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COMPENDIO DI DIRITTO COSTITUZIONALE

Valerio Onida

1) PROFILO STORICO DELLO STATO ITALIANO LE VICENDE TERRITORIALI


Lo stato italiano giovane e nasce come Regno dItalia nel 1861 come trasformazione del Regno di Piemonte e
Sardegna.
Allinizio del secolo XIX, dopo le guerre napoleoniche, il territorio italiano era diviso fra numerosi stati ( Regno di
Piemonte e Sardegna, impero austro-ungarico che controllava regioni orientali, Ducato di Parma, Granducato di
Toscana, Stato pontificio e Regno delle 2 Sicilie).
I moti rivoluzionari del 1821 e 1848 avevano dato luogo in varie parti dItalia a Governi provvisori, ma solo nel Regno
di Piemonte e Sardegna con lo Statuto Albertino del 1848 si sopravvisse alla sconfitta dei liberali.
Nelle aspirazioni di questi vi era la realizzazione dellunit politica nazionale, pur confrontandosi programmi molto
diversi, da quello dei Repubblicani seguaci di Mazzini a quello dello Stato pontificio che voleva una federazione degli
stati esistenti sotto la presidenza del Papa.
Lunificazione avvenne sotto lespansione del regno sabaudo, con la prima guerra dindipendenza del 1859 (Piemonte e
Francia VS Austria) si annesse la Lombardia e fu ceduta Savoia alla Francia, poco dopo Ducato di Parma, Granducato
di Toscana, quasi tutto territorio pontificio tranne Roma e con la spedizione dei mille con a capo Garibaldi anche il
regno delle due Sicilie.
Ad eccezione di Roma e delle Venezie (Austria) il regno sabaudo comprendeva tutta la penisola e il parlamento di
Torino proclam il 17 marzo 1861 il Regno DITALIA.
Negli anni dopo si complet lunificazione con la 3 guerra dindip. si annesse Venezia e il Veneto, nel 1870 si occup
Roma e vi si port la capitale definitivamente. (prima Firenze)
Con prima guerra mondiale e scomparsa stato austriaco ci fu annessione del Trentino, Friuli V.G. e il tedesco Sud-Tirol.
Successivamente ci fu annessione di territori a Est (Fiume e Dalmazia) e di Albania persi, insieme a parte del Friuli con
la seconda guerra mondiale. (Trieste torna nel 1954)
LItalia ebbe minima storia coloniale prima con Eritrea, poi Somalia Italiana, Libia e Etiopia, ma dopo seconda guerra
mondiale si persero tutti sti territori, eccetto Somalia indipendente nel 1960.
Il Regno dItalia e la sua base di leggittimit continuarono a far capo ai Savoia e allo statuto di Re Carlo Alberto, che fu
la prima Costituzione dello Stato Italiano e dur quasi altri 100anni.
Le leggi, civili penali e amministartive del Piemonte furono estese a tutta Italia e la struttura amministrativa su base
francese divenne struttura italiana.
Le culture, esperienze politiche e istituzionali dei vecchi territori erano si diverse, ma quasi mai di autogoverno, erano
infatto assoggettate a regimi di altri stati Europei; proprio per questo il nuovo stato non si trovo a fronteggiare nostalgie
tradizionalistiche anzi venne visto dai pi come aspirazione al regime di libert.
Dal punto di vista costituzionale lo stato era una tipica monarchia costituzionale (modello francese Orleanista 1830), il
Parlamento delibera le leggi cui segue lassenso e la promulgazione da parte del re, tuttavia spesso si ricorreva a decreti
leggi demergenza che delegavano il potere al Governo per ragioni durgenza.
Il potere legislativo spettava al Re, e anche i rapporti internazionali, tranne le variazioni territoriali che dovevano avere
lassenso delle camere.
Il Re nominava e revocava i ministri, che a differenza sua erano responsabili.
Fin dallinizio si introdusse un governo parlamentare di tipo inglese, il Re nominava un presidente del Consiglio
scegliendo un esponente politico che godeva del consenso della maggioranza delle camere, alle quali rispondeva e a cui
di fatto spettava la direzione dellesecutivo.
In caso di dissenso tra Re e parlamento, il Sovrano poteva sciogliere anticipatamente le camere.
Il Parlamento era composto da 2 camere con quasi gli stessi poteri, quella dei deputati era elettiva (prima a suffragio
ristretto fino al 1919 universale maschile), mentre il Senato era nominato dal Re.
Fino al 1919 il sistema era il maggioritario poi divenne proporzionale.
Lamministrazione dipendente dal Governo era organizzata al centro dai ministeri e in periferia dai Prefetti, quella
autonoma esclusivamente dai Comuni retti da Sindaci e consigli eletti e strettamente dipendenti dal Governo, poi
saranno introdotte le provincie ma con scarso potere.
Il potere giudiziaro era esercitato dai magistrati di carriera nominati dal Re e non completamente indipendenti
dallesecutivo.
Nello sistema statutario la legge approvata dal Governo e sanzionata (assenso) e promulgata dal Re era la fonte di diritto
per eccellenza ed era insindacabile anche dallo Statuto, in quanto nessuno poteva far valere lincostituzionalit
dellastessa, neppure i giudici erano competenti.
Lo statuto attribuiva ai cittadini i tradizionali diritri di libert civile, economica e sanciva leguaglianza di fronte alla
legge, nonche il diritto di accesso alle cariche militari e civili.
Lassorbimento nel nuovo Stato di quello pontificio port un problema, quello dei rapporti con la Santa Sede e quindi la
Chiesa cattolica; lo statuto riconobbe la religione cattolica romana come religione di stato ma anche le altre potevano
essere liberamente esercitate.
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Loccupazione di Roma laci per aperto un conflitto tra Chiesa e Stato Usurpatore, fino alla conciliazione con i patti
lateranensi del 1929 tra santa sede e governo fascista con cui venne ceduto alla chiesa un piccolo territorio attorno alla
Basilica di San Pietro che porto alla nascit dello Stato della Citt del Vaticano. (inoltre confermo della religione
cattolica come di stato, privilegi ecclesiastici e risarcimenti per i territori usurpati)
Il sistema politico costituzionale italiano si svilupp in linea con il resto dEuropa con la nascita dei primi partiti di
massa attivi nel proporre le proprie candidature al Parlamento.
Alle elezioni del 1919, le prime con il proporzionale, 150 seggi su 508 andarono al Partito socialista fondato nel 1892, e
100 deputati al Partito Popolare Italiano dei cattolici democratici di don Sturzo fondato nel 1919, questi ponevano le
basi della nuova rappresentanza togliendo drasticamente il potere alla vecchia classe liberale.
Levoluzione del costituzionalismo dopo la prima guerra mondiale in tutta Europa non trov riscontro o meglio sub una
brusca frenata in Italia nel 1922 con laffermazione del regime fascista che fondava la propria dottrina sul rifiuto
esplicito e abbandono dei principi su cui si fondava il costituzionalismo liberal-democratico europeo.
Il fascismo non var una nuova costituzione e sulla carta lo Statuto Albertino resse formalmente lo stato, ma le leggi e
la politica lo svuotarono nella sostanza.
Furono soppressi i diritti civili e il pluralismo politico, con trasformazione del patito fascista in istituzione statale e
messa al bando dei partiti antifascisti.
Il Parlamento fu svuotato dei suoi poteri che passarono al Governoe al Duce, la Camera dei D. fu svuotata tramite
elezioni a lista unica (1924) e trasformata in camera dei fasci e delle corporazioni, venne creato un nuovo organo
costituzionale, Il Gran consiglio del fascismo (1939), la libert sindacale venne soppressa con costituzione di un
sindacato unico di stato e con il divieto penale dello sciopero, scomparvero le elezioni locali con la sostituzione dei
sindaci con i Podest nominati dal governo.
Sopravvivevano Monarchia e Senato ma gravemente influenzate dal capo del governo.
Negli anni trenta il regime assunse sempre pi consenso passivo, si dedico a imprese nazionalistiche (Etiopia) poi si
colleg sempre pi al regime nazista tedesco importandone antisemitismo.
La crisi arriv con la caduta dellalleanza nazista nella seconda guerra mondiale e il 25 luglio 1943 con lo sbarco degli
alleati in Sicilia una frangia allinterno del Gran consiglio del fascismo diede al re il potere di destituire Mussolini e
nominare un nuovo capo di Governo, fu Badoglio che firm larmistizio.
LItalia si spacca in due, al centro-nord i tedeschi e la R.S.I. che ripropone un fascismo repubblicano legato al nazismo,
naque la resistenza in appoggio agli alleati, nel Sud invece il Re e il Governo (Brindisi), prima sembra ci sia una riforma
staturia che faceva perno sulla monarchia, ma questo si rende impraticabile perch i partiti antifascisti preesistenti (DC
partito dAzione ) posero la loro candidatura a guida del paese durante la transizione, ne segue una tregua
istituzionale tra Re e partiti che rinviano alla fine della guerra la scelta tra Monarchia e Repubblica.
Dopo la liberazione di Roma il nuovo Governo sempre presieduto da Badoglio ma formato da componenti dei partiti
antifascisti, riuniti nel Comitato di Liberazione Nazionale emanarono un DL che rimetteva ad unAssemblea
Costituente, eletta da tutti i cittadini, la deliberazione delle nuove istituzioni statali.
Con questa prima costituzione provvisoria si ha il superamento dello Statuto, seguita, dopo lavvento al Governo del
leader della DC, Alcide De Gasperi, di una seconda costituzione provvisoria che prevedeva un referendum istituzionale
per la scelta fra Monarchia e Repubblica, referendum a suffragio universale.
Il 2 giugno 1946 il risultato favorevole alla repubblica con il Nord a favore di questa e il Sud a favore della monarchia,
il 13 giugno 1946 il Re Umberto lascia lItalia e le funzioni di capo dello stato passano al capo del governo Alcide De
Gasperi.
LAssemblea costituente eletta a sua volta il 2 giugno, risult formata per tre quarti dai membri dei 3 maggiori partiti
politci. (DC PSI PCI)
Lassemblea lavor per un anno e mezzo, la Costituzione provvisoria del 1946 stabiliva cha lassemblea avesse il
compito solo di varare la nuova costituzione e che avesse competenza solo in materia costituzionale, elettorale e dei
trattati internazionali.
La legislazione ordinaria restava in capo al governo che operava tramite DL e dopo il parere di commissioni
dellAssemblea, proprio questultima nomin Capo provvisorio dello Stato Enrico De Nicola.
Durante il periodo costituente la vita politica non fu esente da traumi, Se in un primo tempo il governo era affidato ad
una coalizione dei tre maggiori partiti una crisi port a lasciare al governo esclusivamente la DC con il passaggio
allopposizione dei 2 partiti Marxisti, inizia lera del centrismo che durer fino agli anni 60.
Lassemblea continu comunque il suo lavoro e nel febbraio 1947 port il progetto in aul che venne dibattuto da marzo
a dicembre, la deliberazione finale si ebbe il 22 dicembre 1947 con la promulgazione il 27 e lentrata in vigore il 01
gennaio 1948.
Il 18 aprile 1948 si svolsero le prime elezioni delle 2 camere (il Senato comprese per anche gli EX senatori della
Consulta) che vide la maggioranza assoluta alla DC con a capo del Governo De Gasperi, ci fu lelezione del liberale
Luigi Einaudi come presidente della Repubblica.
La Costituzione italiana del 1947 pur influenzata dalla tradizione italiana segna un netto distacco sia con il regime
fascista che con le esperienze costituzionali precedenti, questo anche perch il punto dincontro sia di elaborazione che
di accettazione era molto influenzato dai principi costituzionalisti Euro-Americani.

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Non difficile riassumere questi principi: la dignit umana, la concezione per cui lo Stato per luomo e non viceversa,
lo stato di diritto (non arbitrario ma seguendo leggi di diritto), un insieme di diritti di libert, eguaglianza,
dellindividuo, diritti sociali, .
I principi fonamentali della Costituzione (per lo pi espressi nei primi 12 articoli) e cos chiamati rispecchiano
proprio questi ideali:
x Art. 1: Il potere politico supremo appartiene al popolo inteso come tutti gli individui legato allo stato dal rapporto
di cittadinanza ma non si esercit senza limiti bens nei limiti della Costituzione; questo significa che la
Costituzione posta a presidio dei limiti del potere e a garanzia dei diritti di tutti.
x Art. 2: I diritti sono garantiti e riconosciuti dalla Repubblica non solo individualmente ma anche di pluralismo
sociale e sono accompagnati da doveri inderogabili di solidariet; ecco dunque il valore della dignit umana.
x Art. 3: Leguaglianza affermata e riguarda tutti i cittadini, e si pone non solo come divieto di discriminazioni
ingiustificate ma anche come contenimento delle diseguaglianze di fatto; quindi uguaglianza di diritti ma anche di
opportunit.
x Art. 4: Ai diritti civili di libert si accostano quelli sociali fra cui il diritto al lavoro come realizzazione della
persona, diritti che ne condizionano le libert economiche.
x Art. 5: La struttura e lazione dei poteri pubblici muovono dal riconoscimento della valorizzazione delle collettivit
locali secondo i principi di decentramento e autonomia.
x Art. 6: Le minoranze linguistiche e culturali sono protette.
x Art. 7-8: Il rapporto tra Stato e confessioni religiose regolato dallal laicit inteso come garanzia di libert
individuale senza distinzione di appartenenza o non appartenenza religiosa.
x Art. 9: La cultura, la ricerca e lambiente sono oggetto di pubblica tutela.
x Art. 10: La Costituzione recepisce le norme fondamentali del diritto internazionale.
x Art. 11: La Repubblica respinge la guerra come risoluzione di controversie fra gli stati ma accetta la cessione di
poteri sovrani a istituzioni intese a realizzare la pace fra le nazioni.
Il testo successivo della Costituzione suddiviso in due parti: La prima dedicata ai diritti e doveri dei cittadini
(rapporto individui/gruppo Stato), la seconda allordinamento della Repubblica (organizzazione Statale).
Sono i due grandi oggetti delle costituzioni moderne: Il riconoscimento dei diritti delluomo e la divisione dei poteri.
Le norme dei diritti non sono incluse in un preambolo ma sono parte integrante del testo, questo perch si voluto
sottolineare che la Costituzione non contiene indicaziono generali per il legislatore ma norme immediatamente operanti.
La prima parte suddivisa in 4 titoli ascendenti dallindividuo considerato come singolo alle formazioni sociali in cui
svolge la sua formazione:
x Titolo 1 (art.13-28): rapporti civili in cui lindividuo considerato come tale e riassume i diritti legati allesistenza.
x Titolo 2 (art.29-34): rapporti etico sociali in cui si disciplinano le prime formazioni sociali dellindividuo famiglia
e scuola, si tratta anche della salute quale diritto fondamentale.
x Titolo 3 (art.35-47): rapporti economici con ampia e dettagliata Costituzione economica.
x Titolo 4 (art.48-54): rapporti politici in cui lindividuo visto come costitutivo della comunit politica ordinata
secondo il principio democratico, questa chiede al cittadino dei doveri che si trasformano in obblighi. (tasse, difesa)
La seconda parte suddivisa in 6 titoli scandita negli organi supremi e fondamentali dello stato:
x Titolo 1: suddiviso in 2 sezioni, la prima le camere (art. 55-69) disciplina la struttura dei 2 rami del parlamento
(composizione, elezione, durata, norme fond, di funzionamente, posizione dei suoi membri; la seconda la
formazione delle leggi (art. 70-82) regolo non solo il procedimento legislativo ma anche il referendum abrogativo,
indulto, amnistia, rapporti internazionali del Parlamento, bilancio.
x Titolo 2: il Presidente della Repubblica (art. 83-91) con norme su elezione, durata in carica, funzioni, rapporti con
il Governo e responsabilit.
x Titolo 3: Il Governo, nella prima sezione il Consiglio dei Ministri (art. 92-96) dove contenuta anche la fiducia
con il Parlamento, nella seconda sezione la Pubblica amministrazione (art. 97-98) contiene norme su pubblici uffici
e pubblici impiegati, nella terza sezione Gli organi Ausiliari (art. 99-100) disciplina Consiglio nazionale
delleconomia e del lavoro, il Consiglio di Stato, la Corte dei Conti
x Titolo 4: La Magistratura (art. 101-110) nella prima sezione le norme fondamentali sullesercizio della
funzionegiurisdizionale e sullindipendenza della magistratura, nella seconda (art. 111-113) alcune norme concrete
sullesercizio della funzione.
x Titolo 5: Le Regioni, le Provincie e i comuni (art. 114-133) in cui eleva tali enti a livello costituzionale, ovvero
enti di governo territoriale diversi dallo stato centrale.
x Titolo 6: Le Garanzie costituzionali che si suddividono in 2 sezioni, la prima (art. 134-137) La Corte
Costituzionale detta le norme fondamentali su questo organo posto a presidio dellosseranza della costituzione, la
seconda (art. 138-139) Revisione della costituzione e leggi costituzionali, disciplina i modi e la speciale procedura
per approvare leggi che modifichino o integrino la Costituzione.

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Lattuazione della Costituzione stata assai lenta e non priva di contraddizioni, LAssemblea Costituente prima di
sciogliersi approv le leggi sulla stampa, quelle elettorali e gli statuti di 4su5 regioni speciali.
Fin dallinizio trovarono applicazioni le leggi su Governo, Parlamento, Capo dello stato e rapporti fra di loro, ma fino al
1956 non entr in funzione la Corte Costituzionale, quindi il controllo sulla legittimit doveva essere effettuato dai
giufdici comuni, inoltre il Consiglio superiore della magistratura che doveva assicurare la piena indipendenza della
magistratura entr in vigore solo nel 1958.
Rimasero quindi in vigore gran parte delle leggi fasciste e prefasciste compresi i codici.
Solo negli anni 70 furono varate le leggi sul referendum e quelle necessarie per istituire le regioni a statuto ordinario,
quando ormai la struttura amministrativa dello stato si era consolidata sul precedente modello centralizzato.
Per molto tempo tempo la garanzia dei diritti costituzionali dovette passare attraverso ladattamento di vecchie norme
da parte della Corte Costituzionale pi che attraverso lopera del legislatore.
Del 1975 la riforma del diritto di famiglia, del 1990 la legge sullo sciopero nei pubblici servizi e nello stesso anno
depo ripetuti interventi del giudicie costituzionale, la legge sulla radiotelevisione che toglie il monopolio statale.
Inoltre i patti lateranensi furono solo in parte revisionati nel 1984 ma in gran parte valgono tuttora.
La lenta attuazione delle riforme Costituzionali andata di pari passo con levoluzione del sistema politico italiano,
ovvero del sistema dei partiti e delle forze sociali.
La Carta del 1948 aveva visto la convergenza di tutte le maggiori forze politiche, ma subito dopo lapprovazione si fu
una spaccatura che porto la DC con i partiti piccoli del centro a governare con allopposizione i due partiti di sinistra
(comunisti e socialisti) con la destra monarchica e neo fascista.
Fu la fase del centrismo durata fino al 1963 e seguita dal centro-sinistra in cui la collaborazione fra DC e socialisti porto
al disgelo Costituzionale.
Gli anni 70 videro prima la crisi del centro-sinistra e poi nel clima delle stragi del terrorismo delle Brigate Rosse che nel
1978 rapirono e uccisero il leader democratico Aldo Moro il tentativo presto esaurito di dar vita a governi di coalizione
nazionale prima, seguiti da governi di collaborazione DC-socialisti.
A partire dagli anni 70 si cominci a discutere di riforme costituzionali anche con la nascita di apposite commissioni
bicamerali, che non ottennero tuttavia alcun risultato eccetto la riforma del titolo 5 della parte II relativo a Regioni e
Enti Locali, votato solo dallallora maggioranza centro-sinistra.
Nel 2005 il Parlamento con i soli voti della maggioranza centro-destra approv un progetto che ambiva a riscrivere tutta
la seconda parte della costituzione ma il Referendum del 2006 respinse il progetto.
Fino al 1992 il Bipartitismo imperfetto italiano (DC sempre al governo e Comunisti sempre allopposizione) viene
sconvolto in pochi mesi dal clima internazionale creato dalla caduta dei Regimi Comunisti dei pesi dellEST
congiuntamente a 2 fenomeni: un movimento sempre pi deciso verso un sistema elettorale maggioritario e dalla
scoperta di un fenomeno di finanziamenti illeciti ai vari partiti coinvolgendo elementi di spicco in vicende di corruzione.
Spariscono cos e si riducono a esili minoranze i due partiti storici DC e Partito socialist, mentre altri partiti come PC e
MSI, cambiano nome e fisionomia fino allepoca recente con la confluenza in nuovi partiti.
Nascono cosi nuovi partiti per lo pi privi delle radici storiche e ideologiche che avevano caraterizzato quelli del
passato, creando una situazione ancora attuale.
Una delle pi significative novit della Costituzione Repubblicana lapertura internazionalistica.
Nellimpostazione classica diritto interno e diritto internazionale costituiscono due ordinamenti distinti e separati, il
primo regola le relazione fra individui e gruppi sociali e fra questi e autorit pubbliche; il secondo regola solo i rapporti
tra gli statiattraverso leggi consuetudinarie e pattizie (trattati).
Gli stati poi adattano i loro ordinamenti interni agli obblighi assunti sul piano internazionale, ma queste norme sono
poste secondo lordinamento interno e occupano il posto e il rango che spetta a seconda del tipo di atto con cui sono
emanate (costituzionali, ordinarie, ) .
I giudici possono far riferimento a norme esterne e applicare il diritto internazionale solo se le norme interne rinviino a
queste, la Stato non riconosce alcun fondamento giuridico allinfuori di se stesso.
Questa situazione cominciata a mutare dopo la seconda guerra mondiale, quando ci si posti come obbiettivo la
creazione di un organo giuridico internazionale che escludesse la guerra come soluzione alle controversie che
prevedesse la costituzione di autorit sopranazionali e fondasse la convivenza sullaccettazione di alcuni standard tra cui
il rispetto da parte di ogni Stato dei diritti fondamentali della persona riconosciuti a tutti gli esseri umani.
La fondazione dellOrganizzazione delle Nazioni Unite (ONU) e lapprovazione da parte dellAssemblea Generale
ONU il 10 dicembre 1948 della Dichiarazione Universale dei diritti delluomo , ha dato fondamento alla stipulazione
di trattati internazionali multilaterali in cui gli stati aderenti si impegnavano a garantire a tutti gli individui che si
trovano sotto la propria giurisdizione i diritti civili e politici.
Sulla stessa linea in Europa nel 1950 nasce il Consiglio dEurpoa cui oggi aderiscono 47 paesi, va ricordata la CEDU
(convenzione europea per la savaguardia dei diritti delluomo e delle liber fondamentali firmata a Roma il 4 novembre
1950.
Questa a dato vita ad una Corte Europea dei diritti delluomo con sede a Strasburgo e garantisce a chiunque ne faccia
ricorso contro uno Stato membro, un giudice sovranazionale le cui decisione non sono automaticamente esecutive
allinterno dello stato, ma vincolano comunque questutlimo e i giudici interni ad applicare le norme della convenzione.
A questa realt la Costituzione italiana si aperta ampiamente:
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lArt. 10 c.1 stabilische che lordinamento giuridico italiano si conforma a quello europeo, lArt. 10 c.2 condiziona ai
trattati internazionali la leggitimit delle leggi sulla condizione giuridica dei cittadini stranieri, a sua volta lart. 26
limita lestradizione del cittadini per reati non politici esclusivamente nei casi previsti dalle convenzioni internazionali.
Ancor pi significarivo lart. 11 che ripudia la guerra non solo come strumento di offesa alla libert di altri popoli ma
anche come strumento di risoluzione delle controversie internazionali.
I trattati internazionali (prima CECA, poi CEE, EURATOM e costitutivi della UE) hanno potuto essere recepiti nel
diritto interno attraverso semplici norme ordinarie.
Le istituzioni europee (Consiglio Europeo e Parlamento Europeo, Commissione Europea e Corte di giustizia del
Lussemburgo) compiono atti giuridici in forza dei poteri che i trattati hanno loro garantito, poteri sovranazionali.
Il diritto europeo non costa solo delle norme dei trattati istitutivi, che ricevono esecuzione in Italia in forza di leggi
emanate in tale scopo ma anche da norme derivate prodotte dalle istituzioni europee in forza dei poteri ad esse demanati
dai trattati (regolamenti comunitari, direttive, ) ebbene tutte queste quando non si rivolgono agli stati ma direttamente
ai cittadini degli stati membri, producono effetti e sono vincolanti per le autorit interne come i giudici, senza essere
filtrate come per i trattati, da norme di esecuzione, anzi operano prevalendo in caso di contrasto sulle norme interne,
anche se costituzionali.
Ci possibile perch lItalia aderendo ai trattati accetta una limitazione alla sovranit cedendo i proprio poteri a
istituzioni comunitarie.
Se dovessero venire emanate nuove leggi in contrasto con quelle desecuzione dei trattati queste devono essere
dichiarate incostituzionali dalla Corte Costituzionale se impugnate davanti ad essa, in quanto si violerebbe lart.11
tentando di imporre una sovranit interna ormai limitata in forza dei trattati.
In primo luogo sembrava che la legge potesse essere impugnata esclusivamente di fronte alla Corte Costituzionale e che
i giudici ordinari non fossero competenti poi in secondo luogo, si stabilito che la legge pu essere impugnata anche
davanti ai giudici ordinari, i quali devono negarne lutilizzo, mentre la norma dichiarata incostituzionale se la stessa
impugnata di fronte alla Corte Costituzionale.
Vi sono per due limiti allincondizionata prevalenza del diritto comunitario su quello interno:
1) limite logico in quanto la competenza delle ist. Comunitarie non illimitata ma si esercit nei campi e nelle
materie a loro demandata dai trattati, ma in questo caso non possono essere i giudici interni a decidere sulla
competenza, in quanto dovrebbero provocare una pronuncia della corte di giustizia comunitaria, unica
competente.
2) La nostra Corte Costituzionale ha affermato che se una norma comunitaria contrasta con un principio
essenziale dellordinamento costituzionale o con il nucleo essenziale dei diritti inviolabili garantiti dalla
Costituzione, non pu ammeterne lefficacia allinterno dichiarandi incostituzionali le leggi di esecuzione dei
trattati europei.
Questo limite segna il confine dellapertura del nostro ordinamento al diritto internazionale a salvaguardia di quel
nucleo intangibile di principi supremi non derogabili e garantiti da una particolare copertura costituzionale. (Patti later.)

