da Criana e do Adolescente (cont.)
Aspecto considerado

Cdigo de Menores
(Lei n. 6697/79 e
Lei n. 4513/64)

Estatuto da Criana e do Adolescente


(Lei n. 8069/90)

Carter social

Penaliza a pobreza atravs de mecanismos como:


cassao do poder familiar e imposio da medida
de internamento a crianas e adolescentes pobres.

Falta/insuficincia de recursos deixa de ser motivo


para perda ou suspenso do poder familiar.
O Conselho Tutelar desjudicionaliza os casos
exclusivamente sociais.

Em relao apreenso

antijurdico. Preconiza (art. 99 parg. 4) a priso


cautelar, hoje inexistente para adultos.

Restringe a apreenso a: flagrante delito de infrao


penal; ordem expressa e fundamentada do juiz.

Direito de defesa

Menor acusado de infrao penal defendido


pelo curador de menores (promotor pblico).

Garante ao adolescente, autor de ato infracional,


defesa tcnica por profissional habilitado (advogado).

Infrao

Todos os casos de infrao penal passam pelo juiz.

Casos de infrao que no impliquem grave ameaa


ou violncia pessoa podem sofrer remisso, como
forma de excluso ou suspenso do processo.

Internao provisria

Medida rotineira.

S em caso de crime cometido com grave ameaa ou


violncia pessoa.

Internamento

Medida aplicvel a crianas e adolescentes pobres,


sem tempo e condies determinados.

S aplicvel a adolescentes autores de ato infracional


grave, obedecidos os princpios de brevidade,
excepcionalidade e respeito condio peculiar de
pessoa em desenvolvimento.

Crimes/infraes contra
crianas e adolescentes

Omisso a respeito.

Pune o abuso do poder familiar, das autoridades e


dos responsveis pelas crianas e adolescentes.

Fiscalizao do cumprimento
da lei

No h fiscalizao do Judicirio por nenhuma


instncia governamental ou no governamental.
rgos do Executivo no promovem, em geral,
uma poltica de participao e transparncia.

Prev participao ativa da comunidade e, por meio


dos mecanismos de defesa e proteo dos interesses
coletivos, pode levar as autoridades omissas ou
transgressoras ao banco dos rus.

Fonte: Cdigo de Menores (1927), Quadro sinptico comparativo entre as leis 6.697/79 e 4.513/64 (Cdigo de Menores e Poltica Nacional do Bem-Estar do Menor) e o projeto ECA Projeto
de Lei 1.506 (Cmara Federal/dep. Nelson Aguiar) e 193/89 (Senado Federal/sen. Ronan Tito). Quadro elaborado por Costa e reproduzido pelo Frum Nacional DCA, com acrscimos de Pereira
(1998) e Santos (1997).

Com o ECA inicia-se uma fase transformadora para crianas e adolescentes brasileiros, com uma nova configurao do sistema de proteo
no que se refere aos seguintes pontos:

 viso social da infncia,


infncia que rompe com o paradigma de criana-objeto
da interveno jurdico-estatal e reconhece a especificidade da criana e
do adolescente como pessoas em condio peculiar de desenvolvimento e
com direito proteo especial devido sua condio etria;

 concepo jurdico-poltico-social,
jurdico-poltico-social que institui a doutrina da proteo integral, um instrumento de desenvolvimento social voltado
para o conjunto da populao e das crianas e dos adolescentes do pas,
garantindo proteo especial quele segmento considerado socialmente
mais sensvel. Por intermdio dessa lei, as crianas ganham direito
44

Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros

proteo contra o extermnio, tortura, abuso e explorao sexual, trfico, pornografia, prostituio, maus-tratos, abandono, trabalho penoso,
negligncia, discriminao, explorao, violncia, crueldade e opresso;

 constitucionalizao dos direitos da criana na Constituio FedeFederal de 1988,


1988 que explicita os direitos da criana e do adolescente vida
e sade, liberdade, ao respeito e dignidade, convivncia familiar
e comunitria, educao, cultura, ao esporte e ao lazer e profissionalizao;

 polticas sociais municipalizadas:


municipalizadas o ECA estabelece as diretrizes de
uma poltica de atendimento integral aos direitos da criana e do adolescente, a qual constituir-se- de um conjunto articulado de aes
governamentais e no governamentais, da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos municpios (BRASIL, 1990, art. 86). Na Constituio Federal (BRASIL, 1988, art. 204), as duas diretrizes para a nova poltica de
assistncia social estabelecem a descentralizao poltico-administrativa
e a participao da populao, por meio de organizaes representativas,
na formulao das polticas e controle das aes em todos os nveis.
Para implementar as diretrizes constitucionais, o ECA estabeleceu como diretrizes da poltica de atendimento aos direitos da criana e do adolescente:
a municipalizao do atendimento; a criao dos conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criana e do adolescente; a criao e manuteno de fundos nacional, estaduais e municipais vinculados aos respectivos conselhos dos direitos da criana
e do adolescente; a integrao operacional de rgos do Judicirio,
Ministrio Pblico, Defensoria, Segurana Pblica e Assistncia
Social para efeito de agilizao do atendimento inicial a adolescente a quem se atribua autoria de ato infracional e a mobilizao da
opinio pblica como forma de incentivar a participao dos diversos segmentos da sociedade (BRASIL, 1991, art. 88).

Para pensar
Com base em dados da sua realidade e da experincia como conselheiro,
reflita sobre as diretrizes da poltica de atendimento integral aos direitos
da criana e do adolescente. Como elas se concretizam na prtica?
Quais as principais dificuldades que voc identifica?

Com a Constituio Federal de 1988, o municpio ganhou o status de ente


federativo. Dessa maneira, municpios e crianas ganham cidadania em
conjunto com os outros entes federados e pessoas adultas (SDA, 1991). No
reordenamento dos poderes e competncias, a Unio ficou com o papel de
45

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

elaborar as normas gerais, cabendo ao Estado federado legislar em carter


complementar e ao municpio legislar suplementarmente sobre assuntos
locais, no contradizendo as leis estaduais e federais. Embora as trs esferas do poder tenham responsabilidades com a educao, sade, habitao,
condies de vida e assistncia social, o municpio torna-se, tambm, responsvel pela execuo das polticas (COELHO, 1990). Nesse esprito, cabe
ao municpio tomar conhecimento do ECA e criar a poltica municipal de
atendimento aos direitos da criana e do adolescente, mediante lei aprovada na Cmara dos Vereadores. A lei deve estabelecer as diretrizes municipais de atendimento aos direitos da criana e do adolescente, a criao do
Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente, a criao do
Fundo Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente e a criao do
Conselho Tutelar.

Ilustrao: Tibrcio (2008).

Figura 7 Poltica municipal de atendimento aos direitos da criana e do


adolescente

O Sistema de Garantia de Direitos (SGD) uma instncia de defesa dos


direitos da criana e do adolescente introduzidos pelo ECA; compreende
aes para preveno, promoo e defesa dos direitos. o fio condutor
para a realizao de uma interveno pautada no princpio de cooperao, cujo objetivo a proteo integral dos direitos infanto-juvenis,
alados condio de prioridade absoluta. O SGD caracterizado pela
articulao entre a sociedade e o Poder Pblico, visando ao funcionamento dos mecanismos de defesa, promoo e ao controle social dos
direitos humanos das crianas e dos adolescentes. A competncia-fim
do sistema a efetivao dos direitos civis, polticos, sociais, econmicos
46

Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros

e culturais das crianas e dos adolescentes. O SGD est estruturado em


trs eixos temticos:
temticos

 da defesa dos direitos humanos visa empregar aes para proteger


os direitos das crianas e dos adolescentes de forma legal, nas hipteses
de ameaa ou violao;

 da promoo dos direitos humanos realiza-se pelo desenvolvimento


de polticas de atendimento aos direitos da criana e do adolescente, de
forma transversal e intersetorial. Abrange trs tipos de poltica: pblicas-sociais, de proteo de direitos humanos e de execuo de medidas
socioeducativas. A responsabilidade desse eixo recai sobre os rgos pblicos encarregados pela Constituio Federal de desenvolver polticas
e programas sociais, de forma descentralizada poltica e administrativamente. O desenvolvimento dessas polticas e programas deve ocorrer
com a participao da populao, a fim de satisfazer as necessidades
bsicas das crianas e dos adolescentes;

 do controle da efetivao dos direitos humanos recai sobre os


rgos encarregados pela formulao das polticas pblicas-sociais, de
proteo e socioeducativas, sendo monitorados, de maneira soberana,
pela sociedade civil. Segundo o ECA, essas polticas pblicas devero,
necessariamente, ser objetos de apreciao e deliberao dos Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente, dos conselhos setoriais
de formulao de polticas pblicas e dos rgos de controle contbil,
financeiro e oramentrio. Nesse eixo, merece destaque especial o papel
da sociedade civil organizada, notadamente no que se refere s redes,
aos fruns e aos espaos de articulao poltica, que devem catalisar as
demandas da sociedade e exigir dos rgos pblicos o compromisso legal
de prioridade absoluta da criana e do adolescente.
Segundo o princpio de cooperao anunciado no art. 227 da Constituio Federal de 1988, a atuao dos atores envolvidos na proteo dos
direitos das crianas e dos adolescentes deve, necessariamente, atentar
para a lgica do Sistema de Garantia de Direitos, que exige a interao e
integrao dos trs eixos, para assegurar a proteo integral das crianas
e dos adolescentes.
humanos a proteo integral dos direitos fundafundaAssim, os direitos humanos,
mentais das crianas e dos adolescentes e o Sistema de Garantia de
Direitos definem um trip de valores que devem, articuladamente, assegurar a cidadania infanto-juvenil.

Para saber mais sobre o Sistema de


Garantia de Direitos consulte o site
do Conselho Nacional dos Direitos da
Criana e do Adolescente (Conanda),
hospedado no site da Presidncia da
Repblica Federativa do Brasil.

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TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Para pensar
Atualmente, que aes vm ocorrendo em seu municpio em relao
proteo dos direitos das crianas e dos adolescentes? Quais os pontos
positivos e negativos dessas aes?
Qual a sua avaliao sobre o funcionamento do Sistema de Garantia de
Direitos? Que sugestes voc apresenta para aperfeioar a atuao
do sistema?

Os conselhos nacionais, estaduais e municipais dos direitos das crianas


e dos adolescentes, bem como os conselhos tutelares tm papel fundamental no SGD. Os Conselhos Tutelares foram entes criados especificamente para o atendimento de crianas e adolescentes em situao
de risco, pessoal e/ou social, de ter os direitos identificados pelo ECA
ameaados ou violados. As Defensorias Pblicas da Infncia e AdoAdolescncia foram especializadas para assegurar o direito universalizado
defesa jurdica por profissional habilitado (advogado).
Tanto o Ministrio Pblico (MP) quanto o Poder Judicirio fortaleceram as especificidades do seu papel voltado para a infncia e a adolescncia. Ambos passam a ter atribuio e competncia para processar e
julgar os atos da Administrao Pblica relacionados com os chamados
interesses difusos e coletivos, como a educao e a sade. O Ministrio Pblico torna-se um importante fiscal do cumprimento do ECA e,
para desenvolver esse papel, criou (ou reestruturou) os chamados Centros Operacionais das Promotorias da Infncia e Juventude. Ao MP foi
delegado o poder de aplicar remisso (um perdo formal), j acolhida
habitualmente em muitos sistemas jurdicos e que objetiva atenuar os
efeitos negativos do procedimento jurdico (CURY, 1990).
A Justia da Infncia e da Juventude,
Juventude a antiga justia do menor, ganha
com o ECA amplitude para legislar para todas as crianas e adolescentes. So ainda reforadas as suas atribuies de realizao de justia, no
sentido mais jurdico da palavra. A esse propsito, Cury et al. (1992)
afirmam que o ECA resgata a dignidade da justia da infncia e juventude, retirando dela as atribuies de assistncia social e reforando a
sua natureza processual de rgo de controle jurisdicional.

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Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros

Dentre os novos mecanismos jurdicos disponveis para a defesa dos


direitos da criana e do adolescente, o ECA inclui instrumentos j disponveis ao conjunto da populao, tais como as aes civis de proteo
judicial dos interesses individuais, difusos e coletivos. A extenso de
direitos s crianas e aos adolescentes considerada um dos maiores
avanos do Estatuto (CURY et al., 1992).
Outra inovao do ECA so os mecanismos de fiscalizao do cumprimento dos direitos e da sano s suas violaes. Tais mecanismos prevem a possibilidade de fiscalizao das entidades no governamentais
e dos rgos governamentais, cujas obrigaes so elencadas de forma
precisa, assim como as medidas aplicveis em caso de seu descumprimento. O ECA prev sanes administrativas e penais por ofensa aos
direitos assegurados criana e ao adolescente, referentes ao no oferecimento ou sua oferta irregular. Dentre esses direitos, esto: o ensino
obrigatrio, o atendimento educacional especializado aos portadores de
deficincia, o atendimento em creche e pr-escolas s crianas de 0 a
6 anos de idade, o ensino noturno regular adequado s condies do
educando, o acesso a aes e servios de sade, escolarizao e profissionalizao dos adolescentes privados de liberdade, dentre outros
(CURY et al., 1992). O Estatuto tambm tipifica novos crimes e agrava
penas previstas pelo Cdigo Penal para quem comete crimes contra
crianas e adolescentes (SANTOS, 1993).
A proteo dos adolescentes em conflito com a lei tambm reforada no
ECA na perspectiva dos direitos humanos, com sanes penais e administrativas prescritas em caso de seu descumprimento (CURY et al., 1992).
Ao final deste captulo, lembramos que aprender com a histria e criar
uma nova histria a cada dia o que voc, conselheiro(a), est fazendo
com o seu trabalho cotidiano. O mestre e educador Paulo Freire (1996)
nos lembra que devemos pensar no presente como um presente de possibilidades e no de limitaes. Esse presente de possibilidades depende
de nossa energia para nos capacitar como pessoas e profissionais que
defendem os direitos de crianas e adolescentes e para nos envolver na
defesa e construo de polticas sociais pblicas efetivas e eficazes.

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TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Leituras complementares sugeridas


ASSIS, S.G. Percurso da violncia na histria ocidental: infncia e sade. Horizonte, v. 17, p. 11-78, 1999.
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CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

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52

Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros

Anexo
Linha do tempo da histria da infncia
e adolescncia no Brasil
A atuao dos conselheiros dos direitos e tutelares brasileiros ganha
importncia e significado quando pensamos nas lutas em favor dos
direitos da criana e do adolescente em uma perspectiva histrica.
A existncia de conselheiros dos direitos e tutelares para ajudar crianas
e suas famlias a terem direitos garantidos tem uma histria recente que
nos remete aprovao do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA),
em meados do ano de 1990.
Contudo, a histria da infncia e adolescncia no Brasil e no mundo
mostra que as aes de proteo criana e ao adolescente comearam muito antes e que o ECA foi fruto de um momento histrico sem
precedentes, visto que simboliza uma poca em que crianas e adolescentes de todo o mundo conquistam o direito de ter direitos. Com a
ajuda de uma linha do tempo, vamos evidenciar como a maneira de
olhar e proteger as crianas e os adolescentes foi se transformando
ao longo dos anos em nosso pas. A sntese apresentada a seguir abrange
os sculos XVI at o XXI, destacando a mudana ocorrida na concepo
da infncia, que evolui da noo de soberania paterna para os direitos da
criana e do adolescente. Trs eixos fundamentam esta sntese histrica:
concepes de infncia, legislaes e dimenso poltica-social.

Sculo XVI (1500-1599) Ateno


s crianas rfs do Brasil
Os padres jesutas, os primeiros agentes a trabalhar com as crianas no
perodo colonial brasileiro, disseminaram o modelo de infncia da criana
mstica (criana-anjo, criana-Menino-Jesus). Essas vises se misturam
com aquelas do menino-filho e da menina-filha dos primeiros colonizadores, que viam as crianas como fora de trabalho e, ainda, importantes
na transmisso da propriedade. As crianas indgenas eram vistas pelos
jesutas como uma espcie de seres pr-humanos, como papel branco,
massa de modelar e potenciais cristos.

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TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Essas concepes de infncia atravessam sculos, passando por mudanas


expressivas somente no sculo XVIII.

 Poltica jesutica a catequese como instrumento de colonizao.


Na segunda metade do sculo XVI, surgem os primeiros trabalhos com
crianas e adolescentes na perspectiva evangelizadora. Nas chamadas
casa dos muchachos, os jesutas reuniam crianas indgenas, mestias
e rfs para alfabetiz-las e ensinar-lhes jogos, brincadeiras e os bons
costumes civilizados do Reino. Os culumins (crianas indgenas) eram
educados para servir de exemplo para os seus pais. Desse modo, a criana
trazia ao caminho do Senhor e dos europeus a gente grande (FREYRE,
2005, p. 218). Hoje, so recorrentes as interpretaes de que o sistema
pedaggico moral-jesutico servia como uma forma de controle social.

 O Brasil nem bem comeara a ser colonizado e o Estado Moderno


Portugus d sinais de preocupao com as crianas rfs e desamparadas na Colnia. Em 1553, um dos primeiros registros histricos de que
se tem notcia uma carta de D. Joo III, autorizando as casas dos ditos
meninos a resgatarem comida nos portos do Brasil. Contudo, essas
preocupaes caritativas da Coroa Portuguesa s vo ser transformadas
em legislaes e polticas cerca de dois sculos mais tarde.

Sculo XVII (1600-1699) A ateno ao infante


exposto (crianas enjeitadas) no Brasil Colnia
 A imagem da criana enjeitada (o infante exposto) amplia o repertrio das vises de infncia do sculo XVI e transforma-se em problema
para os governantes, demandando a ao caritativa dos colonizadores.

 As instituies religiosas vo gradualmente assumindo o amparo


s crianas rfs e enjeitadas, efetivando uma transio das formas de
dispor crianas nas portas de desconhecidos, ou de pessoas de bem
para as formas modernas de criao de instituies com o propsito de
cuidar das crianas e dos adolescentes desamparados. As Santas Casas
de Misericrdia foram as primeiras instituies devotadas ao amparo de
adultos e crianas pobres, enfermas, rfs e abandonadas.

 No sculo XVII, as autoridades coloniais manifestam de maneira mais


constante e veemente ao rei de Portugal, Dom Pedro II, a preocupao
com a situao das crianas enjeitadas, particularmente na cidade do Rio de
Janeiro. Em carta de dezembro de 1673, respondendo ao Governador
da Capitania do Rio de Janeiro, Dom Pedro II determina que os oficiais da
Cmara providenciem apoio s crianas rfs. Contudo, a Cmara, alegando falta de recursos, apela para a Santa Casa de Misericrdia que j
vinha realizando essa acolhida.
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Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros

Sculo XVIII (1700-1799) O sistema de ateno


s crianas expostas no Brasil Imprio
 O crescimento vertiginoso de crianas enjeitadas leva as Santas Casas
de Misericrdia (irmandades e ordens religiosas) a se especializarem em
reas de atendimento a essas crianas. Delineia-se, nesse sculo, um
verdadeiro sistema de recolhimento das chamadas crianas expostas.
Em 1738, criado o primeiro asilo para crianas enjeitadas, A Roda
e Casa dos Expostos,
Expostos de tradio portuguesa, na enfermaria da Santa
Casa de Misericrdia do Rio de Janeiro, com recursos de doao de um
rico comerciante e membro da Irmandade.

 O Estado Colonial Brasileiro inaugura, nesse sculo, o seu poder


regulamentador na proteo de crianas. Em 1775, o ministro Sebastio
Jos de Carvalho e Melo, o Marqus de Pombal, assina alvar regulamentando o cuidado das crianas rfs e enjeitadas, permitindo o seu
acolhimento nas chamadas rodas dos expostos e em casas particulares
de casais honrados e de bons costumes. Essa foi a mais importante
lei do sculo XVIII sobre o assunto. Embora creditasse ao nobre Senado
da Cmara a funo de dispor da vida das crianas abandonadas, a
legislao colonial praticamente no considerava as responsabilidades
financeiras sistemticas do Estado no cuidado das crianas. Apenas em
algumas cmaras de municpios da Capitania de Minas Gerais, historiadores encontraram registros de despesas com expostos entregues s
criadeiras ou amas-de-leite, que tinham por obrigao apresent-los
periodicamente a essas Cmaras.

Sculo XIX (1800-1899) Dos destitudos do


Brasil Imprio aos desvalidos do Brasil Repblica
 O sistema institucionalizado de atendimento a crianas rfs e enjeitadas, iniciado no Rio de Janeiro, dissemina-se para vrias outras cidades do pas, na sua principal modalidade de roda e casa dos expostos,
embora fossem permitidos acolhimentos em famlias honradas. Essa
poltica de proteo a crianas socialmente vulnerveis perdurou por
praticamente dois sculos, da Colnia a Primeira Repblica. A casa dos
expostos da cidade de So Paulo, por exemplo, foi extinta somente por
volta dos anos 1950.

 As crticas do movimento denominado child savers (os salvadores de


crianas), em geral filantropros e higienistas que advogavam prticas de
puericultura e higiene familiar baseadas em princpios mdico-cientficos, atingem fortemente as rodas e as casas dos expostos. Segundo as
crticas, a despeito do papel de assistncia, essas casas cumpriram outros

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TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

papis pouco nobres, tais como: a) desembocadouro para crias indesejadas pelos senhores patriarcais; b) importante suporte no comrcio
de leite das escravas; c) fonte para adoes ilegais e, principalmente,
d) mecanismo para ocultar o infanticdio e a mortalidade de crianas e
adolescentes.

 Nesse sculo, o Estado, com seu poder normatizador, amplia consideravelmente sua ao de proteo a crianas e adolescentes em situao
de vulnerabilidade:
o Cdigo Civil Imperial incluiu punies para os pais que impin-

gissem castigos imoderados a seus filhos. O infanticdio de crianas


foi sancionado com diferentes modalidades de pena. O aborto foi
proibido e o estupro criminalizado;
as crianas filhas de escravas foram consideradas libertas pela

Lei do Ventre Livre de 1871, antes mesmo que a Lei urea de 1888
abolisse qualquer forma de escravido no pas;
em 1879, foi estabelecida a obrigatoriedade do ensino primrio

para crianas de ambos os sexos, de sete a 14 anos, e eliminada a


proibio do acesso de escravos s escolas;
a utilizao da fora de trabalho infantil foi regulamentada por

meio de decretos, particularmente com restries ao trabalho dos


menores nas fbricas da capital.

 A despeito das leis de proteo, o aumento do nmero de crianas nas ruas da Capital Federal (Rio de Janeiro) ganha visibilidade e
denunciado por cronistas de jornais no final da primeira dcada de
vigncia da Repblica.

 O Estado Brasileiro Imperial e Republicano utiliza o seu poder normatizador para conter a ao dos pequenos criminosos. O Cdigo
Criminal do Imprio, de 1830, define a responsabilidade penal em trs
perodos de idade: os menores de 14 anos no possuem responsabilidades penais; os maiores de 14 e menores de 17 anos podem receber, a
critrio da autoridade judiciria, penas de cumplicidade e os menores de
21 anos podem receber penas mais drsticas. O Cdigo Penal da Repblica (1890) reduziu para nove anos o limite mnimo da imputabilidade
do agente do delito; permitiu a responsabilizao penal de crianas entre
nove e 14 anos que atuassem com discernimento e estabeleceu que eles
fossem submetidos a um regime educativo e disciplinar. A maioria das
crianas, no entanto, continuou sendo enviada para prises comuns.

 O Estado Brasileiro Republicano, por presso do movimento higienista, comea a assumir diretamente a assistncia e a correo de crianas

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Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros

e adolescentes. Em 1899 criado, no Rio de Janeiro, o Instituto de


Proteo e Assistncia Infncia, para proteger crianas pobres, doentes
e moralmente abandonadas e exercer a tutela sobre meninos maltratados ou em perigo moral.

Sculo XX (1900-1999) Do menor ao cidado


criana, cidado adolescente
 A categoria menor vai lentamente sendo construda na virada do
sculo. O termo menor, inicialmente utilizado para designar o ser
humano na faixa etria anterior quela em que so concedidos os direitos plenos do cidado (maioridade civil), vai gradualmente se tornando
uma categoria sociolgica, estigmatizante de todas as crianas pobres,
em situao de rua ou que transgrediam as leis. A categoria menor
gera uma dicotomia ou segmentao de infncia: criana designa a
infncia normativa (geralmente os filhos dos estratos sociais mdios
e altos) e menor representa a infncia menorizada, os filhos dos
pobres, chamados de menor carente, menor abandonado, menor
infrator ou menor delinqente.

Da virada do sculo dcada de 1920


 Cresce o nmero de associaes religiosas, institutos de proteo e
de assistncia infncia, dispensrios e patronatos agrcolas. As aes
da iniciativa caritativa e filantrpica, particularmente a religiosa, no s
foram importantes na organizao da assistncia como tambm foraram o Estado a regular e a disciplinar o espao social.

 A ao higienizadora da nova ordem e progresso republicanos


enfatiza, nas leis e nas polticas de bem-estar social, a criao dos reformatrios, das colnias correcionais e dos institutos de treinamento profissional, na perspectiva de transformar os destitudos e desvalidos em
pobres teis Nao. Em funo dessa nfase, ocorre, em 1902, a
reforma do servio policial do Distrito Federal, que prev a criao das
colnias correcionais. Em 1903 so criados a Escola de Preveno XV de
Novembro e o Departamento Municipal de Assistncia Pblica do Rio de
Janeiro. Ao semelhante se verificou em So Paulo, com a criao do
Instituto Disciplinar de So Paulo (1902) para crianas abandonadas e
julgadas criminosas.

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TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Dcadas de 1920 a 1940 As matrizes da poltica


nacional do bem-estar do menor
 O Poder Judicirio especializa um setor para cuidar dos menores que
transgrediam as leis. Em 1923 criado o primeiro Juizado de Menores
do Brasil, no Rio de Janeiro. O juiz Mello Mattos cria, tambm, para
alm da alada jurdica, um conjunto de estabelecimentos oficiais de
proteo aos desamparados e aos delinqentes.

 O Estado Brasileiro cria o Cdigo de Menores de 1927 (Decreto


n. 17.943, de outubro de 1927), que ficou conhecido pelo nome de Cdigo
Mello Mattos em referncia ao seu autor e primeiro juiz de menores do
pas. Este Cdigo consolida praticamente todas as leis sobre a situao
irregular e a assistncia aos menores. Do ponto de vista institucional,
legalizada a dicotomia das varas de justia: vara de famlia para a criana
e adolescente e juizado de menores para as crianas pobres.

 A filosofia tutelar do bem-estar da criana chega tambm ao Legislativo, com preocupao especial para a proteo das crianas e adolescentes em relao ao trabalho e idade penal. A Constituio de 1934 probe
o trabalho de menores de 14 anos, o trabalho noturno aos menores de 16
anos e, nas indstrias insalubres, aos menores de 18 anos. A maioridade
penal elevada para os 18 anos pelo Decreto-lei n. 2.848, de dezembro
de 1940. O Cdigo Penal Brasileiro de 1940 estabelece um conjunto de
artigos para a responsabilizao de crimes sexuais. A Constituio de 1946
manteve as proibies de trabalho para menores de 14 anos e ampliou
para 18 anos a idade de aptido para o trabalho noturno.

 O Estado amplia sua interveno com a criao de novas obras sociais


e instituies pblicas. esboada a articulao entre os programas do
governo e os da iniciativa privada:
Estado em 1923, regulamentado o Servio de Proteo

Infncia Abandonada e aos Delinqentes. Em 1940, outro decreto


fixa as bases da organizao da proteo maternidade, infncia e adolescncia, em todo o pas. Cria-se, no Ministrio da
Sade, o Departamento Nacional da Criana e no Ministrio
da Justia, o Servio de Assistncia ao Menor (SAM), para o combate criminalidade e recuperao da delinqncia. O SAM foi
a matriz do Sistema Nacional do Bem-Estar do Menor, institudo
pelo governo militar ps-1964. Em 1942 criada a Legio Brasileira de Assistncia (LBA) para assistir aos filhos dos integrantes
da Fora Expedicionria Brasileira, que, depois, tornou-se centro
de assistncia a mes e crianas na primeira infncia. Em 1946
instituda a Lei Orgnica do Ensino Primrio, pela qual a Unio
regulamenta a extenso do ensino pblico s camadas populares;
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Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros

setor privado foram criados o Servio Nacional de Aprendi-

zagem Industrial (Senai), em 1942, o Servio Social da Indstria


(Sesi), o Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac) e o
Servio Social do Comrcio (Sesc), em 1946;
organismos internacionais em 1948 instala-se no Brasil o

Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef), apenas dois


anos aps a sua criao em nvel internacional. Firmadas a Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948) pelas Naes Unidas e
a Declarao dos Direitos do Menor (1949), na 9a Conferncia PanAmericana da Criana.

Dcada de 1950 A industrializao e a crise


urbana brasileira
 A situao da infncia pobre, da chamada questo do menor, agrava-se com o processo de modernizao e industrializao, que provocou
um crescimento acelerado das cidades, formando as grandes metrpoles, concentrando a renda e acentuando os nveis de desigualdades e
pobreza.

 Em 1959 a Organizao das Naes Unidas (ONU) aprova a Declarao Internacional dos Direitos da Criana.

Dcada de 1960 Os menores se transformam em


problema de segurana nacional
O governo militar transforma o problema do menor em um problema de
segurana nacional. No incio dos anos 1960 as duras crticas ao SAM, provenientes de sua forma de atuao, levam o governo militar a extingui-lo
e a criar o Sistema Nacional do Bem-Estar do Menor, conformado pela
Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor (Funabem) e pelas Fundaes
Estaduais do Bem-Estar do Menor, responsveis pela normatizao e
pela execuo da Poltica Nacional do Bem-Estar do Menor, respectivamente. Esta Lei s ser extinta pelo Estatuto da Criana e do Adolescente, em 1990.

 A Emenda Constitucional n. 1 de 1969, do governo militar, rebaixa


de 14 para 12 anos a idade para o ingresso no mercado de trabalho e
traz a obrigatoriedade do ensino primrio pblico s crianas entre sete
e 14 anos. Em 1974 o governo militar probe a contratao de menor com
salrio inferior ao mnimo, exceto na condio de aprendiz. A euforia
do perodo chamado de milagre brasileiro havia passado: era preciso
restringir a oferta de trabalho.
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TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Dcada de 1970 A emergncia das entidades alternativas


comunitrias
 Surgem as primeiras entidades de atendimento alternativo, associaes de ex-internos do sistema do bem-estar do menor e organizaes de
defesa jurdico-social de menores infratores e meninos de rua.

 As cincias humanas e sociais se envolvem em estudos sistemticos


sobre o tema. Destacam-se as pesquisas A criana, o adolescente e a
cidade, desenvolvida pelo Centro Brasileiro de Anlises e Planejamento
(Cebrap), em 1971, com o objetivo de conhecer a situao social do
menor marginalizado em So Paulo e Meninos de rua, valores e expectativas, do Centro de Estudos Contemporneos (Cendec), encomendada pela Comisso de Justia e Paz da Arquidiocese de So Paulo em
1979.

 O Legislativo tambm busca dimensionar melhor o fenmeno. Em


1976, a Cmara dos Deputados instaura uma Comisso Parlamentar de
Inqurito (conhecida como CPI do Menor), cujos resultados so publicados no documento A realidade do menor.

 O Ano Internacional da Criana, em 1979, celebra os vinte anos da


Declarao Internacional dos Direitos da Criana.

 Nesse mesmo ano, aprovado, pelo Congresso Nacional, o novo


Cdigo de Menores, elaborado por um pequeno grupo de juzes de
menores, liderados pelo juiz Alyrio Cavaliere. Um paradoxo do novo
cdigo: apesar de ter sido criado no vigsimo ano de vigncia da Declarao Internacional dos Direitos da Criana, ele praticamente no trata dos
seus direitos, regulamentando apenas as chamadas situaes irregulares (Lei n. 6.697/79).

Dcada de 1980 Instituio em lei do paradigma da criana


sujeito de direitos
 Inaugura-se a concepo da criana como sujeito de direitos, rompendo com a categoria menor e inserindo a criana pobre na concepo de infncia, sem os adjetivos pejorativos.

 O modelo de assistncia convencional, desenvolvido pelo Estado por


intermdio da Funabem e das Febems, duramente questionado pela
imprensa, por estudiosos e pelos participantes das experincias alternativas, que expressam suas crticas por meio das aes que desenvolvem.
As crticas refletem, de certo modo, a falncia do Sistema Nacional do
Bem-Estar do Menor.

 constitudo o Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua


(1985), resultado indireto do Projeto Alternativas Comunitrias de
60

Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros

Atendimento a Meninos de Rua (Unicef, SAS e Funabem), implantado


em 1992. Foi o primeiro movimento criado na perspectiva de organizar crianas e adolescentes para a defesa dos seus direitos. Organizaes
como a Pastoral do Menor e a Frente Nacional de Defesa de Direitos
da Criana (FNDC), constituda por prefeitos, autoridades municipais
e estaduais e tcnicos do Estado, progressistas que defendiam a municipalizao da poltica infanto-juvenil, articulam-se nacionalmente.
Os filantropos perdem terreno para os novos advogados das crianas: os
ativistas dos direitos da criana e do adolescente.

 Em maro de 1988 criado o Frum Nacional Permanente de Entidades


No Governamentais de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente, o
Frum DCA. O Frum se torna um dos principais interlocutores da sociedade civil junto ao Congresso Nacional para o lobby da incluso dos direitos
de crianas e adolescentes na Constituinte, ps-regime militar.

 Entra em vigor a Constituio de 1988, que contm dois artigos (227 e


228) que tratam especificamente dos direitos da criana e do adolescente.

 A experincia dos fruns de defesa dos direitos se dissemina por


vrios estados e municpios, organizando os esforos de incluso dos
direitos de crianas e adolescentes nas constituies de dezenas de estados e nas leis orgnicas de centenas de municpios.

 O Frum DCA elabora, com a colaborao de um amplo movimento


de defesa da criana, o anteprojeto de lei do Estatuto da Criana e do
Adolescente (ECA) e articula o bem-sucedido lobby pela sua aprovao.
Aps amplo movimento de luta, em 13 de julho de 1990, o ECA sancionado pelo presidente da Repblica.

 A constituio do Frum DCA e a instituio do paradigma dos direitos da criana servem de estmulo criao de novas entidades de defesa
dos direitos, bem como da articulao de redes de organizaes por tipo
de atividade desenvolvida. o caso dos ncleos de estudos, da ao
das universidades e dos Centros de Defesa Jurdico-Social (o primeiro
a se constituir foi o Centro de Defesa do Menor, de Belm, em 1985).
O esforo para articular as lutas nacionais s internacionais ganha,
durante essa dcada, um instrumento importante: a Defesa da Criana
Internacional (DCI), seo Brasil. Sua criao se deu em junho de 1989,
em Braslia.

 Ainda no final de 1980 e incio dos anos 1990, outros atores tambm passam a compor o amplo movimento de defesa dos direitos da
criana e do adolescente: as fundaes vinculadas a empresrios que,
diferenciando-se do antigo perfil caritativo e filantrpico, so orientadas pelo paradigma dos direitos da criana e do adolescente, como a
Fundao Abrinq pelos Direitos da Criana e do Adolescente, criada em
1989; as organizaes no governamentais, como a Agncia de Notcias
61

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

dos Direitos da Infncia (Andi), criada em 1992. A Andi se destaca na


educao social de jornalistas e da mdia em geral, em favor dos direitos
da criana e do adolescente.

Dcada de 1990 A construo de novas institucionalidades


e o redesenho de polticas sociais para a infncia e
adolescncia
 Evidenciam-se a construo das novas formas de institucionalidade
estabelecidas pelo ECA (a exemplo dos conselhos dos direitos e tutelares)
e o redesenho das polticas sociais para crianas e adolescentes no pas.
O objetivo das intervenes, nesse momento, j no era mais alternar as
polticas de cunho paternalista e repressivo do Estado, mas transformlas em polticas pblicas de construo da cidadania de crianas e adolescentes.

 A implementao do ECA, sobretudo no que tange constituio


dos conselhos dos direitos e conselhos tutelares, concentra os esforos
no conjunto de movimentos de defesa dos direitos da criana e do adolescente. O Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente
(Conanda) criado no dia 12 de outubro de 1991, pela Lei Federal
n. 8.242, e instalado no dia 16 de dezembro de 1992, com a posse dos
conselheiros.

 A Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor (Funabem) extinta e


cria-se o Centro Brasileiro para Infncia e Adolescncia (Cbia), na perspectiva de desmontar o antigo Sistema Nacional do Bem-Estar do Menor
e de substituir a Poltica Nacional do Bem-Estar do Menor (PNBEM) por
uma poltica traada de acordo com as diretrizes do ECA.

 Em 1995, o Cbia e a Legio Brasileira de Assistncia (LBA) so extintos. Esses rgos foram durante muitos anos os principais executores de
polticas para a infncia pobre no pas.

 Por volta da metade da dcada de 1990 observa-se uma tendncia de


especializao ou de concentrao dos esforos coletivos realizados em
mbito nacional em algumas formas especficas de violao dos direitos da criana: o trabalho infantil, a explorao sexual infanto-juvenil
e o adolescente em conflito com a lei. Concomitantemente, o chamado
protagonismo infanto-juvenil entra para agenda do movimento de
defesa dos direitos da criana e do adolescente.

 Nessa dcada verificou-se uma grande mudana de significado do


trabalho infantil no Brasil. Ele passou de virtude a violao de direitos. Em 1992, a Organizao Internacional do Trabalho (OIT) cria, no
Brasil, o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI). Nessa
mesma poca, o Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef)
62

Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros

tambm cria um programa com a mesma finalidade. De 1991 a 1994


houve uma multiplicao de campanhas denunciando o trabalho infantil,
desenvolvidas principalmente pelas centrais sindicais e pelos conselhos
dos direitos. Em 1995 criada uma nova articulao entre organizaes
governamentais, no governamentais e internacionais para combater o
problema o Frum Nacional de Preveno e Erradicao do Trabalho
Infantil (FNPETI).

 Em 1996 criou-se o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil.


O componente-chave do programa era a Bolsa Criana Cidad, baseada no benefcio Bolsa Escola, implantado em 1995. Originalmente
desenhado como um mecanismo de correo da evaso escolar, mais
tarde a concesso desse benefcio passa a ser associada eliminao do
trabalho infantil.

 tambm na dcada de 1990 que as aes de enfrentamento da


explorao sexual ganham espao na mdia e na agenda de organizaes
governamentais e no governamentais. A criao da CPI sobre a Prostituio Infantil, em abril de 1993, destinada a apurar responsabilidades
pela explorao e prostituio infanto-juvenil, foi um dos pontos marcantes para este agendamento social. Em 1995 foi organizada no estado
da Bahia uma campanha com artistas, buscando conscientizar a populao sobre a necessidade de se posicionar contra a explorao sexual. Em
1995 o governo federal, por meio da Secretaria de Justia e Cidadania
do Ministrio da Justia, juntamente com outros rgos governamentais e com organizaes da sociedade civil, abraa a campanha baiana.
O presidente da Repblica, em outubro do mesmo ano, lana a Campanha de Combate Explorao Sexual Infanto-Juvenil, com a presena
do Centro de Defesa da Criana e do Adolescente Yves de Roussan
(Cedeca-BA), Unicef, Polcia Militar e artistas envolvidos, tendo como
lema Explorao Sexual Infanto-Juvenil: no d pra engolir.

 O Brasil sedia, em abril de 1996, o Seminrio sobre a Explorao


Sexual de Crianas e Adolescentes nas Amricas. O evento foi uma etapa
preparatria para o Congresso Mundial contra a Explorao Sexual, realizado na Sucia, em agosto de 1996.

 Em junho de 2000 o governo federal, organizaes no governamentais e organismos internacionais elaboraram o Plano Nacional de
Enfrentamento da Violncia Sexual Infanto-Juvenil (PNEVSIJ), com o
firme propsito de conhecer os esforos nacionais e articular as aes de
interveno nas ocorrncias de violncia sexual contra crianas e adolescentes. O evento aconteceu em Natal e reuniu mais de cem organizaes governamentais e no governamentais. Esse plano foi aprovado
pelo Conanda em julho do mesmo ano e passou a integrar o conjunto
de diretrizes bsicas para formulao de polticas pblicas para crianas e
63

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

adolescentes. O governo federal cria o Programa de Combate ao Abuso e


a Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes (o Programa Sentinela),
atribuindo a responsabilidade de sua execuo ao Ministrio de Assistncia e Previdncia Social.

 aprovada pelo Congresso Nacional a Lei n. 9970/2000, que institui


o dia 18 de maio como o dia nacional de luta pelo fim da violncia
sexual contra crianas e adolescentes.

Sculo XXI Da virada do sculo dcada de 2010:


aperfeioamento e institucionalidade do ECA
 Estabelecida a Poltica Nacional de Reduo da Morbimortalidade
por Acidentes e Violncias, do Ministrio da Sade (Portaria MS/GM
n. 737 de 16/5/2001), que define a criana que sofre violncia intra e
extra-familiar como alvo da atuao do setor para a promoo da sade,
preveno, atendimento e reabilitao de vtimas. O atendimento em
rede intersetorial colocado como condio essencial.

 O fortalecimento dos conselhos dos direitos e tutelares transforma-se


em poltica pblica nacional, com a criao do Programa Pr-Conselho
Brasil, em 2004, na Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana
e do Adolescente (SPDCA), da Secretaria Especial de Direitos Humanos
da Presidncia da Repblica.

 Nos anos iniciais da primeira dcada do sculo XXI, um movimento


parlamentar e de opinio pblica pela reduo da maioridade penal
desafia os ativistas que advogam pela no alterao do ECA. Setores
mais progressistas questionam a precariedade da implementao das
medidas socioeducativas para adolescentes em conflito com a lei.

 Em 2005, depois de praticamente quatro anos de debates, aprovado


pelo Conanda o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase),
um guia para a implementao das medidas socioeducativas que estabelece
as competncias das unidades federadas na execuo das medidas, reafirmando o princpio da municipalizao das medidas em meio aberto.

 Em 2006 o Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente e o Conselho Nacional de Assistncia Social aprovam o Plano
Nacional de Promoo, Proteo e Defesa dos Direitos de Crianas e
Adolescentes Convivncia Familiar e Comunitria.

 Em julho de 2007 o Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do


Adolescente entrega Presidncia da Cmara de Deputados o Projeto
n. 1.627/2007 que normatiza a aplicao das medidas socioeducativas.

64

Desenvolvimento de paradigmas de proteo para crianas e adolescentes brasileiros

 Inicia-se, na segunda metade da dcada, o processo de reviso dos


planos Nacional de Direitos Humanos, de Erradicao do Trabalho Infantil e de Enfrentamento da Violncia Sexual Infanto-Juvenil.

 O Brasil sedia o III Congresso Mundial de Enfrentamento da Explorao Sexual contra Crianas e Adolescentes, em novembro de 2008, no
Rio de Janeiro.
Para alm do avano representado pelo ECA em relao ao efetivo cumprimento dos direitos de crianas e adolescentes brasileiros, novos desafios se colocam para o sculo XXI, a fim de que os princpios elencados
no Estatuto sejam continuamente aperfeioados, vislumbrado a melhoria da qualidade de vida de toda a populao infanto-juvenil.

65

2. Conselhos dos direitos da


criana e do adolescente

Benedito Rodrigues dos Santos, Cludio Augusto Vieira da Silva,


Maria Ceclia de Souza Minayo, Abigail Silvestre Torres, Helena Oliveira da Silva,
Suely Ferreira Deslandes, Mariana Barcinski

Neste captulo desejamos que voc, conselheiro ou conselheira, leia e


reflita sobre a situao dos conselhos dos direitos da criana e do adolescente em seu municpio e estado. Para tanto, comeamos apresentando
um caso especfico sobre evaso escolar, ocorrido no municpio imaginrio de Santana do Graja. O caso, baseado em fatos reais, ser retomado
ao longo das discusses aqui realizadas e dever servir para provocar a
reflexo sobre o exerccio de suas atividades como conselheiro(a). Desejamos que voc articule os conhecimentos adquiridos ao longo deste
captulo realidade de Santana do Graja e a sua prpria experincia,
em seu estado e municpio. Acreditamos que a metodologia do estudo
de caso tornar mais fcil a apreenso de conhecimentos tericos que
podero auxili-lo no seu dia-a-dia como conselheiro.
Destacaremos ao longo do captulo quatro principais aes realizadas
pelos conselhos dos direitos para discuti-las em maior profundidade:
elaborao do planejamento das aes do conselho; realizao do diagnstico situacional da localidade em que se situa o conselho; formulao
da poltica de atendimento aos direitos da criana e do adolescente; e
monitoramento e avaliao dos programas e das aes desenvolvidas na
poltica de atendimento aos direitos da criana e do adolescente.
Embora utilizando a metodologia de estudo de caso, muitas vezes o
contedo aqui apresentado se refere, de uma maneira geral, a todos
os conselhos dos direitos do Brasil. Sabemos, no entanto, que existem

67

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

diferenas entre os conselhos de um mesmo estado ou regio; h, tambm, singularidades em relao atuao dos conselhos em virtude do
tamanho de cada municpio (do nmero de crianas e adolescentes,
da extenso da rede de atendimento etc.) e das condies de vida em
cada localidade. Gostaramos que voc pudesse trazer, para as reflexes
propostas neste captulo, a complexidade da dinmica de trabalho no
conselho do seu municpio.

Caso Evaso escolar em


Santana do Graja
Santana do Graja possui 13.028 habitantes, dos quais 82% residem
na rea rural. As principais atividades econmicas so a agricultura e o
comrcio local; mais de 40% da renda do municpio advm das transferncias governamentais. A populao bastante empobrecida; a renda
mdia per capita de R$ 30,43. Os indicadores de educao tambm so
muito preocupantes: 57% da populao com mais de 15 anos analfabeta, faixa que amplia para 64% quando consideramos as pessoas com
mais de 25 anos. O conselho municipal dos direitos da criana e do adolescente, criado em 2000, rene-se mensalmente. Em sua composio,
conta com dez representantes, dos quais cinco representam a sociedade
civil e cinco o Poder Pblico Municipal. A cidade possui ainda um conselho tutelar, criado em 2002.

A mobilizao

Neuropatia ptica hereditria de


Leber uma doena rara do nervo
ptico que provoca cegueira. Devese a um defeito gentico transmitido
da me para os filhos. Os homens
so mais atingidos pela doena, que
costuma se desenvolver entre os 15
e 35 anos. Os principais sintomas so
a perda repentina de viso em um
olho, com dificuldade para perceber
as cores e alterao de campo visual.
A doena atinge o segundo olho
num espao de semanas ou meses.

68

A rdio difusora de Santana do Graja anuncia insistentemente o encontro que ocorrer no prximo domingo com a participao de Maria Luiza
Barretos, Ccero Jos (o Zeca da Feira) e Jos Augusto de Souza, candidatos Prefeitura da cidade, e dos conselhos municipais de polticas
sociais e do conselho tutelar. Estamos na ltima semana de outubro de
2004 e os conselhos dos direitos e tutelar, instituies promotoras do
evento, esto em polvorosa com os preparativos.
A preocupao dos conselheiros comeou h dois anos. O menino
Andr, ento matriculado no ensino fundamental, comeou a perder a
viso. Em sua famlia esta tem sido uma preocupao de algumas geraes; alguns membros da famlia tm neuropatia ptica hereditria
de Leber.
Leber

Conselhos dos direitos da criana e do adolescente

Maria Auxiliadora, me de Andr, rapidamente procurou os mdicos


que tinham atendido aos seus familiares que sofriam da mesma doena
e se tornaram cegos. Ao mesmo tempo, preocupada com o futuro de
Andr, procurou o conselho tutelar, ao perceber que a escola no estava
preparada para atender seu filho, chegando inclusive a propor que ele
estudasse em casa. A me, no entanto, sentiu que o filho, que gostava
tanto de estudar, perderia o convvio com outras crianas e ficaria na
dependncia do envio de material e acompanhamento pedaggico. Com
o avano da doena, Andr passou a precisar de material especial: a letra
tinha que ser ampliada em quatro vezes para que ele pudesse enxergar. A Prefeitura alegava que no tinha recursos para produzir apostilas
especiais.
A atuao do conselho tutelar e a luta de dona Maria, nesse caso, duraram
um perodo muito longo. Aps vrias reunies, o problema do Andr s
foi solucionado quando a dra. Ana Lcia, promotora de justia, redigiu
um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), obrigando o municpio,
por meio da Secretaria de Educao, a disponibilizar apostilas especiais
para o menino, alm de mant-lo na turma regular de ensino. O material s ficou pronto em outubro, depois de sete meses de espera.
O caso do Andr e as vrias reunies realizadas na tentativa de solucion-lo levaram o conselho tutelar a organizar todas as denncias de
crianas e adolescentes fora da escola. A partir desse caso, a discusso se
ampliou para o problema da evaso escolar, muito comum no municpio. Os agentes de sade foram grandes aliados do conselho tutelar nessa
tarefa, uma vez que contriburam para a realizao do mapeamento e
da caracterizao dos casos de evaso escolar. Assim, foi possvel perceber que havia diferentes motivos e situaes impedindo as crianas
de freqentarem a escola. Tais situaes precisariam ser apreciadas e
analisadas com ateno pelos conselheiros tutelares e dos direitos.
Nas reunies com o conselho municipal dos direitos da criana e do
adolescente decidiu-se que o mapeamento dos casos de evaso escolar
seria apresentado aos candidatos prefeitura, como forma de pressionar
publicamente os polticos e gestores do municpio para que a situao
fosse resolvida.

69

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

O conselho municipal dos direitos conseguiu, ento, uma agenda com


os assessores de campanha dos candidatos. Nessa reunio, ficaram acertadas as regras do encontro entre conselheiros e candidatos, dentre elas,
a de que os ltimos deveriam se comprometer publicamente com uma
plataforma de aes prioritrias com base nas demandas colocadas pelos
conselheiros. Segundo Ana Amlia, presidente do conselho municipal
dos direitos, aps to longo e exaustivo levantamento de informaes,
o trabalho realizado no poderia ser perdido. Portanto, era fundamental
garantir o compromisso pblico dos candidatos com o problema da evaso escolar e assegurar que a promessa fosse cumprida.
Pelo mapeamento realizado pelo conselho dos direitos, as principais
causas da evaso escolar na cidade so: a necessidade de complementao da renda familiar, uma vez que vrias crianas deixam de ir escola
para ajudar suas famlias na atividade agrcola; a repetncia escolar e a
distncia da moradia das crianas da rea rural em relao s unidades
de ensino. Dentre os casos de repetncia, h situaes como a do Andr,
ou a da Luciana, que tem paralisia cerebral e no assiste s aulas como
as outras crianas da cidade. No entanto, a maior parte dos casos de
crianas que trabalham com suas famlias na lavoura, na feira, na rodoviria ou na beira da estrada.
Um grupo bastante animado para o encontro com os candidatos o
grmio estudantil da escola do Andr; o jornal Fala a, produzido pelo
grupo, procura estimular a participao de crianas e adolescentes de
toda a cidade no evento.
Algum tempo depois, foi realizada uma reunio extraordinria do conselho municipal dos direitos da criana e do adolescente para avaliao
do encontro com os candidatos. A reunio estava bem agitada e todas as
pessoas queriam, ao mesmo tempo, trazer suas impresses. Ao trmino,
chegou-se concluso de que o evento havia sido um sucesso em termos
da participao: todos os candidatos compareceram, o auditrio estava
lotado, havia vrios candidatos a vereador presentes e a promotora de
justia permaneceu durante todo o tempo.

70

Conselhos dos direitos da criana e do adolescente

Ilustrao: Tibrcio (2008).

Figura 1 Reunio do Conselho Municipal dos Direitos da Criana e dos


Adolescentes de Santana do Graja

Outro aspecto relevante foi a riqueza das discusses. Todos ficaram satisfeitos com a oportunidade de divulgar o levantamento realizado e de
trazer o problema da evaso escolar para o debate durante o processo
da eleio. Infelizmente, percebeu-se que os candidatos no estavam
a par da situao vivida por parte significativa das crianas da cidade,
tampouco estavam sensibilizados da importncia de reverter a situao
e alterar os indicadores da educao. Por isso, os conselheiros avaliaram
que essa foi uma estratgia importante, visto que, durante a campanha,
o acesso aos candidatos mais fcil e eles costumam estar mais propensos a assumirem compromissos com a rea social.
Para assegurar que a promessa no ficaria somente no discurso, todos
os candidatos assinaram o compromisso Criana na Escola, elaborado
pelo conselho municipal dos direitos da criana e do adolescente, e que
seria publicado na edio semanal do Gazeta do Graja. Enfim, a primeira
etapa foi cumprida.

As solues
Em janeiro de 2005, nos primeiros dias do mandato da prefeita eleita,
Maria Luiza, realizou-se, por solicitao do conselho municipal, uma reunio com o novo secretrio de educao, prof. Joo Silvrio. O objetivo
era discutir o plano de ao para combater a evaso escolar, agora tema
prioritrio a ser enfrentado pelo municpio. Nessa reunio definiu-se um
71

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

cronograma de trabalho para que o conselho municipal dos direitos da


criana e do adolescente, o conselho de educao e de assistncia social
acompanhassem e discutissem a elaborao do plano de ao. Alm
disso, instituiu-se uma cmara intersetorial, envolvendo representantes
dos conselhos envolvidos e das secretarias municipais para discutir e
avaliar o andamento do trabalho.
O passo seguinte foi a implementao do plano de ao, que consistia
em algumas etapas principais:
1. Encontros entre as Secretarias de Educao, Assistncia Social e
Sade, com os seguintes objetivos: a) analisar os dados levantados sobre
a evaso; b) aprofundar os dados com base em estudo social elaborado
pela Secretaria de Assistncia Social e no diagnstico de sade, trazido
pelo Programa de Sade da Famlia; c) definir os procedimentos a serem
adotados pelas demais secretarias, em conformidade com a situao
observada; d) divulgar o projeto poltico-pedaggico elaborado pela
Secretaria de Educao, com os conselhos de gesto escolar.
2. Implantao do processo de revitalizao da rede municipal de ensino,
que inclua: a) ampliao da frota de transporte escolar rural; b) reforma
das unidades de ensino; c) realizao de concurso para contratao
de professores; d) reelaborao do cardpio da merenda escolar, entre
outras medidas.
Esse conjunto de iniciativas foi denominado Nenhum a menos: programa municipal de combate evaso escolar de Santana do Graja.
Um grupo de profissionais da educao foi nomeado gestor do programa
de combate evaso escolar; esses profissionais foram os principais responsveis pela orientao de diretores e professores da rede de ensino
quanto importncia das medidas a serem adotadas. Os gestores realizaram visitas s escolas, reunies com professores, visitas s residncias
de alunos com nmero elevado de faltas, divulgao, na mdia, dos trabalhos de combate evaso escolar e contato permanente com o Poder
Judicirio (Vara da Infncia e da Juventude) e com o conselho tutelar.
Alm disso, os gestores definiram estratgias para combater a evaso
escolar especficas para cada escola.
Assim, o Nenhum a menos foi estruturado com base em duas frentes de ao: uma externa e outra interna. A externa constituiu-se na
72

Conselhos dos direitos da criana e do adolescente

divulgao do programa e na sensibilizao da sociedade com relao


ao problema da evaso escolar. A interna, por sua vez, foi subdividida
em outras duas frentes: uma de contato direto com o aluno evadido
ou em processo de evaso, que envolvia desde a conversa com o prprio
aluno em sua escola at o encaminhamento de determinados casos para
o Conselho Tutelar e para a Vara da Infncia e Juventude; a outra frente
compreendia a reestruturao do currculo e do contedo das disciplinas
escolares, alm da capacitao de professores para lidar, em sala de aula,
com crianas e adolescentes com deficincia.
Ao longo da implementao do programa Nenhum a menos algumas
medidas foram adotadas para adaptar a escola realidade das crianas e
dos adolescentes, tais como: abertura de matrculas em qualquer poca
do ano, adaptao do calendrio de aulas para atender aos adolescentes
que trabalham na lavoura com suas famlias, cursos supletivos noturnos
e ensino profissionalizante. Estabeleceu-se, ainda, um grupo de educadores especiais para apoio s crianas que apresentavam defasagem
idade/srie e orientadores educacionais nas sries iniciais.
Inserir as famlias em programas de transferncia de renda, como o Programa Bolsa Famlia, foi tambm uma medida necessria para combater
a evaso, uma vez que muitas crianas precisavam sair da escola para trabalhar. O municpio passou a complementar o programa de transferncia
de renda do Governo Federal, de modo a assegurar a permanncia das
crianas na escola. A Secretaria Municipal de Educao tambm realizou
investimento financeiro em material pedaggico, transporte e merenda.
Ao final de dois anos de implantao do programa Nenhum a menos,
Santana do Graja comemora a reduo da evaso escolar: D gosto ver
o movimento da meninada indo pra escola, parece passarinho cantando
de madrugada diz Carlos Miguel, o novo presidente do Conselho dos
Direitos na cidade.
Mas na escola, na terceira cadeira da fila prxima janela, que encontramos a pessoa mais feliz por estar naquele lugar. Andr sabe da importncia do empenho da sua me e de todos que se mobilizaram para assegurar
os seus direitos: Eu j estava constrangido por frequentar as aulas. Tive
vontade de desistir, mas era a minha luta. E a luta da minha me.

73

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

O que so os conselhos dos direitos


da criana e do adolescente e quais
as suas atribuies
rgo colegiado composto por
pessoas com distintas representaes
e em que as decises so tomadas
coletivamente. uma forma
de gesto na qual a direo
compartilhada por um conjunto de
pessoas com igual autoridade, que,
reunidas, decidem.
Carter deliberativo porque toma
decises aps discusso e exame da
matria pelo colegiado.

Os Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente, incorporados


estrutura do Estado pelo Estatuto da Criana e do Adolescente (BRASIL,
1990), so rgos pblicos diferenciados pela sua natureza colegiada
entre o governo e a comunidade. Os conselhos so rgos compostos paritariamente por organizaes governamentais e no governamentais, que
possuem o papel de controlar as aes da poltica de atendimento em todos
os nveis. Suas decises tm carter deliberativo.
deliberativo Segundo o Conanda,
Os Conselhos dos Direitos de Crianas e Adolescentes so rgos responsveis pela elaborao das diretrizes da poltica de
atendimento aos direitos da criana e do adolescente, bem como
pelo acompanhamento, controle e avaliao dos programas e
aes desenvolvidas (CONANDA, 2007).

Antes de iniciarmos a discusso deste tpico, convidamos voc a refletir


sobre o papel dos conselhos com base em suas prprias vivncias.

Para pensar
Reflita sobre a atuao do conselho dos direitos da criana e do adolescente
do qual voc participa, luz da definio do Conanda.
Que aes j foram implementadas no que se refere elaborao das
diretrizes para o atendimento de crianas e adolescentes; ao acompanhamento,
controle e avaliao das atividades realizadas?
Que dificuldades o conselho enfrenta no cumprimento das suas funes?

A constituio jurdica dos conselhos dos direitos est no Livro II Parte


Especial, na seo intitulada Da Poltica de Atendimento , na qual o
ECA estabelece as disposies gerais, as diretrizes e as linhas de ao da
poltica de atendimento aos direitos da criana e do adolescente. Embora
o ECA tenha determinado a existncia dos conselhos dos direitos em
nveis federal, estadual e municipal, esta Lei Federal estabelece apenas
princpios gerais para a sua criao e funcionamento, delegando a sua
criao, de fato, s leis especficas das trs esferas de governo.

74

Conselhos dos direitos da criana e do adolescente

A criao dos conselhos obedeceu lgica do princpio federativo que


regeu a elaborao da Constituio Federal de 1988: a descentralizao
poltico-administrativa do governo federal para os municpios (municipalizao), assunto que discutiremos mais adiante, e a participao
popular na formulao das polticas e no controle das aes em todos os
nveis (BRASIL, 1988, art. 204).
O princpio da participao concretiza uma viso de Estado ampliado, composto pela sociedade poltica (os governantes) e pela sociedade civil organizada. Com base nesse princpio, os governantes passam a compartilhar com
a comunidade uma tarefa que antes era exclusivamente deles: a deciso
sobre as polticas para infncia e adolescncia e o seu financiamento.
O princpio da paridade visa estabelecer uma composio igualitria
entre governo e sociedade civil, estabelecendo que ambos possuem poderes iguais nos processos decisrios de formulao da poltica de promoo,
proteo, defesa e atendimento dos direitos da criana e do adolescente.
Por fim, o princpio do controle social assegura a participao da
sociedade no controle das aes dos governos e do aparelho de Estado,
visando garantir o cumprimento das leis e a transparncia dos atos administrativos (particularmente dos gastos oramentrios). Desse modo, a
sociedade e, em particular, as organizaes voltadas aos interesses das
crianas e dos adolescentes assumem o papel de agentes fiscalizadores
do cumprimento dos direitos assegurados nas leis e nas polticas para a
infncia e a adolescncia.
A inobservncia de qualquer um dos princpios descritos participao,
paridade e controle gera a impossibilidade de ao do conselho, o
desconforto dos seus membros pelo sentimento de inoperncia e o descrdito do rgo.

Para pensar
Na sua localidade o conselho dos direitos opera segundo os princpios de
participao, paridade e controle?
controle Que tipo de dificuldade tem enfrentado
para atuar segundo esses princpios?

75

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

O papel dos conselhos dos direitos vem sendo ampliado para alm
daquele estabelecido pelo ECA. As leis de criao e seus regimentos
internos terminaram por delegar-lhes outras atribuies, que podem ser
assim resumidas:

 acompanhar e participar do processo de elaborao da legislao


municipal, estadual e nacional relacionada infncia e adolescncia;

 deliberar sobre a poltica dos direitos da criana e do adolescente,


incluindo o estabelecimento de prioridades, a aprovao de planos especficos e a influncia no reordenamento institucional necessrio consecuo dessa poltica;

 incidir sobre o financiamento das polticas sociais pblicas, visando


garantir o princpio da prioridade absoluta para crianas e adolescentes, incluindo a defesa dos seus interesses na elaborao e na aprovao
do oramento pblico, bem como na gesto dos fundos dos direitos da
criana e do adolescente;

 registrar os programas governamentais e no governamentais da poltica de promoo, proteo, defesa e atendimento aos direitos da criana;

 acompanhar e avaliar as aes governamentais e no governamentais destinadas ao atendimento dos direitos da criana e do adolescente,
cobrando mudanas que deixaram de ser executadas;

 promover, de forma contnua, atividades de divulgao do ECA;


 mobilizar a opinio pblica para a indispensvel participao dos
diversos segmentos da sociedade (BRASIL, 1990, inciso VI, art. 88).

Voc sabia que

no ano de 2005 existiam Conselhos Municipais dos Direitos da Criana e


do Adolescente (CMDCA) em 92% dos municpios brasileiros (5.103 CMDCA)?
Embora esse dado indique um avano importante na implantao de conselhos
municipais desde a promulgao do ECA, em 1990, a distribuio dos municpios nos quais eles no foram ainda criados desigual: em 2005 as regies
Sudeste e Sul no apresentavam conselhos em 4% dos seus municpios, percentual que se eleva sucessivamente nas regies Nordeste (12%), Norte (13%) e
Centro-Oeste (16%). Em 2005, havia 461 municpios brasileiros sem conselho
municipal dos direitos (CEATS; FIA, 2007).
a maioria dos conselhos (57,6%) est em municpios de pequeno porte, com
menos de 6 mil pessoas com 17 anos de idade ou menos?
32,5% dos conselhos esto localizados em municpios de mdio porte, com
6.001 a 20 mil pessoas com 17 anos de idade ou menos?
76

Conselhos dos direitos da criana e do adolescente

apenas 9,8% dos conselhos se situam em municpios de grande porte, com


mais de 20 mil pessoas com 17 anos de idade ou menos? (CEATS; FIA, 2007)
os Conselhos Estaduais dos Direitos da Criana e do Adolescente esto
implantados em todos os 26 estados brasileiros? (CEATS; FIA, 2007)
o Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda),
constitudo em 1991, comeou a funcionar no incio de 1993, e encontra-se vinculado Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica?

Alm das atribuies descritas, outro papel foi atribudo aos conselhos
dos direitos, em funo da sua prtica cotidiana: o de coordenar o processo de escolha dos conselheiros tutelares e apoiar o funcionamento
dos conselhos. Embora se constitua um importante papel, tem sido usualmente mal interpretado, uma vez que sugere a subordinao do conselho tutelar ao conselho dos direitos. Muito esforo tem sido feito para
assegurar que os conselhos dos direitos e tutelares sejam rgos distintos
e autnomos entre si e em relao a outros rgos do Estado brasileiro,
sejam eles do Legislativo, do Executivo ou do Judicirio.
Para cumprir o seu papel na formulao das polticas de promoo e
defesa dos direitos da criana e do adolescente, os conselhos dos direitos
tiveram e ainda tm que definir a sua especificidade em relao s competncias do Poder Legislativo e, particularmente, do Executivo.
Em relao ao carter normativo do Poder Executivo, a definio das
competncias so supostamente concorrentes e as decises dos conselhos
deliberativos devem ser acatadas pelas autoridades mximas do Executivo. Contudo, a questo acerca da existncia ou no de uma hierarquia
superior das deliberaes dos conselhos dos direitos sobre os atos normativos do chefe do Executivo tema algumas vezes debatido, particularmente mediante um conflito constituinte. O que parece certo, firmado
na jurisprudncia
jurisprudncia, que a deciso dos conselhos dos direitos da criana
e do adolescente possui natureza vinculativa, ou seja, a sua deciso em
relao aos direitos de crianas e adolescentes deve ser adotada por todos
os outros segmentos (governo, outros conselhos e sociedade civil).

Os conselhos tm papel normativo,


porm suas normas no podem
substituir ou contradizer as normas
criadas pelo Legislativo. Seu poder
normativo tem carter suplementar
ou complementar, tendo em vista
que as polticas estabelecidas pelos
conselhos devem se basear em
preceitos legais.

Jurisprudncia refere-se s decises


de um tribunal em matria de
direito.

77

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Concebidos na forma de rede, em oposio ao antigo sistema do bem-estar


do menor, e seguindo a lgica do novo pacto federativo na formulao
e no controle das polticas, os conselhos nacional, estaduais e municipais
guardam entre si relaes de autonomia, concorrncia e complementaridade no exerccio de suas funes.
Compreender o papel dos conselhos municipais dos direitos na formulao
e no controle da poltica de promoo e defesa dos direitos da criana e
do adolescente significa compreender a relao que eles estabelecem com
os conselhos congneres. Desse modo, a definio das competncias entre
os trs nveis de conselhos similar quela estabelecida em relao s trs
unidades federadas: cada nvel de conselho formula e controla as polticas
no seu mbito da esfera federada. Assim, o conselho nacional formula as
diretrizes para a poltica nacional de atendimento aos direitos da criana
e do adolescente e controla as aes em seu mbito da esfera federal; o
conselho estadual formula as diretrizes para a poltica estadual em carter suplementar ao federal e o conselho municipal formula, suplementar
e concorrentemente, as diretrizes para a poltica municipal. Embora a
autonomia poltico-administrativa do municpio tenha sido ampliada pela
Constituio Federal de 1988, ainda existe uma hierarquia descendente
de competncias entre os nveis federal, estadual e municipal que limita a
autonomia real dos municpios.

Ilustrao: Tibrcio (2008).

Figura 2 Os trs nveis de conselhos dos direitos da criana e do adolescente

78

Conselhos dos direitos da criana e do adolescente

O papel dessa rede de conselhos dos direitos da criana e do adolescente


s pode ser compreendido em relao ao conjunto de conselhos de diferentes matizes (de polticas setoriais ou conselhos temticos) nos trs
nveis da unidade federada. O Conanda, por exemplo, no exerccio de
sua competncia deve levar em considerao outros conselhos dos direitos (tais como os de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana e de Combate
Desigualdade Racial), outros conselhos de polticas para segmentos
etrios (como o da Juventude e do Idoso) e demais segmentos da populao (como o de mulheres e ndios) e os conselhos de polticas setoriais,
tais como os da sade, educao, assistncia social, emprego e renda.
Alm desses, que so do mbito das relaes do Conanda, existem cerca
de outros 110 conselhos no mbito do governo federal, como os do meio
ambiente e desenvolvimento econmico.
Embora o papel dos conselhos dos direitos em relao aos conselhos
setoriais e temticos ainda esteja em processo de definio, o relacionamento entre eles deve ser regido pelo princpio do respeito mtuo e da
complementaridade de aes.

Como se estruturam os conselhos dos


direitos da criana e do adolescente
A organizao interna dos conselhos est estabelecida no regimento
interno, no qual se regulam todos os procedimentos que devem ser observados pelos membros do colegiado e demais participantes que atuam
no rgo como funcionrios pblicos. Esses procedimentos referem-se,
por exemplo, periodicidade das reunies, s formas de deliberao,
composio das comisses, organizao das pautas e s formas de
participao popular.

Para pensar
Na poca da sua criao, como foi estruturado o conselho em que voc
atua? Atualmente permanece a mesma estrutura ou ele tem uma nova
forma de organizao?
Quais os avanos e as limitaes que apresenta, hoje, para a atuao dos
conselheiros e o atendimento das necessidades do municpio?

79

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

O regimento estabelece como o conselho vai se organizar para executar a


sua misso. Outros itens que podem constar do regimento interno so:

 assemblias gerais (convocao, funcionamento);


 assemblias extraordinrias (convocao, funcionamento);
 presidncia (presidente e vice) forma de escolha, funes e rodzio
nas funes;

 organizao da pauta;
 qurum mnimo para deliberaes;
 qurum qualificado alterao do regimento interno, utilizao dos
Fundos dos Direitos da Criana e do Adolescente;

 afastamento e substituio de conselheiros(as);


 criao e organizao das comisses (permanentes, temporrias);
 participao de conselheiros(as) titulares e suplentes;
 formato das votaes;
 publicao das deliberaes e decises;
 formas de participao popular.

Voc sabia que

a dedicao dos conselheiros s atividades do CMDCA em todo o Brasil

baixa? 69% deles dedicam at 5 horas por ms e 24% tm dedicao de


6 a 20 horas. Em muitos conselhos, as reunies ocorrem apenas uma vez
por ms;

60% dos conselheiros, no pas, so funcionrios, empregados ou prestadores

de servio em rgos pblicos e 18% so colaboradores em organizaes no


governamentais de defesa dos diretos ou de atendimento de crianas e
adolescentes?
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de 2006, referentes a 49% dos conselhos municipais dos direitos.

Para pensar
Como a composio do CMDCA em sua localidade? H paridade entre
os representantes dos setores pblicos e dos rgos no governamentais?
Como os representantes desses dois setores atuam e interagem na defesa
dos direitos das crianas e dos adolescentes?

80

Conselhos dos direitos da criana e do adolescente

O trabalho dos conselheiros costuma se estruturar em comisses temticas paritrias (CONANDA, 2007). As divises temticas das comisses
se baseiam nas atribuies do conselho, previstas na lei municipal de sua
criao, e no seu regimento interno. Esses documentos informam quantas comisses o conselho possui, em quantas um conselheiro pode atuar,
o nmero de membros de cada comisso e o mandato dos conselheiros
nas comisses.
Em geral, as reunies das comisses acontecem com uma periodicidade
quinzenal ou semanal. No caso do Conanda, elas so mensais. Caso os
conselheiros sintam necessidade, podem convidar pessoas ou entidades
especficas para as reunies das comisses, com o objetivo de esclarecer
e facilitar a discusso sobre determinados assuntos.
As comisses podem ser permanentes ou provisrias, dependendo da
demanda do conselho. As comisses intersetoriais podem tambm ser
criadas dentre os diversos conselhos que englobam as reas da poltica
social para crianas e adolescentes, com o objetivo de elaborar, acompanhar e avaliar as polticas. As comisses permanentes tm o seu funcionamento continuado sobre temticas especficas, que necessitam de ateno
constante. Podemos citar, como exemplo, as seguintes comisses:

 Comisso de Poltica de Atendimento dos Direitos responsvel pelo


monitoramento da execuo da poltica da criana e do adolescente no
municpio.

 Comisso de Oramento e Fundo responsvel pelo monitoramento e


proposio sobre os recursos do oramento criana/adolescente e do Fundo.

 Comisso de Garantia de Direitos e Apoio aos Conselhos responsvel pelo processo de criao dos conselhos tutelares.

 Comisso de Registro, Inscrio e Reavaliao responsvel pelo


registro de programas governamentais e no governamentais de atendimento.

 Comisso de Comunicao e Divulgao responsvel pela divulgao dos trabalhos dos conselhos dos direitos e tutelares.
importante ressaltar que muitos municpios, especialmente os de pequeno
porte, podem ter dificuldades para criar diversas comisses; nesses casos a
lacuna suprida, na prtica, pelo empenho e esforo dos conselheiros.

81

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Para pensar
O seu conselho se organiza em comisses?
Nos conselhos que possuem comisses, como voc avalia o trabalho delas?
Quando elas funcionam bem, a que voc atribui essa atuao? E nas que
funcionam mal, o que explica esse fato?

Um aspecto que d suporte para a boa estruturao e desempenho das


atribuies dos conselhos o de possuir uma secretaria-executiva tcnica e politicamente competente. Os conselhos dos direitos so rgos
colegiados formados por pessoas com muitas outras atribuies em suas
instituies, com tempo limitado para o exerccio do papel de conselheiro. Por essa razo, precisam do apoio de uma secretaria-executiva,
constituda de uma boa equipe para auxiliar nos trabalhos, chamada,
por alguns, de equipe tcnica.

Para pensar
importante definir o perfil da pessoa que se quer como secretrioexecutivo. Em alguns conselhos, o secretrio-executivo possui papis
meramente administrativos; em outros, tambm lhe so delegadas funes
de representao poltica do conselho. Recentemente, observa-se uma
tendncia de se qualificar politicamente a funo de secretrio- executivo
com a incorporao de ex-conselheiros para assumir esse papel.
Como voc avalia essas duas possibilidades de ao do secretrio-executivo?
Que conseqncias elas podem trazer para o cotidiano dos conselhos?

Como exemplo do trabalho tcnico necessrio para assessorar as tarefas


especficas de conselheiros(as), podemos citar: preparao das pautas e
organizao das reunies; elaborao das atas e das resolues; comunicao entre os conselheiros; manuteno do registro atualizado de
entidades de atendimento; realizao de estudos que sirvam de subsdio
para as deliberaes do conselho; assessoria na deliberao das polticas e no seu monitoramento e avaliao; e assessoria na elaborao do
oramento para a criana e gesto dos fundos. Em muitos conselhos, as
pessoas que executam o trabalho tcnico exercem, tambm, o papel de
assessoria jurdica e parlamentar.

82

Conselhos dos direitos da criana e do adolescente

Voc sabia que

no Brasil, a disponibilidade de apoio da equipe tcnica aos CMDCA relatada por 54% dos conselhos? Dentre esses profissionais, 91% so cedidos pelo
Poder Pblico;
12% dos conselhos que dispem de apoio tcnico contam tambm com
voluntrios?
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de 2006, referentes a 49% dos conselhos municipais dos direitos.

Em municpios muito pequenos, a equipe tcnica que apia os conselhos costuma ser compartilhada com outros rgos do Poder Pblico.
Nas capitais, municpios mdios, grandes e de regies metropolitanas, os
estados e a esfera federal podem estabelecer uma equipe tcnica especfica para os conselhos. Mais importante do que definir se a equipe tcnica prpria do conselho ou compartilhada com outras instituies,
garantir aos conselheiros(as), sempre que necessrio, o apoio da equipe
para avaliar situaes de maior complexidade.

Para pensar
Quais as maiores dificuldades que voc enfrenta no cotidiano do seu
trabalho como conselheiro?
Procure identificar os diferentes atores/dimenses envolvidos em suas
dificuldades.

O controle, uma das funes dos conselhos dos direitos, se concretiza na


medida em que a estrutura, a equipe tcnica e a organizao interna
estiverem em condies de funcionamento.

Dificuldades que podem surgir no cotidiano de um conselho dos


direitos

Ausncia de representao pblica o Poder Executivo tem que nomear

os seus representantes no conselho. Caso no o faa, dificultar o seu pleno


funcionamento ao impedir a paridade na sua composio. Em caso de ausncia

83

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

por falta de nomeao, os membros do conselho devem estabelecer contato


direto e oficial junto ao rgo ao qual o conselho est vinculado (Secretaria ou
Gabinete, por exemplo). Persistindo a ausncia de representao pblica, o fato
deve ser comunicado ao Ministrio Pblico, que intimar o Poder Executivo para
compor o rgo, imediatamente.

Faltas continuadas (e sem justificativas) do (a) conselheiro(a) tais ausncias devem ser alvo de sanes previstas no regimento interno.
Ausncia de contador pblico o prefeito deve, obrigatoriamente, nomear

um contador pblico para o Fundo da Criana e do Adolescente. Os fundos so


pblicos, regidos como qualquer rubrica oramentria pblica e submetidos
legislao prpria. Portanto, a nomeao obrigatria e somente o chefe do
Executivo pode faz-lo. As organizaes da sociedade civil no devem suprir
essa ausncia com a contratao de um profissional privado, visto que esse tipo
de ao ilegal.

Precariedade de funcionamento o conselheiro tem que contar com uma


estrutura fsica e pessoal (apoio de uma equipe tcnica) adequada para o cumprimento de suas atribuies especficas.

Ilustrao: Tibrcio (2008).

Figura 3 O conselho dos direitos

Um ltimo aspecto sobre a estrutura a ser lembrado refere-se s condies do espao fsico utilizado pelos conselhos dos direitos, como salas,
equipamentos, mobilirio, telefone e acesso a diversos meios de comunicao (telefone, fax, internet, correios e outros).
84

Conselhos dos direitos da criana e do adolescente

Sobre o espao fsico utilizado pelos conselhos, voc sabia que

mesmo sem um local exclusivo, 83% dos CMDCA do pas dispem de espao
para atuar? A regio mais bem servida a Nordeste, seguida da Sudeste. Na
regio Norte, 25% dos conselhos no dispem de espao prprio para suas
atividades, configurando a maior parcela entre as regies;
os espaos reservados aos CMDCA do pas so considerados como de boa
localizao (88%), bom tamanho para o funcionamento do conselho (58%),
boa conservao (75%), e apenas 48% com boa privacidade para o trabalho?
Portanto, a falta de privacidade e o tamanho inadequado so problemas que
atingem o maior nmero de conselhos;

muitos CMDCA no pas no dispem de armrio ou estante (47%), arquivo

de documentos (51%), mesas, cadeiras e material de consumo (60%), textos


legais, tais como o ECA (20%), linha fixa de telefone (54%), computador (49%)
e acesso internet (54%)? Nota-se, portanto, a falta de vrios equipamentos
disponveis para apoio ao trabalho dos CMDCA.
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de 2006, referentes a 49% dos conselhos municipais dos direitos.

Como planejar as aes do


conselho dos direitos
Para que os conselhos dos direitos possam assumir suas atribuies de
elaborar, monitorar e avaliar as polticas pblicas, influenciar na elaborao do oramento pblico, gerir o fundo dos direitos da criana e do
adolescente, registrar as entidades, coordenar o processo de escolha dos
conselheiros tutelares e realizar aes de educao em direitos humanos
da criana e do adolescente, fundamental que os conselheiros saibam
elaborar um plano de ao para estruturar o trabalho a ser desenvolvido.
A construo de um plano de implementao de uma poltica um
processo pragmtico
pragmtico, que, como um empreendimento social, visa solucionar problemas e atender ao interesse de pblicos diversos (ABEGO,
2007). Por causa da variedade de assuntos e pessoas que mobiliza e das
decises que exige, seu sucesso est diretamente relacionado ao envolvimento dos potenciais parceiros e beneficirios no processo de planejamento, implantao, acompanhamento e avaliao.

Pragmtico o que est voltado


para ao; suscetvel de aplicaes
prticas.

85

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Como pr-requisitos para elaborao, um plano de ao participativo


deve ter como base filosfica a construo de consensos e a prtica do
dilogo; alm disso, precisa incorporar os atores envolvidos com o problema em foco. Freqentemente, possvel que determinados objetivos,
metas ou aes propostas atinjam interesses distintos e at concorrentes.
No entanto, nenhum dos potenciais parceiros deve ser descartado; todos
precisam ser colocados em situao adequada para que possam expressar suas opinies com autenticidade e segurana. Quanto mais pessoas
com objetivos comuns e opinies divergentes compuserem a criao de
um plano, maior riqueza ir apresentar no que diz respeito realidade
de um determinado local.

Um plano de ao participativo demanda um processo interativo, em que as


pessoas realizam anlises conjuntas para obter o diagnstico da situao das
crianas e adolescentes e as estratgias de ao. Um planejamento participativo no se restringe a dados econmicos e sociais do municpio, mas incorpora
informaes de outras fontes, tais como a comunidade e os conselhos. Tem
como vantagem incorporar confiabilidade aos dados obtidos e considerar a
participao da comunidade na busca por solues prprias. Propicia o processo de aprendizado de uma metodologia interdisciplinar, uma vez que incorpora diferentes graus de conhecimento e mltiplas perspectivas. Por fim, um
plano de ao participativo permite que os grupos assumam o controle sobre
decises locais e que as pessoas adquiram interesse em manter as estruturas
e prticas.

A efetividade da construo de um plano depende, tambm, da competncia tcnica de quem coordena o trabalho, da escolha dos mtodos e
tcnicas participativas e da garantia do dilogo na tomada de decises.
Para que as decises sejam coletivas, preciso que todos os participantes
criem um conhecimento comum sobre o problema e as possveis solues, integrando, inclusive, o saber de especialistas.
No caso de haver conflitos de interesses, necessria uma soluo participativa e no uma negao das dificuldades. Para garantir a participao, preciso que todos os envolvidos se tornem participantes-ativos
(obviamente, cada um colaborando com sua parte especfica na construo do todo).

86

Conselhos dos direitos da criana e do adolescente

Algumas dificuldades costumam surgir na construo de um plano de


ao participativo,
participativo tais como o eficientismo dos tcnicos, o predomnio da cultura organizacional formal, a tendncia manipulao da
comunidade, o apego ao pequeno poder, a subestimao dos leigos e,
sobretudo, dos pobres (KLIKSBERG, 1999). Conhecer esses obstculos
importante para que sejam reforadas aes que privilegiam o dilogo e
a construo de consensos.

Para pensar
Voc j realizou um plano de ao participativo?

Os conflitos fazem parte das


relaes sociais. Em geral, a
existncia de conflitos um fator
positivo, pois indica a existncia
de opinies divergentes sobre as
questes. Isso bom, uma vez
que a unanimidade sugere falta
de discusso e de problematizao
das questes. Trabalhar com os
conflitos, buscando consenso ou
aceitao das divergncias, atuar
democraticamente. Os conflitos se
transformam em violncia quando,
em vez de resolv-los ou administrlos, o gestor tenta acabar com eles,
impondo sua prpria vontade e seus
interesses.

Reflita sobre as dificuldades freqentemente encontradas e as formas de


super-las, com base na sua prpria experincia ou no relato de parceiros
que tenham vivenciado processos semelhantes ao descrito neste tpico.

Para alguns conselheiros, as diretrizes da poltica de atendimento, as


estratgias para a sua implementao e o plano de ao conformam uma
unidade de planejamento. No entanto, a elaborao das diretrizes da
poltica pode anteceder a elaborao do plano. O Conanda, por exemplo,
definiu primeiro um conjunto de diretrizes para a poltica de promoo,
defesa e atendimento dos direitos da criana e do adolescente para o
perodo de 2002 a 2005; posteriormente, elaborou planos especficos
tais como: Erradicao do Trabalho Infantil, Enfrentamento da Violncia Sexual, Sistema Nacional de Medidas Socioeducativas e Plano de
Convivncia Familiar e Comunitria. No momento, o Conanda planeja
consolidar as diretrizes da poltica e os vrios planos especficos em um
nico plano decenal.
O Conselho de Santana do Graja, por exemplo, estava em funcionamento
h cerca de sete anos e, at o momento da interveno no caso do Andr,
no tinha um planejamento de trabalho elaborado. Somente depois da
interveno e da participao de alguns conselheiros em um curso de capacitao promovido pelo Conselho Estadual, tornou-se evidente a necessidade de planejar as aes. Mediante essa constatao, os conselheiros
foram tomando conhecimento de alguns planos de trabalho, inclusive o do
Conanda, que discutimos mais adiante, com maiores detalhes.

87

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Para pensar
O seu conselho tem um plano de ao? Quais as dificuldades encontradas
para a sua elaborao?

Um conselho que planeja, implementa o que foi proposto e monitora


o desenvolvimento das aes planejadas tem muito mais chances de
ser pr-ativo e assumir o papel de lder do processo de formulao
das polticas de atendimento aos direitos da criana e do adolescente
no municpio e no estado. A pesquisa Bons Conselhos do Centro de
Empreendedorismo Social e Administrao em Terceiro Setor (CEATS;
FIA, 2007) demonstrou que 78% dos conselhos municipais dos direitos
que construram seus planejamentos conseguiram inserir suas propostas
de polticas e programas de promoo e defesa dos direitos no Plano
Plurianual de Ao Governamental (PPAG) do Poder Pblico Municipal.
Na esfera estadual, o percentual de 74% dos conselhos.

voc sabia que

apenas 23% dos conselhos municipais dos direitos tm planos de ao sis-

tematizados em forma de documento?

16% dos conselhos tm planos de ao sem registro por escrito?


31% esto em fase de elaborao do plano e 30% dos conselhos municipais
e colegiados no realizaram nenhum tipo de plano de ao?
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de 2006, referentes a 49% dos conselhos municipais dos direito e 96%
dos conselhos estaduais.

No planejar as aes a serem desenvolvidas significa deixar que o


processo de formulao de polticas continue a ser realizado da forma
tradicional, ou seja, as polticas so traadas apenas pelo(a) prefeito(a)
ou governador(a) e, geralmente, com aes que respondem apenas s
demandas imediatas. A ausncia de planejamento implica, na maioria
das vezes, que o tempo dos conselheiros seja consumido pelas emergncias e pelos problemas cotidianos de violaes dos direitos das crianas
e dos adolescentes.

88

Conselhos dos direitos da criana e do adolescente

Tendo em vista a relevncia desse instrumento, como os conselheiros


podem realizar um plano de ao?
ao Existem vrios mtodos que podem
ser utilizados, dependendo dos recursos humanos, materiais e financeiros disponveis no municpio ou no estado.
As empresas, as organizaes estatais e no governamentais utilizam
mtodos de planejamento similares, porm com objetivos distintos.
Vamos tratar aqui do planejamento estratgico situacional,
situacional que vem se
destacando no mbito das entidades sem fins lucrativos, que atuam em
causas sociais. Trata-se do mtodo utilizado pelo Conanda (parcialmente
apresentado no quadro a seguir) para planejar as suas aes no perodo
de 2006 a 2008, definir os resultados e produtos almejados, os meios
para obt-los, os profissionais/instituies responsveis pelo andamento
das aes e o prazo estimado para sua finalizao.
Quadro 1 Plano de ao da comisso de polticas pblicas do Conanda
Resultado

Operao

Poltica Nacional de Defesa dos Direitos da


Criana e do Adolescente (DCA) elaborada

Provocar a construo da poltica nacional tendo como


instrumentos iniciais o Plano Presidente Amigo

Abril/07
Dezembro/08

Produto: Subsdios para elaborao de


uma poltica nacional de atendimento
da criana e do adolescente elaborado

Atualizar o documento sobre diretrizes bsicas de ateno


integral criana e ao adolescente

Junho a
Dezembro/07

Retomar as deliberaes da 6a Conferncia

Junho/07
Dezembro/07

Garantir a realizao do seminrio de sensibilizao com


Conselhos Estaduais e Conselhos das Capitais para construir
o pacto de acompanhamento do Sinase

Julho/07 a
Outubro/07

Elaborar resoluo de criao e funcionamento das varas,


delegacias especializadas e defensoria pblica

Julho/07 a
Maio/08

Elaborar resolues em conjunto com os conselhos setoriais

Abril/07 a
Dezembro/07

Articular com a SEDH o desenvolvimento de sistema de


monitoramento e avaliao do Sinase

Abril/07 a
Dezembro/07

Acompanhar o trmite do Projeto de Lei na Casa Civil/


Congresso (via comisso)

Abril/07 a
Dezembro/07

Realizar campanhas, seminrios e atividades educativas e de


conscientizao

Permanente

Monitoramento das aes do Sinase


realizado
Produto: Sistema de monitoramento
do Sinase viabilizado pelo governo

Contribuir para a reduo de situao


de discriminao por raa/etnia, gnero,
orientao sexual

Responsvel1

Prazo

1
Optamos por omitir, neste quadro, os nomes dos responsveis por cada operao. Como um modelo de planejamento, no entanto, fundamental que para cada operao haja um agente
responsvel.

89

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Quadro 1 Plano de ao da comisso de polticas pblicas do Conanda (cont.)


Resultado

Operao

Monitoramento do Plano de
Convivncia Familiar

Revisitar o Plano de Convivncia Familiar e definir as


aes prioritrias do Conanda

Abril/07 a
Agosto/07

Apreciao e aprovao dos parmetros de funcionamento


dos abrigos

Abril/07 a
Agosto/07

Realizao da 1 oficina quilombola

Maio/07 a
Novembro/07

Apoiar curso de formao junto aos conselhos que atuam


em regies com populao indgena

Permanente

Articular com o Ministrio da Educao (MEC) e SEDH a


produo e divulgao de material educativo e explicativo com
relao aos DCA com linguagem adequada (conforme etnia)

Permanente

Retomar a articulao com o Conselho Nacional dos Direitos


da Pessoa Portadora de Deficincia (Conade) e o Conselho
Nacional de Sade (CNS)

Junho/07 a
Dezembro/08

Elaborar resoluo de defesa dos DCA indgenas

Maio/08

Sistema de monitoramento de aes/


polticas destinadas criana e ao
adolescente viabilizado pelo governo

Obter informaes e se apoderar do sistema que esta sendo


criado pela Subsecretaria de Promoo dos Direitos da
Criana e do Adolescente (SPDCA)

Abril a
Maio/07

Produto: Estudo de viabilidade do sistema


de monitoramento de aes/polticas
destinadas criana e ao adolescente

Dar seqncia proposta de observatrio apresentada pelo


Unicef

Maio/07 a
Dezembro/08

Apresentao pelo Instituto de Pesquisa Econmica


Aplicada (Ipea) e pela Escola Nacional de Cincias
Estatsticas (Ence), do IBGE, visando conhecer o sistema de
acompanhamento em Direitos Humanos (DH), com nfase
em criana e adolescente

Julho/07

ECA como tema obrigatrio nos currculos


escolares

Retomar articulao com o Conselho Nacional de Educao


(CNE/ MEC) (Cmaras Ensino Bsico e Superior)

Julho/07 a
Dezembro/07

Revisar material educativo/recreativo para produo sobre


ECA (gibi etc.) (Plano de comunicao do Conanda)

Maio/07 a
Outubro/07

Acompanhar a tramitao do Projeto de Lei

Dezembro/07

Fortalecer os direitos das crianas


indgenas, quilombolas, com deficincia
e transtornos mentais

Responsvel1

Prazo

Fonte: Conanda (2007).

Dentre as vantagens desse mtodo est o fato de ele prever a ao dos


autores em vrios cenrios possveis, e no apenas em um contexto em
que o conselho o nico ator intervindo. Alm disso, permite aos conselheiros anteverem possveis reaes ou obstculos s aes planejadas
90

Conselhos dos direitos da criana e do adolescente

e elaborar, quando necessrio, um plano de ao alternativo. Segundo


Matos (1989), o planejamento estratgico situacional deve ser elaborado
em quatro fases distintas e complementares:

 momento explicativo quando se diagnosticam o funcionamento


do conselho ou da poltica de atendimento dos direitos da criana e do
adolescente e os problemas na organizao;
 momento normativo quando se buscam solues para os problemas enfrentados e se definem as operaes a serem realizadas;

 momento estratgico quando se prev o como fazer ou como implementar as solues encontradas. Normalmente inclui anlises de viabilidade
em trs nveis: poltica, econmica e institucional-organizativa;

 momento ttico-operacional quando se decide se o plano deve ser


de curto, mdio ou longo prazo e se constri o cronograma de execuo
do trabalho.
Decidir quem far a coordenao do planejamento fundamental.
Dependendo da realidade do seu conselho, os conselheiros podem eleger
um de seus membros, um grupo ou ainda uma comisso para coordenar
o trabalho. importante que haja um mediador que entenda de planejamento. No caso do Conanda, a coordenao foi atribuda a um membro de cada uma das comisses existentes (polticas pblicas, oramento,
finanas, capacitao e mobilizao de conselheiros) e a mediao foi
realizada por um consultor especializado em planejamento.

Como conseguir uma pessoa para mediar o trabalho de


planejamento?
H vrias estratgias para se conseguir uma pessoa para mediar o trabalho
de planejamento. Primeiro, voc pode averiguar se no seu municpio existem
pessoas com formao nessa rea. Se essas pessoas no forem identificadas, o conselho pode viabilizar a realizao de um curso para todos os seus
membros, ampliando, assim, o nmero de pessoas com domnio da temtica.
Outra possibilidade o conselho viabilizar a participao de seus membros
em cursos de planejamento em outros municpios do estado ou em outros
estados. Alguns conselhos com condies econmicas mais favorveis podem
contratar um especialista para mediar a ao de planejamento. Contudo, se o
seu conselho no possui as condies ideais, planeje e lute para t-las num
futuro prximo. Embora os especialistas possam ser de grande valia, lembre-se
de que quem conhece a realidade e planeja, de fato, voc conselheiro(a).

91

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Para elaborar um plano de ao,


ao o conselho deve responder s seguintes
perguntas:

 O que fazer?
 Como fazer?
 A quem dirigir a ao?
 Quando fazer e at quando?
 Quem responsvel por cada uma das aes?
Alm de ter respostas para essas perguntas, todo plano precisa de um
cronograma de execuo, o que permite ao seu coordenador ou gestor trabalhar com metas plausveis e esperar determinados resultados.
A seguir, apresentamos uma listagem de tpicos para um plano de ao.
As diferenas entre o conceito
de diagnstico situacional e
o de anlise situacional sero
analisadas mais adiante.

Proposta de estrutura para um plano de ao

Objetivos gerais e especficos da ao


Definio de termos (conceitos) que norteiam a ao
Diagnstico situacional apresentado de forma contextualizada
Prioridades pactuadas coletivamente, que devem ser concentradas em alguns

pontos, permitindo avaliao

Metas a serem alcanadas e em que prazos


Nomeao dos responsveis por cada tarefa a ser executada
Prazos e limites para concluso das atividades
Dificuldades, limites e obstculos previstos
Fatores potencializadores e facilitadores
Resultados esperados
Previso de acompanhamento e avaliao interna (auto-avaliao) e externa

(por meio de consultores)

Recursos oramentrios

Na elaborao do plano, necessrio, ainda, que o conselho defina os


focos de atuao, ou seja, os problemas encontrados no municpio para
os quais as aes devem ser direcionadas. Os passos seguintes devem
indicar os caminhos necessrios para o cumprimento dos objetivos

92

Conselhos dos direitos da criana e do adolescente

traados e descrever o que se espera alcanar com cada ao planejada.


Buscar maneiras de monitorar as aes (estabelecendo mecanismos e
indicadores de avaliao das aes previstas) e acompanhar os impactos
ocorridos aps as implementaes so as etapas subseqentes.
Para muitos conselheiros(as), o tempo de durao do plano de trabalho deve ser orientado pelo perodo do mandato dos conselheiros da
sociedade civil, em geral dois anos. Para outros, ele deve ser de quatro
anos, para coincidir com o mandato do prefeito ou do governador. Nesse
caso, o plano coincidiria com o processo de planejamento das polticas
pblicas efetuado pela prefeitura e pelo estado. Alm disso, o tempo
de quatro anos permitiria a reviso e a avaliao (interna e externa)
do plano, bem como a correo de rumos e a definio de uma nova
planilha de continuidade.

Pressupostos para a construo de um plano


A seguir, apresentamos alguns elementos importantes no processo de
construo de um plano de implementao da poltica de atendimento
aos direitos da criana e do adolescente.

Contatos e parcerias
O ponto inicial de qualquer plano definir a vontade poltica de enfrentar os problemas que so objetos da ao. Em seguida, deve-se reunir os
atores mais importantes para a viabilizao das aes, definindo objetivos comuns e acordos necessrios para levar frente o plano.
Mesmo que o processo seja liderado pelo setor dos direitos humanos ou
da assistncia social, um plano de ao para tratar do tema proteo dos
direitos da criana e do adolescente precisa de acordos locais, relativos
aos diversos programas de uma prefeitura, uma vez que os problemas so
intersetoriais. Tambm devem participar dos acordos juzes da infncia
e da adolescncia, instituies acadmicas, representantes dos servios
de educao e sade, familiares, representantes do empresariado e de
outros conselhos e associaes.

93

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Ilustrao: Tibrcio (2008).

Figura 4 Contatos e parcerias

Dessa primeira etapa so esperados dois produtos: o acordo acerca de uma


linguagem comum de trabalho e a indicao de pessoas para comporem
a equipe de construo do plano, o que deve ser feito pelos representantes institucionais presentes ao encontro. As pessoas indicadas podem ser
tcnicos, porm com poder de deciso para construir consensos.

Seminrios para a definio do plano de ao, eleio de


prioridades, metas e previso de resultados
A finalidade do seminrio esclarecer a idia geral do plano e enfatizar
a importncia da construo participativa. Alm disso, tem a inteno
de promover a apresentao e a adeso dos membros do grupo, para
aumentar o entrosamento e a motivao tanto na criao quanto no
desenvolvimento do plano.
Devem participar do seminrio representantes de instituies e de grupos
locais e outras pessoas com interesse em apoiar o ECA e a soluo dos
problemas de violao dos direitos da criana e do adolescente. Quanto

94

Conselhos dos direitos da criana e do adolescente

maior o nmero de adeptos na elaborao do plano, maior legitimidade


ter. As seguintes definies devem resultar do seminrio:

 prioridades enquanto considerarmos todos os problemas prioritrios, dificilmente chegaremos a resultados claros sobre as aes que
preconizamos. Para estabelecer prioridades, vrios elementos devem ser
levados em conta: a magnitude do problema, as condies objetivas de
atuao e as pessoas ou grupos dispostos a interagir. Definir prioridades
significa, em grande parte, definir a prpria poltica de atendimento aos
direitos da criana e do adolescente;

 metas so resultados parciais a serem alcanados pela implementao do plano. Geralmente os tericos do planejamento dizem que elas
devem ser quantificadas. No entanto, entendemos que h vrias aes
qualitativas que podem ser previstas como parte do plano de ao;

 resultados esperados devem ser previstos realisticamente, de acordo


com o tempo de durao do plano, os recursos aplicados e a dificuldade
das situaes-problema. Tais resultados podem ser diversos: sensibilizao
e mobilizao, formao de parcerias, formao de pessoas, articulao
intersetorial, implantao de servios e de redes, mudanas de dispositivos, mudanas de cultura e, finalmente, reduo de violaes dos
direitos das crianas e dos adolescentes;

 indicadores um plano deve conter indicadores quantitativos e qualitativos que permitam avaliar a eficincia, a eficcia e a efetividade das
aes a que se prope.
Alm da garantia de continuidade, os planos devem ser flexveis e adaptveis realidade encontrada no momento da sua implementao. Foi
graas a essa caracterstica que o planejamento estratgico do Conselho Municipal de Santana do Graja, por exemplo, pde incorporar
uma operao anteriormente no planejada: estabelecer diretrizes para
solucionar o problema da evaso escolar no municpio. Por falta de
conhecimento, muitos conselheiros acharam que esta seria uma tarefa
apenas do Conselho Municipal de Educao. A experincia, no caso do
Andr, levou o Conselho Municipal dos Direitos a compreender que
os(as) conselheiros(as) poderiam estabelecer diretrizes para a poltica de
atendimento dos direitos da criana e do adolescente em todas as reas
sociais, inclusive na da educao.
O CMDCA de Santana do Graja percebeu que a melhor soluo para
o caso de Andr seria procurar os membros do Conselho Municipal de
Educao para realizar uma ao conjunta, uma vez que, seguramente,
95

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

possuam maior experincia nessa rea. O resultado foi muito positivo:


os dois conselhos firmaram uma resoluo conjunta, estabelecendo diretrizes da poltica de atendimento aos direitos da criana e do adolescente
no enfrentamento da evaso escolar.

Como formular polticas pblicas


sociais de proteo para crianas
e adolescentes
Polticas pblicas sociais so aes
de responsabilidade do Estado
que visam atender s necessidades
coletivas e assegurar padres de
dignidade de vida para os cidados
de uma determinada localidade.
Vale ressaltar que, embora as
polticas sejam responsabilidade
pblica-estatal, elas no so
realizadas exclusivamente por aes
governamentais. Polticas podem se
concretizar em aes compartilhadas
com a sociedade civil, desde que
articuladas com o sistema pblico.

Neste tpico, optamos por incorporar o substantivo social expresso


poltica pblica, para reafirmar a responsabilidade do Estado na ateno aos direitos sociais. comum observarmos a utilizao de ambas as
expresses polticas pblicas e polticas sociais.
Um elemento bsico para entendermos as polticas pblicas sociais o
direito, uma vez que a poltica a concretizao do direito, que, aps
direito
ser inserido no ordenamento jurdico, requer aes do Estado para
garanti-lo. Em outras palavras, no suficiente, por exemplo, declarar
que todas as crianas tm direito escola. Se no houver definio de
recursos oramentrios para tal ao, se as unidades no forem construdas,
se no houver contratao de profissionais e um currculo definido para
atender s necessidades de aprendizagem dos alunos, o direito educaeducao no ser exercido pelas crianas.
crianas

Para pensar
Alguns autores (BOBBIO, 1994; NOGUEIRA, 2004) apontam que, nos direitos
sociais, verificado o maior grau de defasagem entre a norma jurdica
e a sua efetiva aplicao.
Diante desse fato, fundamental reduzir a distncia entre o direito
declarado e o acesso a ele,
ele por meio de polticas sociais. Reflita sobre
essa afirmao.

Para entendermos melhor a situao, relembramos o caso do Andr, de


Santana do Graja, que abre este captulo. A Lei de Diretrizes e Bases
da Educao, aprovada em 1996, estabelece como dever do Estado o
atendimento educacional especializado gratuito aos educandos com

96

Conselhos dos direitos da criana e do adolescente

necessidades especiais e a obrigao de atender ao educando no ensino


fundamental pblico, por meio de programas suplementares de material
didtico-escolar, transporte, alimentao e assistncia sade (BRASIL, 1996, art. 4). No entanto, a ausncia de uma ao especfica do
Poder Pblico Municipal prejudicou, no caso do Andr, o exerccio do
direito, sendo necessria a atuao do Ministrio Pblico para viabilizar
as condies concretas para que ele freqentasse as aulas junto com as
demais crianas.
Embora a declarao legal seja insuficiente para garantir o exerccio do
direito, assegurar a responsabilidade pblica na legislao passo estratgico fundamental. A legislao expressa o pacto e a responsabilidade
do agente pblico na ateno aos direitos, mas para a implantao do
direito necessrio que haja ao poltica pressionando.
Se voltarmos nossa anlise, mais uma vez, para o caso de evaso escolar em Santana do Graja, podemos melhor perceber essa dinmica.
Se no houvesse a presso da me do Andr, do Conselho Tutelar e do
Ministrio Pblico, uma poltica direcionada para o combate evaso
escolar provavelmente no teria sido implantada e priorizada naquele
municpio. Em outras palavras, esse tema no ganharia visibilidade a
ponto de ser pauta prioritria na gesto municipal.
Para garantir essa visibilidade e priorizao, foi necessrio que vrios
atores se mobilizassem simultaneamente, cada um em conformidade
com o seu papel. O Conselho Tutelar no desistiu da questo e buscou entender se o problema do Andr era um caso isolado ou se
havia outras situaes semelhantes. Procurou o apoio dos agentes de
sade, que visitam periodicamente as famlias por meio do Programa
de Sade da Famlia, e buscou se informar sobre as crianas que estavam fora da escola e quais eram os motivos da evaso. Levantou,
ainda, as denncias j existentes no conselho, a fim de estabelecer
um primeiro diagnstico do problema. De posse dessa informao,
o Conselho Municipal dos Direitos tambm assumiu seu papel de
articulador para implantar as polticas pblicas e procurou envolver a
populao e os polticos na busca de solues para a questo da evaso escolar na cidade. A prefeita eleita incorporou a demanda como
prioritria, designou profissionais responsveis para estabelecer um

Para saber mais sobre a


complexa e contraditria trama
que envolve a deciso em
torno das polticas pblicas,
sugerimos as seguintes leituras:
Evaldo Vieira. Os direitos e
as polticas sociais. So Paulo,
Editora Cortez, 2004.
Marco Aurlio Nogueira. Um
Estado para a Sociedade Civil:
temas ticos e polticos da
gesto democrtica. So Paulo,
Editora Cortez, 2004.

97

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

plano de interveno, de forma organizada e participativa, e destinou


os recursos necessrios para que as aes pudessem ser implementadas. Por fim, as diferentes secretarias e os conselhos municipais
desenvolveram aes complementares para assegurar o retorno e a
permanncia das crianas na escola. Com isso, pretendemos ressaltar que, na maioria das vezes, as polticas pblicas sociais so fruto
da presso e do movimento da sociedade, embora o compromisso
de governantes com a cidadania das populaes excludas tenha um
peso fundamental no estabelecimento e na implementao continuada
dessas polticas.
Apesar de ser uma das principais atribuies dos conselhos dos direitos, a formulao de polticas pblicas sociais integrais para a infncia e
adolescncia no tem sido a atividade mais priorizada. A pesquisa Bons
Conselhos (CEATS; FIA, 2005) buscou identificar as aes indicadas pelos
conselhos como sendo mais relevantes em sua prtica. A criao e o apoio
a entidades, projetos e aes para o atendimento de crianas e adolescentes constituem o maior investimento (para 59% dos conselhos). As
reas de atendimento priorizadas so: atendimento sociofamiliar, atendimento s crianas vtimas de explorao e abuso sexual, e preveno e
atendimento de crianas e adolescentes usurios de drogas e lcool.
A segunda atividade priorizada, mencionada por 28% dos respondentes
da pesquisa, relacionada ao Fundo: sua criao, regulamentao,
adequao da lei, divulgao e captao de recursos. A terceira atividade,
mencionada por 23% dos respondentes, diz respeito ao relacionamento
com o conselho tutelar, por meio da sua criao, estruturao e apoio.
Outras atividades menos freqentemente mencionadas na pesquisa
esto apresentadas no Grfico 1.

98

Conselhos dos direitos da criana e do adolescente

Grfico 1 Principais prioridades atuais do CMDCA (Brasil)


Criar e apoiar entidades, projetos e aes destinados ao
atendimento de crianas e adolescentes

59%

Criar, regulamentar ou adequar a legislao do Fundo;


divulgar o Fundo; captar recursos para o Fundo

28%
23%

Criar, estruturar, apoiar o CT. Estreitar vnculos com o CT


Divulgar o ECA, a poltica de atendimento e/ou valores
que melhorem a condio das crianas e adolescentes.
Divulgar o trabalho do Conselho

18%

Melhorar a infra-estrutura do CMDCA (sede prpria,


instalaes, pessoal de apoio, recursos materiais etc.)

18%

Capacitar conselheiros (CMDCA e CT)

18%

Cadastrar, acompanhar e/ou fiscalizar as entidades e/ou


programas de atendimento

17%

Elaborar, concluir e/ou implantar o Plano de Ao do


CMDCA e/ou o Plano de Aplicao de Recursos

15%

Garantir os direitos das crianas e adolescentes; enfrentar


violaes de direitos (sem especificao de temas ou
pblicos-alvos prioritrios)

14%

Elaborar diagnstico local

12%

10%

Outras
Obter maior disposio do poder pblico para
apoiar o CMDCA

5%

Estabelecer parcerias, trabalhar em cooperao, criar uma


rede com CMDCAs ou outras entidades

4%

Avaliar e/ou monitorar o CT

3%

Adequar a legislao que instituiu o CMDCA e/ou o CT

3%

Criar e/ou promover a realizao de conferncias ou


fruns municipais e/ou regionais

2%
0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Fonte: Ceats/FIA (2007).

Em relao prtica dos conselhos dos direitos, dois aspectos so preocupantes: a) a reproduo da prtica estatal de considerar poltica
como sinnimo de programa. Apoiar a criao de programas e projetos no sinnimo de definir polticas necessrias a cada localidade.
Os programas e projetos so partes da poltica, porm, um conjunto de
99

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

Proteo especial social a


modalidade de atendimento
assistencial destinada a famlias
e indivduos que se encontram
em situao de risco pessoal e
social. Integra o Sistema nico de
Assistncia Social (Suas).

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

programas no necessariamente contempla uma poltica integral de promoo, defesa e atendimento dos direitos da criana e do adolescente; b)
a priorizao da proteo especial frente poltica integral de promoo
e defesa dos direitos da criana e do adolescente. A proteo especial
de crianas e adolescentes no deve se constituir uma poltica especfica,
mas sim, um foco das vrias polticas sociais.
Alguns autores apontam para fases distintas no processo de formulao
de polticas sociais pblicas:

 observncia das normas que concedem direitos aos cidados e regem


as polticas de atendimento aos direitos da criana e do adolescente (leis,
resolues de conselhos, portarias e atos normativos);

 anlise de situao ou diagnstico crtico da realidade local e sua


insero na realidade estadual e nacional, particularmente com nfase
nos direitos violados ou a serem efetivados;

 formulao das diretrizes ou a deciso sobre as prioridades;


 formulao do plano de ao da poltica de promoo e defesa dos
direitos da criana e do adolescente, com aes prioritrias, resultados
esperados, custos para a sua realizao e instrumentos/indicadores de
avaliao; e

 acompanhamento (ou monitoramento) e avaliao do plano e das


polticas traadas (resultados alcanados).

Como realizar um diagnstico situacional


Neste tpico pretendemos discutir a importncia de os conselhos realizarem um diagnstico situacional ou anlise de situao das condies
em que vivem crianas e adolescentes em cada localidade, assim como
das necessidades existentes nesses locais. O diagnstico situacional
uma das primeiras etapas da elaborao da poltica integral de promoo, defesa e atendimento dos direitos da criana e do adolescente, bem
como dos planos para a sua implementao. Trata-se de uma ferramenta
importante para que os conselheiros obtenham um conhecimento sistematizado da realidade do municpio, dos seus limites e desafios a serem
enfrentados.
O termo anlise de situao concebido como uma verso crtica do
chamado diagnstico da realidade, e deve incluir uma anlise das
respostas dadas pela sociedade e das solues propostas, algo que vai
100

Conselhos dos direitos da criana e do adolescente

alm da tradicional caracterizao do fenmeno. A anlise de situao


tambm d destaque natureza processual e ao seu carter dinmico,
contrariando, assim, a viso tradicional de que primeiro se diagnostica
para depois intervir, como se diagnstico e interveno fossem etapas independentes. Consideramos neste texto, de forma simplificada,
diagnstico situacional e anlise de situao como sinnimos, enfatizando a importncia da anlise crtica, processual e contextualizada da
realidade local como tarefa essencial dos conselheiros.
Embora possamos supor que o investimento dos conselhos municipais dos direitos na criao de programas e projetos seja orientado por
alguma forma de diagnstico (particularmente um diagnstico informal,
realizado com base na experincia prtica dos conselheiros), o Grfico 1
mostra que apenas 12% dos conselhos do pas estavam realizando ou j
realizaram um diagnstico local.
Segundo a pesquisa Bons Conselhos (CEATS; FIA, 2007), o desconhecimento da realidade de crianas e adolescentes nos municpios brasileiros um dos principais obstculos para a formulao de polticas
adequadas. Constatou-se que apenas 20% dos CMDCA do pas contam
com diagnstico documentado sobre a situao da criana e do adolescente; aqueles que no dispem desse levantamento somam 45%. Em
35% dos conselhos, o diagnstico est em fase de planejamento.

Voc sabia que

tanto os planos de ao como os diagnsticos ainda so pouco realizados


pelos CMDCA do pas?
os CMDCA elaboram mais planos de ao para o conselho do que diagnsticos sobre as condies em que vivem crianas e adolescentes? 20% dos
conselhos realizam diagnsticos e 39% elaboram planos de ao;
essa situao similar observada nos conselhos estaduais?
esses dados revelam certa precariedade no planejamento em muitos conse-

lhos brasileiros, considerando que o diagnstico situacional deveria ser a base


para a elaborao de um plano de ao consistente?
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de 2006, referentes a 49% dos conselhos municipais dos direitos da
criana e do adolescente.

101

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Uma anlise de situao pode ser desenvolvida em vrias etapas na trajetria de um conselho municipal. Alguns, por exemplo, realizam uma
ampla anlise de situao da infncia e adolescncia no municpio, no
momento inicial de sua constituio. Tal anlise subsidia o processo de
elaborao das normas gerais da poltica de atendimento aos direitos da
criana e do adolescente. Esses conselhos seguem as suas atividades realizando diagnsticos especficos e propondo a reformulao de normas
e diretrizes para solucionar problemas e demandas. Outros iniciam os
seus diagnsticos focando nas violaes de direitos mais graves, em seu
municpio. Com esses dados, ampliam o escopo de ao na perspectiva
de construir uma poltica integral de atendimento aos direitos de todas
as crianas e de todos os adolescentes.
Seja qual for a estratgia adotada para a realizao da anlise de situao,
importante lembrar que a misso dos conselhos dos direitos a formulao de uma poltica integral de atendimento aos direitos da criana
e do adolescente. Infelizmente, como demonstra a Pesquisa Bons Conselhos (CEATS; FIA, 2007), muitos conselhos (privilegiando a estratgia de direcionar as atividades para as violaes mais graves) tendem a
focar suas aes nas chamadas polticas de proteo especial, deixando
de cumprir o seu papel de universalizadores de uma poltica integral de
atendimento aos direitos de crianas e adolescentes do seu municpio.

Para pensar
Na anlise de situao, qual o foco priorizado pelo seu conselho?
Ele est mais voltado para as polticas de proteo especial ou tem um
foco mais universal?

Algumas definies so importantes para que um conselho dos direitos


da criana e do adolescente realize um diagnstico situacional na sua
rea de abrangncia. recomendvel que os conselheiros inicialmente
discutam o formato que desejam para o diagnstico, uma vez que essas
decises iniciais interferem no resultado final obtido.
Independentemente da estratgia adotada, algumas etapas, descritas a
seguir, devem ser preenchidas na realizao de uma anlise de situao.

102

Conselhos dos direitos da criana e do adolescente

Elaborando o diagnstico tcnico


O diagnstico tcnico demanda a coleta e a anlise de dados sociais e
demogrficos da populao do municpio, visando dimensionar o universo a ser atendido e fornecer um parmetro quantitativo das crianas/adolescentes excludos das polticas de atendimento que garantem
os seus direitos. Quanto mais detalhados forem os dados (faixa etria,
gnero, diversidade tnica, tipo de famlia, regio geogrfica, nvel econmico e escolaridade), maiores sero as possibilidades de anlise.
Os municpios precisam, obrigatoriamente, prestar informaes ao
Governo Federal, como condio para o recebimento de recursos nas
reas de educao, sade e assistncia social. O Ministrio da Sade, por
exemplo, possui uma base de dados pblica com pelos menos cinqenta
indicadores de sade de cada municpio brasileiro. Assim, a equipe de
diagnstico do CMDCA pode se apropriar dos dados j existentes para
entender o seu significado no contexto do atendimento aos direitos da
criana e do adolescente de cada municpio.
rgos como os Conselhos Tutelares, com destaque para o Sistema
de Informao para a Infncia e a Adolescncia (Sipia), as Delegacias
Especializadas em Infncia e Juventude, o Ministrio Pblico (particularmente a coordenao dos centros operacionais das promotorias da
infncia e juventude) e o Juizado da Infncia e Juventude so fontes
importantes para a coleta de informaes sobre as situaes de violaes
dos direitos de crianas e adolescentes, bem como sobre situaes de
crianas e adolescentes em conflito com a lei. Alguns desses rgos processam seus dados gerando estatsticas mensais e anuais de atendimento.
No entanto, a maioria no registra ou processa dados, requerendo ajuda
tcnica externa para realizar o trabalho.
Os dados oferecidos pela Prefeitura e outros setores sobre a rede de servios disponveis criana e ao adolescente podem ser consolidados e
desenhados no Mapa do Municpio. importante que, nessa fase do
trabalho, as informaes quantitativas sejam complementadas por meio
de entrevistas com representantes dos diferentes setores envolvidos com
a situao da infncia e adolescncia no municpio ou estado.
Dependendo dos recursos humanos, materiais e financeiros disponveis
no conselho dos direitos e da complexidade da rede de atendimento do
103

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

municpio, a equipe de diagnstico do CMDCA pode necessitar do apoio


tcnico de outras instituies para obter e discutir as informaes.

Empregando a metodologia estratgica e participativa


Destacamos a importncia de se adotar a metodologia estratgica e participativa na elaborao de uma anlise de situao, assim como foi feito
em Santana do Graja. Essa metodologia traz ganhos a curto e longo
prazos para os conselhos, pois tem como caractersticas:

 envolver grupos da comunidade local, as prprias crianas e adolescentes e o Poder Pblico local que atua com essa faixa etria. Todos os
setores devem participar, podendo ser coordenados por um grupo de
trabalho com representantes das comisses do conselho municipal dos
direitos e de outros, ou, ainda, das vrias polticas setoriais do Governo
Municipal;

 compreender o movimento da sociedade, isto , a cultura de proteo criana, as tradies e as relaes sociais e econmicas.
A anlise estratgica e participativa produto de um conhecimento
dinmico e contnuo, construdo por aproximaes sucessivas de diversos
atores e instituies. Ela comea com dados fornecidos pela Prefeitura e
se completa nas discusses com a populao, que compara as informaes
estatsticas com a sua vivncia cotidiana. Portanto, preciso buscar os
dados da Prefeitura e da comunidade sobre a realidade local os equipamentos, as instituies e outras facilidades disponveis, bem como as
necessidades e as prioridades da localidade. Os dados obtidos devem ser
articulados ao testemunho da populao, com o respaldo das informaes
estatsticas j existentes ou possveis de serem coletadas. Dessa forma,
capacita-se a comunidade a participar ativamente na leitura do seu cotidiano, na definio de polticas e no exerccio do controle social.

Outras modalidades de realizao do diagnstico situacional


Alguns conselhos optam por utilizar uma metodologia estritamente acadmica,
demandando a especialistas e equipes de pesquisa a realizao do diagnstico situacional, reduzindo, dessa forma, o potencial poltico-educativo da
metodologia estratgica e participativa. Outra possibilidade a de realizar
o diagnstico situacional por meio do trabalho conjunto de conselheiros dos

104

Conselhos dos direitos da criana e do adolescente

direitos e tutelares, pesquisadores e outros atores participantes do sistema


de garantia dos direitos, sobretudo quando necessrio auxlio tcnico para
a realizao da anlise de informaes demogrficas e sociais. Embora essas
duas ltimas modalidades possam constituir um instrumento valioso para o
planejamento de polticas pblicas, elas implicam custos adicionais.
No caso dos municpios sem condies para realizar o trabalho nos moldes aqui
sugeridos, os conselheiros(as) devem recorrer a parceiros privilegiados como
a escola, os juizados, os movimentos comunitrios, dentre outros, buscando
informaes que ajudem na construo de um diagnstico situacional.