2) LE FONTI DEL DIRITTO


Lordinamento giuridico, come sistema normativo, e formato dalle fonti di produzione ovvero linsieme di atti e fatti
astrattamente idonei a porre norrme giuridiche,
Lordinamento italiano appartiene alla famiglia dei Civil Law in cui il diritto oggettivo prevalentemente scritto cio
prodotti in fonti-atto, mentre al diritto non scritto derivante dalle fonti-fatto come la consuetudine non consentito porre
norme contrastanti le norme scritte, potendo essa svolgere solo un ruolo integrativo del diritto scritto.
La consuetudine ossia la fonte-fatto consiste nella ripetizione costante di un comportamento uniforme tenuto da una
generalit di soggetti convinti della sua giuridica obbligatoriet, riconosciuta come fonte di produzione del diritto, ma
non pu mai generarlo.
Eccetto la consuetudine che identificata come fonte dalla sua stessa struttura, lidentificazione delle fonti da parte
dellordinamento avviene attraverso le norme sulla produzione.
Il sistema completo delle fonti non per reperibile direttamente dalla costituzione, un elenco largamente incompleto e
in parte superato ci invece offerto dalle disposizioni preliminari al codice civile in cui gli articoli da 1 a 4 ci indicano
le fonti e le dispongono lungo una scala gerarchica che prevede in ordine decrescente, la legge, i regolamenti, le norme
corporative e gli usi.Questa descrizione pero collegat al codice civile del 1942 e antecedente alla Costituzione, nfatti
superato il riferimento alle norme corporative introdotte con il fascismo e smantellate dopo la sua caduta, inoltre non
tiene conto delle numerose fonti creata e presupposte dalla Costituzione.
La Costituzione infatti ha modificato in modo radicale il sistema delle fonti, introducendo ad esempio norme e fonti
dotate di forza superiore alla legge del Parlamento quali oltre alle norme della Costituzione, anche le leggi di revisione e
costituzionali.
Inoltre con la scelta regionalistica la Costituzione ha previsto che le regioni stesse possano emettere norme di valore
pari a quelle statali.
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Nella Costituzione si trova una disciplina completa delle fonte primarie, di grado legislativo e superlegislativo, il
legislatore ordinario non pu quindi istituirne altre diverse da quelle nominate nella Costituzione.
La costituzione invece non si occupa delle fonti secondarie cio subordinate alla legge, infatti il numero e la tipologia di
queste sono aperti e possono essere variati e integrati dal legislatore ordinario.
Dalla pluralit di fonti deriva la necessit di individuare i criteri ordinatori delle fonti, tale necessit risponde anche
allesigenza dellordine pratico di chi deve applicare il diritto consentendo di individuare con certezza le norme
riguardanti un singolo caso.
Tali criteri sono necessari quando ad un problema giuridico si riferiscono magari in modo contrastante pi norme
riportabili a fonti differenti.
Per la soluzione di questo problema normativo si fa riferimento a tre criteri principali: criterio cronologico, criterio
gerarchico e criterio della competenza.
IL CRITERIO CRONOLOGICO: si applica a fonti aventi la medesima competenza ecriterio gererchico (es. 2 norme di
legge ordinaria), in questo caso la norma pi recente abroga la legge anteriore incompatibile.
IL CRITERIO GERARCHICO: si applica tra norme che hanno la stessa competenza ma diversa efficacia, perch la
norma di grado superiore condiziona quella di grado inferiore. (es. norme di legge e di regolamento, nel caso di
antinomia le prime prevalgono sulle seconde anche se questo sono susseguenti nel tempo).
IL CRITERIO DELLA COMPETENZA: vige nei confronti delle fonti specializzate che quindi possono occuparsi solo
di determinate materie, in base ad esso la disciplina di determinati settori individuati dalla Costituzione o da leggi
costituzionali riservata ad una fonte determinata che quindi esclude tutte le altre fonti da quellambito. (es.
organizzazione interna delle camere riservata ai regolamenti parlamentari (art.64 Cost.)) .
In alcuni casi come ad esempio nei rapporti fra leggi statali e leggi regionali (Sanit) i criteri utilizzati sono misti, in
parte criterio della Competenza e in parte Gerarchico.
Le fonti esterne: il diritto internazionale e straniero; Lordinamento interno intrattiene rapporti differenti per
modalit e rilevanza con lordinamento internazionale, con gli ordinamenti stranieri e con lordinamento europeo.
Ladattamento dellordinamento interno allordinamento internazionale avviene con modalit diverse a seconda che si
compia in relazione a norme internazionali di fonte consuetudinaria o pattizie.
Ladattemento alle norme consuetudinarie avviene mediante una forma di adattamento automatico attraverso il rinvio
alle norme prodotte dalle fonti consuetudinarie internazionali.
Queste notme se sucessive a norme di legge con le quali contrastino, ne provocano labrogazione, se invece sono
antecedenti ne provocano linvalidit.
Bisogna per distinguere nel rapporto fra norme internazionali consuetudinarie e norme costituzionali, le consuetudine
preesistenti e quelle sopravvenute allentrata in vigore della costituzione.
Secondo la giurisprudenza costituzionale per il prime vale il principio di specialit mentre per le seconde al contrario la
possibilit di derogare alle norme della Costituzione senza per violare i principi fondamentali della stessa.
Ladattamento alle norme internazionali di fonte pattizia (trattati, convenzioni, concordati) consegue ad una legge
statale ordinaria di esecuzione che ne riproduca puntualmente le norme (legge di esecuzione in senso stretto) oppure
ponga una norma contente la clausola di esecuzione, alla quale venga allegato il testo della fonte, ad esempio il trattato.
(ordine di esecuzione); Mente la legge di esecuzione in senso stretto concreta una ricezione direttadel contenuto
normativo, lordine di esecuzione opera un rinvio fisso alle norme di quella fonte.
La legge di esecuzione una legge ordinaria, quindi si colloca negli atti aventi forza di legge dello stato, subordinati
gererchicamente alla Costituzione e alle leggi Costituzionali.
Tale legge potr venire abrogara, se non sussist il principio di specialit, da una legge ordinaria sucessiva, tale
abrogazione della legge di esecuzione non pu per avvenire per referendum visto il divieto di sottoporre a referendum
abrogativo le leggi di autorizzazione a ratificare i trattati internazionali.
A questo regime fanno eccezione le leggi di esecuzione dei Patti Lateranensi queste, visto il riconoscimento della
sovranit dello Stato e della Chiesa, non possono essere modificate da leggi ordinarie ma solo da leggi precedute da
accordi bilaterali.
Inoltre queste leggi possono derogare alle Norme della Costituzione che tuttavia non contengano i principi fondamentali
dellordinamento costituzionale dello stato, tali norme concordatarie sono perci dotate di una forza (efficacia giuridica)
maggiore rispetto alle altre leggi ordinarie.
Dal punto di vista della forza passiva, esse si oppongo allabrogazione invalidit risalente a norme costituzionali che
non contengano i principi supremi e per la modificazione delle norme che non deroghino a quelle costituzionali esse
necessitano di una legge ordinaria preceduta da un accordo bilaterale. Proprio per questo la giurisprudenza ha escluso
lammissibilit del referendum abrogativo delle leggi di esecuzione dei patti lateranensi.
Dal punto di vista della forza attiva cio della capacit di innovare lordinamento, le norme concordatarie derogratici di
quelle costituzionali risultano provviste di una capacit comparabile a quelle costituzionali.
Lart. 117 comma 1 sul regime delle leggi di esecuzione dei trattati internazionali e dei trattati vincolanti la
legislazione ordinaria, dispone che la potest legislativa esercitata dallo Stato e dalle regioni nel rispetto della
Costituzione, dei vincoli dellordinamento Comunitario e degli obblighi internazionali, assoggettando lo Stato al
rispetto di un limite che prima era soggettoesclusivamente alle regioni speciali, ed esteso poi a Sicilia e regioni ordinarie,
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quindi le leggi di esecuzione dei trattati si pongono come fonti sovraordinate alle leggi ordinarie configurando a carico
di questultime una illeggittimit costituzionale per norma interposta.
Lo Stato non per vincolato dagli obblighi internazionali a dare esecuzione ai trattati stipulati e ratificati nel rispetto
delle previsioni costituzionali.
Le norme del sistema italiano del diritto internazionale privato pongono delle norme sulla produzione riguardo il rinvio
di norme materiali derivanti da fonti di ordinamenti stranieri.
Il rapporto tra queste norme e quelle interne (poste dalle fonti dellordinamento italiano) disciplinato dal criterio della
competenza.
Le fonti europee piuttosto che interne sono da considerarsi intermedie fra interne ed esterne perch pur appartenendo
ad un ordinamento esterno incidono direttamente, prevalendovi sulle fonti interne.
Le leggi di esecuzione dei trattati istititutivi delle Comunit Europee e dellUnione Europea fanno eccezione al regime
di efficacia delle leggi di esecuzione dei trattati internazionali.
Esse non possono essere abrogate da leggi ordinarie e contengono norme anche sulla produzione giuridica, equiparabili
alle norme constituzionali che incidono sul sitema delle fonti dellordinamento interno.
Gli atti normativi destinati a disciplinare in modo vincolante le materie di competenza europea sono i regolamenti e le
decisioni.
Il regolamento ha portata generale ed obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciasuno degli
Stati membri mentre la decisione anchessa obbligatoria in tutti i suoi elementi ma per i destinatari da essa designati.
Con lentrata in vigore del regolamento europeo nelle materie di sua competenza si determina linibizione a disporre
delle norme prodotte confliggenti a quelle regolamentari determinandone cos la giuridica irrilevanza.
Va ricordato che la legge di esecuzione ammessa a derogare a norme costituzionali purch non rechino dei principi
supremi, lo stesso potr fare il regolamento nel suo ambito ordinamentale.
Se le norme del regolamento intaccano uno dei principi supremi la Corte Costituzionale pu dichiarare lillegittimit
della norma nel parte in cui non assicura il rispetto di questi principi.
La Direttiva europea vincola lo Stato membro a cui rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere lasciando
agli organi nazionali la competenza in merito alla forma e ai mezzi.
La legge di esecuzione della direttiva europea dotata di una forza superiore a quella tipica potendo abrogare le leggi
precedenti e determinare linvalidit di quelle sucessive. Essa quindi sottratta anche al referendum abrogativo.
Alcune direttive sono talmente definite da risultare direttamente applicabili senza la legge di esecuzione dello stato.
Nel caso di contrasto con leggi regionali o statali con direttive direttamente applicabili si configura un vizio di
legittimit costituzionale delle norme interne come previsto dall. Art.117 c.1 della Costituzione.
Al fine di garantire ladeguamento dellordinamento interno a quello europeo lart. 8 L. 11/2005 delle norme generali
sulla partecipazione dellItalia al processo normativo dellUE e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari,
prevede una legge comunitaria annuale la quale pone norme modificative o abrogative delle norme interne
contrastanti con gli obblighi europei vincolanti per lItalia (direttive, decisioni, regolamenti o raccomandazioni).
La legge comunitaria annuale pu anche prevedere la delega legislativa al Governo o alle Regioni o provincie di TN e
BZ per le materie di lora competenza.
La legge comunitaria annuale assicura il primato del diritto europeo su quello interno.
Le fonti interne: la Costituzione la prima e fondamentale fonte dellordinamento interno, questa condiziona tutte la
altre fonti ed sovraordinata ad esse.
La Costituzione del 1948 rigida cio modificabile solo con un procedimento aggravato rispetto a quello previsto per la
legislazione ordinaria (art. 138 Cost.) .
Non tutte le norme sono per modificabili, esistono dei limiti alla Revisione Costituzionale, espressamente vietata la
revisione della forma Repubblicana art.139 (intesa come periodica elettivit del capo dello stato art.83-85; forma di
governo involgente la sovranit popolare art.1; lautonomia degli enti territoriali art.5: lelezione della rappresentanza
politica art.56-57; la libert di pensiero, di associazione e voto art.21,18,48).
Questa rigidit garantita dal controllo di costituzionalit delle leggi da parte della Corte Costituzionale che ne
garantisce a sua volta un limite implicito alla revisione costituzionale.
Non sono soggetti inoltre a revisione i diritti inviolabili della persona (art.2) e i principi supremi.
La Costituzione quindi una fonte gerarchicamente superiore alle altre.
Le fonti costituzionali sono le leggi di revisione della Costituzione, le altre leggi costituzionali e le consuetudini
costituzionali.
Accanto alle leggi di revisione la Costituzione contempla, accomunate dallo stesso procedimento legislativo, le altre
leggi costituzionali delle quali non per agevole individuare i caratteri distintivi e lambito di competenza in quanto
ogni norma costituzionale idonea a modificare il significato delle norme appartenenti al sistema costituzionale e
quindi di revisionarle modificandone quindi il testo e/o linterpretazione.
Le leggi costituzionali sono collocabili per la loro efficacia al massimo livello delle fonti, possono innovare qualunque
fonte di grado costituzionale e possono resistere allabrogazione delle fonti inferiori, non sono soggette a referendum
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abrogativo perch la loro modifica e abrogazione come per le norme Costituzionali prevista solo mediante le modalit
dellart. 138 Cost. , eccetto per le due tipologie seguenti.
Le leggi Costituzionali di variazione territoriale delle Regioni dispongono laumento o la diminuzione delle regioni
esistenti mediante fusione delle stesse o creazione di nuove Regioni con minimo un milione di abitanti purch la
variazione sia richiesta da una frazione delle popolazioni interessate e decisa con referendum dalla totalit delle
medesime (art. 132 c.1), il procedimento costitutivo del pi importante soggetto del pluralismo territoriale viene affidata
al soggetto stesso che decide la propria autoidentificazione come comunit regionale.
Tale decisione si dovr misurare poi con linteresse nazionale del quale depositario il Parlamento, se questo avr esito
positivo il legislatore costituzionale costituir la nuova regione cos come prevista del soggetto pluralista senza
possibilit di sovrapporre una nuova identificazione rispetto a quella decisa dal corpo elettorale.
Ci fa delle leggi Costituzionali di variazione territoriale delle Regioni, delle leggi comunitarie in cui un soggetto del
pluralismo sfornito di autonoma potest normativa, determina o concorre a determinare il contenuto di una fonte atto
statale.
Le leggi costituzionali di adozione degli statuti delle Regioni speciali sono caraterizzate dalla particolarit
delloggetto e dal fine, dal nome e dlla limitata sfera di efficacia territoriale, tutte circostanze che portano a farne delle
leggi costituzionali altre, anche se la possibilit a derogare a norme della Costituzione per realizzare forme e
condizioni particolari di autonomia le trattiene anche nelle leggi di revisione.
Con uno status particolare per perch possono innovare la Costituzione in tutte le norme per cui prevista la revisione
ma limitatamente alla loro specifica competenza.
Alla limitata forza attiva di queste leggi si aggiunge poi una cedevolezza di quella passiva, infatti alcune norme degli
statuti speciali riguardanti la finanza regionale possono essere modificate da leggi ordinari previo accordo formale o
sostanziale tra Stato e Regione.
La legge cost. 2/2001 ha inoltre previsto che le disposizioni statutarie riguardanti la foma di governo e lelezione del
consiglio regionale, provinciale TN BZ, e del presidente della Regione vengano disposte con legge regionale ( o
provinciale TN BZ) statutaria approvata a maggioranza assoluta e sottoposta ad eventuale referendum aggiungendo
che le modificazioni dello statuto non siano comunque sottoposte a referendum.
Le consuetudini hanno uno spazio limitato allinterno degli ordinamenti Civil Law e hanno funzione puramente
integrativa di norme di diritto scritto, mentre lefficacia definita delle norme interne che ad esse fanno rinvio.
Quando invece come per le consuetudini costituzionali non esistono norme interne a cui fare rinvio, il problema si
risolve inserendole nella fascia di normazione scritta inerente alla loro funzione integrativa.
Le consuetudini costituzionali hanno la stessa forza passiva delle fonti costituzionali, resistono perci allabrogazione
delle leggi ordinarie.
Queste possono essere utilizzate per risolvere i conflitti di attribuzione tra i poteri dello stato ed integrare il giudizio di
leggitimit costituzionale delle leggi.
Le leggi ordinarie previste dagli art.70 e seguenti della Cost. sono denominate anche leggi formali costituiscono lo
strumento ordinario e primario di produzione normativa dello Stato.
Il tipo normativo il luogo della corrispondenza simmetrica fra la forma (nome, soggetti, procedimento di formazione)
e lefficacia della fonte (capacit dal lato attivo di innovare lordinamento e dal lato passivo di resistere allinnovazione
di altre fonti), quando si ha la dissociazione fra queste si ha latipicit della fonte. (Patti Lateranensi, leggi di esecuz
trattati Comunit Europea e UE, )
Si hanno poi nellatipicit di rinforzo leggi che istituiscono il tipo normativo comunitario:
1. leggi di variazione territoriale delle regioni: che dispongono il passaggio di una provincia o di un comune da
una regione allaltra, le quali sono dette leggi comunitarie esterne perch il loro contenuto costituzionalmente
vincolato dalla pronunzia referendaria di parziale autoidentificazione come comunit regionale delle
popolazioni interessate;
2. leggi di ricezione delle intese fra lo stato e le confessioni religiose diverse dalla cattolica: qualificabili
anchesse come norme comunitarie esterne perch lo stato vincolato ad accoglierle nel contenuto normativo
in essa pattutito;
3. le leggi di ricezione delle intese fra stato e regioni: pu essere considerata comunitaria esterna perch
rappresenta un accordo fra lo stato ed un soggetto del pluralismo territoriale privo di potere normativo;
4. le leggi di istituzione di nuove Provincie e di mutamento delle circoscrizioni e denominzazione: sono senza
dubbio leggi atipiche rinforzate in quanto liniziativa di legge attribuita ai comuni interessati e sulla
variazione territoriale deve essere ascoltata la regione interessata;
5. leggi di amnistia e indulto: che adottano atti di clemenza collettivo con i quali vengono estinti i reati e
condonate o ridotte le pene. Tali leggi sono deliberate a maggioranza dei 2/3 di ciascuna camera in ogni loro
articolo e nella votazione finale. Si tratta di leggi comunitarie interne ossia dassemblea nelle quali il contenuto
dellatto normativo deciso con il concorso necessario del pluralismo interstatale. Le leggi di amnistia e
indulto resistono allabrogazione da parte delle leggi ordinarie e non sono soggette a referendum abrogativo;
6. la legge sulla condizione giuridica dello straniero: che secondo la norma sulla produzione deve essere
conforme alle norme e ai trattati internazionali.
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Accanto alle leggi atipiche rinforzate in cui la scissione fra forma ed efficacia si risolve come una maggiore resistenza
allabrogazione, altre si presentano con una riduzione di efficacia rispetto a quelle ordinarie come ad esempio le leggi di
approvazione dei bilancio che hanno competenza limitata e le leggi approvate in commissione.
Gli atti normativi del Governo equiparati alla legge sono i decreti legge e i decreti legislativi.
I decreti legge sono provvedimenti provvisori con forza di legge immediatamente efficaci, che adottati dal Governo in
casi straordinari di ncessit ed urgenza sono soggetti alla conversione in legge da parte delle Camere entro 60 giorni
dalla loro pubblicazione, pena perdita di efficacia fin dallinizio.
Le Camere, anche se sciolte sono appositamente convocate entro 5 giorni dalla presentazione del decreto e possono
accordare o negare la conversione.
I decreti legge possono agire in tutti gli ambiti nei quali pu intervenire la legislazione ordinaria, ci sono per dei limiti
alla decretazione durgenza che si possono ricavare implicitamente dalle disposizioni costituzionali. (non possono
essere emanati decreti-legge per regolare rapporti giuridici sorti sulla base di decreti non convertiti, decreti con
contenuto identico a quelli a cui stata negata la conversione).
I presupposti che legittimano ladozione da parte del consiglio dei ministri di provvedimenti provvisori con forza di
legge sono la necessit e lurgenza, riferendosi alla situazione normativa attuale e non a quella che potrebbe prodursi
in futuro.
La legge di conversione una legge ordinaria riservata al Parlamento non per statuizione costituzionale.
La prassi, i regolamenti parlamentari e la legge sullattivit del Governo ha previsto la possibilit di conversione
parziale del decreto legge nonch lemendabilit delle sue disposizioni.
La legge di conversione produce leffetto di rendere definitiva lefficacia del decreto-legge.
Ai sensi dellart.76 e 77 c.1 della Costituzione, le Camere possono delegare al Governo per un tempo limitato
lesercizio della funzione legislativa, definendone gli oggetti e indicandone i principi e i criteri direttivi.
Il Parlamento conserva per, non solo il potere di revocare in parte o in tutto la delega, ma anche quello di dettare una
propria disciplina normativa degli oggetti delegati.
Il decreto legislativo dunque autorizzato a concorrere con la legge statale ordinaria, con preferenza di questultima in
ipotesi di conflitto secondo il criterio cronologico della sucessione della legge nel tempo.
La legge di delegazione una legge ordinaria riservata al Parlamento e allAssemblea, contenente i limiti di materia, di
tempo, dei principi e criteri direttivi.
La delegazione legislativa ha per oggetto qualsiasi materia, anche se coperta da riserva di legge.
Non sono suscettibili di delegazione le materie riguardo alle quali il Parlamento e il Governo siano di rapporto di
alterit (approv. Bilancio e consuntivi, conversione dei decreti legge, )
La delegazione attribuita al Governo per un periodo limitato, che decorre dallentrata in vigore della legge di
delegazione.
E stata condannata dalla Corte costituzionale la prassi di ritardare la pubblicazione della legge di delegazione per
avvantaggiarsi con un lasso di tempo superiore a quello da essa risultante.
La funzione legislativa ancorata a principi, cio norme riguardanti la materia delegata, e a criteri direttivi ossia norme
strumentali agli scopi da raggiungere.
La validit e efficacia del decreto legislativo vincolata al rispetto dei limiti previsti dalla legge di delegazione, siano
essi costituzionali o ulteriori aggiunti dalla legge medesima.
Il mancato rispetto di questi limiti comporta lileggitimit del decreto legislativo per violazione delle norme della legge
di delegazine o per mezzo di essa delle norme costituzionali.
La Costituzione prevede cha a seguito della deliberazione parlamentare dello stato di guerra, dichiarato dal Capo dello
Stato, le camere conferiscano al governo i poteri necessari, questa una delegazione atipica perch difetta tutti i limiti
della delegazione ordinaria: di tempo, di oggetto, di principi e di scopo.
I decreti legilativi di attuazione degli statuti speciali sono fonti a competenza riservata e separata previsti da norme
delle leggi costituzionali deliberative degli statuti delle Regioni speciali per consentire al Governo di trasferire gli uffici
e il personale statale nelle materie di competenza regionale ed in genere di attuare, integrare e specificare le norme
statutarie.
Questa una delegazione atipica perch pur rispettando quasi tutti i limiti non rispetta quello temporale essendo una
delegazione continua.
I decreti legislativi deliberativi dei testi unici sono atti normativi emanati dal Governo al fine di raccogliere in un unico
testo, armonizzandoli fra loro, i testi normativi disciplinanti uno stesso oggetto entrati in vigore in tempi diversi.
Per poter armonizzare tale produzione normativa diacronica, i testi unici debbono avere efficacia normativa, pertanto
debbono essere autorizzati (delegati) tramite apposita legge di delegazione.
Il referendum abrogativo, ossia la deliberazione del corpo elettorale che decide la cessazione totale o parziale, la
continuazione dellefficacia di una legge o di un atto avente valore di legge un atto normativo con forza di legge.
Il referendum abrogativo una fonte di legge in quanto labrogazione di una norma induce mutamenti di significati
normativi nel sistema ordinamentale e lo innova in particolar modo quando il referendum sia parziale.

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I regolamenti parlamentari e della Corte costituzionale sono da considerare degli atti aventi forza di legge non nel
senso che possono concorrere con la legge ma perch sono subordinati solo a fonti di grado costituzionale.
I regolamenti parlamentari stabiliscono che ogni Camera approva il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei
suoi componenti e che le modalit dellesame dei disegni di legge, la definizione dei procedimenti legislativi abbreviati
e delle forme di pubblicit dei lavori delle commissioni parlamentari debbano risultare dal regolamento di ciascuna
Camera.
Nelle materie di competenza del regolamento sono escluse tutte le fonti che non siano di grado costituzionale.
I reolamenti della corte costituzionale sono previsti dalla legge ordinaria per la prima attuazione delle norme
costituzionali concernenti la costituzione e il funzionamento della Corte, hanno ad oggetto la disciplina dellesercizio
delle sue funzioni e possono dettare norme integrative per i giudizi avanti alla Corte.
Le fonti statali secondarie ossia quelle che sono gerarchicamente subordinate alla legge e agli atti ad essa equiparati,
sono soprattutto i regolamenti dellEsecutivo.
I regolamenti governativi previsti dallart.17 della legge 400/1988 non rappresentano per un elenco tassativo in quanto
consentito dalla legge istituire nuovi tipi di regolamenti.
La loro competenza riguarda le materie di legislazione esclusiva dello Stato anche se non si possono escludere ambiti di
operativit rilasciati allo Stato nelle materie di competenza regionale.
x I regolamenti esecutivi disciplinano lesecuzione delle leggi e dei decreti legislativi, nonch dei regolamenti
europei, ma anche lattuazione e lintegrazione delle leggi e dei decreti legilativi recanti norme di principio,
esclusi quelli relativi a materie riservate alla competenza regionale.
x I regolamenti indipendenti disciplinano le materie in cui manchi la disciplina da parte di leggi o atti aventi
forza di legge, questi regolamenti dispongono addirittura in assenza di legge.
x I regolamenti organizzativi disciplinano lorganizzazione e il funzionamento delle amministrazioni pubbliche
secondo le disposizioni dettate dalla legge.
x I regolamenti autorizzatici derivano la loro denominazione dalla circostanza di essere autorizzati dalla legge a
derogare norme legislative, anche delegificando interi settori normativi in materie non riservate, abrogandone
cio la disciplina legislativa e sostituendola con quella regolamentare.
x I regolamenti governativi di attuazione delle direttive europee possono essere adottati nelle materie di
competenza legislativa esclusiva statale, gi disciplinate dalla legge, ma non coperte da riserva assoluta di
legge, che comunque non consistano nella istituzione di organi e strutture amministrative e nella previsione di
nuove spese o minori entrate, la cui attuazione compete direttamente alla legge comunitaria annuale.
Tale legge provvede anche alla scelta fra le modalit di attuazione consentite dalle direttive, alle introduzioni
di sanzioni penali e amministrative, e allindividuazione delle autorit pubbliche alle quali affidare le funzioni
amministrative inerenti la nuova disciplina.
Le fonti di autonomia territoriale
Lo stato contemporaneo caraterizzato da una pluralit di soggetti politici coordinati e unificati dallo Stato-soggetto.
A ciascuno dei soggetti del pluralismo spetta lautonomia come potere di autorganizzarsi e di autodisciplinarsi.
Questa autonomia si manifesta soprattutto come autonomia normativa, cio capace di costituire fonti e norme del diritto
oggettivo nelle forme e nei limiti previsti dalla Costituzione e dalle leggi dello Stato.
Lautonomia normativa regionale si esprime a 3 livelli: Statutario (art.123), legislativo (art.117c.3c.4 122 c.1) e
regolamentare (art.117 c.6).
Lo statuto regionale latto con il quale la Regione disciplina la propria organizzazione interna. Nelle regioni ad
autonomia speciale lo statuto viene formalmente adottato con legge costituzionale e materialmente deciso dallo stato al
di fuori di ogni influenza degli organi regionali.
Gli statuti delle Regioni ad autonomia ordinaria sono invece espressione dellautonomia statutaria degli organi regionali
i quali deliberano con legge approvata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni sucessive
adottate ad intervallo non inferiore a due mesi e sottoponibili ad eventuale referendum.
Tale legge non richiede per il controllo il visto da parte del commissiaro del Governo, ma tuttavia il Governo pu
sollevare una questione di legittimit costituzionale entro 30giorni dalla pubblicazione.
Lo statuto una fonte privata perch ci che ne forma il contenuto sottratto alla legislazione statale e regionale.
Lo statuto una fonte primaria e per efficacia formale, gerarchicamente sovraordinato alle altre leggi regionali nelle
materie comuni ai due ordini di fonti.
La legge regionale un atto risultante dallesercizio di diverse potest legislative (concorrente ed esclusiva) pu essere
considerata tuttavia come un unico tipo normativo in ragione sia dellidentit della forma, ossia del nome, del soggetto
deleiberante, del procedimento, della pubblicit e del controllo, sia dei limiti cui soggiace.
La riforma del titolo V della Costituzione effettuata con la legge Cost. 3/2001 ha profondamente innovato il rapporto tra
Stato e Regioni, la nuova formulazione dellart.17 ha limitato le competenze in base al legilatore in favore di quelle in
base alle Regioni.

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Sono invece atipiche rispetto allordinario procedimento legislativo, le leggi regionali di variazione territoriale dei
comuni. Queste leggi che possono istituire nuovi comuni, modificarne le circoscrizioni o le denominazioni sono delle
leggi deliberate dal Consiglio regionale a seguito di un referendum con la quale sono sentite le popolazioni interessate.
Il Consiglio regionale pu accogliere o rigettare liniziativa popolare anche se difficile immaginare che il Consiglio
disattenda la volon popolare.
Il Consiglio non potra inoltre decidere una variazione diversa da quella richiesta e fatta propria tramite il referendum.
Altre leggi regionali atipiche sono: le leggi reg. ( o prov.) di decostituzionalizzazione degli statuti speciali, di ratifica di
intese fra regioni, di ricezione degli accordi con gli stati e di intese con gli enti interni ad altro stato; vanno inoltre
aggiunte delle leggi rinforzate per le quali richiesta una maggioranza pi ampia quali la legge elettorale e quella
tributaria o di bilancio.
A differenza dello stato le Regioni non possono emanare decreti legge e decreti legislativi.
I regolamenti regionali sono stati profondamente modificati con le L.Cost. 1/1999 e la L.Cost. 3/2001 per quanto
riguarda gli organi competenti a deliberarli sia per quanto riguarda lestensione del potere regolamentare.
Lart.121 c.2 prevede che il potere regolamentare sia attributo alla Giunta regionale anzich al Consgilio.
Fra i nuovi statuti approvati dopo le modifiche della legge 1/1999 solo quello dellAbruzzo e in parte quello delle
Marche conserva la potest regolamentare in capo al Consiglio regionale per gli altri il potere della Giunta.
Le regioni hanno potest regolamentare in tutte le materie in cui stato loro attribuita la competenza legislativa e nel
caso di delega da parte dello Stato anche nelle materie di competenza legislativa statale.
Il rapporto fra i regolamenti e le fonti statali e regionali primarie sono ordinati in base al principio gerarchico per cui se
il regolamento in contrasto con una di queste fonti incorrono in abrogazione-invalidit.
I regolamenti sono sottoponibili a referendum abrogativo regionale.
Lart. 114 c.2 della Cost. cos come modificato dalla 3/2001 ha dato rilevanza Costituzionale anche agli statuti degli
enti locali, ovvero Provincie, Comuni e Citt Metropolitane, questo potere stato poi esteso nel 2003 anche alle Unioni
dei Comuni, alle Comunit Montane e a quelle Isolane.
Gli statuti sono atti normativi con cui gli enti procedono alla propria organizzazione interna in vista dello svolgimento
dei compiti a loro affidati.
La deliberazione degli Statuti deve avvenire a maggioranza dei 2/3 dei consiglieri, qualora questa non venga raggiunta
saranno necessarie due sucessive deliberazioni a maggioranza assoluta.
La legge indica le materie nelle quali lo statuto deve disporre e quelle nelle quali facoltizzato ad intervenire.
Lo statuto una fonte limitata in quanto deve contenersi nellambito dei principi fissati dalla legge.
Lo statuto in armonia con la Costituzione e con i principi generali di organizzazione pubblica e nel rispetto delle leggi
statali stabilisce i principi di organizzazione e funzionamento dellente, le forme di controllo, le garanzie delle
minoranze e le forme di partecipazione popolare.
Lart. 117 c.6 della Cost. cos come modificato dalla 3/2001 ha previsto che Provincie, Comuni e citt Metropolitane
siano titolari di potest regolamentare in ordine alla disciplina dellorganizzazione e dello svolgimento delle funzioni
loro attribuite, questo potere stato poi esteso nel 2003 anche alle Unioni dei Comuni, alle Comunit Montane e a
quelle Isolane.
I regolamenti locali rappresentano le tipiche fonti secondarie, che nel rispetto delle fonti primarie (leggi statali, statuto
dautonomia, leggi regionali) provvedono a dare loro esecuzione.
Le fonti di autonomia contrattuale
La Costituzione ha previsto i contratti collettivi di lavoro con efficacia obbligatoria per tutti gli appartenenti alle
categorie alle quali il contratto si riferisce (contratti collettivi con efficacia generale o erga omnes).
Ne ha tuttavia sottoposto stipulazione ed efficacia a due condizioni:
1) che i sindacati contraenti abbiano ottenuto la personalit giuridica mediante registrazione
2) che la stipulazione del contratto sia affidata ad una rappresentanza unitaria composta in modo proporzionale al
numero degli iscritti ai sindacati stipulanti.
I rapporti di lavoro sono oggi disciplinati oltre che da norme costituzionali e legislative anche da norme poste da
contratti collettivi di diritto comune, valevoli cio, secondo i principi del diritto privato, solo per gli appartenenti ai
sindacati che hanno stipulato il contratto.
Gli usi richiamati da leggi e da regolamenti
Le uniche consuetudini previste direttamente dallordinamento sono quelle denominate usi, che hanno efficacia nelle
materie regolate da leggi e regolamenti in quanto siano espressamente richiamate.
Sono perci fonti che si collocano allultimo gradino della gerarchia, come fonti di grado terzo o di grado quarto se si
ritenga che gli usi debbano rispettare anche i regolamenti ministeriali e interministeriali, a loro volta subordinati ai
regolamenti governativi.
La legge esclude esplicitamente le consuetudini contra legem, quindi sono legittime esclusivamente quelle secundum e
praeter legem.
Esiste la possibilit di ordinare le consuetudini in apposite raccolte ufficiali, che le fanno ritenere esistenti fino a prova
contraria.
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3) LE FONTI DI DEMOCRAZIA DIRETTA


La sovranit popolare, il referendum e lart.75 della Costituzione
La Costituzione italiana, al pari di molte altre Costituzioni europee del dopoguerra affianca ai normali strumenti di
democrazia rappresentativa, alcuni istituti di democrazia diretta.
Nel testodella Cost. italiana compare una pluralit di strumenti di democrazia diretta: vi sono i Referendum consuntivi
per le variazioni territoriali di Regioni, Province e Comuni (art.132-133), il Referendum di eventuale
procedimento di revisione costituzionale (art.138), il diritto di petizione (art. 50) il quale consente ai cittadini di
rivolgersi alle camere per chiedere provvedimenti legislativi o esporre comuni necessit e infine il Referendum
abrogativo di leggi e atti aventi forza di legge (art.75) che si rilevato lo strumento di democrazia diretta dotato di
maggiore vitalit.
Questo strumento si presenta come uno strumento di legislazione negativa messo in atto direttamente dal popolo
coerentemente con la sua natura meramente abrogativa totale o parziale di leggi.
Durante i lavori dellAssemblea Costituente erano previsti anche il referendum approvativo di legge o quello sospensivo
di leggi, ma durante i lavori tutte queste proposte caddero lasciando spazio solo alle forme sopracitate.
Per molti anni la previsione costituzionale del referendum abrogativo rimase priva di effetti in quanto non era ancora
stata approvata la legge di esecuzione, legge di attuazione che arriv con enorme ritardo nel 1970 (L. 352/1970)
contenedo in essa tutti i passaggi di un vero e proprio procedimento cui doveva essere sottoposta liniziativa
referendaria prima di arrivare al voto dei cittadini.
Le prime grandi esperienze referendarie hanno avuto ad oggetto problematiche di grandi questioni di principio: nel
1974 sul divorzio e nel 1981 sullaborto, ma dallinizio degli anni 80 si avuto un incremento esponenzionale del
ricorso a questo strumento, con una trasformazione anche qualitativa dello stesso.
Il referendum incominci poi a essere utilizzato in maniera manipolativa, non per abrogare leggi ma sempre pi spesso
per abrogare frammenti di testi, o talvolta anche espressioni lessicali, portando quindi il referendum non a cancellare
una legge ma a cambiarne il significato (vedi legge elettorale); Questo port allintervento della Corte Costituzionale la
quale ha ribadito che il referendum abrogativo e non pu essere utilizzato per modificare la norma vigente attraverso
mere operazioni di ritaglio nel testo legislativo.
Cos quando il referendum riguarda labrogazione parziale di testo legislativo, esso deve avere ad oggetto parti di testo
dotate di autonomo significato normativo.
Le proposte di referendum
Lart.75 stabilisce che liniziativa referendaria spetti a 500.000 elettori, oppure a 5 consigli regionali.
Liniziativa pi utilizzata stata quella del corpo elettorale spesso messa in moto da partiti politici che hanno
provveduto allorganizzazione e la raccolta delle firme secondo i modi e i tempi stabiliti dalla legge (art.27/28 L352/70).
Nel 1993 e nel 1997 anche i Consigli regionali si sono avvalsi della possibilit di provocare un voto popolare su alcune
leggi, per far si che ci accada occore che almeno 5 Consigli regionali abbiano deliberato favorevolmente a
maggioranza assoluta dei componeti, rispettando i tempi stabiliti dalla legge (art.29/30 L352/70).
Per evitare il sovrapporsi con altre consultazioni elettorali vietato presentare le richieste nellanno solare anteriore alla
scadenza di una delle Camere e nei 6 mesi seguenti lelezione di una delle Camere.
Le iniziative devono essere presentate presso lufficio centrale per il referndum presso la Corte di Cassazione in una
data tra il 01 gennaio e il 30 settembre di ogni anno.
Se in pendenza di una richiesta referendaria c lo scioglimento di una camera, il procedimento sospeso di 365 giorni.
Il controllo di legittimit dellUfficio centrale per il referendum
Dopo il deposito delle richieste si apre la fase dei controlli delliniziativa referendaria, svolto da un controllo di
legittimit svolto dal suddetto ufficio e da un controllo di ammissibilit svolto dalla Corte Costituzionale.
Il controllo dellUfficio centrale si qualifica come controllo di legittimit ed tenuto a verificare ad esempio il rispetto
dei termini per lo svolgimento del procedimento, la validit e il numero delle firme in caso di iniziativa del corpo
elettorale o la validit delle delibere dei Consigli Regionali, la natura dellatto oggetto della richiesta, che pu essere
solo una legge o un atto avente forza di legge ma non un regolamento o una legge costituzionale.
Lufficio centrale pu anche decidere di interrompere il procedimento referendario nel caso il Parlameno provveda
prima della consultazione popolare a modificare o abrogare la legge oggetto delliniziativa.
Lufficio decide inoltre il nome del referendum da stampare sulle schede per rendere identificabile lo stesso.
Il controllo deve avvenire entro il 15 dicembre con la trasmissione alla Corte Costituzionale degli atti, la quale
provveder al controllo di ammissibilit entro il 10 febbraio successivo.
Il giudizio di ammissibilit della Corte Costituzionale
La richiesta viene sottoposta alla Corte Costituzionale anzitutto per verificare che la legge oggetto del referendum non
rientri esplicitamente tra le categorie escluse dallart.75 della Costituzione.
La Carta Costituzionale indica infatti alcune categorie di leggi che non possono essere sottoposte a referendum
abrogativo: leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e indulto, di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali.
Lattribuzione di questo giudizio alla Corte costituzionale non stato previsto dalla Costituzione ma dalla legge
costituzionale 1/1953 integrata dalla legge 352/1970.
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Oltre a questo la Corte deve verificare che loggetto del referendum non sia una legge strettamente correlata alle
precedenti come le leggi di esecuzione dei trattati internazionali o le leggi finanziarie.
Il referendum su una legge di esecuzione dei trattati internazionali non ammesso ad esempio perch un eventuale
abrogazione determinerebbe un inadempimento dello Stato italiano nei confronti delle istituzioni comunitarie.
La Corte costituzionale ha poi ritenuto che il referendum abrogativo non possa essere esperito a riguardo di norme
costituzionali, altre leggi costituzionali o norme a contenuto costituzionalmente vincolato ovvero quelle in cui il
contenuto notmativo appare cos intimamente legato al disposto costituzionale da rappresentare lunico svolgimento
possibile.
Caso particolare quello dei referendum elettorali, nei quali il quesito sar ammissibile solo se lascia sussistere una
normativa residuale potenzialmente sufficiente a svolgere in caso di necessit una consultazione elettorale.
Altra categoria particolare quella delle leggi dotate di una peculiare resistenza allabrogazione come i Patti
Lateranensi.
Altro criterio utilizzato dalla Corte costituzionale quello dato dallomogeneit del quesito, infatti i quesiti referendari
non possono contenere una pluralit di domande eterogenee, perch questo impedirebbe allelettore che pu rispondere
solo con un si od un no alla domanda di esprimere la sua libert di voto.
Il voto e la proclamazione dei risultati
Superati i controlli di legittimit e ammissibilit il quesito referendario sottoposto a voto popolare in una domenica
compresa tra il 15 aprile e il 15 giugno, previa indizione da parte del presidente della Repubblica.
Il successo del quesito referendario per volont della Costituzione (art.75) soggetto al raggiungimento di due
condizioni: che partecipi la maggioranza degli aventi diritto al voto e che sia favorevole la maggioranza dei voti validi
espressi (no bianche e nulle).
Nel caso di esito positivo labrogazione ha effetto a decorrere dal giorno successivo a quello della pubblicazione sulla
Gazzetta Ufficiale del decreto del Presidente della Repubblica con cui si proclama lavvenuta abrogazione.
Tuttavia il decreto pu posticipare fino a 60 giorni gli effetti abrogativi, in caso di risultato contrario allabrogazione
non si pu procorre richiesta di referendum per labrogazione del medesimo atto legislativo prima che siano trascorsi 5
anni. (art.38 L 352/1970)