Elaborando coletivamente o diagnstico situacional


Nesta etapa, importante mobilizar a comunidade para obter informaes acerca dos principais problemas das crianas e adolescentes e avaliar
os servios existentes no municpio, a qualidade da prestao desses servios, as demandas e prioridades definidas pelos grupos comunitrios e o
mapeamento dos vazios de cobertura de servios bsicos.

Ilustrao: Tibrcio (2008).

Figura 5 Elaborando o diagnstico situacional

Aps a exposio do Mapa do Municpio com os principais problemas destacados (que j se constitui um instrumento visual globalizante do microterritrio e dos servios locais), os participantes
devem fazer uma discusso sobre os servios reportados: qual o seu
105

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

desempenho, se atendem a todas as crianas, os adolescentes e suas


famlias, quais os critrios de atendimento, qual o modo de atendimento e a sua relao com a comunidade, bem como as lacunas
deixadas por eles.
Depois da realizao das assemblias e reunies em todas as microrregies do municpio, deve-se redigir um texto que retrate a realidade
discutida, destacando o que existe em termos de instituies, facilidades
pblicas e organizaes no governamentais envolvidas com a questo
da infncia e da adolescncia, bem como os maiores problemas e desafios identificados pelos conselhos.
O documento final do diagnstico situacional, realizado de forma participativa e tendo como base os dados quantitativos e qualitativos, deve ser
prtico e instrutivo, visando subsidiar a elaborao da poltica de atendimento aos direitos da criana e do adolescente. Essa anlise de situao
das crianas no municpio geralmente fica sob a responsabilidade de uma
pessoa ou um grupo com capacidade de anlise e sistematizao.
A anlise nunca uma pea pronta
e acabada, mas um processo que
pode contribuir antes, durante e
aps a formulao das diretrizes que
norteiam as polticas de proteo a
crianas e adolescentes.

A anlise de situao um instrumento avaliativo (como apresentaremos adiante com maior destaque) e que subsidia o processo de formulao de uma poltica integral de atendimento aos direitos da criana
e do adolescente. Logo, sua estrutura deve ser baseada na verificao
do cumprimento dos direitos dessa populao constantes nas leis e nas
polticas apropriadas.
O diagnstico situacional deve ser uma atividade continuada, ao longo
da prpria atuao do conselho dos direitos, e precisa ocorrer de forma
simultnea ao desenvolvimento de outras aes, como aconteceu com
o CMDCA de Santana do Graja. Com base na demanda levantada pelo
Conselho Tutelar de Santana do Graja, o CMDCA, em conjunto com
o Conselho Municipal de Educao, decidiu que seria fundamental realizar o mapeamento e a caracterizao dos casos de evaso escolar em
todo o municpio. Esses conselhos firmaram uma resoluo conjunta,
demandando da Prefeitura a realizao de um diagnstico. A Prefeitura
acatou a resoluo, solicitando Secretaria Municipal de Educao que
articulasse a realizao do mapeamento geral dos casos de evaso escolar. O representante da Secretaria Municipal de Educao no CMDCA j
havia discutido o assunto com a titular da sua Pasta e ambos acordaram

106

Conselhos dos direitos da criana e do adolescente

que uma resoluo conjunta entre o CMDCA e o Conselho Municipal


de Educao seria um instrumento relevante para sinalizar populao sobre a importncia do problema que, historicamente, desafiava a
cidade. Para realizar a tarefa do mapeamento e caracterizao da evaso
escolar, a Secretaria Municipal organizou uma fora-tarefa composta
por professores e funcionrios da Secretaria de Educao, conselheiros
dos direitos, conselheiros tutelares e agentes de sade.
Uma coordenao formada por um representante de cada rea elaborou
um breve plano de ao, que incluiu requerimento junto s escolas do
municpio dos dados de crianas que estavam ausentes por mais de 60 dias,
alm da elaborao de um pequeno roteiro de visita e entrevista com as
crianas e suas famlias. Foi com base nos resultados desse diagnstico que
o CMDCA e Conselho Municipal de Educao firmaram uma resoluo
conjunta, estabelecendo as diretrizes da poltica municipal de atendimento
aos direitos da criana e do adolescente no enfrentamento evaso escolar. Esses dados serviram de base para que os conselheiros sensibilizassem
e mobilizassem os candidatos Prefeitura a firmarem um compromisso
pblico com a plataforma estabelecida pelos dois conselhos.

Para pensar
Revisite o caso de Andr e reflita sobre o processo de diagnstico crtico
da realidade efetuado naquela ocasio. Faa uma sntese dos pontos que
contriburam para o xito do caso.

Aps essa experincia, o CMDCA de Santana do Graja entendeu que


a formulao de uma poltica tem, necessariamente, que se basear em
uma leitura aprofundada da realidade. Com esse entendimento, os
conselheiros decidiram realizar uma leitura mais ampla da situao do
municpio, que incorporava outras questes relativas infncia e adolescncia; portanto, indo alm da evaso escolar. Buscaram se informar
sobre como realizar o diagnstico situacional e constituram um nova
comisso para aplicar essa metodologia, composta por representantes de
cada comisso.

107

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Como formular as diretrizes da Poltica de


Promoo, Defesa e Atendimento dos Direitos
da Criana e do Adolescente
Um conselho dos direitos com diagnstico situacional do municpio j
realizado est em situao privilegiada para formular polticas pblicas
de ateno a crianas e adolescentes em determinada localidade.
A definio dos papis que cabem ao governo e aos conselhos dos direitos na elaborao de polticas pblicas precisa ser muito clara, para evitar a superposio de tarefas e o imobilismo de ambos os lados. Por essa
razo, o papel das Conferncias e Fruns dos Direitos das Crianas e dos
Adolescentes e dos Conselhos, como os da Sade e Assistncia Social,
o de estimular o governo a propor polticas, estabelecer os parmetros
para a sua elaborao, demandar ao governo que eles sejam ouvidos no
processo de elaborao e, finalmente, deliberar sobre as propostas de
polticas apresentadas pelos governos.
Alguns conselheiros acreditam que eles mesmos devem conduzir todo o
processo de elaborao e deliberao das polticas. As experincias com
esse tipo de atuao, no entanto, no foram bem-sucedidas. Primeiro,
porque essa concepo ignora o princpio de que os governos foram
eleitos para governar e que a sua eleio significa a escolha por certa
plataforma poltica. Segundo, porque o Estado possui equipe tcnica
para desempenhar essa funo. Por ltimo, manter a separao entre
os atos de elaborar a proposta e deliberar importante para que os
conselhos possam exercer mais isenta e qualitativamente o seu papel
na promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente. Portanto, os conselhos devem funcionar, por analogia, como uma mesa
de negociao na qual o interesse da criana e do adolescente oriente
o processo decisrio.
Embora no se tenha consenso sobre essas perspectivas, a relao entre
o conselho dos direitos e a administrao municipal deve observar o
status de prioridade absoluta de crianas e adolescentes.

108

Conselhos dos direitos da criana e do adolescente

Estabelecendo diretrizes e definindo prioridades para as


polticas sociais pblicas
A Constituio de 1988 determinou significativas mudanas para a
gesto de polticas sociais pblicas, o que representou uma verdadeira
revoluo em relao aos modelos anteriores. Dentre as transformaes
que mais influenciaram as polticas sociais voltadas para as crianas e os
adolescentes, destacamos a descentralizao poltico-administrativa, a
participao social assegurada por meio dos conselhos e a universalidade
do atendimento.

A Constituio de 1988 e as mudanas nas polticas sociais pblicas


A Constituio de 1988 surgiu como um marco na histria da poltica social
brasileira, ao ampliar legalmente a proteo social para alm da vinculao com
o emprego formal. Trata-se de uma mudana qualitativa na concepo de proteo que vigorava no pas at ento, uma vez que inseriu, no marco jurdico da
cidadania, os princpios da seguridade social e da garantia de direitos mnimos
e vitais reproduo social. Com isso, houve uma verdadeira transformao
no status das polticas sociais em comparao com as condies anteriores de
funcionamento. Em primeiro lugar, as novas regras constitucionais romperam
com a necessidade do vnculo empregatcio-contributivo na estruturao e
concesso de benefcios previdencirios aos trabalhadores oriundos do mundo
rural. Em segundo lugar, transformaram o conjunto de aes assistencialistas
do passado em um embrio para a construo de uma poltica de assistncia
social amplamente inclusiva. Em terceiro lugar, estabeleceram o marco institucional inicial para a construo de uma estratgia de universalizao no que se
refere s polticas de sade e educao bsica. Alm disso, ao propor novas
e amplas fontes de financiamento alterao esta consagrada na criao do
Oramento da Seguridade Social estabeleceu condies materiais objetivas
para a efetivao e a preservao dos novos direitos de cidadania inscritos na
concepo de seguridade e na prtica da universalizao.

Como uma das principais alteraes estabelecidas pela Constituio e


pela legislao posterior que regulamenta seus artigos est o fato de que
a gesto das polticas pblicas no Brasil passa a ser de responsabilidade
compartilhada entre a Unio, os Estados e os Municpios, estabelecendo,
federativo De acordo com o pacto, as diferentes
em decorrncia, o pacto federativo.
instncias devem atuar de forma complementar no financiamento, na
execuo e na coordenao dos sistemas de polticas pblicas sociais.
109

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Veja alguns exemplos de legislaes que regulamentam artigos da Constituio


de 1988. Observe que os dois nmeros finais da lei aps a barra indicam o ano
de sua aprovao:

Lei n. 8.080/90 e n. 8.142/90 que estabelecem o Sistema nico de Sade;


Lei n. 8.069/90, que institui o Estatuto da Criana e do Adolescente;
Lei n. 8.742/93 que define a Lei Orgnica de Assistncia Social/ LOAS;
Lei n. 9.394/96 que estabelece Diretrizes e Bases da Educao Nacional/LDB.

Para saber mais sobre


responsabilidade compartilhada
entre as diversas esferas
de governo, sugerimos
os trabalhos do professor
Fernando Abrcio e da
professora Marta Arretche,
disponveis em sites como o
da Fundao Seade e o da
Fundao Konrad Adenauer.

A articulao de aes
governamentais e no
governamentais, em rede,
tratada no Captulo 4
Comunicao e mobilizao
dos conselhos com instituies
parceiras, redes de servios e
sociedade civil.

Ao estabelecer responsabilidades compartilhadas, o princpio bsico do


pacto federativo o da cooperao intergovernamental. Significa que
cada instncia da federao atua de forma complementar e autnoma,
mas buscando assegurar a ateno universal s necessidades da populao. Nas polticas sociais, essa forma de atuao compartilhada constituiu sistemas com diretrizes e normas para todo o territrio nacional,
que buscam, ao mesmo tempo, assegurar a padronizao da ateno e de
servios e a reduo das desigualdades territoriais. Nessa lgica, prev-se
um conjunto articulado de aes governamentais e no governamentais, que se estabelecem de forma complementar, com coordenao e
comando do Poder Pblico em cada esfera, e se organizam para alcanar
objetivos comuns.
Para ilustrar essa lgica, podemos apontar como exemplo o Sistema
Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase). Aprovado em
junho de 2006, o Sinase, fruto de um intenso debate envolvendo
diversos setores da sociedade e do Poder Pblico, constitui uma poltica pblica destinada incluso social do adolescente autor de ato
infracional. O sistema requer aes articuladas e complementares das
trs esferas de governo e das polticas setoriais de educao, sade e
assistncia social.
O Sinase estabelece competncias comuns e especficas para as trs esferas, em conformidade com os preceitos Constitucionais e as disposies
do ECA. So exemplos de responsabilidades compartilhadas ou concorrentes nessas esferas: o financiamento do sistema; a elaborao de
normas especficas por meio de legislao; a garantia de condies para
o funcionamento dos conselhos dos direitos da criana e do adolescente;

110

Conselhos dos direitos da criana e do adolescente

e a atuao, com transparncia, em relao aos atos pblicos destinados


execuo das medidas socioeducativas.
Como exemplos de competncias especficas da esfera federal,
federal esto:
coordenar o Sinase; formular e executar a poltica nacional; prestar
assistncia tcnica aos estados; estabelecer consrcios intermunicipais e
municipais visando construo e implementao do sistema; e definir
as diretrizes gerais sobre a organizao e o funcionamento dos programas de atendimento.
Quanto s competncias especficas da esfera estadual,
estadual temos: coordenar o sistema em seu mbito; prestar assistncia tcnica aos municpios;
criar, manter e desenvolver os programas de atendimento para a execuo das medidas de semiliberdade e internao (inclusive de internao
provisria); e estabelecer formas de colaborao para o atendimento
socieducativo em meio aberto nos municpios.
O Sinase estabelece tambm competncias especficas para os muni
muni-cpios, tais como coordenar o Sistema Municipal de Atendimento
cpio
Socioeducativo; elaborar o Plano Municipal de Atendimento; criar e
manter os programas de atendimento para a execuo das medidas
em meio aberto.
A mesma lgica observada no Sinase identificada nos demais sistemas
de polticas sociais pblicas, tais como a educao, sade, assistncia
social, habitao, entre outras, prevendo algumas competncias compartilhadas ou concorrentes e outras exclusivas para cada instncia.
A gesto compartilhada representou a maior inovao para o mbito
municipal, uma vez que, com a promulgao da Constituio de 1988,
os municpios passaram a ser reconhecidos como entes da federao. At
ento, eram compreendidos como unidades administrativas do Estado.
Ao serem reconhecidos como tal, os municpios passam a ter autonomia
para formular a legislao prpria, definir mecanismos de arrecadao
de tributos e, mais importante, passam a ser os principais responsveis
pela execuo das polticas sociais. Estabeleceu-se, assim, o processo de
descentralizao das polticas sociais, mecanismo que tem por objetivo
tornar a deciso e a execuo das aes mais prximas dos cidados.
Em relao a esse processo, devemos destacar alguns limites sua
111

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

implantao, principalmente os relacionados s condies necessrias


para a sua instalao.
A descentralizao no um processo simples e requer, para
avanar com solidez, a observao de algumas condies bsicas: uma poltica explcita, articulada e contnua dotada de
boa capacidade de coordenao; a adequada simetria entre
descentralizao de competncias e encargos; a construo de
capacidades administrativas nos nveis descentralizados em
que passam a operar os programas; a introduo de sistemas
geis de monitoramento, avaliao e circulao da informao
(KAMEYAMA, 2001, p. 15).

importante destacar que por descentralizao entende-se a transferncia do poder decisrio sobre determinada questo. Note que uma
perspectiva distinta da desconcentrao, cuja caracterstica central
a transferncia de responsabilidades e/ou tarefas, mantendo o poder de
deciso centralizado.
Algumas iniciativas da sociedade
civil e de organismos internacionais
contribuem para o fortalecimento
da capacidade dos municpios para
assumir suas responsabilidades na
ateno aos direitos de crianas
e adolescentes e aperfeioar as
polticas pblicas municipais.
Dentre essas iniciativas, destacamos
o Programa Prefeito Amigo da
Criana da Fundao Abrinq,
e o Selo Municpio Aprovado
do Unicef.

Para saber mais sobre o


Programa Prefeito Amigo da
Criana e o Selo Municpio
Aprovado, acesse os sites da
Fundao Abrinq e do Unicef,
respectivamente.

112

Para a efetiva descentralizao intergovernamental da Unio para Estados e Municpios, alm de instituir modelos descentralizados no ordenamento jurdico, deve-se estabelecer condies para o seu funcionamento,
tais como ampliar a capacidade tcnica e administrativa dos municpios,
para que possam assumir as funes previstas nos sistemas de polticas sociais. Isto requer mais investimentos financeiros em mbito local
e maiores incentivos da Unio e dos Estados. A esse respeito Abrucio;
Couto (1996) afirmam:
Os municpios enfrentam hoje um duplo desafio: precisam assumir polticas antes a cargo da Unio ou, secundariamente, dos
estados, tanto para assegurar condies mnimas de bem-estar
social s suas populaes como para promover o desenvolvimento econmico com base em aes de mbito local (p. 40).

Outra caracterstica predominante no modelo de polticas sociais psConstituio de 1988 diz respeito participao social em todas as etapas da execuo das polticas, desde a sua formulao at a avaliao
dos resultados. Os conselhos de polticas setoriais e de defesa dos direitos
adquirem importncia especial para assegurar o controle social sobre as
polticas sociais pblicas. O controle social uma conquista da sociedade
civil, uma expresso da democracia e da cidadania (POLIS, 2006).

Conselhos dos direitos da criana e do adolescente

Para pensar
Como vem ocorrendo o processo de descentralizao e participao no seu
municpio? Destaque as particularidades desse processo no que se refere
ateno a crianas e adolescentes.
Que aes devem ser priorizadas em uma poltica de ateno infncia
e adolescncia para assegurar um padro de dignidade a toda a populao
dessa faixa etria?

Outro aspecto transformador da Constituio de 1988 refere-se uni


uni-versalidade do atendimento a crianas e adolescentes, explcita nas
polticas sociais bsicas, uma vez que uma srie de servios devem ser
criados para assegurar direitos e no somente para atuar quando tais
direitos forem violados. Em outras palavras, no se trata de atender
exclusivamente s situaes de violao de direitos, mas de promover
uma atuao proativa do Poder Pblico na estruturao de uma rede
de servios que assegure a ateno a todos os direitos estabelecidos na
Constituio e no ECA. Os municpios tm importante papel na criao desses servios de educao, sade e assistncia social, uma vez que
devem ser oferecidos prximos moradia das crianas, dos adolescentes
e de suas famlias. Tal idia est diretamente relacionada lgica da
promoo dos direitos, presente no Sistema de Garantia dos Direitos
da Criana e do Adolescente, que se consolida pela oferta de servios
continuados para atender s necessidades sociais.
Um exemplo dessa viso universal pode ser verificado na Lei Orgnica
da Assistncia Social (Loas) e no Sistema nico de Assistncia Social
(Suas) ambos disponveis no site do Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome.
A Loas uma revoluo do ponto de vista da assistncia social,
assim como o ECA o na poltica de proteo e defesa dos direitos da criana e do adolescente. (...) A construo do desenho dessa poltica social, que teve incio na dcada de 1990,
obedeceu a dois rumos. Um rumo que, a meu juzo, um rumo
menor, seria aquele de s termos uma perspectiva organizativa
da assistncia social sob a tica da lgica do Estado, da lgica da
gesto. Outro rumo seria o de convalidarmos a assistncia social
como poltica de direitos sociais, o que supe enraizar essa discusso no debate da sociedade civil, para que realmente se possa construir a garantia de padres de qualidade, de dignidade
ou de mnimos de cidadania a todos (SPOSATI, 1999, p. 123).

113

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Ao estabelecer o modo de organizao da assistncia social no Brasil, o


Suas define que a proteo a ser oferecida se organizar em proteo social
especial e proteo social bsica. A proteo social especial contempla as
situaes de excluso social a que esto submetidos diferentes grupos
etrios, inclusive e prioritariamente crianas e adolescentes. Explicita-se,
assim, a responsabilidade de uma poltica organizada em todo o territrio
nacional que, articulada intersetorialmente, deve enfrentar as situaes
de risco pessoal e social. J a proteo social bsica busca prevenir situaes de risco, superando a histrica ateno voltada s situaes emergenciais. Essas exigiam aes indenizatrias de perdas j instaladas, mais
do que aes asseguradoras de patamares de dignidade e de desenvolvimento integral. Estabelecer esse carter de poltica pblica para a assistncia social requer, dentre outras questes, superar idias tutelares e de
subalternidade, que identificam os cidados como carentes, necessitados,
pobres, mendigos, discriminando-os e apartando-os do reconhecimento
como sujeitos de direitos (BRASIL, 2005, p. 25).

A partir da concepo da assistncia social como poltica de proteo social,


so estabelecidas garantias que devem ser ofertadas por essa poltica, de modo
a combater inseguranas que o cidado enfrenta ao longo dos seus ciclos de
vida. No caso de crianas e adolescentes, o objetivo contribuir para o desenvolvimento e o processo de autonomizao dessa populao. Assim, a Poltica
Nacional de Assistncia Social afirma que cabe proteo social garantir a segurana de sobrevivncia (de rendimento e autonomia), de acolhida e de convvio ou vivncia familiar.

Em seu art. 88, o ECA estabelece as diretrizes da poltica de atendimento


a crianas e a adolescentes. So elas: municipalizao do atendimento;
criao dos conselhos dos direitos; criao e manuteno de programas
especficos; manuteno de fundos vinculados aos conselhos; integrao
intersetorial para efeito de agilizao do atendimento ao adolescente
autor de ato infracional; mobilizao e participao da opinio pblica.
A poltica de atendimento dos direitos estabelecida pelo ECA prope, no
art. 87, as seguintes linhas de ao: polticas sociais bsicas; polticas e
programas de assistncia social; servios especiais para vtimas de violncia; servios de ateno a desaparecidos e proteo jurdico-social.

114

Conselhos dos direitos da criana e do adolescente

Os conselheiros dos direitos devem confrontar os dados da realidade


local com os parmetros contidos nas leis em nveis federal, estadual
e municipal e nas normas estabelecidas pelos conselhos dos direitos e
conselhos setoriais (sade, educao e assistncia social) dos trs nveis
federativos. Embora os conselhos municipais devam acatar os parmetros nacional e estadual, eles podem instituir outros direitos para crianas e adolescentes do municpio, desde que no contradigam aqueles
constantes nas leis federais e estaduais.
Aps a comparao entre as leis e a realidade, os conselheiros decidem
se devem propor, de uma s vez, diretrizes de polticas para solucionar os
problemas encontrados na anlise de situao,
situao elaborando uma espcie
de plano a longo prazo para a infncia e adolescncia no municpio, ou
se devem trabalhar por partes, elaborando um planejamento interno do
conselho dos direitos e prevendo um cronograma de estabelecimento de
diretrizes para cada tipo de situao encontrada ao longo de dois, trs,
quatro ou cinco anos. De uma forma ou de outra, a fase de elaborao
das diretrizes e do Plano da Poltica de Promoo, Defesa e Atendimento
aos Direitos da Criana e do Adolescente pode levar um longo tempo.
O Conanda, por exemplo, levou mais de dois anos preparando a proposta do Sinase.
Outra questo refere-se ao papel e estratgia do conselho municipal na
formulao de diretrizes para as polticas setoriais para as quais j existam outros conselhos, como o da sade, educao e assistncia social.
Considerando que o CMDCA um conselho dos direitos, cuja ao
transversal a outras polticas, sua resoluo deve ser acatada por todas as
instncias do Poder Pblico Municipal. Contudo, levando-se em conta
que os conselhos setoriais tm um acmulo maior de conhecimento em
suas reas de atuao, o trabalho em rede fortalece a proteo dos direitos da criana e do adolescente e que uma ao conjunta ganha mais
fora poltica para ser acatada e implementada pelo municpio, recomendado que o CMDCA defina as diretrizes para as reas em conjunto
com os conselhos setoriais. O Conanda adotou essa estratgia na elaborao do Sinase e do Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria, que foram elaborados em conjunto com o Conselho Nacional de
Assistncia Social.

115

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Elaborar normas e diretrizes de uma poltica significa definir prioridades


prioridades.
Essa definio implica a adoo de aes estratgicas visando alterao
da qualidade de vida da populao infanto-juvenil. Ao priorizar, por
exemplo, a reduo da mortalidade infantil, o aumento do sucesso
escolar ou a municipalizao das medidas socioeducativas alternativas
internao, o conselho tem que estabelecer metas e prazos a atingir e
articular servios e aes.
A seguir, apresentamos as diretrizes nacionais preconizadas pelo Conanda
para a organizao, o desenvolvimento e a avaliao de programas executados pelos rgos governamentais e pela sociedade civil, na rea da
educao.

Diretrizes nacionais na rea da educao

O problema
A educao no Brasil ainda marcada por profundas desigualdades entre
as regies e entre as reas rurais e as zonas urbanas de concentrao da
pobreza.
Vrios anos de deteriorao do ensino pblico levaram a grandes disparidades,
do ponto de vista qualitativo, entre os setores pblicos e privados da educao
nacional.
Tendo em vista que o insucesso escolar considerado uma das principais causas da ineficincia do sistema pblico, e que ele expresso pelos elevados
ndices de distoro idade-srie, conseqncia da repetncia e do abandono, a
atual poltica educacional est empenhada em apoiar estratgias de correo
do fluxo escolar.
Dados do Censo Escolar de 1998 mostram alguma melhoria, mas os ndices
continuam insatisfatrios: cerca de 46,7% dos alunos do ensino fundamental
apresentam distoro idade-srie, embora a taxa de reprovao tenha cado
para 11,4% e a taxa de abandono para 11,1%.
Na educao infantil, apenas 33% da populao de crianas de 4 a 6 anos
recebem atendimento na pr-escola, e 5% das crianas entre 0 e 3 anos tm
acesso a creches. Estudos j realizados em vrios pases tm demonstrado que
as crianas que recebem o atendimento adequado na educao infantil apresentam melhores resultados no ensino fundamental, o que ilustra a gravidade
dos dados apresentados.
Constata-se a existncia de vrias experincias exitosas que introduziram
novos padres de gesto educacional, associaram a valorizao do professor
e a democratizao das escolas com a participao da comunidade, em forma
116

Conselhos dos direitos da criana e do adolescente

colegiada, e proporcionaram mais autonomia para as unidades escolares.


evidente que a situao da educao no Brasil ainda exige um grande esforo
e investimentos para a superao do baixo nvel de ensino e da perversa distribuio de escolaridade ainda observada.

Diretriz 1 Garantir a qualidade do ensino pblico


Estratgias
1.1 Valorizar o profissional da educao por meio da capacitao continuada e
da justa remunerao;
1.2 Prover a manuteno dos recursos necessrios atividade educacional, tais
como infra-estrutura, equipamentos, salas adequadas, gua, luz;
1.3 Investir em material didtico-pedaggico adequado ao desenvolvimento do
processo ensino-aprendizagem;
1.4 Cumprir os parmetros curriculares e os temas transversais propostos pelo MEC;
1.5 Adotar medidas de correo de fluxo escolar para crianas e adolescentes
em defasagem idade-srie, propiciando o ensino modular para aqueles que
esto em situao de rua, cumprindo medida socioeducativa de internao, ou
no trabalho;
1.6 Assegurar escolas prximas s residncias e, em casos especiais, os meios
de locomoo gratuitos;
1.7 Fornecer, em carter contnuo, merenda escolar de qualidade, respeitadas
as especificidades culturais e regionais;
1.8 Promover a integrao escola-famlia-comunidade na elaborao, execuo
e avaliao do Projeto Poltico-Pedaggico;
1.9 Estimular a implantao da escola de tempo integral;
1.10 Implantar projeto pedaggico especfico para a Educao Infantil;
1.11 Garantir instalaes e equipamentos compatveis com a faixa etria.

Diretriz 2 Implantar a universalizao do ensino pblico desde a Educao Infantil at o Ensino Mdio, assegurando a Educao Bsica para jovens e
adultos
Estratgias
2.1 Assegurar um programa nacional de subsdios financeiros para
as famlias de crianas e adolescentes que se encontram em situao
de vulnerabilidade, estendendo o mesmo benefcio ao Ensino Mdio;

117

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

2.2 Redefinir os percentuais dos Fundos da Educao para garantir a universalizao da Educao Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Mdio, Ensino
Profissionalizante e Educao de Jovens e Adultos, observando o que determina
a LDB para cada esfera de governo;
2.3 Ampliar gradativamente a oferta de creche e pr-escola, de forma a atingir
a universalizao da Educao Infantil;
2.4 Assegurar um aumento progressivo dos investimentos em educao, atingindo 10% do PIB, at 2009.
Fonte: Conanda (2000).

Para que cada uma das prioridades seja atingida, de fato, fundamental um somatrio de aes envolvendo setores como os de nutrio,
assistncia social, esporte, lazer, cultura, bem como aes de proteo
especial e outras. Desta maneira, vai-se progressivamente introduzindo
novas aes e medidas, integrando servios que tradicionalmente atuam
de forma setorizada e isolada. O plano de ao tem, portanto, a misso
de introduzir um novo olhar sobre a criana e o adolescente, alterar a
conduo de polticas que tm se mostrado pouco efetivas para a sua
proteo e, acima de tudo, gerar transparncia da ao pblica, propondo acompanhamento, avaliao e controle da sua execuo.

Para pensar
Que benefcios podem ser oferecidos a crianas e adolescentes por meio
da execuo de um plano de ao intersetorial?
A integrao de servios para o atendimento a essa faixa etria j acontece
em seu municpio? Que servios essenciais ainda precisam ser mobilizados?
O que deve ser feito para conseguir novas adeses?

Cada governo eleito tem um prazo determinado para elaborar e enviar


s Casas Legislativas o chamado Plano Plurianual, com metas para todas
as reas de sua competncia. No caso da proteo a crianas e adolescentes, esse plano dever contemplar as diretrizes traadas pelo conselho.
Recomenda-se, portanto, a elaborao de um plano especfico para a
poltica de atendimento aos direitos das crianas e do adolescente ou, no
mnimo, que esta esfera esteja bem detalhada em planos mais globais.

118

Conselhos dos direitos da criana e do adolescente

Ao definir prioridades na formulao de polticas sociais pblicas, dois


direitos fundamentais precisam ser fortemente considerados: o direito de
uma criana ou adolescente ser criada e educada no seio da sua famlia
(e, excepcionalmente, em famlia substituta, assegurada a convivncia
familiar e comunitria); e o seu direito liberdade, ao respeito e dignidade, de acordo com os Captulos 2 e 3 do ECA. Ambos os temas so
abordados sucintamente a seguir.

Considerando as famlias na formulao das


polticas sociais de proteo e garantia dos
direitos da criana e do adolescente
O direito convivncia familiar e comunitria fundamental. Da mesma
forma que a criana e o adolescente esto interligados ao ncleo familiar,
suas famlias tambm esto integradas a uma comunidade. Tal espao coletivo necessita de investimento do Estado em polticas pblicas que garantam
a oferta de servios essenciais, tais como de ateno s famlias, programas
de complementao de renda e de gerao de trabalho (BRASIL, 2006).
Desenvolver polticas nessa direo requer uma mudana de perspectiva
na compreenso e no lidar com as famlias. Esse um desafio importante,
visto que quando fortalecido o princpio da cidadania infanto-juvenil,
estabelecem-se como agentes responsveis por assegurar direitos o
Estado, a comunidade e as famlias.
O princpio da convivncia familiar e comunitria, garantido no art. 227
da Constituio Federal de 1988 e no art. 4 do ECA, enfatiza a lgica da
no institucionalizao da populao infanto-juvenil, de modo a facilitar e promover o desenvolvimento integral e saudvel dessa populao.
O convvio essencial para o desenvolvimento humano, para a realizao da autonomia e da participao social, visto que na dinmica social
que se desenvolve o sentimento de pertena, a construo das identidades, o estabelecimento de objetivos, crenas e valores, pelos quais
aprendem-se cdigos de linguagem e se desenvolvem singularidades.
O convvio e a socializao so essenciais para que as pessoas aprendam
mutuamente e se sintam valorizadas, o que favorecer sua relao com
outros grupos. As habilidades para o convvio so assimiladas desde os
primeiros anos de vida e constituem-se aprendizado constante ao longo
de toda a existncia.

119

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

O Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria (PNCFC)


aponta como algumas das habilidades anteriormente mencionadas:
compreender e aceitar regras, perceber os papis sociais e familiares,
aprender a cooperar e a compartilhar (BRASIL, 2006). Ou seja, o convvio constitui-se um aprendizado constante, que se processa por meio
de desafios ao longo de toda a vida, com particularidades importantes
no perodo da infncia e da adolescncia. Assim, favorecer o convvio
requer assegurar a construo de valores, o fortalecimento da autoestima e o combate s desigualdades, de modo que no se introduzam
ou se reproduzam relaes de subordinao e violncia. Implica, ainda,
promover referncias seguras, acolhedoras e favorecedoras do dilogo.
Figura 6 Convivncia familiar

Ilustrao: Tibrcio (2008).

O Plano Nacional de
Convivncia Familiar e
Comunitria (PNCFC) est
disponvel para consulta no site
do Conanda. Foi elaborado a
partir de texto produzido pela
Comisso Intersetorial para
Promoo, Defesa e Garantia
do Direito de Crianas e
Adolescentes Convivncia
Familiar e Comunitria, (criada
pelo Decreto Presidencial de 19
de outubro de 2004) e recebeu
contribuies advindas da
consulta pblica. Esteve sob a
responsabilidade do Conselho
Nacional de Assistncia Social
(CNAS) e do Conselho Nacional
dos Direitos da Criana e do
Adolescente (Conanda).

Apresentamos, a seguir, um pouco da evoluo das famlias na sociedade brasileira, para ajudar voc, conselheiro, a ter sempre em mente a
importncia de se propor polticas pblicas que protejam os direitos da
criana e do seu sistema familiar de convivncia. Tambm o fazemos para
lembrar que as vises que se tem sobre as famlias podem influenciar a
atuao dos servios a elas destinados (com abordagens mais inclusivas ou seletivas), bem como o tipo de suporte oferecido. Podem, ainda,
impedir o reconhecimento de potencialidades, especialmente quando as
famlias so vistas como desorganizadas e incapazes de gerir seu futuro
(DESLANDES et al., 2004).

120

Conselhos dos direitos da criana e do adolescente

A evoluo das famlias na sociedade brasileira


Historicamente, no Brasil, quando se falava sobre famlias, eram destacadas as famlias das camadas mais pobres da populao (os cdigos e
legislaes para os menores quase sempre se destinavam a esses grupos), que eram vistas como incapazes de prover as necessidades da
prole, irresponsveis na sua educao, ou mesmo desajustadas aos
parmetros da boa moral e da insero social produtiva.
Como se sabe, o modelo idealizado da famlia ocidental, branca, anglosax, predominante at as dcadas de 1960 e 1970, era o do casamento
monogmico estvel e baseado em papis sexuais rigorosamente definidos entre os cnjuges. Esse modelo de famlia nuclear, na realidade,
nunca foi o mais usual entre as classes populares. Apesar disso, famlias de origens tnicas distintas, com precrios recursos financeiros, e
organizadas de outras maneiras que no em unidades nucleares seriam
classificadas como desestruturadas.
A ocorrncia de vrios fatos que contestavam esse modelo nuclear
queda da taxa de casamentos formais, aumento da coabitao, entrada
macia da mulher no mercado de trabalho, altos nveis de desemprego
masculino, destituindo muitas vezes o homem do papel de provedor,
entre outros anunciava ao senso comum e ao debate intelectual que
mudanas profundas estavam em curso.
A famlia contempornea agora reconhecida em suas mltiplas formas
de organizao. Parece apresentar um modelo recorrente com casal
instvel, do qual a me o eixo-central, apoiado por uma rede de parentesco alargada, e que se torna mais complexo com as recomposies
familiares (SEGALEN, 1999, p. 328).
No Brasil, essas mltiplas configuraes so notrias. Uma pesquisa no
Estado de Gois, com 1.272 famlias, identificou 13 tipos de desenhos
familiares, derivados dos tipos nuclear (pai e me com filhos), monoparental (apenas um dos pais com filhos) e extensa, que agrega pai, me,
filhos e outras pessoas (SOUSA; RIZZINI apud SOUSA; PERES, 2002).
Apesar das evidncias cotidianas sobre as mudanas na composio e dinmica familiar, no imaginrio social, a famlia ocidental ainda idealizada
a partir do modelo de famlia nuclear. Assim, torna-se mais do que
121

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

necessrio olhar a famlia em seu movimento de organizao e reorganizao, evitando a naturalizao de um nico modelo e o estigma
em relao s formas e arranjos diferenciados. preciso considerar as
respostas prprias que os diferentes grupos familiares, dentro da sua cultura, conseguem dar as suas demandas e projetos (CARVALHO, 2002).
O reconhecimento das novas formas de organizao familiar, ocorrido
nas ltimas dcadas, parece j ter sido incorporado ao cotidiano dos
servios de proteo social. Contudo, a sociedade ainda espera encontrar os mesmos papis sociais outrora definidos (pai provedor e me
abnegadamente dedicada, por exemplo). reconhecido que as formas
de estruturao da famlia se diversificaram, mas no se admite que os
papis tenham se modificado entre seus membros, no que diz respeito
proviso de afeto, subsistncia e proteo. Segundo Mioto (2006):
Essa indicao nos leva a supor que o consenso existente sobre
as transformaes da famlia tem se concentrado apenas nos aspectos referentes sua estrutura e composio. O mesmo parece no acontecer quando se trata das funes familiares. Apesar
das mudanas na estrutura, a expectativa social relacionada s
suas tarefas e obrigaes continua preservada. Ou seja, esperase um mesmo padro de funcionalidade, independente do lugar
em que esto localizadas na linha de estratificao social, calcado em postulaes culturais tradicionais referentes aos papis
paterno e, principalmente, materno (p. 53).

Nos anos 1990, toma lugar um discurso sobre a importncia dos laos
familiares e da revalorizao da famlia, enfocando seus papis protetivos e de espao privilegiado de desenvolvimento de relaes interpessoais (SEGALEN, 1999). O que se discute a partir dessa dcada que
se faz necessrio reconhecer as potencialidades protetivas, educativas
e socializadoras da famlia. Um dos exemplos mais tangveis a prtica
histrica de ajuda mtua entre as famlias pobres. Essas famlias constituem redes de suporte essenciais para o enfrentamento das agruras da
pobreza, do desemprego, da doena e do desamparo (MELLO, 2002).
No campo das polticas sociais, a famlia no pode ser mais vista como
alvo passivo, mas como beneficiria/usuria, parceira e miniprestadora de servios de proteo e incluso (CARVALHO, 2002). Contudo,
esse imenso potencial se faz em estreita aliana com a efetiva atuao

122

Conselhos dos direitos da criana e do adolescente

das polticas sociais pblicas. Em outras palavras, no se trata de delegar famlia tal papel, ignorando a responsabilidade de ao do Estado.
A atuao familiar s se dar, em sua amplitude, se potencializada pela
ao pblica.

Para pensar
Como tem sido a atuao do conselho em que voc trabalha no que diz
respeito ao atendimento s famlias e considerao do seu potencial?

Torna-se fundamental reconhecer que o potencial protetor e relacional aportado pela famlia, em particular daquela em situao de
pobreza e excluso, s passvel de otimizao se ela prpria recebe
atenes bsicas (CARVALHO, 2002, p. 19). Algumas estratgias
so importantes para que as famlias se sintam fortalecidas em seu
papel protetivo, tais como servios de ateno s famlias, com
nfase em uma escuta de acolhimento; expanso e qualificao de
uma rede de servios de apoio psicossocial, cultural e jurdico, bem
como a sua incluso em programas de complementao de renda e
de gerao de trabalho.
O que observamos, entretanto, que as polticas sociais, os servios
e as propostas de ateno s famlias continuam atuando, majoritariamente, em situaes-limite (de violncia intrafamiliar, trabalho
infantil, explorao sexual etc.) e no no cotidiano das necessidades
e potencialidades da criana e da sua famlia (MIOTO, 2006). Famlias
em situao de vulnerabilidade social inspiram proteo e cuidados
para que possam ser cuidadoras. Seus arranjos, estratgias e formas
de organizao demandam um olhar ampliado, buscando enxergar
seu dinamismo onde outrora se via desestruturao. Igualmente,
importante reconhecer que o papel protetivo da famlia no
inato, mas que suas condies de realizao so dadas socialmente,
cabendo s polticas pblicas se voltarem para to importante questo
(DESLANDES et al., 2004).

123

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Considerando a diversidade na formulao de


polticas sociais de proteo e garantia dos
direitos da criana e do adolescente
O tema da diversidade ainda pouco lembrado ao se formular polticas
sociais pblicas. Est fundamentado no art. 2 da Declarao Universal dos
Direitos Humanos que afirma:
todos os seres humanos podem invocar os direitos e as liberdades proclamados na presente Declarao, sem distino alguma,
nomeadamente de raa, de cor, de sexo, de lngua, de religio,
de opinio poltica ou outra, de origem nacional ou social, de
fortuna, de nascimento ou de qualquer outra situao.

O conceito de diversidade nasce no contexto histrico da expanso europia, entre os sculos XVIII e XIX, e foi utilizado para explicar as diferenas culturais verificadas nas civilizaes dos continentes descobertos
pelos europeus. Serviu de subsdio para justificar a dominao europia,
ajudando a desenvolver ao longo dos sculos uma idia de superioridade
e hierarquia de uma cultura sobre outras.
Em 2001, a Conferncia Geral da
Organizao das Naes Unidas para
a Educao, a Cincia e a Cultura
(Unesco) aprovou, por unanimidade,
a Declarao Universal sobre a
Diversidade Cultural, que enfatiza
o reconhecimento das diferenas
como necessrio realizao dos
direitos humanos e s liberdades
fundamentais, para a paz e a
segurana. A Declarao, ratificada
pelo Brasil em 2006, define a
diversidade cultural como patrimnio
comum da humanidade. Ela pode ser
encontrada no site da Unesco.

Durante o sculo XX, o conceito de diversidade ganhou extenso e acompanhou os novos estudos antropolgicos sobre como as civilizaes e as
naes se relacionavam entre si. Ou seja, como pases, povos e etnias
construam a sua prpria imagem e, ao mesmo tempo, a do outro. No
seu sentido mais simples, o conceito de diversidade cultural tinha como
referncia a multiplicidade de culturas ou de identidades culturais. As
definies mais atuais de diversidade apresentam um leque bem mais
variado, no apenas relacionado cultura. Podemos hoje falar de uma
diversidade existente em um mesmo pas que, dentro de sua mesma
cultura, pode abrigar diferentes grupos e segmentos que se afirmam
por uma identidade prpria. Por exemplo, podemos falar da diversi
diversi-dade dos grupos raciais, de gnero ou tnicos ou, ainda, das especificidades
dos grupos segmentados por idade (crianas, idosos), orientao sexual ou
habilidades fsicas. O conceito pode ser ainda mais amplo, se definido em
termos de localizao geogrfica ou histrias pessoais.
Para que se efetive o potencial da diversidade, preciso dar valor dife
dife-rena. Contudo, diversidade no significa apenas perceber diferenas,
rena
mas conhecer o seu significado e valor histrico para cada sociedade
ou grupo. Trata-se de um valor que nos ensina a olhar para a nossa

124

Conselhos dos direitos da criana e do adolescente

prpria diferena e a reconhecer as nossas prprias prticas cotidianas.


Com esse entendimento, a idia de diversidade deixaria de ser apenas
uma constatao das diferenas, correndo sempre o risco de hierarquizlas, para tornar-se uma ferramenta para o dilogo e o compartilhamento
de valores.

Ilustrao: Tibrcio (2008).

Figura 7 Diversidades

Como incluir o tema da diversidade na formulao das polticas pblicas?


Que diferena faz a incluso desse tema se a poltica pblica, por princpio, igual para todos? O fato que, na prtica, nem sempre a igualdade prevista nas leis consegue assegurar direitos para todos. Na histria
brasileira, muitas crianas ficaram e tm ficado sistematicamente fora da
poltica universal de garantia dos direitos. O fato exige alternativas mais
eficazes para incorpor-las em uma poltica realmente universal.
Quando uma poltica universal no consegue atingir 100% da populaoalvo, preciso investigar, de forma mais direcionada, quais as razes desse
fato. Por que alguns grupos so contemplados e includos e outros no?
Uma das razes para a excluso de determinados grupos certamente
125

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

a desigualdade econmica e social que, por muitos sculos, foi justificada pelas diferenas entre sexos, raas, povos, idades e pessoas com
deficincias, dentre outras especificidades humanas. Em nosso modelo
de desenvolvimento social e econmico, pessoas com essas diferenas
eram e continuam a ser menos valorizadas. A desigualdade acabou por
colaborar para a desvalorizao da diversidade humana, anulando seus
aspectos positivos e criando as condies para a discriminao e a separao social.
Eqidade configura um princpio de
justia redistributiva proporcional,
pautado mais pelas necessidades
de pessoas e coletivos e por um
senso reparador de dvidas do que
pela sua igualdade formal diante da
lei. Representa o aprofundamento
do princpio de igualdade formal
de todos diante da lei. Implica que
pessoas e coletivos que se encontram
em circunstncias especiais ou que
so diferentes sejam tratados de
forma especial ou diferente.

Alguns autores afirmam que para reduzir os efeitos negativos da desigualdade preciso promover a eqidade nas polticas pblicas (RAWLS, 2002).
Ou seja, mediante os princpios da justia, adaptar a norma universal a
um caso especfico, visando tornar a norma mais justa e o caso atendido
no seu direito devido. A eqidade no corrige o que justo na lei, mas
completa o que a justia no alcana (CARVALHO FILHO, 2003).
Dessa forma, aplicando o princpio da eqidade para reduzir as desigualdades, conseguiremos desenvolver polticas mais afirmativas e inclusivas que
assegurem os direitos universais totalidade de crianas e adolescentes.
Contudo, trata-se de um duplo esforo: ao mesmo tempo em que adotamos
o princpio da eqidade para reduzir desigualdades, devemos promover o
valor e o potencial da riqueza da diversidade entre sociedades e grupos.
Com esse olhar, compreendemos que crianas e adolescentes so muito
diferentes entre si, demandando competncia e criatividade dos profissionais na aplicao de medidas adequadas a cada situao especfica. Como
exemplos, podemos citar crianas e adolescentes nas seguintes situaes:
com deficincia auditiva ou visual, que precisam estar na escola; com uma
opo sexual que os tornam discriminados em sala de aula; discriminados por serem negros ou por pertencerem a grupos indgenas; portadores
do HIV; vivendo em abrigos; que moram em reas rurais, em comunidades quilombolas ou ribeirinhas. Toda essa diversidade no pode ser alvo
de discriminao, excluso ou negligncia; crianas e adolescentes no
podem crescer achando que ser negro, homossexual, deficiente visual ou
que morar em reas distantes e pobres seja um defeito.
O conselho dos direitos precisa formular polticas e atuar para garantir
a defesa e a integridade moral, fsica e psicolgica da criana vtima de
preconceito e segregao.

126

Conselhos dos direitos da criana e do adolescente

Para pensar
Como o conselho em que voc atua tem trabalhado com a diversidade?
Reflita sobre situaes j vivenciadas, no conselho, em que o tema da
diversidade foi (ou deveria ter sido) abordado.

A pesquisa Bons Conselhos (CEATS; FIA, 2007) investigou a forma


como a questo da diversidade dos grupos sociais atendidos pelos conselhos dos direitos tem sido tratada. Para tal, examinou a condio de
grupos que se situam longe do acesso a polticas e aes de promoo e
proteo dos direitos, tais como crianas e adolescentes indgenas, moradores de assentamentos e quilombolas.
Segundo o relato dos CMDCA que participaram da pesquisa, esses grupos so inexistentes na maioria dos municpios brasileiros. Conselhos
municipais de todo o pas informaram no saber da existncia de crianas e adolescentes que vivem em reas de garimpo (78% dos conselhos),
quilombos (74%), comunidades indgenas (73%), comunidades ribeirinhas (63%) e assentamentos (53%). Embora os conselhos avaliem a
qualidade do atendimento prestado a essas minorias como regular, essa
avaliao refere-se a um universo muito pequeno, uma vez que a cobertura de atendimento extremamente precria. Os dados evidenciam a
situao de desproteo das crianas e adolescentes desses grupos, que,
em sua maioria, no dispem de nenhum tipo de suporte para suas
necessidades especficas.
Os 25 conselhos estaduais investigados confirmam a viso dos conselhos municipais, ilustrando uma vez mais a invisibilidade das crianas
e adolescentes dos grupos minoritrios mencionados. Vale destacar que
muitos conselhos estaduais declararam no ter informaes sobre a existncia de crianas e adolescentes indgenas, o que no corresponde
realidade local. Em todas as unidades da federao h tribos indgenas,
o que aponta a necessidade de investimentos e esforos para se obter
uma viso mais ampla da diversidade de crianas e adolescentes que
devem ser alvo das polticas pblicas. Esse desconhecimento pode ser
conseqncia das dificuldades desses rgos em obter informaes sobre
as realidades locais, o que sugere certo isolamento das instituies em
relao aos problemas existentes, ou desconforto em transmitir informaes sobre essas populaes.
127

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Para pensar
Como ocorre o atendimento aos grupos historicamente discriminados no
conselho em que voc atua?
Reflita sobre os dados apresentados pela pesquisa Bons Conselhos
(CEATS; FIA, 2007), utilizando-os como subsdios para analisar as prticas
desenvolvidas em seu conselho.

O Captulo 3 amplia a discusso


sobre o tema diversidade, com uma
abordagem voltada especialmente
para o dia-a-dia dos conselhos
tutelares.

Individualizar o atendimento para atender s necessidades especficas


de cada criana ou adolescente se constitui um desafio para os conselhos. Os gestores das polticas pblicas precisam prover o atendimento
adequado, por exemplo, para uma criana indgena que sofre de uma
deficincia fsica, ou para uma menina negra que foge do assentamento
urbano em que vivia, procurando melhores condies de vida em outra
localidade. Entender as diferenas de cada criana, adolescente e famlia
e o contexto cultural de onde vm um passo fundamental na formulao de polticas pblicas de qualidade, bem como no monitoramento do
atendimento oferecido.

Como monitorar e avaliar as polticas pblicas


No Brasil, ainda h pouca tradio de monitoramento e avaliao de
polticas pblicas. Diante desse cenrio, vamos discutir, em mais detalhes, as estratgias para monitorar e avaliar o andamento do plano da
Poltica de Atendimento aos Direitos da Criana e do Adolescente.
Distinguimos o monitoramento da avaliao, ressaltando que o primeiro analisa o projeto (programa ou poltica) enquanto o mesmo
executado, incorporando-se ao cotidiano da execuo e dando retorno
imediato em relao aos progressos e aos problemas encontrados.
A avaliao, por sua vez, um tipo de investigao sistemtica do mrito,
valor ou da importncia de um projeto, servio ou uma ao. No final
do processo avaliativo, esperamos que seja feito um juzo de valor sobre
o programa, servio ou ao avaliada (se til, efetivo ou eficaz). No
entanto, embora monitoramento e a avaliao sejam processos distintos,
so tambm complementares: o monitoramento uma atividade importante de avaliao.

128

Conselhos dos direitos da criana e do adolescente

O que observamos, hoje, no desenvolvimento das polticas sociais que


as etapas de monitoramento e avaliao no tm sido desenvolvidas de
forma articulada e seqencial. Os processos de planejamento so raros
e o monitoramento e a avaliao quase inexistentes. H dificuldades
na definio de indicadores que permitam avaliar o real alcance das
aes desenvolvidas e o seu impacto na vida dos cidados atendidos
pelas polticas. A dificuldade de monitoramento est presente em todas
as instncias e em todos os setores das polticas sociais, tanto no que se
refere apresentao de resultados para o controle da sociedade, quanto
ao planejamento interno das aes.
O conselho dos direitos possui um instrumento fundamental para o exerccio do controle social que pode ajud-lo no monitoramento e na avaliao
das polticas: a competncia legal para solicitar dados, informaes, procedimentos e resultados de todos os servios pblicos e privados.

Para saber mais sobre


dificuldades no monitoramento,
metodologias utilizadas e
resultados alcanados por
algumas polticas pblicas
voltadas para crianas e
adolescentes, acesse os sites
da Rede de Monitoramento
Amiga da Criana e da Rede
Sou de Atitude.

O Poder Pblico tem pouca tradio de monitorar e avaliar suas polticas, o que torna as demandas dos conselhos um instrumental til
na mudana da prpria prtica do aparelho de Estado. Quase sempre
o monitoramento do plano e a sua avaliao tm se constitudo uma
atividade secundria ao desenvolvimento da ao, sendo deixada para
o final das atividades e, na maioria das vezes, realizada s pressas e sem
metodologia adequada. As avaliaes, quando existentes, so realizadas numa modalidade assistemtica de avaliao interna,
interna baseada no
modelo contbil (que compara pontos positivos e negativos), basicamente centrada em resultados imediatos.

Voc sabia que

mesmo sendo funo do CMDCA monitorar e avaliar a implementao das

polticas com foco na criana e no adolescente, apenas 17% dos conselhos


municipais tm procedimentos dessa natureza estruturados e 46% no os possuem, estando os demais (37%) em fase de elaborao?

50% dos conselhos estaduais no dispem de tais procedimentos, enquanto

apenas 13% os tm? E que o restante (38%) encontra-se em fase de elaborao de procedimentos e ferramentas de monitoramento e avaliao?
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de 2006, referentes a 49% dos conselhos municipais dos direitos e
96% dos conselhos estaduais.

129

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Figueiredo e Figueiredo (1986), em estudo do Instituto de Estudos Econmicos, Sociais e Polticos de So Paulo (Idesp), chamam a ateno
para a falta de uma tradio avaliativa nas polticas sociais. Segundo os
autores: a pesquisa de avaliao ainda incipiente no Brasil. A avaliao
de polticas sociais desenvolveu-se apenas nos anos 1980 e, mesmo assim,
de forma desigual entre os diferentes tipos de polticas sociais (p. 24).
Tambm as ONGs e os projetos sociais se ressentem da ausncia de avaliao mais permanente .
Outro problema a falta de divulgao das pesquisas avaliativas realizadas no pas; os poucos estudos publicados preocupam-se mais com a
divulgao de novas teorias e metodologias, apresentando uma discusso desvinculada da aplicao prtica (BARREIRA, 2000).
Uma avaliao pode combinar mtodos qualitativos e quantitativos,
envolvendo processos de medio e mensurao, bem como um processo de julgamento de mrito, valor e validade (BARREIRA, 2000).
Considerando o carter formativo dos conselhos dos direitos e em coerncia com a metodologia de anlise de situao,
situao apresentamos uma
modalidade de avaliao que nos parece mais apropriada para projetos
sociais. No que diz respeito procedncia dos avaliadores ou relao
entre avaliadores e avaliados, a avaliao participativa busca minimizar
a distncia entre o avaliador e os beneficirios (COHEN; FRANCO, 2004;
BARREIRA, 2000). Nessa modalidade, os participantes diretos (envolvidos na elaborao da Poltica de Atendimento) e indiretos (participantes
da execuo dos programas) participam do processo avaliativo.

Ilustrao: Tibrcio (2008).

Figura 8 Ouvindo as crianas

130

Conselhos dos direitos da criana e do adolescente

No que diz respeito ao momento de realizao da avaliao,


avaliao sugere-se que
ela seja realizada em trs momentos distintos: antes, durante e depois da
implementao do programa ou da poltica. A avaliao realizada na fase
anterior ao incio tem sido utilizada para denominar aquele tipo de pesquisa preliminar, cujo objetivo mapear as avaliaes realizadas em projetos sociais similares em natureza e escala. Aguilar e Ander-Egg (1994)
referem-se a essa etapa como a de uma avaliao exploratria, realizada
com objetivo de avaliar as possibilidades de empreendimento do programa.
Esse tipo de avaliao realizado como uma etapa do processo de deciso
sobre a implementao ou no do projeto. A avaliao realizada antes do
incio do programa pode ser utilizada tambm com o objetivo de realizar
uma anlise de situao,
situao que servir como parmetro para a avaliao do
impacto da Poltica de Atendimento, depois de finalizada a sua execuo.
A avaliao feita durante o andamento do programa ou poltica tambm chamada de avaliao de gesto, avaliao contnua, avaliao
concorrente, acompanhamento avaliativo, monitoramento ou avaliao
concomitante da implementao da Poltica de Atendimento (AGUILAR;
ANDER-EGG, 1994). Ela difere do mero controle operacional do planejamento, uma vez que permite a adoo de trs tipos de decises: decidir
se a ao planejada foi a mais acertada para obter os resultados esperados; decidir sobre a continuidade ou no do programa, da operao ou da
ao; e, ainda, subsidiar modificaes para alcanar os resultados esperados (AGUILAR; ANDER-EGG, 1994; PATTON, 1997; BARREIRA, 2000).
Esse tipo de avaliao examina se as aes esto sendo desenvolvidas e se
as metas parciais esto sendo cumpridas.
A avaliao realizada depois do trmino do programa ou projeto no
ocorre necessariamente logo aps concluda a fase de execuo; pode
acontecer meses e at anos depois de finalizadas as aes (AGUILAR;
ANDER-EGG, 1994), dando tempo para que os resultados se cristalizem
e possam ser mensurados.
Quanto ao objeto da avaliao,
avaliao destacamos a avaliao de processo, produto e impacto (SESSIONS, 2001). A de processo corresponde avaliao
durante a implementao das aes. Pode ser entendida como um processo de acompanhamento ou um exame contnuo ou peridico efetuado
pela administrao, em todos os nveis hierrquicos, do modo como uma
atividade est sendo executada (ONU, 1984 apud SILVER, 1992).
131

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

A avaliao de produto foca-se nos objetivos do plano, buscando verificar se ele conseguiu produzir os resultados desejados. Normalmente,
compara-se aquilo que foi proposto e o que foi executado, a fim de
verificar se os objetivos foram alcanados ou no, segundo uma anlise geral do desempenho do plano. Cohen e Franco (2004) descrevem
produtos como resultados concretos das atividades desenvolvidas a
partir dos insumos disponveis. Segundo seu carter de materialidade,
podemos distinguir os bens produzidos (ou resultados materiais) e os
servios prestados. Esse tipo de avaliao realizada ao final de cada ano
de vigncia do plano e ao final da sua implementao total.
A avaliao de impacto um dos mais desafiantes aspectos da anlise
de um plano ou programa social. Alguns autores fazem a distino entre
efeito e impacto. Os efeitos so os resultados dos produtos do projeto. Embora j se faam notar durante o processo de implementao do
plano, so produzidos com maior intensidade ou em sua totalidade aps
o trmino do projeto. J os impacto
impactos so as conseqncias dos efeitos de
um projeto. Desse modo, representam o grau de alcance das metas estabelecidas pelo plano. A avaliao de impacto,
impacto portanto, pode ser considerada um balano geral para verificar se o plano ou programa atingiu suas
finalidades gerais ou para estudar os vrios nveis de efeitos do projeto
nas reas em que se props incidir (COHEN; FRANCO, 2004).
Em relao aos agentes que a realizam, a avaliao pode ser classificada
como interna (auto-avaliao) ou externa (por meio de consultores).
A auto-avaliao aquela em que as prprias pessoas implicadas na
execuo ou realizao do programa ou projeto so encarregadas das
atividades avaliativas (AGUILAR; ANDER-EGG, 1994, p. 45). Dentre
suas vantagens, destacamos o conhecimento e a familiaridade de quem
planeja e executa a ao. Contudo, os defensores da avaliao externa
apresentam suas fragilidades: pelo fato de a avaliao interna ser realizada por pessoas da prpria instituio, corre-se o risco de se ter menos
objetividade no processo de anlise e os membros terem dificuldade de
distanciamento para mencionar problemas e possveis fracassos.
Acreditamos que a auto-avaliao e a avaliao externa no so mutuamente excludentes e que a auto-avaliao pedagogicamente fundamental para o processo continuado de planejamento. Quanto questo
da nfase somente nos aspectos positivos, todos os tipos de avaliao
132

Conselhos dos direitos da criana e do adolescente

podem incorrer no mesmo risco, uma vez que a publicizao de dificuldades e erros no muito estimulada na cultura competitiva moderna.
Vale ressaltar, ainda, que publicizar ou no os erros depende muito mais
de uma postura tica do que metodolgica. Tal postura deve favorecer
uma leitura dialtica, em que os entraves, dificuldades, problemas e
desafios sejam parte da anlise.
A avaliao externa permite um terceiro olhar sobre os problemas, as
estratgias, as dificuldades e a correo de rumos. Esse olhar tem tambm um papel fundamental para o processo de continuidade, de correo de rumos e de sustentabilidade. De uma avaliao externa de uma
Poltica de Atendimento aos Direitos devemos esperar pelo menos trs
respostas: a compreenso do que contribui para o xito dos programas,
projetos e servios; o que possibilita o seu alcance; e como os seus limites
podem ser questionados.
De uma maneira geral, uma boa avaliao de uma Poltica de Atendimento deve julgar sua utilidade
utilidade, sua viabilidade do ponto de vista
poltico, prtico e de relao custo-benefcio, sua dimenso tica e sua
preciso tcnica (PENNA FIRME, 2007; MINAYO, 2005).
Toda avaliao til, tica e tecnicamente adequada acompanha o desenrolar de uma proposta e subsidia a correo de rumos e a reorientao
de estratgias de ao. Seu sentido tico alia o valor tcnico e de responsabilidade social.

importante que a cultura da avaliao cresa no pas, por meio de processos


constantes de monitoramento das aes planejadas e da correo de possveis
desvios de percurso. Para ser aplicada dessa maneira, a avaliao precisa se
transformar em uma ao/atividade sistemtica, incorporada ao planejamento
cotidiano do projeto social. s modalidades tradicionalmente desenvolvidas
impacto bem como a avaliao por
no pas, deve-se incluir a avaliao de impacto,
agentes externos ao projeto.

importante, ainda, a criao de mecanismos de avaliao que envolvam a populao por meio de questionrios, depoimentos e debates,
estimulando a publicizao e democratizao da informao. Para
isso, o conselho dos direitos deve realizar, sistematicamente, reunies
133

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

abertas com setores especficos das vrias polticas. Nesses encontros,


deve divulgar publicamente a pauta e trazer no s os responsveis e
executores das aes, mas tambm outros atores sociais relevantes ao
tema abordado, confrontando interesses e possibilidades de atendimentos. Por serem especficas, tais reunies podem alcanar um bom nvel
de aprofundamento das questes colocadas e incentivar a implementao do acompanhamento e do debate aberto. O conselho deve, sistematicamente, realizar audincias, assemblias e reunies de discusso em
comunidades ou bairros, para a anlise dos servios prestados a crianas
e adolescentes em cada localidade. Ao envolver os responsveis pelos
servios, os usurios, as famlias e a comunidade em geral, essas reunies
podem dar uma viso mais clara do que est sendo realizado, bem como
buscar solues viveis, com o comprometimento e cooperao de todos.
A continuidade desse procedimento aproximar os servios da comunidade, tornando-os mais adequados e eficazes populao.
Igualmente as Conferncias e Fruns de Direitos das Crianas e dos Adolescentes so espaos fundamentais para o monitoramento e avaliao
das condies de implementao das polticas pblicas.
Ao final deste captulo, esperamos que voc, conselheiro, sinta-se mais
instrumentalizado, terica e conceitualmente, para lidar com as situaes
vivenciadas em seu cotidiano. O objetivo que voc tenha conseguido
pensar em sua prtica de forma crtica, aprimorando a sua capacidade
de elaborar o diagnstico situacional da sua localidade, planejar as aes
definidas com base no diagnstico, e atuar na formulao e na avaliao
de polticas sociais pblicas para crianas e adolescentes.

Leituras complementares sugeridas


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138

3. Conselhos tutelares

Alexandre Ferreira do Nascimento, Maria Isabel Garavelo, Marcos Eliezer Cruz Kohls,
Ftima Gonalves Cavalcante, Helena Oliveira Silva, Cristina de Ftima Guimares,
Simone Gonalves de Assis, Levi Marques Pereira

O presente captulo est estruturado em duas partes distintas. Na primeira, apresentaremos o dia-a-dia de um conselho tutelar, seu papel,
seu potencial de atuao e limites. Discutiremos a natureza dos conselhos tutelares, suas principais atribuies, sua prtica de trabalho
cotidiana, incluindo os passos para o atendimento de casos de crianas
e adolescentes com direitos violados (recebimento de notificaes, acolhimento de caso, avaliao, encaminhamentos e medidas adotadas), as
dificuldades enfrentadas para o gerenciamento desse atendimento e a
fiscalizao das entidades voltadas a crianas e adolescentes. Na segunda
parte, abordaremos os desafios mais expressivos atuao do conselho
tutelar, chamando a ateno para as diversidades dos casos atendidos.
Trataremos, tambm, de algumas especificidades que devem ser consideradas pelos conselheiros no atendimento a crianas e a adolescentes, a
saber, aquelas relacionadas a raa/etnia, gnero, deficincias, orientao
sexual, dentre outras. Tambm falaremos um pouco sobre a situao de
vulnerabilidade e de violncias que freqentemente acomete a populao atendida pelos conselhos tutelares.
Seguindo a metodologia de estudo de caso, apresentaremos, a seguir,
a atuao do conselho tutelar do municpio de Piraj para solucionar a
situao de duas crianas indgenas. Desde j assinalamos que os
nomes prprios apresentados no referido caso so fictcios. Esperamos,
assim, que este captulo possa contribuir para que a sua atuao como
conselheiro(a) seja sempre pautada por uma perspectiva que considere
as especificidades dos diversos grupos atendidos.
139

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Caso O Conselho Tutelar do municpio


de Piraj e as aes junto populao
indgena
O municpio de Piraj possui uma populao de 182.747 habitantes
(IBGE, 2008), ocupando uma rea de 4.086,387km do Estado do Mato
Grosso do Sul. A densidade demogrfica de 44,72 hab./km. O ndice
de Desenvolvimento Humano (IDH) do municpio de 0.788, considerado alto dentro do sistema de classificao do governo brasileiro. As
principais atividades econmicas da localidade so agricultura, principalmente soja e milho, pecuria de corte e comrcio local. Atualmente,
vrias usinas de acar e lcool esto sendo implantadas no municpio
e na regio, o que est promovendo uma transformao radical na economia do municpio.
No municpio existe um nico conselho tutelar, que atende tambm a
populao indgena. So cerca de 12 mil indgenas das etnias Kaiowa
(maioria), andeva (regionalmente chamados de Guarani) e Terena. Essa
populao vive no espao reduzido de duas reservas, a primeira com
3.539 hectares e a segunda com 1.240 hectares. Existem, ainda, famlias
indgenas vivendo em dois acampamentos em margens de rodovia, em
um ncleo urbano no bairro Parque das Naes e em diversas moradias
distribudas pelos bairros da periferia da cidade. A pouca disponibilidade
de terra apontada pelos pesquisadores como o principal motivo para as
dificuldades enfrentadas pela populao indgena, o que se expressa em
inmeros problemas sociais que atingem todas as faixas etrias, especialmente a infncia e a juventude. O fato de a reserva reunir populaes de vrias comunidades suscita o acirramento de conflitos entre
grupos polticos, no sendo raro utilizarem de todos os recursos para
atingir os desafetos, inclusive acusando-os de maus-tratos s crianas.
Recentemente, casos de morte por desnutrio infantil ganharam muito
destaque na imprensa.
Nesse complexo contexto local aconteceu a seguinte situao, vivida por
Ava Poty (de 6 anos) e Kua Vera (de 7 anos). O caso foi registrado
com base no relato do lder religioso Kaiowa, chefe da famlia extensa
anderu Oliveira, que vive na aldeia Jaguapiru, na reserva de Piraj,
que fica no municpio com o mesmo nome. Ava Poty e Kua Vera so
crianas Kaiowa que vivem com a me e o padrasto. fato pouco comum
140

Conselhos tutelares

o padrasto criar os filhos do primeiro casamento da mulher; o habitual


naquela cultura seria que eles fossem incorporados a uma das parentelas
do casal que se separou. Mas h excees, quando o casal e os parentes prximos entendem que a situao no vai configurar um fator de
desarmonia entre os cnjuges.
Ava Poty e Kua Vera vivem harmonicamente com a me e o padrasto,
numa casa construda ao lado da do irmo da me, o tio materno das
crianas. As duas famlias dividem o mesmo quintal, j que a distncia
entre as casas de cerca de 15 metros. Na casa do tio materno tambm
vivem vrias crianas, ocorrendo frequente interao entre as crianas
das duas casas, que so primos entre si. Como costume entre os Kaiowa,
as crianas circulam livremente entre as casas das famlias que compem
a mesma famlia extensa, entre as quais existe parentesco sangneo
prximo e vrias formas de solidariedade poltica, econmica e ritual.
Os compromissos entre as famlias nucleares que compem a mesma
famlia extensa tambm se estendem aos cuidados com as crianas, principalmente no caso das famlias nucleares residirem prximas, como no
caso em discusso.
Em dezembro de 2007, o padrasto de Ava Poty e Kua Vera convidou a
mulher para passar o Natal na casa de seus parentes, que vivem na reserva
indgena de Samambai, cerca de 130 quilmetros distante da reserva de
Piraj. A me e o padrasto de Ava Poty e Kua Vera resolveram, por
comodidade e conteno de custos, que o melhor seria deixar as crianas
aos cuidados do tio materno e sua esposa. Tambm seria constrangedor
para o padrasto visitar seus parentes acompanhado dos filhos do casamento anterior da esposa, pelas razes j apresentadas. O casal viajou
confiante de que as crianas seriam bem cuidadas pelo tio e sua esposa.
Combinaram que Ava Poty e Kua Vera se alimentariam na casa tio,
juntamente com os primos, o que j faziam com certa freqncia. As
crianas tambm ficariam livres se quisessem permanecer algum tempo
na prpria casa, onde dispunham de roupas e brinquedos.
Certo dia, o agente indgena da Fundao Nacional de Sade (Funasa)
passou pela casa em visita de rotina e encontrou Ava Poty e Kua Vera
brincando no quintal. Perguntou para as crianas vocs esto sozinhos
em casa?, ao que as crianas responderam que sim. E onde esto os
pais de vocs?, insistiu o agente de sade; viajaram para a reserva de
141

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Samambai, responderam as crianas com naturalidade. Imbudo de sua


responsabilidade profissional, o agente comunicou a situao para os
superiores da Funasa, que comunicaram ao conselho tutelar, avisando
que naquela casa havia duas crianas abandonadas pelos pais.
Segundo o relato de anderu Oliveira, o lder da aldeia, o agente de
sade da Funasa no prolongou o dilogo com as crianas e no se
deu ao trabalho de esclarecer com os vizinhos a respeito da ausncia
dos pais de Ava Poty e Kua Vera. Seria fcil consultar o tio materno
e sua esposa, que residem na casa ao lado, mas o agente simplesmente
comunicou seus superiores que levaram o caso ao conselho tutelar de
Piraj, denunciando o abandono das crianas pelos pais. O agente de
sade no considerou a organizao da famlia extensa, realizando apenas o controle dos ocupantes da casa (da famlia nuclear), registrados
em ficha com determinado nmero. Muitas vezes, ainda, o agente de
sade de determinado setor mal conhece as famlias que ali vivem e
presta pouca ateno s formas de sociabilidade que desenvolvem. Na
reserva de Piraj, o agente de sade indgena, mas no escolhido
necessariamente na regio onde atua. Isto gera srias dificuldades, dado
o fato de a reserva comportar cerca de 11 mil pessoas, o que dificulta o
conhecimento entre elas. Outra dificuldade o cenrio multitnico da
reserva: muitas vezes o agente de sade pertence a uma etnia (Terena,
por exemplo) e atua junto a famlias Kaiowa, sem ao menos ter o domnio da lngua. Algumas mulheres e muitas crianas s se comunicam
com facilidade na lngua nativa.
O conselheiro tutelar de planto foi at a casa de Ava Poty e Kua Vera,
a fim de dar uma resposta solicitao encaminhada pela Funasa. Por
precauo, solicitou o acompanhamento de uma viatura da polcia
municipal de Piraj; devido ao clima de insegurana naquela reserva, o
conselho sempre recorre proteo policial para realizao de suas aes
nesse local. Ao chegar casa, o conselheiro encontrou as duas crianas
brincando e informou que elas deveriam acompanh-lo no carro at
a cidade. Segundo informou o lder anderu Oliveira, o tio materno
notou o movimento e tentou impedir que o conselheiro tutelar levasse
as crianas para a cidade, mas foi ameaado de priso pela guarda municipal e recuou. Assim, as crianas foram abrigadas na cidade.
Os conselheiros tutelares de Piraj no gostam de atuar na reserva; consideram que difcil e at perigoso trabalhar entre os ndios, devido ao
142

Conselhos tutelares

fato de terem organizao social e poltica diferenciada e pelas dificuldades de comunicao. Por outro lado, as notcias veiculadas na imprensa
local a respeito das situaes de risco enfrentadas pelas crianas na
reserva de Piraj, especialmente a desnutrio infantil, geram grande
comoo entre os agentes que atuam na rede de proteo criana no
municpio. H um sentimento compartilhado de que algo deve ser feito
para proteger as crianas indgenas. Nesse contexto, a medida de abrigamento das crianas foi considerada a mais apropriada pelo conselheiro,
que tomou a deciso sem maior hesitao.
A partir da retirada das crianas, o tio materno ficou desesperado. Resolveu procurar anderu, lder com grande trnsito entre as instituies
que atuam junto populao indgena, para que ele indicasse como
poderiam localizar e recuperar as crianas. Iniciaram uma saga pela
Fundao Nacional do ndio (Funai), Funasa, conselho tutelar, procurando chamar a ateno das autoridades para a inadequao da medida
tomada pelo conselheiro que abrigou as crianas. Segundo anderu,
passaram-se 15 dias at que as crianas fossem desabrigadas; quando
isto ocorreu, a me e o padrasto j haviam retornado da viagem.

Ilustrao: Tibrcio (2008).

Figura 1 A populao indgena do municpio de Piraj

143

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Para pensar
No caso das crianas kaiowa, que direitos foram violados? Quais foram os
agentes violadores?
Qual a sua opinio sobre a conduta do agente e do conselheiro tutelar?
Qual foi o impacto das decises tomadas para as crianas e para a
poltica de proteo local?

Compreendendo o contexto em que


vivem Ava Poty e Kua Vera
O modelo de organizao social kaiowa permite que crianas como Ava
Poty e Kua Vera permaneam com a me, mesmo com seu novo casamento, devido, principalmente, proximidade social da me com o tio
materno, o que se reflete na residncia em um mesmo aglomerado de
casas. Essa situao possibilitou uma espcie de guarda compartilhada
das crianas entre a me biolgica e o tio materno. No aglomerado das
casas onde vivem as crianas, o tio materno se apresenta como articulador de parentela emergente, com interesse evidente de ampliar seu
grupo de parentesco, agregando Ava Poty e Kua Vera. O pai biolgico
das crianas pertencia a outro grupo de parentesco, para o qual retornou
aps a sua separao. Do seu ponto de vista, o rompimento do lao de
conjugalidade implicou o enfraquecimento ou mesmo a anulao do
lao de paternidade. O pai biolgico est fora do grupo de parentesco e
de solidariedade poltica no qual os filhos esto includos. Por sua vez, o
padrasto se reserva ao direito de no assumir integralmente as atribuies de paternidade social dos filhos da esposa, o que abre espao para
que esta funo seja ocupada pelo tio materno.
A difcil situao enfrentada pelas crianas indgenas atraiu, nos ltimos
anos, um grande nmero de iniciativas de atendimento. Hoje existem
vrios programas governamentais e de entidades da sociedade civil. As
respostas para as demandas indgenas comumente geram situaes de
tenso entre as entidades de atendimento. Em linhas gerais, a Funai e
o Ministrio Pblico Federal (MPF) se empenham em realizar encaminhamentos que contemplem as especificidades das culturas indgenas,
enquanto o conselho tutelar, a Funasa, os rgos municipais de assistncia social, a justia da Infncia e da Juventude e vrias entidades da

144

Conselhos tutelares

sociedade civil demonstram maiores dificuldade para adequarem suas


prticas s caractersticas das culturas indgenas.
Atualmente, pontos de conflito ocorrem devido prtica do abrigamento
de indgenas nos abrigos da cidade, destituio do poder familiar das
famlias indgenas sobre suas crianas e adoo de crianas indgenas
por no-indgenas, inclusive estrangeiros. Essas questes tm gerado
manifestaes pblicas na imprensa, onde representantes de instituies
que compem a rede de atendimento criana manifestam posicionamentos opostos.
A experincia de abrigamento para as crianas indgenas geralmente
traumtica. Muitas vezes ela gera a recusa da identidade indgena.
Depois de meses ou anos abrigadas, algumas crianas chegam a dizer
que no so ndias e que querem permanecer vivendo na cidade, pintar
o cabelo e apagar tudo o que seja identificado como indgena, reforando a rejeio cultura indgena que permeia as relaes no interior
dos prprios abrigos e na sociedade como um todo. Atos infracionais
cometidos por alguns indgenas costumam ser usados como justificativa
para estigmatizar toda a etnia, que, em geral, vista, regionalmente,
como composta de bbados, violentos, estupradores, ladres, mentirosos, falsos, preguiosos; enfim, uma srie de atributos pejorativos que
conformam a identidade atribuda ao bugre.
Outro aspecto preocupante a existncia de uma espcie de consenso
tcito entre parte dos integrantes da rede de proteo criana da cidade
de Piraj de que pais e mes indgenas no tm condies morais e econmicas para cuidar adequadamente das suas crianas. Neste contexto,
as crianas so vistas como vtimas de pais que no proporcionam um
ambiente propcio ao seu desenvolvimento, concluindo-se, portanto,
que a criana fica mais protegida no abrigo do que na reserva.
O caso ilustra, tambm, o quanto a atuao desconsiderou a organizao
social dos Kaiowa. A visita do agente de sade deveria estar a servio da
proteo e do bem-estar das crianas; entretanto, seu equvoco gerou
srios prejuzos para elas e sua famlia. Ao denunciar o suposto abandono das crianas ao conselho tutelar, o agente de sade acionou a rede
de proteo criana e, numa inverso de propsitos, a criana acabou
sendo vitimada pela rede.
145

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Em Piraj, a atuao dos agentes marcada por profundos preconceitos em


relao aos Kaiowa, alm da desinformao. Esses preconceitos se manifestam, por exemplo, quando agentes tendem a desconsiderar o contexto
histrico de surgimento dos problemas sociais enfrentados pelos ndios na
reserva de Piraj, atribuindo as dificuldades enfrentadas a supostas insuficincias congnitas de suas culturas que, em ltima instncia, atestariam a
inferioridade dos ndios.
No Captulo 4 Comunicao e
mobilizao dos conselhos com
instituies parceiras, redes de
servios e sociedade civil, tratamos
especificamente da importncia de
se construir um trabalho em rede
eficiente.

No que diz respeito articulao entre os diversos atores que atuam na


defesa de crianas e adolescentes, no caso em discusso, a Secretaria
Estadual de Assistncia Social do governo de Mato Grosso do Sul e o
Conselho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente mantm
convnio com a Escola de Conselhos da Universidade Federal de Mato
Grosso do Sul. O objetivo do convnio oferecer formao, qualificao
e aperfeioamento aos membros dos conselhos tutelares dos municpios,
ampliando o controle social das polticas pblicas voltadas ao atendimento
de crianas e adolescentes. Entretanto, ainda existe pouca articulao
entre o Conselho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente, o
Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente (CMDCA)
e o Conselho Tutelar do municpio de Piraj. Tambm no existe uma
articulao eficaz das outras entidades e instituies que compem a
rede de atendimento criana indgena. H ainda pouca discusso entre
essas instituies, de modo a construir uma orientao comum para as
aes de atendimento s crianas indgenas, muitas vezes gerando disputas e desentendimento entre as prprias instituies.

Para pensar
Como voc avalia a postura dos integrantes da rede de proteo criana
de Piraj em relao s famlias indgenas?
Os conselheiros tutelares manifestam as dificuldades decorrentes do cenrio
multitnico do municpio. No seu dia-a-dia como conselheiro tutelar, voc
identifica alguma dificuldade advinda da diversidade entre os grupos que
voc atende? Como se preparar para situaes como essas?

Para saber mais sobre o assunto, leia,


no Captulo 2, acerca da importncia
de se considerar a famlia e a
diversidade na fase de elaborao de
polticas pblicas.

146

Problemas que atingem crianas e adolescentes indgenas so exemplos


de um tema pouco reconhecido pelos conselhos e pouco incorporado
em sua rotina de trabalho, a despeito da existncia dessa populao em
diversas partes do territrio nacional. O caso de Ava Poty e Kua Vera

Conselhos tutelares

mostra o desconhecimento e o despreparo das instituies pblicas que,


pensando numa famlia nuclear, composta por pai e me, assumiram
imediatamente que as crianas estavam abandonadas na comunidade,
sem ao menos se informar sobre a famlia estendida ou sobre pessoas da
comunidade que pudessem ser responsveis pelas crianas. Destacamos,
ainda, que, embora o caso aqui apresentado refira-se a crianas indgenas, alguns aspectos como as formas de sociabilidade adotadas pela
famlia de Ava Poty e Kua Vera nos remetem a situaes vividas por
crianas e famlias urbanas. Portanto, apesar de sua especificidade, o
caso nos possibilita tambm refletir sobre questes mais gerais vivenciadas pelas famlias urbanas.
Ao longo do captulo, voltaremos ao caso ocorrido no municpio de
Piraj, que aponta para parte das muitas dificuldades que os conselhos
tutelares podem enfrentar em seu cotidiano de atendimento.

O que so os conselhos tutelares: papel,


competncias e funcionamento
Como definido no Estatuto da Criana e do Adolescente (BRASIL, 1990),
o conselho tutelar rgo permanente e autnomo, no jurisdicional,
encarregado pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos da
criana e do adolescente (art. 131).
No ano de 2005 existiam 4.880 conselhos tutelares no Brasil, como
podemos ver no Quadro 1. Apesar do fato de a grande maioria dos
municpios brasileiros j possuir conselho tutelar ser motivo para
comemorao, naquele mesmo ano, cerca de 680 municpios ainda no
haviam implantado seus conselhos. Nos municpios onde eram considerados existentes naquele ano, pelo menos 4% dos conselhos estavam inativos. Alm disso, a diminuio do ritmo de criao de novos
conselhos tutelares indicava que essa carncia no seria suprida em
curto prazo. Considerando a necessidade da existncia de pelo menos
um conselho tutelar por municpio, conforme determina o ECA, a sua
falta significa um impedimento para que o Sistema de Garantia dos
Direitos da Criana e do Adolescente abranja todas as localidades do
pas (CEATS; FIA, 2007).

147

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Quadro 1 Conselhos tutelares existentes no Brasil segundo regies


Regies

Total de Municpios1

Total de conselhos
tutelares2

Nmero de conselhos
tutelares existentes sobre o
nmero de municpios3

Norte

449

395

88%

Nordeste

1793

1258

70%

Sudeste

1668

1676

100%

Sul

1188

1121

94%

Centro-Oeste

466

430

92%

Brasil

5564

4880

88%

Fonte: IBGE (2005).


Fonte: IBGE (2002) ; Ceats/FIA (2007). No inclui 103 conselhos tutelares existentes, porm inativos.
3.
Os percentuais descritos na terceira coluna da tabela no se referem abrangncia de conselhos tutelares nos municpios brasileiros,
uma vez que h municpios com mais de um conselho tutelar e municpios sem nenhum. Exemplo: para a regio Sudeste, o valor 100%
no significa que todos os municpios tenham conselhos tutelares, mas que o nmero deles excede o nmero de municpios da regio.
1.
2.

O Conselho Nacional dos Direitos da


Criana e do Adolescente (Conanda),
em sua Resoluo n. 75, recomenda
a criao de um conselho tutelar
para cada 200 mil habitantes ou
em densidade populacional menor
quando o municpio for organizado
por Regies Administrativas, ou
tenha extenso territorial que
justifique a criao de mais de um
conselho tutelar por regio.

O ECA, em seu art. 132, estabelece que em cada municpio dever haver
pelo menos um conselho tutelar, composto por cinco membros escolhidos pela comunidade local para mandato de trs anos, permitida uma
reconduo. O art. 134 estabelece que as regras de funcionamento do
conselho tutelar (local, dia e horrio), bem como a eventual remunerao dos conselheiros devem ser regulados por lei municipal. No que
se refere escolha dos membros, o processo ser estabelecido por lei
municipal e realizado sob a responsabilidade do Conselho Municipal
dos Direitos da Criana e do Adolescente e a fiscalizao do Ministrio
Pblico. Para ser conselheiro tutelar, a pessoa precisa ter reconhecida
idoneidade moral, idade superior a 21 anos e residir no municpio em
que est instalado o conselho.

Um rgo sui generis


Podemos afirmar que o conselho tutelar um rgo sui generis; qualquer tentativa de compar-lo a outras instituies no captar sua singularidade. Apesar de estar vinculado administrativamente ao Poder
Executivo Municipal, no um rgo do governo, mas sim um rgo
do Estado. Em geral, atende camada da populao desassistida pelas
polticas pblicas, mas no um rgo ou setor da assistncia social.
responsvel por acompanhar crianas de 0 a 12 anos incompletos,
autoras de ato infracional, mas no rgo da segurana pblica. Apesar
de suas determinaes possurem peso de lei, no um rgo da justia.
A condio do conselho tutelar como um rgo permanente expressa a
preocupao da Conveno Internacional da Criana e do Adolescente
148

Conselhos tutelares

da ONU de assegurar aos infanto-juvenis a proteo dos seus direitos de


maneira contnua e ininterrupta.

Ilustrao: Tibrcio (2008).

Figura 2 Conselho Tutelar: um rgo singular

Desjurisdicionalizao
O art. 6 da Resoluo n. 75/2001 do Conanda diz que o conselho tutelar,
enquanto rgo pblico no-jurisdicional, desempenha funes administrativas
direcionadas ao cumprimento dos direitos da criana e do adolescente, sem
integrar o Poder Judicirio.
Este um dos princpios mais importante do ECA: a desjurisdicionalizao do
atendimento. O conselho tutelar, quando criado, retirou da Justia os casos
atendimento
que chamamos de sociais, ou seja, os casos que no exigem, a priori, uma
deciso judicial e que podem ser resolvidos no mbito das relaes comunitrias e administrativas.

O conselho tutelar, juntamente com a Defensoria Pblica, polcias


e Ministrio Pblico, entre outros rgos, situa-se no eixo da defesa
do Sistema de Garantia de Direitos (SGD), o que no significa que sua
atuao esteja restrita a este eixo. Como vimos no Captulo 1, o SGD
tem uma lgica de funcionamento que interliga seus eixos, exigindo
mobilidade jurdica e poltica de seus rgos, no sentido de integr-los
e articul-los.
149

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

No Captulo 4 Comunicao e
mobilizao dos conselhos com
instituies parceiras, redes de
servios e sociedade civil, ao
abordarmos a necessidade de um
trabalho integrado de proteo,
tratamos da importncia da
autonomia de cada ator/instituio
envolvido.

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Ao considerarmos que a formulao da poltica de atendimento est no


eixo da promoo dos direitos humanos e que o conselho tutelar se
posiciona no eixo da defesa
defesa, evidenciamos a necessidade de interao
e integrao dos atores do SGD para a proteo dos direitos infantojuvenis.

Autonomia
Dos preceitos para o funcionamento do rgo, a autonomia dos conselhos tutelares mais do que uma exigncia funcional: trata-se de uma condio poltica
para a plena participao da sociedade na defesa dos direitos da criana e do
adolescente. Entendemos que ao declarar a condio de autnomo do conselho
tutelar (BRASIL, 1990, art. 131), o legislador concede a este o status jurdico e
poltico de protagonista na proteo e defesa dos direitos humanos ameaados
ou violados.
O Conselho tutelar, enquanto rgo pblico autnomo, no desempenho de
suas atribuies legais, no se subordina aos Poderes Executivo e Legislativo
Municipais, ao Poder Judicirio ou ao Ministrio Pblico. o que diz art. 5
da Resoluo n. 75/2001 do Conanda, que tambm recomenda que ele esteja
(para fins meramente administrativo-burocrticos) vinculado estrutura geral
do Poder Executivo, a exemplo dos demais rgos do municpio (CONANDA,
2001).
preciso lembrar que, embora sendo um rgo autnomo, as aes dos conselhos tutelares so passiveis de fiscalizao pelos rgos responsveis por zelar
pelo cumprimento da lei, tais como o MP e a Justia da Infncia e Juventude.
Os conselhos tutelares so obrigados a prestar contas de suas aes e gastos,
como qualquer rgo que compe o aparelho de Estado.

O ECA no estabelece nenhum vnculo legal entre os conselhos tutelares e dos direitos em relao ao princpio da autonomia. Contudo, os
conselhos dos direitos podem propor diretrizes para a criao e o funcionamento dos conselhos tutelares. Alm disso, so os conselhos dos
direitos que coordenam o processo de escolha dos conselheiros tutelares
e que, muitas vezes, realizam cursos de capacitao para os mesmos. Os
conselhos municipais dos direitos devem tambm encaminhar aos conselhos tutelares a relao das entidades e programas de atendimentos
registrados pelos mesmos, para fins de fiscalizao. Por sua vez, os dados
do atendimento dos conselhos tutelares devem servir de subsdio para
o processo de formulao das polticas municipais de atendimento aos
direitos da criana e do adolescente.
150

Conselhos tutelares

Para pensar
Em seu municpio, a relao entre os conselhos tutelares e dos direitos tem
sido colaborativa?
Como voc avalia os papis desempenhados por ambos os conselhos?

Como j mencionamos e veremos em mais detalhe ao longo deste captulo, os conselhos tutelares devem atuar na proteo jurdico-social, no
somente na promoo e aplicao de medidas protetivas especiais do
ECA. Devem atuar, tambm, na formulao de propostas oramentrias
para a elaborao e fiscalizao de planos e programas de atendimentos
aos direitos da criana e do adolescente.

O funcionamento dos conselhos tutelares


Para efetuar plenamente as suas atribuies, os conselhos tutelares
necessitam de estrutura fsica e condies de funcionamento, refletidas
na organizao adequada do espao, na proviso de material de trabalho e
na sistematizao dos procedimentos dos conselheiros (CONANDA, 2007).
Para o desempenho de suas funes, fundamental que o conselheiro
tutelar conte com uma estrutura fsica que inclua:

 sala para atendimento individual, que garanta a privacidade do atendimento ao pblico;

 sala adequada para pequenas reunies de trabalho;


 sala adequada ao trabalho administrativo e arquivo;
 sanitrios para os conselheiros e para o pblico.
Quanto aos equipamentos e materiais de consumo que devem ser disponibilizados pelo Poder Executivo para o desenvolvimento das aes dos
conselheiros, podemos destacar:

 material permanente para escritrio: computador e impressora, telefone, fax, mesas e cadeiras;

 material de consumo para escritrio;


 linhas telefnicas com possibilidades de ligaes interurbanas;
 servio postal;
 aparelho celular para os plantes;
151

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

 automvel para locomoo do conselheiro para o atendimento a


denncias e visitas domiciliares.
Enfatizamos, ainda, a importncia de o conselheiro contar com uma
equipe de apoio que se ocupe dos servios administrativos como: recepo de pessoas, organizao de correspondncias/arquivos e conduo
de veculo do conselho. O apoio dessa equipe permite que o conselheiro
concentre-se em suas atribuies especficas.

Voc sabia que

nem todos os conselhos tutelares do pas contam com um espao fixo para
o seu trabalho? Ainda h 12% dos conselhos sem espao permanente para
atuar;
a localizao dos espaos de trabalho foi considerada boa, na avaliao de
80% dos conselhos e que 20% a consideram regular ou ruim?
a disponibilidade de horrio dos espaos dos conselhos tutelares tambm

majoritariamente bem avaliada pelos conselheiros (por 93% deles)?

a avaliao das condies de privacidade para execuo das atividades nos
atuais espaos dos conselhos pouco otimista: apenas 37% consideram que os
locais proporcionam boa privacidade, enquanto 28% os consideram regulares
e 34%, ruins?
15% dos conselhos no tm mobilirio bsico (mesa e cadeira) para o atendimento da populao e 24% deles no tm material de consumo, como papel,
envelopes e outros?
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de 2006, referentes a 71% dos conselhos tutelares.

Alm de garantir um espao devidamente equipado, o conselheiro deve


administr-lo, repondo material de consumo, cuidando da manuteno
do material permanente, fazendo a distribuio de tarefas das equipes
de apoio e fiscalizando sua execuo. Todavia, recomenda-se que no
sejam estabelecidos cargos dentro do conselho, tais como presidente,
secretrio etc. O conselho um rgo colegiado no qual todos tm o
mesmo poder, no havendo razo para o estabelecimento de hierarquias
internas. Os conselheiros podem, no entanto, dividir entre si a responsabilidade por tarefas administrativas inerentes ao bom funcionamento
do conselho.

152

Conselhos tutelares

fundamental que os conselheiros tutelares mantenham um dilogo


constante com os administradores da Prefeitura, informando-se dos trmites burocrticos, das datas e dos prazos para solicitao daquilo de que
necessitam para o bom funcionamento do trabalho.
O conselheiro responsabiliza-se, tambm, pela organizao de toda a
documentao, ofcios, relatrios, atas de reunies, pronturio de acompanhamento dos casos, registro dos atendimentos e procedimentos,
estatsticas do atendimento, escalas de planto e de folga.
Quanto equipe de apoio, indispensvel que o Poder Pblico se responsabilize pelo pessoal administrativo e que d condies materiais
para que o conselho tutelar possa trabalhar. Tambm o apoio de equipe
tcnica (de psiclogos, assistentes sociais, advogados, pedagogos etc.)
gil e eficaz na rede de atendimento aspecto fundamental. Alguns
conselhos contam como uma equipe tcnica prpria; esta, no entanto,
no deve ocupar nem o papel dos conselheiros, nem o da rede de atendimento local.

Para pensar
No caso do municpio de Piraj, voc acha que o conselho tutelar poderia
ter acionado algum profissional da equipe tcnica para acompanhar o caso
das crianas indgenas?
Qual teria sido a contribuio desses profissionais, discutindo o caso junto
com o conselho?

Com o objetivo de definir as aes dos conselheiros e organizar o funcionamento do conselho, necessria a criao de um instrumento normativo, o regimento interno.
interno As regras estabelecidas pelo regimento
devem ser flexveis e passveis de mudanas, em funo do contexto de
funcionamento do conselho. Alm desse instrumento, alguns conselhos
elaboram um manual de procedimentos de atendimento,
atendimento detalhando
as linhas gerais do regimento. Norteando e organizando as aes dos
conselheiros, esses documentos normativos devem conter regras prestabelecidas acerca de:

 Dias e horrios de reunies ordinrias do colegiado.


colegiado Os conselheiros devem estabelecer um dia e um horrio fixos, com intervalos

153

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

regulares, para discutirem os casos em atendimento, as aes do conselho e a diviso de responsabilidades. Recomenda-se que tais reunies
sejam semanais.

 Critrios para a convocao de reunies extraordinrias.


extraordinrias No
desempenho das atribuies do conselho, muitas vezes surgem casos
que exigem o encontro imediato dos conselheiros para a tomada de
deciso. Nessas situaes, necessria uma convocao extraordinria
por iniciativa do responsvel pelo caso. Todos os conselheiros devem ser
informados, em tempo hbil, para a viabilizao da reunio.

 Critrios para a distribuio dos atendimentos de casos.


casos Recomenda-se que o usurio dos servios do conselho estabelea vnculo com
pelo menos um conselheiro, de forma que possa sentir-se vontade
para falar de suas particularidades. No recomendvel que esta pessoa
seja atendida a cada momento por um conselheiro, tendo que se expor
a cada novo atendimento. Portanto, os conselheiros devem agendar
horrios de retorno das pessoas envolvidas nos casos que acompanha.
Levando em considerao as especificidades oriundas da realidade na
qual funcionam, recomenda-se que cada conselho busque, se possvel,
manter no mnimo dois conselheiros presentes no conselho.

 Formas de registro dos casos.


casos Alm de fornecer dados que indicam
a necessidade de polticas pblicas, o registro dos casos permite que, na
ausncia do conselheiro responsvel por determinado caso, outro conselheiro possa dar continuidade ao atendimento. Para tanto, os registros
devem conter os mesmos indicadores: nome da criana ou adolescente
com direitos violados, endereo, idade, nome dos familiares, data da
ocorrncia, registro dos fatos, anlise da situao e procedimentos
adotados. Tais dados devem ser atualizados sempre que houver novas
informaes. O Sistema de Informao para a Infncia e a Adolescncia
(Sipia) um instrumento que visa facilitar o registro dos casos, como
veremos adiante.

 Fiscalizao das instituies que fazem o atendimento a crianas e


adolescentes. Ao realizar a fiscalizao de uma entidade ou servio de
adolescentes
atendimento, o conselheiro tutelar deve definir o motivo da fiscalizao,
aquilo que ser observado e as informaes que pretende obter. Essas
questes podem orientar a criao de um roteiro a ser utilizado em todas
as visitas, servindo de guia para os conselheiros no ato da fiscalizao. Os
dados obtidos na fiscalizao devem ser organizados em um relatrio e
devem ser tomadas as providncias necessrias para garantir a qualidade
do servio prestado por essas entidades e servios. Sugerimos que as
fiscalizaes sejam feitas em equipe, pelos conselheiros; alm de facilitar

154

Conselhos tutelares

as observaes, o procedimento inibe possveis tentativas de intimidao


por membros de entidades e servios.

 Elaborao de estatstica dos atendimentos.


atendimentos Define-se como o conselheiro deve registrar e organizar os dados, a fim de obter informaes
sobre a demanda de crianas e adolescentes na localidade, observar a
incidncia e reincidncia de casos, realizar encaminhamentos adequados e identificar a ausncia ou insuficincia de polticas sociais.

 Estrutura de documentos impressos.


impressos A fim de testemunhar sobre
a atuao do conselho, encaminhamentos, requisies, notificaes e
toda a ao conselheira devem ser documentados. importante que
esses documentos tenham uma estrutura comum, um padro a ser utilizado por todos os conselheiros. A elaborao de um formulrio com
as informaes referentes aos atendimentos, por exemplo, facilita esta
tarefa de padronizao. Novamente o Sipia se coloca como importante
instrumento.

 Normas bsicas das escalas de plantes.


plantes Definem-se as normas que
identificam os conselheiros responsveis por cada planto, de forma
que ningum fique sobrecarregado e que no ocorram falhas no atendimento.
 Visitas domiciliares.
domiciliares Estabelecimento de regras para a visita domiciliar, que um recurso para o conselheiro em situaes de necessidade.
Nessas visitas a intimidade das pessoas deve ser sempre preservada.
 Padronizao de procedimentos para os casos.
casos Definir, de antemo,
qual o procedimento a ser tomado em determinadas situaes especiais,
agilizando o encaminhamento dos casos e padronizando a ao do conselheiro.

 Ata de reunies com assinatura dos presentes e cincia dos ausenausentes O livro de atas da reunio facilita o acesso informao dos contes.
selheiros que no tenham participado de determinada reunio e representa um registro histrico do funcionamento do conselho.

 A garantia do sigilo dos casos atendidos.


atendidos Quando o conselheiro
atende um caso, muitas vezes obtm informaes que auxiliam na
melhor avaliao e encaminhamento da situao. Essas informaes
somente devem ser repassadas a outros profissionais por estrita necessidade da interveno. Os conselheiros devem preservar ao mximo a
discrio no atendimento e o direito do usurio ao sigilo. Portanto, os
registros sobre o acompanhamento de casos devem ser guardados em
local seguro, onde no possam ser violados.

155

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

 A representao do conselho, por seus membros, em atividades


externas. Freqentemente os conselheiros so chamados pela comuexternas
nidade a participar de reunies e atividades relacionadas defesa dos
direitos da criana e do adolescente. A participao dos conselheiros
tambm importante em encontros de informao e formao, com
troca de experincias e construo de novos saberes na rea da defesa
infanto-juvenil. Essa participao deve ser discutida no colegiado, que
tem o objetivo de definir o posicionamento do conselho a ser levado
atividade externa.
O ECA aponta para uma lgica de interveno do conselho tutelar voltada para a rede pessoal e institucional de proteo social, tendo como
princpios norteadores o respeito opinio da criana e do adolescente,
bem como o interesse superior dos mesmos. Apontamos aqui a necessidade de o conselho tutelar atentar para as relaes estabelecidas com as
famlias, entidades civis, rgos e servios pblicos.

Para pensar
No caso do municpio de Piraj, de que forma ocorreu a relao entre o
conselho tutelar e a famlia das crianas?
Na rotina de trabalho de seu conselho, como feita a escuta da opinio
da criana e do adolescente e a observao do contexto social e familiar?

Essas relaes exigem do conselheiro algumas habilidades e posturas no


facilmente desenvolvidas, mas determinantes na resoluo dos casos e do
lugar poltico que o conselho deseja assumir. Tais habilidades envolvem
a maneira como o conselheiro se relaciona com as pessoas, convive com
a comunidade e organiza o seu trabalho. claro que, no colegiado, cada
conselheiro tem habilidades distintas. Por isso, mais do que um conselheiro desenvolver um conjunto pr-estabelecido de habilidades, importante que o colegiado conhea seus limites e potencialidades e utilize os
conselheiros para atuarem nas reas em que so mais habilitados.

156

Conselhos tutelares

Ilustrao: Tibrcio (2008).

Figura 3 As aes e relaes do conselheiro tutelar

De uma forma geral, o conselheiro deve atentar para o desenvolvimento


de algumas capacidades e recursos gerenciais descritos a seguir:

 Capacidade de escuta e de comunicao o conselheiro deve procurar ouvir e compreender as demandas, afastando os preconceitos, o
paternalismo e a rotulao dos atendimentos. Com isso, torna-se possvel um atendimento singular pessoa que recorre ao conselho, respeitando-se as especificidades e as diversidades de cada situao. Dentre
as condies necessrias para esse tipo de atendimento, sugerimos ao
conselheiro ouvir, com ateno, a situao apresentada, perguntar, com
objetividade, os detalhes necessrios para a compreenso do fato e utilizar uma linguagem clara para orientar as pessoas.

 Capacidade de buscar e transmitir informaes o conselheiro deve


procurar obter e transmitir informaes confiveis e teis para a promoo dos direitos de crianas e adolescentes.

 Capacidade de interlocuo e de negociao para o exerccio de


sua funo, o conselheiro se relaciona com diversos profissionais e autoridades; portanto, preciso saber como se aproximar dessas pessoas e
quando ceder ou no diante de determinadas posturas ou argumentos
que surgem nessas relaes. Para tanto, sugerimos uma programao
antecipada dessas reunies, incluindo uma ateno clareza dos argumentos que sero nelas utilizados. Consideramos importante sublinhar
que a capacidade de administrar o tempo e de realizar reunies objetivas
e eficazes fundamental para a produtividade e a qualidade do trabalho
do conselheiro.
157

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

 Capacidade de exercer a autonomia a autonomia do conselho tutelar imprescindvel na prtica do conselheiro. Ela , porm, constantemente ameaada ou violada nas relaes de poder estabelecidas com
diferentes instncias. Para o exerccio da autonomia, o conselheiro deve
ter conhecimento, segurana, tranquilidade, firmeza e bom senso no
exerccio da sua funo. Essas habilidades so importantes para que o
conselheiro no se deixe intimidar em situaes que podem acarretar
em crimes de prevaricao (omisso) ou usurpao (exagero) de poder.

 Capacidade de articulao com o objetivo de agregar pessoas, grupos, movimentos, entidades e personalidades importantes em prol da
promoo dos direitos da criana e do adolescente.

 Capacidade de trabalhar em equipe com o objetivo de promover o


dilogo entre o colegiado e a equipe tcnica.

 Capacidade de elaborao de textos fundamental para um conselheiro comunicar-se por escrito com clareza, linguagem correta e objetividade na elaborao de seus relatrios, ofcios, requisies, dentre
outros registros. Sugerimos a realizao de um pequeno roteiro para
orientar e organizar o trabalho de escrever e evitar a insuficincia ou o
excesso de informaes (CONANDA, 2007).

Para pensar
Analise a sua prtica de conselheiro luz das capacidades recomendadas
para o exerccio dessa funo.
Quais os limites de ao presentes em seu cotidiano de trabalho no
colegiado?

Atribuies do conselho tutelar


Algumas das atribuies que ora
apresentamos so comentadas,
detalhadamente, mais adiante,
ainda neste captulo.

Neste item vamos abordar as atribuies do conselho tutelar, expressas


nos art. 95 e 136 do ECA, especialmente no que diz respeito ao atendimento criana, ao adolescente e famlia em situao de ameaa ou
violao dos seus direitos, fiscalizao das entidades de atendimento
de crianas e adolescentes e ao auxlio prestado na elaborao do oramento e na formulao de polticas pblicas.
No cumprir tais atribuies significa descumprir a funo pblica para
a qual est obrigado por lei, podendo o conselheiro ser acusado de prevaricao, segundo previsto no art. 319 do Cdigo Penal Brasileiro. Por

158

Conselhos tutelares

outro lado, ir alm das atribuies, desconhecendo os limites de sua


ao, representa abuso de poder, tambm passvel de medidas judiciais.
Embora as atribuies do conselho tutelar estejam definidas na lei, na
prtica do dia-a-dia que o seu papel na defesa dos direitos de crianas e
adolescentes se evidencia. Refletir sobre as atribuies, a sua autonomia,
postura, autoridade e limite de ao fundamental para dar consistncia
s atitudes do conselho e fortalecer o seu papel na comunidade.

Para pensar
Reflita sobre a importncia que tem o conselho tutelar e a rede de proteo
em situaes ainda pouco reconhecidas pela sociedade e pelos servios
pblicos em geral, como a das crianas indgenas.
Como incluir a preocupao com a especificidade da populao indgena
na rotina dos conselhos tutelares?

A competncia legal dos conselhos tutelares est diretamente relacionada aplicao das chamadas medidas de proteo criana e ao adolescente, sempre que os direitos reconhecidos em lei forem ameaados
ou violados por ao ou omisso da sociedade ou do Estado, por falta,
omisso ou abuso dos pais ou responsvel ou em razo de sua prpria
conduta (BRASIL, 1990, art. 98), inclusive nos casos de ato infracional
praticado por criana abaixo de 12 anos (BRASIL, 1990, art. 105).
As atribuies do conselho tutelar podem ser agrupadas em sete categorias, de acordo com o art. 136 do ECA (BRASIL, 1990):
1. Atendimento a crianas e adolescentes cujos direitos estejam
ameaados ou violados e aplicao das medidas de proteo. Nesses
casos, as medidas previstas na lei so:
I- encaminhamento aos pais ou responsvel, mediante termo
de responsabilidade;
II- orientao, apoio e acompanhamento temporrios;
III- matrcula e freqncia obrigatrias em estabelecimento oficial de ensino fundamental;
IV- incluso em programa comunitrio ou oficial de auxlio
famlia, criana e ao adolescente;
V- requisio de tratamento mdico, psicolgico ou psiquitrico, em regime hospitalar ou ambulatorial;
159

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

VI- incluso em programa oficial ou comunitrio de auxlio,


orientao e tratamento a alcolatras e toxicmanos;
VII- abrigo em entidade (medida provisria e excepcional)
(BRASIL, 1990, art. 101).

Dentre as medidas de proteo, encontra-se elencada, no inciso VIII, a


colocao em famlia substituta, que atribuio exclusiva do juiz da
Infncia e Juventude.
As medidas de proteo podero ser aplicadas isolada ou cumulativamente, substitudas a qualquer tempo, devendo os conselheiros levar
em conta, no momento de sua aplicao, as necessidades pedaggicas
da criana e do adolescente e optar por medidas que visem ao fortalecimento dos vnculos familiares e comunitrios. ainda atribuio do
conselho tutelar providenciar medidas de proteo ao adolescente autor
de ato infracional estabelecidas pela autoridade judiciria (BRASIL,
1990, art. 136 inciso VI).
2. Atendimento, aconselhamento e aplicao das medidas de responresponsabilizao aos pais ou responsveis legais. As medidas so:
I- encaminhamento a programa oficial ou comunitrio de proteo famlia;
II- incluso em programa oficial ou comunitrio de auxlio,
orientao e tratamento a alcolatras e toxicmanos;
III- encaminhamento a tratamento psicolgico ou psiquitrico;
IV- obrigao de matricular o filho ou pupilo e acompanhar sua
freqncia e aproveitamento escolar;
VI- obrigao de encaminhar a criana ou o adolescente a tratamento especializado;
VII- advertncia (BRASIL, 1990, art. 129).

No art. 129 esto includas outras trs medidas (incisos VIII, IX e X), cuja
aplicao de competncia exclusiva dos juzes da infncia e juventude:
perda da guarda, destituio da tutela e suspenso ou destituio do
ptrio poder (ou poder familiar).
3. Representao em nome da criana ou adolescente ou da famlia, em
casos de violao dos direitos das mesmas por programas ou prograprogramaes de rdio e televiso que contrariem as normas estabelecidas
para a sua produo e apresentao.
160

Conselhos tutelares

4. Representao e encaminhamento ao Ministrio Pblico. Os conselhos tutelares tm o dever de representar ao Ministrio Pblico para efeito
das aes de perda ou suspenso do poder familiar e de encaminhar as
notcias de casos que constituam infrao administrativa ou penal contra
os direitos da criana ou do adolescente (BRASIL, 1990, art. 129).
5. Representao e encaminhamento autoridade judiciria. Os conselhos tutelares tm o dever de representar as autoridades judicirias nos
casos de descumprimento injustificado de suas deliberaes e de encaminhar os casos de competncia do Judicirio (BRASIL, 1990, art. 129).
6. Assessoramento ao Poder Executivo local na elaborao da proposta
oramentria. Os conselhos tm a atribuio de assessorar as prefeituras na
elaborao de peas oramentrias referentes aos planos e programas de atendimento dos direitos da criana e do adolescente (BRASIL, 1990, art. 129).
7. Fiscalizao. Finalmente, os conselhos tutelares tm o papel de fiscalizar,
juntamente com o Judicirio e o MP, as entidades governamentais e nogovernamentais responsveis pelo planejamento e execuo de programas
de proteo e medidas socioeducativas (BRASIL, 1990, art. 90 e art. 95).
Para promover a execuo de suas decises, os conselhos tutelares
podem: requisitar servios pblicos nas reas de sade, educao, servio
social, previdncia, trabalho e segurana; requisitar certides de nascimento e de bito de criana e adolescente, quando necessrio; expedir
notificaes e representar junto a autoridades constitudas.

Para pensar
Com base na sua experincia, reflita sobre as principais dificuldades encontradas
no desempenho das atribuies descritas.

O Grfico 1 traz a auto-avaliao de conselheiros tutelares do pas sobre


o exerccio de suas atribuies bsicas. Como vemos, os respondentes
afirmaram que se consideram muito eficientes na maioria dos itens.
A ao na qual se consideram mais eficientes a de encaminhar autoridade judiciria os casos de sua competncia. Tambm se consideram
muito eficientes no que diz respeito ao atendimento e aconselhamento de
pais ou responsveis. Neste aspecto reiteramos aquilo que abordamos no
161

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Captulo 2: a importncia de se atender famlia da criana/adolescente


com direitos violados, reconhecendo a diversidade de famlias existentes na
sociedade brasileira e as especificidades existentes em cada contexto familiar, agindo sem preconceitos e incluindo-as na rede de atendimento.

Para pensar
Voc acredita que a conduo do caso das crianas do municpio de Piraj
teria sido diferente se houvesse, por parte dos agentes envolvidos, maior
conhecimento da realidade daquela famlia indgena?

Dentre as funes em que os conselheiros tutelares se consideram menos


eficientes, esto a de fiscalizao das entidades de atendimento e a de contribuir, por intermdio dos conselhos municipais dos direitos da criana e
do adolescente, na elaborao da proposta oramentria municipal.
Grfico 1 ndice de avaliao do conselho tutelar sobre a eficincia no exerccio de suas atribuies (Brasil)

Encaminhar autoridade judiciria os casos de sua competncia

0,81

Atender e aconselhar os pais ou responsveis, aplicando as medidas previstas


no art. 129, I a VII

0,79

Promover a execuo de suas decises, requisitando servios pblicos nas reas


de sade, educao, servio social, previdncia, trabalho e segurana

0,74

Atender crianas e adolescentes ameaados ou violados em seus direitos e


aplicar as medidas de proteo

0,74

Requisitar certides de nascimento e de bito de criana ou adolescente


quando necessrio (cpias de registros existentes e no sua determinao)

0,72

Encaminhar ao Ministrio Pblico notcia que de fato constitua infrao


administrativa ou criminal contra os direitos da criana ou adolescente

0,70

Tomar providncias para que sejam cumpridas as medidas protetivas aplicadas


pela justia a adolescentes infratores

0,61

Representar junto autoridade judiciria os casos de descumprimento


injustificado das deliberaes do CT

0,61

Repassar informaes sobre ameaas ou violaes de direitos ao Conselho Municipal


dos Direitos da Criana e do Adolescente e s instncias do poder pblico, de forma a
contribuir para a qualificao das polticas pblicas e dos programas de atendimento.

0,48

Fiscalizar as entidades de atendimento governamentais e no-governamentais,


aplicando a medida de advertncia e, nos casos de reincidncia, representando
autoridade judiciria competente
Contribuir, por meio do CMDCA, com o Poder Executivo local na elaborao
da proposta oramentria para planos e programas de atendimento dos
direitos da criana e do adolescente

Fonte: Ceats/FIA (2007).

162

0,39
0,21
0,00

0,20

0,40

0,60

0,80

1,00

Conselhos tutelares

O Grfico 2 mostra as atribuies reportadas como as de maior dificuldade de


realizao por parte dos conselheiros. A principal dificuldade enfrentada pelos
conselhos tutelares no dia-a-dia do seu trabalho a carncia de entidades
especializadas, principalmente para atender famlia (pais e responsveis) e
para receber crianas que necessitam de medidas de proteo. Grande parte
dos municpios brasileiros no dispe de entidades de atendimento especializadas, ou as tm em quantidade ou qualidade insuficiente para atender s
necessidades da populao-alvo da atuao dos conselhos tutelares.
Dentre aquelas classificadas como de mdia ou baixa gravidade, vale destacar
a dificuldade de relacionamento com o conselho municipal dos direitos e com
o Poder Executivo. O fato de o Poder Pblico no reconhecer a autoridade do
conselho tutelar foi considerada uma dificuldade moderada, o que significativo se considerarmos a natureza autnoma do conselho tutelar.
Grfico 2 ndice de dificuldades sentidas pelo conselho tutelar em seu dia-a-dia (Brasil)
Falta de entidades para receber crianas que precisam ser encaminhadas para
a aplicao de medidas de proteo

0,77

Falta de entidades para atender a famlia (pais e responsveis)

0,76
0,49

O poder pblico no reconhece a autoridade do Conselho Tutelar

0,44

Dificuldade dos conselheiros no relacionamento com o Poder Executivo


Falta de clareza na definio de papis entre o Conselho Tutelar e outros
rgos do Poder Executivo (educao, sade, assistncia etc.)

0,37

Dificuldade dos conselheiros no relacionamento com o CMDCA

0,37

Falta de clareza na definio de papis entre o Conselho Tutelar e o sistema


escolar do municpio

0,37

Falta de clareza na definio de papis entre o Conselho Tutelar e os rgos de


segurana (polcia civil e militar)

0,37
0,35

Pouca participao da comunidade nas eleies do Conselho


O excesso de demandas tem dificultado um atendimento adequado por parte
do Conselho Tutelar.

0,23

Dificuldade para registrar as atividades do Conselho, de forma a preservar a


memria dos atendimentos de casos encaminhados pelo Conselho

0,21

Dificuldade para distribuir adequadamente as tarefas entre todos os


conselheiros e tomar decises de forma colegiada

0,21

Dificuldades dos conselheiros no relacionamento com o Poder Judicirio (juiz)

0,18

Falta de clareza na definio de papis entre o Conselho Tutelar e o Poder Judicirio.

0,15

Dificuldades dos conselheiros no relacionamento com o Ministrio Pblico

0,14

Falta de clareza na definio de papis entre o Conselho Tutelar e o


Ministrio Pblico

0,14
0,00

0,20

0,40

0,60

0,80

1,00

Fonte: Ceats/FIA (2007).

163

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Quando analisamos os dados do grfico, percebemos que os problemas


apontados como os de maior gravidade so praticamente os mesmos em
todo o pas. O mesmo ocorre com os problemas considerados de mdia e
baixa gravidade, o que expressa certa homogeneidade entre as diversas
regies em relao aos problemas enfrentados pelos conselhos.

Para pensar
Com base em sua atuao, pense nas atividades mais freqentemente
desempenhadas, bem como nas maiores dificuldades enfrentadas
pelo seu conselho.

No Captulo 2 enfatizamos a
importncia do plano de ao
para os conselhos dos direitos. Voc
pode ler neste captulo os detalhes
tcnicos de como elaborar um plano
de ao.

Para que o conselho tutelar possa realizar de forma eficiente todas as


atribuies que lhes so propostas, ele precisa contar no apenas com
uma adequada estrutura fsica, equipe tcnica e organizao interna,
mas tambm ter um plano de ao que defina sua forma de agir.
Como o conselho tutelar um rgo autnomo, no-jurisdicional, encarregado pela sociedade de zelar pelos direitos da criana e do adolescente,
importante que a cada nova gesto de conselheiros se discuta o lugar
ocupado pelo conselho tutelar no contexto da poltica de atendimento
municipal. importante identificar os fatores que facilitam, dificultam
ou impedem o conselho de alcanar os objetivos almejados e discutir o
posicionamento poltico frente aos demais atores do SGD. Dessa forma,
torna-se mais fcil eleger com clareza as metas, estratgias e resultados
a serem alcanados durante a gesto.
A capacidade do colegiado para a leitura da realidade local e para o
planejamento determina o quanto o rgo se afirma como agente mantenedor ou transformador da realidade vivenciada por crianas e adolescentes. comum que o conselho tutelar esgote todo o tempo atendendo
aos casos que chegam, deixando de atuar em todas as suas atribuies.
Diante desse fato, um plano de ao para o trinio ajuda os conselheiros
a se reposicionarem, dividirem o tempo e as foras para alcanarem as
metas inicialmente previstas.
Para a elaborao de um plano de ao (tambm chamado plano de
gesto), os conselhos tutelares devem considerar, pelo menos, trs

164

Conselhos tutelares

aspectos fundamentais: a qualidade do atendimento, a mobilizao social


e as polticas pblicas.

 Qualidade do atendimento a crianas, adolescentes e famlias


que recorrem ao conselho, proporcionando um ambiente informativo
e acolhedor.
acolhedor Essa qualidade depende do espao fsico e das condies
estruturais existentes, da agilidade e eficincia do atendimento, do tipo
de escuta e atendimento oferecido, das informaes prestadas sobre
direitos e acesso aos servios pblicos, do reconhecimento das especificidades e diversidades das crianas e adolescentes com direitos violados,
do tipo de registro de atendimento efetuado, da rotina clara de procedimentos para a conduo dos casos e da dinmica administrativa e
operacional do conselho. Depende, ainda, da presena de profissionais
tcnicos e administrativos qualificados e satisfeitos com o trabalho, do
atendimento 24 horas, da formao e assessoria continuada para conselheiros e da fiscalizao regular das entidades de atendimento.

 Mobilizao social.
social O conselho tem posio mpar para a formao
da opinio pblica em torno da garantia dos direitos da criana e do
adolescente e para o enfrentamento dos fatores que ameaam ou violam
esses direitos. Necessita, para tanto, estabelecer contnua interlocuo
com a comunidade, participar dos fruns coletivos e conferncias locais
e regionais, promovendo e apoiando mobilizaes sociais, por meio de
um esforo de divulgao das aes realizadas pelo rgo. As aes de
comunicao e mobilizao social tambm contribuem para a formao
e a organizao da comunidade em torno dos direitos infanto-juvenis.

 Polticas pblicas.
pblicas O conselho precisa atuar e/ou intervir junto aos
Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio para o (re)ordenamento
da poltica de atendimento aos direitos da criana e do adolescente no
municpio. Pode colaborar para a formulao e implementao de polticas sociais por meio da produo de dados sobre violao dos direitos
de crianas e dos adolescentes, da promoo de aes que contribuam
para a formao de redes de proteo, da representao nos diversos
espaos e instncias de discusso, deliberao e gesto de polticas pblicas e da participao no processo de elaborao e acompanhamento do
oramento.
Um plano que contemple esses trs focos de ao contribui para que os
conselhos tutelares assumam, paulatinamente, papel estratgico de indicador de polticas pblicas voltadas infncia e adolescncia, agindo
na preveno da violao dos direitos, e no exclusivamente nas aes
emergenciais, aps o direito ter sido violado.