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4) I DIRITTI DEI CITTADINI


La cittadinanza
In materia di cittadinanza la Costituzione contiene soltanto la norma dellart.22 per cui nessuno pu essere privato della
cittadinanza per motivi politici.
Le norme vigenti in italia sulla cittadinanza sono contenute nella L. 5 febbraio 1992 n.91.
Il criterio principale che lo stato italiano segue in ordine allacquisto della cittadinanza quello JUS SANGUINIS, in
base al quale cittadino chi nasce da genitore cittadino italiano indipendentemente dal luogo di nascita.
Il criterio dello JUS SOLI, cio dellacquisto in base al luogo di nascita, adottato solo in determinati casi al fine di
evitare fenomeni di apolidia, infatti cittadino italiano per nascita chi nato nel territorio italiano se entrambi i genitori
sono ignoti o apolidi.
Altre ipotesi di acquisto della cittadinanza da parte di chi non italiano sono:
x
acquisto JURIS COMMUNICATIO da parte del minore riconosciuto o dichiarato figlio di cittadino italiano
ovvero adottato da cittadino italiano;
x
lacquisto da parte dello straniero apolide del quale padre, madre, nonno o nonna sia stato cittadino italiano per
nascita, oppure presti servizio militare o assuma un impiego statale, o che al raggiungimento del 18 anno di et risieda
in italia da almeno due anni, lacquisto avviene in base a dichiarazione dellinteressato entro i termini di legge;
x
lacquisto a domanda per Decreto del Ministero dellInterno da parte dello straniero o apolide sposato ad un
cittadino/a italiano, dopo sei mesi di residenza in Italia o dopo 3 anni di matrimonio, la domanda pu essere respinta in
caso di persone condannate per gravi delitti;
x
lacquisto per concessione, con decreto del Presidente della Republica, su proposta del Ministero dellInterno
per lo straniero che risieda in Italia da un certo numero di anni (da 3 a 10) variabile a seconda che lo straniero possegga
determinati requisiti (figlio o nipote in secondo grado di italiano per nascita, figlio o nipote di emigranti, nato in Italia,
apolide, membro di un paese UE)
Nella maggior parte dei casi (eccetto straniero che presti servizio militare o impiego statale) la cittadinanza e collegata
alla resdenza in Italia.
Il caso pi rilevante della perdita della cittadinanza si verifica quando un cittadino italiano possiede, acquista o
riacquista la cittadinanza straniera: in questo caso egli pu rinunciare volontariamente a quella italiana nel caso risieda o
stabilisca la sua residenza allestero.
Attualmente la legge italiana permette il possesso contemporaneo della cittadinanza italiana e di quella di un altro stato.
La perdita prevista anche a titolo sanzionatorio per il cittadino che dopo aver accettato un impiego o una carica in un
ente o stato straniero, venga invitato dal governo a lasciare tale incarico e non ottemperi a tale invito, o per il cittadino
che in caso di guerra con uno stato estero abbia conservato tale incarico, o abbia prestato servizio militare in esso senza
esserne obbligato.
E previsto anche il riacquisto della cittadinanza, volontario o comunque rinunciabile, salvo in certi casi, nei quali il
ministro dellInterno inibisce il riacquisto per gravi motivi.
La cittadinanza europea assomiglia sempre pi a quella degli stati nazionali. Essa si possiede con il solo fatto di essere
cittadino di uno degli stati membri UE, questa non sostituisce quella nazionale ma la completa.
I diritti fondamentali: aspetti generali
La costituzione presenta alcuni prinicipi fondamentali decisivi per comprendere lassetto complessivo dei rapporti tra la
societ e lo Stato.
Il punto di riferimento lart.2: <La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili delluomo, sia come singolo,
sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalit, e richiede ladempimento dei doveri inderogabili di
solidariet politica, economica e sociale>.
Linviolabilit dei diritti costituzionali
La proclamazione dellinviolabilit dei diritti fondamentali non una formula destinata soltanto a conferire solennit ai
diritti sucessivamente elencati nel testo costituzionale. Linviolabilit proclamata allart.2 ha un preciso significato
giuridico culturale.
Non a caso il costituente ha utilizzato il verbo riconoscere dopo una scelta attentamente ponderata: lordinamento
giuridico non pu istituire, stabilire, creare i diritti innati in ogni essere umano, esso pu soltanto riconoscerli perch
questi sono caraterizzati da una precedenza ontologica rispetto allo Stato.
Lart. 2 si collega sia alla Dichiarazione dindipendenza USA del 1776 sia alla dichiarazione dei diritti delluomo e del
cittadino del 1789.
Inviolabilit significa allora intangibilit assoluta dei diritti fondamentali, nessun potere dello stato pu disporre di tali
diritti, neppure durante il processo di revisione costituzionale.
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Questi ultimi sono protetti perci non solo nei confronti del potere esecutivo, essi sono un limite anche per la legge del
Parlamento cos come per ogni altro atto giuridico, comprese le leggi costituzionali e di revisione costituzionale, o
qualsiasi altra fonte equiparata.
Naturalmente linviolabilit non riguarda qualsiasi aspetto o manifestazione dei diritti costituzionali, inviolabile solo il
contenuto essenziale dei diritti fondamentali, lasciando alla produzione del diritto i diversi modi di esercizio di tali
diritti.
Altro problema quello di trovare quali diritti godono dellinviolabilit, la Costituzione non precisa nellart.2 quali
siano i diritti inviolabili e solo dopo lart.13 fa riferimento ad alcuni di questi: libert personale (art. 13), libert di
domicilio (art. 14), libert e segretezza della corrispondenza (art. 15), diritto alla difesa giurisdizionale (art. 24) ma non
sembra che questo valga ad escludere tutti gli altri, sembra infatti chiaro che anche ad esempio liberta di pensiero o di
associazine siano inviolabili bench non previsto dalla Costituzione.
I titolari dei diritti fondamentali a) il singolo e le formazioni sociali. Il principio personalista
Lart.2della Costituzione impone alla Repubblica di riconoscere i diritti inviolabili delluomo sia come singolo, sia
nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalit e tutela cos oltre al singolo anche le formazioni sociali in cui
si manifesta la dimensione sociale delluomo.
Un favor della Costituzione verso il pluralismo si trova anche in altre norme quali: libert di associazione (art.8), diritti
della famiglia (art.29), libert sindacale (art.39), libert di associazione in partiti politici (art.49), libert di associazioni
di fedeli (art.19), confessioni religiose (art.7-8) e minoranze linguistiche (art.6).
In questo la Costituzione italiana si contraddistingue dalle altre carte dei diritti, come ad esempio la Convenzione
europea dei diritti delluomo e la Carta dei diritti dellunione europea a stampo fortemente individualistico.
Dallinsieme delle norme costituzionali si desume che con formazione sociale si comprende tanto i ragruppamenti a
base naturale (famiglie, minoranze), quanto quelle a struttura volontaria (associazioni, partiti politici, sindacati,
confessioni religiose), da queste sono esclusi gli enti pubblici che non possono essere considerati espressione del
pluralismo sociale.
I titolari dei diritti fondamentali b) i cittadini e gli stranieri
Lart.2 Cost. non distingue tra cittadini e stranieri, ma al contrario riconosce i diritti inviolabili agli uomini in genere e
non lascia spazio a distinzioni arbitrarie basate sulla cittadinanza.
Ma se vero che agli stranieri spettano i diritti fondamentali non affatto detto che questi coincidano perfettamente con
quelli dei cittadini, infatti bench la Corte Costituzionale abbia costantemente ripetuto che quando si tratta di assicurare
la protezione dei diritti inviolabili delluomo, il principio di eguaglianza non ammette alcune distinzione tra cittadini e
stranieri, ci non impedisce di differenziare la situazione dei cittadini rispetto a quella degli stranieri nei casi in cui le
differenze di fatto ragionevolmente lo esigono.
E certo ad esempio che allo straniero non spettino i diritti politici, quali il diritto di voto e la libert di associarsi in
partiti politici, il legislatore potr eventualmente estendere il godimenti di alcuni diritti politici anche agli stranieri
(diritti elettorali dei cittadini comunitari residenti in Italia) ma limitatamente alla elezioni locali e tramite un apposito
intervento legislativo.
Nella Costituzioni alcuni diritti sono riservati espressamente conferiti ai soli cittadini, oltre ai diritti politici, anche la
libert di circolazione soggiorno ed espatrio (art.16), la libert di riunione (art.17) di associazione (art.18) e il diritto al
mantenimento e allassistenza sociale (art.38). Ma evidente che una troppo stretta interpretazione letterale della
Costituzione porterebbe a risultati inacettabili quali la negazione di diritti indiscutibilmente garantiti come quello di
associazione e riunione, quindi in assenza di un criterio univoco la Corte costituzionale ha deciso di procedere caso per
caso.
Qualora lo straniero sia riconosciuto titolare di un diritto fondamentale, non gli garantita la stessa ampiezza di tutela
spettante al cittadino, in alcuni casi c equiparazione (associazione, riunione) in altri lo straniero incontra limiti molto
incisivi (libert dingresso, circolazione).
I diritti fondamentali non scritti
Da una parte, lo svolgersi e svilupparsi della vita sociale porta allemergere di nuove esigenze umane meritevoli di
tutela nella forma di diritti fondamentali. In tal senso lart.2 potrebbe permettere di andare oltre gli stretti confini del
diritto positivo scritto, per giungere al riconoscimento per via giurisprudenziale di nuovi diritti fondamentali.
La Corte costituzionale ha in varie occasioni ammesso lesistenza di ulteriori diritti fondamentali rispetto a quelli
elencati nella prima parte della Costituzione come ad esempio il diritto allidentit personale, alle libert sessuali e al
nome quale segno distintivo della persona.

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Il sistema multilivello della tutela dei diritti fondamentali


Se fino alla fine degli anni 90 del secolo, gli stati e fra essi lItalia, sembravano gelosemente custodire i diritti
fondamentali protetti dalle Costituzioni nazionali da ogni interferenza esterna, oggi le aperture sovranazionali della
Costituzione italiana contenute in particolare negli art.11 e 117 c.1 della Cost. sono state valorizzate al massimo dalla
Corte costituzionale e permettono che il catalogo dei diritti fondamentali e il contenuto di ciasucuno di essi sia
rimodulato alla luce degli orientamenti giurisprudenziali che maturano presso la Corte europea dei diritti delluomo e
presso la corte di Giustizia della Comunit europea.
I diritti fondamentali e lunione europea
Allorigine le Comunit europee non si occupavano di diritti fondamentali. I trattati istitutivi degli anni 50 dello scorso
secolo non contenevano alcun catalogo dei diritti fondamentali e non venive fatta neppure menzione della necessit di
assicurare tali diritti nel contesto comunitario.
Loriginaria carenza di ogni forma di tutela dei diritti fondamentali nella Comunit europea spiegale col fatto che
originariamente si intendeva lasciare agli stati membri e in particolare alle Costituzioni nazionali il compito di garantire
il rispetto di tali diritti.
Tuttavia dopo laffermazione dei principi della supremazia del diritto comunitario e dei suoi effetti diretti il vuoto dei
trattati istitutivi in materia di diritti fondamentali veniva a determinare una vera e propria zona franca in cui i diritti
fondamentali risultavano privi di ogni tutela, fu cos che la corte di Giustizia Europea con la sentenza stauder del 1969
ha ritenuto che rientrasse nelle sue competenze garantire la tutela dei diritti fondamentali dei cittadini nei confronti degli
atti delle istituzioni comunitarie.
Negli anni pi recenti e con la proclamazione della Carta dei diritti fondamentali dellUnione Europea avvenuta a Nizza
il 7 dicembre 2000 la tutela dei diritti fondamentali ha acquisito unimportanza crescente.
Tuttavia la carta ad oggi non ha ancora valore giuridicamente vincolante e dunque a tuttoggi la tutela dei diritti
affidata ancora alla corte di Giustizia e alla sua giurisprudenza.
Le coordinate fondamentali di tale giurisprudenza sono:
x Le tradizione costituzionali comuni e la Convenzione europea dei diritti delluomo (la corte ha elaborato i
diritti traendoli dalle tradizioni costituzionali delgli stati membri e dalla convenzione europea;
x Separazione ( i rapporti tra la tutela comunitaria e la tutela nazionale dei diritti fondamentali dovrebbero
correre su due binari ben demarcati)
x Incorporation (bench la tutela della Giurisp. Della corte di giustizia si rivolga alle istituzioni comunitarie, in
qualche misura interessa anche gli stati membri nei casi in cui le normative statali entrino nel campo
dellapplicazione del diritto comunitario).
Nel dicembre del 2000 stata approvata la Carta dei diritti fondamentali dellUnione europea. Essa costituisce una
codificazione della giurisprudenza esistente e si basa sui principi sopraelencati.
Il trattato di Lisbona attualmente in fase di ratifica prevede che la carta dei diritti sia equiparata ai trattati comunitari
quanto agli effetti giuridici.
I diritti fondamentali e la CEDU
I rapporti tra lordinamento italiano e la Convenzione europea dei diritti delluomo (CEDU) debbono essere distinti in
fasi la cui linea di demarcazione segnata dalle sentenza 348/349 del 2007 della Corte Costituzionale.
Originariamento lordinamento italiano si accostato alla CEDU seguendo limpostazione dualistica che normalmente
caratterizza i rapporti del nostro ordinamento con quello europeo, in base a questi la CEDU ha cominciato ad esplicare
efficacia al momento del suo recepimento nel 1955 e ha assunto leffeto di una comune legge ordinaria. Di conseguenza
stato considerata per molto tempo in tutto e per tutto fonte del diritto primario dal punto di vista interno e derogabile
da parte di leggi o atti aventi forza di legge sucessivi.
Molti autori hanno per da tempo avvertito lesigenza si assicurare copertura costituzionale alla CEDU, che permetesse
almeno di garantirle una resistenza nei confronti delle leggi ordinarie ed evitare che qualsiasi norma di legge interna
potesse liberamente derogare alle norme della convenzione.
Tale copertura stata trovata da molti autori negli art. 10-11 e soprattutto 2 della Costituzione.
La vera svolta costituita dalle sentenze 348-349/2007 della Corte Costituzionale, con queste due pronunce la Corte ha
fissato alcuni principi fondamentali nel rapporto tra lordinamento italiano e la CEDU.
In particolare la corte ha qualificato la CEDU come fonte ordinaria e per dotata di copertura costituzionale in forza
dellart.117 c.1 della Costituzione ed ha affermato che tutte le questione di compatibilit tra le leggi interne e la
Convenzione configurano un vero e proprio giudizio di leggitimit costituzionale di competenza della Corte
costituzionale e non possono essere risolte attraverso la disapplicazione della legge nazionale da parte del giudice
ordinario.
Di fronte a tali contrasti il giudice ordinario deve e pu agire nei limiti dellinterpretazione adeguatrice mentre gli
preclusa la strada della disapplicazione del diritto interno.
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Il principio di eguaglianza
Tutti i cittadini hanno pari dignit sociale e sono eguali davanti alla legge il principio formale proclamato allart.3 c.1
della Cost. contiene unaffermazione risalente alla rivoluzione francese, tuttavia il principio di uguaglianza nella
Costituzione italiana ha acquisito nuovi significati.
Anzitutto, il fatto che tale principio sia contenuto in una Costituzione rigida qual quella italiana implica che esso sia
vincolante anche per il legislatore.
Tale principio sembra diretto pi che ad assoggettare ad un identico trattamento giuridico tutti i consociati, a precludere
le discriminazioni arbitrarie fra soggetti che si trovino in situazioni identiche o affini, nonch ad impedire le arbitrarie
assimilazioni fra soggetti che si trovino in situazioni diverse. In breve il principio di eguaglianza richiede che situazioni
eguali ricevano un eguale trattamento giuridico e che situazioni differenti ricevano in differente trattamento giuridico.
Le leggi che in base al criterio di distinzione basato sul sesso, la lingua, la razza, la religione, le opinioni politiche e le
condizioni personali e sociali, generano una discriminazione sono senzaltro ritenute costituzionalmente illegittime da
parte della Corte Costituzionale.
Quanto alle distinzioni legislative che si basano su criteri diversi da quelli sopra menzionati, esse sono valutate dalla
Corte in base al principio di ragionevolezza, in altri termini la Corte valuta la coerenza delle distinzioni e delle
assimilazioni operate dal legislatore.
Di conseguenza il giudizio sulle leggi rispetto al principio di eguaglianza non mette in gioco soltanto due termini (la
norma impugnata e lart.3 Cost,) ma coinvolge in genere un terzo termine denominato comunemente tertium
comparations, costituito dalla norma messa a raffronto con quella della cui legittimit costituzionale si discute.
In linea di massima la Corte ritiene che il principio di eguaglianza si debba articolare nella verifica dei seguenti criteri:
1. la correttezza della classificazione operata dal legislatore in relazione ai soggetti considerati
2. la previsione da parte dello stesso legilatore di un trattamento omogeneo
3. la proporzionalit del trattamento giuridico previsto rispetto alla classificazione operata dal legislatore, tenendo
conto del fine obiettivo insito nella disciplina normativa considerata.
Nella Costituzione italiana completa e sviluppa il principio di eguaglianza formale, lart.3 c.2 della Cost. che afferma il
principio di eguaglianza sostanziale, questo giustifica ed incoraggia gli interventi legilativi volti ad attuare interventi
positivi o di sostegno che tendono a realizzare una effettiva parit di trattamento, avvantaggiando i soggetti o le parti
pi deboli, per restituire una parit di chances alle persone o alle classi di persone che si trovano in una situazione di
fatto svantaggiosa.
Il principio di eguaglianza formale e quello di e. sostanziale non si contraddino ma al contrario sono complementari
perch il comma 2 dellart.3 giustifica le ipotesi legislative che apparentemente discriminatrici nei confronti di categorie
o gruppi di cittadini, di fatto ristabiliscono luguaglianza delle condizioni di fatto e rendeno cosi una pi piena
realizzazione delluguaglianza giuridica. (es. donne o disabili su posto di lavoro)
La riserva di legge e la riserva di giurisdizione come tecniche di garanzia dei diritti fondamentali
La riserva di legge e di giurisdizione sono i due istituti di garanzia generale dei diritti fondamentali nellordinamento
italiano.
Attraverso la riserva di legge la Costituzione richiede che una materia sia disciplinata dalle leggi del Parlamento, in
materia di diritti fondamentali le riserve di legge sono assai frequenti soprattutto quando si tratta di stabilire i limite al
godimento dei diritti.
La Riserva di legge costituisce un limite agli interventi normativi del potere esecutivo e configura una garanzia contro
le ingerenze arbitrarie del potere esecutivo in materia di diritti fondamentali. Ma la riserva costituisce anche un vincolo
per il Parlamento il quale tenuto a disciplinare direttamente le materie coperte da riserva, senza demandare il compito.
Nelle materie coperte da riserva di legge il Governo pu pero intervenire con decreti legge e legislativi, ci che la
riserva esclude lesercio del potere di regolamentazione da parte del Governo e al giudice di poteri largamente
discrezionali nella materia trattata.
Bisogna distinguere tra riserva di legge assoluta e riserva di legge relativa, la prima esige che la materia sia disciplinata
integralmente dalle leggi, la seconda che il legislatore stabilisca direttamente la disciplina di principio, che pu essere
sviluppata e completata da sucessivi regolamenti dellesecutivo.
Poich non facile stabilire in quali casi la Costituzione intenda luna o laltra ci si basa su argomento formale: quando
la Costituzione richiedere che sia la legge a stabilire i tempo e i modi in cui sono ammesse le restrizioni alla libert
personale si tratta di riserva assoluta mentre se usa il termine in base alla legge o secondo disposizioni di legge si ritiene
si tratti di riserva relativa.
Il secondo istituto quello della riserva giurisdizionale, questa ricorre particolarmente nel Titolo concernente i rapporti
civili. Esso prevede che soltanto un atto dellautorit giudiziaria possa intervenire per disporre restrizioni ai diritti
fondamentali e in particolare alla libert personale, di domicilio, di corrispondenza e di stampa.
Laddove vi sia riserva di giurisdizione, lapplicazione della legge che ammette restrizioni o limitazioni riservata solo
allautorit giudiziaria e in casi durgenza anche con atto dellautorit di pubblica sicurezza convalidato dallautorit
giudiziaria entro un lasso di tempo molto breve.
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La tutela giurisdizionale dei diritti fondamentali


Lordinamento italiano non prevede specifici rimedi giurisdizionali offerti al cittadino per la tutela dei diritti
fondamentali, la violazione in linea di massima potr essere lamentata di fronte al giudice competente ordinario o
amministrativo.
La Corte costituzionale completa il sistema dei rimedi giurisdizionali volti alla tutela dei diritti fondamentali,
permettendo che siano censurate anche le lesioni che provengono dal legislatore o addirittura dal potere di revisione
costituzionale.
Non esiste per la possibilit di ricorso diretto da parte del cittadino, quindi in caso di violazione dei diritti fondamentali
le vie di accesso alla Corte sono quelle usuali e maggiormente il ricorso in via incidentale.
Sempre pi frequentemente i cittadini non soddisfatti dalla tutela ottenuta davanti ai giudici nazionali si rivolgono alla
Corte Internazionale, in particolare la Corte Europea dei diritti deluomo di Strasburgo alla quale i cittadini possono
rivolgere la loro richiesta dopo aver esaurito i rimedi giurisdizionali interni.
La libert personale
Lart.13 della Costituzione proclama linviolabilit della libert personale. Oggetto della tutela di questo articolo la
libert della persona contro lassoggettamento temporaneo o duraturo del proprio corpo ad ogni tipo di coercizione.
Lart.13 stabilisce che le detenzioni, le ispezioni, le perquisizioni personali e in genere tutte le forme di restrizione della
libert personale sono circondate dalle due garanzie fondamentali della riserva di legge assoluta e della riserva
giurisdizionale e quindi devono essere previste una legge o un atto avente forza di legge, attuate solo a seguito di un atto
motivato dallautorit giudiziaria.
Il tezo comma aggiunge che lautorit di pubblica sicurezza pu adottare autonomamente in casi eccezionali
provvedimenti provvisori che limitino la libert della persona ma solo in casi di necessit e urgenza previsti
tassativamente dalla legge, questo al fine fi restingere al massimo i margini di discrezionalit lasciati allautorit di
pubblica sicurezza. In ogni caso questi provvedimenti sono provvisori e devono essere comunicati entro 48 ore
allautorit giudiziaria, la quale ha 48 ore per convalidarli.
Qualora lautorizzazione sia negata o arrivi oltre il termine prefissato il provvedimento dellautorit di pubblica
sicurezza decade e perde ogni effetto.
Tra questi provvedimenti disciplinati dal codice penale abbiamo: larresto obbligatorio o facoltativo in caso di flagranza
di alcuni tipi di reato, il fermo dei soggetti indiziati di gravi delitti quando sussista il pericolo di fuga, i provvedimenti
restrittivi a carico degli stranieri irregolarmente presenti nel territorio italiano e i loro trattenimento presso i centri di
permanenza.
Oltre ai provvedimenti provvisori lordinamento prevede diverse categorie di provvedimenti restrittivi della liberta della
persona attuati soltanto previo ordine motivato dellautorit giudiziaria.
Si hanno innanzitutto le limitazioni disposte in seguito a sentenza di condanna e pena definitiva.
Si hanno poi le misure cautelari e cio quei provvedimenti disposti nel corso dei processi penali, la cui ammissibilit
deve essere misurata con il precetto dellart.27 Cost. che stabilisce la presunzione di non colpevolezza dellimputato
prima della sentenza definitiva di condanna, queste misure possono essere disposte solo per tre ragioni:
1. per esigenze attinenti le indagini, in particolare per preservare le prove
2. per evitare la fuga dellimputato
3. per evitare che limputato commetta gravi delitti
La custodia cautelare dellimputato deve essere stabilita volta per volta dal giudice e solo se a suo carico esistono
gravissimi indizi di colpevolezza.
La carcerazione cautelare non pu essere disposta a tempo indefinito, cio per tutto il tempo necessario a portare a
termine i diversi gradi di giudizio, infatti lart.13 Cost. impone esplicitamente al legislatore di fissare i tempi massimi
della carcerazione preventiva.
Oltre alla detenzione per condanna e alla custodia cautelare, la normativa contempla le misure di prevenzione,
introdotte per combattere i fenomeni di criminalit organizzata e che possono essere imposte ad una vasta ed eterogenea
categoria di soggetti: dagli indiziati appartenenti ad associazioni mafiose o camorristiche o a coloro che sono
abitualmente dediti a traffici illeciti.
Queste misure vengono applicate indipendentemente dalla commissione dei reati, perci sono state criticate da pi parti
in quanto vaghe e scarsamente determinate e che quindi lasciano ampia discrezionalit allautorit giudiziaria che deve
applicarle.
Di fronte a tutte queste misure restrittive il privato ha la possibilit di ricorrre al Tribunale della libert, unautorit
giudiziaria chiamata a riesaminare nel merito e in tempi previsti la misura coercitiva della libert personale.
Inoltre lart.111 Cost. prevede che sia sempre ammesso ricorso in Cassazione contro i provvedimenti restrittivi della
libert personale.

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La libert di domicilio
Lart.14 della Cost. garantisce linviolabilit del domicilio sotto due distinti aspetti: come diritto di ammettere o
escludere altri dai luoghi della propria vita intima e come diritto alla riservatezza su quanto si compie in questi luoghi.
Ai fini della tutela costituzionale il domicilio costituito da qualsiasi luogo separato dallambiente esterno di cui la
persona possa disporre, compresi i luoghi di lavoro, le sedi di partiti politici, sindacari, associazioni, oltre che
naturalmente il luogo di abitazione, sia esso una roulotte, una villa o una tenda vacanze.
In una sentenza la Corte ha addirittura esteso la protezione al bagagliaio dellautomobile.
Lunico presupposto indispensabile per il godimento della libert di domicilio dunque il possesso di fatto, non importa
se lecito o illecito, di bene mobile o immobile, ma nessun rilievo ha la titolarit della propriet.
Per le garanzie, lart. 14 rimanda a quelle previste per la libert personale nell. Art.13 questo perch la Costituzione
considera il domicilio un prolungamento nello spazio della persona fisica, degno per questo di identica garanzia.
La Costituzione prevede per alcune eccezioni quali gli accertamenti e le ispezioni domiciliari motivati da fini di sanit,
incolumit pubblica, a fini economici o fiscali, in questo caso le autorit amministrative possono procedere senza previo
ordine del giudice e non necessitano di successiva convalida del loro operato.
Questo vale per gli ispettori del lavoro sul cantiere, come la polizia tributaria in un azienda.
Questo indebolimento delle garanzie motivato dal fatto che il potere di cui sono dotate le autorit pubbliche in questi
casi solo quello di irrogare sanzioni amministrative e non invece un potere di tipo coercitivo.
La libert di comunicare riservamente
Lart.15 Cost. garantisce la libert e la segretezzadella comunicazione e della corrispondenza. Il bene specificamente
tutelato la possibilit sia per il mittente che per il destinatario della comunicazione di mantenere la riservatezza sulla
comunicazione stessa qualora questa, per le sue modalit, si presenti gi idonea ad ecludere altri, come ad esempio la
corrispondenza epistolare, le comunicazioni telefoniche, telegrafiche, informatiche e telematiche.
Le garanzie preposta a tutale tale libert e segretezza sono la riserva di legge e di giurisdizione, che in questo caso
intesa in modo molto rigoroso, al punto che ha nessun soggetto permesso interferire in tali comunicazioni se non
previo ordine preciso e motivato da parte dellautorit giudiziaria.
Il motivo di un simile rigore sta nel fatto che in riferimento alla segretezza delle comunicazioni interpersonali il rischio
di abuso da parte della polizia maggiore rispetto alle altre libert, in particolare proprio per quanto riguarda le
intercettazioni, il codice di procedura penale prevere che, se eseguite illecitamente dalla polizia, esse non possono
essere usate in processo.
Le libert di circolazione, soggiorno, espatrio ed emigrazione
Con lart.16 la Costituzione tutela la libert di circolazione e soggiorno in tutto il territorio nazionale, il contenuto di
tale libert costituito rispettivamente dalla possibilit di muoversi liberamente in tutto il territorio (libert di
circolazione) e dalla possibilit di stabilire il proprio domicilio, la propria dimora o la sede lavorativa in qualsiasi zona
del territorio (libert di soggiorno).
E fatto divieto alle regioni di adottare provvedimenti che possano in qualsiasi modo ostacolare queste libert (art.120),
anche le limitazioni a questa libert sono circondate dalla garanzia della riserva di legge.
Il legislatore pu limitare la libert di circolazione e soggiorno solo per motivi di sanit e sicurezza: quindi solo per
preservare la salute e lintegrit dei cittadini oppure per preservare lordinato vivere civile.
Queste libert non sono invece tutelate dalla riserva di giurisdizione perci anche lautorit di pubblica sicurezza o le
altre autorit amministrative possono aplicare restrizioni a queste libert.
In ogni caso la Costituzione fa divieto al legislatore di porre norme limitative della libert di circolazione e soggiorno
motivate da ragioni politiche.
La disciplina costituzionale va integrata con lart.18 T. CE, che configura in capo ai cittadini degli Stati dellUnione
Europea il diritto di circolazione e soggiorno in tutti gli Stati membri come attributo specifico della cittadinanza europea.
Garantendo la libert di espatrio la Costituzione attribuisce al cittadino il diritto di uscire dal territorio dello Stato e di
rientrarvi liberamente salvo gli obblighi di legge. (fra questo lonere di munirsi di un documento didentit valido)
Alcune circostanze possono temporaneamente limitare o condizionare la libert di espatrio quali quelle legate ai
rapporti familiari. (necessit del consenso del genitore per lespatrio del figlio minore, condanna a pene restrittive o
detentive)
Qualora non sussistano queste circostanze il rilascio del passaporto un atto dovuto.
Connessa alla libert di espatrio e anche la libert di emigrazione tutelata dallart.35 c.4 Cost., in questo caso il
legislatore ha inteso configurare un particolare tipo di espatrio oggettivamente motivato da ragioni economiche che
coinvolge categorie sottoprotette.