165

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Para pensar
Voc acha que o conselho tutelar do municpio de Piraj tem um plano
de ao elaborado que contemple toda a populao infanto-juvenil
do municpio, com destaque para as especificidades da populao
indgena atendida?

Sistema de informao para a infncia e


adolescncia: uma importante ferramenta para
o conselheiro tutelar
O Sistema de Informaes para a Infncia e Adolescncia (Sipia) um
sistema de comunicao informatizado que alimenta um banco de dados
nacional, de responsabilidade da Subsecretaria de Promoo dos Direitos
da Criana e do Adolescente da Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH), vinculada Presidncia da Repblica.
O Sipia uma ferramenta importante de trabalho dos conselhos tutelares
porque contribui para o cumprimento do ECA, na medida em que sua
estrutura est pautada nos conceitos da legislao, servindo, portanto,
de referncia para a organizao das aes dos conselheiros. O sistema
constitui-se, tambm, em instrumento de diagnstico: com base nas
informaes registradas, o sistema pode servir de referncia na leitura
da situao da infncia e da adolescncia nos nveis municipal, estadual
e federal. Dessa forma, tais dados tm como principais destinatrios os
conselhos dos direitos e os gestores das trs esferas, instncias que deliberam sobre as polticas pblicas.
O Sipia utiliza o termo fato ao
tratar de situaes de ameaa ou
violao dos direitos da criana e
do adolescente. Neste captulo,
optamos, sempre que possvel, por
usar os termos comunicao e
fato por acreditar que os termos
denncia e caso remetem
a uma prtica policialesca de
tratamento da situao relatada.

O Sipia apresenta quatro mdulos, com focos direcionados para vrias


instituies do Sistema de Garantia de Direitos:

 Mdulo I monitoramento da aplicao de medidas de proteo


especial criana e ao adolescente, sob a tica da violao e ressarcimento dos direitos (conselhos tutelares).

 Mdulo II monitoramento da aplicao de medidas socioeducativas


a adolescentes em conflito com a lei (justia da infncia e da juventude).

 Mdulo III monitoramento dos procedimentos judiciais de colocao familiar e das adoes nacionais e internacionais (justia da infncia
e da juventude e comisses judicirias estaduais).

166

Conselhos tutelares

 Mdulo IV acompanhamento e cadastramento da implantao e


implementao dos conselhos dos direitos e tutelares e dos fundos para
a infncia e adolescncia.

Ilustrao: Tibrcio (2008).

Figura 4 A importncia do Sipia para o Sistema de Garantia dos Direitos

Um pouco de histria
Nos anos 1990, o Centro Brasileiro para a Infncia e Adolescncia (Cbia), com o
intuito de pensar e sistematizar a forma de trabalho dos conselheiros tutelares,
props a criao de um sistema de informao para a infncia e adolescncia.
Foram quatro anos de pesquisa em entidades de atendimento a crianas e
adolescentes, compreendendo como se dava a interpretao dos fatos por meio
das entrevistas, relatrios e formulrios utilizados por essas entidades e formulando as categorias de violao de direitos. Criou-se, tambm, um processo
de registro que consistia em trs fichas, nas quais os conselheiros tutelares
identificavam a criana pelos seus dados pessoais, descreviam os fatos, apontavam o direito violado e o agente violador, aplicavam a medida pertinente
criana e/ou ao adolescente, ou aos pais/responsveis, requisitavam servios e/
ou encaminhavam para o MP ou para o Poder Judicirio, destacando sempre o
acompanhamento e o encerramento do fato. Desta maneira, foi criado o Ncleo
Bsico Brasil (NBB), uma base comum de dados, colhidos e agrupados homogeneamente nas diferentes unidades federadas por meio de um instrumento
nico de registro.

167

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

O Sipia I possui campos para o registro dos casos atendidos pelos conselhos tutelares, modelos de requisio de servios, representaes ao
MP e ao Poder Judicirio. Embora ainda no esteja implementado em
boa parte dos conselhos tutelares do Brasil, os dados hoje existentes
mostram a importncia da implementao do sistema para a garantia
dos direitos das crianas e adolescentes.
Ao longo de quase dez anos, notamos que o direito violado mais freqentemente registrado o da convivncia familiar e comunitria,
comunitria
correspondendo a 48,2% dos registros. Em seguida, temos violao do
direito liberdade, ao respeito e dignidade,
dignidade concentrando 24,5% das
ocorrncias. A violao do direito educao, cultura, ao esporte e lazer
vem a seguir (19,1%) e, em seqncia, a violao do direito vida e
sade (5,7%) e profissionalizao/proteo no trabalho (2,5%) (SIPIA,
2008). Dados mais detalhados so apresentados a seguir.

Tipos de violao de direitos


1. Convivncia familiar e comunitria inadequao do convvio familiar
(incluindo as agresses psicolgicas, fsicas e sexuais), ausncia de convvio
familiar, ausncia de condies materiais para o convvio familiar, ausncia de
infra-estrutura e atos atentatrios ao exerccio da cidadania (negao de filiao, por exemplo).
2. Liberdade, respeito e dignidade atos atentatrios ao exerccio da cidadania, violncia psicolgica, violncia fsica, violncia sexual, prticas institucionais irregulares, discriminao e aprisionamento.
3. Vida e sade atos atentatrios vida, no atendimento mdico, ao ou
omisso de agentes externos, atendimento mdico deficiente, irregularidade na
garantia da alimentao e prticas hospitalares e ambulatoriais irregulares.
4. Educao, cultura, esporte e lazer impedimento de acesso ao ensino fundamental, impedimento de acesso ao ensino mdio, impedimento de permanncia no sistema educacional, ausncia ou impedimento de acesso creche
ou pr-escola, ausncia de condies educacionais adequadas.
5. Profissionalizao e proteo no trabalho explorao do trabalho de crianas e adolescentes, ausncia de condies de formao e desenvolvimento, inobservncia da legislao trabalhista e condies adversas de trabalho.
Fonte: Brasil; Sipia (1999-2008).

168

Conselhos tutelares

Apesar de sua potencial importncia, a insero do Sipia nos conselhos tutelares do pas ainda bastante incipiente, com apenas 19% dos conselhos
brasileiros com o sistema instalado e ativo. No restante, o sistema encontra-se
instalado, porm inativo (18%), ou nem ao menos instalado (63%). Ainda
acerca da reduzida utilizao do Sipia, vemos no Grfico 3 que apenas 41%
dos conselhos tutelares no pas tm produzido relatrios a partir do sistema;
23% o tm feito de forma parcial e 36% no os tm produzido. Os conselhos tutelares da regio Sudeste se destacam por no fazer relatrios (63%)
(CEATS; FIA, 2007).
Grfico 3 O conselho tem produzido habitualmente relatrios e anlises a
partir dos dados lanados no Sipia? (Regies e Brasil)
100%
19%

90%
34%
80%

36%

36%

22%

23%

41%

70%

63%

28%

60%

No
18%

50%
38%

Em parte
Sim

40%
15%

30%

53%

41%

20%
28%

42%

41%

Centro-Oeste

Brasil

23%

10%
0%
Norte

Nordeste

Sudeste

Sul

Fonte: Ceats/FIA (2007).

Esses dados mostram o quanto ainda h de se fazer no pas para conhecer melhor a situao de crianas e adolescentes com direitos violados.
Um banco de dados com abrangncia nacional, registrando as violaes
contra crianas e adolescentes, com conceitos consolidados, linguagem homognea e encaminhamentos padronizados uma ferramenta

169

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

tcnica e gerencial essencial ao funcionamento dos conselhos tutelares e


ao sistema de garantias, de maneira geral.
Outro aspecto para que se alcance
o uso efetivo e eficiente do Sipia
o monitoramento e a alimentao
dos dados de forma permanente
e regionalizada, com a adeso
dos municpios e seus respectivos
conselhos tutelares ao Sipia I.
Para tanto, indispensvel que as
coordenaes estaduais possuam a
devida estrutura de funcionamento
para dar suporte aos usurios,
cumprindo seu papel na gesto do
sistema como poltica de Estado.
Para a disponibilizao dos registros
locais no portal, necessrio que,
periodicamente, o usurio local,
com cadastro no portal, execute
o arquivo GERA, que consolida os
dados, atualizando as informaes
acumuladas no banco de dados
do computador onde o sistema
est instalado. Posterior a isso, o
arquivo precisa ser enviado ao portal
para que as informaes sejam
publicadas.

Um grande limitador para o uso eficiente do Sipia a dificuldade de


garantir a ampla adeso dos municpios ao sistema. Para tal, os gestores
pblicos teriam que empreender esforos a fim de fornecer uma estrutura adequada de funcionamento aos conselhos, com disponibilizao de
equipamentos necessrios e a sua devida manuteno. O uso adequado
do Sipia depende, ainda, da formao continuada dos conselheiros na
implementao e no uso do sistema.
No prximo item, procuramos relacionar algumas aes dos conselhos,
apontando como elas podem ser facilitadas pela utilizao de ferramentas do Sipia I, especificamente no que se refere ao registro e leitura do
fato ocorrido com a criana ou o adolescente, definio das medidas a
serem adotadas e realizao do diagnstico de violaes vividas pelas
crianas e adolescentes em determinada localidade.

O atendimento a crianas, adolescentes e


suas famlias
Recebendo o fato
O conselho tutelar chamado a agir toda vez que recebe uma comunicao ou toma conhecimento de violao ou ameaa de violao dos direitos
de crianas e adolescentes. A comunicao pode ser feita por denunciante
annimo, por escrito, por telefone ou pessoalmente. Para que seja considerada consistente, no entanto, deve conter o nome da criana ou adolescente, os direitos violados, o local ou endereo da ameaa ou violao e
qualquer referncia que permita a verificao do fato comunicado.

Criana ou adolescente com


direito ameaado em risco
iminente de privao de bens
(materiais ou imateriais) ou interesses
protegidos por lei.
Criana ou adolescente com
direito violado quando a privao
de bens ou interesses se concretiza.
Direitos podem ser ameaados ou
violados por ao ou omisso da
sociedade ou do Estado, por falta,
omisso ou abuso do responsvel,
ou em razo da prpria conduta da
criana e do adolescente.

170

Ao receber uma comunicao de violao ou de ameaa de violao


dos direitos de crianas ou adolescentes, o conselheiro deve registr-la
e apur-la imediatamente. A apurao do fato deve ser feita no local
em que ocorreu a ameaa ou a violao de direitos (escola, domiclio,
hospital etc), usualmente por meio de visitas de atendimento. Nos casos
mais complexos, ou sempre que o conselheiro achar pertinente, o conselho pode solicitar aos rgos municipais a presena de um tcnico
(mdico, psiclogo, assistente social) para a realizao do atendimento
(CONANDA, 2007). Em caso de no dispor de assessoria tcnica, o

Conselhos tutelares

conselho deve solicit-la aos rgos municipais. Durante a visita, o conselheiro deve buscar informaes que permitam identificar a criana ou o
adolescente que sofreu uma violao, o tipo de direito violado ou ameaado e o agente violador: pais ou responsveis, o Estado, a sociedade ou
a prpria criana ou adolescente.
De maneira geral, quem faz uma comunicao ao conselho tutelar busca
resolues rpidas e definitivas, o que muitas vezes tambm a expectativa do conselheiro que recebe o caso. No entanto, fundamental que
o conselheiro realize uma anlise criteriosa para a apurao de cada fato,
tomando providncias administrativas e tcnicas para o seu esclarecimento.
Tais providncias incluem a convocao dos envolvidos no fato para o fornecimento de informaes, a visita ao local em que se encontra a criana/
adolescente ou em que ocorreu a ameaa/violao, a realizao de reunies
com profissionais de outras instituies que atendem a criana/adolescente
e a requisio de avaliaes tcnicas de profissionais especializados.

Para pensar
No municpio de Piraj, alm das crianas indgenas e da famlia, que pessoas
da comunidade poderiam ter prestado informaes relevantes ao conselho
tutelar na conduo do caso?

Nos casos de violaes de direitos relatados pela prpria vtima, o conselheiro tutelar deve escutar atentamente a histria da criana ou do
adolescente, sem interromper, sem manifestar sua opinio e seus valores, assumindo uma postura acolhedora e lembrando-se de que o sujeito
com seus direitos violados se sente fragilizado.
Na perspectiva de atendimento fundamentada nos direitos humanos,
o conselheiro deve avaliar a posio da criana ou do adolescente que
sofreu uma violao/ameaado em relao aos seus direitos fundamentais. Essa investigao, realizada com o auxlio de entrevistas, capaz de
identificar situaes inicialmente no sinalizadas de ameaa ou de violao de direitos. Nessa perspectiva de atendimento, orientar possibilitar
o acesso informao qualificada como um direito contemporneo de
cidadania. Assim como aconselhar potencializar o sujeito para assumir
o protagonismo de sua prpria vida e participar da vida de uma coletividade. Dessa forma, o prprio ato de escutar e questionar a demanda tra171

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

zida, orientando e aconselhando o sujeito ameaado ou que sofreu uma


violao, j deve ser considerado como uma forma de interveno.

Ilustrao: Tibrcio (2008).

Figura 5 O conselheiro tutelar: capacidade de escuta e de comunicao

A partir da confirmao da violao de direitos (da identificao do


sujeito que sofreu a violao, do direito violado e do agente violador), o
conselho tomar as providncias necessrias, podendo requisitar servios, aplicar medidas de proteo ou encaminhar crianas, adolescentes
e seus pais/responsveis a servios e rgos competentes. Tais providncias visam restituio do direito violado ou ameaado; elas so
definidas pelo colegiado de conselheiros, que deve representar junto ao
judicirio as situaes de descumprimento injustificado de suas determinaes. Portanto, papel do conselho o acompanhamento da execuo
das medidas por ele determinadas, no sentido de restituir os direitos
violados.
comum que conselhos tutelares assumam casos fora de suas atribuies. A pesquisa Bons Conselhos (CEATS; FIA, 2007) mostra que
apenas 8% dos conselhos brasileiros pesquisados nunca realizaram atividades que fugiam ao escopo de sua funo. Os 92% dos conselhos
que j passaram por essa situao informam que foram levados a atuar
em funes de outros profissionais, tais como advogados, promotores e
172

Conselhos tutelares

coordenadores escolares. As razes alegadas variaram desde a falta de


clareza quanto s suas funes, a carncia da oferta desses servios em
suas localidades e a necessidade de dar respostas populao atendida
pelos conselhos tutelares. As atividades mais comumente realizadas ou
demandadas por autoridades pblicas, porm no previstas na funo de
conselheiro tutelar, so: resolver problemas de disciplina escolar (87%
dos conselhos), fiscalizar sistematicamente bares, restaurantes e boates,
com vistas identificao de crimes ou infraes contra crianas e adolescentes (70%), emitir registro civil de nascimento ou bito (58%),
mediar acordos extrajudiciais de penso alimentcia (42%) e emitir
autorizao para crianas e adolescentes viajarem (40%).
Em face da diversidade de questes que envolvem a criana e o adolescente,
o conselheiro deve se munir de informaes diversas para avanar na avaliao dos fatos recebidos. Ressaltamos a importncia de se tomar a pesquisa
como procedimento a ser potencializado, principalmente no que se refere
disponibilizao de fontes e sistematizao constante das informaes pesquisadas. Um exemplo simples o atendimento de uma criana que possui
uma doena rara e precisa de tratamento especializado. Uma rpida consulta internet sobre a doena pode auxiliar o conselheiro na compreenso
da realidade dessa criana e na proposio de medidas. A consulta equipe
tcnica e rede de ateno outra forma de aumentar o entendimento do
conselheiro sobre o problema. Dessa forma, a produo e disseminao do
conhecimento potencializam a interveno proposta pelo conselho.

O Sipia e o registro de violao de direitos


A utilizao do Sipia ajuda o trabalho cotidiano dos conselheiros tutelares no
momento do recebimento das crianas, adolescentes e famlias, ao estabelecer
procedimentos de atendimento dos casos de ameaa ou violao de direitos.
O Sipia pode ajudar o conselheiro a sistematizar as seguintes aes:

tomar conhecimento do fato/situao por meio da sua descrio (resumo do

fato, data, local) e da tipificao do solicitante;

tipificar o fato como violao de direito individual e violao de direito coletivo/difuso;


executar, quando necessrio, providncias/encaminhamentos imediatos;
identificar/cadastrar criana/adolescente (pais/responsvel) ou grupo/comu-

nidade atingida;

173

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

fazer a leitura do fato como violao de direito individual: dados especficos


da criana/adolescente (situao de moradia, situao escolar e de ocupao/
trabalho), especificao do direito violado e especificao do agente violador.
(Manual do Usurio: PROCERGS)
Para que um caso seja registrado pelo conselheiro tutelar no Sipia necessrio que
apresente trs condies bsicas de uma violao de direito:

Existncia da vtima,
vtima isto , de um sujeito de 0 a 18 anos incompletos que

tenha sofrido a violao ou ameaa. A criana ou o adolescente com direito


violado ou ameaado deve ser identificado e cadastrado no sistema para que
se tenha o histrico de atendimento e a devida documentao do fato apresentado. Essas informaes so sigilosas por lei e somente o conselheiro pode
ter acesso a elas. Caso as informaes no sejam preservadas, o conselheiro
estar infringindo a lei, tornando-se um violador em relao criana ou ao
adolescente.

Direito violado ou ausncia do mesmo, ou seja, prtica de uma ao contrria


ao direito assegurado ou mesmo a ausncia da ao necessria ao cumprimento
do direito assegurado na legislao. Tratando-se propriamente do registro do
direito violado no sistema, segue-se uma matriz de categorias de direitos, isto ,
uma tabela de caracterizao das violaes que est pautada nos cinco direitos
fundamentais. Uma leitura completa e objetiva do caso fundamental para que
seja identificada a violao e dado o devido encaminhamento para ressarcir o
direito violado.
Agente violador o responsvel pela ao ou pela omisso que resultou
no descumprimento do direito. A violao pode ser responsabilidade de uma
ou vrias pessoas, mas pode ser tambm de uma instituio. O Sipia especifica
cinco tipos de agentes violadores:
1. Pais ou responsveis parentes, familiares e pessoas que convivem
com a famlia do sujeito que sofreu a violao. Esto tambm includas
pessoas que no so estranhas ao ambiente familiar, que tm acesso
aos espaos de convivncia da famlia e que lidam, no dia-a-dia ou freqentemente, com a criana ou o adolescente. No Sipia h as opes de
resposta: pai, me, padrasto, madrasta, irmos, avs, tio/tia, responsvel
e outros. Ressalta-se que preciso ter cuidado ao acusar a famlia, nos
casos de violao, para que no lhe sejam demandados recursos e atitudes que ela no tem condies de assumir. s vezes, a violao, alm
de atingir o menor de 18 anos, tambm afeta a famlia e a comunidade
com as quais ele convive. Assim ocorre, por exemplo, quando no se tem
transporte para uma escola distante, na rea rural, ou quando a famlia
no tem moradia. Nesses casos, a responsabilidade no pode ser atribuda
aos pais ou ao responsvel, cabendo avaliar as falhas e omisses do Estado
e da sociedade.

174

Conselhos tutelares

2. Estado refere-se a todo o setor pblico, seja federal, estadual ou municipal.


Pode se tratar de qualquer entidade da esfera pblica. Nos casos em que o
violador seja uma pessoa que trabalha em instituio pblica e a violao se
d no exerccio de sua profisso, a instituio ser considerada a violadora,
dado que responsvel pela atuao profissional de seus funcionrios. No
Sipia existem como possibilidades de respostas: posto de assistncia social,
escola, posto de sade, ambulatrio, hospital, polcia militar, polcia civil,
creche, Justia da Infncia e da Juventude, Ministrio Pblico, pessoa fsica,
entidade de atendimento, Defensoria Pblica e outros.
3. Sociedade segmento que no pertence esfera da famlia ou do setor
pblico, ou seja, o setor privado. Quando o violador uma pessoa fsica, cabe
diferenciar entre aquela que trabalha em uma instituio ou empresa e a que
individualmente violou um direito. Assim, sociedade o setor privado, entendido de maneira ampla: tanto pode ser uma instituio, como uma pessoa
isolada ou um grupo de pessoas que toma atitudes por conta prpria. No
Sipia existem as seguintes categorias: empresa, estabelecimentos comerciais,
associaes religiosas, escola particular, clubes, creches, meios de comunicao, hospital particular, ambulatrio particular, entidade de atendimento,
pessoa fsica e outros, desde que sempre administrados pelo setor privado.
4. A prpria criana ou adolescente trata-se dos casos em que a prpria
criana ou adolescente tenha se comportado de maneira a negar os seus
prprios direitos. o agente violador mais difcil de ser caracterizado, pois
antes de acusar a criana ou o adolescente de ser o prprio agente da violao de direito, deve-se assegurar que, de fato, a violao no ocorreu pela
interveno de outros. Em especial, deve-se atentar para as suas condies
de vida. Apenas quando se est certo de que no houve intervenes alheias,
por ato ou omisses, que se pode afirmar que a criana ou adolescente
responsvel pela violao de direito.
5. Agente violador no identificado evita-se o registro nessa categoria,
pois devemos buscar efetivamente a identificao do agente violador. Embora
haja a categoria agente violador no identificado, a condio bsica para
que um fato seja caracterizado como uma violao de direito a existncia de
um responsvel. Em alguns casos pode-se utilizar a categoria outros, descrevendo um tipo no apresentado na lista por grupo de agentes violadores.
Fonte: Sipia (2001, p. 12).

Aplicando medidas protetivas


A deciso do conselho tutelar acerca das medidas protetivas a serem tomadas para a restituio do direito infanto-juvenil ameaado ou violado deve
sempre considerar as suas atribuies especficas, bem como os limites da
sua atuao, estabelecidos no ECA. Atuando de maneira articulada com as
175

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

outras instncias do sistema de proteo dos direitos da criana e do adolescente, o conselho aplicar as medidas protetivas adequadas a cada situao,
requisitar servios e atendimentos de outros atores da rede de proteo e
encaminhar ao Poder Pblico os fatos que demandam a sua interveno,
ou seja, que fogem da competncia exclusiva do conselho tutelar.
Aplicar a medida protetiva adequada exige, em primeiro lugar, a leitura
precisa da situao. Equvocos nessa leitura podem implicar o no ressarcimento do direito violado ou mesmo na prpria violao de direitos por parte
do conselho tutelar. Para definir qual medida ser aplicada, o conselheiro
deve tomar como base a deciso colegiada e a retaguarda de atendimento,
isto , a rede de servios local disponvel. Durante o acompanhamento
de cada fato, podem ser definidas modificaes, incluses ou retirada de
alguma medida j aplicada, quando necessrio (BRASIL, 1990, art. 99).
Para pensar
Identifique situaes que geraram a aplicao de medidas protetivas no
conselho em que voc atua. Reflita sobre a pertinncia das medidas aplicadas
e os seus desdobramentos.
Quais as dificuldades encontradas em seu cotidiano para a aplicao
de medidas protetivas?

O conselho tutelar deve ser capaz de considerar os diversos aspectos


da realidade de vida da criana, do adolescente e de sua famlia. Com
base em uma proposta de atuao e no conhecimento sobre as suas
limitaes institucionais, o conselho deve construir, com os envolvidos
no fato, uma reflexo crtica sobre a condio de sujeitos de direitos e
deveres inseridos numa determinada realidade local, estimulando-os
responsabilizao dos rgos e das pessoas competentes para promover
o acesso a esses direitos. Para isso, o conselho deve instrumentalizar os
sujeitos para que os mesmos tenham possibilidade de se movimentar
num percurso de busca por seus direitos, empoderando-os dos mecanismos de acesso e exigibilidade dos mesmos.
Cabe ao conselho atender ao adolescente autor de ato infracional,
infracional providenciando as medidas de proteo previstas no art.101, estabelecidas
pela autoridade judiciria ou aplicadas pelo prprio conselho, quando
assim achar pertinente. Esse adolescente deve ser alvo de proteo como
qualquer outra criana ou adolescente atendido no conselho; as aes,
176

Conselhos tutelares

nesse caso, devem visar eliminao dos motivos que o levaram prtica
infracional. O acompanhamento da famlia do adolescente em conflito
com a lei outra ao de extrema importncia. As medidas de proteo,
mesmo quando o judicirio no as determina, so fundamentais para
trabalhar na perspectiva de favorecer as condies de retorno do adolescente ao convvio familiar, com as precaues para evitar reincidncia.

Singularidades do atendimento ao adolescente autor de


ato infracional
O trabalho do conselheiro tutelar em relao ao adolescente autor de ato
infracional e suas famlias dificultado porque, usualmente, esses adolescentes
ficam retidos na esfera da justia, chegando poucas vezes ao conselho tutelar
para que este proponha ou acompanhe as medidas de proteo.
Considerando que as medidas socioeducativas no devem ter carter punitivo, e
sim o objetivo de preparar o adolescente para o retorno ao convvio social, as entidades de internao precisam estar devidamente estruturadas e capacitadas para
a aplicao de uma ao socioeducativa baseada nos direitos humanos. O papel
do conselheiro de fiscalizar as entidades de internao, assegurando o disposto no
art. 124 do ECA (BRASIL, 1990) e no Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase), apresentado no Captulo 2, de fundamental importncia.

Em algumas situaes de ameaa ou violao, apenas uma medida protetiva poder solucionar. No entanto, quando houver necessidade, mais
de uma medida poder ser aplicada. Por exemplo, uma criana pode
necessitar, ao mesmo tempo, de ser encaminhada aos pais ou responsveis
(mediante termo de responsabilidade); receber orientao, apoio e acompanhamento temporrios; ser matriculada e ter exigida sua freqncia em
estabelecimento oficial de ensino fundamental; ser includa em programa comunitrio ou oficial de auxlio famlia e criana; receber
tratamento mdico, psicolgico ou psiquitrico, em regime hospitalar
ou ambulatorial; ser includa em programa oficial ou comunitrio de
auxlio, orientao e tratamento a alcolatras e toxicmanos etc.

177

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Ao identificar que a violao de direitos ocorreu por ao ou omisso


dos pais ou responsveis, o conselheiro deve aplicar as medidas previstas no art. 129 (BRASIL, 1990), encaminhando-os para tratamento psicolgico ou psiquitrico, para cursos/programas de orientao ou para
tratamento especializado. Ao identificar ou suspeitar que uma criana
ou adolescente vtima de maus-tratos praticados pelos pais ou responsveis, o conselheiro tutelar precisa atuar sobre a famlia e, quando
necessrio, colocar a criana a salvo e comunicar o fato autoridade
competente. Nesses casos, a deciso pelo retorno da criana ou do adolescente ao convvio com os pais ou responsveis ou pela alterao de
sua guarda ser de competncia exclusiva do Judicirio.
Em sua rotina de atendimento, o conselho tutelar freqentemente se
depara com a necessidade de abrigar a criana ou o adolescente por diferentes motivos. Dentre eles esto os casos de abrigamento provisrio, em
razo de doena dos responsveis, por motivos de calamidade pblica ou
outros que no colocam em questo o poder familiar. Nesses casos, assim
que cessar o risco, o conselho poder aplicar nova medida, inclusive encaminhar a criana ou adolescente aos pais ou responsveis.
Ao atuar em conflitos familiares, o conselheiro deve sempre considerar as
especificidades das famlias, as diferenas culturais, pessoais, geracionais,
sociais e raciais, buscando assumir uma postura de mediao entre seus
membros e evitando acirrar as divergncias identificadas. Buscando ressaltar
o carter pedaggico das medidas de proteo aplicadas, sejam s crianas,
aos adolescentes ou aos seus pais/responsveis, o conselheiro deve privilegiar aquelas medidas que fortaleam os vnculos familiares e comunitrios.

Ilustrao: Tibrcio (2008).

Figura 6 O papel mediador do conselho tutelar

178

Conselhos tutelares

As medidas de proteo determinadas pelo conselho tutelar so remetidas


para a rede de servios do municpio, responsvel por execut-las. O conselheiro deve expedir notificaes para convocar pessoas ou instituies
que possam garantir a aplicao de medidas de proteo pertinentes ou
para a oficializao de suas decises. A falta ou irregularidade de cobertura
assistencial da rede de proteo dificulta ou impede a restituio do direito
violado. O trabalho do conselho, portanto, no se restringe ao mero encaminhamento: o rgo deve verificar se o mesmo foi atendido e tomar as
providncias para sua efetiva execuo. De acordo com o art. 136 do ECA
(BRASIL,1990), o conselho possui a prerrogativa de representao junto
ao judicirio por descumprimento injustificado de suas deliberaes.

Voc sabia que

Embora os conselhos tutelares dos municpios brasileiros considerem o problema relacionado ao uso de lcool e drogas como muito grave, 48% deles
nunca aplicam medidas de incluso em programas de auxlio a toxicmanos?
a incluso em programa de auxlio famlia, criana e ao adolescente
uma medida determinada com mdia freqncia, assim como a requisio de
tratamento de sade (fsica ou mental)?
as medidas tomadas com alta freqncia pelos conselhos tutelares so:
matrcula e freqncia obrigatria em escola, encaminhamento aos pais e responsveis, mediante termo de responsabilidade e orientao, apoio e acompanhamento temporrios?
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de 2006, referentes a 71% dos conselhos tutelares.

O conselheiro deve documentar os encaminhamentos, requisies, notificaes e todos os seus atos a fim de assegurar a aplicao das medidas
determinadas. Alm disso, deve garantir o registro histrico e a avaliao dos resultados obtidos, o que pode promover um avano no estado
de garantia dos direitos das crianas e dos adolescentes.
O Sipia e a aplicao de medidas, requisies e encaminhamentos

A utilizao do Sipia na fase de aplicao de medidas permite:

 decidir a ao mais adequada para garantir a restituio do direito


violado escolher a medida de proteo e verificar a existncia de
programa de atendimento no municpio;
179

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

 promover a execuo da(s) medida(s) de proteo determinao do


acompanhamento (tipo e freqncia de relato de atendimento), encaminhamento de criana/adolescente e/ou pais para o programa escolhido, notificao da entidade quando do no recebimento do relatrio
de acompanhamento estabelecido, representao junto autoridade
judiciria, em caso de descumprimento;

 encaminhar ao Ministrio Pblico/Autoridade Judiciria os casos


previstos em lei;

 registrar o trmino do acompanhamento no encerramento do caso.


O Sipia apresenta a seguinte caracterizao para as medidas de proteo
previstas nos art. 101 e 129 do ECA:

 encaminhamento aos pais ou responsvel mediante termo de responsabilidade;

 orientao, apoio e acompanhamento temporrio;


 matrcula em estabelecimento oficial/comunitrio de ensino fundamental;

 freqncia obrigatria em estabelecimento oficial/comunitrio de


ensino fundamental;

 incluso em programa oficial/comunitrio de auxlio criana e ao adolescente;

 requisio de tratamento mdico em regime hospitalar ou ambulatorial;


 requisio de tratamento psicolgico em regime hospitalar ou ambulatorial;

 requisio de tratamento psiquitrico em regime hospitalar ou ambulatorial;

 incluso em programa oficial/comunitrio de auxlio, orientao e


tratamento a toxicmano;

 abrigo em entidade oficial ou privada;


 outra (especificar).
Aos pais e responsveis esto previstas como medidas de proteo:

 encaminhamento da famlia a programa oficial/comunitrio de proteo famlia;

 incluso em programa oficial/comunitrio de auxlio, orientao e


tratamento de alcolatra;

 incluso em programa oficial/comunitrio de auxlio, orientao e


tratamento de toxicmano;
180

Conselhos tutelares

 encaminhamento a tratamento psicolgico;


 encaminhamento a tratamento psiquitrico;
 encaminhamento a cursos ou programas de orientao para o trabalho;
 matrcula de filho ou pupilo na escola;
 acompanhamento de freqncia e aproveitamento de filho ou pupilo
na escola;

 encaminhamento de filho ou pupilo a tratamento especializado;


 outra (especificar).
Alm das medidas de proteo descritas, o sistema apresenta a seguinte
caracterizao para encaminhamentos e requisies:
requisies
1. Encaminhamento ao Ministrio Pblico
encaminhamento de fato que constitua infrao administrativa/

penal contra os direitos da criana e do adolescente;


requisio de certido de nascimento e de bito, quando necessrio;
representao em nome da pessoa e da famlia contra a violao

dos direitos;
representao para efeito de aes de perda ou suspenso do

poder familiar;
aes de alimentos, nomeao e remoo de tutores, curadores

e guardis;
especializao, inscrio de hipoteca legal e prestao de conta de

tutores, curadores e quaisquer administradores de bens de criana


e adolescente;
requisio de informaes, exames, percias e documentos de

autoridades municipais/estaduais/federais, da administrao direta


ou indireta, bem como promoo de inspees de diligncias
investigatrias;
requisio de informaes de documentos a particulares e insti-

tuies privadas;
instaurao de sindicncia, requisio de diligncias investigat-

rias e determinao de inqurito policial para apurao de ilcito


ou infrao a normas de proteo infncia e juventude;
outra (especificar).

181

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

2. Encaminhamento Justia da Infncia e da Juventude


pedidos de adoo e seus incidentes;
aes decorrentes de irregularidades em entidades de atendi-

mento e aplicao de medidas cabveis;


discordncia, paterna ou materna, em relao ao exerccio do

poder familiar;
concesso de emancipao, nos termos da lei civil, quando falta-

rem os pais;
determinao do cancelamento, da retificao e do suprimento

dos registros de nascimento e bito;


ausncia ou irregularidade de ensino obrigatrio;
ausncia ou irregularidade de atendimento educacional especia-

lizado aos portadores de deficincia;


ausncia ou irregularidade de atendimento em creche e pr-

escola s crianas de 0 a 6 anos de idade;


ausncia ou irregularidade de ensino noturno regular, adequado

s condies do educando;
ausncia ou irregularidade de programas suplementares de

oferta de material didtico-escolar, transporte e assistncia sade


do educando do ensino fundamental;
ausncia ou irregularidade de servio social para proteo

famlia, maternidade, infncia/adolescncia;


ausncia ou irregularidade da escolarizao e profissionalizao

dos adolescentes privados de liberdade;


outra (especificar).

3. Encaminhamentos especiais
crianas desaparecidas encaminhamento delegacia local,

especializada para notificao e subseqente investigao;


crianas indgenas encaminhamento aos agentes pblicos

encarregados da tutela das populaes indgenas, de acordo com o


Estatuto do ndio;
Defensoria Pblica quando os direitos de crianas e suas fam-

lias exigem interveno de defensor pblico qualificado.

182

Conselhos tutelares

Outras medidas tomadas pelos conselhos tutelares se referem requisi


requisi-o de servios pblicos necessrios:
requisio de servio de sade;
requisio de servio de educao;
requisio de servio social e previdncia;
requisio de servio para trabalho;
requisio de servio na rea de segurana pblica;
outra (especificar).

Para que os conselheiros possam aplicar a medida, ela precisa estar


cadastrada no sistema Sipia, de acordo com a categoria de servio prestado pelas entidades de atendimento. Na instalao do sistema preciso
registrar, no banco de dados, as entidades de atendimento local para que
se possam requisitar os servios e/ou dar os encaminhamentos devidos
por meio da emisso de ofcios. Uma vez que a medida no esteja cadastrada, ela no estar disponvel para aplicao no sistema.

Acompanhando o fato
As medidas protetivas determinadas devem ser continuamente aperfeioadas, dando concretude e formalidade aos atos do conselho tutelar.
O encaminhamento deve ser monitorado, constituindo-se em uma forma
de avaliao da poltica de atendimento. O acompanhamento poder ser
apenas do encaminhamento realizado, como tambm do prprio usurio que necessita de uma ao mais sistemtica, implicando estudos de
caso, entrevistas, visitas, reunies intersetoriais, dentre outros procedimentos. Sempre que pertinente, o conselheiro que acompanha o caso
deve elaborar pareceres, conclusivos ou no, de modo a permitir uma
avaliao contnua do desenvolvimento do atendimento. A avaliao
deve ser norteada por indicadores previamente estabelecidos; durante o
percurso do atendimento outros indicadores podero ser criados.

Para pensar
Reflita sobre o acompanhamento dos fatos e/ou casos no conselho em
que voc atua. Procure identificar as principais dificuldades e possveis
alternativas de soluo.

183

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

O registro do atendimento se configura como uma ferramenta de sistematizao da histria de passagem do usurio pela instituio. Com base nos
dados registrados de cada indivduo, capaz de consolidar informaes
que indicam uma realidade coletiva de violao sistemtica dos direitos
da criana e do adolescente. Nesse sentido, um retrato de como a nossa
sociedade vem tratando esse segmento. O registro de informaes pertinentes aos casos propicia a identificao do perfil das crianas/adolescentes e das circunstncias de violao. Essa informao consolidada continuamente nos orienta quanto ao nosso pblico-alvo, alm de nos indicar os
tipos de violao de direito ao qual esse pblico est submetido.
O acompanhamento proposto pode ser realizado por meio de entrevistas,
visitas domiciliares e institucionais, trabalhos de grupo ou contatos com a
rede externa. Realizar a mediao junto s redes pessoais e institucionais,
identificando-as, fortalecendo-as ou ampliando-as, o modo privilegiado
de interveno do conselho tutelar. Esse processo de mediao requer o
reconhecimento dos responsveis pela garantia dos direitos fundamentais estabelecidos. O ato de interveno assume, tambm, um carter de
responsabilizao, seja das instituies ou das autoridades (pelos encaresponsabilizao
minhamentos oficiais), ou mesmo do prprio indivduo que procura o
conselho (pelos acordos estabelecidos no processo de atendimento).
Outra forma de potencializao do atendimento so as avaliaes coletivas
os estudos de casos , que se constituem poderoso instrumento de articulao
de informaes e de validao de propostas de interveno. Para a realizao
desses estudos coletivos, os encontros de equipe, setores ou organizaes
devem ser previstos dentro da sistemtica de atendimento do conselho e
reconhecidos como procedimentos metodolgicos imprescindveis.

Realizando o diagnstico
Para ter uma viso geral de todos os atendimentos realizados, comumente um conselheiro precisa dispender muito tempo levantando as
fichas de cada caso individualmente. O Sipia muito til nessa situao, auxiliando, por exemplo, na rpida realizao do diagnstico de
violaes. Pelo sistema o conselheiro pode acompanhar a evoluo de um
atendimento ou avaliar e dimensionar o conjunto de atendimentos realizados ao longo de determinado perodo.
Os dados coletados pelo sistema podem ser consultados de duas formas:
nos relatrios do banco de dados local do conselho, ou no banco de dados
184

Conselhos tutelares

consolidado, hospedado no site do Ministrio da Justia. Os dados dos relatrios podem ser referentes a fatos encerrados ou ainda em aberto; considera-se um fato encerrado quando o conselheiro registrar esta informao,
aps a aplicao da medida e o acompanhamento de sua execuo.
Os dados do Sipia hospedados no site do Ministrio da Justia referem-se
somente aos fatos encerrados e so agrupados por estados e municpios,
considerando as categorias de registro presentes no programa. As formas de consulta, disponveis a qualquer usurio que acesse o endereo
eletrnico, ocorrem pelas variveis: geogrfico (estados e municpios),
direito violado e agente violador (agrupados por cor, sexo e faixa etria). A informao dos direitos violados tem sua especificao nos nveis
dos direitos fundamentais e das categorias de direitos. No esto disponveis informaes sobre o direito especfico, grau mais detalhado da
violao de direito presente no Ncleo Bsico Brasil (NBB).
Para a emisso de relatrios pelos conselhos tutelares h um leque
maior de possibilidades. Os bancos de dados locais de cada conselho
tutelar podem ser consultados por meio da funo relatrios, presente
no sistema. A partir dessa ferramenta o conselheiro tutelar pode gerar
relatrios pr-formatados na elaborao do programa. Esses relatrios
esto agrupados em cinco blocos e permitem a combinao de diferentes
informaes, contendo a varivel referente ao tempo presente em todos
os blocos (como ocorre na consulta ao site do Ministrio da Justia):

 perfil das crianas possvel informar a freqncia da classe de


idade das vtimas por sexo, cor, situao escolar e ocupao;

 perfil das violaes so possveis vrias combinaes de consultas,


referentes s violaes de direito coletivo (praticadas contra grupos de
criana/adolescente ou comunidade/bairro) e s violaes de direitos
individuais. Por este agrupamento possvel realizar consultas relativas
ao local das violaes (zona rural ou urbana), detalhando at mesmo a
incidncia por bairros ou distritos. Tambm so possveis relatrios por
grupos etrios, considerando os itens j destacados no perfil das crianas: sexo, cor, situao escolar e ocupao. Outra combinao possvel
refere-se ao perfil da violao relacionada aos grupos de agente violador:
Estado/setor pblico, sociedade/setor privado e famlia. No grupo denominado perfil das violaes possvel agrupar os dados por direito
fundamental e por categoria de direito; esta ltima categoria pode
desdobrar-se em informaes sobre o direito especfico comprometido.
Sublinha-se, no entanto, que a informao detalhada sobre o direito
especfico violado no est disponvel no site;
185

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

 situao da retaguarda essa informao permite gerar relatrios


das medidas aplicadas ou dos encaminhamentos realizados referentes
s crianas, aos adolescentes, pais e responsveis. Os relatrios possveis informam sobre as medidas adequadas, as medidas executadas,
listando-as e quantificando-as por rgo executor: pblico ou privado.
Outro relatrio refere-se s medidas de encaminhamento, direcionadas ao Ministrio Pblico e Vara da Infncia e da Juventude. H ainda
a possibilidade de se gerar o relatrio sobre as medidas no executadas,
registrando as razes pelas quais foram canceladas;

 controle de execuo informa sobre as medidas executadas e os


tipos de acompanhamento (relatrio escrito, relato por telefone ou
audincia) que so realizados na execuo das medidas, bem como a
periodicidade adotada;

 relatrios gerenciais renem as informaes sobre os fatos abertos e encerrados de determinado perodo e os encaminhamentos por
entidade. Nesses relatrios, tem-se acesso lista de medidas que no
possuem retaguarda, aquelas que no foram cadastradas por no serem
ofertadas pelas entidades da rede local. Uma vez presente a opo do
preenchimento de algumas informaes utilizando-se o campo outros,
disponibilizado um relatrio em que consta a descrio dos direitos
violados e agente violador, por exemplo.
Lendo os dados
Quando lemos os dados do Sipia precisamos lembrar que eles so produto
da alimentao do sistema e dependem, diretamente, da condio de funcionamento do conselho tutelar e da interpretao dos casos de violao
dos direitos realizada pelos conselheiros. No processo de anlise dos dados,
importante perceber a relao deles com o conhecimento do conselheiro
sobre a sua realidade local, valorizando aspectos da sua experincia acumulada pela observao meticulosa/atenta/cuidadosa do cotidiano da sua rea
de atuao. Uma situao que podemos tomar como exemplo o caso de
municpios que apresentam problemas referentes violncia que impactam crianas e adolescentes e que, no entanto, no chegam ao conselho
em virtude da disseminao de uma cultura do silncio ou do receio em
denunciar. Nesses casos, os dados do Sipia estariam subnotificados.
Outro exemplo, recorrente na zona rural, refere-se s situaes em que
crianas/adolescentes trabalham com suas famlias em jornadas dirias
sem serem, por isso, reconhecidas em um quadro de violao de direitos. Com base em aspectos culturais, a prtica do trabalho dos filhos de
186

Conselhos tutelares

agricultores no reconhecida como trabalho infantil, o que se constitui


uma violao do direito na rea da infncia.
Esses exemplos fazem meno aos possveis casos existentes que no so
registrados. Mas tambm precisamos atentar para a leitura do fato que
se apresenta ao conselho aps a denncia. Para que se possa aplicar a
medida adequada fundamental a anlise adequada da situao, identificando a violao e o agente violador. Como exemplo da importncia
de uma anlise mais apurada, imaginemos o caso em que uma me
no possui condies materiais para garantir a alimentao de um filho
recm-nascido e, mesmo no apresentando indicativos de negligncia e
maus-tratos, tenha seu filho afastado do convvio familiar por deciso do
colegiado do conselho tutelar. O registro de um fato com tal leitura ir
indicar a me como agente violador do direito convivncia familiar e
comunitria com base na argumentao da falta de condies materiais.
A aplicao desta medida no atende ao preceito determinado no ECA,
uma vez que, nesse contexto, caberia uma medida de encaminhamento
da famlia aos servios de assistncia do municpio. No caso, a falta de
condies materiais uma questo estrutural da sociedade em que vivemos e seria incorreto indicar a me como agente violador.
Outro aspecto a ser observado na leitura dos dados diz respeito maneira
de categorizar o direito violado, considerando a classificao do NBB.
possvel que ocorram erros de classificao: no momento do cadastro no
sistema; na seleo de determinado item incorreto ou devido ao entendimento diferente de uma mesma situao. Por exemplo: a violncia fsica
est especificada nos grupos dos direitos fundamentais Liberdade, ResRespeito e Dignidade e Convivncia Familiar e Comunitria,
Comunitria na categoria
Inadequao do Convvio Familiar.
Familiar Diante de um fato onde haja agresso
por parte de um familiar, a indicao que o registro seja no grupo da
violao do direito Convivncia Familiar e Comunitria.
Comunitria No entanto, pode
ocorrer do mesmo ser erroneamente registrado no grupo Liberdade, ResRespeito e Dignidade.
Dignidade Com base nesse exemplo, para o clculo dos casos de
violncia fsica ser preciso considerar a soma dos registros dos dois grupos
de direito, para que se tenha o quadro total dos casos de violncia fsica.
fsica
Em termos gerais, essas situaes hipotticas visam exemplificar a dinmica de registro do sistema ou sua ausncia, implicando a representatividade dos dados do Sipia. Essas situaes nos evidenciam a ateno
que se deve dar leitura/interpretao dos dados e ao conhecimento da
187

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

lgica de funcionamento dos registros, explicitada nos tpicos sobre os


primeiros objetivos do Sipia I.
Cabe destacar que a leitura dos dados locais permite no s contribuir
para a construo de um diagnstico que possa subsidiar as polticas
da infncia e adolescncia, como servir de instrumento na anlise das
interpretaes dos conselheiros frente aos casos.

Elaborando o diagnstico
Pela anlise do perodo de ocorrncia das violaes pode-se, por exemplo,
identificar as incidncias ao longo do ano, fazendo-se um quadro comparativo
entre os meses ou entre os anos, pelo acmulo dos registros. Observando-se as
variaes entre os perodos, no que diz respeito incidncia dos casos, tem-se
um indicativo do aumento ou decrscimo das violaes. Assim, enfatizamos
que a variao dos nmeros por si s no se constitui um diagnstico; os dados
que expressam essas variaes precisam ser cautelosamente interpretados. O
acmulo crescente de registros de uma determinada violao no representa,
obrigatoriamente, um aumento real do problema na localidade; mas pode
representar uma atuao mais efetiva do conselho e/ou uma postura mais
participativa da comunidade local, denunciando e tornando conhecidos problemas existentes. preciso levar em conta a diferena entre aumento da
freqncia de registros e aumento real das violaes.
A incidncia em nmeros absolutos das violaes permite estabelecer as
demandas especficas por determinados servios relativos aos direitos violados. Ao considerar-se que toda violao exige uma medida de proteo,
essa premissa desencadeia a necessidade de estabelecimento de uma rede
de servios com retaguarda suficiente para atender aos casos. Por meio de
uma anlise da incidncia em nmeros relativos s categorias de violao,
possvel estabelecer aquele direito que tem uma demanda de reparao
em maior escala. Nessa perspectiva, os dados do Sipia podem contribuir
como um indicador social relevante, sinalizando a incidncia das violaes por regio e a demanda de servios para as polticas sociais.
Esses dados no apenas contribuem para um melhor diagnstico e ao
dos conselhos tutelares, como podem ser utilizados pelos conselhos dos
direitos para formular polticas que atendam infncia e adolescncia
e, ainda, conhecer e acompanhar as demandas de atendimento, identificando as reas carentes de interveno, bem como a adequao dos
programas existentes s reais necessidades.
188

Conselhos tutelares

Para pensar
Relembrando o caso das crianas do municpio de Piraj, que dados poderiam
ser extrados para subsidiar a elaborao de um diagnstico sobre as
crianas indgenas daquela localidade?

Os conselhos tutelares e a rede de atendimento


Especialmente durante o acompanhamento do fato, vital que o conselho atue de maneira articulada e integrada como os demais agentes que
compem a rede de proteo a crianas e adolescentes em sua localidade.
O ECA, ao tratar das atribuies exclusivas dos conselhos, enfatiza o seu
papel como membro de um sistema de proteo dos direitos da criana
e do adolescente. Como tal, o conselho deve agir sempre de maneira
articulada com instncias do Poder Pblico e da sociedade civil.

No Captulo 4 tratamos
especificamente das aes
em rede, fundamentais para a
garantia dos direitos das crianas
e dos adolescentes. Mas, desde j,
abordamos aspectos especficos de
interesse dos conselhos tutelares
como requisitar servios pblicos
nas reas de sade, educao,
servio social, previdncia, trabalho
e segurana e prerrogativas do
conselheiro tutelar.

O SGD composto por diferentes profissionais, cada um com um papel


especfico a cumprir, com aes articuladas e em complementaridade
com o papel dos demais profissionais. A ao do conselheiro deve provocar os profissionais a articularem suas aes, acompanhando o fato at
que o direito violado ou ameaado seja ressarcido.
Ao conselheiro tutelar no compete o trabalho tcnico de psiclogo,
assistente social, advogado ou professor. Tambm no cabem aos conselheiros aes assistencialistas como distribuir remdios, cestas bsicas ou
roupas para a comunidade. O conselho no determina qual ser a interveno tcnica do profissional que atender a criana, o adolescente ou
a famlia, mas deve assegurar que eles tenham acesso ao atendimento
necessrio com a devida orientao e acompanhamento.
Ao realizar o encaminhamento da criana ou do adolescente, o conselheiro deve descrever ao profissional de outras instituies e servios o relato da vtima acerca da violao sofrida, poupando-a do
constrangimento de repetir os fatos e vivenciar novamente o sofrimento.
importante que todo encaminhamento a outros servios seja feito por
escrito, em papel timbrado, com a descrio da situao, a identificao
do direito violado e dos procedimentos adotados pelo conselho. Deve
conter, ainda, a solicitao de que o interlocutor comunique ao conselho
os procedimentos e o acompanhamento do fato. Este somente poder

A intersetorialidade prescrita no
art. 86 do ECA (BRASIL, 1990):
A poltica de atendimento dos
direitos da criana e do adolescente
far-se- atravs de um conjunto
articulado de aes governamentais
e no governamentais, da Unio,
dos estados, do Distrito Federal e
dos municpios.
O art. 136 do ECA (BRASIL, 1990),
que dispe sobre as atribuies
do conselho tutelar, diz que para
promover a execuo de suas
decises (inciso III), o rgo pode
requisitar servios pblicos nas
reas de sade, educao, servio
social, previdncia, trabalho e
segurana (alnea a).

189

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

ser arquivado pelo conselheiro quando o direito da criana ou do adolescente for restitudo.
O poder de requisio atribudo ao conselho tutelar o autoriza a exigir
medidas em nome da lei. A requisio no um mero encaminhamento
para atendimento em um servio pblico; o descumprimento injustificado da mesma pode implicar representao direta junto autoridade
judiciria do responsvel pelo atendimento referida requisio do conselho tutelar (BRASIL, 1990, art. 136, inciso III, alnea b). O Judicirio,
por sua vez, tem o dever de mandar fazer cumprir a medida aplicada pelo
conselho tutelar, sob pena de descumprimento de mandato judicial.
A relao estabelecida entre os conselhos tutelares e as diversas instituies que compem o SGD deve considerar a absoluta prioridade
da efetivao dos direitos da criana e do adolescente, que conforme o
art. 4 do ECA (BRASIL,1990), compreende:

 primazia em receber proteo e socorro em quaisquer circunstncias;


 precedncia de atendimento nos servios pblicos ou de relevncia
pblica;

 preferncia na formulao e na execuo das polticas pblicas;


 destinao privilegiada de recursos nas reas relacionadas com a proteo infncia e juventude.

Ilustrao: Tibrcio (2008).

Figura 7 O conselho tutelar e as instituies que compem o Sistema de


Garantia dos Direitos

190

Conselhos tutelares

Um dos principais parceiros da rede de proteo o setor sade.


sade O conselheiro poder requisitar servios nessa rea, devendo ser atendido com
prioridade em situaes de emergncia. Caso o municpio no oferea
os servios necessrios, o Poder Executivo dever estabelecer protocolo
para encaminhar a criana ou o adolescente a outro municpio. Quando
necessrio, o conselheiro poder acompanhar a criana ou o adolescente
em consultas ou exames, inclusive os de percia, para constatar casos de
violncia fsica. No entanto, a criana ou o adolescente tem o direito de
requisitar a presena de outra pessoa durante esses procedimentos.
Comumente, o conselho tutelar acionado pelos profissionais de sade
para intervir em situaes de emergncia hospitalar. So, em geral, casos
com alto nvel de gravidade e complexidade, tais como agresses fsicas,
abuso sexual e negligncia. Por sua natureza, esses casos sensibilizam os
profissionais, estimulando-os a tomar providncias que visam proteo da criana ou do adolescente.
De acordo com o art. 13 do ECA (BRASIL,1990), o profissional de sade
tem o dever legal de comunicar oficialmente ao conselho tutelar as situaes de suspeita ou de confirmao de maus-tratos contra crianas e
adolescentes. O mdico, enfermeiro ou atendente que deixar de comunicar a suspeita ou a confirmao de maus-tratos estar cometendo
crime de omisso, podendo receber as penalidades previstas no art. 245
do ECA (BRASIL, 1990), ou seja, multa de trs a vinte salrios de referncia, aplicando-se o dobro em caso de reincidncia.
O Ministrio da Sade estabelece uma Ficha de Notificao Compulsria
de maus-tratos, instrumento de formalizao da comunicao do fato ao
conselho tutelar, estabelecendo uma rotina de procedimentos que orientam a ao dos profissionais, especialmente os da rea da sade. O conselho tutelar pode se valer dessa ficha para iniciar os procedimentos de
proteo em parceria com os profissionais do servio de atendimento.
O conselho tutelar tambm freqentemente acionado pelo setor sade
para fazer cumprir a exigncia de acompanhante da famlia junto
criana ou ao adolescente, em casos de internao. A falta de acompanhamento pode ser precipitadamente caracterizada como negligncia
por parte da famlia. O conselheiro deve ser cauteloso em sua avaliao,
procurando conhecer a realidade e verificando se a famlia tem condies

A Ficha de Notificao Compulsria


de maus-tratos fomenta o registro
dos casos dessa natureza no
setor sade que, com os dados
gerados pelas notificaes,
mune-se de informaes para
o desenvolvimento de polticas
de sade de enfrentamento ao
fenmeno da violncia infantojuvenil. Assim, se em seu municpio
ela ainda no est implantada,
fomentar sua implantao pode ser
uma importante ao do conselho
tutelar para a promoo de polticas
pblicas.

191

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

de acompanhar integralmente a criana ou o adolescente no hospital.


So comuns casos de famlias monoparentais em que a genitora cuida
sozinha de muitos filhos; atender integralmente a um deles, portanto,
pode implicar negligncia em relao aos demais. Considerando a
situao fragilizada de uma pessoa internada, suas necessidades afetivas e de cuidados, o conselho deve acionar a rede de servios sociais,
para que as necessidades da famlia sejam atendidas nos seus diferentes
aspectos. Esse trabalho pode ser feito pelos prprios tcnicos da unidade
de sade, caso o conselho no caracterize a situao como de violao
de direitos por parte da famlia.

Ateno!
Proporcionar condies para a permanncia, em tempo integral, dos pais ou
responsveis nos casos de internao de criana ou adolescente um direito;
no deve ser utilizado como um dever condicionante do oferecimento do atendimento. comum isso ser tomado como norma institucional, como forma de
suprir a carncia de profissionais da sade nas unidades de internao, uma
vez que o acompanhante acaba preenchendo uma lacuna no oferecimento de
cuidados ao paciente. Essa situao pode caracterizar uma violao de direito
por parte da unidade de sade, levando a suspeita de oferecimento irregular
de servio. Cabe ao conselho tutelar, nesse caso, verificar as condies de atendimento do servio de sade, por meio de uma visita instituio. Em caso de
indcios de violao, o conselho deve noticiar o fato ao Ministrio Pblico para
a tomada de medidas cabveis.

A interface com a assistncia social constitui uma linha de ao da poltica de atendimento aos direitos da criana e do adolescente, atravs de
polticas e programas de assistncia social, em carter supletivo, para
aqueles que deles necessitem (BRASIL, 1990, art. 87). A vinculao
administrativa do conselho tutelar com a rea da assistncia social, na
maioria dos municpios, e a vulnerabilidade violao de direitos da
populao elegvel dos programas assistenciais estabelecem uma relao
de grande proximidade do conselho com esse setor. Tal proximidade
faz com que o conselho tutelar seja comumente confundido com um
servio de assistncia social. No so raras as vezes em que vemos o conselho tutelar assumir a funo de triagem, ou mesmo de atendimento s
demandas por programas assistenciais de crianas e adolescentes. Independente da inerente proximidade, o conselho tutelar deve considerar a
192

Conselhos tutelares

assistncia social no mesmo patamar dos demais setores, ou seja, atender


s demandas dessa rea somente aps as mesmas terem sido dificultadas ou negadas pelo rgo ou servio responsvel, caracterizando uma
situao de ameaa ou violao de direitos.
A interface com a educao tambm muito importante de ser trabalhada pelo conselho tutelar. Toda criana e adolescente tem direito
educao (BRASIL, 1990, art. 53 e art. 54). dever do Estado assegurar
acesso educao pblica e gratuita, prximo sua residncia, garantindo vagas em creches, pr-escola, ensino fundamental, mdio e ensino
noturno regular para adolescentes trabalhadores. Para atender a uma
demanda individual, o conselheiro deve requisitar a vaga em questo.
Porm, necessrio certificar-se de que no se trata de um caso de oferta
insuficiente para atender demanda. Nesse caso, o caminho poder ser
uma representao do Executivo junto ao Ministrio Pblico por oferta
irregular de vagas, algo que fere os direitos coletivos.
A escola dever comunicar ao conselho tutelar os casos de maus-tratos
envolvendo seus alunos, de faltas injustificadas e evaso escolar (depois
de esgotados os recursos da escola), bem como os casos de elevados nveis de
repetncia. Os casos referidos devem ser comunicados com relatrio das
aes realizadas e seus resultados, para que o conselho tutelar possa
aplicar as medidas de proteo adequadas. vedado escola expulsar
ou transferir aluno compulsoriamente sob qualquer alegao. O Regimento Escolar no poder ser contrrio ao ECA.
A relao da escola com o conselho tutelar , em geral, conflituosa. Por
um lado, temos a escola como a unidade do Estado responsvel por
oferecer o acesso educao pblica de qualidade. Por outro, temos o
conselho tutelar como rgo responsvel por zelar pela garantia desse
direito. Considerando a realidade precria da educao pblica, estabelece-se a uma relao de tenso. O conselho deve ter uma ateno
especial para o setor educao, posto que a escola o espao externo
famlia de maior contato com a criana e o adolescente, constituindo-se
espao privilegiado de conhecimento de suas realidades e histrias de
vida. A escola, portanto, pode se tornar um importante aliado do conselho na sua misso de proteo especial nas situaes de ameaa ou violao de direitos. Apesar disso, o conselho deve considerar as situaes de
violaes perpetradas pelos prprios agentes de educao, que tambm
demandam a interveno do conselho.

O ECA estabelece que o


conselho tutelar tem o poder
de requisio do servio pblico
de educao, dentre outros
(BRASIL, 1990, art. 136, III, a);
mais especificamente estabelece
como medida de proteo
a matrcula e freqncia
obrigatria em estabelecimento
oficial de ensino fundamental
(BRASIL,1990, art. 101, III).
A escola, na impossibilidade
de atender requisio por
falta de vagas, deve justificar
formalmente ao conselho.
Nesse caso, o conselho deve se
mobilizar, a fim de promover a
ampliao de vagas na regio,
indicando-a para o CMDCA e
ao Poder Executivo ou, ainda,
notificando ao Ministrio Pblico
a situao de oferta irregular de
vagas (algo que fere os direitos
coletivos). Na situao de no
atendimento injustificado das
requisies do conselho, cabe o
recurso da representao junto
autoridade judiciria (BRASIL,
1990, art. 136, III, b).

193

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Na relao estabelecida com a escola, a ao do conselho tutelar no


deve se resumir s requisies de vagas. No entanto, o conselho no pode
assumir a funo de agente disciplinador de crianas e jovens que transgridem as normas escolares. comum a escola recorrer autoridade do
conselho para coagir crianas e famlias que causam problemas ou que
desafiam a autoridade do professor e da escola. As inmeras situaes
que envolvem o conselho e a escola podem gerar expectativas e cobranas mtuas que desconsideram o contexto da educao pblica no pas,
personalizam os conflitos e impedem uma relao de parceria produtiva.
Devemos sempre lembrar que ambos os rgos compartilham o objetivo
de promoo e defesa do direito educao pblica e de qualidade, bem
como de proteo do aluno contra qualquer forma de violncia.
Assinalamos que os casos de maus-tratos devem ser imediatamente
comunicados pela escola ao conselho tutelar, mesmo as situaes no
confirmadas, visto que o conselho deve tomar as providncias de verificao dos casos de suspeita. Para atuar nesse sentido, a parceria com a
escola fundamental, uma vez que as observaes e informaes sobre
o aluno so importantes subsdios para a avaliao do fato e a tomada
de providncias. Sem essa parceria, o conselho pode dispensar muito
tempo e esforo para chegar ao nvel de conhecimento que a escola
detm sobre o fato. Alm disso, a escola pode ser uma importante aliada
na interveno do fato, acompanhando as medidas aplicadas pelo conselho e fortalecendo o trabalho junto ao aluno e sua famlia.
Como j afirmado, as situaes de reiteradas faltas injustificadas e de
evaso escolar somente devem ser comunicadas ao conselho tutelar
quando esgotados os recursos da escola. Isso significa que a mesma deve
estabelecer estratgias para averiguao dessas situaes. No entanto,
muitas vezes a escola transfere essa responsabilidade de averiguao
para os conselhos, tornando impraticvel o atendimento de tamanha
demanda. Situao similar ocorre nos casos de elevados ndices de repetncia, ainda pouco ou nada notificados pela escola. Essa situao pode
revelar alguma violao ou ameaa que dificulte o desempenho escolar,
sinalizar dificuldades de aprendizagem ou deficincias que requerem
atendimento especializado, ou ainda apontar para dificuldades econmicas, sociais e situaes de violncia experimentadas pelas crianas e
pelos adolescentes. A no observncia e atendimento dos fatores que
levam repetncia podem ter conseqncias graves e irreversveis.
194

Conselhos tutelares

Atuando de maneira integrada com a segurana pblica,


pblica o conselho
poder requisitar o acompanhamento e a ao policial, sempre que
necessrio para a proteo da criana ou do adolescente ou, ainda, para
preservar a integridade fsica do conselheiro. Poder, tambm, solicitar
ao delegado o flagrante de delito ou a lavratura de boletim de ocorrncia, sempre que encontrar criana ou adolescente em situao de grave
risco, ou quando houver recusa para o cumprimento das suas determinaes (BRASIL, 1990, art. 136, III, b).
Em caso de desaparecimento de criana ou de adolescente, deve ser providenciado o boletim de ocorrncia, alm de tomadas as providncias
junto delegacia especializada, no sendo necessrio aguardar 24 horas
aps o ocorrido. A criana ou o adolescente, ao ser localizado, deve ser
encaminhado ao conselho tutelar para aplicao de medidas protetivas.
Qualquer cidado tem o direito de registrar boletim de ocorrncia, sendo
facultativa a presena de um conselheiro.
A criana, de at 11 anos, que pratica ato infracional no deve ser levada
delegacia, mas ao conselho tutelar, que aplicar as medidas de proteo cabveis. Quando se tratar de adolescente autor de ato infracional
(de 12 a 18 anos incompletos), ao conselheiro no compete acompanhar
depoimentos, assinar boletim de ocorrncia ou localizar familiares.
A delegacia encaminha os casos de adolescentes autores de ato infracional diretamente ao Ministrio Pblico para julgamento e aplicao de
medida socioeducativa. A famlia, nesses casos, deve ser encaminhada
ao conselho tutelar para a aplicao de medidas protetivas. A remoo
do adolescente autor de ato infracional competncia do Estado, sem
necessidade de acompanhamento do conselho tutelar, salvo nos casos
em que o prprio conselho entender necessrio para a segurana do
adolescente.
A relao do conselho tutelar com o sistema judicirio deve ser de parceria e colaborao, devendo o conselho noticiar ao promotor e ao juiz os
casos de sua competncia, repassando-lhes as informaes necessrias.
Os casos de destituio do poder familiar, definio de guarda, adoo e
determinao de medidas socioeducativas a adolescentes autores de ato
infracional so de competncia do Judicirio. Tais casos devem, portanto,
ser apresentados pelo conselho, por meio de representao, sempre que
195

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

tiver conhecimento desses tipos de violao. O conselho tutelar no tem


atribuio judiciria, portanto no julga nem aplica penalidades.

Interface dos conselhos tutelares com a justia


1. A assistncia judiciria gratuita ser prestada aos que dela necessitarem, atravs de defensor pblico ou advogado nomeado.
2. As aes judiciais da competncia da Justia da Infncia e Juventude so isentas de custas e emolumentos ressalvada a hiptese de litigncia de m-f (BRASIL, 1990, art. 141).

Cabe tambm citar que poltica de atendimento dos direitos da criana e


do adolescente cabe a proteo jurdico-social por entidades de defesa dos
direitos da criana e do adolescente (BRASIL, 1990, art. 87, V).
O ECA assegura o acesso justia e, em particular, defesa de crianas e
adolescentes, seja por entidade de defesa jurdico-social, defensoria pblica ou
advogado nomeado. Sob nenhuma alegao pode ser aceita a falta de defesa
jurdica, inclusive nos casos em que a criana e o adolescente so considerados
autores de ato infracional.

O conselho tutelar deve informar ao Conselho Municipal dos Direitos da


Criana e do Adolescente (CMDCA) sobre as necessidades e irregularidades das organizaes governamentais ou no-governamentais, com o
objetivo de efetuar o controle das entidades de atendimento a crianas
e adolescentes. Deve ainda oferecer, com vistas ao fortalecimento do
sistema de garantia de direitos, as estatsticas do atendimento para subsidiar o CMDCA na definio de polticas, na elaborao do plano e na
destinao dos recursos do Fundo da Infncia e Adolescncia. O conselho municipal, por sua vez, deve manter o conselho tutelar informado
sobre as suas deliberaes e sobre o cadastro de entidades e programas
de atendimento a crianas e adolescentes.
A relao entre conselho tutelar e governo tambm deve ser de parceria,
reunindo esforos para assegurar a aplicao da lei, cada um cumprindo
seu papel institucional. Nessa relao, o conselho tem a importante tarefa
de informar ao Poder Executivo as necessidades do municpio, com o
direito e o dever de participar da discusso sobre o oramento municipal.
Deve ainda registrar e organizar as informaes sobre a demanda que
atende, de forma a identificar a ausncia ou a insuficincia de polticas
196

Conselhos tutelares

sociais. Uma vez identificada esta ausncia ou insuficincia, deve atuar


junto aos movimentos sociais para propor ao Poder Pblico a elaborao de polticas adequadas s demandas de crianas e adolescentes da
localidade.

Voc sabia que

o apoio ou assessoria disposio do conselho mais requisitado pelos conselhos tutelares brasileiros na rea da assistncia social: 55% dos respondentes afirmam que sempre so atendidos?
assessorias de especialistas em psicologia/psiquiatria e medicina so requisita-

das e sempre atendidas em 51% dos conselhos e assessoria jurdica requisitada


e sempre atendida em 44% deles?

quanto aos apoios e assessorias especializados que nunca ou raramente so

concedidos, 26% dos conselhos indicaram a necessidade de assessoria pedaggica, 19% precisam de secretrios ou auxiliares administrativos e 18% de
assessoria jurdica?
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de 2006, referentes a 71% dos conselhos tutelares.

Fiscalizao de instituies e entidades


Como informa o art. 95 do ECA (BRASIL, 1990), cabe ao conselho tutelar, ao Ministrio Pblico e ao Poder Judicirio a fiscalizao de instituies e entidades de atendimento a crianas e adolescentes, bem como
dos programas executados por elas.
No fcil para a maioria dos conselhos efetuar essa fiscalizao de forma
sistemtica. Ainda mais complicado avaliar a eficcia dos programas de
atendimento em execuo na localidade. Como j dissemos, boa parte do
tempo e energia dos conselheiros gasto no atendimento. Quanto maior
a abrangncia do municpio, mais instituies e programas existem. Na
prtica, muitos conselhos apenas conseguem acompanhar as instituies
denunciadas por graves violaes de direitos. Por essas razes, definir a
esfera da fiscalizao como parte importante do plano de ao do conselho implica prever tempo e pessoas disponveis para essa ao. Significa
atuar preventivamente e no apenas aps a notificao de violao ou
ameaa aos direitos ter sido feita.

197

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

O conselheiro tutelar fiscaliza o funcionamento das entidades de atendimento a crianas e a adolescentes, seja qual for o servio prestado. Por
no aplicar medidas judiciais, o conselho detecta o problema, noticia o
estabelecimento para o Ministrio Pblico ou representa diretamente
autoridade judiciria competente para a aplicao das medidas previstas (BRASIL, 1990, art. 97). Esses rgos devem tomar providncias
cabveis para a melhoria do atendimento. Os conselhos tutelares devem
ainda noticiar o fato ao Conselho Municipal de Defesa da Criana e do
Adolescente.
No caso especfico da fiscalizao das unidades e programas oficiais de
atendimento socioeducativo, inclusive de internao e semiliberdade,
a relevncia da fiscalizao sistemtica crucial por ser este um grupo
de adolescentes que precisa de muita proteo. As condies de atendimento das unidades no pas so ainda precrias em muitas localidades, demandando ateno especial. Os dirigentes dessas instituies no
podem negar o acesso aos conselheiros.
Como a relao entre o conselho tutelar e demais instituies da rede de
ateno muitas vezes no tem a celeridade necessria e nem a comunicao ideal durante o andamento do processo, habitual que o conselheiro
se desestimule por no ver resultados concretos em suas atividades de
fiscalizao. Nessa situao, o trabalho intersetorial assume novamente
papel de destaque e o conselho precisa, em colegiado, repensar estratgias
e reiterar medidas visando proteo das crianas e dos adolescentes.

Para pensar
Quais as principais dificuldades encontradas pelo seu conselho ao fiscalizar
instituies e entidades? Quais as alternativas encontradas?
Reflita sobre o trabalho intersetorial como estratgia para a proteo das
crianas e dos adolescentes.

O conselho tutelar no rgo competente para fiscalizar locais pblicos


ou privados onde haja suspeita de violao de direitos, tais como salo de
jogos, bares e casas de prostituio. Apesar de ter autoridade para visitar
qualquer estabelecimento ou local suspeito, ao tomar conhecimento de
irregularidades nesses estabelecimentos, o conselho deve encaminhar a

198

Conselhos tutelares

denncia s autoridades competentes: Delegacia, Ministrio Pblico ou


rgos do Poder Pblico que tenham a incumbncia de fiscalizar.
Quando se trata da fiscalizao das condies gerais de atendimento das
entidades, a exemplo das condies de salubridade, higiene e segurana,
ideal que o conselho articule as suas aes com outros setores como Vigilncia Sanitria, Corpo de Bombeiros e Poder Judicirio (CONANDA, 2007).

Apoio elaborao do oramento e


formulao de polticas pblicas
O conselho tutelar deve assessorar o Poder Executivo local na elaborao de propostas oramentrias para planos e programas de atendimento
dos direitos da criana e do adolescente (BRASIL, 1990, art. 136, IX).
O conselho tutelar o rgo mais prximo da comunidade e, portanto,
aquele que mais conhece as necessidades e as deficincias dos servios pblicos. Por esse motivo, uma de suas importantes atribuies
influenciar na destinao de recursos, seja no oramento municipal ou
no Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente.
Uma vez que o representante da comunidade e sabe das necessidades
de crianas e adolescentes, o conselho tutelar deve propor a alocao de
recursos necessrios e a definio dos programas que devem ser priorizados para a efetivao dos direitos de crianas e adolescentes em seu
municpio.
Para participar da deciso acerca da destinao de recursos, o conselho
tutelar precisa ter subsdios para afirmar o que necessrio, em termos
de servios, em uma dada localidade. O registro dos casos atendidos e dos
procedimentos adotados, a identificao do direito violado, do agente
violador, dos encaminhamentos realizados e dos resultados obtidos so
fundamentais para acumular informaes e construir a estatstica das
demandas que nortear a indicao de polticas sociais, programas e projetos para cada localidade.
Outra forma de tomar conhecimento da necessidade de servios na rea
da infncia e da adolescncia o contato com as comunidades em suas
diferentes formas de organizao. assim que o conselheiro conhece
as dificuldades e potencialidades da comunidade, discute problemas e
199

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

ouve propostas. Ao participar de eventos realizados na comunidade, por


exemplo, ele conhecer questes pertinentes s necessidades da mesma,
poder contribuir com as lutas que os moradores travam por melhores
condies de vida e contar com o apoio da populao na busca de solues para os problemas que envolvem crianas e adolescentes. Portanto,
a aproximao entre conselheiro e comunidade amplia as possibilidades
de atuao, propiciando complementaridade de foras. Em outras palavras, a comunidade respalda a atuao do conselheiro e vice-versa.
Ainda visando melhor comunicao com a comunidade, recomenda-se
ao conselho tutelar prestar contas de suas aes para a comunidade de
forma peridica. Tal comunicao pode ser feita na forma de palestras
e debates sobre temticas ligadas garantia dos direitos das crianas e
dos adolescentes, alm de aes na localidade para divulgar os direitos
estabelecidos pelo ECA.
O conselho pode influenciar a alocao de recursos ao perceber as prioridades das variadas reas que compem sua localidade. Por exemplo, a
violncia sexual mais corriqueira em um determinado bairro que em
outros; o trabalho infantil incide mais em uma rea do municpio que
em outra. O importante que o conselho tutelar tenha um papel ativo
na elaborao e na execuo do oramento municipal; no deve esperar
ser chamado, receber um ofcio ou aguardar que uma reunio seja agendada. Cabe aos conselheiros tutelares pautar o Poder Executivo de sua
determinao legal e cham-lo para conversar sobre o oramento.

Para pensar
Voc j utilizou as estatsticas do seu conselho tutelar e a sua experincia
cotidiana na localidade para apontar as reas onde h maior necessidade de
recursos? Voc j discutiu o oramento da sua localidade com o Poder Executivo?
Em alguns municpios isso acontece! Em Betim, no estado de Minas Gerais,
por exemplo, o prefeito envia ofcio para o conselho tutelar marcando
audincia para que este auxilie na elaborao e na execuo do oramento.
Isso ocorreu aps anos de presso poltica e sensibilizao sobre a importncia
de incluir os direitos de crianas e adolescentes na agenda governamental.
O papel de assessorar o Executivo do conselho tutelar. No espere que ele
solicite a sua assessoria. Faa valer as suas atribuies e zele pelos direitos
das crianas e dos adolescentes do seu municpio!

200

Conselhos tutelares

Desafios para a atuao dos


conselheiros tutelares
Nesta parte do captulo, queremos refletir sobre algumas questes que,
embora devam pautar a prtica dos conselheiros tutelares, so ainda
pouco observadas pelos profissionais que lidam com crianas e adolescentes de uma maneira geral. Trata-se da necessidade de considerarmos
cada criana, adolescente e famlia que demandam ajuda do conselho
como nicas, peculiares e especiais, devendo ser atendidas no contexto
de suas especificidades
especificidades. Isso significa para o conselheiro procurar evitar
o uso de rtulos imediatistas, superar vises de terceiros e estabelecer
um conhecimento mais amplo e crtico de cada caso, individualmente.
Atentar para a especificidade de cada caso requer um olhar atento sobre
a diversidade existente entre as pessoas.
Destacaremos algumas especificidades e diversidades que fazem parte
do cotidiano dos conselheiros tutelares e que precisam ser percebidas e
avaliadas criticamente no atendimento: faixa etria, gnero, raa/etnia,
sexualidade, presena de deficincias ou necessidades especiais. Compreender as diferenas de cada criana, adolescente e famlia, bem como
o contexto cultural, social e econmico de onde vm um passo fundamental para o planejamento da ateno oferecida. Trataremos, ainda, do
desafio que atender crianas e adolescentes que vivenciam violncias.

No Captulo 2 Conselhos
dos direitos da criana e do
adolescente, tratamos da
diversidade e sinalizamos a
importncia do reconhecimento das
diferenas como aspecto necessrio
realizao dos direitos humanos e
das liberdades fundamentais.

Ilustrao: Tibrcio

Figura 8 O atendimento do conselheiro tutelar: respeito s especificidades e


diversidades

201

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Ainda que didaticamente tratemos isoladamente cada uma das especificidades mencionadas, no podemos deixar de assinalar que a criana
como sujeito de direitos deve ser a prioridade das aes do conselho.
Isso significa dizer que, independentemente de determinantes de raa,
idade, condio socioeconmica, gnero, orientao sexual ou presena
de deficincias, a condio primeira de ser criana ou adolescente deve
orientar a prtica cotidiana dos conselheiros na defesa dos direitos.
A pesquisa Bons Conselhos (CEATS; FIA, 2007) indagou sobre a
diversidade de grupos sociais atendidos nos conselhos tutelares do Brasil. Avaliou a condio de crianas e adolescentes que se situam longe
do acesso a polticas e aes de promoo e proteo dos seus direitos,
tais como indgenas, moradores de assentamentos, quilombolas, dentre
outros. A avaliao dos conselhos tutelares do pas afirma que esses grupos de crianas pertencentes a minorias so inexistentes na maioria dos
municpios brasileiros:

 apenas 9% dos conselhos tutelares brasileiros identificam a existncia de comunidades de garimpos em seu territrio de atuao;

 apenas 10% dos conselhos identificam a existncia de crianas quilombolas;

 apenas 14% dos conselhos relatam a presena de filhos de imigrantes estrangeiros em situao irregular;

 embora somente 18% dos conselhos tutelares reconheam crianas


indgenas em sua rea de atuao, em todas as unidades da federao h
tribos indgenas;

 30% dos conselhos informam a existncia de crianas ribeirinhas;


 46% dos conselhos tutelares apontam reas de assentamento em
seus territrios de atuao.
Como percebemos, baixa a freqncia com que os conselhos tutelares identificam ou recebem denncias de violao dos direitos de filhos
de imigrantes estrangeiros em situao irregular, quilombolas, indgenas e crianas ou adolescentes que vivem em garimpos. Isso aponta a
necessidade de investimentos e esforos a fim de se alcanar uma viso
mais ampla da diversidade de crianas e adolescentes que devem ser
alvo de polticas pblicas. Esse desconhecimento pode ser conseqncia
das dificuldades em se obter informaes sobre as realidades locais de
todo o estado e indicar certo isolamento dos conselhos em relao aos
202

Conselhos tutelares

problemas existentes. No mbito da referida pesquisa, pode ainda indicar desconhecimento ou desconforto em transmitir informaes sobre
essas populaes.

Para pensar
Com base nos resultados da pesquisa Bons Conselhos e recordando
o caso do municpio de Piraj, que dificuldades o conselho tutelar desse
local enfrentou para conhecer melhor a realidade das crianas indgenas?
Que atitudes poderiam ter sido adotadas para obter esse conhecimento?

Os grupos com maiores freqncias de violao de direitos so as comunidades de reas de assentamento e comunidades ribeirinhas. Vale lembrar
que assentamentos ocorrem por meio de movimentos sociais ativos e que
seus membros costumam penetrar nos municpios e demandar servios
pblicos, mobilizando de forma mais intensa os conselhos tutelares.
A dificuldade dos conselhos tutelares brasileiros em identificar crianas
e adolescentes pertencentes a grupos minoritrios aumenta ainda mais
se pensarmos nas muitas formas de diversidades vivenciadas por esse
grupo etrio, algumas das quais discutimos a seguir.

Idade e desenvolvimento infanto-juvenil


Com a promulgao do ECA passamos a valorizar a condio peculiar da
criana e do adolescente como pessoas em desenvolvimento, admitindo
espao para as transformaes prprias desse perodo no que se refere ao
desenvolvimento fsico, mental, moral, espiritual e social, em condies
de liberdade e de dignidade.

Grupos minoritrios so os grupos


considerados diferentes do grupo
dominante por caractersticas
tnicas, religiosas, de costumes
etc. Por essa razo, no tm a
mesma garantia de direitos ou as
mesmas oportunidades que o grupo
majoritrio. Esses grupos usualmente
sofrem violaes de seus direitos
por expresso de preconceitos,
discriminaes e hostilidades,
que devem ser denunciadas e
encaminhadas ao conselho tutelar.

Dar espao para o desenvolvimento da criana e do adolescente implica


proteg-los e orient-los para a participao no processo decisrio e para
a reivindicao dos seus direitos legais, no apenas vendo-os como meros
objetos da vontade dos adultos ou receptores passivos de informaes e
normas. Crianas de qualquer idade devem ter o direito de expressar
suas opinies e se envolver nas decises que as afetam, de forma a serem
reconhecidas. Tomadores de decises, instituies e famlia, portanto,
devem escutar a criana e o adolescente e considerar as suas opinies.
Meninos e meninas devem ser encorajados a participar da tomada de
203

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

decises dentro da famlia e em todas as esferas de suas vidas. Para se tornarem capazes de tomar decises, eles devem estar munidos de informaes importantes, transmitidas de forma adequada sua compreenso.

Desenvolvimento humano
Refere-se s mudanas que ocorrem ao longo do tempo de maneira ordenada
e relativamente duradoura e afetam as estruturas fsicas e neurolgicas, os
processos de pensamento, as emoes, as formas de interao social e muitos outros comportamentos. Trs aspectos so importantes para se entender o
desenvolvimento da criana e do adolescente: a existncia de padres universais, as diferenas individuais e as influncias contextuais.
Protagonismo infanto-juvenil
Busca assegurar o exerccio concreto da cidadania nas relaes cotidianas,
colaborando efetivamente para a construo de sujeitos de direitos e deveres.
Estimular o protagonismo atribuir progressivamente criana e ao adolescente a responsabilidade de autor de seu prprio desenvolvimento. Ao mesmo
tempo em que o sujeito adquire habilidades sociais para transitar em seu meio
com autonomia, ele deve ser capaz de estabelecer relaes de cooperao,
participando da vida da comunidade.

Gnero
Os papis que homens e mulheres exercem na sociedade definem formas
diferentes de se colocar e se relacionar no mundo. Ento, quando falamos
de gnero estamos nos referindo s caractersticas atribudas a cada um
dos sexos pela cultura de uma dada sociedade. A diferena entre sexo e
gnero est em que sexo atribudo biologicamente e gnero uma construo que se d nas relaes sociais e culturais entre mulheres e homens.
Em outras palavras, a cultura de uma sociedade tem peso determinante na
definio dos papis que homens e mulheres vo exercer, influenciando o
desenvolvimento de formas diferenciadas de pensar e de ver o mundo.
As desigualdades estruturais da sociedade brasileira afetam distintamente
homens e mulheres, contribuindo para inscrever, no campo das polticas
pblicas, a pertinncia das questes de gnero. A violncia de gnero,
em seus diferentes formatos (fsica, sexual, psicolgica, patrimonial e
moral), um dos exemplos em que se percebe a histrica dominao
masculina na sociedade.
204

Conselhos tutelares

Jovem brasileira esteve presa com mais de 20 homens e foi violentada


durante um ms
O caso a seguir conta o drama de uma jovem paraense, que alcanou ampla
divulgao nos meios de comunicao brasileiros em 2007. A adolescente, com
idade entre 15 e 20 anos, foi colocada numa cela prisional com cerca de vinte a
trinta homens no estado do Par e foi repetidamente violada durante quase um
ms. Ela havia sido presa em flagrante delito de furto e foi para a delegacia de
Abaetetuba, na regio metropolitana de Belm, onde ficou na referida cela por
pelo menos 26 dias. O conselho tutelar do municpio confirmou que a jovem
tem menos de 18 anos e disse ter sido abusada sexualmente pelos colegas de
cela. Um responsvel da polcia local justificou a priso da jovem com outros
homens por ter sido apanhada em flagrante delito e a delegacia ter apenas
uma cela. O policial declarou ainda que, ao ser detida, a jovem afirmou ter 19
anos. Grupos de defesa dos direitos das mulheres dizem no se tratar de um
caso isolado.
Hematomas e queimaduras de cigarros.
cigarros O conselheiro tutelar afirmou ter
recebido uma denncia annima sobre a situao. Segundo ele, a jovem tem
15 anos, conforme certido de nascimento em poder do rgo. A prisioneira
apresentava hematomas e queimaduras de cigarros pelo corpo, segundo a
mesma fonte. Foi submetida a exame de corpo de delito, mas o relatrio no
foi concludo. Os policiais que detiveram a jovem foram afastados das funes
pela direo da Polcia Civil do Par.
Justia do Par estava a par da situao.
situao A Justia do Par tinha sido informada de que havia uma mulher em uma cela com vinte homens, mas no agiu.
O policial responsvel disse que as autoridades judiciais foram informadas no
dia imediatamente a seguir em que a jovem foi presa e que a polcia local
no podia tomar outras providncias sem a sua autorizao. A governadora
do estado do Par, Ana Jlia Carepa, prometeu um inqurito completo sobre o
caso e se disse chocada com a notcia.

Para pensar
A propsito do caso mencionado, que aspectos relacionados idade e ao
gnero esto presentes na violao de direitos da jovem paraense? Como
voc avalia a estratgia do conselho tutelar nesse caso?
Como o conselho tutelar deve agir em relao mdia, em casos que ganham
destaque como esse?

205

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

A Lei Maria da Penha (BRASIL,


2006) cria mecanismos para coibir
e prevenir a violncia domstica e
familiar contra a mulher. De acordo
com art. 5o desta lei violncia
domstica e familiar contra a mulher
qualquer ao ou omisso baseada
no gnero que lhe cause morte,
leso, sofrimento fsico, sexual
ou psicolgico e dano moral ou
patrimonial.

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Grande parte das violncias e discriminaes sofridas por mulheres,


sejam elas jovens, idosas ou meninas, estimulada pela indiferena
social ou a tolerncia perante essas atitudes. Para tanto, contribuem as
vises de homens e mulheres adultos, que estimulam a subordinao
entre crianas e adolescentes do sexo feminino, enquanto reforam a
agressividade para aqueles do sexo masculino.
A tentativa de assegurar a igualdade de direito entre os sexos, superando
as desigualdades das meninas em relao aos meninos, nos leva a destacar dois aspectos importantes no dia-a-dia do conselheiro: a explorao
sexual de crianas e adolescentes e o trabalho infantil domstico.
No que se refere ao fenmeno da explorao sexual de crianas, notamos
o ingresso cada vez mais precoce de meninas em redes ilegais de trabalho. A trade idade/gnero/raa constitui uma dimenso estruturante
na lgica do mercado de sexo no pas. Em pesquisa publicada no ano
de 2002 por uma ONG brasileira, identificou-se que as maiores vtimas
do trfico e explorao sexual no Brasil so jovens em idade entre 15
e 25 anos, afrodescendentes, pobres, com baixa escolaridade e renda e
moradoras das periferias urbanas; muitas delas j so mes e sofreram
algum tipo de violncia familiar (LEAL; LEAL, 2002).

Esteretipo um conjunto
de traos que supostamente
caracterizam um grupo, deformando
sua imagem da mesma maneira
que quando se faz uma caricatura,
com todos os perigos de distoro
e empobrecimento da percepo
social.

206

Embora em nossa cultura seja muito comum a dominao das mulheres


pelos homens, precisamos perceber que h muitas formas de vitimizao que acometem os homens, problematizando o esteretipo de que
mulheres so sempre as vtimas e homens so sempre os agressores. Por
exemplo, meninos sofrem muitas cobranas e presses (fsicas, psicolgicas e sociais) da sociedade para se mostrarem emocionalmente fortes
e estveis. As mulheres representam papel importante na socializao
masculina, uma vez que so elas quem usualmente educam seus filhos
com a expectativa da fora e da virilidade. Estudos tm mostrado, portanto, que homens e mulheres sofrem violncia de gnero (GOMES
et al., 2005), identificando violncias cometidas pelos meninos contra
as meninas, dos meninos entre si, das meninas contra os meninos e
das meninas entre si.

Conselhos tutelares

Orientao sexual
Conforme a definio descrita no Programa Brasil Sem Homofobia
(BRASIL, 2004), orientao sexual significa:
(...) a atrao afetiva e/ou sexual que uma pessoa sente pela outra. A orientao sexual existe num continuum que varia desde a
homossexualidade exclusiva at a heterossexualidade exclusiva,
passando pelas diversas formas de bissexualidade (p. 29).

Um dos princpios defendidos pelo programa citado reafirma que a


defesa, garantia e a promoo dos direitos humanos incluem, necessariamente, o combate a todas as formas de discriminao e de violncia.
Portanto, o combate homofobia e a promoo dos direitos humanos
de homossexuais um compromisso do Estado e de toda a sociedade
brasileira (BRASIL, 2004, p. 12).

Homofobia o medo, a averso


ou o dio aos homossexuais. a
causa principal da discriminao e
da violncia contra homossexuais
(MOTT, 1996).

Observamos que o sentimento de homofobia surge em fases da vida


muito precoces. Pesquisa realizada pela Unesco (ABRAMOVAY, 2004)
em 241 escolas pblicas e privadas de 14 capitais brasileiras mostrou
que cerca de 40% dos 16.422 adolescentes entrevistados declararam que
no gostariam de ter um homossexual como colega de classe. A mesma
pesquisa revelou, ainda, que pais e professores no apenas tendem a
silenciar frente homofobia, como, muitas vezes, colaboram ativamente
na reproduo de tal violncia.
As expectativas sociais e familiares em relao ao comportamento sexual
tendem a orientar a trajetria de crianas e adolescentes at a idade
adulta. Nesse contexto, o papel do conselheiro tutelar o de proteger
os direitos da criana e do adolescente, atuando sobre o crculo de convivncia desses indivduos. Preconceitos advindos da famlia, da escola
ou da comunidade, ou mesmo de agentes pblicos e conselheiros precisam ser identificados e trabalhados, com o objetivo de fornecer apoio
criana, ao adolescente e sua famlia, no que se refere orientao
sexual assumida ou a possibilidade de livre escolha ao longo do tempo.
Para tal reiteramos o art. 2o da Declarao Universal dos Direitos Humanos
que afirma:
toda pessoa tem capacidade para gozar os direitos e as liberdades estabelecidos nesta Declarao, sem distino de qualquer
espcie, seja de raa, cor, sexo, lngua, religio, opinio poltica
ou de outra natureza, origem nacional ou social, riqueza, nascimento, ou qualquer outra condio.
207

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Raa/etnia
Racismo a convico de que existe uma relao entre as caractersticas
fsicas hereditrias, como a cor da pele, e determinados traos de carter e inteligncia ou manifestaes culturais. O racismo subentende ou
afirma que existem raas, que algumas so superiores s demais e que
tal superioridade autoriza uma hegemonia poltica e histrica. Ao longo
da histria, a crena na existncia de raas superiores e inferiores foi
utilizada para justificar a escravido e o domnio de determinados povos
por outros.

Raa
Segundo Jacques Dadesky (2001)
existe um consenso na afirmativa de que raa remete, simbolicamente, a
uma origem comum. Seja qual for seu grau de indeterminao, ela evidencia a continuidade das descendncias, o parentesco pelo sangue, a
hereditariedade das caractersticas fisiolgicas, e mesmo das psicolgicas e sociais. Mas, do ponto de vista da gentica, a idia de raa desprovida de contedo de valor cientfico (p. 44-45).

Todas as pessoas so oriundas de uma mesma raa: a Raa Humana.


Discriminao diz respeito a toda
distino, excluso ou restrio com
base em sexo, gnero, raa, cor da
pele, linhagem, origem nacional ou
tnica, orientao sexual, condio
social, religio, idade, deficincia
etc., que tenha por objeto ou por
resultado anular ou depreciar o
reconhecimento, gozo ou exerccio,
em condies de igualdade entre
todas e todos, dos direitos humanos
e das liberdades fundamentais, em
todas as esferas, incluindo a pblica,
privada, poltica, econmica, cultural
ou civil.
Etnia: o contedo da raa
morfobiolgico e o da etnia
sociocultural, histrico e psicolgico.
Um conjunto populacional dito raa
branca, negra e amarela
pode conter em seu seio diversas
etnias. Uma etnia um conjunto
de indivduos que, histrica ou
mitologicamente, tm em comum:
ancestral, lngua, religio ou
cosmoviso, cultura e territrio.

208

A discriminao de pessoas pela raa ou etnia comum na sociedade


brasileira. Dos 170 milhes de habitantes no Brasil, segundo o Censo
2000, 68 milhes so crianas e adolescentes entre 0 e 19 anos, dos quais
51% so crianas e adolescentes negras e indgenas (UNICEF, 2003).
Embora a maioria da populao infanto-juvenil seja afrodescendente, o
racismo encontra-se presente de forma evidente em setores-chave das
polticas de desenvolvimento para a infncia e adolescncia, tais como:

 na educao na faixa dos sete aos 14 anos, so negras 450 mil


das 660 mil crianas e adolescentes que esto fora da escola. At 2005,
eram negros 65% dos 2,6 milhes de adolescentes entre dez e 15 anos
inseridos no trabalho infantil; as meninas negras so maioria entre as
trabalhadoras domsticas infantis (IBGE, 2006);

 na sade o Plano de Combate ao Racismo Institucional, elaborado


em parceria por diversos rgos, em 2005, identificou prticas racistas
no atendimento do SUS em relao s mulheres negras;

Conselhos tutelares

 na segurana pblica por causa da cor da pele, meninos adolescentes so as maiores vtimas de assassinatos nas cidades: so quase
dois adolescentes negros assassinados para cada um branco (RAMOS;
MUSUMECI, 2005).

 no trabalho infantil domstico do total de crianas trabalhadoras


domsticas, as meninas representam 98% de um contingente de quase
500 mil crianas com idades entre cinco e 17 anos inseridas no servio
domstico; 66% deste total refere-se a crianas e adolescentes negros
(93% so meninas negras). As meninas negras que esto no trabalho
domstico, comparadas s meninas brancas, tm ndices educacionais
menores ao longo de pelo menos dez anos (HENRIQUES, 2002).
A Conveno Internacional para a Eliminao de todas as normas de
Discriminao Racial da ONU, em seu artigo primeiro, diz que a discriminao racial
significa qualquer distino, excluso, restrio ou preferncia
baseada na raa, cor, ascendncia, origem tnica ou nacional,
com a finalidade ou o efeito de impedir ou dificultar o reconhecimento e/ou exerccio, em bases de igualdade, aos direitos
humanos e liberdades fundamentais nos campos poltico, econmico, social, cultural ou qualquer outra rea da vida pblica
(Conveno ratificada pelo Brasil em 27 de maro de 1968).

Para pensar
Na funo de conselheiro, alguma vez voc presenciou discriminaes e
esteretipos direcionados a criana ou adolescente sob seus cuidados? Em
que contexto essa situao ocorreu?
Voc e os demais colegas do conselho tutelar j discutiram sobre como
identificar situaes discriminatrias e a melhor forma de atender crianas
e adolescentes sob essas condies?

Quanto situao das crianas e adolescentes indgenas,


indgenas o Brasil possui
uma imensa diversidade tnica e lingstica, estando entre as maiores do
mundo. So cerca de 460 mil indgenas, distribudos em 215 sociedades
indgenas, falantes de 180 lnguas (com uma mdia de menos de duzentas
pessoas por lngua), pertencentes a trinta famlias lingsticas diferentes,
segundo informaes disponveis no site da Funai. O Conselho Indigenista Missionrio (Cimi) estima que nos ltimos 500 anos mais de 1.470
povos teriam sido extintos nas diferentes regies do pas: 33 no Sul, 143
no Sudeste, 344 no Nordeste, 137 no Centro-Oeste e 820 no Norte.
209

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

As crianas e os adolescentes indgenas somam 287 mil pessoas em condio peculiar de desenvolvimento. Excludas, em sua maioria, das polticas pblicas universais, esto em situao de elevada vulnerabilidade,
como atestam os seguintes dados:

 em 70,5% dos Distritos Sanitrios Especiais Indgenas (DSEIs) do


Mato Grosso do Sul, a taxa de mortalidade infantil maior que a mdia
brasileira de 27,5 mortos a cada mil nascidos vivos (UNICEF, 2005);

 64,2% de crianas indgenas no Brasil de quatro a seis anos no freqentam a escola;

 27,9% de jovens de 12 a 17 anos no esto na escola;


 a taxa de analfabetismo indgena na faixa dos 12 a 17 anos de
15,2%, com mdia de 3,8 anos de estudo (UNICEF, 2003; IBGE, 2000).
A falta de apoio em suas terras leva migrao de muitos ndios para
as cidades em busca de melhores condies de vida. Na cidade, enfrentam graves problemas, como a discriminao e a falta de apoio no atendimento s suas necessidades bsicas. Seja nas cidades ou nas terras
indgenas, o enfrentamento das duas culturas constante. Pouco ainda
temos escrito e divulgado no pas sobre os limites a serem enfrentados
em nome da proteo de crianas e adolescentes em situao de grande
diversidade, como o caso da criana indgena.

Para pensar
De que forma os conselhos tutelares poderiam se preparar para entender
melhor a cultura indgena, especialmente as formas de cuidado existentes
na famlia e na comunidade?
Como lidar com diferentes poderes existentes nas distintas culturas, como
o dos pais, do xam, da Funai, do conselho tutelar, do juiz da infncia e
juventude etc?
Como agir para disseminar o debate sobre este tema, ainda to pouco
realizado pela sociedade brasileira?

Deficincias
Em todo o mundo a Organizao das Naes Unidas estima a existncia de cerca de 600 milhes de pessoas com deficincia, das quais 80%
concentram-se em pases em desenvolvimento. No Brasil, segundo o

210

Conselhos tutelares

Censo Brasileiro de 2000, 24,5 milhes de brasileiros possuem algum


tipo de deficincia, representando 14,5% da populao total.
Com base nesses dados oficiais do IBGE, Neri (2003) descreve graus
diferenciados de deficincia e conclui que 2,5% da populao brasileira
apresentam incapacidade de ouvir, enxergar ou andar e/ou deficincia
fsica ou mental. Utilizando-se dos mesmos dados, o Fundo das Naes
Unidas para a Infncia realizou um estudo sobre diversidade na infncia e na adolescncia, revelando que no Brasil existem 2,9 milhes de
crianas e adolescentes com idade entre 0 a 17 anos que apresentam
pelo menos alguma deficincia, 4,7 % do total de crianas e adolescentes do pas. A maior ocorrncia segundo o tipo de deficincia registrada
pelo estudo foi a deficincia visual, atingindo 1,6 milho de crianas e
adolescentes (UNICEF, 2003).

Voc sabia que


Cerca de 40% a 60% dos casos de deficincia fsica, sensorial ou mental
poderiam ser evitados ou minimizados com aes preventivas, melhoria das
condies de vida, programas de informao e esclarecimento da populao?
(NERI, 2003).

As deficincias costumam ser classificadas em graus, por meio de medidas estatsticas (inteligncia, viso, audio, movimento e comportamento), e por medidas pragmticas e sociais, calculadas com base na
mdia populacional, de acordo com as expectativas sociais e os valores
culturais. No Quadro 1, a seguir, alm do grupo clssico de deficincias
(sensoriais, fsica, mental e mltipla), destacamos o grupo de transtornos
graves de comportamento (autismo e psicose infantil) e dos dependentes
de tecnologia, ainda pouco conhecidos em nosso pas.

211

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Quadro 1 Pessoas com deficincia e com necessidades especiais


Deficincia

Caracterizao

Deficincia fsica

Caracteriza-se por algum tipo de paralisia, limitaes do aparelho


locomotor, amputaes e malformaes.

Paralisia cerebral

Uma ou mais leses em diferentes reas do crebro, com modificaes


na fala, viso, audio e organizao motora, havendo em muitos casos a
inteligncia preservada.

Deficincia visual

Perdas visuais, parciais ou totais, aps correes ticas ou cirrgicas, que


limitem o desempenho normal.

Deficincia
auditiva

Perdas auditivas, parciais ou totais, aps correes cirrgicas ou uso de


aparelho, que limitem o desempenho normal.

Deficincia mental

Retardo mental medido por testes ou pelo desempenho funcional,


com rendimento intelectual inferior mdia e prejuzos nos padres
comportamentais esperados para a idade.

Deficincia
mltipla

Agrupa duas ou mais deficincias numa organizao evolutiva mais


complexa pelo efeito interativo de incapacidades e desvantagens.

Autismo

Sndrome comportamental dos primeiros anos de vida, caracterizada


por desvios qualitativos na comunicao, interao social e no uso da
imaginao com severos prejuzos sociais, havendo deficincia mental
associada ou inteligncia quase normal ou normal.

Psicose infantil

Interrupo progressiva ou abrupta do desenvolvimento normal de uma


criana com graves distrbios de comportamento, havendo parada ou
retrocesso do desenvolvimento.

Dependente de
tecnologia

Severa deficincia ou doena crnica, associada dependncia de servios


mdicos que compensem funes vitais pelo uso de equipamentos, ou
pela dependncia de cuidados permanentes de enfermagem para evitar
a morte ou deficincias futuras. Podem fazer uso da ventilao mecnica,
traqueostomia, terapia do oxignio, terapia intravenosa ou hemodilise.

Fonte: Cavalcante (2003); Cavalcante et al. ( 2007a) ; Telford; Sawrey (1988).

Conceitos de deficincia atravs da histria


O modo como fazemos referncia s pessoas com deficincia algo que tem
uma histria. importante termos cuidado com o que falamos, uma vez que a
palavra enunciada pode funcionar como porta-voz de preconceitos sem que
percebamos.
At a dcada de 1960 prevalecia no Brasil e no mundo o termo incapacitados.
Nele estava implcita a idia de que qualquer deficincia reduzia a capacidade
do indivduo em todos os aspectos (fsico, psicolgico, social, profissional, dentre outros). Entre os anos 1960 e 1980 se adotou os termos deficientes e
excepcionais. O primeiro termo traz a desvantagem de generalizar a pessoa
dentro da idia de deficincia (que atinge a totalidade do ser); o segundo
passou a se referir somente aos indivduos com deficincia intelectual, deixando
de incluir os desviantes da norma na outra ponta da curva da normalidade,

212

Conselhos tutelares

os indivduos com altas habilidades. De 1981 at 1987, a ONU adotou o termo


pessoas deficientes, deixando de utilizar a noo de indivduos e passando
a adotar a noo de pessoas, a fim de igual-las aos demais membros da
sociedade. Algumas organizaes contestaram o uso de pessoa deficiente,
alegando que isso tambm apontava para a idia generalizante de que a pessoa por inteiro era deficiente.
Em 1988, o ano da nossa Reforma Constitucional, foi adotado o termo pessoas
portadoras de deficincia, apenas em pases de lngua portuguesa. A noo de
portar uma deficincia passou a ser um valor agregado pessoa, ou seja, a
deficincia passou a ser vista como um detalhe da pessoa. Esse termo, que s
vezes usado de modo abreviado, portadores de deficincia, foi adotado na
Constituio Federal e em todas as leis e polticas na rea da deficincia.
Em 1990, surge o termo pessoas com necessidades especiais, visando substituir deficincia por necessidades especiais. Algumas vezes utiliza-se tambm portadores de necessidades especiais. Essa concepo amplia a noo
clssica de deficincia com causa orgnica (do tipo sensorial, motora, mental
e mltipla) para agrupar outros tipos com ou sem causa orgnica (como o
distrbio da linguagem, distrbio da aprendizagem, transtornos do comportamento, autismo, psicose infantil, entre outros). O termo pessoas especiais
uma forma reduzida de se referir s pessoas com necessidades especiais e,
por isso, surgiram expresses como crianas especiais, alunos especiais e
pacientes especiais.
A Declarao de Salamanca, disponvel no site do Ministrio da Educao,
preconiza, desde 1994, a educao inclusiva para todas as pessoas, com ou
sem deficincia. Ela adotou o termo pessoas com deficincia referindo-se
quelas com necessidades educacionais especiais. A idia a de reconhecer
que as pessoas com deficincia fazem parte de um grande segmento social de
excludos que devem ser inseridos em cada aspecto da vida social. No sculo
XXI, eventos mundiais e diversas organizaes tm adotado o termo pessoas
com deficincia. O termo portador tem sido questionado por sua aluso a
idia de portar (levar) uma deficincia, noo imprecisa. Portanto, o termo
pessoas com deficincia o que ganhou maior adeso tendo sido includo no
texto da Conveno Internacional para Proteo e Promoo dos Direitos e Dignidade das Pessoas com Deficincia/ONU (SASSAKI, 1999; 2003). A Conveno
Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia de 2006, ratificada
pelo Brasil tambm corrobora o uso do termo pessoas com deficincia.

Atualmente, o conceito de deficincia considerado de acordo com


os critrios adotados pela Classificao Internacional das Deficincias,
Incapacidades e Desvantagens (Cidid) (OMS, 1989). Na verdade, ele
desdobra-se em trs conceitos complementares e necessrios para se

213

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

entender a complexidade da dinmica deficincia-indivduo-sociedade:


deficincia, incapacidade e desvantagem.

 A deficincia representa a exteriorizao de um estado patolgico


que reflete um distrbio orgnico ou uma perturbao num rgo.
 A deficincia gera uma incapacidade
incapacidade, a vivncia de limites fsicos,
sensoriais, psicolgicos ou mltiplos que impacta a pessoa em seu comportamento e em suas atividades dirias.
 A deficincia e a incapacidade trazem, como conseqncia, uma des
des-vantagem que se reflete no meio social e que limita o desempenho das
habilidades individuais e dos papis sociais.
Pessoa com deficincia aquela
incapaz de assegurar por si
mesma, total ou parcialmente, as
necessidades de uma vida individual
ou social normal, em decorrncia de
uma deficincia em suas capacidades
fsicas, sensoriais e/ou mentais.
Acessibilidade significa no
apenas permitir que pessoas
com deficincias participem de
atividades que incluem o uso de
produtos, servios e informao,
mas a incluso e extenso do
uso destes por todas as parcelas
de uma determinada populao.
Na arquitetura e no urbanismo,
a acessibilidade tem sido uma
preocupao constante nas ltimas
dcadas. Atualmente, esto em
andamento no pas obras e servios
de adequao do espao urbano
e dos edifcios s necessidades de
incluso de toda populao.

 A pessoa com deficincia enfrenta dois tipos de barreiras: funcio


funcio-nais decorrentes de sua limitao e sociais
nais,
sociais, resultantes de impedimentos que acentuam as desvantagens (a falta de acesso por condies
arquitetnicas, preconceito, discriminao, mito da ineficincia e falta
de oportunidades, por exemplo). Crianas e adolescentes que vivenciam
essas barreiras funcionais e sociais e que convivem com diferentes formas de violncia experimentam uma maior sensao de incapacidade e
impotncia, podendo agravar a deficincia ou ampliar a desvantagem e
a desigualdade social.

Para pensar
Nem sempre a deficincia est associada a uma incapacidade. O diabtico
ou o hemoflico, por exemplo, possuem uma deficincia
deficincia, mas com
acompanhamento clnico podem no desenvolver incapacidades
incapacidades, ainda que
tenham que lidar com as desvantagens sociais.
Esta diferenciao influencia a forma como o conselheiro deve lidar com a
criana, o adolescente e suas famlias? Como o seu conselho tutelar enfrenta
as especificidades e diversidades suscitadas pelas crianas e adolescentes
com deficincias?

O caso de Ana e Jane


A histria verdica de Ana e Jane (nomes fictcios), ocorrida no Rio de
Janeiro, sinaliza as peculiaridades de um atendimento a uma famlia
com uma pessoa com deficincia (CAVALCANTE et al., 2007a; 2007b).
Ana uma mulher de 30 anos que sofre de transtorno mental e tem uma
filha de nove anos, Jane, com paralisia cerebral desde o nascimento.
O pai usurio de drogas e a me usou drogas durante a gravidez.
214

Conselhos tutelares

A infncia de Jane foi marcada por negligncia desde os quatro anos,


quando a av paterna deixou de prestar cuidados diretos. Como Ana
tem transtorno bipolar (doena em que h perturbao do afeto, caracterizada por alteraes do humor que pode oscilar entre uma fase manaca e outra depressiva), as fases depressivas eram ponto nevrlgico do
cuidado de Jane, quando a me no tinha nimo de levantar da cama
e a filha ficava sem alimentao, banho ou cuidados. Nessas ocasies,
Ana perdia a noo do tempo e necessitava, ela prpria, de cuidados.
A medicao era usada de forma descontrolada ou era simplesmente
abandonada, o que deixava Ana muito mal.
Me e filha residiam em uma casa de fundos, quarto e sala (sem divisria), cozinha e banheiro, num local perigoso. O telhado, feito de telha,
tinha um buraco, que demandava o uso de balde em dias de chuva,
e algumas janelas estavam quebradas, sendo fechadas com plstico.
Embora o sogro e o irmo fossem pedreiros, esse problema persistiu por
longo tempo e, simbolicamente, ele parecia refletir a mente vazada de
Ana, sem um telhado de conteno emocional que lhe amparasse e
sem janelas para barrar os ventos e as tempestades interiores. Ah, eu
queria tanto que minha me cuidasse de mim dizia Ana, demandante
de cuidados. Jane acompanhada com regularidade num Centro de
Reabilitao e Promoo Social.

Para pensar
Como ajudar Jane e Ana, em meio a tantas vulnerabilidades?
Em sua opinio esse caso deveria ser notificado ao conselho tutelar? O que o
conselho poderia (ou deveria) fazer nessa situao?

Com a me doente e o pai e a av ausentes, o ciclo de violncia (negligncia) a que Jane estava submetida precisava ser interrompido. Os
fatores de risco combinados violavam os direitos de cuidado e proteo
da criana: a doena da me, a falta de apoio da famlia ampliada, a
desorganizao da famlia, impedindo a regularizao da documentao
e dificultando o acesso a benefcios, perpetuando a falta de recursos e a
pobreza. A equipe do Centro de Reabilitao fez vrias tentativas para
sensibilizar os demais integrantes da famlia, conseguindo que o pai
viesse poucas vezes para uma conversa; a av paterna continuava sem

Ainda neste captulo apontamos


para o fato de que diversas formas
de violncia so reproduzidas e
perpetuadas em determinados
grupos familiares.

215

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

assumir um amparo maior, alegando ter outros netos para cuidar; a av


materna foi localizada e aparentemente se comprometeu em colaborar.
Na prtica, no entanto, essa ajuda no foi adiante. Esgotadas todas as
possibilidades, a equipe fez uma notificao ao conselho tutelar,
tutelar que
agiu em consonncia com as alternativas pensadas pela equipe: acionou
a participao direta do pai e das avs. A av materna ficou com a responsabilidade de garantir a continuidade do tratamento de Ana.
Cuidada pela me (av materna de Jane) e tendo permanecido em tratamento regular, Ana estabilizou seu quadro psiquitrico, conseguiu se
organizar para ter acesso a benefcios sociais, dentre eles o Bolsa Famlia,
Passe-livre e Vale Gs. Conseguiu, ainda, consertar o telhado e as janelas
de sua casa. Gerenciar essa renda passou a ser uma conquista importante para Ana. O pai de Jane, vendo a esposa estabilizada, arrumou um
emprego e voltou para casa. A qualidade de vida da famlia ampliou-se
e Jane passou a ser cuidada de forma segura, retomando o seu nvel de
desenvolvimento. Atualmente, Jane participa de terapia ocupacional,
fonoaudiologia, oficina de trabalhos manuais, faz tratamento neurolgico e est em acompanhamento medicamentoso. A melhora de sua
me repercutiu positivamente nela. Suas reas cognitivas e perceptivas
esto avanando e sua linguagem se expandiu.

Para pensar
Que fatores protetores voc identifica no caso de Ana e Jane? Ser que a
equipe do Centro de Reabilitao demorou a notificar o caso ao conselho
tutelar ou, ao contrrio, ser que ela agiu corretamente esgotando primeiro
todas as alternativas? Como voc avalia a estratgia da equipe e do conselho?

Violncias
Alm do desafio de identificar e trabalhar com a especificidade e a diversidade de cada criana e adolescente, em sua prtica o conselheiro(a)
tutelar deve estar atento s diversas formas de violncia a que esto
freqentemente submetidas crianas, adolescentes e suas famlias. Destacamos o grande nmero delas que vivem em situao de pobreza e
vulnerabilidade, primariamente devido violncia estrutural a que esto
submetidas, violando seus direitos mais bsicos.

216

Conselhos tutelares

Conviver com violncias parte inerente s atividades dos conselhos


tutelares. Saber reconhec-las e atuar sobre elas importante, uma
vez que tendem a provocar srias conseqncias para a vida pessoal e
social. Neste item, gostaramos de destacar algumas formas de violncias
que mais atingem as crianas e os adolescentes e que, muitas vezes, so
naturalizadas pela sociedade e passam despercebidas at mesmo pelos
conselhos tutelares.

 Violncia estrutural diferentes formas de manuteno das extremas desigualdades sociais, culturais, de gnero, etrias e tnicas que produzem a misria, a fome, e as vrias formas de submisso e explorao
de umas pessoas pelas outras. Todos os autores que a estudam mostram
que sua naturalizao a torna o palco, o cho, o espao de onde brotam vrias outras formas de relao que prejudicam e produzem danos
s pessoas, para toda a vida. Em outras palavras, a violncia estrutural
torna crianas, adolescentes e suas famlias vulnerveis a outras formas
de violao de direitos.

Ilustrao: Tibrcio (2008).

Figura 9 Violncia estrutural: famlias vulnerveis violao de direitos

217

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

 Violncia institucional aquela que ocorre dentro das instituies,


especialmente por suas regras, normas, seu funcionamento e relaes
burocrticas e polticas, reproduzindo estruturas sociais injustas. Podemos citar, como exemplo, a forma como so oferecidos, negados ou
negligenciados servios pblicos a determinados grupos populacionais.

 Violncia interpessoal forma de relao e de comunicao caracterizada pela prepotncia, dominao, intimidao, discriminao, raiva,
vingana e inveja. Costuma produzir danos morais, psicolgicos e fsicos, inclusive a morte. a violncia que acontece nas relaes entre
casais, entre pais e filhos, entre vizinhos, entre chefes e subordinados,
por exemplo. Ocorre quando h incapacidade de resolver os conflitos
por meio da conversa, de pontos de vista diferentes, de compreenso das
razes de cada uma das partes, buscando, pela negociao, uma sada
pacfica para os problemas.
 Violncia intrafamiliar fruto e conseqncia de relaes existentes
na famlia. Muitos a chamam de violncia domstica, que tem como foco da
anlise e compreenso o espao do lar. Ambas dizem respeito aos conflitos
familiares transformados em intolerncia, abusos e opresso e constituem
um fenmeno universal, com sculos de histria, formando uma cultura
que se expressa em usos, costumes, atitudes, negligncias e atos violentos.

 Violncia auto-infligida suicdios, tentativas, ideaes de se matar


e automutilaes.

 Violncia cultural todas as formas de violncia naturalizadas na


cultura de um povo, de um grupo ou de uma sociedade. A cultura rene
as formas de pensar, sentir e agir de uma sociedade, por meio da comunicao, da cooperao e da repetio dessas aes. Toda cultura tende a
adotar como certos alguns comportamentos e prticas e rechaar outros.
A violncia cultural se apresenta inicialmente sobre a forma de discriminaes e preconceitos que se transformam em verdadeiros mitos, prejudicando, oprimindo e at eliminando os diferentes.

 Violncia criminal praticada por meio de agresso s pessoas e aos


seus bens; constitui objeto de preveno e represso por parte das foras
de segurana pblica: Polcia, Ministrio Pblico e Poder Judicirio.
Outra forma de avaliar a violncia que atinge crianas e adolescentes
mais comumente feita pelos conselhos tutelares, segundo a natureza
dos atos violentos,
violentos tambm denominadas, de uma forma geral, como
abusos ou maus-tratos (BRASIL, 2001):

 abuso fsico uso da fora para produzir leses, traumas, feridas,


dores ou incapacidades em outrem;
218

Conselhos tutelares

 abuso psicolgico agresses verbais ou gestuais com o objetivo de


aterrorizar, rejeitar, humilhar a vtima, restringir a liberdade ou, ainda,
isol-la do convvio social. Indica tambm a rejeio de pessoas na interrelao. Essa forma de violncia se mostra fundamental para reduzir a
auto-estima e autoconfiana de crianas e adolescentes;

 abuso sexual diz respeito ao ato ou ao jogo sexual que ocorre nas
relaes htero ou homossexual e visa a estimular a criana/adolescente
para obter excitao sexual e prticas erticas, pornogrficas e sexuais,
impostas por meio de aliciamento, violncia fsica ou ameaas. Inclui
buso sexual intra e extra-familiar
uma variada gama de violaes: abuso
(especialmente colegas, vizinhos e profissionais de instituies em que a
criana convive); pedofilia; explorao sexual comercial; pornografia
(uso e exposio de imagens erticas de pessoas, partes do corpo ou
prticas sexuais entre adultos e crianas, outros adultos, animais em
revistas, livros, filmes, internet); turismo sexual e trfico de crianas/
adolescentes para fins de explorao sexual (seduo, aliciamento,
rapto, intercmbio, transferncia, hospedagem para posterior atuao
das vtimas).
 negligncias, abandonos e privao de cuidados so formas de
violncia caracterizadas pela ausncia, recusa ou a desero da ateno
necessria criana e ao adolescente que deveria receber ateno e cuidados. No se pode usar essa definio quando a ausncia de cuidados
se deve absoluta escassez de recursos materiais.
importante que o conselheiro tutelar tenha sempre em mente que a violncia cometida pelos pais, sofrida por eles, ou nos casos em que um deles
agride o outro, costuma provocar conseqncias negativas para a criana
e o adolescente (STERNBERG et al., 1993; ROGERS; HOLMBECK, 1997).
O papel negativo da violncia ocorrida na escola e na comunidade sobre
o crescimento e o desenvolvimento infantil tambm deve ser observado
(FINKELHOR et al., 2007).
Quando a criana/adolescente vivencia ou presencia algum ato de violncia, tem maior probabilidade de repeti-los ao longo de sua vida. a
experincia de revitimizao ou ciclo da violncia,
violncia que costuma gerar na
criana uma aculturao que naturaliza os abusos e maus-tratos (ASSIS
et al., 2004; WEISEL, 2005). Hoje, sabe-se da importncia de reduzir a
violncia que vitimiza crianas e adolescentes, desde os primeiros anos
de vida, quanto est em jogo a apreenso de normas culturais. Os danos
provocados pela violncia podem se iniciar j na gestao, acarretando
prematuridade e prejudicando o desenvolvimento fsico, psicossocial e
219

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

cognitivo infantil e, a partir da, trazendo repercusses para todo o curso


de vida.
Neste captulo, discutimos de maneira bastante objetiva as atribuies
dos conselheiros e as condies de funcionamento dos conselhos tutelares. Tentamos apontar de que forma essas atribuies podem ser mais
facilmente desempenhadas se o conselheiro dispuser de ferramentas
importantes, como o Sipia. Enfatizamos, ainda, que o atendimento
prestado em um conselho deve atentar sempre para a especificidade e a
diversidade das crianas e adolescentes atendidos, considerando e respeitando os cenrios comunitrios e familiares diversos em que vivem.
A ateno diversidade, no entanto, no diz respeito somente s crianas e aos adolescentes atendidos, mas tambm s especificidades de cada
localidade e de cada conselho tutelar. Isso significa dizer que a forma
como cada conselho organiza as suas aes e o seu funcionamento, bem
como a relao que estabelece com a rede de proteo local, depende
das caractersticas da localidade, da disponibilidade de equipe tcnica
especializada e das demandas apresentadas por crianas e adolescentes.
Portanto, a dinmica de cada conselho tutelar constituda de aspectos
comuns a todos e de caractersticas que respeitam diversidades e especificidades. Com essa compreenso, procuramos, por meio da discusso
de casos e de textos tericos, analisar o cotidiano do conselho tutelar,
sugerindo reflexes sobre a necessidade de uniformizar as aes que
configuram a prtica do conselheiro e, ao mesmo tempo, respeitar as
diversidades de cada conselho tutelar.