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La libert di riunione
Lart.17 proclama il diritto dei cittadini (ma anche degli stranieri) di riunirsi pacificamente e senzarmi. Ne deriva che
ogni riunione, ovvero di compresenza fisica nello stesso luogo, protetta dalla Costituzione, indipendentemente dal
luogo ove si tiene, a condizione che si svolga in modo pacifico e con modalit tali da non costituire una minaccia per
lincolumit e sicurezza degli altri cittadini.
Lesercizio del diritto di riunione non subordinato ad alcuna forma di autorizzazione dalla pubblica autorit: nessun
onere pesa sui cittadini che si vogliano riunire in luogo privato o aperto al pubblico (teatri, cinema, stadi), ovvero
separato dallesterno mentre richiesto che sia dato avviso (avviso non richiesta) allautorit pubblica per le riunioni
che si svolgono in luogo pubblico (piazze o strade).
I promotori sono tenuti ad avvisare il questore almento tre giorni prima della riunione, il preavviso un obbligo che
grava solo sui promotori, i quali possono eventualmente essere assoggettati a sanzioni in caso di inadempimento, il
diritto degli altri individui non pu essere pregiudicato dallinadempienza dei promotori.
Le sole ragioni per le quali tutte le riunioni possono essere sciolte sono legate, secondo la Costituzione, esclusivamente
a comprovati motivi di sicurezza e incolumit pubblica.
La libert di associazione
La tutela della libert di associazione si inserisce in un pi ampio disegno, che si coglie, in diversi punti della
Costituzione, volto a valorizzare il pluralismo sociale e le formazioni sociali i cui tratti fondamentali sono tracciati
dallart.2 della Costituzione.
La libert di associazione sancita dallart. 18 che tutela in via generale tutte le formazioni sociale a carattere
volontario. Il contenuto della libert di associazione si articola nel diritto di costituire nuove associazioni senza che sia
possibile imporre alcuna forma di autorizzazione da parte dellautorit pubblica, ma anche nel diritto di aderire ad
associazioni esistente o nella cosiddetta libert negativa, ovvero nel diritto di recedere da unassociazione o di non
aderirvi.
Le associazioni sono protette dallart.18 della Costituzione qualunque siano le finalit che si prefiggono con la sola
eccezione delle associazioni che perseguano fini vietati ai singoli dalla legge penale. (ass. per delinquere, di tipo
mafioso, che si prefiggano di compiere atti di violenza o terroristici o di eversione dellordine democratico)
Oltre al limite delle leggi penali sono vietate le associazioni segrete e quelle che perseguono fini politici con
organizzazioni di carattere militare.
Le associazioni segrete non sono quelle che mantengono nascosto latto Costitutivo, lo statuto o i membri, ma quelle
che nascondendo alcuni dei loro elementi, mirano a generare centri di potere occulto e che hanno perci carattere in
senso politico.
La Costituzione vieta anche le associazioni che adottano un carattere militare solo se perseguono scopi politici.
Vietando questo tipo di associazioni la Costituzione intende tutelare leffettiva democraticit del sistema politico
impedendo la formazione di organizzazioni che mirino alla conquista del potere senza rispettare le procedure
democratiche prevista dalla Costituzione stessa.
Le associazioni che contrastano con i divieti posti dallart.18 Cost. possono essere sciolte, ma a qusto fine si necessit
dellintervento dellautorit giudiziaria, quindi prima che lautorit amministrativa intervenga si necessita quindi di una
sentenza giudiziaria, questa regola della riserva di giurisdizione tuttavia ha subito un importante deroga riguardo alla
loggia massonica P2, sciolta direttamente dalla legge senza pronuncia giurisdizionale.
La libert di associarsi in partiti politici protetta dallart.49 della Cost. costituisce espressione della pi generale libert
di associazione.
Tali associazioni meritano una disciplina apposita nella Costituzione poich i partiti costituiscono la forma di
aggregazione attraverso la quale i cittadini possono concorrere con metodo democratico a determinare la politica
nazionale. (art.49)
Lunico limite imposto quello del metodo democratico dellazione dei partiti, infatti non esiste alcuna regola sul
funzionamento interno dei partiti, ma solo nei metodi di competizione con le altre forze politiche.
La Costituzione non vieta nemmeno i cosiddetti partiti antisistema, cio quelli che non aderiscono ai valori protetti dalla
Costituzione anzi cercano di combatterli e ostacolarli. (lunico limite lo stabiliche la XII disp. Trans. Che vieta la
riorganizzazione del disciolto partito fascista)
Ai sensi dellart.98 della Cost. il legislatore pu stabilire limitazioni alliscrizione ai partiti politici, per alcune categorie
di cittadini chiamati a svolgere funzioni istituzionalmente imparziali, quali magistrati, militati in carriera, agenti di
polizia, diplomatici e consoli,)
A sostegno dellattivit dei partiti in Italia stato costituito un sistema di contributi al finanziamento, originariamente
previsto come rimborso diretto dello stato alle spese elettorali che avessero presentato le proprie liste in un determinato
numero di colleggi e attualmente il rimborso avviene solo per i partiti che abbiano raggiunto un certo numero di voti.
Altra categoria di associazione esplicitamente tutelate dalla Costituzione, quella delle associazioni sindacali.
Lorganizzazione sindacale libera, cos lart.39 Cost. garantisce la pi ampia libert di costituire, aderire, organizzare
senza alcun vincolo i sindacati di lavoratori o datori di lavoro.
A tuttoggi i sindacati come i partiti politici sono semplici associazioni non riconosciute, mancando la legge attuativa.
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La libert religiosa
Della religione la Costituzione si occupa in numerose sue disposizioni, sia negli articoli appositamente dedicari (7-8-1920), sia nellart.3 che vieta esplicitamente ogni discriminazione basata sulla religione.
Lart.19 Cost. protegge anzitutto la libert del singolo, cittadino o straniero, di aderire personalmente ad un credo
religioso, ma anche la libert di propagandare la propria fede per indurre altri ad aderirvi.
Complementare la cosidetta libert negativa di religione, cio di non professarne alcuna.
La Costituzione protegge anche la libert di esercizio del culto, sia in forma individuale o associato, sia in luogo privato
che pubblico, con lunico limite esercitato dal rito contrario al buon costume.
I gruppi sociali con finalit religiose sono protetti sia che si tratti di associazioni, sia che si tratti di confessioni religiose.
Vista la maggioranza della popolazione cattolica in Italia, lordinamento ha sempre riconosciuto una posizione
differenziata a questa religione rispetto alle altre, prevedendo unfatti un sistema concordatario nei rapporti con la Chiesa
cattolica.
Negli anni pi recenti le maggiori problematiche sono dovute al grosso aumento di flussi migratori con il diffondersi di
unampia variet di religioni e dal diffondersi di posizioni laiche nella sfera pubblica.
La libert di manifestazione del pensiero
La libert di manifestazione del pensiero protetta dallart.21 Cost. sempre stata ritenuta dalla Corte Costituzionale un
elemento fondamentale dellordinamento democratico.
Loggetto specifico della tutela dellart.21 Cost. la manifestazione del pensiero, cio di divulgare il pensiero
qualunque sia la modalit di espressione (parola, scritto, gesto corporeo, ) e qualunqua sia il mezzo di trasmissione e
diffusione utilizzato (stampa, voce, radio, cinema, teatro, televisione, internet, ) la garanzia costituzionale, inoltre,
copre indifferentemente la divulgazione sia di meri fatti (diritto di cronaca) sia di opinioni e commenti (diritto di critica).
Lunico limite di questa manifestazione manifestato dal buon costume che non pu tuttavia ostacolare quelle
particolari manifestazioni del pensiero costituite dalle opere artistiche, tant che lart.33 protegge in modo privilegiato
e senza alcun limite espresso, la libert dellarte e della scienza e il loro libero insegnamento.
Dottrina e giurisprudenza spesso affianco allunico limite previsto dallart.21 sul buon costume dei limiti impliciti o non
espressi: il diritto di cronaca e critica non pu trovarsi a confliggere con diritti di altri soggetti aventi fondamento
costituzionale, quali il diritto allonore alla reputazione e alla riservatezza.
Qualora il diritto di cronaca e critica sia lesivo di diritti altrui, pu essere comunque esercitato se sussistono tre
condizioni: la verit dei fatti descritti, lutilit sociale dellinformazione e la forma civile dellesposizione.
Esistono poi dei limiti logici che si manifestano quando latto non potrebbe essere qualificato come manifestazione del
pensiero quali la menzogna o la falsit, ne la pubblicit commerciale in quanto qualificata come iniziativa economica
privata.
Lart.21 Cost. prende anche in considerazione i mezzi attraverso i quali pu essere manifestato il proprio pensiero:
Stampa: secondo la Costituzione, gli stampati non possono essere soggetti n ad autorizzazione n a censure.
Lunico mezzo repressivo consentito dato dal sequestro degli stampati che pu essere disposto dopo la diffusione solo
dallautorit giudiziaria o dalla polizia giudiziaria quando non sia possibile, per assoluta urgenza, il tempestivo
intervento dellautorit giudiziaria, salva per la necessit di comunicare il sequestro allautorit giudiziaria entro 24 ore
ed ottenerne poi la relativa convalida entro altre 24 ore.
Per la libert di stampa dunque la Costituzione prevede sia la riserva di legge assoluta rinforzata, sia la riserva di
giurisdizione.
Quanto alla propriet delle testate, la Costituzione prevede soltanto che per legge possa essere stabilito che siano resi
noti i mezzi di finanziamento alla stampa periodica, con lintento di permettere al lettore di conoscere gli interessi
sottostanti alle diverse imprese giornalistiche.
Con la L. n. 416/1981 il legislatore ha voluto precludere il formarsi di monopoli e oligopoli e di posizioni dominanti nel
campo editoriale, anche attraverso la vigilanza di unapposit autorit indipendente, lautorit per le garanzie nelle
comunicazioni.
La Radiotelevisione: Bisogna inanzitutto dire che il sisterma radiotelevisivo non preso espressamente in
considerazione nella Costituzione bench gi al tempo dellassemblea costituente la radio fosse molto diffusa avendo
anche un ruolo di grandissimo rilievo nella formazione dellopinione pubblica.
Nel silenzio delle norme costituzionali, la radio e la televisione hanno avuto una disciplina legislativa che variata
sensibilmente nel tempo.
Originariamente e fino a met degli anni settanta i mezzi radiotelevisivi furono oggetto di monopolio statale, poi intorno
a quel periodo varie pronunce della Corte Costituzionale aprirono marginalmente ai privati la possibilit di esercitare
impianti televisivi via cavo a carattere locale.
La Corte inoltre dett indicazioni al legislatore affinch intervenisse a garantire maggior pluralismo anche allinterno
della televisione, la RAI fu quindi sottoposta alle direttive di una commissione parlamentare e allamministrazione di un
consiglio di nomina prevalentemente parlamentare.
Pochi anni dopo la Corte liberalizz anche le televisioni private via etere in ambito locale aprendo cos la strada alla
creazione di reti privati di carattere nazionale.
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Allinizio queste televisioni naquero dal collegamento fr pi emittenti incaricate di trasmettere in contemporanea le
medesime trasmissioni precedentemente registrate, e nellassenza di una legge che disciplinasse lutilizzo delle
frequenze e limitasse le concentrazioni proprietarie, si svilupparono in modo incontrollato occupando di fatto tutte le
frequenze disponibili e confluendo in un unico soggetto proprietario che divenne ben presto dominante.
In seguito la legge Mammi (223/1990) dett una disciplina generale del sistema televisivo, che tese a legittimare e
stabilizzare la posizione dominante gi esistente, invece che contenerla e ridimensionarla.
Il sistema previsto da tale legge era infatti misto, pubblico e privato, la RAI deteneva tre reti nazionali e i privati che
potevano gestire impianti televisivi a condizione che il medesimo soggetto non disponesse di pi di tre canali e non
superasse il 25% delle reti previste dal piano nazionale.
Un successivo decreto ministeriale affid poi le frequenze disponibili alle stesse imprese che in precedenza le avevano
occupate e un decreto successivo tese a cristallizzare la situazione in attesa di una nuova distribuzione delle frequenze.
Infine intervenuta la legge Gasparri (114/2004) poi trasfusa nel testo unico della televisione (D.lgs. 177/2005) la quale
detta alcune innovazioni sia in materia di servizio pubblico televisivo sia in materia di cotrasto alle posizioni dominanti.
Quanto al primo aspetto la legge prevede che tutte le emittenti sia pubbliche o private svolgano un servizio di interesse
generale.
In aggiunta la legge prevede un procedimento complesso (che per adesso non sembra neppure avviato) volto alla
progressiva dismissione della partecipazione statale nella RAI fino alla sua totale privatizzazione.
Quanto alle misure in materia di concorrenza e di pluralismo la legge prevede che al momento della completa
attuazione del futuro piano nazionale di assegnazione delle frequenze del digitale terrestre, un medismo soggetto non
possa diffondere pi del 20% del totale dei programmi irradiabili, ma prevede anche che tale sistema entrer in vigore
quando la transizione al digitale sar completamente terminata, nel frattempo gli stessi soggetti ora eserciti attivit di
trasmissione televisiva in ambito nazionale possono avviare la sperimentazione delle trasmissioni in tecnica digitale
terrestre e ottenere le relative licenze e autorizzazioni.
La legge Gasparri quindi, oltre a non smantellare la situazione di occupazione di fatto delle frequenze risalente ad oltre
ventanni prima prevede anzi che coloro che gi oggi sono trasmettono possano acquistare ulteriori impianti per la
realizzazione di reti digitali terresti, impendendo di fatto lingresso in questo nascente mercato di nuovi operatori.
Gli spettacoli teatrali e cinematografici Venendo infine al regime degli spettacoli teatrali e cinematografici esso
dettato dalla L.161/1962 che sottopone i film a controlli preventivi da parte di apposite commissioni per prevenire
offese al buon costume e decidere se una pellicola possa essere proiettata a chiunque oppure vietata ai minori di 14 o 18
anni. I lavori teatrali non sono invece soggetti a tali controlli preventivi ma sono al pari dei lavori cinematografici
soggetti a controlli sucessivi diretti a reprimere la violazione del buon costume ed in particolare la commissione di reati.
Il diritto alla salute
La Costituzione riconosce e garantisce la salute come diritto fondamentale delindividuo, sia come diritto del singolo
che come interesse della collettivit (art.32 c.1 Cost.).
Il diritto alle cure, alla prevenzione delle malattie e a non subire lesione della propria salute, costituisce in vero e
proprio diritto soggettivo assoluto, azionabile non soltanto in senso verticale e cio nei confronti dei pubblici poteri ma
anche in senso orizzontale, ovvero nel confronto degli altri privati.
La Costituzione garantisce cure gratuite soltanto agli indigenti, ma il legislatore istituendo nel 1978 il Servizio Sanitario
Nazionale si impegnato ad assicurare il mantenimento e il recupero della salute fisica e psichica di tutta la popolazione
senza distinzione di condizioni sociali ed individuali.
La salute come interesse della collettivit ha portato a ricomprenedere nellart.32 Cost. la tutela dellambiente salubre,
questo, tuttavia oggetto di un vero e proprio diritto soggettivo solo quando la salute del singolo entra in gioco in modo
diretto e attuale.
Lesigenza di tutelare la salute come interesse della collettivit pu anche richiedere di sottoporre obbligatoriamente le
persone ad alcuni trattamenti sanitari quali ad esempio le vaccinazioni obbligatorie.
Attualmente le tematiche pi dibattute sui trattamenti sanitari e sulla loro obbligatoriet riguardano i problemi di fine
vita e il confine tra accanimento terapeutico ed eutanasia.
Il diritto allistruzione
Il diritto alistruzione un diritto sociale distinguibile in diversi diritti: da un lato vi il diritto di istruzione che
comprende tanto la libert di insegnamento quanto la libert di istituire e gestire scuole; dallaltro vi il diritto
allistruzione che comprende il diritto di ricevere un insegnamento e la libert di scegliere la scuola.
La libert di insegnamento protetta dallart.33 c.1 della Costituzione, costituisce un aspetto della libert di
manifestazione del pensiero e pertanto un diritto inviolabile che pu essere limitato solo al fine di tutelare interessi
costituzionalmente protetti.
Parallela alla libert di insegnamento la libert per enti o privati di istiture e gestire scuole. Accanto alle scuole statali
che a norma dellart.33 c.2 devono essere istituite per tutti gli ordini e gradi, la Costituzione prevede che enti o privati
possano istituire e gestire altre scuole purch queste non comportino oneri per lo Stato. (art.33 c.3)
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Tale libert tuttavia, pur non essendo assoggettata ad autorizzazioni discrezionali, non del tutto priva di
condizionamenti infatti le scuole che aspirano ad ottenere il riconoscimento di paritarie (parit con le scuole statali)
devono essere disposte ad assumersi tutti gli obblighi che lassunzione di un compito di servizio pubblico comporta.
Sullaltro fronte, cio quello del diritto allistruzione, il pluralismo scolastico si manifesta nella libert di accesso alla
scuola, che aperta a tutti di propria scelta. (art.34 c.1)
In ogni caso la Costituzione garantisce il diritto-dovere di frequentare gratuitamente la scuola per un minimo di 8 anni.
Quanto alla durata della scuola dellobbligo, lordinamento repubblicano lha gi estesa oltre il minimo
costituzionalmente stabilito prevedendo listruzione obbligatoria per almeno dieci anni e che il diritto-dovere di
istruzione si considera adempiuto con il conseguimento di un titolo di scuola secondaria o di una qualifica professionale
di durata almeno triennale entro il 18 anno di et.
Al termine della scuola dellobbligo non assicurato a tutti il diritto a proseguire gli studi perch la Costituzione
riconosce soltanto ai capaci e meritevoli il diritto di raggiungere i gradi pi elevati dellistruzione anche beneficiando
degli strumenti che la Repubblica mette a disposizione.
I diritti dei lavoratori
Sin dai principi fondamentali la Costituzione riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e impegna la Repubblica a
promuovere le condizione che rendano effettivo questo diritto (art.4 Cost.).
Questa proclamazione costituzionale contiene un programma e un impegno per il legislatore e gli altri poteri pubblici al
fine di attuare una politica economica che tenda alla piena occupazione.
Specularmente poi il secondo comma dellArt.4 pone il dovere di lavora in capo a tutti quelli che na abbiano le capacit
fisiche e mentali, disponendo che ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilit e la propria
scelta, unattivit o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della societ.
Oltre agli impegni e alle direttive per i pubblici poteri, dallart.4 si possono trarre alcuni specifici diritti dei singoli quali
la libert di scelta di una attivit lavorativa o di una professione, la libert da irragionevoli barriere nel settore di lavoro
prescelto quali potrebbero essere le discriminazioni basate sul sesso, il diritto a non essere arbitriariamente licenziati
essendo ammesso il licenziamento per giusta causa o giustificato motivo e il diritto di scolgere unattivit lavorativa
corrispondente alla propria qualifica e per cui si stati assunti.
Al lavoratore poi garantito il diritto immediatamente azionabile davanti al giudice di ricevere una retribuzione
proporzionata alla quantite alla qualit del lavoro prestato e quello di ricevere una retribuzione sufficiente ad assicurare
a s e alla sua famiglia una esistenza libera e dignitosa. (art.36 c.1).
Anche il diritto al riposo settimanale e alle ferie (art.36 c.2) costituiscono diritti soggettivi perfetti, immediatamente
azionabili e irrinunciabili.
Una tutela rafforzata garantita alla donna lavoratrice e al minore lavoratore, alla donna garantita in tutto la parit con
luomo lavoratore, tant che opportuno ricordare che lart.51 garantisce il diritto al pari accesso ai pubblici uffici
senza distinzioni.
Nellambito della tutela del lavoro vanno ricondotte anche la libert di emigrazione (art.35) e la libert sindacale (art.39)
e il diritto allo sciopero (art.40).
La proclamazione di questultimo articolo allinterno del testo costitutivo ha portato ad un rovesciamento rispetto alla
situazione precedente che considerava lo sciopero un reato, tant che questo ora regolato nelle modalit da
unapposita legge.
I diritti allassistenza e alla previdenza sociale
Il diritto allassistenza sociale e alla previdenza sociale si distinguono tra loro in modo abbastanza chiaro, perch sono
indirizzati a categorie di persone diverse: lassistenza mira a garantire ad ogni cittadino sprovvisto di una adeguata
capacit fisica al lavoro il diritto di avere un minimo di mezzi materiali affinch possa vivere unassistenza degna della
propria condizione umana.
Viceversa il diritto alla previdenza spetta al lavoratore e mira ad assicurare i mezzi adeguati alle sue esigenze di vita in
caso di infortunio, malatti, invalidit, vecchiaia e disoccupazione involontaria.
Sia il diritto allassistenza, sia il diritto alla previdenza sociale si configurano come veri e propri diritti, immediatamente
azionabili davanti al giudice, volti ad ottenere determinate prestazioni da parte dei pubblici poteri, E dunque inanzitutto
compito dei pubblici poteri creare un sistema di assistenza e previdenza sociale che permetta al singolo di beneficiare di
questi fondamentali diritti sociali di prestazione.
I rapporti familiari
La Costituzione si occupa della famiglia e delle relazioni familiari specificatamente allart.29 che riguarda la famiglia
come societ naturale fondata sul matrimonio e il rapporto fra coniugi; allart.30 che disciplina i rapporti fra genitori e
figli (anche se nati fuori dal matrimonio); e allart.31 che assegna ai pubblici poteri il compito di agevolare con misure
economiche e altre provvidenze la formazione della famiglia e di proteggere la maternit, linfanzia e la giovent
favorendo gli istituti necessari a tale scopo.
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Di famiglia, la Costituzione discorre inoltre negli art. 36 prevedendo che lo stipendio del lavoratore debba garantire ad
esso e alla sua famiglia unesitenza libera e dignitosa o ancora nellart.34 c.4 Cost. evocando le famiglie quali
destinatari di assegni che garantiscano il dititto allo studio e nellart.37 fornendo protezione allessenziale funzione
familiare della donna lavoratrice.
Le previsioni limitative delleguaglianza fra coniugi e delleguaglianza fra figli sono state interpretate sia dalla Corte
Costituzionale che dal legislatore come recessive rispetto alla proclamazione della par dignit sociale di tutti gli
individui e del generale principio di eguaglianza formale senza distinzione di condizioni personali e sociali di cui
allart.3 c.1 della Costituzione.
Quanto ai coniugi la riforma del diritto di famiglia ha eliminato dallordinamento tutte le norme che differenziavano la
posizione della moglie nei confronti del marito, prima su tutte quella che proclamava il marito capo famiglia.
Quanto ai figli le riforme legislative e gli interventi del giudice costituzionale hanno eliminato tutte le discriminazioni
fra figli legittimi e figli naturali nei rapporti personali e patrimoniali con i genitori anche se tuttora permangono alcune
differenze legate al mancato riconoscimento della c.d. parentela natuarale nel regime sucessorio.
Ancora la disposizione secondo cui dovere e diritto dei genitori mantenere, istruire ed educare i figli anche se nati fuori
dal matrimonio (art.30 c.1 Cost.).
Molto controverso il rapporto tra lart.2 e lart.29 della Costituzione in relazione al dibattuto problema della tutela
costituzionale delle famiglie di fatto. Secondo alcune interpretazioni lart.2 tutela anche la famiglia di fatto caraterizzata
da un grado accertato di stabilit, sebbene tale tutela sia difficilmente presentabile nel suo esatto contenuto e si presenti
comunque come inferiore a quella della famiglia legittima, alla quale la Costituzione attribuisce una dignit superiore in
ragione dei caratteri di stabilit e certezza della reciprocit e corrispettivit di diritti e doveri che nascono soltanto dal
matrimonio.
I rapporti economici
La scelta del modello di economia da porre alla base del nuovo ordinamento repubblicano si presentava in Assemblea
Costituente come una delle pi delicate e controverse.
Le diverse componenti culturali e politiche in essa rappresentate, liberali, cattoli e forze di sinistra sembravano destinate
a dividersi in modo particolarmente drammatico su questo terreno.
La scelta dei Costituenti si defini nei termini di un compromesso accettato da tutti, reso possibile dalla disponibilit di
tutte le forze politiche a non irrigidire nel testo costituzionale un modello di economia.
Pertanto nel testo costituzionale vennero fissati solo alcuni elementi fondamentali del sistema economico lasciando
aperte le diverse possibilit di evoluzione futura.
Un accordo venne raggiunto nel senso di di delineare un quandro economico incentrato principalmente sullimpresa
privata, senza che questo. Portasse ad escludere la configurazione di una e vera propria economia pubblica e soprattutto
senza che questo portasse ad abbandonare la vita economica del paese alle crude leggi di mercato.
Tutti i diritti e le libert riconosciuti ai privati in compo economico sono incisivamente limitati e condizionati dai diritti
e dagli interessi sociali, ampiamente tutelati nella Costituzione italiana.
Questa insistenza della Costituzione nel richiamare i fini sociali ai quali gli interessi e i processi economici devono
essere eventualmente piegati testimonia la scelta da parte dei Costituenti di una forma di economia sociale di mercato.
In questi sessantanni dallentrata in vigore della Costituzione molte cose sono cambiate nelleconomia mondiale in
generale, con inevitabili riflessi sul rapporto tra poteri pubblici ed economia anche nel nostro paese.
Si pensi alla globalizzazione che puessere definita come il progressivo e inarrestabile processo di trasferimento di
poteri prima statali ai mercati globali, con la conseguenza da parte degli Stati della capacit di orientare i processi
economici.
Si pensi alla nascita e allo sviluppo dellUnione Europea e a tutte le conseguenze che la partecipazione al processo di
integrazione comunitaria comporta. (adesione a valori apparent. Inconciliabili con Cost. italiama, divieto di aiuti statali)
O sotto un altro profilo bisogna tener presente la crescente difficolt delItalia e di tutte le altre grandi democrazie
occidentali che si ispirano a fini sociali, a far fronte agli impegni presi nei confronti dei cittadini per diminuire la
pressione fiscale.
Alcuni dei cambiamenti ora descritti hanno trovato un riflesso e riconoscimento nello stesso testo costituzionale a
seguito della riforma del titolo V della parte II della Costituzione come in particola la tutela della concorrenza.
Ma anche senza considerare aggiornamenti del testo costituzionale, bisogna sottolineare che i principi espressi dalla
Costituzione italiana in materia economica mantengono tuttora la vitalit e piene attualit bench il linguaggio paia a
volte obsoleto e alcuni istituti non trovino pi una pratica applicazione.

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5) I DOVERI COSTITUZIONALI
I doveri costituzionali: impostazione solidaristica della Costituzione
Quando si pose mano alla nostra Costituzione democratica, i Costituenti assegnarono alla Repubblica un compito
pressoch infinito, che consiste nella promozione delleguaglianza sostanziale tra i cittadini rimuovendo gli ostacoli che
di fatto non consentono una partecipazione di ugual peso, spessore e livello di tutti i lavoratori allorganizzazione
politica, economica e sociale del Paese.
Va da s che assolvere a questo compito richiede moltissime risorse, personali, intelettuali, ma soprattutto materiali ed
economico-finanziarie, al reperimento delle quali viene impegnato e dedicato il sistema tributario.
Questo consiste nella definizione, accertamento e riscossione dei tributi in osservanza ai principi stabiliti in
Costituzione allart.53.
Va premessa per una considerazione fondamentale, concernente il dovere di solidariet usato solo una volta nellart.2
rispetto al quale non pu essere ammessa deroga alcuna. Pertanto nessuno pu sottrarsi legittimamente al dovere di dare
un suo personale contributo di solidariet ai bisogni avvertiti dalla comunit, per la cui soddisfazione vengono attuate le
politiche di welfare.
Breve silloge dei doveri costituzionali
Quando si esaminano i singoli doveri che sono stati positivamente inseriti nel testo costituzionale si scopre che il loro
numero non elevato, che alcuni di essi esibiscono in carattere francamente generico (il dovere di fedelt alla
Repubblica, alla Costituzione e alle sue leggi: art.54 Cost.) o con un sapore antichista (il dovere dei chiamati alle
funzioni pubbliche come ad es. gli assessori di un comune art.54 Cost.) e addirittura doveri, che sono di fatto, stati
sospesi dalla legislazione come il dovere di difendere la Patria in armi con il servizio militare obbligatorio (art.52 Cost.).
Questultimo era, in un tempo neppure lontano, laltro grande dovere accanto a quello tributario.
Tra i doveri cui magigormente si fa riferimento quando si considera il testo costituzionale rientra certamente il dovere di
lavorare ossia il dovere di svolgere secondo le proprie possibilit e la propria scelta unattivit o una funzione che
concorra al progresso materiale o spirituale della societ (art.4 Cost.).
Sul piano pi strettamente politico si colloca invece il dovere di voto (art.48 Cost.) che, non essendo attualmente munito
di sanzione, resta nellordine esclusivamente come dovere civico.
Preponderante il suo lato complementare rappresentato dal diritto di voto.
Laltro grande dovere, anchesso congiunto ad una reciproca posizione di diritto, quello dei genitori di mantenre,
istruire ed educare i figli, come stabilito dallart.30 della Cost. .
Lultimo ma il pi cospicuo in tutti i sensi tra i doveri costituzionali rappresentato dal dovere tributario (art.53 Cost.)
Il dovere tributario
La leva economico-finanziaria indispensabile per assicurare quelle prestazioni pubbliche capaci di dare effettivit ai
diritti sociali (salute, istruzione, assistenza) e fornire quei beni pubblici indivisibili (difesa, sicurezze, grandi opere) che
la Repubblica deve garantire ai cittadini.
Di qui la necessit di reperire attraverso i tributi, le imposte e le tasse i mezzi indispensabili allassolvimento di tale
compito.
I punti essenziali della materia sono i seguenti:
a) tutti e quindi anche gli stranieri e le persone giuridiche sono obbligati alla contribuzione;
b) il presupposto del dovere tributario del singolo e della capacit contributiva, esclusa limposizione sui redditi
minimi, interamente destinati alla sussistenza;
c) il criterio di progressivit diventa una regola fondamentale e generale del sistema tributario;
d) tale criterio ammette eccezzioni ma a condizione che limpostazione complessiva del sistema rimanga progressiva,
con aliquote dunque crescenti in maniera pi che proporzionale rispetto ai redditi.
La Corte costituzionale ha definito che limposizione non pu spingersi sin oltre il limite rappresentato dal minimo
vitale.
Lassoggettamento dellimposizione alla riserva di legge da un lato, e la sottrazione delle leggi relative allipotesi di
abrogazione per via referendaria dallaltro, stanno a dimostrare la qualificazione di detto obbligo come espressione del
dovere generale di solidariet.
Il dovere di difesa
La Costituzione proclama la difesa della patria sacro dovere del cittadino (art.52 c.1 Cost.): difesa che, come ha chiarito
la Corte Costituzionale, riguarda tutti i cittadini, ma non si esaurisce nella difesa armata, n nella partecipazione ad
attivit militari, ma pu esprimersi anche in attivit di difesa o sevizio civile, come quelle sostitutive del servizio
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militare, in cui si impegnano coloro cui la legge, a partire dal 1972, consente di rifiutare per ragioni di coscienza il
servizio armato.
Oggi peraltro il servizio militare di leva non pi richiesto in quanto sospeso dal 2007, onde un reclutamento
obbligatorio pu avvenire solo in caso di guerra o di crisi internazionale al fine di integrare le forze armate, composte da
militari professionisti e volontari, sia uomini che donne.
La legge prevede tuttora un servizio civile volontario per giovani di entrambi i sessi.
Lart.52 c.3 della Costituzione stabilisce che lordinamento delle forze armate si informa allo spirito democratico della
Repubblica. Si voluto in tal modo evitare il rischio che le forze armate divengano un corpo estraneo nello Stato,
informato a principi in conflitti con quelli che governano questutlimo.
Alle forze armate si applicano i principi costituzionali e anche ai suoi componenti settano i diritti garantiti dalla
Costituzione con i soli limiti indispensabili per salvaguardare le particolari caratteristiche e funzioni degli apparati
militari.
La Costituzione prevede anche i Tribunali militari (art.102 c.3 Cost.) che esercitano la giurisdizione penale nei riguardi
degli appartenenti alle forze armate in servizio i quali commettano reati di natura esclusivamente militare.