Leituras complementares sugeridas


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Fortaleza: CEDCA-CE, 2001.
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223

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

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224

4. Comunicao e mobilizao dos


conselhos com instituies parceiras,
redes de servios e sociedade civil
Ana Cristina de Castro, Vera Ldia Alves de Oliveira

Vrios captulos deste livro enfatizam a importncia do trabalho intersetorial integrado como potencializador das aes de defesa dos direitos
das crianas e dos adolescentes. As dificuldades decorrentes da ausncia
desse tipo de integrao afetam o dia-a-dia dos conselhos tutelares e dos
direitos. O trabalho intersetorial constitui, portanto, um desafio para os
conselheiros de todo o pas, que convivem cotidianamente com a precariedade das instituies voltadas para determinados tipos de ateno
(como a de pessoas com problemas de adio s drogas) e com a falta de
articulao entre as instituies de atendimento para crianas, adolescentes e suas famlias.
O ECA destaca a importncia do trabalho integrado em seu art. 86:
a poltica de atendimento dos direitos da criana e do adolescente
far-se- atravs de um conjunto articulado de aes governamentais e no governamentais, da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios (BRASIL, 1990).

O tema principal deste captulo o atendimento em rede,


rede com destaque
para a necessidade do trabalho conjunto dos conselhos dos direitos e
tutelares, e com os demais atores ligados defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes. Enfatizamos, ainda, a importncia da atuao da
famlia e da comunidade como componentes essenciais para a formao
e o fortalecimento da rede de atendimento.

225

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

O Captulo 2 apresenta o caso da


evaso escolar no municpio de
Santana do Graja. Se voc ainda
no o leu, sugerimos que faa uma
leitura atenta do referido caso,
antes de prosseguir o estudo deste
captulo, visto que muitas idias
l apresentadas vo ajud-lo a
acompanhar e compreender melhor
a anlise feita a seguir sobre o
trabalho intersetorial integrado e o
atendimento em rede, com base em
situaes prticas.

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

A ao dos conselhos tutelares e dos direitos no que se refere evaso


escolar em Santana do Graja um bom exemplo de ao articulada.
Contudo, preciso diferenciar uma eventual ao articulada de uma
atuao de longo prazo em rede. Embora uma eventual ao articulada
possa ser o incio de um processo de articulao de um atendimento
em rede, neste captulo trataremos das articulaes cotidianas mais a
longo prazo.
O foco deste captulo a constituio e atuao de redes locais e microterritoriais de programas e servios da poltica de promoo, proteo,
defesa e atendimento dos direitos da criana e do adolescente. Ressaltamos, porm, que essas redes esto conectadas ou so encontros de outras
redes mais amplas, locais, estaduais e nacionais. Por exemplo, os conselhos dos direitos formam entre si mesmo a sua prpria rede em mbito
local, estadual e nacional. Os conselhos tutelares tambm formam entre
eles uma rede especfica com dimenses local, estadual e nacional. Por
sua vez, fundamental que os conselhos dos direitos e tutelares atuem
em rede e sejam parte de uma rede mais ampla, chamada Sistema de
Garantia de Direitos. A atuao desses conselhos em relao aos demais
atores ligados defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes os
centros de defesa, as defensorias pblicas, as promotorias da infncia e
da juventude e as varas especializadas da infncia e juventude outro
aspecto fundamental para a existncia de uma rede de proteo.
Neste captulo, pretendemos caracterizar a metodologia de trabalho
essencial ao atendimento em rede, bem como apontar o potencial desse
tipo de trabalho, as estratgias para a sua estruturao e os desafios
da ao em rede. Alm disso, apresentamos algumas experincias de
trabalho em rede, em andamento no Brasil, e destacamos o papel dos
conselhos dos direitos e tutelares nesse tipo de ao conjunta. Em nossas
anlises, utilizamos alguns casos reais, apresentados com nomes fictcios,
para que voc, conselheiro e conselheira, reflita sobre fatos similares
ocorridos em sua prpria experincia profissional.

226

Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil

Para pensar
O atendimento numa perspectiva de rede exige articulao, integrao e
complementaridade das aes de cada rgo ou servio envolvido. A rede
de atendimento formada por um conjunto de rgos e servios que no
atua, necessariamente, de forma articulada, integrada ou complementar.
Em seu municpio, certamente existem vrios servios/instituies que atendem
crianas e adolescentes, constituindo uma rede de atendimento.
atendimento Segundo
seu ponto de vista, essa rede de atendimento oferece atendimento
em rede?
rede Por qu?

Em qualquer ao em rede voltada para a garantia dos direitos das crianas e dos adolescentes, a participao dos conselhos dos diretos e tutelares essencial. Primeiro, por esses conselhos serem fundamentais ao
Sistema de Garantia de Direitos. Segundo, porque possuem atribuies
especficas (essenciais em uma ao intersetorial) que no podem ser
desempenhadas pelos demais componentes da rede.
O conselho dos direitos pode assumir o papel de articulador de uma ao
em rede, considerando a sua estrutura, composio, competncias e legitimidade. Alm disso, exerce outras atribuies que fortalecem a ao
em rede, tais como o estabelecimento de polticas pblicas que garantam
os direitos previstos no ECA, a participao na elaborao do oramento
do municpio/estado, a gesto do Fundo dos Direitos da Criana e do
Adolescente e a elaborao de planos de ao municipal ou estadual dos
direitos da criana e do adolescente e de aplicao de recursos.
O conselho dos direitos deve, portanto, assumir o papel principal de dinamizador da rede de programas e servios da poltica de promoo, proteo
e defesa dos direitos da criana e do adolescente. Por sua vez, o conselho
tutelar deve assumir um papel de destaque nessa articulao, uma vez que
a sua interveno, por meio da aplicao de medidas protetivas a crianas,
adolescentes e suas famlias, assume grande valor quando outras aes protetivas j tenham sido adotadas por parceiros que acompanham um fato,
sem obter o resultado esperado. Alm disso, os conselhos tutelares contribuem para o planejamento e a formulao de polticas pblicas e planos
municipais de atendimento criana, ao adolescente e s suas famlias e
acompanham a elaborao do oramento pblico municipal/estadual.

227

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Ilustrao: Tibrcio (2008).

Figura 1 O conselho tutelar e o atendimento em rede

A fim de ilustrar a importncia do trabalho em rede, apresentamos, a seguir,


a histria real da Juliana. Nesse caso, a interveno do conselho tutelar
no descrita porque ele comeou a funcionar na cidade da menina um
ano aps a sua morte. Mesmo assim, a situao ilustra a extrema relevncia de um trabalho integrado entre as instituies pblicas e a sociedade
civil, deixando antever o importante papel que os conselhos dos direitos e
tutelares precisam assumir na rede de atendimento.

Caso Juliana
Nome

Juliana Silva, nascida em 21/12/1990, filha de Rosilda e Jos Dias, me
diarista e pai falecido.
Relatrios do SOS Criana de Curitiba
Curitiba
Juliana (um ano)
Mrcia (dois anos)
Elaine (quatro anos)

228

Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil

25 de dezembro de 1991
O SOS Criana foi chamado por vizinhos que relataram que as trs
crianas, que viviam com a me e cujo pai havia falecido, estavam sem
receber cuidados mnimos, inclusive sem alimentao. Na visita foi
observado que a me encontrava-se embriagada e, segundo os vizinhos,
havia batido nas crianas por elas terem ido pedir alimento na casa dos
vizinhos. A me foi orientada e a famlia passou a ser acompanhada pelo
SOS Criana.
18 de janeiro de 1992
1992
Aps contato do SOS Criana com a unidade de sade e a creche, a me
foi orientada a levar as filhas para consulta mdica, visto que apresentavam vrias feridas pelo corpo e sinais de desnutrio. Priorizou-se o
ingresso das irms na creche do bairro.
11 de fevereiro de 1992

Pssimas condies de higiene. Os vizinhos disseram que a sra. Rosilda
cheirava cola, bebia muito e deixava as crianas sozinhas nos finais de
semana; alm disso, estava grvida. Foi constatado que as crianas no
haviam sido levadas consulta, na unidade de sade, nem creche.
06 de maro de 1992
1992
As irms foram afastadas da me pelo Juizado da Infncia e da Juventude, permanecendo no educandrio at setembro de 1996, quando, por
ordem judicial, foram devolvidas me, agora com um novo companheiro (sr. Hlio Mariano, mecnico) e dois filhos.

Para pensar
Voc pode observar que, apesar do contato do SOS Criana com a unidade
de sade e a creche, esses servios no estabeleceram entre si uma
comunicao efetiva, que repercutisse em uma ateno conjunta e resultados
mais favorveis.
Reflita sobre a perspectiva do atendimento em rede e as aes necessrias
sua efetivao, com base nesse caso.

229

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Outubro de 1996

Na escola Juliana comeou a freqentar a escola, mas faltava com
muita freqncia e no conseguia acompanhar as outras crianas. Estava
sempre desatenta e dormia durante as aulas. A me foi chamada vrias
vezes para conversar sobre a criana, sem resultados. Nesse ms, foi chamada novamente para justificar as faltas da Juliana. Compareceu para
informar que a filha havia cado da bicicleta e quebrado a perna, motivo
da sua ausncia. Disse, tambm, que a filha fica freqentemente doente,
por isso falta s aulas; acrescentou, ainda, que Juliana sempre foi muito
preguiosa, tem problemas na cabea e no gosta de estudar.
Na unidade de sade a criana apresentava dor intensa na regio
da coxa esquerda, no conseguindo caminhar. A me disse que a filha
caiu da escada h trs dias. Informou que a filha vive se machucando
e fica doente com freqncia, tendo sido hospitalizada duas vezes, uma
por pneumonia e outra por ter quebrado a perna. Relatou que, quando
estava grvida da Juliana, sofreu vrias ameaas de aborto. Segundo
ela, Juliana sempre me deu dor de cabea. No exame fsico, a menina
pesava 16,5 kg e media 1,10 m, indicando desnutrio grave. Tambm
apresentava palidez de pele e mucosas, face revelando dor, higiene precria, hematomas arroxeados na regio do dorso e pernas, edema no
tero inferior da coxa esquerda e suspeita de fratura de fmur. A criana
foi encaminhada para um hospital.
No hospital constatada fratura do fmur esquerdo. A criana foi encaminhada unidade de sade para acompanhamento da desnutrio.
20 de fevereiro de 1997

Juliana foi encontrada na rua, de madrugada, aps telefonema annimo
para a delegacia informando que uma criana havia sido atropelada
naquele local. Foi levada ao hospital, onde faleceu trs dias depois.
Necropsia foram encontradas diversas leses de pele em vrios estgios de cicatrizao, compatveis com espancamento. Queimaduras em
braos e coxas, provavelmente por ponta de cigarro; leses de pele circulares em punhos e tornozelos, demonstrando que a criana havia sido
mantida amarrada. Fratura recente de perna esquerda, alm de sinais
de vrias fraturas antigas consolidadas, algumas delas sem tratamento.
Morte por traumatismos mltiplos e hemorragia cerebral.
230

Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil

Para pensar
Voc reparou que Juliana passou por vrios servios (SOS Criana, Juizado
da Infncia e da Juventude, escola, unidade de sade e hospital)? Como
voc avalia a conduta dos servios que atenderam a menina?

Tradicionalmente, a organizao das instituies privilegia o trabalho setorizado, centralizado, verticalizado e independente. Esse modo
de trabalhar desconsidera, na maioria das vezes, outros setores que
atuam sobre a mesma populao ou o mesmo problema, produzindo
aes paralelas, isoladas e desvinculadas. Como fala Kauchakje (2007):
(...) no raro, usurios so atendidos em servios e projetos sociais desconexos e descontnuos, que no se potencializam mutuamente (p. 3).
Diante da urgente demanda referente s questes dos direitos das crianas
e dos adolescentes, com destaque para o fenmeno da violncia, a prtica
institucional setorizada, centralizada, verticalizada e independente vem
sendo repensada em vrios municpios do pas, dando lugar ao trabalho
integrado e articulado. A complexidade das questes dos direitos de crianas e adolescentes exige uma abordagem conjunta, entre instituies e
reas profissionais, e a busca da articulao entre os diversos atores sociais,
o Estado e a sociedade civil. As polticas setorizadas e focais possibilitam a
resoluo de problemas isolados. Contudo, problemas sociais complexos
exigem um padro organizacional pautado na intersetorialidade, no compartilhamento e na cooperao (INOJOSA, 2001).

Voc sabia que


Em todo o pas, 11.938 entidades no governamentais esto registradas pelos
Conselhos Municipais dos Direitos das Crianas e Adolescentes? Os conselhos
possuem o cadastro de 6.508 programas executados por entidades no governamentais e de 4.918 programas realizados por instituies governamentais.
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de 2006, referentes a 49% dos conselhos municipais dos direitos.

A noo de rede muito antiga, significando o entrelaamento de fios,


com aberturas regulares, formando uma espcie de tecido. As redes so
usadas para a caa, pesca e para o apoio, suporte ou sustentao de coisas
ou pessoas, como a rede de dormir. Atualmente, essa palavra empregada

De acordo com Borzel (1997 apud


FLEURY, 2002), uma rede o
conjunto de relaes relativamente
estveis, de natureza no hierrquica
e independente, entre uma variedade
de atores que compartilham objetivos
comuns e somam recursos para
perseguir o interesse compartilhado,
admitindo que a cooperao a
melhor maneira de alcanar esses
objetivos (p. 4).
231

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

em diversas situaes nas quais h entrelaamentos, tais como rede de


esgoto, eltrica, de computadores (internet), entre outras.
No contexto das questes sociais, a rede tem sido vista como a soluo
adequada para administrar polticas e projetos nas seguintes situaes:
em que os problemas sejam complexos, em que existam mltiplos atores
envolvidos, em que interajam agentes pblicos, setores no governamentais, servios centrais e locais e em que exista uma considervel
demanda por respostas.

Para pensar
O atendimento em rede j existe em seu municpio? Caso sim, qual a forma
de insero dos conselhos dos direitos e tutelares na rede? Se no, que
providncias devem ser tomadas para implantar esse tipo de atendimento?

Caractersticas da organizao piramidal


e da organizao em rede
Na estrutura piramidal ou verticalizada, a concentrao do poder e do
processo de deciso est no topo (Figura 2). Muitas vezes, o poder
delegado pelas bases da estrutura. Como exemplo, citamos a funo
poltica partidria, na qual o poder delegado ao dirigente por intermdio do voto, para que represente politicamente a populao. Os espaos
de participao so estabelecidos de forma burocrtica.
Figura 2 Organograma de uma organizao piramidal

Fonte: Scherer-Werren (2006).

232

Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil

Na estrutura em rede ou horizontal no h concentrao de poder. Existe


pouca diferenciao de funes entre seus integrantes e o processo decisrio
pautado na negociao. A democracia tende a ser participativa e direta
(SCHERER-WARREN, 2006). A delegao de representao no
institucionalizada, responde s necessidades de parcerias representadas em
uma reunio, em um frum etc. Como exemplo de uma organizao em
rede, observe, na Figura 3, como funciona a Rede de Proteo de Curitiba,
estado do Paran.
Figura 3 Organograma da Rede de Proteo Criana e ao Adolescente em
Situao de Risco para Violncia de Curitiba

Educao
Municpio

Sade

Conselho

Nucria

IML

Esporte de lazer

Educao
Estado

Cultura

Ao Social

Abastecimento

ONG

Defesa Social

Outro

Para pensar
As organizaes que voc conhece trabalham de forma verticalizada ou
horizontalizada na garantia dos direitos das crianas e dos adolescentes?
Reflita sobre o modo como voc trabalha no seu cotidiano. As relaes que
voc estabelece com as demais instituies so verticalizadas ou em rede?

Caractersticas do trabalho em rede


O trabalho em rede pressupe interao entre os vrios atores e as instituies que comungam objetivos e compromissos comuns. No caso da
233

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes, esse trabalho ocorre
pela construo de vnculos que se complementam e possibilitam o
compartilhamento de responsabilidades.
Apesar da diversidade de caractersticas e objetivos especficos de cada
ator/instituio integrante de uma rede, a existncia de um objetivo
comum entre todos impulsiona a necessria integrao entre as partes.
Por exemplo, apesar de os profissionais das reas da sade e da educao
possurem competncias diferentes e especficas ao seu campo de atuao, o fato de terem a defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes
como objetivo comum fortalece a integrao necessria para uma ao
em rede.
Para organizar e agir em rede, necessria a incorporao de algumas
caractersticas que constituem a base para um trabalho integrado efetivo. A ao em rede exige uma nova maneira de trabalhar; requer uma
dinmica gerencial compatvel e adequada, capaz de viabilizar o objetivo
pretendido e preservar a existncia da prpria rede. Listamos, a seguir,
algumas caractersticas de um trabalho em rede:

 Horizontalidade na estrutura em rede no existe um relacionamento hierrquico entre seus componentes, ou seja, existe a desconcentrao do poder. O processo de deciso est pautado na negociao.
A estrutura horizontal possibilita que a comunicao (conectividade) e
o compartilhamento se estabeleam no mesmo plano, representado no
organograma pelas linhas que interligam os diferentes atores/instituies (Figura 3).

 Descentralizao a conseqncia natural do modo de trabalhar de


forma horizontal e da desconcentrao de poder a descentralizao das
decises e das aes, o que favorece a gesto democrtica e contempla a
participao de todos.

 Liderana mltipla a desconcentrao do poder favorece a integrao horizontal de todos os participantes, como uma verdadeira malha de
fios interminveis, predispondo o surgimento de mltiplos lderes, em
contraste com a figura do chefe.

 Livre circulao de informaes a desconcentrao do poder na


organizao em rede favorece a livre circulao de informaes. Em
uma rede, as informaes circulam horizontalmente; os fios que ligam
entre si os ns de uma rede so canais pelos quais se transmitem as
informaes. A livre circulao de informao garante a transparncia e
alimenta a desconcentrao do poder. importante que todos recebam
todas as informaes que circulam na rede.
234

Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil

 Compartilhamento/cooperao o trabalho em rede propicia a


aproximao entre os diferentes atores/instituies. Rovere (1998 apud
MIGUELLETO, 2001) prope uma classificao dos vnculos estabelecidos entre os atores de uma ao em rede e ressalta que esses vnculos
devem ser cuidadosamente construdos. (Quadro 1).
Quadro 1 Nveis de construo de vnculos
Vnculo

Vnculo

Valor

Reconhecimento

Reconhecer o outro como parceiro e no como adversrio,


e sua posio na rede

Aceitao

Conhecimento

Conhecer o que o outro e faz

Interesse

Colaborao

Prestar ajuda espordica

Reciprocidade

Cooperao

Compartilhar atividades, conhecimentos e recursos

Solidariedade

Associao

Sustentar projetos e iniciativas conjuntas

Confiana

Fonte: Rovere; Tamargo (2005).

Podemos fazer um paralelo do processo descrito por Rovere e Tamargo (2005)


com as diferentes relaes que estabelecemos em nossas vidas. Na construo
de uma amizade, por exemplo, os passos acima citados tambm parecem acontecer naturalmente. Em um primeiro contato, h uma aproximao que propicia conhecer o outro e o que ele faz. Aos poucos, os vnculos tornam-se mais
estreitos, possibilitando o fortalecimento dos laos de amizade, de confiana,
de cooperao e de troca. A observao desses princpios na construo dos
vnculos entre os participantes da rede de ateno criana e ao adolescente
potencializa o compartilhamento de recursos, aprendizados e informaes, bem
como o fortalecimento das aes, criando uma sinergia entre os envolvidos e
uma maior responsabilidade com a sociedade.
No processo de estruturao de uma ao em rede entre instituies acontece,
de forma paralela, a construo de uma rede entre as pessoas, representantes
das vrias instituies, configurando tambm uma rede interpessoal. A rede
entre as pessoas representa uma das principais conquistas desse processo,
visto que propicia a aproximao e o fortalecimento dos laos de companheirismo, de compartilhamento e de co-responsabilidade, facilitando e agilizando
as aes de proteo.

 Confiana a confiana entre os atores/instituies fundamental


em um trabalho em rede, a fim de que todos possam compartilhar experincias, tomar decises sem hierarquia e desenvolver aes e atividades. Como afirma Frey (2004): Redes sociais podem ser compreendidas
235

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

como formas independentes de coordenao de interaes. Sua marca


central a cooperao, baseada em confiana entre atores autnomos e
interdependentes (p. 215).

 Autonomia em uma rede, a autonomia de cada ator/instituio


respeitada. As caractersticas de cada organizao em relao sua
misso, estrutura e s formas de trabalho devem ser conhecidas e aceitas
pelos demais componentes da rede. A responsabilidade que cada organizao assume dentro do processo de trabalho deve ser compatvel com
as suas especificidades.

 Abertura a estrutura em rede possui um modelo flexvel de organizao, pautado na identificao e na busca de novos parceiros, favorecendo a sua integrao, ampliando as possibilidades de um trabalho
compartilhado e a adaptao a novos contextos.

 Sustentabilidade a capacidade de uma ao se manter de forma


permanente e consolidada em uma sociedade. garantida por diversos
fatores que se complementam: a) pluralidade de atores envolvidos na
rede e maior mobilizao de recursos; b) maior compromisso e responsabilidade de seus integrantes com as estratgias e as metas estabelecidas
em conjunto e c) sentimento de pertencimento, comprometimento com
a causa e cooperao entre os membros da rede.

 Interdependncia os atores/instituies de uma rede encontram-se


em situao de interdependncia, gerada pela necessidade de compartilhar recursos para atingir um objetivo comum. A interdependncia
uma condio na qual cada organizao depende da outra, sem que isto
implique uma relao de subordinao. Segundo Castells (1998), na
rede no h um centro e, ainda, uns no podem ser mais importantes
que outros; todos dependem dos demais, uma vez que esto na rede.

Necessidade de um novo olhar


olhar

Da competio para a cooperao
Do individual para o coletivo
Da centralizao para a circulao de poder
Da rigidez para a flexibilidade
Da acumulao para a distribuio
Do autoritarismo para a participao
Do foco institucional/setorial para o comunitrio e o humano
Do sucesso individual para o sucesso do grupo
Fonte: Lopes, J. E. et al. (2008).

236

Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil

Alm das caractersticas descritas, merecem destaque: co-responsabi


co-responsabi-lidade ou igual nvel de responsabilidade dos atores/instituies em
torno do tema; engajamento consciente e comprometido dos atores;
e transparncia
transparncia, fortalecida pela relao horizontal e pela permanente
comunicao entre os membros da rede.

Para pensar
No caso da Juliana, se existisse, efetivamente, uma atuao em rede, o que
poderia ter sido diferente? Qual seria a atuao do conselho tutelar naquelas
circunstncias?

Vamos analisar agora o caso de Jorgina.

Caso Jorgina
A histria da Jorgina aconteceu na chegada do sculo XXI (CAVALCANTI,
2002). Ela mora em um morro do Rio de Janeiro com dois filhos, uma
menina de dois anos e um menino de um ano e trs meses. Durante
o dia, deixava-os a ss dentro de casa e saa procura de trabalho e
comida. O pai do caula era traficante e estava preso. O pai da menina,
tambm envolvido com drogas e ex-presidirio, morava no morro com
a me e a famlia.
A superviso do Programa Mdicos de Famlia recebeu uma denncia
de negligncia e a equipe foi averiguar. A mdica encontrou as crianas
sozinhas em casa. Cadastrou a famlia e relatou a situao supervisora
do servio social. No constataram falta de afeto ou negligncia proposital, mas carncia social. Mobilizaram a comunidade para que ajudasse
a famlia. A Associao de Moradores doou um fogo e alimentos. As
crianas continuaram a ficar sozinhas enquanto Jorgina saa procura
de subsistncia e emprego. O conselho tutelar foi imediatamente informado; fez um relatrio e solicitou vagas para as crianas em uma creche.
Dessa forma, a me poderia trabalhar enquanto os filhos ficariam assistidos e seguros. H poucas creches na regio; algumas delas so pagas
e nas gratuitas dificilmente encontram-se vagas. Alm disso, as creches
s aceitam crianas a partir de quatro anos completos e com a certido
de nascimento. O conselho tutelar conseguiu as vagas, mas as crianas

237

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

no eram registradas. Elas s poderiam freqentar a creche mediante a


apresentao da certido de nascimento.
A profissional da sade, preocupada com a demora na execuo das
medidas de proteo para as crianas, foi ao conselho tutelar junto com
a me pedir ajuda para registrar as crianas de forma mais rpida. Infelizmente, a burocracia emperrou o processo. Passados cerca de trs meses,
as duas crianas, que estavam sozinhas em casa, entraram debaixo do
fogo e o fundo caiu sobre elas, matando a menor.
O enterro s foi efetuado aps a criana ser registrada (ao at ento
obstaculizada), tendo em vista a necessidade do atestado de bito. Imediatamente a me perdeu a guarda da menina, que foi internada em
uma instituio, por ordem judicial.
A mdica e a supervisora do servio social fizeram novo relato ao conselho tutelar e ao juiz, explicando que o conselho havia sido informado
das circunstncias antes do episdio fatal. A me estava sofrendo com
a perda do filho e afast-la da filha seria penaliz-la duplamente. Ela
era uma mulher trabalhadora e uma me carinhosa. O juiz se disps
a suspender a institucionalizao, desde que outro adulto se responsabilizasse pela menina. O pai ento recebeu a me e a filha em sua
casa, assumindo a guarda da criana. Mais tarde, Jorgina conseguiu
emprego e foi morar em outro local, retornando periodicamente para
visitar a menina.

Para pensar
Como voc analisa as aes da rede de instituies envolvidas no apoio a
Jorgina e seus filhos?
Voc concorda que essa rede de atendimento no se configurou como um
atendimento em rede?
rede De que forma as instituies poderiam
ter se organizado para oferecer um atendimento eficaz?

Potencial do trabalho em rede


A seguir, listamos algumas potencialidades do trabalho em rede para,
juntos, podermos refletir sobre elas. Antes, porm, pense um pouco
sobre este assunto.
238

Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil

Para pensar
Quais as potencialidades do trabalho em rede? Procure levantar algumas com
base em suas experincias.

Potencializa a comunicao entre os diferentes


atores/instituies e a compreenso mtua dos
papis especficos de cada ator/instituio
O trabalho em rede promove a efetiva comunicao entre os atores/instituies responsveis pelas aes destinadas a crianas e adolescentes
(sade, educao, ao social, rgos de proteo, entre outras), favorecendo o contato necessrio para o entendimento das caractersticas de
cada ator/instituio: suas competncias, sua misso, sua estrutura, seus
processos e procedimentos, seu potencial de ao e suas limitaes.
Nessa interao, os membros da rede compartilham as diferentes percepes acerca do problema, bem como os conhecimentos especficos de cada
rea. A troca de saberes e experincias funciona como aprendizagem de
prticas democrticas; as diferenas enriquecem o processo e permitem
uma ao potencializada que conta com diversos olhares e abordagens.
A comunicao entre os componentes da rede contribui para o desenvolvimento de valores e objetivos comuns, fomentando a interdependncia
entre eles e o crescimento da cooperao mtua.
Para pensar
Relembrando a histria da Juliana, voc reparou que, na escola, a me da
criana relatou que a menina havia cado da bicicleta e, na unidade de sade,
da escada? Se houvesse comunicao efetiva entre a escola e a unidade
de sade, esse fato representaria, certamente, um sinal de alerta para maustratos e para a adoo de aes de proteo e acompanhamento do caso.
E no caso da Jorgina, voc notou a precria comunicao que havia entre
as instituies?
De que forma o conselho tutelar pode melhorar a comunicao entre as
instituies e a ateno criana e sua famlia? De que modo pode melhorar
a sua prpria atuao?

239

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Potencializa as aes de ateno integral,


acompanhamento e preveno
Freqentemente, as aes desenvolvidas pelos diferentes setores na
promoo dos direitos das crianas e dos adolescentes acontecem de
forma isolada, por meio de cada poltica setorial, at quando se dirigem
a um mesmo grupo social. Muitas dessas intervenes tm falhado
por possurem um foco demasiadamente estreito e funcionarem isoladamente umas das outras. Na verdade, a complexidade das questes
envolvidas com a manuteno dos direitos requer a ao de mais de
uma poltica e que se considere a populao de forma integral. Essa
complexidade impossibilita que qualquer ator consiga, de maneira isolada, abordar e controlar toda a situao. Para alcanar determinado
objetivo, necessrio somar seus recursos aos de outros atores.
A intersetorialidade potencializa os recursos financeiros, tecnolgicos,
materiais e humanos disponveis, favorecendo a complementaridade e
evitando a duplicidade de meios para fins idnticos. Segundo Schlithler (2004), as redes rompem o isolamento das pessoas e organizaes,
evitam a duplicao de aes e viabilizam a realizao de atividades
integradas, porque atuam de maneira sistmica e sinrgica.
A articulao entre os vrios atores/instituies e a abertura para
a incluso de novos parceiros ampliam e promovem maior capilaridade e raio de alcance s aes de ateno, ao acompanhamento,
promoo da qualidade de vida ou preveno da violao dos
direitos humanos. Isso ocorre na medida em que um maior nmero
de profissionais passa a olhar e acompanhar o mesmo problema. A
maior capilaridade e a descentralizao promovem, ainda, o envolvimento dos servios locais (escolas, unidades de sade, unidades de
ao social etc.) mais prximos ao problema e com maior potencial
de interveno.

240

Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil

Ilustrao: Tibrcio (2008).

Figura 4 A importncia da articulao entre vrios atores e instituies

O somar de foras promovido pelo trabalho em rede se reflete, ainda,


na maior cobertura das aes preventivas, que devem se estender no
somente a crianas e adolescentes que tm os seus direitos ameaados
ou violados e suas famlias, mas para toda a populao, incluindo queles que se encontram em situaes de risco.
Os olhares multidisciplinares e multisetoriais de profissionais de diversas
reas potencializam as aes e os saberes que circulam nessa rede de
conhecimento. Cada um detm um tipo especfico de conhecimento
advindo de sua formao, experincia de trabalho e setor que representa. Os saberes so colocados disposio de todos os integrantes que
experimentam os ganhos de uma ao conjunta, fortalecendo o atendimento em rede.
O trabalho conjunto entre diversas reas que apresentam funes e competncias especficas aumenta a capacidade efetiva de enfrentamento
dos problemas relativos violao dos direitos, por meio da mobilizao desses recursos em prol de um objetivo comum. Propicia, ainda,
o aumento da oferta da ateno integral, respondendo aos diferentes
aspectos demandados para cada fato.

241

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Uma vez que a violao de direitos tem causas mltiplas e vrias conseqncias, configurando situaes que requerem encaminhamentos
e acompanhamentos sistemticos, o trabalho em rede possibilita uma
combinao de intervenes capaz de promover a ateno integral.
Todas as questes passam a ser acompanhadas por profissionais de vrias
reas ou especialidades, possibilitando que as aes especficas de cada
setor sejam colocadas disposio para o enfrentamento da questo.
O trabalho em rede amplia a possibilidade de ao e de deciso de cada
um dos componentes e da rede como um todo.

Para pensar
Segundo seu modo de ver, como a sua atuao no conselho poderia
potencializar as aes dos demais atores/instituies integrantes de uma rede
de garantia dos direitos da criana e do adolescente? Como a atuao dessas
instituies poderia potencializar a sua atuao no conselho?

Potencializa o planejamento e a proposio


de aes
Os conselhos dos direitos e os conselhos tutelares tm sob sua responsabilidade a elaborao do plano de ao e de aplicao de recursos,
visando garantia dos direitos da criana e do adolescente. Eles tambm
exercem influncia no processo decisrio acerca das polticas pblicas
que garantam os direitos previstos no ECA.
O envolvimento dos potenciais parceiros no processo de planejamento,
implantao, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas voltadas para crianas e adolescentes fortalece o atendimento em rede. E
medida que o trabalho em rede potencializa o conhecimento das reais
necessidades relacionadas ateno integral das crianas e dos adolescentes com seus direitos ameaados ou violados, contribui para o planejamento de polticas, aes e encaminhamentos prticos mais adequados
a cada realidade. Alm disso, existe maior garantia de que as polticas
sejam efetivamente implementadas, visto que so planejadas de forma
conjunta, contando, inclusive, com a participao dos setores responsveis pela sua implementao.

242

Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil

Potencializa a construo do diagnstico da


realidade local e a avaliao e o monitoramento
das polticas existentes
Uma das importantes atribuies dos conselhos dos direitos e tutelares a de acompanhar as aes governamentais e no governamentais
dirigidas ao atendimento dos direitos de crianas e adolescentes. Outra
incumbncia a de elaborar o diagnstico da realidade local, que constitui parte integrante da construo do seu plano de ao.
Vrias atribuies do conselho dos direitos so potencializadas pelo trabalho em rede. Alguns exemplos so: proceder ao registro formal das
entidades governamentais e no governamentais vinculadas defesa
dos direitos, conhecer e acompanhar as demandas de atendimento,
identificando reas carentes de interveno e a adequao dos programas existentes.
A proximidade entre os diferentes atores facilita a tarefa de mapear os
principais problemas apresentados pelas crianas, pelos adolescentes,
bem como os recursos existentes para a ateno a essa demanda. O trabalho conjunto possibilita a construo de um processo unificado de
informao (notificao, banco de dados, fluxos etc.) sobre os direitos
ameaados ou violados. Como exemplo, podemos citar a Rede de Proteo de Curitiba, que utiliza uma ficha de notificao de uso comum a
cerca de quatrocentos servios notificadores, incluindo as unidades de
sade, hospitais, escolas municipais e estaduais, servios de assistncia
social e de atendimento ao vitimizado (antigo SOS Criana) etc. A comunicao entre os dados da Rede e do Sipia torna possvel compreender
a realidade vivenciada pelas crianas e pelos adolescentes com direitos
ameaados ou violados.

Para saber mais detalhes sobre


a ficha de notificao unificada
adotada pela Rede de Proteo
de Curitiba e sua utilizao, e
sobre o banco de dados desse
sistema leia o artigo Redes
de proteo: novo paradigma
de atuao experincia de
Curitiba (OLIVEIRA et al.,
2004).

Estratgias para a estruturao de um


trabalho em rede
Apresentamos, a seguir, cinco elementos que compem a estrutura de
uma rede; eles estabelecem entre si uma relao de complementaridade,
ou seja, todos devem ser levados em conta na estruturao da rede:

 Atores so os ns da rede, os sujeitos ativos que interagem, decidem,


se expressam, assumem compromissos e atuam diretamente nos projetos.
243

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

 Percepes so imagens da realidade, com base nas quais os atores


interpretam e avaliam suas aes e as de outros atores (KLIJN et al.,
1995 apud MIGUELLETO, 2001).

 Relaes expressam a trama de vnculos que se forma na rede,


num continuum de possibilidades que vai desde a estranheza confiana
(ROVERE, 1998 apud MIGUELLETO, 2001).

 Recursos podem ser financeiros, materiais, humanos, tecnolgicos, informacionais, entre outros (ALDRICH, 1979 apud MIGUELLETO,
2001). Os recursos de uma rede esto nela depositados, nas pessoas e
nas organizaes que a compem e que os disponibilizam.

 Regras expressam os padres de comportamento que so criados,


reproduzidos ou transformados durante as interaes (KLIJN, 1996 apud
MIGUELLETO, 2001).
Pontuamos, a seguir, de forma didtica, alguns passos para a estruturao do trabalho em rede, ressaltando que eles no acontecem, necessariamente, na ordem proposta.

Ilustrao: Tibrcio (2008).

Figura 5 A estruturao do trabalho em rede

244

Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil

Identificao dos potenciais parceiros


Devem ser mapeados e identificados todas as instituies, projetos e/ou
pessoas existentes na regio que trabalham direta ou indiretamente com
crianas e adolescentes, principalmente os operadores do Sistema de
Garantia de Direitos: Defensoria Pblica, Delegacia Especial da Criana
e do Adolescente, juzes e promotores da rea da infncia e da adolescncia, conselheiros tutelares e dos direitos da criana e do adolescente,
Polcia Civil, Militar e Comunitria, parlamentares, programas protetivos e socioducativos, lideranas comunitrias, gestores das reas da
assistncia social, educao, cultura, comunicao, sade e segurana e
organizaes no governamentais.

Para pensar
Quais so os atores/instituies que voc identifica como potenciais parceiros
no seu estado/municpio?

Agregao dos atores


Orienta-se a agregao paulatina dos atores, ou seja, em um primeiro
momento devem ser identificados e convidados os atores/instituies
mais diretamente ligados e/ou sensibilizados por essa problemtica. No
primeiro encontro, deve ser explicado o motivo pelo qual foram mobilizados. Em seguida, importante pedir para que cada ator se apresente
e diga o que pensa sobre a questo dos direitos da criana e do adolescente, enfatizando os pontos em que pode contribuir ou apoiar, seja
na condio de cidado, seja como representante de uma instituio.
O primeiro contato tambm o momento de sensibilizar os participantes
para a necessidade de realizar um trabalho integrado, segundo a metodologia da ao em rede discutida neste captulo. Segundo Lopes et al.,
(2008), importante (...) partilhar as perguntas iniciais e a idia de
construo de uma rede e estar atento aos ecos que provavelmente vo
indicar as pessoas que podem ser bons parceiros iniciais, j que partilham da mesma intuio (p. 4). Em um segundo momento, os demais
atores/instituies sero integrados rede.

245

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Para pensar
Em seu estado/municpio, quais so os atores/instituies que voc escolheria
para participar dos primeiro e segundo momentos de estruturao da
rede? Por qu?

Definio da agenda
Um calendrio deve ser definido em conjunto pelos participantes que se
propem a formar uma rede. importante que as instituies presentes
possam pensar e convidar outras pessoas e instituies que sejam potenciais parceiros. Alguns elementos tm que ser previstos na agenda de
reunies dos integrantes da rede: a) acesso metodologia da ao em
rede (LOPES et al., 2008); b) acesso aos conhecimentos relacionados ao
tema direitos humanos das crianas e dos adolescentes e temas correlatos (maus-tratos contra essa populao, entre outros); c) apresentao
da instituio que representa (misso, valores sobre o problema, alcance
de suas aes, pblico que atende, formas de encaminhamento, capacidade do servio e contribuio para a construo da rede); d) estmulo
e garantia de troca de informaes, compartilhamento de experincias,
aprendizado conjunto e realizao de aes coletivas; e) acesso a informaes sobre a realidade local acerca dos direitos violados.

Construo da misso e dos objetivos da rede


Construir conjuntamente a misso e os objetivos da rede, lembrando
que esses objetivos devem ser comuns a todos os integrantes, favorecendo, assim, o sentimento de pertencimento e a co-responsabilizao
pelos resultados. Nesse momento, fundamental a participao dos
conselheiros dos direitos e tutelares, pelo fato de serem os atores que
possuem a clara incumbncia de zelar pelos direitos da criana e do adolescente, alm de terem uma viso privilegiada dos servios disponveis
e das necessidades da localidade.

Capacitao/sensibilizao continuada
A capacitao deve envolver profissionais de diferentes reas, principalmente daquelas diretamente ligadas ateno a crianas e adolescentes
em nvel local (escolas, creches, unidades de sade, hospitais, assistncia social, entre outras), porque possuem maior potencial de percep246

Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil

o dos direitos ameaados ou violados e das intervenes adequadas.


A capacitao deve ter como objetivo possibilitar o encontro dos atores/instituies das diversas reas, promovendo a integrao entre eles.
A participao dos conselheiros na definio dos temas e na apresentao
do atendimento oferecido pelos conselhos fundamental no processo
de capacitao/sensibilizao dos profissionais que compem a rede.
O caminho inverso tambm verdadeiro: conselheiros aprendem muito
nesses momentos sobre as especificidades de outros setores.
A seguir, descrevemos alguns contedos a serem abordados em uma
capacitao:

 Importncia do trabalho em rede pode ser abordada por meio de


um estudo de caso

 Estrutura e caractersticas do trabalho em rede


 Reconhecimento dos sinais de alerta dos direitos violados da populao infanto-juvenil

 Tcnicas de abordagem da criana, do adolescente e da famlia


 Identificao da gravidade do caso
 Atendimento criana, encaminhamentos, orientaes e acompanhamentos necessrios

 Notificao: como fazer, fluxo, dentre outros aspectos


 Informaes sobre as competncias de cada ator/instituio envolvido na rede e fluxos de encaminhamento

 Desenvolvimento de aes de proteo da criana e do adolescente,


principalmente de ajuda famlia para que possa ter condies de cumprir o seu papel de criar, educar e proteger seus filhos.

Para pensar
Que outros contedos voc sugere para a capacitao dos integrantes
de uma rede de defesa dos direitos da criana e do adolescente?

Construir o planejamento da rede e realizar as


aes planejadas
Os membros da rede devem construir, conjuntamente, um planejamento
e uma agenda com as aes concretas a serem implementadas, os compromissos e as atividades que desejam desenvolver, zelando para que os
247

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

interesses de cada participante sejam contemplados. No planejamento


e na agenda devem estar definidas, com clareza, as responsabilidades
especficas de cada instituio, bem como as aes que ir realizar em
conjunto com os demais atores/instituies.

Realizar o acompanhamento e a avaliao

Para saber mais sobre a


formao de uma rede, leia:
A perspectiva de rede para
o enfrentamento da violncia
contra crianas e adolescentes:
uma abordagem para a realidade
vivida. (LOPES et al., 2008).
Redes de desenvolvimento
comunitrio: iniciativas para
a transformao social.
(SCHLITHLER, 2004).
Como organizar redes de
combate violncia domstica
contra crianas e adolescentes?
(GUERRA, 2006).

No Captulo 2, apresentamos mais detalhadamente a importncia dos


conselhos dos direitos acompanharem e avaliarem suas aes. Neste
momento, apontamos essa mesma necessidade para a atuao da rede
de atendimento. A prpria estrutura da rede deve ser objeto de avaliao e de ajustes, em seus diferentes aspectos (horizontalidade, autonomia, processo decisrio democrtico e participativo, participao ativa
de todos os integrantes, intercomunicao ampla e transparente etc.),
incluindo os resultados alcanados como, por exemplo, o nmero de
parcerias e alianas e o vnculo estabelecido entre seus integrantes.

Desafios do trabalho em rede


A estruturao e a manuteno de aes em rede impem alguns desafios relacionados aos processos de negociao e gerao de consensos,
estabelecimentos de atuao e prioridades, manuteno do processo
coletivo de deciso, entre outros. Apresentamos, a seguir, algumas dificuldades que podem ocorrer no trabalho; para enfrent-las essencial
um dilogo franco que possibilite identificar e superar as barreiras que
possam comprometer a ao coletiva.

 A maioria dos integrantes da rede vem de diferentes tipos de organizao. Por esse motivo, todos devem saber que o trabalho para o qual
se propem a realizar exige permanente construo e implica mudanas
culturais e de hbitos arraigados de atuao setorizada e verticalizada.
Resistncias contra esse novo jeito de trabalhar podem se manifestar no
processo de formao de uma rede.

 O trabalho em rede no alheio a conflitos. Muitas vezes, difcil


conciliar as vrias opinies e interesses particulares e obter consenso
geral. O fato de todos os integrantes da rede terem objetivos ou interesses comuns no significa que, ao integrar a rede, passaro a pensar
e atuar da mesma forma. O conflito uma conseqncia inevitvel da
relao de interdependncia; ele deve ser aproveitado em seus aspectos
construtivos por meio de constantes negociaes (MANDELL, 1990 apud

248

Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil

FLEURY, 2002). fundamental que todos os integrantes da rede estejam


cientes de que conflitos so constitutivos e no desvinculadores de
um trabalho em rede.

 A participao permanente dos atores na rede fundamental, sendo


necessria a sua constante motivao e integrao. A perda de interesse
pode afrouxar os laos e nos distanciar da rede. O engajamento, a consolidao de vnculos, o sentimento de pertencimento e a confiana mtua
propiciam o fortalecimento da rede, alm do respeito ao outro quanto s
suas limitaes e diferenas, em suas diversas reas de atuao e conhecimento.

 Reduo do poder das organizaes sobre o controle das decises e


reviso de relaes histricas de poder entre as instituies.

 Competio entre atores e instituies.


 Sobrecarga de trabalho para alguns atores/instituies que compem
a rede.

 Incluso de rgos pblicos, universidades, associaes profissionais.

Voc sabia que

embora o papel de articulador e de integrante de aes em rede voltadas


para a defesa dos direitos e o processo de construo e de manuteno dessas
aes sejam atribuies dos conselhos dos direitos e tutelares, os conselhos
municipais dos direitos da criana e do adolescente tm pouco conhecimento
sobre a rede disponvel e exercem fraco controle sobre a rede de atendimento
em suas respectivas localidades?
os conselhos enfrentam muitas dificuldades para realizar o registro das enti-

dades e dos programas governamentais e no governamentais, alm de no


conhecerem a real abrangncia do sistema de entidades em seus municpios?

as dificuldades enfrentadas so reflexos da falta de mobilidade e efetividade

dos conselhos e esto associadas inexistncia de um diagnstico sobre as


condies locais?

realidade similar relatada pelos conselhos estaduais, que evidenciam


pouco acesso rede de atendimento e pouco conhecimento sobre a situao
de crianas e adolescentes em seus estados?
Para saber mais sobre a escassez da rede de atendimento
No Brasil, os conselhos municipais dos direitos da criana e do adolescente
informaram sobre a escassez da rede de atendimento e a necessidade da criao/integrao entre os programas existentes. A situao de escassez mais

249

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

grave quando precisam buscar atendimento para crianas e adolescentes nas


seguintes situaes: usurios de drogas e lcool (63% dos conselhos municipais
apontaram que o atendimento inexistente e necessrio); profissionalizao de
adolescentes (56%); combate explorao sexual (51%); programas de semiliberdade e internao (50%); abrigo (48%); e colocao familiar em famlias
naturais ou substitutas (47%).
tutelares a maior carncia de atendimento no pas refere-se
Para os conselhos tutelares,
oferta de programas de apoio aos dependentes de drogas e lcool (73% dos conselhos tutelares declararam no existir atendimento em seu territrio de atuao).
A oferta desse tipo de atendimento existe, de forma adequada, em apenas 5%
dos municpios do pas. De forma similar aos conselheiros dos direitos, destacam,
ainda: escassez de programas profissionalizantes de preparao de adolescentes
para o mercado de trabalho; oferta de abrigos; programas de semiliberdade e
internao; programas de combate ao abuso e explorao sexual.
Criar os programas necessrios e integr-los aos j existentes de forma eficiente, em rede, um desafio para que o pas oferea condies melhores para
as crianas, os adolescentes e suas famlias.
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007).

Algumas experincias na formao de


redes de enfrentamento da violncia
no Brasil
No Brasil, a elevada freqncia de diversas formas de violncia contra
crianas e adolescentes vem provocando uma reao na rede de servios
de atendimento destinada a essa faixa etria. O fato j visvel em alguns
modelos de ao em rede que vm se destacando por promover: integrao de diferentes atores/instituies; maior capilaridade das aes de
ateno e preveno; ateno integral dos casos, evitando a duplicidade
de aes; e o aprimoramento do diagnstico de cada realidade local.
Em Curitiba/PR, a Rede de Proteo Criana e ao Adolescente em
Situao de Risco para a Violncia,
Violncia implantada desde 2000, foi concebida mediante a constatao de que a violncia sofrida pela infncia
e adolescncia impe ao Poder Pblico e sociedade civil organizada a
necessidade de uma abordagem ampla e integrada para o enfrentamento
do problema. Os produtores sociais dessa proposta foram o Instituto de
Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba e a Secretaria Municipal de
250

Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil

Sade. Atualmente, articulada pela Secretaria Municipal de Sade e


integrada pela Fundao de Ao Social, Secretarias Municipais de Educao, Esporte e Lazer, Abastecimento e Defesa Social, Fundao Cultural
de Curitiba, Ncleo de Atendimento de Crianas e Adolescentes Vtimas
de Crime (Nucria), Conselhos Tutelares, Vara da Infncia e Juventude e
de Crimes contra Crianas e Adolescentes, Ministrio Pblico. Conta com
o apoio do Instituto Municipal de Administrao Pblica, Sociedade Paranaense de Pediatria, Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) do estado do
Paran Comisso da Criana e do Adolescente, entre outros.
A rede encontra-se estruturada em uma coordenao municipal, nove
coordenaes regionais e mais de cem redes locais compostas de forma
intersetorial, que integram aproximadamente quatrocentos estabelecimentos notificadores e de acompanhamento conjunto dos casos de
violncia observados escolas, unidades de sade, hospitais, centros de
educao infantil, unidades de assistncia social (OLIVEIRA et al., 2004;
MINAYO; GOMES, 2006).
Em Manaus, estado do Amazonas, a rede tem sido estruturada pelo Servio de Atendimento Vtima de Agresso Sexual (Savas), com o entendimento de que, sozinhos, no conseguiriam garantir a continuidade das
propostas, e de que todos os segmentos da sociedade precisam trabalhar
em conjunto para viabilizar estratgias de curto, mdio e longo prazos.
Com essa idia, a rede buscou sensibilizar outros atores, incluindo os
meios social, cultural e jurdico. Foram empreendidas parcerias com a
Delegacia da Mulher, o Instituto Mdico Legal, o Conselho Tutelar, o
Ministrio Pblico, o Juizado da Infncia e Adolescncia e a imprensa
(NEVES et al., 2004).
No estado de Santa Catarina, a rede foi formalmente criada em 2004 e
encontra-se em processo de implantao. Sua criao foi liderada pelo
Ministrio Pblico Estadual e motivada pelo alto ndice de maus-tratos
registrado pelos Conselhos Tutelares. A populao-alvo das aes so
crianas e adolescentes de at 18 anos. Atualmente, constituda pelas
Secretarias de Estado da Educao e Inovao, Sade, Segurana Pblica
e Defesa do Cidado, Desenvolvimento Social, Urbano e do Meio
Ambiente, Ministrio Pblico, Frum Catarinense pelo Fim da Violncia e da Explorao Sexual Infanto-Juvenil, Associao Catarinense de
Conselheiros Tutelares, entre outros. Os profissionais que atuam na sua
251

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

composio acreditam que, sem o envolvimento de todos os setores citados, no possvel compreender o ciclo da violncia, desmistific-lo e
romp-lo. A rede possui, ainda, muitas possibilidades de ao a serem
exploradas, especialmente no mbito dos municpios, com o maior
envolvimento das escolas, postos de sade, delegacias, conselhos tutelares e dos direitos, promotoria de justia etc. (MINAYO; GOMES, 2006).
Em Niteri, estado do Rio de Janeiro, foi criada, em 1998, a Rede MuniMunicipal de Atendimento Integrado Criana e ao Adolescente Vtimas
de Maus-Tratos.
Maus-Tratos O Conselho Tutelar, o Juizado da Infncia e Juventude
e o Ministrio Pblico motivaram a sua criao para evitar a duplicidade
de procedimentos e agilizar o atendimento s vtimas. A rede composta
por um ncleo gestor que inclui Conselho Tutelar, Juizado da Infncia e
Juventude, Ministrio Pblico, Defensoria Pblica, Secretarias de Estado
da Segurana Pblica e da Educao, Secretarias Municipais de Assistncia Social, Sade e Educao (BARROS, 2005).
Observe que cada uma das redes citadas, embora localizadas em diferentes municpios/estados do pas, apresentou um motivo desencadeador
para a sua criao. H tambm especificidades em relao ao ator que
fomentou a sua estruturao, ao pblico ou problema-alvo, composio e estrutura de cada rede. Essas especificidades esto diretamente
relacionadas realidade de cada regio. No existe, portanto, um modelo
nico a ser seguido, uma vez que cada realidade deve ser considerada.
A despeito de todos os obstculos a serem ainda enfrentados para que
alcancemos um atendimento em rede eficaz e que proteja os direitos da
criana e do adolescente, reiteramos a relevncia do papel dos conselhos
dos direitos e tutelares, na rede de atendimento. Relembramos que uma
ao em rede muito mais do que estabelecer uma relao de encaminhamentos ou de saber para onde e como encaminhar os casos dos
direitos ameaados ou violados. Implica estabelecer uma dinmica de
relacionamento horizontal, pautada no respeito e na cooperao entre
os diversos membros da rede. Implica, ainda, comprometer-se, juntamente com os demais setores envolvidos, com a proteo dos direitos
das crianas e dos adolescentes e com a garantia da qualidade de vida
dessa populao.

252

Comunicao e mobilizao dos conselhos com instituies parceiras, redes de servios e sociedade civil

Referncias
BARROS, N.V. Violncia intrafamiliar contra crianas e adolescentes: Trajetria histrica, polticas
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253

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CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

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254

5. Oramento pblico e fundos dos


direitos da criana e do adolescente

Francisco Sadeck

Neste captulo, refletimos sobre o financiamento de polticas sociais voltadas para crianas e adolescentes. Discutimos sobre oramento pblico e
o Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente (FDCA) para que voc,
conselheiro tutelar ou dos direitos, tenha acesso a instrumentos que o
ajude em sua tarefa de defesa dos direitos da criana e do adolescente.
De acordo com a Constituio de 1988 (BRASIL, 1988), esse financiamento deve ser compartilhado entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios. No entanto, h grandes desafios para a consolidao
do modelo proposto na legislao. Em primeiro lugar, o financiamento
compartilhado deve ser pautado por planejamentos integrados, que
indiquem as aes prioritrias e os resultados a serem alcanados em um
determinado intervalo de tempo. Infelizmente, as iniciativas de planejamento ainda so isoladas e, por vezes, no utilizadas como referncia
para a definio da partilha dos recursos das polticas sociais.
Outra questo relacionada ao financiamento a de que, na composio
do custo de uma ao, devem estar previstos recursos da Unio, do estado
e do municpio. Isso raramente acontece; mais comum observarmos
aes sobrepostas do que propriamente um equilbrio de financiamento.
Outro aspecto importante em relao ao financiamento de polticas
sociais diz respeito aos fundos especficos. Os fundos so instrumentos de democratizao do financiamento dessas polticas, uma vez que
a destinao dos seus recursos requer aprovao do conselho, cuja
255

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

composio paritria. Assim, a sociedade civil e o governo definem a destinao dos recursos alocados nos fundos hoje existentes, possibilitando
uma maior transparncia no planejamento e na execuo financeira.
Para monitorar o financiamento das polticas sociais, o conselho dos
direitos de crianas e adolescentes precisa conhecer o oramento destinado a cada rea, distinguindo os valores reservados para transferncia intergovernamental e os valores destinados do prprio oramento.
No caso da ateno aos direitos de crianas e adolescentes, essa tarefa
requer o conhecimento de diversas polticas setoriais e a articulao com
os conselhos que controlam essas polticas.
Os conselhos tutelares, por sua vez, devem conhecer a realidade local
para influenciar na destinao dos recursos para execuo das polticas
sociais pblicas. Esse papel fundamental para garantir que os direitos
de crianas e adolescentes sejam cumpridos e priorizados pelo Poder
Pblico e, para tanto, fundamental a articulao do conselho tutelar
com o conselho dos direitos.

Oramento pblico
O oramento pblico tem tudo a ver com o nosso dia-a-dia. Grande parte
das receitas governamentais, ou seja, do dinheiro que o governo arrecada, sai do nosso bolso, direta ou indiretamente. Quando compramos
pezinhos ou arroz, pagamos a conta da luz ou da gua, por exemplo,
repassamos uma parcela do que ganhamos para o governo, em forma
de impostos indiretos, embutidos no preo das mercadorias e das tarifas
dos servios pblicos. H tambm impostos diretos, como o imposto de
renda, pago por milhes de pessoas quando recebem o salrio mensal ou
quando prestam servios para alguma empresa, ou para outra pessoa.
com o dinheiro que esperam receber dos tributos (impostos, taxas e
contribuies) que os governantes estimam e definem seus gastos todos
os anos. Uma parte dos recursos gasta em nosso benefcio, uma vez
que somos usurios dos servios prestados e das obras construdas pelo
governo, seja a canalizao de um crrego na periferia, seja a modernizao de um aeroporto, a abertura de novas vagas na creche do bairro,
ou a contratao de mais atendentes para os postos do Instituto Nacional
do Seguro Social (INSS), do Ministrio da Previdncia Social.
256

Oramento pblico e fundo dos direitos da criana e do adolescente

A importncia do oramento pblico no apenas econmica, mas principalmente poltica e social; por meio dele que so decididas quais
obras sero prioritrias, qual promessa de campanha ser cumprida e
qual reivindicao popular ser atendida.
Para os conselhos dos direitos e tutelares a responsabilidade ainda
maior do que para o resto da populao. Com base no oramento, os
conselheiros podem atuar para garantir recursos e priorizar polticas
destinadas a crianas e adolescentes.
A atuao nas discusses acerca do oramento pblico fortalece o papel
dos conselhos dos direitos de acompanhar, avaliar e monitorar as aes
pblicas de promoo e defesa dos direitos de crianas e adolescentes,
e o dos conselhos tutelares de zelar pelo cumprimento dos direitos, de
acordo com a resoluo 113 do Conanda.

Para pensar
Relembrando o caso do Andr, morador do municpio de Santana do Graja,
apresentado no Captulo 2, responda:
Como a atuao qualificada dos conselhos sobre o oramento pblico
poderia garantir material pedaggico especial para o menino?
De que modo o conselho poderia ajudar a promover polticas educacionais
de qualidade para crianas e adolescentes com necessidades diversas?

Aps ampla negociao, o oramento pblico se transforma em um


conjunto de documentos legais em que os governos (federal, estadual
e municipal) deixam claro como pretendem gastar os recursos arrecadados com os impostos, contribuies sociais e outras fontes de receita,
pagos pela populao.
A elaborao do oramento obrigatria. Todos os anos os chefes do
Poder Executivo (prefeitos, governadores e presidente da Repblica)
devem fazer a proposta de oramento e envi-la para discusso e votao na Cmara Municipal, no caso do municpio, na Assemblia Legislativa, no mbito do estado, e no Congresso Nacional, quando se tratar da
Unio. O resultado dessa discusso a votao de uma lei a Lei Oramentria , que autoriza o Executivo a gastar os recursos arrecadados
para manter a administrao, pagar os credores e fazer investimentos.
257

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Na lei do oramento so estimadas todas as receitas e fixadas as despesas


para o ano seguinte.
O oramento demonstra o programa de trabalho de toda a administrao pblica. Tudo aquilo que o governo poder gastar deve estar descrito
na lei oramentria: salrio dos funcionrios pblicos, pagamento de
dvidas, penses e aposentadorias, programas sociais etc.

Ilustrao: Tibrcio (2008).

Figura 1 Lei oramentria

Os gastos no previstos no podero ser realizados. Nenhum governo


pode construir uma escola ou um centro esportivo, ajudar famlias carentes ou aumentar o salrio dos professores, por exemplo, se no estiver
autorizado pelo oramento a aplicar recursos em aes dessa natureza.