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6) IL PARLAMENTO
La forma di governo della Repubblica italiana
I costituzionalisti usano parlare di forma di Stato per indicare lassetto fondamentale dei rapporti fra soggetti, le diverse
collettivit territoriali e i poteri pubblici; di forma di governo per indicare la configurazione e i rapporti fra gli organi
costituzionali cui sono attribuiti, in particolare, i poteri politici.
La prima delle due nazioni viene usata in relazione a caratteristiche dellordinamento cosi per distinguere Stati unitari e
Stati federali.
Pi utile la nazione di forma di governo, utilizzata come si detto per indicare il modello di conformazione e di
rapporti fra organi supremi (Assemblee legislative, organi del potere esecutivo, Capo dello stato quale organo di
coordinamento e garanzia).
Cos quando lAssemblea Costituente si trov a formulare le scelte di fondo in questa materia valut che per il nostro
paese non fossero adatte n la forma presidenziale (ordinamento federale statunitense) n quella direttoriale
(ordinamento federale svizzero) e scelse la forma del governo parlamentare corrispondente a quellain vigore allora sia
in Gran Bretagna che in tutta gli altri paesi dellEuropa Continentale, cia monarchici che repubblicani.
La forma di governo direttoriale tipica della Svizzera dove il potere esecutivo attribuito ad un organo colleggiale (il
consiglio federale) eletto dallAssemblea; il ruolo di capo dello Stato attribuito a turno ad uno dei membri del
consigno fedeale.
La forma presidenziale di connota per il fatto che il potere esecutivo attribuito al Capo dello Stato (Presidente della
Repubblica), eletto generalmente in modo diretto dai cittadini, mentre il potere legislativo attribuito ad una o pi
assemblee in genere elettive.
Al potere detto esecutivo fanno capo la guida dellamministrazione statale, la concreta conduzione della politica estera e
limpiego delle risorse finanziarie statali. Al potere legislativo fanno capo, oltre alla funzione di deliberare le leggi, il
potere di condizionare le relazioni internazionali attraverso lapprovazione dei trattati e degli accordi con gli altri stati e
quello di condizionare luso delle risorse finanziarie attraverso lapprovazione del bilancio (il potere di bilancio).
Altra caratteristica del presidenzialismo sta nel fatto che il potere esecutivo e legislativo fanno capo a due organi che
sono tra loro indipendenti. Le assemblee non possono sfiduciare il presidente e obbligarlo a dimettersi ma possono
esclusivamente sottoporlo a proceso per gravi illeciti (impeachment) e a sua volta il Presidente non pu influenzare
nella loro funzione le Assemble e neppure scioglierle.
Pu dunque capitare che fra i due organi ci siano contrasti edivergenze di veduta.
Al contrario nella forma del governo Parlamentare nata nelle Monarchie, in vista della riduzione del Re ad un ruolo non
politico, il potere esecutivo affidato ad un Governo (comprensivo di figure collegiale come il Consiglio dei Ministri o
il Gabinetto e figure monocratiche come il Primo Ministro e il Presidente del consiglio o i singoli ministri) composto di
solito da esponenti eletti in Parlamento e che dipende per il suo insediamento e per la sua permanenza in carica della
fiducia della maggioranza parlamentare, e per a sua volta guida di tale maggioranza di cui rappresenta lespressione
pi autorevole.
Il capo dello Stato (Re o presidente) nella forma parlamentare spesso ridotto a simbolo privo di poteri effettivi,
indipendente dalla maggioranza parlamentare ed investito di funzioni di rappresentanza unitaria della collettivit,
funzioni di controllo, impulso, coordinamento e consiglio.
Sul ruolo del presidente si giocano le variabili di modello parlamentare nei vari paese quali la Francia odierna con il suo
semipresidenzialismo caratterizzata da nella preminenza del Presidente eletto dal popolo e non dal Parlamento.
Nella nostra Costituzione la scelta stata per la forma di governo parlamentare.
Il bicameralismo
Il Parlamento italiano composto secondo lart.55 c.1 della Cost. da due camere, La Camera dei deputati e il Senato
della Repubblica, elette entrambe dal corpo elettorale.
La durata in carica (legislatura) di cinque anni e pu essere prorogata con legge solo in caso di guerra (art. 60 Cost.).
Le camere, insieme o separatamente, possono invece, essere sciolte anticipatamente rispetto alla conclusione naturale
della legislatura dal Capo dello Stato (art.88Cost.).
Lart.61 Cost., stabilisce che le elezioni delle nuove Camere devono avvenire entro sessanta giorni dalla scadenza delle
precedenti, e che restano prorogati i poteri delle Camere scadute finch non si riuniscono le nuove.
La Camera e il Senato svolgono funzioni identiche (c.d. bicameralismo perfetto). La Costituzione prevede che ciascuna
Camera possa dotarsi di proprie regole interne approvando un regolamento destinato a disciplinare aspetti importanti del
procedimento parlamentare.
Questa autonomia regolamentare attenua il c.d. bicamerlismo perfetto, diversificando a volte anche significativamente
lo svolgimento dellattivit delle due camere.
Spetta inoltre alle camere unautonomia contabile, in base alla quale predispongono ed approvano un loro bilancio
senza che questo sia sottoposto al controllo di organi esterni come la Corte dei Conti.
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Va poi ricordato che la forza pubblica non pu entrare nelle sedi delle camere (immunit della sede) a meno che non vi
sia un ordine espresso dei relativi predsidenti e che costituisce reato sia il vilipendio alle camere, sia il compimento di
atti tesi ad impedire lesercizio delle loro funzioni.
La Costituzione prevede alcuni eccezionali casi in cui le camere si riuniscono e deliberano a seduta comune, questi sono:
x in occasione dellelezione del Presidente della Repubblica, a cui partecipano anche i delegati delle Regioni e
del giuramento prestato dal Capo dello Stato prima di assumere le sue funzioni; (art.91 Cost.)
x allorch si intenda mettere in stato daccusa il Predidente della Repubblica per alto tradimento o attentato alla
Costituzione (art.90 Cost.) (scrutinio segreto a maggioranza assoluta)
x per procedere allelezione di un terzo dei membri elettivi del CSM (art.104 Cost.) e di 1/3 dei componenti della
Corte costituzionale (art.135 Cost.)
x per provvedere ogni 9 anni alla formazione di un elenco di persone dal quale sono estratti a sorte i 16 giudici
che affiancano i 15 giudici di cui si compone ordinariamente la Corte Costituzionale nel giudizio sulla messa
in stato daccusa del Capo dello Stato (art.135 Cost.).
Lart.63 della Cost. prevede che il Presidente e lufficio di Presidenza del Parlamento in seduta comune sia quelo della
Camera, la stessa cosa vale per il regolamento da applicare.
Il sistema di elezione delle camere
La Costituzione italiana non disciplina il sistema con il quale procedere alle elezioni delle due Camere. La scelta
quindi rimessa al legislatore ordinario.
Per oltre 40 anni le leggi in Italia hanno previsto sistemi elettorali di tipo proporzionale, ci ha favorito una notevole
frammentazione del sistema politico italiano, consentendo anche a partiti di dimensioni medie o ridotte di ottenere una
rappresentanza parlamentare e, al momento della formazione del Governo, di avere talora un peso politico superiore ai
consensi ottenuti nelle tornate elettorali.
Verso la fine degli anni 80 alcuni gruppi politici trasversali cominciarono ad avanzare richieste di referendum
abrogativi al fine di ottenere un sistema maggioritario che consentisse di determinare un nuovo assetto del nostro
sistema. (al governo DC, allopposizione Partito Comunista), ma in un primo momento lobbiettivo non fu raggiunto
perch nel 1991 la Corte costituzionale ritenne inamissibile la richiesta di referndum sulla legge elettorale per il Senato.
Tuttavia nel 1993 la Corte ritenne ammissibile il referndum abrogativo e il corpo elettorale approvando, a larga
maggioranza la richiesta referendaria apr le strade al sistema maggioritario.
Esso prevede lelezione di dei deputati e dei senatori in collegi uninominali con votazione a turno unico e quindi a
maggioranza semplice e quella restante di dei seggi con lutilizzazione di un sistema di recupero proporzionale
diversamente disciplinato per Camera e Senato.
Tra laprile del 1999 ed il maggio 2000 si registrava un doppio tentativo di referendum abrogativo parziale tuttavia non
stato raggiunto in nessuna delle due consultazioni il Quorum.
Lutilizzazione del sistema maggioritario in occasione di 3 elezioni politiche (1994-1996-2001) ha gradualmente
prodotto una sempre maggiore bipolarizzazione della politica italiana che ha consentito il formarsi di due coalizioni,
una di centrodestra e una di centrosinistra che si sono alternate nella responsabilit di governo del Paese.
Con la legge 21 dicembre 2005 n.270 approvata dalle camere sul finire della XIV Legislatura si ritenuto di superare
limpianto maggioritario del 1993.
La legge 270/2005 si basa su un impianto proporzionalistico che rinuncia ai collegi uninominali pur preoccupandosi di
preservare la dinamica bipolare del nostro sistema attraverso altri incentivi quali il premio di maggioranza assegnato
alla lista o alla coalizione di liste pi votate e lindividuazione di condizioni di sopravvivenza pi favorevoli per i
piccoli partiti che entrano a far parte delle coalizioni.
In occasione delle votazioni del 2006, le prime con il nuovo metodo, lesiguo vantaggio della maggioranza di
centrosinistra e laccentuarsi della rissosit allinterno della coalizione al governo comprendente numerosi partiti di
piccole dimensioni, ha finito per mettere in discussione il nuovo meccanismo elettorale.
La Camera dei deputati eletta dai cittadini maggiorenni stabilit dalla legge in 18 anni (elettorato attivo) mentre
lelettorato passivo spetta a chi ha compiuto almeno 25 anni.
Lart.56 fissa in 630 il numero dei deputati con ripartizione dei seggi tra le circoscrizioni in base alla popolazione di
esse. (eccetto circoscrizione estero sempre 12).
La L.270/2005 ha modificato in profondit il testo unico per lelezione della Camera dei Deputati lasciando per
inalterati sia i requisiti di eleggibilit del Deputato, sia tutto il procedimento elettorale dalla preparazione allo scrutinio.
La distribuzione dei seggi avviene tra liste di candidati concorrenti nelle circoscrizioni elettorali che sono ancora oggi le
stesse, (26 + la Valle dAosta che chiamato ad eleggere un solo deputato).
Ogni elettore chiamato ad esprimere esclusivamente un solo voto, sulla scheda non compaiono i nomi dei candidati
della lista, infatti questi vengono eletti nellordine con cui vengono presentati in assenza della possibilit per lelettore
di attribuire un voto di preferenza.
Ciascuna forza politica allatto di presentare il suo contrassegno deve depositare un programma elettorale e indicare
formalmente il capo della forza politica; consentito alle liste di collegarsi in coalizioni indicando il capo della
coalizione e depositando un solo programma elettorale.
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La ripartizione dei seggi tra le liste che da sole o coalizzate concorrone nelle 26 circoscrizioni effettuata utilizzando il
metodo proporzionale del quoziente naturale con eventuale premio di maggioranza alla lista o coalizione pi votata se
essa non riuscita ad ottenere i 340 seggi.
Lufficio centrale nazionale deve immediatamente individuare quale sia la lista o coalizione che ha raggiunto il maggior
numero di voti.
Alla ripartizione dei voti possono concorre esclusivamente le liste che hanno raggiuto il 4% dei voti validi espressi a
livello nazionale e le coalizioni di liste che abbiano ottenuto il 10% dei consensi con almeno al loro interno una lista che
abbia raggiunto il 2% oppure una lista rappresentativa di una minoranza linguistica che abbia ottenuto almeno il 20%
dei voti nella circoscrizione di una Regione speciale che tutela quelle minoranze.
Una volta individuate queste, luffico centrale procede a ripartire fra queste i seggi dopo aver individuato il quoziente
elettorale nazionale (cifra elettora complessiva delle liste ammesse per numero dei seggi da attribuire esclusi i 12 di
Estero e l1 di Valle DAosta, quindi 617) e aver diviso i voti di ciascuna lista o coalizione per tale quoziente: il
risultato di questa divisione determina il numero dei seggi spettanti.
Se alla fine di questa assegnazione lufficio verifica che la lista o la coalizione non ha conseguito almeno 340seggi glieli
attribuisce direttamente, il che significa che almeno allinterno della camera si godr di una maggioranza certa.
Dopo aver assegnato i seggi a livello nazionale, lufficio centrale deve preoccuparsi di distribuire quei seggi nelle
singole circoscrizioni di partenza.
Occorre dunque accertare per ogni singola lista o coalizione lindice dei seggi che devono essere loro riconosciuti e che
determina, in rapporto con i seggi da assegnare nelle diverse cirscoscrizioni, il quoziente di attribuzione
circoscrizionale , per lassegnazione dei seggi nelle diverse circoscrizioni.
Terminate anche queste operazioni il compito dellufficio centrale cessa e il Presidente di questo potr proclamare gli
eletti nei limite dei seggi ai quali ciascuna lista ha diritto, secondo lordine di presentazione dei candidati.
Laspetto di questo sistema che desta maggiore perplessit quello delle c.d. liste bloccate che attribuisce un vero e
proprio potere di nomina dei deputati ( e dei senatori) ai gruppi dirigenti delle forze politiche che compilano le liste.
Inoltre i leader politici spesso presentano la propria candidatura in pi di una cirscoscrizione al fine di garantirsi
unelezione plurima.
Per quanto concerne lelezione al Senato, i requisiti di elettorato attivo si hanno con il 25 anno det mentre quelli di
elettorato passivo con il compimento del 40 anno det. (art. 58 Cost.)
Lart.57 stabilisce che il numero dei senatori elettivi 315 di cui 6 nella circoscrizione estero; che lelezione dei
Senatori avviene su base regionale (ecetto Estero), e che ciascuna di queste eccetto Valle DAoste e Molise (2) possa
avere un numero di senatori inferiore a 7.
La ripartizione dei seggi tra le varie Regioni avviene in base alla popolazione.
A far parte del Senato in qualit di Senatori a Vita (salvo rinunzia) sono gli ex Presidenti della Repubblica, e a cinque
cittadini cui il Presidente della Repubblica riconosca particolari meriti (art.59 Cost.).
A perte lutlizzazione del sistema maggioritario per Valle DAosta e Trentino Alto Adige, la ripartizione dei seggi viene
effettuata solo tra le liste che abbiano raggiunto l8% dei voti validi espressi e tra le coalizioni che abbiano raggiunto il
20% delle quali faccia parte almeno una lista che abbia ottenuto il 3% dei consensi. La somma dei voti riportati dalle
une e dalle altre viene poi divisa per il numero dei seggi assegnati alla Regione cos da ottenere il quoziente elettorale
circoscrizionale, in modo che la cifra elettorale di ciascuna lista singola o coalizione possa essere divisa per tale
quoziente.
Il risultato di queste divisioni che possono produrre resti fissa il numero dei seggi spettanti alle liste o coalizioni sopra
menzionate e i seggi residui non assegnati sono attribuiti alle liste con i maggiori resti.
Se tuttavia al termine di questi conteggi nessuna lista o coalizione ha ottenuto almento il 55% dei seggi assegnati alla
Regione, si provvede automaticamente ad una aggiunta di seggi alla lista o coalizione che ha ottenuto il maggior
numero di seggi fino al raggiungimento di tale soglia.
Il motivo di maggior perplessit oltre alle liste bloccate lassegnazione del premio di maggioranza Regione per
Regione.
Dopo che modificando lart.48 della Costituzione con la legge 1/2000 stata istituita la circoscrizione Estero per
consentire la rappresentenza ai cittadini italiani residenti allestero si provveduto ad assegnare a tale circoscrizione
6senatori e 12 deputati. Tale elezione avvenuta per la prima volta con il voto politico di aprile 2006.
Tale legge distingue nellambito delle circoscrizioni estero 4 diverse ripartizioni territoriali: LEuropa incolusi i territori
asiatici di Russia e Turchia; LAmerica Meridionale; LAmerica centrale e Settentrionale; LAfrica, lAsia, lOceania e
lAntartide.
Per ciascuna di queste zone si provvede a compilare ed aggiorare lelenco degli italiani ivi residenti per consentire loro
di votare per corrispondenza.
Ad ognuna delle diverse ripartizioni spetta lelezione di un deputato e di un senatore, mentre gli altri 10 seggi (8
deputati e 2 senatori) vengono assegnati in base al numero di cittadini italiani che risiedono negli stati facenti parte delle
ripartizioni.
Le operazioni di scrutinio avvengono presso lUfficio Centrale per la Circoscrizione Estero contastualmente a quelle
relative ai voti espressi nel territorio nazionale.

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La legislazione sulle campagne elettorali


La legge 515/1993 contiene una normativa che si applica dalla data di convocazione dei comizi elettorali e fino alla
chiusura delle operazioni e dunque nel periodo di svolgimento della campagna elettorale relativa alle elezioni politiche.
La suddetta legge prevede che il servizio radiotelevisivo pubblico, in base alle direttive di un apposito organo
parlamentare, (la Commissione per lindirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi) assicuri la parit di
trattamento, la completezza e limparziabilit dellinformazione rispetto a tutti i partiti impegnati nella campagna
elettorale, sia riservando ad essi idonei spazi di propaganda sia assicurando la trasmissione di rubriche elettorali.
Ulteriori disposizioni, volte ad assicurare parit di accesso durante lo svolgimento delle campagne elettorali sono
attualmente contenute nella L 28 del 22 febbraio 2000.
In particolare lart.5 della L28/2000 stabilisce il divieto di fornire indirettamente indicazioni o preferenza di voto in
qualunque trasmissione che non siano quelle rivolte ai temi elettorali e si richiede a registi e conduttori la gestione
corretta ed imparziale del programma loro affidato in modo da non orientare gli elettori.
E inoltre vietata la diffusione dei risultati relativi ai sondaggi demoscopici sullesito delle elezioni e sugli orientamenti
politici degli elettori nei quindici giorni che precedono la data delle elezioni.
La L.515/1993 stabilisce inoltre lentit, la tipologia e le modalit delle spese che possono essere effettuate dai
movimenti politici e dai rispettivi candidiati coinvolti nella competizione elettorale al fine di non consentire unattivit
di propaganda troppo sbilanciata a favore di chi ha maggiore disponibilit di mezzi finanziari.
Allo scopo di assicurare una certa trasparenza delle fonti di finanziamento, si prevede che i singoli candidati debbano
indicare un mandatario elettorale ovvero lesclusivo tramite attraverso il quale si rende possibile la raccolta dei fondi di
finanziamento.
Il mandatario elettorale deve presentare, al termine della campagna elettorale, un rendiconto dei finanziamenti ricevuti e
delle spese sostenuto dal candidato, ad un apposito organismo denominato Collegio regionale di garanzia elettorale,
composto da magistrati ed esperti; Questo collegio deve approvare il rendiconto ed in caso di irregolarit, ha potere
sanzionatorio.
Con lintroduzione delle liste bloccate si per notevolmente ridotta lesigenza di propaganda elettorale svolta in
proprio dai candidati.
Qualora si riscontri la violazione dei limiti di spesa consentiti ai partiti o movimenti politici, si applicano a loro danno
delle sanzioni che possono riperquotersi anche sui contributi a titolo di rimborso spese elettorali.
Le prerogative parlamentari
La Costituzione affida alle Camere (art.66) e non ai giudici il compido di controllare la regolarit delle operazioni
elettorali riguardanti i propri membri, allo scopo di salvare la propria autonomia.
Tale verifica volta ad accertare, da un lato la correttezza delle operazioni effettuate dai diversi uffici elettorali e
dallaltro la presenza negli eletti di cause di ineleggibilit che causano la decadenza delleletto, o cause di
incompatibilit che impediscono di cumulare la carica di Deputato o Senatore con altre gi ricoperte, obbligando leletto
a sceglierne una.
E la legge ordinaria a determinare quali siano le cause di ineleggibilit e di incompatibilit.
La ragion dessere della causa di ineleggibilit quella di impedire condizionamenti della libert di voto degli elettori
dovuti alla presenza di candidati titolari di particolari uffici (prefetti, ufficiali forze armate, magistrati) o che ricoprono
altre cariche elettive (consiglieri regionali).
Le cause di incompatibilit vengono invece ricondotte per lo pi allesigenza di impedire che i membri del Parlamento
possano nel contempo ricoprire anche cariche direttive in enti che vengono controllari dallo stato, generando conflitti
dinteresse.
Sia la Camera che il Senato affido ad un organo ristretto il ruolo decisivo che si apre al loro interno per la verifica dei
poteri.
Alla Camera tale organo la Giunta delle elezioni (30 deputati), al Senato la Giunt delle elezioni e dellimmunit
parlamentare (23 senatori).
La nomina dei membri di tali giunte rimessa dai regolamenti parlamentari ai Presidenti delle Camere, in ogni caso
comunque le deliberazioni della Giunta assumono di fronte alle Camere, la veste formale di una proposta allAssemblea,
la quale potr decidere se accoglierla o respingerla, anche se nella prassi questultima difficilmente accade.
Nellordinamento italiano gi con lo Statuto Albertino veniva salvaguardato il diritto dei membri delle Camere a
svolgere liberamente le funzioni connesse alla carica che ricoprivano, liberi dalle interferenze dei giudici.
Egualmente la Costituzione del 1948 che pure a sancito lindipendenza delle magistratura da ogni altro potere dello
Stato, si preoccupata nell art.68 di prevedere le c.d. guerentigie parlamentari, dopo aver affermato nellart.67 che il
mandato parlamentare libero ed esercitato senza alcun vincolo giuridico nellinteresse della Nazione.
Nella sua versione originaria lart.68 stabiliva linsidacabilit delle opionioni espresse e dei voti dati dai parlamentari
nellesercizio delle proprie funzioni e anche immunit penale per i membri delle Camere, i quali durante il mandato
parlamentare non potevano essere sottoposti a procedimento penale o a misure ristrettive della libert personale.
La L.Cost. 3/1993 ha successivamente modificato lart.68 Cost in modo meno favorevole ai parlamentari.
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A seguito della revisione della norma non pi necessario che lautorit giudiziaria richieda alla Camera di
appartenenza una specifica autorizzazione per sottoporre il parlamentare ad un processo penale, n deve essere data dai
giudici alla camera interessata alcuna comunicazione del procedimento penale che interessa il parlamentare.
E tuttora impedito, invece allautorit giudiziaria chiamare i parlamentari a rispondere delle opinioni e dei voti dati
nellesercizio delle loro funzioni, cos come ancora richiesta la previa autorizzazione della camera di appartenenza
affinch possano esere adottati nei confronti dei parlamentari provvedimenti restrittivi di qualsiasi tipo. (arresto,
perquisizione personale o domiciliare, sequestro di corrispondenza, intercettazioni, )
Nel nostro ordinamento vengono inoltre sospesi i processi penali nei confronti dei Presidenti delle Camere anche per
fatti che precedono lassunzione di tale alta carica, tale sospensione vale anche per il Capo dello Stato e il Presidente del
Consiglio con riferimento ad una sola legislatura.
Un recente orientamento della Corte Costituzionale quello di considerare linsidacabilit del parlamentare non solo
per lattivit svolta nelle sedi parlamentari, ma anche quella posta in essere al di fuori di tali ambiti purch sussista un
nesso funzionale che leghi tale attivit extra moenia con quella tipicamente parlamentare.
La Corte Costituzionale ha inoltre affermato che preclusa allautorit giudiziaria la possibilit di svolgere gli
accertamenti di sua competenza in relazione ai comportamenti posti in essere dai parlamentari, se lazione oggetto
dellindagione del giudicie di per s riconducibile allo status di membro delle Camere, anche quando si tratta di
comportamenti non garantiti dallinsindacabilit, che finiscono per incidere negativamente sulle funzioni di altri
parlamentari, pregiudicando il corretto svolgimento dei lavori alle Camere (sosituzione nel voto a deputati assenti).
La presenza di tali norme, valide esclusivamente per la durata del mandato, sottraggono i parlamentari allapplicazione
delle comuni regole processuale, si spiega con la necessit di riservare alle Camere la valutazione di eventuali intenti
persecutori che potrebbo trasparire dalle iniziative giudiziarie ove queste fossero rivolte a danneggiare i rappresentanti
delle Nazione ovvero i Parlamentari.
Lassenza di disposizioni costituzionali riguardo al parametro di decisione favorevole o sfavorevole utilizzabile dalle
Camere per decidere dellautorizzazione avanzata dai giudici, attribuisce alle stesse un notevole margine di
discrezionalit, tanto che queste possono negarne lautorizzazione senza neppure motivare la propria scelta.
Quando viene presentata una richiesta di autorizzazione, un ruolo importante allinterno delle camere, giocato dalla
Giunte competenti.
Alla camera si tratta della Giunta per le autorizzazioni (21 deputati nominati dal presidente), al senato la gi citata
Giunta per le elezioni e le immunit parlamentari.
La Giunta istruisce la rischiesta dopo aver eventulmente sentito il deputato interessato e formula allassemblea la
proposta di concessione o di diniego dellautorizzazione, questa chiamata a pronunciarsi assumento definitivamente la
decisione, che pu anche disattendere la proposta della Giunta; in entrambe le camere la votazione avviene di norma
con voto palese, tuttavia con la richiesta di un cero numero di parlamentari ancora possibile ottenere il voto segreto.
Lorganizzazione interna delle Camere
Ciascuna Camera, secondo il primo comma dellart.64 della Cost. adotta a maggioranza assoluta il proprio regolamento
interno che dunque simbolo dellautonomia che godono i due rami del Parlamento nei confronti degli altri organi.
I regolamenti parlamentari sono atti normativi non subordinati alla legge formale, in quanto si tratta di fonti del diritto
a cui la Costituzione riserva la disciplina di materie la cui regolamentazione ha preclusa ad ogni altra fonte, ma che in
ogni caso sono tenuti a rispettare i principi riguardanti il funzionamento delle Camere sanciti direttamente dalle norme
costituzionali.
I regolamenti disciplinano lorganizzazione e il funzionamento delle Camere e dei loro organi interni nonch i
procedimenti attraverso i quali essi esercitano le loro funzioni, compresi i procedimenti destinati ad incidere il rapporto
fiduciario tra Camere e Governo (mozione di fiducia o sfiducia).
I regolamenti delle camere contengono regole stabilmente destinate a disciplinarne lorganizzazione e il funzionamento
al di l della singola legislatura, non frequente tuttavia che questi vengano modificati per adeguarli a nuove esigenze
politche e istituzionali.
Non esistendo in Costituzione una puntuale normativa alla quale conformarsi, il procedimento differentemente
disciplinato alle due camere: al Senato simile al procedimento legislativo, alla Camera differisce notevolmente da tale
procedimento ed incentrato sul ruolo propositivo e redigente della Giunta per il regolamento alla quale compete la
predisposizione del testo definitivo da sottoporre allAssemblea con gli eventuali emendamenti.
Ciascun ramo del Parlamento, in attuazione dellart.63 della Cost. elegge un Presidente, seguento i procedimenti
disciplianti dai regolamenti, differenti luno dallaltro ma che ugualmente prevedono lo scrutinio segreto e il
raggiungimento di una maggioranza speciale.
Compito del Predidente essenzialmente quello di rappresentare la Camera e garantire il buon andamento dei lavori, il
Presidente del Senato inoltre, ai sensi dell art.86 della Cost. esercita in supplenza le funzioni del Presidente della
Repubblica ogni qualvolta esso non possa esercitarle.
I Presidenti delle due Assemblee sono affiancati da un ufficio di Presidenza che sovraintende a tutte le attivit che si
svolgono nella rispettiva Camera.
Tra le attribuzione pi rilevanti che i regolamenti assegnano ai Presidenti, va ricordata quella di predisporre un
programma dei lavori delle Assemblee sulla base delle indicazioni del Governo e dei gruppi parlamentari.
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Se il programma non viene condiviso al Senato da tutti i gruppi e alla Camera da almeno dei suoi componenti, i
regolamenti prevedono che sia comunque il Presidente a formulare delle proposte che vendono comunicate
allAssemble, e che al Senato possono essere da questultima modificate.
I regolamenti considerano i gruppi parlamentari organi necessari alle Camere e stabiliscono che per la loro costizione
occorre ladesione di un numero minimo (20 deputati 10 senatori), tuttavia per favorire i partiti pi piccoli
consentito agli uffici di Presidenza di entrambre le camere di autorizzare gruppi con un numero di aderenti inferiore.
I Deputati o Senatori che non siano in numero sufficiente per costituire un gruppo o che non ritengano di aderire a
nessun gruppo parlamentare costituiscono allinterno delle rispettive Assemblee un unico gruppo misto.
Ogni gruppo elegge un Presidente al quale le norme regolamentari attribuiscono specifici poteri procedurali.
In entrambe le camere prevista la costituzione della Conferenza dei Presidenti dei gruppi parlamentari delle cui
riunioni va sempre informato il Governo al fine di poter mandare un proprio rappresentante; tale organo chiamato a
deliberare formalmente sul programma dei lavori delle rispettive assemblee.
Allinterno delle Camere sono previsti altri importanti organi permanenti quali la Giunta per le Elezioni e quella per le
autorizzazioni per la Camera e la Giunta delle elezioni e delle imunit Parlamentari al Senato.
Tali Giunte formano congiuntamente il comitato daccusa che ha il compito di far pervenire al Parlamento in seduta
comune una sua relazione prima della deliberazione sulla messa in stato daccusa del Capo dello Stato. (art.90 Cost.)
Lart.72 Cost. che definisce a larghe linee il procedimento legislativo prevede che ogni progetto di legge venga
esaminato, per ciascuna camera, da una commissione che pu anche essere permanente.
Di solito i regolamenti prevedono commissioni permanenti, competenti per specifiche matierie, in parte corrispondenti
ai vari ministeri.
Le Commissioni rivestono la natura di organi prettamente politici e vengono rinnovate ogni due anni.
Ciascuna commissione elegge un Presidente il quale ha il compito di organizzare i lavori della stessa.
Nelle materie ad esse attribuite le Commissioni godono di una competenza generale non solo riferita al procedimento
legislativo: svolgono anche compiti di indirizzo e controllo sulloperato del Governo e possono disporre indagini
conoscitive.
Accanto alle commissioni permanenti nulla vieta listituzione di commissioni per singole procedure legislative o
funzioni specifiche, altre commissioni speciali sono costituite per lo svolgimento di inchieste parlamentari.
Talora per ovviare agli inconvenienti del bicameralismo perfetto vengono isituite commissioni bicamerali ovvero
costituite da membri in numero pari delle due camere, (unica permanente per le questioni regionali) di recente si
proceduto alla formazione di una commissioni bicamerale per lelaborazione di proposte di ampia revisione
costituzionale.
Lart.64 prescrive la pubblicit delle sedute delle Camere che possono per deliberare di riunirsi in seduta segreta.
Alle riunioni delle Camere hanno diritto di partecipare o se richiesto lobbligo di assistervi, i membri del governo anche
se non hanno lo status di Senatore o Deputato, i Ministri inoltre devono essere sentiti ogni qualvolta lo richiedano.
La convocazione delle Camere avviene normalmente ad opera del loro Presidente che prima di chiudere la seduta in
corso annuncia data e ora della sucessiva.
Le camere sono convocate di diritto 2 volte lanno e possono essere convocate in via straordinaria su richiesta del loro
stesso presidente, di 1/3 dei loro componenti o del capo dello Stato, di fatto salvo una breve interruzione estiva, i
calendari dei lavori delle due Camere prevedono lavori tutto lanno.
Le deliberazioni delle camere non sono valide se non presente (secondo art.64 Cost.) la maggioranza dei loro
componenti (quorum partecipativo) e se non si raggiunge la maggioranza dei presenti al voto (quorum deliberativo) a
meno che la stessa Costituzione non preveda una maggioranza speciale.
Una differenza tra Camera dei Deputati e Senato riguarda il modo di considerare gli astenuti. Per la Camera dei
Deputati chi si astiene in merito allapprovazione di una delibera non viene considerato presente al calcolo della
maggioranza deliberativa, il Senato viceversa consente di calcolare gli astenuti ai fini del quorum deliberativo, cosicch
al Senato per non influenzare lesito della votazione occorre non partecipare alla votazione stessa.
Lart.94 della Cost. disciplina le modalit di votazione concernenti il rapporto fiduciario tra Camera e Governo. In tali
casi la norma prevede esplicitamente lappello nominale, che una forma di voto palese mediante il quale il
parlamentare personalemente interpellato risponde con un si o con un no.
Per quel che concerne le restanti deliberazioni sono i regolamenti a stabilire le diverse forme di espressione del voto.
Attualmente in entrambe le camere lAssemblea cvota normalmente per alzata di mano e il voto segreto prescritto
unicamento per le votazioni riguardanti le persone. Lo Scrutinio segreto in Assemblea pu essere richiesto inoltre da 30
Deputati o 20 Senatori.
Sia nel voto palese che segreto, le votazioni possono essere espresse mediante procedimenti elettronici, sia alla Camera
che al Senato il voto in Commissioni sempre a scrutinio palese eccetto per le votazioni riguardanti le persone.

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32

La formazione delle leggi


Secondo lart.70 Cost. la funzione legislativa esercitata collettivamente dalle due camere, vale a dire che la legge si
ritiene formata solo quando il progetto o disegno di legge stato approvato da entrambe le camere.
La Camera che esamina in seconda lettura il progetto pu secondo il proprio regolamento, seguire un procedimento da
quello utilizzato dalla prima Assemblea e pu apportare modifiche al testo approvato dalla prima Camera.
Nel caso si verifichi ci, si ha la c.d. navetta, cio la trasmissione del progetto da una camera allaltra sino a quando
entrambre le Camere non approvino un testo del tutto identico.
A quel punto si ha la promulgazione della legge da parte del Capo dello Stato e la pubblicazione sulla Gazzetta
Ufficiale.
I soggetti autorizzati a presentare alle Camere i disegni di legge sono:
x il Governo (deve essere autorizzato formalmente dal Presidente della Repubblica)
x ciascun membro delle Camere
x ciascun consiglio regionale
x il CNEL (Consiglio nazionale delleconomia e del lavoro)
x un numero di elettori non inferiore a 50.000
Liniziativa legislativa pu essere conferita con legge anche ad altri organi ed enti (art.71 Cost.)
Solo i Parlamentari sono obbligati a presentare il disegno di legge alla propria Camera di appartenenza da cui partir
liter legislativo, gli altri soggetti sono del tutto liberi di scegliere la Camera a cui far pervenire il disegno determinando
lordine di preceenza tra le due Assemblee.
Liniziativa legislativa di provenienza governativa senza dubbio quella di maggior rilievo, anche perch organo in
grado di avvalersi di unorganizzazione di supporto tecnico e logistico che facilita le proposte legislative.
In taluni casi (leggi di bilancio, rapporto stato religioni) la Costituzione stessa a prevedere liniziativa esclusiva del
Governo.
Una volta presentato alle Camere, il disegno di legge assegnato alla Commissione competente per materia, la quale, a
seconda del procedimento prescelto, si vede attribuire poteri diversi rispetto allAssemblea.
La Costituzione individua allart.72 due procedimenti diversi: quello ORDINARIO, nel quale la Commissione
competente esamina in sede referente il progetto di legge, la cui approvazione rimessa allassemblea e quello
DECENTRATO in cui la Commissione agisce in sede deliberante esaminando e approvando direttamente il progetto di
Legge.
Il quarto comma dellart.72 impone di seguire il procedimento ordinario con esame e approvazione in Assemblea per i
progetti di leggein materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a
ratificare i trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi.
Il procedimento ordinario anche richiesto da entrambi i regolamenti nel caso si tratti di disegni di legge di conversione
dei dcreti legge.
Fuori da queste ipotesi la scelta del procedimento e dellindividuazione della Commissione spetta al Presidente di
ciascuna camera.
Quando lesame di un progetto condotto dalla commissione in sede referente, essa procede allistruttoria del progetto
esaminandone il testo ed eventualmente emendadolo.
Lesame della Commissione finalizzato alla presentazione allAssemblea di una relazione scritta sul progetto al quale
fa seguito nello stesso stampato il testo del progetto cos come modificato dalla Commissione.
Tale testo costituisce il testo base per la discussione e votazione in Assemblea, dove si effettua prima lo svolgimento di
una discussione generale e poi lesame articolo per articolo seguito dalla votazione.
In occasione dellesame di ogni articolo si procede alla discussione e alla votazione degli emendamenti che ad esso si
riferiscono.
Se lesame di un progetto avviene in Commissione in sede deliberante, ad essa che spetta lapprovazione definitiva del
progetto. (E ammessa la presentazione di emendamenti da parte di parlamentari estranei alla Commissione, i quali
possono illustrarli davanti ad essa).
Lart.72 c.3 della Cost. prevede che fino a quando non avvenuta lapprovazione finale del progetto di legge, disposta
su richiesta del Governo, di 1/5 dei membri della Commissione o di 1/10 dei membri dellAssemblea, la remissione del
disegno di legge avanti al plenum (Assemblea), perch proceda al suo esame oppure alla sola votazione finale.
Il terzo tipo di procedimento legislativo, poco utilizzato causa la sua macchinosit, prevede che lesame dei disegni di
legge avvenga in Commissione in sede redigente. In questo caso, al Senato, la Commissione approva i singoli articoli
del progetto riservando allAssemblea esclusivamente la votazione finale sullintero testo. Alla Camera invece
lAssemblea prima dellapprovazione finale procede alla votazione dei singoli articoli proposti dalla Commissione, ma
senza discussione e senza possibilit di emendarli.
Anche in questo caso lart.72 c.3 della Cost. prevede che fino a quando non avvenuta lapprovazione finale del
progetto di legge, disposta su richiesta del Governo, di 1/5 dei membri della Commissione o di 1/10 dei membri
dellAssemblea, la remissione del disegno di legge avanti al plenum (Assemblea) perch sia votato e discusso secondo
il procedimento ordinario.
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33

La promulgazione e la pubblicazione della legge


Una volta che il progetto di legge stato definitavamente approvato dalle Camere, lAssemblea che per ultima lo ha
esaminato lo invia al Governo, affinch questo lo trasmetta per la promulgazione al Presidente della Repubblica.
Il Capo dello Stato pu pero prima di promulgare (art.74 Cost.) richiedere alle Camere con messaggio motivato una
nuova deliberazione. (rinvio presidenziale)
Qualora ci accada i regolamenti stabiliscono che il riesame inizi presso il ramo che per primo ha approvato il disegno
di legge e il procedimento da seguire deve essere uello ordinario.
Ove le camere approvino nuovamente il disegno di legge, il Presidente della Repubblica obbligato alla promulgazione
dello stesso in quanto il rinvio possibile una sola volta.
La promulgazione deve avvenire entro 30 giorni a meno che con votazione a maggioranza assoluta di entrambe le
camere venga stabilito un termine inferiore. (mai capitato nella prassi)
La pubblicazione avviene sia sulla Gazzetta Ufficiale, entro 30 giorni dalla promulgazione, sia sulla Raccolta Ufficiale
degli atti normativi della Repubblica Italiana.
La legge entra in vigore trascorso il termine della c.d. vacatio legis, cio quindici giorni dopo la pubblicazione sulla
G.U., a meno che la legge stessa non prescriva un termine di vacatio pi breve o pi lungo.
Il procedimento di approvazione delle leggi costituzionali
Il procedimento di revisione delle norme costituzionali e dellapprovazione delle leggi costituzionali disciplinato
dallart.138 della Cost. e viene qualificato come procedimento aggravato in quanto contempla procedimenti ulteriori
rispetto a quelli richiesti per lordinario procedimento legislativo.
Difatti, relativamente ai progetti di legge costituzionale, ciascuna Camera, dopo la prima approvazione, secondo le
regole del procedimento ordinario, tenuta ad una seconda deliberazione da effettuarsi ad intervallo non minore di tre
mesi dalla prima delibera.
Lapprovazione in seconda deliberazione deve avvenire in ogni ramo del Parlamento con una maggioranza speciale,
cio a maggioranza assoluta.
I Regolamenti parlamentari stabiliscono che quando Camere esaminano il progetto di legge costituzionale in seconda
deliberazione, le Assemblee passino direttamente al voto finale in quanto non sono ammessi emendamenti, ne ordini del
giorno.
Una volta che le leggio costituzionali sono approvate da entrambe le Assemblee in seconda deliberazione e a
maggioranza assoluta, queste vengono pubblicate in G.U. (pubblicazione anomala in quanto ha mero valore di notizia) e
sono sottoposte a referendum, qualora, entro 3 mesi dalla pubblicazione, lo richiedano 500.000 elettori, 5 Consigli
Regionali o 1/5 dei membri di ciascuna camera,
La promulgazione del Presidente della Repubblica della legge costituzionale pu dunque aversi se nesuno dei soggetti
qualificati richiede il referendum entro 3 mesi dalla pubblicazione oppure se una volta richiesto il referendum la legge
sia stata approvata dalla maggioranza degli elettori.
Alla promulgazione segue la pubblicazione vera e propria della legge costituzionale e la sua entrata in vigore.
Naturalmente in caso di esito negativo del referendum costituzionale non si da luogo a promulgazione.
Nellipotesi che ciascuna camera abbia approvato la legge Costituzionale in seconda deliberazione con la maggioranza
qualificata dei 2/3 dei suoi componenti, non essendo ammessa la richiesta di referendum la legge immediatamente
promulgata ed entrer in vigore dopo la rituale promulgazione.
Unattenzione particolare la meritano le Commissioni bicamerali per le riforme istituzionali.
La costituzione di tali Commissioni (non permanenti) da collegarsi alla supposta esigenza di introdurre profonde
modificazioni alla vigente normativa Costituzionale cos da correggere le distorsioni manifestatesi nelle prassi e relative
al funzionamento in particolare degli organi di indirizzo politico.
La delega legislativa al Governo
Secondo lart.76 della Cost. il Governo pu essere delegato dalle Camere ad esercitare la funzione legislativa mediante
ladozione di decreti che abbiano valore di legge ordinaria (decreti legislaviti o delegati o leggi delegate).
La delega al Governo deve essere necessariamente concessa dal Parlamento con legge formale (legge di delegazione)
avente i contenuti espressamente indicari dallart.76 Cost., approvata secondo il procedimento ordinario.
I decreti delegati una volta deliberati dal Consiglio dei Ministri sono emanai, ai sensi dellart.87 c.5 Cost., dal
Presidente della Repubblica con la denominazione di DECRETI LEGISLATIVI ed entrano in vigore dopo la
pubblicazione in G.U. al termine del normale periodo di vacatio se non previsto diversamente.
La delega al Governo pu essere legittimamente concesa dal legislatore sono nel rispetto di precisi limiti costituzionali,
che costituiscono il contenuto necessario alla legge di delegazione. (tempo limitato e oggetti definiti)
La L.400/1988 obbliga il Governo a trasmettere al Presidente della Repubblica il testo del decreto legislativo, affinch
possa provvedere alla sua emanazione, almento 20 giorni prima della scadenza del termine della delega.

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34

La valutazione parlamentare dei decreti-legge


La Costituzione prevede allart.77 che il Governo possa adottare sotto la sua responsabilit, in casi straordinari di
necessit ed urgenza, provvedimenti provvisori con forza di legge (decreti-legge), i quali devono essere emanati, ai
sensi dellart.87 Cost, dal Presidente della Repubblica con il nome di decreto legge e con lindicazione, nel preambolo
delle circostanze che ne giustificano ladozione, nonch dellavvenut deliberazione del Consiglio dei Ministri.
Dopo lemanazione il decreto-legge viene immediatamente pubblicato in Gazzetta Ufficiale ed entra solitamente il
vigore il giorno stesso o quello immediatamente successivo.
Tale atto perde efficacia sin dallinizio se non viene convertito in legge entro 60 giorni dalla sua pubblicazione per
questo il Governo obbligato a presentare alle camere il giorno stesso della sua emanazione (anche se fossero sciolte)
un disegno di legge il cui oggetto sia esclusivamente la trasformazione in legge del decreto.
Se questo disegno di legge viene approvanto entro il sessantesimo giorno dalla pubblicazione del decreto, la legge di
conversione viene promulgata e pubblicata ed entra in vigore il giorno stesso della pubblicazione. Ove viceversa, il
disegno di legge di conversione venga respinto con voto esplicito delle Camere, o comunque non approvato in tempi
utili esso decade.
Nel primo caso la deliberazione negativa prima dei sessanta giorni subito nominata dal Presidente della Camera dove
avvenuta la votazione al Ministro della Giustizia, il quale provvede a pubblicarla immendiatamente nella G.U.
affinch da quel momento cessino gli effetti del decreto legge respinto, nel secondo caso data notizia immediata in
G.U. della decadenza del decreto per decorso dei termini di conversione con un comunicato del Ministero della
Giustizia.
A seguito della mancata conversione, il decreto legge perde retroattiamente la sua efficacia, e vengono meno anche gli
effetti prodotti durante il suo periodo di provvisoria efficacia.
Lutilizzazione dei decreti legge da parte del Governo divenuta assai frequente a partire dalla IV Legislatura (196368), andando via via aumentando.
E anche frequentemente accaduto che il Governo abbia fatto seguire alla decadenza di un decreto-legge la sucessiva
approvazione di un altro decreto-legge avente testo identico o leggermente modificato anche alla luce degli
emandamenti approvati dalle Camere in sede di conversione dando luogo alla pressi della REITERAZIONE.
Questo fenomento si spesso concretizzato anche oltre le dieci volte, sottraendo di fatto alle Camere, per un lungo
tempo, una buona parte dellesercizio della funzione legislativa.
La Corte Costituzionale si espressa in termini negativi sulla prassi della reiterazione annullando anche decreti-legge
pi volte reiterati.
Solo in rare occasioni il Presidente della Repubblica ha, a sua volta rifiutato la formale emanazione dei decreti-legge
ravvisando in concreto lassenza dei presupposti della straordinariet e dellurgenza.
I disegni di legge di conversione sono formati da un solo articolo e devono essere esaminati dalle camere secondo il
processo ordinario.
Se il primo vaglio sui presupposti costituzionali ha esito positivo, le Camere passano allesame in merito del decreto,
potendo ancora, in questa sede, respingerlo ed eventualmente modificarlo.
Le funzioni di indirizzo politico e di controllo
Le camere concorrono insieme al Governo a determinare lindirizzo politico innanzittuto attraverso lapprovazione delle
leggi e in particolare di quelle attraverso cui si esplicano funzioni costituzionalmente riservate al Parlamento: le legge di
concessione dellamnistia e dellindulto (art.79 Cost.), le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali
(art.80 Cost.) le leggi di approvazione di bilanci (art.81 Cost.).
Tuttavia le camere svolgono anche in forma non legislativa unattivit di indirizzo politico, rivolta essenzialmente a
condizionare le decisioni che competono allEsecutivo.
I principali atti di indirizzo non legislativi, che vengono approvati dai due rami del Parlamento, sono le mozioni, le
risoluzioni e gli ordini del giorno.
La mozione pu essere votata della Assemblee e non dalle Commissioni, attraverso lapprovazione di tale documento
ciascuna camera esprime orientamenti di natura politica ed impegna il Governo a conformarsi ad essi oppure a svolgere
determinate attivit.
La risoluzioni a differenza delle mozioni possono essere deliberati sia dalle Assemblee quanto dalle Commissioni.
I regolamenti parlamentari prevedono inoltre che anche con lapprovazione di ordini del giorno, lAssemblea o le
Commissioni possano esprimere indirizzo o inviti rivolti allEsecutivo di carattere preliminare o accessorio rispetto ad
argomenti cui si riferisce una deliberazione principale.
Gli ordini del giorno possono essere votati o anche semplicemente accettati dal Governo, essi vengono considerati
semplicemente come raccomandazioni per lEsecutivo.
Tra gli strumenti di controllo messi a disposizioni dei singoli parlamentari dai regolamenti delle Camere, il pi semplice
e usato nella prassi lINTERROGAZIONE, che consiste in una domanda rivolta per iscritto al Ministro competente
allo scopo di ottenere informazioni su un dato avvenimento o di conoscere quali provvedimenti in relazione ad un fatto
specifico lEsecutivo intenda adottare.
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35

La risposta da parte dei membri del Governo, non necessariamente il ministro competente, ma anche un sottosegretario,
pu essere in forma scritta oppure orale (in questo caso davanti allAssemblea o alla Commisisone competente) a
seconda della richiesta del parlamentare interrogante.
Nel caso di risposta orale, linterrogante pu dichiararsi soddisfatto o meno; il Governo, indicandone i motivi, pu non
rispondere allinterrogazione o chiedere di differire nel tempo la risposta.
LINTERPELLANZA consiste nella domanda rivolta da un parlamentare al Governo perch spieghi i motivi o gli
intendimenti della sua azione politica su questioni aventi una particolare importanza o di carattere generale.
Rispetto allinterrogazione si tratta di uno strumento avente una pi accentuata rilevanza politico-istituzionale, in quanto
il Governo viene sollecitato a fornire una spiegazione dei suoi comportamenti relativamente a questionicaraterizzanti
lindirizzo politico seguito o da seguire.
Le interpellanza vengono innanzitutto illustrate dai presentatori che, dopo la risposta del rappresentante del Governo,
hanno possibilit di replicare per dichiararsi soddisfatti o meno. Alla Camera linterpellante che si dichiari insoddisfatto
della risposta governativa pu presentare una mozione promuovendo un ulteriore questione ed ottenendo cos un vero e
proprio pronunciamento dellAssemblea.
Il regolamento della Camera consente ai membri del Governo, non solo di ottenere un differimento della risposta ma
anche di non dare risposta alle interpellanza indicandone le ragioni.
La L.14/1978 prevede che il Governo prima di provvedere a particolari nomine debba richiedere un parere preventivo
alle camere. Si tratta delle nomine delle proposte o delle designazioni di presidenti e vice-presidenti di istituti e di enti
pubblici anche economici.
Il parere delle Camere deve essere espresso nelle stesse dalle Commissioni competenti indicandone i motivi, tale parere
non per vincolante. Una volta effettuata la scelta il Governo deve comunicare questa alle Camere motivando e
giustificando la stessa.
Le inchieste parlamentari
Lart.82 Cost. attribuisce a ciascuna Camera la facolt di disporre delle inchieste su materie di pubblico interesse ed a
tale scopo prevede la formazione di Commissioni speciali (Commissioni dinchiesta) composte in modo da rispecchiare
la proporzione dei vari gruppi parlamentari.
Le inchieste possono essere usate dalle camere sia per approfondire dei comportamenti di apparati statali e per esprime
sugli stessi una pi attenta valutazione di ordine politico (funzione di controllo), sia per acquisire dati, informazioni,
orientamenti utili per lo svolgimento dellattivit legislativa o daltro genere. (funzione conoscitiva)
Il terzo comma dellart.82 Cost. stabilisce che le commissioni di inchiesta operano con gli stessi poteri e le stesse
limitazioni dellautorit giudiziaria relativamente allo svolgimento delle indagini e degli esami di sua competenza.
Questo significa che queste commissioni sono poste sullo stesso piano della magistratura penale inquirente cui sono
assegnati compiti di indagine e di natura istruttoria.
Talvolta le leggi istitutive di tali Commissioni attribuiscono alle stesse poteri pi estesi rispetto a quelli propri
dellautorit giudiziaria.
La loro attivit termina con la presentazione alle Camere di una relazione ed eventualemente di una o pi relazioni di
minoranza senza che su di essa si apra necessariamente un dibattito parlamentare.
Le procedure di informazione
Le Camere dispongono pi in generali di strumenti conoscitivi. Esse ed in particolare le loro Commissioni possono
disporre indagini dirette a raccogliere tutti gli elementi necessari allespletamento dei loro compiti istituzionali.
Le indagini conoscitive a differenza delle inchieste parlamentari sono esclusivamente finalizzate ad acquisire
informazioni e notizie, e pertanto le Commissioni che partecipano a indagini di questo tipo non godono di alcun potere
coercitivo nei confronti dei soggetti esterni, i quali possono essere semplicimente invitati a collaborare spontaneamente.
I regolamenti parlamentari consentono inoltre alle commissioni parlamentari di chiedere la convocazione e laudizione
sia di Ministri sia dei funzionari ed amministratori degli enti sottoposti al controllo del Governo.
Il controllo parlamentare sulla politica europea
Allo scopo di indirizzare e controllare le iniziative del Governo in materia di formazione e attuazione delle
determinazioni comunitarie e di consentire la partecipazione delle Camere al processo di integrazione europea, presso i
rami del Parlamento operano in modo permanente organi chiamati ad essere informati in modo costante sulle politiche
dellUnione Europea, cos da poter esprimere pareri, promuovere dibattiti, approvare risoluzioni.
Attualmente sia alla Camera che al Senato la XIV Commissione a svolgere tali compiti, in particolare sono chiamate a
pronunciarsi con due relazioni generali su due atti di inziativa giovernativa che lEsecutivo tenuto a presentare al
Parlamento entro il 31 gennaio di ogni anno: Il disegno di legge Comunitaria e La relazione sulla partecipazione italiana
allUnione Europea.
Nella LEGGE COMUNITARIA si dettano le disposizioni necessarie per lattuazione delle direttive comunitarie.
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Tale legge ha tra laltro istituzionalizzato la partecipazione del Parlamento anche alla formazione delle decisioni
comunitarie dellUnione Europea.
Oltre alla relazione annuale che accompagna la presentazione di legge comunitaria, la L. 11/2005 ha previsto che le
Camere siano periodicamente informate dei procedimenti giudiziari e delle sentenze dalla Corte di Giustizia che
riguardano lItalia e dallandamento dei flussi finanziari tra il nostro Paese e lUnione Europea.

7) IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA


Lelezione
Lelezione del Presidente della Repubblica affidata al Parlamento in seduta comune, cui si aggiungono tre delegati per
ogni Regione (salvo la Valle dAosta che ne ha uno solo), eletti dai rispettivi Consigli in modo tale da assicurare la
rappresentanza delle minoranze (art.83 Cost.).
Il collegio cos composto mantiene inalterati i carateri fondamentali del Parlamento a Camere riunite, il Presidente e
relativo ufficio sono quelli della Camera dei Deputati.
I delegati delle regioni di solito sono eletti fra i consiglieri regionali, anche se la Costituzione non esclude che possano
essere scelte anche altre persone.
La prassi mostra tra laltro come lappartenenza partitica dei delegati prevalga sulla loro derivazione regionale e le
esigenze di equilibrio politiche siano anteposte a quella di autonoma rappresentanza delle Regioni. Se si aggiunge che
su unassemblea di oltre mille componenti, i delegati delle regioni sono soltanto 58, pu comprendersi quanto poco
incida la loro presenza nel collegio, la quale rimane pi che altro simbolica.
30 giorni prima che il settennato presidenziale in corso giunga al termine, il Presidente della Camera convoca in seduta
comune il Parlamento e i delegati regionali per la nomina del nuovo capo dello Stato (art.85 c.2 Cost.), viene cos
stabilito secondo la prassi non il giorno in cui il collegio si riunisce, ma quello in cui il suo Presidente tenuto a
stabilire la data delladunanza e ad emanare il relativo ordine di convocazione.
Tale disposizione mira ad assicuare che alla conclusione del settenio del Capo dello Stato, il sucessore sia gi stato
eletto, anche se possono essere necessarie molte votazioni (23 nel 1971 per Leone).
La regola appena esposta non si applica qualora, nel momento in cui si deve avviare il procedimento elettorale, le
Assemblee siano gi sciolte o manchino meno di tre mesi alla loro cessazione, in questo caso lelezione del nuovo
Presidente ha luogo entro quindici giorni dalla prima riunione delle nuove Camere, nel frattempo vengono prorogati i
poteri al vecchio presidente. (art.85 c.3)
Se il capo dello stato colpito da impedimento permanente o muore oppure si dimette dalla carica, il Presidente della
Camera indice la elezione del nuovo Presidente della Repubblica entro 15 giorni.
E sancita da una prassi ormai consolidata limpossibilit di presentare candidature ufficiali alla carica di Capo dello
Stato.
I nomi degli aspiranti possono essere proposti solo in via informale dalle forza politiche, oppure emergono nel corso
delle votazioni, su tali candidati non possibile alcun dibattito in sede elettorale.
Il divieto di formalizzare le candidature e sottoporre a discussione in assemblea quelle di fatto delineatesi tende ad
evitare che il Presidente risulti emanzione ufficiale di uno schieramento politico.
Lo scrutinio segreto un altro struento inteso a garantire, nei limiti del possibile, lindipendenza delleletto,
svincolandolo da ogni maggioranza partitica definita quale potrebbe distinguersi con un voto palese.
Ciascun elettore espreme il suo voto scrivendo il nome della persona scelta su una scheda che poi depone in un urna,
pu ovviamente lasciare bianca tale scheda.
Diversa invece la vera e propria astensione, visibile espressione di non voto.
Lart.83 c.3 della Costituzione richiede la maggioranza dei 2/3 dellAssemblea alle prime 3 votazioni, dalla quarta in
poi basta la maggioranza assoluta (1/2 + 1 dei membri del collegio elettorale).
Poich non prevista alcuna forma di ballottaggio, resta indefinito il numero delle votazioni effettuabili, con la
possibilit che se ne susseguano molto con esito non positivo.
Dallentrate in vigore della Costituzione solo Ciampi (1999) e Cossiga (1985) sono stati eletti al primo scrutinio, mentre
Giorgio Napolitano stato eletto al 4 scrutinio nel 2006 con 543 voti su 1010 aventi diritto.
Non sorprende che i partiti si adoperino in tutti i modi per far ricoprire tale carica ad un proprio esponente o almento
dello stesso orientamento in quanto leletto, pur senza acquisire una funzione di guida del paese, viene posto per 7 anni
al centro delle vita istituzionale e politica con poteri di influenza .
Secondo lart.84 della Cost. pu essere eletto Presidente della Repubblica ogni cittadino che abbia compiuto pi di 50
anni e goda dei diritti civili e politici, poich il Capo dello Stato deve essere cittadino, sembra non siano legittimati a
diventarlo al pari degli stranieri, gli apolidi e gli italiani non appartenenti alla Repubblica.
Circa le regole disciplinanti il possesso della cittadinanza e il godimento dei diritti civili e politici implicito il rinvio
alla legislazione ordinaria vigente, escluse le cause speciali di incapacit.
Il requisito dellet minima ha lo scopo di assicurare che sia eletta una persona matura, dotata di esperienza e
autorevolezza.
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Sebbene tutti i cittadini forniti delle qualit richieste possano in teoria aspirare al Quirinale, e non siano mancante
talvolta le candidature di personalit illustri estranee al ceto partitico, finora la carica presidenziale stata conferita a
politici di spicco, quasi sempre membri delluna o dellaltra Camera.
La carica presidenziale
Prima di assumere le sue funzioni il Presidente presta giuramento di fedelt alla Rapubblica e di osservanza della
Costituzione davanti al Parlamento in seduta comune, non pi integrato dai delegati regionali (art.91 Cost.); con tale
atto si manifesta altres la volonta di accettare linvestitura.
Dopo aver recitato la forma rituale, secondo la prassi, il Capo dello Stato pronuncia il discorso dinsediamento,
messaggio inaugurale del settennio che egli rivolge alle Camere e indirettamente al paese.
Dal giorno del giuramento, il Presidente della Repubblica abilitato alle sue funzioni, decorre quindi il periodo di sette
anni (art.85 c.1) in cui rimane in carica.
Il forndamento del settenio individuato nellesigenza del Costituente, di differenziare la lunghezza dellincarico
presidenziale da quella del mandato delle assemblee parlamentari, al fine di rendere il Capo dello Stato indipendente
dalla maggioranza da cui viene eletto.
Lart.84 c.2 stabilisce che lufficio di Presidente della Repubblica incompatibile con qualsiasi altra carica, cos
precluso a chi investito del mandato presidenziale non solo di ricoprire pubblici uffici di qualunque tipo elettivi e non,
politici e burocratici ma anche cariche private, sia direttive che subordinate ed inoltre vietato esercitare attivit
commerciali e professionali. Questa incompatibilit rivolta a preservarne lindipendenza e limparzialit.
Naturalmente poi, il mandato presidenziale risulta inconciliabile con incarichi e attivit di partito, e nemmeno pare
ammissibile liscrizione del Presidente ad un gruppo o movimento politico.
Sembra invece consentita lappartenenza (non in ruoli direttivi) ad associazioni o istituti culturali e scientifici non legati
ai partiti.
In tutti i casi in cui il Presidente della Repubblica non pu assolvere alle sue funzioni, queste sono secondo lart.86 della
Cost. esercitate dal Presidente del Senato.
Lattivazione della supplenza dipende dal realizzarsi di presupposti obiettivi, che rendano impossibile al Capo dello
Stato lesercizio delle sue funzioni. Qualora linidoneit sia provvisoria egli rimane in carica e cessato limpedimento,
riacquisisce i poteri ceduti, se al contrario limpedimento di natura tale da implicare per il Presidente la perdita della
stessa titolarit dellufficio, le relative funzioni vengono esercitate dal supplente fino al giuramento del nuovo Capo di
Stato. Lart.86 c.2 Cost. individua quali possibili cause: limpedimento permanente, la morte o le dimissioni.
A tali eventi ne vanno aggiunti altri due: la decadenza e la destituzione.
La Costituzione disciplina in modo scarno e lacunoso questo tema, cos mentre sono ipotizzabili impedimenti
permanenti e temporanei, nessun criterio viene offerto per distinguere le situazioni conrete per distinguere luno
dallaltro, ne precisato quando ci si trova di fronte ad un impedimento presidenziale.
1. Anzitutto conviene soffermarsi sullimpedimento derivante da uninfermit fisica o mentale. Se
unaffezzione di lieve entit e di breve durata non pu determinare linabilit, linpedimento sopravviene
allorch una malattia diminusca in modo rilevante la capacit lavorativa del Presidente e la qualit del suo
operare.
Linpedimento da considerarsi permanente sia nel caso in cui secondo le cognizioni mediche linfermit sia
irreversibile, sia nel caso in cui linfermit sia suscettibile di guarigione ma possa protrarsi per un lungo
periodo o magari fino alla fine del settenio. Stabilire se limpedimento sia temporaneo o permanente pu
suscitare grossi problemi in quanto la Costituzione non stabilisce a chi spetta accertare limpedimento.
Questo non accade se il Capo dello Stato si riconosce inidoneo ad assolvere alle proprie funzioni, nel caso di
dichiarazione di inabilit temporanea questa va controfirmata dal Presidente del Consiglio dei ministri per
linabilit permanente non occorre la controfirma al pari di ci che avviene con le dimissioni. Laccertamento
dellidoneit fisica e mentale richiede due valutazioni distinte: una di carattere medico scientifico che
rappresenta il presupposto tecnico e una di natura politica intesa anche a chiarire se limpedimento transitorio
o permanente.
2. Quando il Capo dello Stato si reca allestero in visita ufficiale nel caso in cui la durata del viaggio sia
abbasta lunga ed egli si trovi a grande distanza dallItalia, le funzioni non inerenti allo svolgimento della
missione in terra straniera passa in supplenza al Presidente del Senato. Secondo la prassi il PDR stesso ad
assumere liniziativa dellatto controfimato dal Presidente del Consiglio.
3. La legge costituzionale 1/1953 prevede che il Capo di Stato pu essere sospeso dalla Corte Costituzionale
quando sia messo in stato daccusa dal Parlamento in seduta comune per alto tradimento o attentato alla
Costituzione (art.90 Cost.).
Il mandato presidenziale termina in anticipo sulla scadenza prevista quando il Capo dello Stato muoia, rassegni le sue
dimissioni o venga destituito in seguito alla condanna in un giudizio daccusa.
Poich il periodo di quindici giorni entro il quale deve avere inizio il procedimento per eleggere il sucessore decorre dal
momento delle dimissioni (art.86) queste sono da ritenere immediatamente efficaci e irrevocabili e una volta presentate
danno automaticamente luogo alla supplenza.
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E puramente teorica lipotesi di decadenza del PDR dal suo ufficio per la perdit di uno dei requisiti di eleggibilit alla
carica (cittadinanza italiana, godimento dei diritti civili e politici), se tale improbabile evenienza dovesse verificarsi,
sarebbe preclusa la continuazione del settennio e si attiverebbe automaticamente la supplenza.
Secondo la legge costituzionale 1/1953 nel condannare il PDR per attentato alla Costituzione o alto tradimento la corte
Costituzionale stabilisce oltre alla pena, le sanzioni costituzionali adeguate allillecito.
La destituzione disposta con la sentenza di condanna integra la sanzione penale con la pena accessoria dellinterdizione
dai pubblici uffici.
Quando si manifesta la necessit, il Presidente del Senato assume le funzioni di capo dello Stato e le esercita pro
tempore finch il titolare non sia ritenuto di nuovo idoneo ad assolverle, oppure fino al giuramento del sucessore nel
caso il PDR cessi la carica.
Se la carica di Presidente del Senato viene meno durante la supplenza si estingue anche lidoneit a surrogare il Capo
dello Stato.
Durante la sostituzione il Presidente del Senato assume il titolo di Presidente supplente della Repubblica, egli si insedia
senza prestare giuramento e su di esso valgono le stesse incompatibilit del PDR quindi finch rimane in carica come
supplente rimane sospeso sia dalle funzioni di Presidente del Senato come anche da ogni altra carica o attivit
inconciliabile con il ruolo di PDR.
Il potere di sciogliere in anticipo le Camere non esercitabile quando la supplenza si instaura per vacanza della carica
presidenziale perch in tali occasioni entro il breve termine previsto dallart.86 c.2 Cost. (15 giorni) deve avviarsi il
procedimento per lelezione parlamentare del nuovo PDR.
La possibilit di rieleggere il Presidente uscente non esclusa da alcuna norma, anche per un secondo settenio oppure
per pi mandati sucessivi, ma tale possibilit non si mai concretizzata.
Quando lascia la carica e salvo rinunzia il PDR entra di diritto a far parte del Senato e il seggio parlamentare
conferitogli vitalizio (art.59). Lingresso in Senato di tali membri avviene secondo la prassi tramite avviso
allAssemblea e senza procedere alla verifica dei loro requisiti.
Come prescitto dallart.84 c.3 Cost., la legge stabilisce lammontare della somma di denaro (lassegno) spettante al
Capo dello Stato quale corrispettivo per lattivit svolta e sussidio materiale per le esigenze della vita privata e dei
familiari; lufficio presidenziale per forza di cose remunerativo, anche data la sua incompatibilit con qualsiasi altra
carica. La fonte legislativa determina inoltre lentit dei mezzi finanziari e i beni mobili e immobili appartenenti al
patrimonio dello Stato (es. Quirinale) assegnati al presidente per ladempimento dei suoi compiti.
Il supporto necessario al capo dello Stato fornito da unapposit struttura organizzativa: il SEGRETARIATO
GENERALE DELLA PRESIDENZA DELLA REPUBBLICA. Al vertice di questo apparato si colloca il segretario
generale la cui nomina disposta con decreto del PDR controfirmato dal Presidente del Consiglio e sentito il Consiglio
dei Ministri. Latto ha un ruolo meramente consultivo perch tale scelta spetta autonomamente al PDR.
Il Segretario generale pu essere revocato con procedimento analogo alla nomina.
La responsabilit. La Controfirma governativa degli atti del Capo dello Stato
Mentre nel precedente ordinamento monarchico il Re non era soggetto a nessun tipo di responsabilit in quanto sacro e
inviolabile, la Carta Costituzionale repubblicana solo in parte dispensa il Capo sello Stato da rendere conto in sede
giudiziaria del proprio comportamento illecito.
Lart.90 Cost. stabilisce che il PDR non responsabile degli atti compiuti nellesercizio delle proprie funzioni eccetto
per quelli di Alto Tradimento o attentato alla Costituzione, reati gravissimi dei quali pu essere chiamato a risponedere
nelle forme della cosiddetta giustizia politica.
Invece nessuna immunit dalla giurisdizione ordinaria (civile e penale) costituzionalmente riconosciuta al Capo dello
Stato per fatti estranei alladempimento dei compiti presidenziali, ne per la sua attivit precedente lassunzione della
carica di cui pertanto deve rispondere come un normale cittadino.
Da tempo tuttavia una parte della dottrina ritiene che per i reati a cui applicabile lart.90 Cost. il Presidente sebbene
passibile di impuazione non sia perseguibile fin quando resti in carica.
La generale irresponsabilit per gli atti compiuti nellesercizio delle sue funzioni non esime il PDR a rispondere dei
crimini di alto tradimento e attentato alla Costituzione, per i quali viene messo in stato daccusa dalle camere riunite in
seduta comune con voto a scrutinio segreto e a maggioranza assoluta dei loro componenti e giudicato dalla Corte
costituzionale nella composizione integrata.
Lalto tradimento dovrebbe consistere in un comportamento diretto a pregiudicare la sicurezza o gli interessi nazionali
oppure a ledere lintegrit dello stato e delle sue istituzioni mentre ogni violazione grave e dolosa del dettato
costituzionale potrebbe costituire un attentato alla Costituzione.
Allart.90 Cost. si collega sul piano logico sistematico lart.89 secondo cui nessun atto del PDR valido se non
controfirmato dai ministri proponenti, che se ne assumono la responsabilit (c.1), gli atti che hanno valore legislativo e
gli altri atti indicati dalla legge sono controfirmati anche dal Presidente del Consiglio (c.2).
Questultimo sottoscrive ogni atto del Capo dello Stato per il quale sia intervenuta una deliberazione del Consiglio dei
Ministri.
Data la generale irresponsabilit riconosciuta al PDR quando agisce esercitando le proprie funzioni, in sua vece sono i
membri del Governo a rispondere sia giuridicamente (davanti a giudici penali, civili, contabili) sia politicamente
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(dinanzi agli organi parlamentari) perci la controfirma governativa costituisce un requisito essenziale di validit degli
atti presidenziali.
Va detto per che non tutti gli atti formalmente presidenziali hanno origine da decisioni dellEsecutivo o del Capo dello
Stato, per alcuni la definizione sostanziale spetta ad altri organi come per esempio i decreti di nomina dei magistrati
ordinari sono adottati in conformit alle deliberazioni del CSM, .
In questi casi la sottoscrizione del Ministro competente o del Presidente del Consiglio vale solo ad attestare leffettiva
provenienza dellatto dal PDR, ha cio un mero significato di auteniticazione della firma.
Esistono comunque anche atti sottoscritti dal Capo dello Stato che non richiedono controfirma quali gli atti riguardanti
lorganizzazione e il personale del PDR o i provvedimenti che il Capo dello Stato adotta in qualit di Presidente del
CSM o di Presidente del Consiglio supremo di difesa.
Le attribuzioni
Lattivit del Presidente della Repubblica, e quindi gli atti da lui compiuti, di per se non realizzano lesercizio di
nessuna fra le tradizioni funzioni statali, ma sono volti a permettere ovvero a condizionale la formazione o la vita di
organi costituzionali e di rilievo costituzionale, oppure esprimono la partecipazione del Capo dello Stato allattivit e
dunque alle funzioni di altri organi.
Ci corrisponde al ruolo del PDR che di garanzia e di controllo, di equilibrio e di cordinamento, non di indirizzo
politico n di perseguimento immediato dei diversi obiettivi a cui tende lattivit statale.
Le attribuzioni del Capo dello Stato possono distinguersi in:
1. poteri tipici che gli sono conferiti per il funzionamento del sistema parlamentare: il PDR interviene in
modo determinante nel procedimento di formazione del Governo infatti quando lEsecutivo in carica rassegna
le dimissioni, spetta a lui riceverle e poi accettarle, nominare il nuovo Presidente e su proposta di questo, i
Ministri (art. 92 Cost.). Il decreto di accettazione delle dimissioni del Governo uscente da ritenere
espressione di autonomo potere presidenziale, infatti, tenendo conto della situzione parlamentare, il PDR pu
respingere le dimissioni (se non coseguono a voto di sfiducia) e invitare lEsecutivo a presentarsi davanti alle
camere per valutarne in modo formale lorientamento. Latto in esame adottato senza proposta viene
controfirmato dal Presidente del consiglio entrante. Anche nel decreto di nomina del Presidente del Consiglio
dei Ministri sembra esprimersi un autonomo potere presidenziale mentre a differenza dei precedenti quello di
nomina dei Ministri non un potere autonomo, perch la scelta di coloro che entreranno a far parte del
Governo spetta al Presidente del Consiglio, tuttavia nella prassi non sono mancate ingerenze da parte del
Quirinale nelle scelte dei Ministri. Altro importante atto presidenziale lo Scioglimento anticipato delle
Camere (art.88 Cost.) purch ci non avvenga negli ultimi 6 mesi del settenio a meno che non cincidano con
gli ultimi 6 mesi della legislatura.
2. altri poteri riguardanti il corpo elettorale, la formazione e lattivit delle Camere: Il PDR indice le
elezioni delle nuove Camere (art.67) per una data compresa nei 70 giorni sucessivi alla fine delle precedenti
(art.61) e con lo stesso decreto ne fissa la prima riunione che deve aver luogo entro 20 giorni dalla
consultazione elettorale. Latto in esame viene emanato previa deliberazione del Consiglio dei Ministri su
proposta del Presidente del Consiglio e del Ministro dellInterno ai quali spetta controfirmarlo. Lo stesso
avviene anche quando il Capo dello Stato indice il Referendum Popolare (art.87). Ai sensi dellart.59 il Capo
dello Stato pu nominare 5 senatori a vita che abbiano illustrato la Patria per altissimi meriti in campo sociale,
scientifico, artistico e letterario. Tali nomine sono autonome scelte del PDR, e vengono controfirmate dal
Presidente del Consiglio. (Nei primi decenni della Cost. si era orientati sul fatto che 5 fosse il numero max di
senatori a vita, ma nel 1984 il presdiente Pertini fece sua una interpretazione diversa secondo cui ogni capo
dello Stato poteva nominare 5 senatori a Vita, cos fece anche il sucessore Cossiga, mentre i sucessori di
questo tesero a ripristinare la prassi precedente). Il PDR pu assumersi liniziativa della convocazione in via
straordinaria delle Camere (art.62 Cost.) e pu inviare messaggi alle Camere per richiamare la loro attenzione
su questione che egli giudica di particolare importanza. Compete al PDR promulgare le leggi dello Stato
secondo formule fisse diverse per leggi ordinarie e leggi costituzionali (art.73 e art. 87 Cost.).
Tuttavia prima di promulgare pu chiedere una nuova deliberazione alle Assemblee ponendo il veto
sospensivo, valido per una sola volta infatti qualora il Parlamento riapprovi lo stesso testo questo va
promulgato.
3. poteri di partecipazione allattivit del Governo: Secondo lart.87 c.4 Cost. il PDR autorizza la
presentazione alle camere dei disegni di legge di iniziativa del Governo deliberati dal Consiglio dei Ministri.
Anche se questo un residuo storico dellepoca a cui il potere esecutivo e di iniziativa delle leggi spettava al
Re, la Costituzione assegna tale potere al Governo che non dovrebbe avere bisogni di nullaosta per esercitarlo.
Il PDR chiamato ad emanare gli atti aventi forza di legge (decreti legge e legislativi) e i regolamenti
governativi. In tali casi la funzione presidenziale di esternazione della volont normativa espressa dal
Governo. Secondo lart.87 il PDR nomina nei casi previsti dalla legge i funzionari dello Stato; tali atti sebbene
formalmente imputati al Presidente sono deliberati dal Governo, competente ad assumere le decisioni di
nomina dei funzionari, in quanto preposto allamministrazione.
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4.

5.

6.

7.

8.

poteri attenenti ai rapporti internazionali: Il PDR in quanto Capo dello Stato rappresenta lItalia nei
rapporti con gli altri Stati. In tale veste secondo lart.87 egli accredita e riceve i rappresentanti diplomatici.
(proposta redatta con una formula fissa e controfimata dal Ministro degli Esteri il quale competente a
designare i diplomatici); Infine a tale ruolo di rappresentanza nei confronti degli altri soggetti internazionali si
ricollega anche la competenza del PDR adichiarare lo stato di guerra deliberato dalle Camere (art.87). La
relativa decisione spetta dunque al Parlamento mentre la funzione presidenziale di esternare ufficialmente la
volont dello Stato.
poteri concernenti le forze armate: Secondo lart.87 c.9 Cost. il PDR ha il comando delle Forze Armate,
sottolineando cos la neutralit politica dei corpi militari. Non si tratta di un comando effettivo ne tanto meno
del comando tecnico operativo bens di un alto comando; che esprime e garantisce il dovere di lealt alle
istituzioni democratiche delle Forze armate. Queste per il loro impiego dipendono dal Governo ma poich
devono mantenersi politicamente neutrali fanno riferimento come vertice al PDR, rappresentante dellunit
nazionale. Il PDR presiede poi il Consiglio supremo di difesa, tale organo ha il compito di esaminare i
problemi generali politici e tecnici concernenti la difesa nazionale e di stabilire i criteri e le direttive per
lorganizzazione e il coordinamente delle attivit ad essa relative.
poteri inerenti ad organi di garanzia: In virt dellart.135 c.1 Cost. spetta al PDR nominare 1/3 dei 15
giudici che compongono la Corte Costituzionale. Essi come tutti i membri di questorgano vanno scelti fra i
magistrati anche a riposo delle giurisdizioni superiori ordinaria e amministrative, i professori ordinari di
universit in materie giuridiche e gli avvocati dopo ventanni di eserizio della professione. Tali nomine sono
iniziative autonome e decisioni del Capo dello Stato che non richiedono controfirma del P. del Consiglio.
Al PDR attribuita la presidenza del CSM intendendo cos evitare una dipendenza della magistratura ordinaria
dal Governo e quindi una separazione totale dagli altri poteri dello Stato. Il PDR in qualit di Presidente del
CSM esercit i normali poteri di presidenza di un organo collegiale (convocazione, formazione ordine del
giorno delle riunioni e direzione delle discussioni) gli atti che compie in tale veste non sono soggetti a
controfirma. Il CSM pu essere sciolto anticipatamente alla scadenza quadriennale con decreto del PDR sentiti
i presidenti delle Camere e il comitato di Presidenza del CSM. Si tratta di un potere sostanziale non di
derivazione costituzionale che il Capo dello Stato finora non ha mai esercitato. (controfimato PCMin.)
altri poteri di nomina: Il PDR nomina il Presidente e gli altri membri del CNEL, il quale un organo di
consulenza delle Camere e del Governo in materia economica, Si compone di 121 membri, oltre al Presidente
che viene designato dal Governo e nominato con decreto del PDR. Il Capo dello Stato nomina con propri
decreti il Presidente e gli 8 commissari dellAutorit per le garanzie nelle comunicazioni, organo indipendente
dallEsecutivo a cui sono attribuite rilevanti competenze nel settore delle telecomunicazioni e in quello
radiotelevisivo. Il Presidente viene nominato dal Capo dello Stato su proposta del Presidente del Consiglio
dintesa con il Ministro delle Comunicazioni.
altri poteri non riconducibili a nessuna delle precedenti categorie: Secondo lart.87 c11 il PDR pu
concedere la grazia e commutare le pene. Il potere di condonare in tutto o in parte la sanzione inflitta con
sentenza penale irrevocabile a un singolo condannato o di trasformare la pene, viene tradizionalmente
attribuita al capo dello Stato. Oggi il Ministro della Giustizia che riceve le domande di grazia, le istruisce e
formula le relative proposte, anche le domande rivolte direttamente al PDR vengono trasmesse al ministero per
listruttoria. Latto di grazia prende la forma di decreto presidenziale adottato di solito su proposta del ministro
e da lui controfirmato. Il PDR pu tuttavia non accogliere la proposta o viceversa prendere liniziativa per la
concessione della grazia e adottare il decreto anche se il Ministro esprime giudizio contrario, in tal caso la
controfirma di questultimo si limita a stabilire la correttezza del procedimento. Il PDR sentito il parere di una
commissione di Deputati e Senatori istituita per le questioni regionali pu disporre con decreto motivato lo
scioglimento di un Consiglio regionale o la rimozione del Presidente della Giunta quando compiano atti
contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge oppure per ragioni di sicurezza nazionale.
Ai sensi dellart.87 c.12 il Capo dello stato conferisce onorificenze della Repubblica. Anche se oggi le
decisioni al riguardo sono adottate per lo pi dal Governo, talvolta lo stesso PDR (come Re con Cavalieri)
ad assumere liniziativa del conferimento. Il decreto presidenziale viene quindi nel secondo caso emanato motu
proprio oppure su proposta del Ministro volta per volta competente che chiamato a firmarlo.

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8) IL GOVERNO
Introduzione
Il Termine Governo, nella lettura giuridica italiana, impiegato con diversi significati: nellaccezzione pi restrittiva e
pi tecnica indica lorgano di vertice del potere esecutivo.
Il Titolo III, parte II della Costituzione espressamente dedicato al Governo, la Sezione I dedicata al Consiglio dei
Ministri.
Lart.92 c.1 con cui si apre la Sezione I, precisa che il Governo della Repubblica composto sal presidente del
Consiglio e dai Ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei Ministri.
Sotto lo stesso titolo III sono comprese oltre alla sezione I (Il consiglio dei Ministri art.92-96) anche altre due sezioni
(La Pubblica Amministrazione art.97-98) e (gli organi ausiliari art.99-100).
Il termine governo pu a volte essere sostituito anche con il Gabinetto, da non confondere con il consiglio di Gabinetto,
organo recentemente istituito, formato dal Presidente del Consiglio e da alcuni Ministri.
Esistono secondo la Costituzione degli organi necessari nel Governo (Presidente del Consiglio, i Ministri e il Consiglio
dei Ministri) ne esistono poi altri detti facoltativi che si sono formati attraverso consuetudini o mezzi legislativi ordinari
quali (I Vice-Presidenti del Cons. dei Ministri, i Ministri senza Portafoglio, i Sottosegretari di Stato, gli Alti Commissari,
i Commissari straordinari del Governo, i Comitati di Ministri, i Cominitati interministeriali e il consiglio di Gabinetto).
Per molto tempo nellordinamento costituzionale italiano ha trovato molto spazio il principio di auto-organizzazione del
Governo che ha consentito una larga elasticit strutturale.
La Legge 400 del 23 agosto 1988 ha posto fine in parte alle incertezze disciplinando la struttura del Governo.
La struttura
La rassegna degli organi necessari del Governo pu iniziare con lrgano colleggiale del quale fanno parte il Presidente
del Consiglio e i Ministri con o senza portafoglio. La Composizione del Consiglio dei Ministri deteminata rigidamente
in Costituzione.
Possono assistere o intervenire alle sedute, ma senza diritto di voto, alcuni titolari di cariche pubbliche quali i Presidenti
delle Regioni ad autonomia speciale chiamati nel caso si discutano argomenti per i quali sussiste uno specifico interesse
per dette Regioni, analogamente in questo caso sono chiamati i Presidenti della Provincia di Trento e Bolzano.
Una posizione particolare assunta dal Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, che incaricato di svolgere le
funzioni di Segretario del Consiglio dei Ministri tenuto ad assistere alle sedute.
Bench non espressamente stabilito, possono comunque essere chiamati ad assistere anche altri soggetti come i
Sottosegretari di Stato, gli Alti Commissari o i commissari straordinari del Governo in ragione delle loro specifiche
competenze e conoscenze in merito ad argomenti o problemi che il Consiglio deve trattare.
Recentemente stato istituito il titolo di Vice Ministro che pu essere attribuito a massimo 10 Sottosegretari di Stato e
che consente di essere invitati dal Presidente del Consiglio ad assistere alle sedute del Consiglio ma senza diritto di voto.
Tutte queste partecipazioni particolari non alterano la struttura del Consiglio dei Ministri in quanto prive di voto.
Le attribuzioni del Consiglio dei Ministri, previste dalla L.400/1988 stabiliscono che spetta a tale Collegio determinare
la politica Generale del Governo e lindirizzo generale dellazione amministrativa.
Lart. 2 L.400/1998 comma2 individua le materie su cui il Consiglio dei Ministri chiamato a deliberare ovvero su:
x i disegni di legge e le proposte di ritiro di quelli gi presentati al Parlamento;
x i decreti aventi forza o valore di Legge e i Regolamenti da emanare con DPR;
x gli atti di sua competenza previsti dallart.127 Cost. e dagli statuti speciali in ordine alle leggi Regionali e delle
provincie autonome di Trento e Bolzano, salvo quanto stabilito dagli statuti speciali per la Sicilia e la
V.DAosta;
x le direttive da impartire tramite i Commissari del Governo per lesercizio delle funzioni amministrative
delegate alle Regioni;
x le proposte che il Ministro Competente formula per disporre il compimento degli atti in sostituzione
dellamministrazione regionale, in caso di persistente inattivit delle stesse;
x le proposte di sollevare conflitti di attribuzione o di resistere nei confronti degli altri poteri dello Stato, delle
Regioni e delle Provincie Autonome;
x le linee di indirizzo in tema di politica Internazionale e dell. UE e i progetti dei trattati e degli accordi
internazionali di natura politica o militare;
x gli atti concernenti i Rapporti tra stato e Chiesa Cattolica (art.7 Cost. patti Lateranensi);
x gli atti concernenti i rapporti tra Stato e le altre religioni (art.8 Cost.);
x i provvedimenti da emanaro con DPR previo parere del Consiglio di Stato, se il ministro competente non
intende confromarsi a tale parere;
x le richieste motivate di registrazione della Corte dei Conti ai sensi dell. Art.25 RD;
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x le proposte inviate per lo scioglimento dei Consigli Regionali;


x Tutti i provvedimenti per il quale il Presidente del Consiglio ritenga opportuna la deliberazione consigliare.
Lindividuazione degli atti da sottoporre alla deliberazione del Consiglio dei Ministri non esemplificativa ma
TASSATIVA.
Anche le nomine alla presidenza di enti, istituti o aziende di carattere nazionale, di competenza dellamministrazione
statale, fatte salve quelle degli enti pubblici creditizi, devono essere deliberate dal Consiglio dei Ministri.
Il Consiglio convocato dal Preseidente del Consiglio che fissa lordine del giorno delle riunioni e dirige i lavori,
Il regolamento interno attribuisce al Presidente la pi ampia discrezionalit in propostito, tacendo inoltre sul quorum
funzionale e strutturale, se ne evince un sensibile rafforzamento della figura del Premier che pu richiedere per
ladozione di determinate deliberazioni un consenso unanime, facendo dipendere da esso la durata del Governo.
Le attribuzione del Presidente del Consiglio sono strttamente connesse alla direzione della politica Generale del
Governo e al mantenimento dellunit di indirizzo politico e amministrativo.
La legge 400/1988 dispone che il Presidente del Consiglio indirizza ai Ministri delle direttive politiche amministrative,
che questi per non sono obbligati a seguire, innanzitutto perch tra Presidente e ministro non esiste un rapporto
gerarchico e in secondo luogo, perch la violazione di tali direttive non comporta sanzioni, sicch pu capitare che il
Ministro cui destinata la direttiva non la ritenga applicabile in base ad una sua interpratazione politica di essa,
reputandola cio non necessaria per realizzare lunit di indirizzo politico derivante dal patto di coalizione. Lefficacia
di tali direttive dunque rimessa allapprezzamento dei Ministri destinatari.
Lart.5 della 400/1988 riferendosi alle attribuzioni del Presidente del Consiglio cos dispone:
x Coordina e promuove lattivit dei Ministri in ordine agli atti che riguardano la politica generale del Governo;
x Pu sospendere ladozione di atti da parte dei Ministri sottoponendoli al Consiglio dei Ministri
immediatamente successivo;
x Pu deferire al Consiglio dei Ministri, ai fini di una complessiva valutazione ed armonizzazione degli interessi
pubblici coinvolti, la decisione di questioni sulle quali siano emerse valutazioni contrastanti tra
amministrazioni a diverso titolo competenti in ordine alla definizione di atti o provvedimenti;
x Concorda con i Ministri le pubbliche dichiarazioni che essi intendano rendere.
Non meno importanti sono le attribuzioni che il Presidente del Consiglio esercita a nome del Governo:
x Comunica alle Camere la composizione del Governo ed ogni mutamento in essa avvenuto;
x Chiede la fiducia alle camere sulle relazioni programmatiche che pone lindirizzo politico del Governo;
x Sottopone al PDR le leggi per la promulgazione;
x Sottopone al PDR i disegni di legge per la presentazione alle Camere nonch i testi dei decreti aventi forza di
legge e i regolamenti governativi per lemanazione;
x Controfirma gli atti di promulgazione delle leggi per il quale avvenuta deliberazione del Consiglio die
Ministri;
x Presenta alle camere i disegni di legge di iniziativa governativa;
x Esercita le attribuzioni previste dalla legge in merito ai rapporti con la Corte Costituzionale e agli interventi
dinanzi ad essa in occasione dei giudizi (su leggitimit costituzionale o su conflitti di attribuziona)
x Promuove gli adempimenti di competenza governativa conseguenti alle decisioni della Corte Costituzionale;
x Da comunicazione alle Camere sullo stato di Contenzioso costituzionale;
x Segnala, su proposta dei Ministri Competenti i settori legislativi nei quali, in relazione alle questioni di
legittimit costituzionale pendenti, sia utile valutare lopportunit di iniziative legislative del Governo.
Altrettanto significative sono le attribuzioni stabilite dallart.5.2 L400/1988:
x Adotta le direttive per assicurare limparzialit e il buon andamento nei pubblici uffici;
x Promuove le azioni dei Ministri per assicurare che le aziende e gli enti pubblici svolgano la loro attivit
secondo gli obbiettivi indicati dalle leggi che ne definiscono lautonomia e coerentemente con gli indirizzi
politici e amministrativi del Governo;
x Esercita le attribuzioni conferitegli dalla legge in materia di sicurezza e segreto di Stato;
x Pu disporre listituzione di particolari comitati dei Ministri con il compito di esaminare preliminarmente
questioni di comune competenza e di esprimere parere sulle direttive governative e su problemi da sottoporre
al Consiglio dei Ministri;
x Pu disporre listituzione di gruppi di studio e di lavoro.
Infine il Presidente del Consiglio direttamente o conferendo delega al ministro secondo lart.5.3 L.400/1988:
x Promuove e coordina lazione del Governo relativa alle politiche UE e assicura la tempestiva azione del
Governo nellattuazione delle stesse;
x Promuove gli adempimenti di competenza governativa in base alle pronunce della Corte di Giustizia della
Comunit Europea comunicando le stesse alle Camere e presentando annualmente al Parlamento una relazione
sullo stato di esecuzione delle suddette pronunce;
x Promuove gli adempimenti di competenza governativa in base alle pronunce della Corte Europea dei diritti
delluomo emanate nei confronti dellItalia;
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Cura la tempestiva comunicazione alle Camere dei procedimenti normativi in corso nellUnione europea
informando il Parlamento delle iniziative e delle posizione assunte dal Governo nelle materie specifiche;
x Promuove e coordina lazione del governo per quanto attiene ai rapporti con le Regioni e con le Provincie
autonome di Trento e Bolzano sovrintentendo allattivit dei Commissari del Governo.
Nello svolgimento delle proprie attribuzioni e in particolare delle autonome funzioni di impulzo, indirizzo e
coordinamento attribuitegli dalla Costituzione e dalle leggi vigenti, il Presidente del Consiglio (PDC) si avvale del
Segretariato Generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri, articolato in numerosi dipartimenti, uffici o servizi
secondo la scelta che assume di volta in volta il PDC.
I Dipartimenti sono strutture dirigenziali comprensive di una pluralit di uffici, con delle articolazioni interne, i Servizi.
A Capo di questo organo vi un Segretario generale coadiuvato da un Vicesegretario Generale.
Il Segretario G. responsabile del funzionamento del Segretariato e della gestione delle risorse umane e strumentali
della Presidenza del Consiglio.
Il PDC determina le strutture del Segretariato, della cui attivit si avvalgono i Ministri senza portefoglio e i
sottosegretari alla Presidenza del Consiglio.
Il Presidente del Consiglio si avvale del Segretariato per lesercizio di queste funzioni:
1. direzione e rapporti con il Consiglio dei Ministri;
2. rapporti del Governo con il Parlamento e con altri organi costituzionali;
3. rapporti del Governo con le istituzioni europee;
4. rapporti del Governo con il sistema delle Autonomie (regioni, provincie, comuni)
5. rapporti del Governo con le Conferenze religiose
6. progettazione delle politiche generali e decisioni di indirizzo politico generale;
7. coordinamento dellattivit normativa del Governo;
8. coordinamento dellattivit amministrativa del Governo e delle funzionalit dei sistemi di controllo interno;
9. promozione e coordinamento delle politiche di pari opportunit e delle azioni del Governo volte a rimuovere le
discriminazioni;
10. coordinamento delle attivit di comunicazione istituzionale;
11. promozione e verifica dellinnovazione del settore pubblico e coordinazione del settore pubblico;
12. coordinamento di particolari politiche considerate strategiche dal programma di Governo;
13. monitoraggio dello stato di attuazione del programma di Governo e delle politiche settoriali.
I compiti del Segretario Generale della Presidenza del Consiglio non sono soltanto quelli strumentali allespletamento
delle funzioni del PDC ma anche di supporto allattivit dei Ministri senza portafoglio e dei Sottosegretari alla
Presidenza, i quali non disponendo di strutture operative e di gestione proprie si rivolgono a quelle presso la Presidenza
del Consiglio per le deleghe loro attribuite.
LUfficio di Segreteria del Consiglio dei Ministri tuttora posto alle dipendenze del Sottosegretario alla Presidenza del
Consiglio.
I Ministri con portafoglio sono quelli posti al vertice di una struttura amministrativa chiamata Ministero o Dicastero.
Lart.95 della Cost. stabilisce che la legge deve stabilire il numero, le attribuzioni e lorganizzazione dei Ministeri,
attualmente i ministeri sono 12:
1. Ministero degli Affari Esteri
2. Ministero dellInterno
3. Ministero della Giustizia (lunico previsto dalla Costituzione)
4. Minestero della Difesa
5. Ministero dellEconomia e delle Finanze
6. Ministero dello Sviluppo Economico
7. Ministero delle Politiche Agricole alimentari e forestali
8. Ministero dellAmbiente e della tutela del territorio e del mare
9. Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti
10. Ministero del Lavoro, della salute e delle politiche sociali
11. Ministero dellistruzione, delluniversit e della ricerca
12. Minisrero per i Beni e le attivit culturali.
Nei Ministeri le strutture di primo livello sono le Direzioni Generali o alternativamente i Dipartimenti, nei Ministeri in
cui sono presenti questultimi non pu essere istituita la figura di segretario generale.
In sostanza data alle singole amministrazioni lopportunit di sciegliere la propria struttura organizzativa scegliendo
tra Dipartimenti o Direzioni Generali e in questo caso se avere o meno il Segretario Generale.
Ai Dipartimenti spettano compiti finali concernenti grandi aree di materie omogenee e i relativi compiti strumentali
compresi quelli di organizzazione e quelli di gestione delle risorse strumentali, finanziarie ed umane.
Quando il Ministero articolato in Dipartimenti viene istituita la figura del Capo del Dipartimento con funzioni di
coordinamento, direzione e controllo.
In quanto membri del Governo, anche se non fanno parte delle Camere, i Ministri hanno diritto e se richiesti lobbligo,
di assistere alle sedute di queste e devono essere sentiti ogni qualvolta lo richiedano.
La riforma dei Ministeri ha introdotto una struttura nuova nellamministrazione centrale dello Stato: LAGENZIA.
x