Para pensar
Voc sabe como elaborado o oramento no seu estado/municpio? Voc
participa da sua elaborao?
Procure a secretaria a qual o conselho est ligado e informe-se
sobre os prazos e possveis formas de participao.
258

Oramento pblico e fundo dos direitos da criana e do adolescente

Os conselhos dos direitos e tutelares exercem importante papel na fiscalizao do oramento pblico, verificando se as suas funes esto sendo
cumpridas. A seguir, descrevemos as principais funes e caractersticas
do oramento pblico:

 Deciso poltica algumas pessoas querem mais creches, mais universidades e melhores salrios para os professores. Outras desejam transporte escolar passando perto de casa, mais espaos de lazer e postos de
sade. Muitas querem criar empregos e baratear o preo dos remdios.
Para outras, prioritrio reduzir impostos e investir na rea social. Ou
seja, os interesses so diferentes e at conflitantes. Ao elaborar o oramento, os governantes fazem escolhas polticas, definindo as prioridades
de governo, que vo muito alm de questes sociais. As decises envolvem grupos de interesse com os quais os governantes tm compromissos
dentro e fora do pas. Por isso, os conselheiros dos direitos e tutelares
devem ficar atentos s decises sobre o destino dos recursos pblicos,
intervindo no processo oramentrio para defender as propostas de
garantia dos direitos das crianas e dos adolescentes do seu municpio.

Para pensar
Quais so as polticas prioritrias para a infncia e a adolescncia no seu
municpio? Elas so contempladas no oramento?

 Planejamento o oramento um programa de trabalho, com metas


e objetivos a serem alcanados. Ao elaborar o oramento, o governo faz
uma estimativa de arrecadao e de gastos para garantir, entre outras
coisas, que os servios e as obras em andamento tenham continuidade
ao longo do ano e que no haja cortes repentinos em programas sociais
ou atrasos no pagamento de aposentados e pensionistas, por exemplo.

 Distribuio de renda o oramento pblico funciona como redistribuidor de renda, quando tira recursos de vrios setores da sociedade e
os aplica em outros, para gerar desenvolvimento, criar empregos, combater a pobreza e tornar o pas menos injusto socialmente. Essa escolha
poltica depende muito da organizao e da presso da sociedade e dos
conselhos, uma vez que melhorar a distribuio de renda e garantir a
justia social significa, em muitos casos, contrariar interesses de grupos e
setores poderosos. Quando o governo decide aplicar uma fatia maior dos
recursos em benefcio de apenas uma parcela da sociedade, dizemos que
o gasto est sendo focalizado. Mas se toda a populao pode ser potencialmente beneficiada pelos gastos pblicos, ento o gasto universal.
O gasto com educao, por exemplo, universal. Todas as pessoas, ricas
e pobres, podem ter acesso educao pblica.
259

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

 Democracia em um regime democrtico, nenhum governante


pode decidir sozinho de que forma gastar os recursos pblicos ou optar,
sozinho, pelo aumento de impostos para arrecadar mais e pr em prtica
o plano de governo que divulgou na sua campanha eleitoral. Essas decises envolvem o Executivo e o Legislativo; s depois que o oramento
for aprovado pelo Legislativo que os rgos e as entidades da administrao pblica podero aplicar os recursos naquilo que foi previsto.

 Transparncia governamental/controle social o oramento (municipal, estadual ou federal) pblico. Todas as pessoas podem e devem ter
acesso aos nmeros e ao destino do dinheiro que os governantes arrecadam. Esse dinheiro pertence no a um grupo de pessoas, mas a todos
ns. Alm de conhecer o contedo do oramento e de se organizar para
participar de sua elaborao, os conselhos dos direitos e tutelares devem
acompanhar a sua execuo (a aplicao dos recursos), evitando o descumprimento da Lei Oramentria, o desperdcio e desvio de dinheiro
pblico e garantindo a efetivao dos direitos de crianas e adolescentes.
Isso o que chamamos de controle social.

 Direito informao qualquer cidado pode ter acesso aos dados


oramentrios da Unio, do estado e do municpio. Na Unio, o Senado
Federal disponibiliza as informaes oramentrias pelo sistema Siga Brasil, via internet. Quando esses dados no esto disponveis na internet ou
em outros meios de informao, preciso entrar em contato com a Secretaria Estadual ou Municipal de Planejamento (ou o rgo responsvel pela
elaborao do oramento) para se informar sobre a modalidade de consulta. A Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000 (BRASIL, 2000),
intitulada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), garante esse direito. Muitas
vezes necessrio fazer presso poltica para se ter acesso s informaes
necessrias participao e ao controle social. Esse direito imprescindvel
para que haja a democratizao do processo oramentrio; sem acesso
informao, torna-se impossvel monitorar e controlar os gastos pblicos.

Para pensar
Seu estado/municpio fornece acesso s informaes oramentrias?
No caso de no conseguir acess-las, voc sabe que o Ministrio Pblico
pode ajud-lo a obter os dados?

 Fora de lei apesar de ser uma lei, o oramento apenas autorizativo


autorizativo,
ou seja, ele no obriga o governo a aplicar todos os recursos reservados para
uma obra, um programa ou uma ao. Por causa desse carter autorizativo,
muitas vezes os chefes do Poder Executivo (prefeitos, governadores e o

260

Oramento pblico e fundo dos direitos da criana e do adolescente

presidente) usam o oramento como moeda de troca, liberando verbas


ou aprovando a execuo de obras e atividades de interesse de vereadores,
deputados estaduais e federais e senadores, em troca de apoio aos projetos
governamentais. Ou seja, favorecendo a poltica da compra de apoios,
troca de favores, que, na maioria das vezes, beneficia mais os polticos do
que a populao. Portanto, incluir uma reivindicao de obra no oramento
da sua cidade no garantia de que essa obra sair do papel. Espera-se
que os conselhos dos direitos e tutelares se articulem e busquem meios de
presso poltica para que as polticas para a infncia e adolescncia sejam
executadas.
prin-O oramento pblico obedece a um conjunto de normas chamado prin
cpios oramentrios.
oramentrios Esses princpios estabelecem as regras gerais para
a elaborao e o controle do oramento da Unio, dos estados e municpios. Os conselhos dos direitos e tutelares devem atuar de modo a
garantir o seu cumprimento. Desse modo, favorecido o controle social,
qualificada a ao dos conselhos no oramento pblico e garantida a
priorizao de polticas para crianas e adolescentes.
Os princpios oramentrios so: unidade (cada cidade, cada estado ou
a Unio tem um nico oramento); universalidade (todas as receitas e
todas as despesas devem ser includas na Lei Oramentria); anualidade
(o oramento pblico vigora por um perodo limitado de tempo); exclu
exclu-sividade (a Lei Oramentria deve conter apenas matria financeira);
legalidade (para ter validade, o oramento anual precisa se transformar em lei); equilbrio (as despesas devem corresponder ao valor das
receitas estimadas); publicidade (deve ter ampla divulgao para que o
cidado saiba como so empregados os recursos arrecadados por meio de
impostos, contribuies e outras fontes de receita) e participao (gesto participativa/oramento participativo, art. 44 da Lei n.10.257, de
10/07/2001) (BRASIL, 2001). A gesto participativa est no mbito da
competncia municipal (BRASIL, 1988, art. 182), caracterizando um de
seus instrumentos de execuo da poltica de desenvolvimento urbano,
em nvel local. Nos mbitos estadual e federal no obrigatria a observncia do princpio da gesto participativa.
No que se refere publicidade, o oramento do governo federal deve
ser publicado no Dirio Oficial da Unio, assim que for sancionado pelo
presidente da Repblica. Os oramentos do Distrito Federal, dos estados

Para saber mais sobre


oramento participativo leia:
Balano das experincias de
oramento participativo nos
governos locais, disponvel
no site do Frum Nacional de
Participao Popular;
Oramento Participativo da
Prefeitura Municipal de Porto
Alegre/RS, disponvel no site da
Prefeitura de Porto Alegre;
Como funciona o oramento
participativo da Secretaria
de Oramento Participativo
da Prefeitura de Olinda/PE,
disponvel no site da Prefeitura
de Olinda;
Oramento Participativo
da Prefeitura do Recife/PE,
disponvel no site da Prefeitura
de Recife.

261

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

e dos municpios tambm devem ser publicados nos respectivos Dirios Oficiais, ou em jornal de ampla circulao na cidade. J aquelas
prefeituras de cidades pequenas, que no possuem jornal prprio ou
internet, podem afixar a Lei Oramentria at na porta da prefeitura.

Para pensar
No seu municpio tem oramento participativo? Como ele funciona?
Voc considera o processo de participao popular no oramento
municipal eficaz no sentido de assegurar as demandas da sociedade?

Em todo oramento pblico, h dois tipos de despesas previstas:

 Despesas obrigatrias so aquelas previstas em lei. A maioria dos


recursos j est comprometida com as despesas obrigatrias, como salrios dos funcionrios pblicos, aposentadorias, penses e benefcios da
previdncia social, funcionamento de escolas e hospitais, repasses obrigatrios para estados e municpios e, principalmente, refinanciamento,
juros e a amortizao das dvidas externa e interna. Algumas despesas
com polticas sociais, como sade, educao e previdncia, constam na
relao das despesas obrigatrias. Elas esto descritas na Constituio
Federal e so resultado de muita luta dos movimentos sociais, da sociedade civil organizada. Assim, esses gastos, essenciais para garantir direitos bsicos de cidados e cidads, no so condicionados s escolhas
polticas dos governantes.

 Despesas discricionrias so aquelas em que o governo pode


aplicar os recursos como quiser. No entanto, com tantas despesas obrigatrias, sobra pouco para destinar s novas obras ou para aumentar
o nmero de pessoas atendidas pelos programas sociais, por exemplo. O recurso que sobra para aplicar (menos de 1/4 do oramento
federal, nos ltimos anos) motivo de muitas disputas entre interesses diversos. Ainda que no sejam obrigatrias, essas despesas devem
ser debatidas, devem estar inseridas no Plano Plurianual (PPA), na
Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e na Lei Oramentria Anual
(LOA), cabendo o mesmo processo de avaliao e prestao de contas.

262

Oramento pblico e fundo dos direitos da criana e do adolescente

Para pensar
Em relao s despesas obrigatrias, voc sabe os mnimos constitucionais
de investimento em polticas sociais que seu estado/municpio deve cumprir?
Esses mnimos esto sendo cumpridos?
De que forma, no seu municpio, os recursos esto sendo aplicados?
Conhecendo a realidade e as necessidades locais, em que aes os recursos
seriam mais bem empregados?

Mnimos constitucionais so
vinculaes de recursos para as
polticas pblicas expressas na
Constituio Federal. Por exemplo,
na rea de educao o art. 212 fala
que a Unio aplicar no mnimo
18% do total da arrecadao,
incluindo transferncias. Para
estados e municpios a aplicao
de pelo menos 25%.

O ciclo oramentrio
Trs leis compem o ciclo oramentrio:

 Plano Plurianual (PPA) o planejamento de longo prazo. Define


as estratgias, diretrizes e metas do governo por um perodo de quatro
anos. elaborado no primeiro ano de mandato do prefeito, governador
ou presidente e vigora at o primeiro ano de mandato do prximo governante, de forma a garantir a continuidade poltica e administrativa.
 Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) define as metas e as prioridades do governo, ou seja, as obras e servios mais importantes a serem
realizados no ano seguinte. Estabelece as regras que devero ser observadas na formulao do Projeto de Lei Oramentria Anual pelo Poder
Executivo e na sua discusso, votao e aprovao, pelo Legislativo.

 Lei Oramentria Anual (LOA) nessa lei o governo demonstra


todas as receitas e despesas para o ano seguinte. A LOA composta de
trs esferas:
oramento da seguridade social abrange todos os rgos e
entidades envolvidos nas aes relativas sade, previdncia e
assistncia social;
oramento fiscal abrange todos os outros rgos e entidades

no includos nos demais oramentos;


oramento de investimento das empresas estatais corresponde

s despesas com obras e equipamentos. As demais despesas, como


salrio de funcionrios e manuteno de atividades das estatais,
no so previstas na Lei Oramentria; elas esto includas apenas
na contabilidade das prprias empresas estatais.
O papel das trs leis (PPA, LDO e LOA) integrar as atividades de planejamento e oramento para assegurar o sucesso da ao governamental
nos municpios, nos estados e no pas.
263

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Tambm chamado de ciclo integrado de planejamento e oramento, o


ciclo oramentrio corresponde a um perodo de quatro anos, que tem
incio com a elaborao do PPA e se encerra com o julgamento, pelo
Poder Legislativo, da ltima prestao de contas do Poder Executivo.
O ciclo oramentrio um processo dinmico e contnuo, com vrias
etapas articuladas entre si, por meio das quais sucessivos oramentos
so discutidos, elaborados, aprovados, executados, avaliados e julgados.

Ilustrao: Tibrcio (2008).

Figura 2 Ciclo oramentrio

As trs leis que regem o ciclo oramentrio so estreitamente ligadas


entre si, compatveis e harmnicas. Elas formam um sistema integrado
de planejamento e oramento, reconhecido na Constituio Federal,
que deve ser adotado pelos municpios, pelos estados e pela Unio.

264

Oramento pblico e fundo dos direitos da criana e do adolescente

Passo-a-passo da elaborao e execuo do oramento pblico


1. O ciclo oramentrio tem incio com a elaborao da proposta do PPA pelo
Poder Executivo. Isso ocorre no primeiro ano de governo do presidente, governador ou prefeito recm-empossado ou reeleito.
2. Os membros do Legislativo discutem, apresentam emendas e votam o projeto de lei do PPA at o encerramento da sesso legislativa.
3. Com base no PPA, o Executivo formula a proposta da Lei de Diretrizes Oramentrias, definindo prioridades e metas de governo. Os governantes recmempossados baseiam-se no PPA elaborado pelo governo anterior.
4. Os membros do Legislativo tm at o encerramento da primeira parte da sesso legislativa para examinar, modificar e votar o projeto da LDO. Do contrrio,
o recesso pode ser suspenso at que a LDO seja aprovada.
5. O Poder Executivo formula a proposta de Lei Oramentria Anual de acordo
com o PPA e a LDO. A elaborao da proposta oramentria obedece s regras
da LDO.
6. O Poder Legislativo deve examinar, modificar e votar o projeto de LOA at o
encerramento da sesso legislativa. Caso contrrio, o recesso suspenso at
que a votao seja concluda.
7. Os rgos e entidades da administrao pblica executam seus oramentos,
estando sujeitos fiscalizao e ao controle interno do respectivo poder, bem
como ao controle externo (Poder Legislativo com o auxlio do Tribunal de Contas).
8. Publicao do relatrio de execuo oramentria, de acordo com a LRF Lei
Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000 (BRASIL, 2000).
9. Conforme determina a Constituio Federal, 30 dias aps o final de cada
bimestre o Executivo deve divulgar um relatrio resumido da execuo oramentria.
10. De acordo com determinaes da LRF, os trs poderes divulgam relatrio
de gesto fiscal trinta dias aps o final de cada quadrimestre. Isso permite
comparar a despesa com pessoal e o montante da dvida pblica com os limites
previstos na legislao.
11. Aps o encerramento do exerccio financeiro, o Executivo elabora os balanos e os demonstrativos contbeis gerais, de todos os rgos e entidades da
administrao pblica. Cada poder Executivo, Legislativo e Judicirio elabora sua prestao de contas separadamente.
12. O Executivo apresenta suas contas do ano anterior ao Legislativo, no
mximo sessenta dias aps a abertura da sesso legislativa.
13. O Tribunal de Contas emite parecer prvio sobre as contas do Executivo e
dos demais poderes.
14. O Legislativo julga as contas apresentadas pelo Executivo.

265

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

15. O Executivo divulga relatrio de avaliao da execuo PPA.


16. As etapas de trs a quinze repetem-se por outros trs anos consecutivos.
17. No quarto ano, o processo recomea com a elaborao de um novo PPA.

As etapas do ciclo oramentrio so semelhantes na Unio, nos estados


e nos municpios. As diferenas podem estar nas datas-limite de cada
um deles. Os prazos dos estados so definidos na Constituio Estadual e
no regimento interno da Assemblia Legislativa. J os prazos dos municpios so estabelecidos na Lei Orgnica do Municpio e no Regimento
Interno da Cmara Municipal.

Para pensar
Responda as indagaes a seguir sobre a atuaao dos conselhos dos direitos
e tutelares no ciclo oramentrio do seu estado/municpio.
Os conselhos tutelares so chamados para ajudar na elaborao do
oramento, de acordo com o art. 136, inciso IX do ECA?
Os conselhos dos direitos e tutelares realizam articulaes para incluir polticas
de infncia como prioridade na LDO, tanto no Executivo quanto no Legislativo?
Voc observa alguma articulao para assegurar e aumentar os recursos
para polticas de infncia na LOA, tanto no Executivo quanto no Legislativo?
Como ela ocorre?
O que os conselhos dos direitos e tutelares podem fazer para garantir o
controle social sobre os gastos pblicos no seu estado/ municpio?
Tem havido situaes de contingenciamento (ver definio mais adiante) de
recursos do oramento em sua localidade? Isto afetou as aes do conselho?
Voc tem acesso ao relatrio de execuo oramentria e prestao de contas?
Qual o prazo para o Legislativo julgar a prestao de contas do Executivo?

O processo oramentrio
O processo oramentrio diz respeito ao papel de cada poder no oramento
pblico: como o oramento elaborado, discutido e aprovado e como a
execuo de suas aes fiscalizada e avaliada. Cada poder tem papel
especfico nesse processo: ao Executivo cabe elaborar os projetos de lei e
execut-los; ao Legislativo compete discutir, propor emendas, aprovar as
266

Oramento pblico e fundo dos direitos da criana e do adolescente

propostas oramentrias e julgar as contas apresentadas pelos chefes do


Executivo prefeitos, governadores e presidente da Repblica.
H rgos encarregados da fiscalizao e do julgamento das contas,
como os Legislativos e os Tribunais de Contas. Os cidados tambm tm
obrigaes e direitos no processo oramentrio. questo de se preparar
para participar, expondo suas propostas e reivindicaes.
Quatro etapas do processo oramentrio sero destacadas a seguir: a elaborao do projeto de lei, a etapa de discusso/votao do projeto de lei,
a efetiva execuo oramentria e financeira e a avaliao e o controle
das despesas realizadas.
A elaborao do projeto de lei do PPA, da LDO e da LOA cabe exclusivamente ao Executivo; em nenhuma esfera o Poder Legislativo pode
propor tais leis. No mbito municipal, por exemplo, apenas o prefeito
pode apresentar Cmara Municipal os projetos de PPA, LDO e LOA.
Os vereadores no apresentam tais projetos, mas podem modific-los
por meio de emendas, quando enviados ao Legislativo para discusso e
votao, como ser visto no prximo ponto.
Ainda no h normas especficas para a elaborao do PPA e da LDO, pois
a Constituio Federal, que criou esses instrumentos, determinou que as
regras fossem fixadas em lei complementar. At hoje, no entanto, tal lei
no foi votada pelo Congresso Nacional. Ela substituir a Lei n. 4.320, de
1964, que estabelece as normas para a elaborao da Lei Oramentria
Anual e execuo oramentria em todos os mbitos governamentais:
municipal, estadual e federal.
Geralmente, o processo de elaborao dirigido pela Secretaria de Planejamento (Seplan), com base no levantamento enviado por todas as
outras secretarias, que apontam as necessidades de gastos de cada rea
sob a sua responsabilidade. Cabe Seplan compatibilizar a demanda por
recursos com o total da receita que o governo espera arrecadar.
Ao elaborar a proposta, a Seplan leva em conta uma srie de parmetros, como expectativa de crescimento do PIB, mdia cambial, previso
de receita, metas de inflao e montante do refinanciamento da dvida
pblica. Os Poderes Legislativo e Judicirio tambm enviam suas propostas Seplan para serem integradas ao oramento geral.
267

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

O chefe do Poder Executivo conta com uma equipe de assessoria poltica


e tcnica para definir a proposta de oramento. importante que essa
assessoria conhea a realidade econmica e social do pas, do estado ou
do municpio. Ela precisa saber de onde vem a receita, como calcular a
arrecadao e distribuir os recursos de acordo com as demandas de cada
rea e os objetivos e as metas governamentais.
Os conselhos dos direitos tm o papel de garantir que o seu plano de ao
e as diretrizes e metas elencadas como prioritrias para as polticas sociais
pblicas, destinadas a crianas e adolescentes, sejam contempladas nas
leis oramentrias. Cabe aqui apresentar o exemplo do Conselho Nacional
dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda), que participou ativamente da discusso do PPA 2008-2011 do governo federal. O Conanda
determinou as diretrizes das polticas para infncia e a adolescncia que
deveriam ser includas no PPA, como a incluso do Sinase, do Plano
Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria, dentre outros.

Voc sabia que

a incluso do plano de ao dos conselhos municipais dos direitos no Plano

Plurianual (PPA) dos municpios foi realizada por 78% dos conselhos, sendo, de
maneira integral, em 29%, e de maneira parcial, em 49%?

22% dos conselhos no conseguiram levar, nem mesmo parcialmente,


aspectos de seus planos de ao para o Poder Executivo Municipal?
entre os conselhos estaduais dos direitos, 48% tiveram seus planos de ao
parcialmente includos no oramento estadual, 26% tiveram seus planos inseridos integralmente e os planos dos outros 26% no foram includos?
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de 2006, referentes a 49% dos conselhos municipais e 96% dos
conselhos estaduais de direitos.

O conselho estadual de Minas Gerais tambm conseguiu resultados


positivos com a participao na elaborao do PPA estadual, chamado de
Plano Plurianual de Ao Governamental (PPAG). Desta forma, houve a
priorizao da criana e do adolescente na agenda governamental refletida em recursos e polticas pblicas.

268

Oramento pblico e fundo dos direitos da criana e do adolescente

Para pensar
Como ocorre o processo de elaborao do oramento pelo Executivo no seu
estado/municpio?
O seu conselho tutelar participa junto ao Poder Pblico na definio de metas
e polticas para a infncia e adolescncia?
O conselho dos direitos tem determinao nas polticas pblicas para a
infncia no seu estado/municpio?

Em relao discusso e votao do oramento, a Constituio Federal determina que as propostas de PPA, LDO e LOA sejam analisadas,
discutidas e votadas pelo Congresso Nacional, no caso da Unio, pela
Assemblia Legislativa, na esfera dos estados e pela Cmara Municipal,
no mbito dos municpios. Em todas as casas do Legislativo, a proposta
primeiramente analisada por uma comisso de parlamentares e, depois,
apreciada por todo o plenrio.
Os parlamentares podem apresentar emendas, individual ou coletivamente, ao projeto original. No caso da LOA, podem, por exemplo, modificar a alocao de recursos e alterar a dotao oramentria prevista
para cada rgo ou entidade pblica. No entanto, qualquer alterao
precisa obedecer a algumas regras, entre as quais: no aumentar o total
de despesas previsto no oramento; ao incluir nova despesa ou aumentar despesa j prevista, indicar os recursos a serem cancelados de outra
programao para cobrir o novo gasto; ser compatvel com as disposies
do PPA e da LDO; respeitar os limites de valor para as emendas individuais; e no cancelar despesas com pessoal, benefcios da previdncia,
transferncias constitucionais, juros e amortizao da dvida pblica.
Aps a aprovao do Legislativo, a proposta volta ao Executivo para sano ou veto s emendas includas pelos parlamentares. O veto apreciado pelo Legislativo, podendo ser aprovado ou derrubado.
O processo de articulao dos conselhos dos direitos e tutelares para a
participao na elaborao da LOA ter mais consistncia e efetividade
se for iniciado desde as discusses preliminares da elaborao do PPA e
da LDO. Porm, se no houver esta oportunidade de interlocuo, ainda
h a possibilidade de articulao direta junto ao Legislativo, por meio
da apresentao de emendas ao oramento, antes da votao da LOA.
269

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Essa prtica normalmente resulta enorme ganho social, uma vez que
possibilita a alocao de recursos para a garantia e efetivao dos direitos
de crianas e adolescentes. Alm disso, evita que a deciso sobre o que
ou no prioritrio fique apenas nas mos do Poder Executivo.

Ilustrao: Tibrcio (2008).

Figura 3 Emendas ao oramento

Em relao ao oramento de 2007, votado em 2006, o Conanda articulou


com organizaes da sociedade civil e a Frente Parlamentar da Criana e
do Adolescente, do Congresso Nacional, a apresentao de uma emenda
de 1 bilho de reais para garantir o atendimento das creches pelo Fundo
da Educao Bsica (Fundeb). At ento, a Proposta de Emenda Constituio (PEC) do Fundeb passava por discusses para incluso das creches no texto da lei. O Conanda percebeu, no entanto, que sem recursos
no seria possvel atend-las, ainda que fossem contempladas no texto
da lei. Com esse importante passo na alocao de recursos, as creches
puderam fazer parte do Fundeb, inclusive com previso de recursos.

270

Oramento pblico e fundo dos direitos da criana e do adolescente

Para pensar
H algum canal de participao da sociedade no oramento do seu estado/
municpio?
Existe alguma iniciativa/parceria dos conselhos tutelares e dos direitos com
o Legislativo local?
H uma frente parlamentar da infncia e adolescncia no Legislativo
de seu municpio?

No que concerne aprovao do oramento, nem sempre o Poder


Legislativo consegue apreciar e votar o projeto enviado pelo Executivo
dentro do prazo constitucional o encerramento da sesso legislativa.
Em todas as esferas de governo, o Legislativo no entra em recesso at
a aprovao do oramento. No entanto, a Constituio Federal no diz
o que acontecer se a lei no for sancionada at o dia 31 de dezembro
(como sabemos, a LOA deve entrar em vigor em 1 de janeiro). Por isso,
diversas Leis de Diretrizes Oramentrias (LDO) tm estabelecido regras
para a execuo provisria do oramento at que este seja votado e
sancionado.
Algumas LDOs autorizam a utilizao provisria dos recursos de forma
genrica, normalmente um duodcimo (1/12) do total do oramento por
ms at a aprovao da LOA. Outras, mais rgidas, autorizam a execuo
oramentria apenas para atender alguns tipos de despesas consideradas
inadiveis, como transferncias constitucionais, pagamento de pessoal e
de juros e encargos de dvidas.
Enquanto o oramento no for votado em seu municpio, o prefeito no
poder, por exemplo, iniciar uma nova obra como o calamento das
ruas de um bairro da periferia, mesmo que os recursos fiquem parados
no caixa da prefeitura. Por isso, importante acompanhar de perto o
processo de discusso e votao da Lei Oramentria. Alm de defender os interesses da coletividade, a participao popular pode contribuir
para que o oramento seja votado dentro do prazo e garantir recursos
para polticas consideradas prioritrias.
Sobre a execuo oramentria e financeira,
financeira depois que a LOA publicada no Dirio Oficial e passa a valer, os rgos e entidades da administrao pblica comeam a executar o oramento, ou seja, passam a
271

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

realizar as atividades programadas e a aplicar o dinheiro de suas dotaes oramentrias.


At trinta dias aps a publicao da LOA, o Executivo estabelece o cronograma mensal de desembolso e a programao financeira, de acordo
com as determinaes da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Entre
outras determinaes, a LRF fixa limites para despesas com pessoal e
para a dvida pblica, alm de proibir a criao de despesas de durao continuada (mais de dois anos), sem que haja uma fonte segura de
receitas. o respaldo jurdico ao modelo econmico hoje vigente no
pas. Seu contedo dirigido ao ajuste das contas da Unio, dos estados
e municpios.
Com a criao do cronograma mensal de desembolso, o governo ajusta
o ritmo de execuo do oramento ao fluxo dos recursos, mantm o
equilbrio entre receita e despesa e garante verba, em tempo hbil, s
unidades administrativas, visando melhorar a execuo do seu programa
de trabalho.
Os rgos e entidades da administrao pblica devem seguir risca
o que est determinado na lei, no gastando nada alm do estipulado
para cada programa ou atividade. Muitas vezes, no meio do caminho, o
governo reavalia a estimativa de receita e reduz o limite autorizado de
despesas para cumprir a meta fiscal (o quanto se espera gastar a menos
do que o total arrecadado), ou aumenta a autorizao para a despesa,
mediante excesso de arrecadao.
A cada dois meses, o Executivo reavalia as estimativas de receitas e despesas, para verificar se a meta fiscal ser cumprida. Se necessrio, para
cumprir a meta, os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio reduzem
temporariamente os limites para a realizao de despesas. Esta reduo
chamada de contingenciamento.
O conselho dos direitos pode solicitar ao Poder Executivo relatrios
peridicos da execuo oramentria. De posse dessas informaes,
possvel analisar a liberao dos recursos e propor alteraes/adequaes
necessrias ao atendimento das necessidades de crianas e adolescentes,
inclusive alterar prioridades no decorrer do ano. Os conselhos tutelares,
por sua vez, podem ser importantes parceiros na anlise da execuo
272

Oramento pblico e fundo dos direitos da criana e do adolescente

oramentria, indicando quais alteraes possveis devem ser feitas, de


modo a contemplar a realidade social do municpio.

Para pensar
Voc tem acesso s informaes sobre a execuo oramentria do seu
estado/municpio?
Sabe quanto o governo gasta em polticas para a infncia e a adolescncia?
O conselho dos direitos solicita/recebe periodicamente relatrios
sobre oramento das polticas para infncia e a adolescncia?

Para avaliao e controle do oramento,


oramento aps o encerramento de cada
exerccio, o chefe do Executivo deve apresentar um balano geral das
receitas arrecadadas e das aes e despesas executadas ao longo do ano.
Essa prestao de contas analisada pelo Legislativo e pelo Tribunal de
Contas da Unio, do estado ou do municpio.
Os rgos e entidades que executam os oramentos esto sujeitos fiscalizao por rgos internos e externos. Eles devem prestar contas de
suas realizaes e gastos, periodicamente. A prestao de contas deve ser
pblica, acessvel a todo e qualquer cidado e no apenas aos rgos de
fiscalizao e controle do prprio governo. Alm disso, disponibilizada
pela Seplan (ou outra instituio responsvel pelo oramento no seu
municpio), pelo Legislativo ou Tribunal de Contas.
Vale ressaltar que os controles oficial e social ocorrem quando o
oramento est em execuo. O controle interno feito pelos rgos da
administrao direta no caso da Unio, os Ministrios e a Controladoria Geral. O controle externo feito pelo Legislativo, com o auxlio do
Tribunal de Contas.
No controle social, realizado pela sociedade e pelos conselhos dos direitos e tutelares, um importante parceiro o Ministrio Pblico (MP).
O MP no discute, no vota nem aprova o oramento. Porm, chamado para intervir legal e penalmente quando qualquer irregularidade
constatada pelos rgos de controle social, interno ou externo. Ele
age, portanto, como um fiscal da lei. Se determinada lei no est sendo
cumprida, ou est sendo aplicada de maneira equivocada, o MP possui
mecanismos para impor a sua correta aplicao.
273

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

No caso da evaso escolar, descrito no Captulo 2, o MP atuou por meio


de um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC). A prefeita de Santana
do Graja foi ento obrigada a fazer alteraes no oramento para que
o direito de estudar fosse assegurado ao menino Andr. Outra possvel
atuao do MP a ao civil pblica, que aplicada para a defesa de
interesses difusos, coletivos e individuais homogneos.
A parceria entre os conselhos dos direitos e o MP tende a gerar muitos
resultados. Na 6a Conferncia Nacional da Criana e do Adolescente,
realizada em 2005, em Braslia, em virtude da presso exercida pelos
conselheiros da sociedade civil, o MP ameaou entrar com uma ao
civil pblica para garantir o descontingenciamento dos recursos federais
da rea da infncia, a cargo da Secretaria Especial dos Direitos Humanos
(SEDH). O entendimento era o de que o contingenciamento feria o disposto no art. 4, pargrafo nico, alnea d do ECA, visto que os recursos
no estavam sendo aplicados privilegiadamente em polticas destinadas
a crianas e adolescentes.
Com a ameaa do MP de entrar com a ao civil pblica, os conselheiros
governamentais articularam junto Presidncia da Repblica e ao Ministrio do Planejamento a liberao dos recursos em questo. Eles foram
disponibilizados ainda durante a realizao da conferncia, no havendo
necessidade de entrar com o aparato jurdico da ao civil pblica.

Oramento criana e adolescente


O Oramento Criana e Adolescente (OCA) indica quais polticas pblicas destinadas a crianas e adolescentes compem o oramento pblico.
Existem vrias metodologias de apurao e anlise do OCA.
O projeto de monitoramento dos gastos do OCA tem por base legal o
art. 227 da Constituio Federal de 1988 e o art. 4 do Estatuto da Criana
e do Adolescente (BRASIL, 1990). O OCA tambm atende ao art. 4 da
Conveno Internacional sobre os Direitos das Crianas.
O objetivo do OCA verificar se a prioridade absoluta da criana e
do adolescente, na agenda governamental, est sendo cumprida. De
posse das informaes oramentrias, possvel influenciar o processo
oramentrio, monitorando e dando visibilidade execuo do OCA,

274

Oramento pblico e fundo dos direitos da criana e do adolescente

subsidiando estratgias de fortalecimento do sistema de garantia dos


direitos da criana e do adolescente e da luta pela implementao
de polticas pblicas que respondam s metas prioritrias para essa
populao.
extremamente importante a participao dos conselhos dos direitos no
processo de elaborao das leis oramentrias, no Executivo, e nas discusses realizadas no Legislativo. Os conselheiros tm que ficar atentos
aos prazos para inserir suas demandas polticas e necessidades na agenda
governamental.
As aes de monitoramento do gasto pblico fortalecem o controle
social, capaz de identificar desvios, no cumprimento das prioridades e
responsabilizao na execuo dos gastos. Constatadas irregularidades,
os conselhos dos direitos e tutelares podem buscar parceiros como o
Ministrio Pblico e o Tribunal de Contas para investigar as denncias e
responsabilizar o Poder Pblico. A atuao dos conselhos sobre o oramento pblico garante que as polticas sejam aplicadas de forma efetiva
na garantia dos direitos de crianas e adolescentes.

Fundo dos Direitos da Criana


e do Adolescente
Embora o Fundo esteja diretamente vinculado ao conselho dos direitos, sublinhamos a importncia dos conselheiros tutelares conhecerem
as principais caractersticas envolvidas na aplicao e fiscalizao dos
recursos dirigidos a crianas e adolescentes.
O Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente (FDCA) um
fundo pblico, de modalidade especial, institudo pela Lei n. 8.069/90
(BRASIL, 1990) e pela Lei Federal n. 8.242/91 (BRASIL, 1991). tambm conhecido como FIA ou simplesmente como Fundo da Criana e do
Adolescente. Na Unio, nos estados, no Distrito Federal e nos municpios
dever ser criado um nico e respectivo Fundo, conforme estabelece o
ECA (BRASIL, 1990, art. 88, IV).
A compreenso do Fundo da Criana e do Adolescente passa pelo entendimento do lugar que ele ocupa no oramento pblico. um fundo

Os fundos especiais foram criados


com o objetivo de democratizar e
dar maior transparncia ao trato
com o dinheiro pblico, por meio do
controle social.

275

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

especial regido pelos art. 71 a 74 da Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964


(BRASIL, 1964), que dispe sobre as normas gerais para a elaborao e
controle do oramento:
art. 71 Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que por lei se vinculam realizao de determinados
objetivos ou servios, facultada a adoo de normas peculiares
de aplicao.
art. 72 A aplicao das receitas oramentrias vinculadas a
fundos especiais far-se- atravs de dotao consignada na Lei
de Oramento ou em crditos adicionais.
art. 73 Salvo determinao em contrrio da lei que o instituiu, o
saldo positivo do fundo especial apurado em balano ser transferido para o exerccio seguinte, a crdito do mesmo fundo.
art. 74 A lei que instituir fundo especial poder determinar
normas peculiares de controle, prestao e tomada de contas,
sem, de qualquer modo, elidir a competncia especfica do Tribunal de Contas ou rgo equivalente.

Os artigos transcritos determinam que os fundos especiais sejam compostos por recursos destinados exclusivamente a servios e objetivos
especificados em suas leis de criao. Os Fundos da Criana e do Adolescente tm suas receitas vinculadas a programas e projetos destinados
garantia dos direitos dessa populao, de acordo com o art. 227 da
Constituio Federal (BRASIL, 1988) e o ECA (BRASIL, 1990).
O Fundo da Criana e do Adolescente obedece ao disposto no art. 204 da
Constituio Federal de 1988:
art. 204 As aes governamentais na rea da assistncia social
sero realizadas com recursos do oramento da seguridade social, previstos no art. 195, alm de outras fontes, e organizadas
com base nas seguintes diretrizes:
I. descentralizao poltico-administrativa, cabendo a coordenao e as normas gerais esfera federal e a coordenao e execuo dos respectivos programas, s esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistncia social;
II. participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes
em todos os nveis (BRASIL, 1988).

O art. 204 dispe sobre a democracia participativa no campo oramentrio, o que representa uma importante vitria da luta dos movimentos
sociais que, durante as dcadas anteriores, reivindicavam a essa incluso
no processo decisrio das polticas pblicas. A gesto da poltica social
276

Oramento pblico e fundo dos direitos da criana e do adolescente

para crianas e adolescentes, por meio de um fundo vinculado ao conselho paritrio, garante maior transparncia e visibilidade na utilizao
dos recursos pblicos.

Para pensar
No seu municpio existe um Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente?
Como ele chamado?
A transparncia no gasto pblico uma das linhas de ao do conselho
dos direitos em seu municpio? O Poder Pblico presta contas sociedade
e emite relatrios dos recursos que aplica nas polticas para a infncia?

O Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente pressupe a partilha de


poder na definio das prioridades do oramento na rea da infncia. Em
geral, ele atrelado Secretaria de Assistncia Social e, em alguns casos,
tambm so envolvidas as Secretarias de Finanas ou Planejamento.
O ECA prev a criao do FDCA nas trs esferas da federao, a fim de
agregar os recursos financeiros necessrios instalao e manuteno
da rede de proteo. Os fundos so criados como uma das diretrizes da
poltica de atendimento criana e ao adolescente. Ressaltamos que o
FDCA no responde pela totalidade da poltica para crianas e adolescentes, apenas parte do todo!

O Fundo uma das condies


fundamentais para a realizao
dos princpios e diretrizes do ECA.
No existe prioridade absoluta sem
prioridade oramentria!

Os fundos especiais devem ser criados por meio de um projeto de lei de


autoria do Poder Executivo, encaminhado para votao no Legislativo e,
sendo aprovado, de um decreto que o regulamente. A lei deve determinar o rgo estatal ao qual ele ser vinculado, suas receitas e despesas,
bem como os responsveis por sua gesto.
A ausncia de uma regulamentao nacional do FDCA faz com que os
diversos fundos no pas funcionem de acordo com as leis que os criaram.
No h uma unidade conceitual entre as diversas leis, o que dificulta o
relacionamento dos conselhos deliberativos com alguns setores do Poder
Pblico, bem como a troca de experincias entre os diversos conselhos
dos direitos. Percebendo essa lacuna, o Conanda est trabalhando em
um documento de parmetros para a criao e funcionamento dos fundos nacional, estaduais, distritais e municipais dos direitos da criana e
do adolescente.
277

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Voc sabia que


O Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente lei e est regulamentado
em 71% dos conselhos analisados na pesquisa Bons Conselhos? No entanto,
ele est criado, mas no regulamentado, em 21% dos municpios, e em 8%
ainda no chegou a ser criado.
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de 2006, referentes a 49% dos conselhos municipais e 96% dos
conselhos estaduais dos direitos.

O FDCA e as polticas para a infncia


O FDCA o mecanismo institudo com a finalidade de assegurar recursos para programas e projetos de garantia dos direitos de crianas e
adolescentes. Os programas devem estar atrelados s demais polticas
destinadas a essa populao, formando um arco de proteo, com base
em um plano elaborado pelo conselho dos direitos.
O oramento pblico deve financiar as polticas sociais bsicas e assistenciais, garantindo a proteo integral. O Fundo Municipal rene os
recursos destinados implementao de uma parte da poltica voltada
criana e ao adolescente, no caso, a dos programas complementares.
De acordo com o Estatuto, as polticas financiadas pelo Fundo sero
implementadas por meio de um conjunto articulado de aes governamentais e no governamentais, seguindo os regimes de atendimento
dispostos no art. 90, em projetos de proteo especial ou em situaes
especiais, referenciais ou emergenciais, tais como: enfrentamento da violncia, atendimento a adolescentes em risco, orientao e apoio sociofamiliar, apoio socioeducativo em meio aberto, colocao familiar, abrigo,
liberdade assistida, semiliberdade, internao, combate ao trabalho
infantil, adequao das instalaes fsicas de instituies de atendimento infantil, capacitao de educadores e conselheiros e programas
de guarda.

278

Oramento pblico e fundo dos direitos da criana e do adolescente

Ilustrao: Tibrcio (2008).

Figura 4 Polticas financiadas pelo Fundo dos Direitos da Criana e do


Adolescente

Outras aes tambm comumente financiadas pelo FDCA so: atendimento a toxicmanos, diagnstico da realidade e divulgao do Estatuto
da Criana e do Adolescente.
Os recursos do FDCA no devem ser utilizados para pagamento, manuteno e funcionamento do conselho tutelar; manuteno e funcionamento dos conselhos dos direitos da criana e do adolescente; em
polticas pblicas que j disponham de fundos especficos (como as de
educao infantil, especial e de iniciao profissional de adolescentes);
ou, ainda, para transferncia de recursos sem a deliberao do respectivo
conselho dos direitos, como parte da poltica pblica especfica.
Essas polticas devem ser implementadas, de forma descentralizada,
por entidades de atendimento governamentais ou no governamentais,
mediante inscrio de programas no conselho municipal dos direitos da
criana e do adolescente.

Vale lembrar que as entidades


no governamentais s podem
receber recursos do FDCA depois de
registradas no conselho municipal
dos direitos da criana e do
adolescente.

As entidades selecionadas de acordo com as diretrizes do plano de


aplicao elaborado pelo conselho firmam convnios necessrios realizao do atendimento. Cada conselho municipal deve elaborar em seu
regimento interno, e por meio de suas resolues, os critrios especficos
(prazos, linhas de atendimento etc.) para esse processo.

279

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

A lei de criao e o decreto de regulamentao do Fundo devem explicitar o que pode ser realizado com o seu financiamento. O pagamento
de manuteno, infra-estrutura e remunerao do conselho tutelar deve
ser feito pela prpria Secretaria de Governo. Em alguns municpios, os
conselhos tutelares so financiados com recursos do FDCA, mesmo
sendo ilegal essa destinao.

Para pensar
Os recursos do FDCA so utilizados para o funcionamento dos conselhos dos
direitos ou tutelares em seu municpio? Quais os programas complementares
financiados com recursos do Fundo?

Receitas do fundo da criana e do adolescente


Os recursos que compem os fundos da criana e do adolescente fazem
parte do Tesouro Pblico. A sua principal fonte deve ser a dotao prpria do Poder Pblico (municpio, estado, Distrito Federal e Unio),
conforme estabelece o art. 227 da Constituio Federal (BRASIL, 1988)
e a determinao do art. 4, pargrafo nico, alnea d do ECA (destinao privilegiada de recursos pblicos para programas voltados ao
atendimento de crianas e de adolescentes). Entretanto, as fontes desses
recursos vo alm do dinheiro pblico constante no oramento. Tambm provm de:

 destinaes do imposto de renda de pessoas fsicas ou jurdicas para


os fundos nacional, estaduais ou municipais. De acordo com o art. 260
do ECA, a pessoa fsica pode destinar recursos para o FDCA e abater
at 6% do Imposto de Renda devido; para a pessoa jurdica (empresas
privadas ou estatais), o abatimento de at 1% (BRASIL, 1990);

 multas decorrentes de condenao em aes cveis e aplicao de


penalidades administrativas ou penais previstas nos art. 228 a 258 do
ECA (BRASIL, 1990);

 outras fontes, tais como convnios, transferncias entre entes da


federao, doaes/contribuies de pessoas fsicas, governos, organismos nacionais ou internacionais, resultados de aplicaes financeiras e
de clusulas especficas de contratos de licitao pblica;

 doaes de bens materiais de pessoas fsicas ou jurdicas.

280

Oramento pblico e fundo dos direitos da criana e do adolescente

Para pensar
importante que o conselho faa a Declarao de Benefcios Fiscais (DBF)
para a Receita Federal. Assim, evita que a pessoa que fez a destinao do
Imposto de Renda para o Fundo dos Direitos caia na malha fina.
O conselho do seu municpio procede desse modo ao receber destinaes
do Imposto de Renda? Envia recibo de destinao para o Fundo s pessoas
fsicas ou jurdicas? Presta contas da receita, d informaes ou emite
relatrios para quem faz a destinao, informando como os recursos foram
aplicados?
No caso do FDCA, a legislao no faz referncia a transferncias de fundo
a fundo, como, por exemplo, no caso da assistncia social. Uma vez que
a legislao nada informa sobre a questo, esse tipo de transferncia no
acontece de maneira permanente e institucionalizada. Sabe-se que alguns
conselhos dos direitos, como o de So Paulo, adotam transferncias fundo a
fundo do FDCA estadual para o municipal.
Esse tipo de transferncia tambm ocorre no seu municpio?

Gesto do FDCA
O fundo da criana e do adolescente est vinculado ao conselho dos
direitos, que o rgo responsvel por estabelecer os critrios gerais de
aplicao e fiscalizao dos recursos. Ao incorporar a participao da
sociedade civil no poder decisrio, o conselho contribui para a formao
de um espao pblico no qual a questo da democratizao das polticas
sociais est em foco.
Uma conta corrente exclusiva deve ser criada aps a regulamentao do
fundo. Ela ser gerida (movimentao dos recursos, aplicao financeira,
elaborao de balanos, acompanhamento do saldo etc.) pelo rgo do
Executivo ao qual o fundo est vinculado, embora as decises quanto
aplicao dos recursos sejam da competncia do conselho dos direitos.
Dois importantes aspectos da gesto do FDCA so:

 gesto poltica o destino dos recursos decidido pelo conselho dos


direitos, que, com base no plano de ao, elabora o plano de aplicao
com as prioridades de investimento, de acordo com as demandas no
mbito da sua atuao. O conselho o gestor do fundo; ele decide como
os recursos sero aplicados e controla a execuo oramentria;

 gesto administrativa a administrao do fundo, ou seja, a celebrao de convnios, pagamento, superviso de projetos executados e o
281

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

controle da prestao de contas feita pelo rgo do Executivo ao qual


o fundo vinculado. Esse rgo deve prestar contas regularmente ao
conselho dos direitos sobre a execuo dos projetos e a movimentao
da conta bancria do fundo.
A elaborao do plano de ao
pelo conselho dos direitos um dos
temas tratados no Captulo 2.

A prioridade de direcionamento dos gastos deve ser dada s polticas de


atendimento a crianas e adolescentes, fundamentadas em um planejamento elaborado pelo conselho dos direitos. Esse planejamento compreende a base da atuao do conselho e composto por quatro etapas:
1) diagnstico local da situao da criana e do adolescente; 2) plano de
ao; 3) plano de aplicao; e 4) avaliao das atividades desenvolvidas
na rea.

FDCA e comisses temticas


As comisses temticas do conselho dos direitos que mais comumente
atuam sobre o fundo so as Comisses Permanentes de Oramento (CO)
e de Polticas Pblicas (CPP), cujos objetivos e caractersticas foram anteriormente apresentados neste captulo.
A CO diretamente responsvel pelo fundo, j que deve elaborar e gerir
o plano de aplicao e captao dos recursos do FDCA, bem como acompanhar e controlar a aprovao e aplicao dos recursos do oramento
municipal, na rea da criana e do adolescente. Os membros dessa
comisso podem se reunir com a secretaria responsvel pelo oramento
no municpio (geralmente a Secretaria de Planejamento) para discutir a
liberao dos recursos para o ano.
Embora as questes relativas ao fundo estejam presentes em todas as
outras comisses, j que os recursos disponveis so para a realizao
de qualquer ao do conselho, cabe CO subsidiar as discusses com
o material necessrio para as deliberaes da plenria em relao ao
FDCA.
A CPP tambm est relacionada ao fundo, uma vez que da sua responsabilidade o processo de implantao dos projetos financiados por ele e
a mediao entre as entidades e as Secretarias de Governo, responsveis
por acompanhar os projetos. nessa comisso que so aprofundadas as
discusses que subsidiam a elaborao das diretrizes da poltica municipal para crianas e adolescentes. Ela tambm responsvel pelo
282

Oramento pblico e fundo dos direitos da criana e do adolescente

acompanhamento dos projetos de lei em tramitao no Legislativo local,


na rea da criana e do adolescente. Participa, ainda, do registro e da
avaliao dos programas desenvolvidos nessa rea. O monitoramento
do Legislativo permite ao conselho saber se h algum crdito adicional
de alterao do oramento que retire recursos de alguma poltica. Essas
informaes possibilitam o conselho traar uma estratgia com os parceiros para a aprovao ou no de determinados projetos de lei, tendo
como foco a garantia dos direitos das crianas e dos adolescentes do
municpio.

Captao de recursos na iniciativa privada


A destinao ao FDCA de contribuies deduzidas de impostos uma das fontes
de recurso prevista na legislao que o cria. As campanhas de arrecadao de
recursos so incentivadas e hoje possvel verificar que empresas e entidades
empresariais esto se aproximando dos conselhos dos direitos. Como exemplo,
destaca-se o municpio de Betim, no estado de Minas Gerais, que faz campanhas
anuais de captao de recursos junto iniciativa privada. Desse modo, o conselho conseguiu aumentar em 600% os recursos do FDCA em apenas trs anos.
Com isso, conseguiu lugar de destaque para as polticas da infncia na agenda
governamental. Atualmente, o conselho dos direitos chamado para discutir as
prioridades e os recursos do oramento municipal com os Poderes Executivo e
Legislativo.
Em geral, o conselho utiliza os recursos doados da maneira que achar conveniente, de acordo com o seu plano de ao e a deliberao da maioria dos
seus membros. Uma minuta de resoluo do Conanda, que esteve em consulta
pblica em 2008, estabelece critrios e normas para as contribuies, inclusive
no que se refere definio do destino dos recursos doados ou destinados ao
fundo, a chamada verba casada, carimbada, condicionada, ou destinada.
A minuta da resoluo probe os contribuintes de estabelecerem quaisquer
condicionantes para suas doaes e/ou destinaes. Isso quer dizer que ficam
proibidas as doaes destinadas a entidades pr-definidas, por exemplo. As
empresas, ao doarem recursos ao FDCA, no podem indicar para qual Organizao No Governamental (ONG), Organizao da Sociedade Civil de Interesse
Pblico (OSCIP) ou associao os recursos devem ser destinados. Essa prtica,
na verdade, era um meio de as empresas privadas obterem abatimento do
imposto devido pela doao ao FDCA.
Ainda assim, a minuta de resoluo possibilita a verba casada nas seguintes
situaes:

doaes a polticas pr-definidas pelo conselho dos direitos e estabelecidas


em seu plano de ao. Pode ser que alguma empresa queira ter a sua imagem
283

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

associada ao combate violncia sexual de crianas e adolescentes, por exemplo.


Ao doar os recursos, a empresa define que esse montante deve ser aplicado em
uma poltica especfica, desde que faa parte do plano de ao do conselho;

doaes a projetos chancelados pelo conselho dos direitos: a chancela

(aprovao prvia de projetos) permite a captao de recursos ao FDCA pelas


instituies proponentes para o financiamento de seu respectivo projeto.
A minuta de resoluo ainda permite ao conselho reservar entre 10% e 30%
dos recursos destinados ao FDCA para livre deliberao, desde que essa reserva
seja aplicada em aes prioritrias da poltica de promoo, proteo, defesa
e atendimento dos direitos da criana e do adolescente, sob deliberao do
conselho.
Relembramos que a minuta de resoluo do Conanda representa um posicionamento institucional sobre esse tipo de financiamento. Os parmetros indicados
por ela devem ser adotados pelos conselhos dos direitos estaduais, distritais e
municipais. Participe!

O texto deste captulo visa a instrumentalizar voc, conselheiro dos


direitos ou conselheiro tutelar, em sua funo de auxiliar a elaborao,
a fiscalizao e a avaliao da qualidade das polticas pblicas sociais
para a infncia e adolescncia em seu municpio/localidade. essencial
que voc e os demais conselheiros possam identificar oportunidades de
participao e discutir estratgias polticas para priorizar a criana e o
adolescente na agenda governamental, identificando potenciais parceiros em sua atuao poltica no Legislativo, no Executivo e na prpria
sociedade civil.
Conforme discutido, uma atuao qualificada dos conselhos dos direitos
e tutelares no oramento pblico garante polticas pblicas mais eficazes
na garantia dos direitos das crianas e dos adolescentes. A pontencialidade da atuao dos conselhos, por sua vez, depende da qualidade da
articulao local. Portanto, participe e seja um exemplo de atuao poltica para os outros conselhos no Brasil.

284

Oramento pblico e fundo dos direitos da criana e do adolescente

Leituras complementares sugeridas


AVRITZER, L. Sociedade civil e democratizao. Belo Horizonte: Del Rey, 1994.
BARRETO, M. Lugar de criana no oramento. ECA em Revista, n. 5, 1996.
CINTRA, J.C. Fundos municipais dos direitos da criana e do adolescente. In: Seminrio A gesto do
Fundo Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente um modelo para So Paulo,
So Paulo, 2002.
CUNHA, J.R. Oramento pblico e Fundo da Infncia e Adolescncia. In: DINIZ, A.; CUNHA, J. R.
(orgs.). Visualizando a poltica de atendimento criana e ao adolescente. Rio de Janeiro: Fundao
Centro de Defesa dos Direitos Humanos Bento Rubio; KroPart editores, 1997.
DAGNINO, E. (org.). Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e Terra, 2002.
PRANKE, C. Crianas e adolescentes: novos sujeitos de direitos. In: CARVALHO, M.C.; TEIXEIRA, A.C.
(orgs.). Conselhos gestores de polticas pblicas. So Paulo: Plis, 2000.
SADECK, F. et al. De olho no oramento criana: atuando para priorizar a criana e o adolescente no
oramento pblico. So Paulo: Inesc; Abrinq; Unicef, 2005.
TATAGIBA, L. Os conselhos gestores e a democratizao das polticas pblicas no Brasil. In:
DAGNINO, E. (org.). Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e Terra, 2002.
VOLPI, M. A democratizao da gesto das polticas pblicas para a infncia e a adolescncia. In:
CARVALHO, M.C.; TEIXEIRA, A.C. (orgs.). Conselhos gestores de polticas pblicas. So Paulo:
Plis, 2000.

Referncias
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>.
BRASIL. Lei Complementar n.101, de 4 de maio de 2000: estabelece normas de finanas pblicas
voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/lcp101.htm>.
BRASIL. Lei Federal n 8.069 de 13 de julho de 1990: dispe sobre o Estatuto da criana e do
adolescente e d outras providncias. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8069.htm>.
BRASIL. Lei n. 8242, de 12 de outubro de 1991: cria o Conselho nacional dos direitos da criana
e do adolescente - Conanda e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.pge.sp.gov.br/
centrodeestudos/bibliotecavirtual/dh/volume%20i/crian%C3%A7alei8242.htm>.

285

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

BRASIL. Lei n.10.257, de 10 de julho de 2001: estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d
outras providncias. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257.htm>.
BRASIL. Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964: estatui normas gerais de Direito Financeiro para
elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do
Distrito Federal. Braslia, 1964.
CEATS. Centro de Empreendedorismo Social e Administrao em Terceiro Setor; FIA. Fundao da
Infncia e Adolescncia. Os bons conselhos: pesquisa conhecendo a realidade. So Paulo:
Ceats/FIA, 2007.

286

Siglas
Andi
Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia

ECA
Estatuto da Criana e do Adolescente

Cbia
Centro Brasileiro para Infncia e Adolescncia

Ence
Escola Nacional de Cincias Estatsticas

Cebrap
Centro Brasileiro de Anlises e Planejamento

FDCA
Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente

Cedeca
Centro de Defesa da Criana e do
Adolescente Yves de Roussan

Febem
Fundao Estadual do Menor

Cendec
Centro de Estudos Contemporneos
Cidid
Classificao Internacional das Deficincias,
Incapacidades e Desvantagens
CMDCA
Conselhos Municipais dos Direitos da
Criana e do Adolescente
CNE
Conselho Nacional de Educao
CNS
Conselho Nacional de Sade
CNP
Conselho Nacional de Propaganda
CO
Comisso Permanente de Oramento
Conade
Conselho Nacional dos Direitos da
Pessoa Portadora de Deficincia
Conanda
Conselho Nacional dos Direitos da
Criana e do Adolescente
CPI
Comisso Parlamentar de Inqurito
CPP
Comisso Permanente de Polticas Pblicas
DBF
Declarao de Benefcios Fiscais
DCA
Frum Nacional Permanente de Entidades
No Governamentais de Defesa dos Direitos
da Criana e do Adolescente
DCI
Defesa da Criana Internacional
DH
Direitos Humanos
DSEIs
Distritos Sanitrios Especiais Indgenas

FIA
Fundao para a Infncia e Adolescncia
FNDC
Frente Nacional de Defesa dos Direitos da Criana
FNPETI
Frum Nacional de Preveno e Erradicao do Trabalho
Infantil
Fonacriad
Frum Nacional dos Dirigentes de rgos de Polticas
Pblicas para a Infncia e Adolescncia
Funabem
Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor
Fundeb
Fundo da Educao Bsica
HIV
Vrus da imunodeficincia humana
IBGE
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
Idesp
Instituto de Estudos Econmicos, Sociais e
Polticos de So Paulo
INSS
Instituto Nacional do Seguro Social
Ipea
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
LBA
Legio Brasileira de Assistncia
LDB
Lei Diretrizes e Bases da Educao Nacional
LDO
Lei de Diretrizes Oramentrias
LOA
Lei Oramentria Anual
Loas
Lei Orgnica da Assistncia Social
LRF
Lei de Responsabilidade Fiscal

287

TEORIA E PRTICA DOS CONSELHOS TUTELARES

CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

MEC
Ministrio da Educao

Sesi
Servio Social da Indstria

MP
Ministrio Pblico

SGD
Sistema de Garantia dos Direitos

Nucria
Ncleo de Atendimento de Crianas e Adolescentes
Vtimas de Crime

Sinase
Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo

OAB
Ordem dos Advogados do Brasil
OCA
Oramento Criana e Adolescente

SPDCA
Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do
Adolescente

OIT
Organizao Internacional do Trabalho

Suas
Sistema nico de Assistncia Social

ONG
Organizao No Governamental

TAC
Termo de Ajustamento de Conduta

ONU
Organizao das Naes Unidas

Unesco
Organizao das Naes Unidas para a Educao, a
Cincia e a Cultura

OSCIP
Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico
PEC
Proposta de Emenda Constituio
Peti
Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
PNBEM
Poltica Nacional do Bem-Estar do Menor
PNCFC
Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria
PNEVSIJ
Plano Nacional de Enfrentamento da Violncia Sexual
Infanto-Juvenil
PPA
Plano Plurianual
PPAG
Plano Plurianual de Ao Governamental
SAM
Servio de Assistncia ao Menor
SAS
Secretaria de Ateno Sade
Savas
Servio de Atendimento Vtima de Agresso Sexual
SEDH
Secretaria Especial dos Direitos Humanos
Senac
Servio Nacional de Aprendizagem Comercial
Senai
Servio Nacional de Aprendizagem Industrial
Seplan
Secretaria de Planejamento
Sesc
Servio Social do Comrcio

288

Sipia
Sistema de Informao para a Infncia e a Adolescncia

Unicef
Fundo das Naes Unidas para a Infncia

Formato: 210x260mm.
Tipologias: Meridien LT Std e Frutiger Lt Std.
Miolo: Offset 90g/m2
Capa: Carto Supremo 250g/m2
CTP digital, impresso e acabamento: Corb Editora Artes Grficas Ltda.
Rio de Janeiro, dezembro de 2010

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