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Essa svolge attivit a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale, gi esercitate da Ministeri oEnti Pubblici, queste
operano al servizio di enti pubblici (anche regionali o locali), hanno piena autonomia e sono sottoposte alla Corte dei
Conti nei limiti delle disposizioni vigenti.
Risultano comunque sottoposte ai poteri di indirizzo e vigilanza dei Ministri Competenti.
Tra le agenzie attualmente previste si ricordano:
x Agenzia Industrie e Difesa: sotto vigilanza del Ministero della Difesa avente il compito di gestire le unit
produttive e industriali della difesa;
x Agenzia per la protezione dellambiente e per i servizi tecnici (APAT) che svolge i compiti e le attivit tecnico
scientifiche di interesse nazionale per la protezione dellambiente e la tutela delle riserve idriche;
x Agenzia per le associazioni non lucrative di utilit sociale (ONLUS) che controlla gli enti non commerciali e le
organizzazioni non lucrative di utilit sociale sotto direzione PDC e Ministero Economia;
x Agenzia nazionale per lo sviluppo dellautomia scolastica istituita presso il Ministero dellIstruzione.
Esistono inoltre organi non necessari (facoltativi) del Governo quali il Vice Presidente del Consiglio.
Prima della L.400/1988 questa nomina veniva conferita ad un Ministro con il decreto di nomina dei Ministri, ora questa
funzioni pu essere attribuita ad uno o pi ministri su proposta al Consiglio dei Ministri che quindi deve gi essere stato
nominato in precedenza.
Questa carica eminemente politica in quanto viene conferita in base ad accordi politici e si limita a supplire al PDC in
caso di assenza o impedimento temporaneo, nel caso non sia nominato il Vice PDC la supplenza spetta, in mancanza di
diverse disposizioni al ministro pi anziano di et.
La Figura del Ministro senza portafoglio risale allo Statuto Albertino, e spesso in passato tali ministri senza dicastero
hanno costituito esclusivamente un espediente per allargare la compagine governativa e consentire a taluni partiti della
colalizione di essere meglio rappresentati nel Consiglio in quanto il voto di questi ministri equivale a quello dei Ministri
con portafoglio.
I compiti di tali ministri sono per lo pi non settoriali ma potenzialmente rientranti nei compiti di direzione generali
delle attivit di governo e coordinamento spettanti al PDC, non a caso questi ministri sono venuti sempre pi
configurandosi come ministri della Presidenza diretti collaboratori del PDC, incaricati di svolgere funzioni rientranti nei
compiti del PDC. (per la funzione pubblica, affari regionali, rapporti con il parlamento, riforme istituzionali, solidariet
sociale) lart.9 L400/1988 prevede che siano nominati con il decreto di nomina degli altri Ministri e che ricevano
apposite deleghe dal PDC.
Quando il titolare di un Dicastero o di un incarico ministeriale (senza portaf.) viene sostituito da un altro ministro o dal
PDC si ha il cosiddetto INTERIM, un istituto non espressamente previsto dalla Costituzione ma che ha avuto numerose
applicazioni.
Diversa la contemporanea titolarit con cui pi ministeri o incarichi ministeriali vengono assegnati ad un unico titolare
non a titolo provvisorio ma definitivo.
Si fa ricorso allinterim sia in caso di dimissioni o di altre cause di cassazione dalla carica di Ministro, che non si
intende sostituire stabilmente nel caso in cui non si voglia affidare tale carica ad un apposito titolare o nel caso in cui si
intenda rinviare tale attribuzione ad un momento successivo.
Gli incarichi ad interim vengono conferiti con decreto del PDR su proposta del PDC ed data notizia di questo sulla
Gazzetta Ufficiale.
Altro organo non necessario ma presenti a fianco dei ministri fin dal 1988 sono i Sottosegretari di Stato, in passato
scelti fra i parlamentari, oggi non solo.
Essi sono nominato con decreto del PDR su proposta del PDC di concerto con il Ministro che il Sottosegretario
chiamato a coadiuvare sentito il Consiglio dei Ministri.
Le funzioni che essi svolgono sono sostanzialemente di due tipi: In primo luogo possono intervenire quali
rappresentanti del Governo alle sedute delle camere e delle Commissioni sostenendo le discussioni, in conformit alle
direttive del Ministero che sono chiamati a coadiuvare e rispondendo ad interrogazioni o interpellanze. Si tratta dunque
di funzioni di rappresentanza costituzionale e politica.
In secondo luogo svolgono funzioni amministrative per il Ministro, si carica di una delega ad personam che ha efficacia
solo fino a che resta in carica il titolare del Dicastero o dellincarico ministeriale che lha conferita e il sottosgretario a
cui conferita.
I Sottosegretari non partecipano di norma al Consiglio dei Ministri non essendo previsto dalla Costituzione e anche
qualora siano chiamati non possono comunque partecipare delle deliberazione n esprimere un voto.
Lunico Sottosegretario di stato ammesso a tutte le riunioni del Consiglio dei Ministri il sottogretario alla Presidenza
del Consiglio, incaricato di fungere da Segretario dellorgano collegiale.
La L.400/1988 ha precisato che tale Sottosegretario curi anche la verbalizzazione e la conversazione delle libere.
A questo sottosegretario il PDC pu attribuire altre funzioni quali ad es. servizi di sicurezza o segreto di Stato.
Per di pi il PDC pu anche delegargli la responsabilit di Dipartimenti e Uffici.
Sul piano politico solitamente persona di stretta fiducia al Presidente del Consiglio, con cui non hanno un rapporto di
subordinazione (neppure con i Ministri), essi sono invece destinatatari di atti di indirizzo (direttive) del PDC.
Sono giuridicamente responsabili di fronte allautorit giudiziaria ordinaria, secondo le norme anche penali, comuni.
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Di recente il legislatore ha previsto che a non pi di dieci sottosegretari possa essere attribuita la carica di ViceMinistro a cui sono conferite deleghe relative ad aree o progetti di una o pi strutture dipartimentali o Direzioni
Generali.
La delega viene conferita dal Ministro competente ma rispetto alle deleghe dei Sottosegretari occorre lapprovazione del
Consiglio dei Ministri su proposta del PDC.
I Vice-Ministri possono essere invitati dal PDC, dintesa con il Ministro competente a partecipare alle sedute del
Consiglio dei Ministri, senza diritto di votom per riferire su argomenti o questioni attinenti la materia loro delegata.
Altra figura governativa non prevista dalla Costituzione lAlto Commissario, organo che ha assunto un particolare
rilievo specialmente in passato. (Alto Commissariato per lIgiene e Sanit Pubblica divenuto ministero nel 1958, Alto
Commissariato per il Turismo divenuto Ministero nel 1959)
LAlto Commissario non fa parte del Consiglio dei Ministri ma pu parteciparvi senza diritti di voto se si trattino
materie di sua competenza ed preposto ad un apparato amministrativo di settore, non compreso in alcun ambito
dicasteriale.
Diversamente dal Ministro senza portafoglio, lAlto Commissario non risponde del suo operato dinanzi alle Camere con
le quali non instaura alcun rapporto di fiducia, non pu controfirmare decreti del PDR e risponde penalmente secondo il
diritto comune.
La nomina formalizzata con decreto del PDR su proposta del PDC sentito il Consiglio dei Ministri.
Gli Alti Comissari restano sottoposti allindirizzo politico del Governo.
La L.400/1988 ha previsto e disciplinato la figura del Commissario Straordinario del Governo, che per alcuni aspetti
richiama e supera quella dellAlto Commissario.
La nomina avviene con decreto del PDR su proposta del PDC previa autorizzazione del Consiglio dei Ministri.
Con il medesimo decreto sono stabiliti i compiti del commissario e la dotazione di mezzi e uomini a lui assegnata,
lincarico conferito per il tempo indicato dal decreto salvo proproga o revoca. Del conferimento data
immediatamente comunicazione al Parlamento e notiza sulla G.U..
Le finalit di tali figure sono, ferme restando le attribuzioni gi fissate per legge, lincarico alla realizzazione di
specifici obbiettivi determinati in relazione a programmi o indirizzi deliberati dal Parlamento o Consiglio dei Ministri o
per particolari e temporenee esigenze di coordinamento operativo tra amministrazioni statali.
E previsto che il PDC o un Ministro delegato riferisca al Parlamento sullattivit del Commissario straordinario.
Tra le figure non necessarie del Governo di antica istituzione nellesperienza costituzionale italiana si ricordano i
Comitati interministeriali e i Comitati di Ministri.
Si tratta di organi collegiali costituiti da pi Ministri con compiti in genere di coordinamento e di indirizzo ma talora
anche con compiti particolari. Taluni Comitati sono previsti dalle leggi (Comitato interministeriale per gli affari
comunitari europei CIACE) altri vengono istituiti con semplice atto amministrativo, nellesercizio del potere di autoorganizzazione del Governo.
I comitati di Ministri sono quelli composti appunto da soli Ministri, mentre i comitati Interministeriali sono quelli
allargati anche a funzionari direttivi della Pubblica Amministrazione e ad esperti.
La L 400 ha disposto che il PDC possa istituire con proprio decreto, particolari comitati di Ministri con il compito di
esaminare in via preliminare questioni di comune competenza, de esprime pareri su direttive dellattivit del Governo e
su problemi di rilevante importanza da sottoporre al Consiglio dei Ministri.
Lultima figura non necessaria al Governo rappresentata dal Consiglio di Gabinetto.
La L.400/1988 dispone che il PDC nello svolgimento delle funzioni previste dallart.95 Cost. pu essere coadiuvato da
un comitato che prende il nome di Consiglio di Gabinetto ed composto da Ministri da lui designati, sentito il Consiglio
dei Ministri.
La legge precisa che si tratta di un organo chiamato ad operare (se viene costituito ora NO) soltanto nellambito delle
attribuzioni del PDC e non di quelle del Consiglio dei Ministri che pertanto, almeno formalmente, sono salvaguardate.
Lattuale assenza del Consiglio di Gabinetto intesa probabilmente a ridimensionare il peso politico dei partiti e a
rafforzare sia lautonomia del Presidente del Consiglio sia un suo pi diretto rapporto con il Consiglio dei Ministri.
Il Procedimento di formazione del Governo
Il procedimento di formazione del Governo comprende una lunga serie di attivit informali e di atti formalizzati, che si
conclude con la nomina del PDR del Consiglio dei Ministri e con il loro giuramento (art.92-93 Cost.).
Si tratta di un procedimento regolato solo in minima parte da norme scritte.
La Costituzione si limita a prevedere la nomina del PDC e del Consiglio dei Ministri da parte del Capo dello Stato
(art.92) e il loro successivo giuramento nelle mani dello stesso (art.93), tutto le altre attivit che precedono sono
regolate da prassi consolidate, convenzioni e consuetudini costituzionali.
Il primo momento in considerazione quello delle dimissioni del Governo in carica al PDR ed in ordine a queste
possono verificarsi tre diversi eventi:
1. La pura e semplice accettazione dopo un espresso voto di sfiducia, accettazione senza riserve in quanto atto
dovuto, inteso come obbligo giuridico del Governo di dimettersi dopo un voto sfavorevole sul rapporto di
fiducia (art.94 Cost.) ma necessariamente accompagnato allinvito da parte del Capo dello Stato a rimanere in
carica per il disbrigo degli affari correnti.
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2.

Pu avvenire che di fronte alle dimissioni del Governo presentate non a seguito di voto di sfiducia, il
Presidente della Repubblica si riservi di decidere invitando nel frattempo il Governo dimissionario a rimanere
in carica per il disbrigo degli affari correnti.
3. Pu succedere che il Capo dello Stato decida di respingere le dimissioni del Governo, ad esempio perch non
motivate da ragioni politiche ma da regole di correttezza costituzionale nei suoi confronti quali le dimissioni
presentate dal Governo in carica al PDR neoletto, o da dimissioni che il PDR vuole comunque chiarire sul
piano politico tramite un dibattito parlamentare sulloperato del Governo e sullimpossibilit di questo di
restare in carica.
La firma del decreto di acettazione delle dimissioni viene in ogni caso rinviata al momento in cui si procede alla nomina
del nuovo Governo, diversamente non resterebbe in carica alcun Governo per la guida del paese.
Durante la crisi del Governo, lattivit dello stesso limitata al desbrigo degli affari correnti tuttavia nessuna norma
scritta ne limita i poteri con la sola eccezione del RD 2441/1923 il quale stabilisce che il Governo non pu chiedere la
registrazione con riserva degli atti che la Corte dei Conti in sede di controllo ha ritenuto illegittimi. Listituto di
registrazione con riserva mira infatti a sottoporre i problemi di legittimit di atti del Governo, rilevati dalla Corte dei
Conti, alla valutazione politica delle Camere, proprio in forza del rapporto fiduciario fra il Governo e questultime.
Taluni Governi hanno evitato di compiere dopo le dimissioni atti come la nomina, la promozione, il trasferimento di
funzionari o la deliberazione di atti di legge, altri invece vi hanno proceduto.
Un Governo dimissionario sfiduciato dalle Camere non potrebbe certo porre in essere attivit intese a proseguire
lindirizzo politico definito nel suo programma, essendo venuta meno la maggioranza parlamentare.
Sempre secondo la prassi il PDR dopo la presentazione delle dimissioni da parte del Governo e al fine di assumere le
decisioni pi consone alla situazione e indicare la persona adatta alla formazione del nuovo Governo, pu consultare
chiunque ritenga utile.
I soggetti consultati sono anzitutto personalit politiche, esponenti dei partiti in Parlamento, presidenti dei gruppi
parlamentari dai quali dipende la fiducia al Governo.
Sono inoltre consultati gli ex Presidenti della Repubblica e i titolari di alte cariche dello Stato come i Presidenti delle
Camere.
Nella prassi pi recente la preventiva indicazione data dagli elettori da parte di ciascuno degli schieramenti politici e la
chiarezza del risultato elettorale hanno contribuito ad abbreviare notevolmente le consultazioni del PDR.
Talvolta il PDR prima di affidare lincarico per la formazione del nuovo Governo ma dopo aver svolto le consultazioni
conferisce un mandato esplorativo, esso differisce sia dal mandato vero e proprio che dal preincarico in quanto la
persona designata non ha il compito di formare il nuovo Governo ma solo di esplorare con nuove consultazioni e
incontri con i rappresentanti parlamentari al fine di risolvere la crisi.
Nella prassi tale specie di mandato stato affidato al Presidente di un ramo del Parlamento in considerazione della sua
posizione istituzionale super Partes.
Il PDR in talune circostanze attribuisce, preliminarmente al conferimento dellincarico, un preincarico al fine di
accertare tramite opportuni contatti con i rappresentati dei partiti politici, le condizioni di un eventuale incarico,
conferito alla stessa persona che chiamata a svolgere il preincarico.
Con il conferimento dellincarico che dal 1958 solamente verbale, il PDR investe il soggetto designato, indicato come
PRESIDENTE DEL CONSIGLIO INCARICATO, non ancora nominato, della responsabilit di formare il Governo.
Lincaricato scelto dal PDR al fine, costituzionalmente stabilito, di formare un Governo che ottenga la fiducia delle
due Camere. La scelta, nella prassi meno recente, ricaduta normalmente su una personalit di spicco dello
schieramento parlamentare che si delineava come possibile maggioranza, tuttavia pure ricaduta su esponenti che non
appartenevano al partito di maggioranza relativa o ai maggiori partiti. (Ciampi e dini ma in periodo di crisi del sistema
politico, dal 1994 condizionato dalla preventiva indicazione data dagli elettori)
La condizione costituzionale espressa dallart.94 Cost. per cui il Governo deve godere della fiducia delle Camere,
costituisce in ogni caso un forte limite alle iniziative del PDR, qualora volto alla formazione di Governi minoritari.
Lincaricato svolge, a sua volta, delle consultazioni o dei colloqui volti ad accertare la concreta possibilit di formare un
nuovo Governo, se lincaricato il leader di una delle due maggiori coalizioni contrapposto in campagna elettorale, i
tempi di consultazione si riducono notevolmente giacch sembra gi chiaro dai risultati elettorali quali saranno le forze
politiche disposte ad appoggiare il Governo.
Lincaricato procede alla definizione di precedenti accordi programmatici con i partners politici e infine si dedica alla
messa a punto della lista dei Ministri. Dopo di che scioglie definitivamente la riserva inizialmente posta, accettanto in
tal modo lincarico e presentando al PDR la lista dei Ministri.
E a questo punto del procedimento di formazione che il PDR, scioglie la riserva formulata allatto delle dimissioni del
Governo ed emana il decreto di accettazione delle dimissioni. Tale decreto controfirmato dal PDC entrante.
Con altri due decreti distinti, immediatamente sucessivi, il PDR procede alla nomina, ai sensi dellart.92 Cost. del
nuovo Presidente del Consiglio e dei Ministri. Il decreto di nomina del PDC controfirmato dal PDC entrante pur
osservando, che formalmente, nel momento in cui avviene posta la controfirma, il PDC non ancora in carica.
La nomina dei ministri effettuata con un distinto decreto del PDC, su proposta, come stabilisce lart.92 Cost. del PDC
cui spetta designare gli altri componenti del Governo.
Il Presidente del Consiglio e i Ministri in conformit allart.93, prima di assumere le rispettive funzioni, prestano
giuramento nelle mani del Presidente della Repubblica. Essi pronunciano la seguente formula: Giuro di essere fedele
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alla Repubblica, di osservarne lealmente la Costituzione e le leggi e di esercitare le mie funzioni nellinteresse
esclusivo della Nazione.
Discusso anche il problema dellampiezza dei poteri del Governo in attesa di fiducia, anche in questo caso si ritiene
che lo stesso debba limitarsi al disbrigo degli affari correnti anche se non sono esclusi interventi differibili basati su
motivi di urgenza.
Lo status e le responsabilit dei componenti del Governo
Lo status dei componenti del Governo non espressamente disciplinato dalla Costituzione, salvo quanto riguarda la loro
responsabilit penale per i reati commessi nellesercizio delle funzioni.
Naturalmente se essi sono anche membri del Parlamento godono delle prerogative proprie di questi.
Non sancita, infatti, alcuna incompatibilit fra la carica di membro del Governo e il mandato Parlamentare.
Per evitare, conflitti di interesse, una recente disciplina legislativa, (L.215/2004) ha comunque previsto alcuni casi di
incomparibilit con gli incarichi governativi, diversi dal mandato parlamentare.
Sul piano politico, il Governo, secondo i principi del sistema parlamentare responsabile di fronte alle Camere.
Tale responsabilit politica, si fa valere, in particolare, mediante le votazioni di fiducia e di sfiducia, da parte di
ciascuno dei due rami del Parlamento, secondo le regole dellart.94 Cost.
Lart.95 Cost. precisa, a sua volta, nel primo comma, che il PDC assume la responsabilit politica conseguente alla
direzione della politica generale del Governo.
Nel secondo comma, lart.95 Cost. allude invece alla responsabilit politica (davanti al Parlamento) e giurdica (civile,
penale e amministrativa) dei Ministri, che non sono soltanto dei Capi dei rispettivi Ministeri, ai quali vengono preposti
con latto di nomina, ma che partecipano anche, a pieno titolo, allattivit del Consiglio dei Ministri.
La loro responsabilit pertanto sia individuale, per gli atti dei loro Dicasteri, sia collegiale, per le deliberazioni assunte
dal Consiglio dei Ministri. In particolare, la responsabilit politica dei singoli Ministri non pu essere fatta valere per la
mozione di sfiducia individuale.
I Ministri inoltre, controfirmando secondo i rispettivi ambiti di competenza gli atti emanti dal PDR, ai sensi dellart.89
Cost. e se ne assumono la responsabilit politica e giuridica.
La controfirma, istituto tipico dei sistemi parlamentari, un elemento essenziale degli atti presidenziali e dunque
condizione di validit degli stessi. Essa tuttavia, non necessaria, per il giuramento del PDR, giacch con tale atto
questultimo si assume responsabilit intrasferibili (art.90 Cost.), e quando si tratti di atti in cui egli si pone in contrasto
con il Governo;nonch quando agisce come vertice dellamministrazione domestica della Presidenza della Repubblica.
Cos pure non sono controfirmati gli atti che il Capo dello Stato compie in qualit del Presidente del Consiglio superiore
della Magistratura e Presidente del Consiglio supremo di difesa, non essendo atti previdenziale.
Dellaresponsabilit penale dei membri del Governo si occupa lart.96 della Cost. secondo cui il Presidente del Consiglio
dei ministri e i ministri, anche se cessati dalla carica, sono sottoposti, per i reati commessi nellesercizio delle loro
funzioni, alla giurisdizione ordinaria, previa autorizzazione del Senato della Repubblica o della Camera dei deputati,
secondo le norme stabilite con legge costituzionale.
Per i ministri membri del parlamento la legge costituzionale stabilisce che lautorizzazione debba essere concessa dalla
Camera di appartenenza; per i Ministri non parlamentari, o qualora si proceda nei confronti di Ministri appartenenti a
Camere diverse invece competente il Senato. Le Camere, inoltre, possono impedire lo svolgimento del processo
penale, solo qualora, a maggioranza assoluta, ritengano che linquisito abbia agito per la tutela di un interesse dello
Stato costituzionalmente rilevante, ovvero per il perseguimento di un preminente interesse pubblico nellesercizio della
funzione di governo. I Regolamenti delle Camere impono che prima della deliberazione della Camera competente
venga effettuato un esame preliminare delle richieste di autorizzazione da parte della rispettiva Giunta alla quale vanno
trasmessi gli atti. Se la Giunta competente si esprime a favore della concessione dellautorizzazione, e non vengono
formulate proposte contrarie, ai sensi dei rispettivi regolamente, si intendono approvate le conclusioni della Giunta
stessa, senza bisogno della votazione in Assemblea (Camera o Senato).
Fatto salvo quanto previsto dagli art.90 e 96 della Cost., dal 2003 con la L.140/2003 (Lodo Schifani) sono state
introdotte disposizioni per la sospensione di qualsiasi processo penale, per reati riguardanti fatti precedenti lassunzione
della carica e fino a cessazione della stessa, nei confronti del PDC e delle pi alte carcihe dello stato esclusi i Ministri e
i membri del Parlamento. La Corte costituzionale ha per dichiarato illegittime tali disposizioni di legge. (contrasto con
Art.3 e 24 Cost.)
Allinizio della XVI Legislatura, il Governo ha presentato al Parlamento un nuovo disegno di legge avente lo stesso
oggetto e divenuto legge in un mese (Lodo Alfano).
Questa, L.124/2008 comporta la sospensione di qualunque processo penale a carico del PDC, del PDR e dei Presidenti
delle Camere dalla data di assunzione e fino alla cessazione della carica o della funzione.
La sospensione vale anche per i processi penali per fatti antecedenti lassunzione della carica o della funzione.
Limputato o il suo difensore munito di procura speciale pu tuttavia rinunciare in ogni momento alla sospensione a
garanzia del suo diritto di difesa, ex art.24 Cost. .
La sospensione non impedisce al giudice di provvedere allassunzione di prove non rinviabili e il corso della
prescrizione rimane sospeso.
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La sospensione opera per lintera durata della carica o della funzione e non reiterabile al fine di non impedire in
maniera indefinita lesercizio della giurisdizione, salvo il caso di nuova nomina nel coso della stessa legislatura, n si
applica in caso di sucessiva investitura in altra carica o funzione.
Tali disposizioni si applicano anche ai processi penali in corso, in ogni fase, stato o grado alla data di entrata in vigore
della legge.
Si prospetta comunque una pronuncia della Corte Costituzionale sulla L.124/2008 in quanto stata tempestivamente gi
depositata richiesta di referndum popolare abrogativo.
La responsabilit civile e amministrativa (anche contabile) del Presidente del Consiglio e anche dei Ministri invece
disciplinata dalle regole comuni, consacrate nellart.28 Cost., essendo tali soggetti assimilati ai funzionari e ai
dipendenti dello stato essi sono responsabili degli atti compiuti in violazione di diritti. In tale ipoteri la responsabilit si
estende per altro allo Stato.
Le funzioni del Governo
Le funzioni pi importanti del Governo sono:
x La funzione di indirizzo politico generale e settoriale: che si realizza con la presentazione di disegni di
legge alle camere, tra i quali spiccano quelli per lapprovazione del Bilancio dello Stato, della legge finanziaria
e delle leggi collegate, nonch quelli per lautorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, mentre
lindirizzo della difesa (esterna ed interna) ormai condizionato in ampia misura dalladesione dellItalia ad
organizzazioni sovranazionali e comunque dal ruolo preventivo o successivo del Parlamento.
x La funzione normativa: che si esprime attraverso i decreti legge e i decreti legislativi ma anche con unampia
potest regolamentare.
x La funzione di indirizzo e coordinamento amministrativo e la connessa funzione amministrativa: che si
concretizzano soprattutto, nella direzione gestione dellamministrazione centrale e perifericadello stato, ma
anche nelladozione di atti di indirizzo e coordinamento dellattivit amministrativa delle Regioni nonch
nelleventuale sostituzione delle stesse amministrazioni regionali o locali in caso di inerzia o inadempienza.
Governo e partiti politici
Naturalmente il funzionamento pratico del Governo, istituzione centrale e determinante di un sistema parlamentare
come quello italiano strettamente legato allatteggiarsi in concreto del sistema politico.
Nellesperienza repubblicana per un lungo periodo, vigendo sistemi proporzionali per lelezione delle Camere, i
Governi si sono retti da maggioranze costituite da coalizioni pi o meno ampie di partiti diversi: inizialmente di centro
(DC), poi a partire dal 1963 di centro sinistra (DC, Partito Repubblicano), per un breve periodo (1976-1979) di unit
nazionale (centrosx e Partito Comunista) poi nuovamente di centro-sinistra.
La profonda crisi del sistema politico italiano, manifestatasi dal 1992 con la scomparsa e la trasformazione dei vecchi
partiti tuttora in essere. La riforma elettorale del 1993 con lattribuzione di dei seggi in collegi uninomali con
formula maggioritaria pura, ha portato alla formazione di due coalizioni centro-destra e centro-sinistra, consentendo per
oltre un decennio un sistema bipolare caraterizzato tra laltro di una mancanza di compatezza allinterno di entrambe le
coalizioni, soprattutto in ragione della presenza accanto al sistema maggioritario di un principio proporzionale che ha
amplificato la ricerca di visibilit da parte di partiti minori nellelettorato.
In seguito alla riforma elettorale del 2005 (L.270/2005) con ladozione di un sistema proporzionale con premio di
maggioranza e labolizione dei collegi uninominali, la situazione politica si ulteriormente modificata e per certi aspetti
complicata.
In occasione delle elezioni del 2006 la nuova legge non ha infatti consentito la formazione di una maggioranza
parlamentare certa al Senato, dove nel 2008 il Governo ha subito un voto espresso di sfiducia. La crisi che ne seguita
ha portato alla disgregazione delle due precedenti coalizioni politiche e allo scioglimento anticipato delle Camere dando
vita ad una competizione elettorale tra due nuovi grandi soggetti politici, formatisi nel frattempo (Partito Democratico e
Popolo della Libert) contornati da una miriade di forze minori e di liste elettorali.
La notevole frammentazione del sistema politico stata per ricomposta grazie al risultato elettorale, determinato a sua
volta da vari fattori, tra cui spiccano: le volonta politiche dei principali leaders di presentare le rispettive, nuove
formazioni pressoch solo nella competizione elettorale; le scelte dei cittadini di concentrare il loro voto sui due nuovi
soggetti; e le soglie di sbarramento previste dalla legge elettorale, che hanno impedito alla maggior parte delle forze
politiche minori di ottenere seggi in Parlamento.
Lesito delle elezioni del 2008 ha portato al superamento della situazione di instabilit politica apertasi nel lontano 1992.

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9) I RAPPORTI TRA GOVERNO E PARLAMENTO


La presentazione del Governo alle Camere
Una volta adottati dal PDR i decreti di nomina del Presidente del Consiglio e dei Ministri, i membri del Governo
(solitamente lo stesso giorno) prestano individualmente giuramento nelle mani dello stesso Capo dello Stato secondo
una formula attualmente stabilita dallart.1.3 L.400/1988.
Da quel momento il nuovo Governo entra in carica sostituendo quello precedente ma non pu ancora, in forza di un
limite quantomeno di correttezza, esercitare pienamente i propri poteri, prima di aver acquisito la fiducia delle Camere.
Il Governo deve infatti presentarsi entro dieci giorni dalla sua formazione (art.94 c.3) dinanzi alle due Camere
richiedendo il voto di fiducia (voto dinvestitura).
Secondo lart.94 la fiducia deve essere accordata separatamente da ciascuna Camera con lapprovazione a maggioranza
dei presenti (maggioranza semplice) votata dai parlamentari per appello nominale,
Ove una delle Camere non accordi la fiducia al Governo, questo dovr rassegnare immediatamente le dimissioni
aprendosi cos formalmente nellordinamento la crisi di Governo.
In ossequio al principio della parit tra i due rami del Parlamento prassi del Governo di nuova nomina, si presenti
davanti alla Camera diversa da quella davanti alla quale si era presentato il Governo precedente, cos da ottenere una
rotazione tra le due assemblee.
Nella Camera dove comincia il procedimento di conferimento della fiducia, il Presidente del Consiglio illustra
allAssemblea la dichiarazione programmatica del Governo.
Tale dichiarazione non viene ripetuta dal PDC quando si presenta davanti alla seconda Camera, ai cui componenti viene
distribuito il relativo testo.
Il voto di fiducia viene espreso per appello nominale dai singoli parlamentari, i quali sfilano davanti al banco della
Presidenza della rispettiva Camera dichiarando con un s o con un no lappoggio o meno al Governo.
Il voto contrario su una proposta del Governo
Lart.94 c.4 della Cost. Prevede che il voto contrario di una o di entrambe le camere su una proposta del Governo non
comporta lobbligo di dimissioni.
La Costituzione si preoccupa di distinguere il voto di dissenso espresso dalla Camere nei confronti di specifici
provvedimenti proposti dal Governo e destinato a non avere ripercussioni sul rapporto fiduciario.
Il fatto che sotto il profilo costituzionale non sussista in capo al Governo lobbligo giuridico di dimettersi nel caso di
votazione parlamentare sfavorevole non significa che non sia possibile il verificarsi di dimmissioni govrnative originate
proprio dal rigetto da parte delle Camere di proposte avanzate dallEsecutivo.
La sfiducia al Governo
La fiducia del Governo in carica pu essere in ogni momento della legislatura separatamente revocata da ciascuna
Camera attraverso lapprovazione di una mozione motivata di sfiducia la quale deve essere votata per appello nominale
ed approvata dalla maggioranza dei presenti (maggioranza semplice).
Secondo lart.94 c.5 della Cost. tale mozione deve essere sottoscritta da almeno 1/10 dei componenti di ogni Camera.
La norma costituzionale stabilisce inoltre che la mozione di sfiducia non possa essere discussa prima di tre giorni dalla
sua presentazione, allo scopo di evitare che le opposizione sfruttino la momentanea assenza in Assemblea di
parlamentari della maggioranza.
Lapprovazione della mozione di sfiducia, a differenza del semplice voto di dissenso, obbliga il Presidente del
Consiglio a nome del Governo, a presentare al Capo dello Stato, le dimissioni dellEsecutivo.
Talvolta nella prassi accaduto che il Capo dello Stato abbia respinto le dimissioni presentate dal PDC e
conseguemente inviato il Governo a verificare in seno alle Camere la sussistenza delle condizioni politiche per il
proseguimento della sua attivit e comunque ad approfondire nella sede parlamentare le ragioni della crisi.
In tal caso il PDC resta del tutto libero di disattendere linvito presidenziale confermando le dimissioni.
Sia alla Camera, in virt di norme regolamentari esplicite, sia al Senato in virt di una prassi consolidata, ammessa la
prsentazione di una mozione di sfiducia individuale nei confronti di un singolo ministro.
(In una circostanza, un ministro in carica, ovvero il Guardasigilli del Governo Dini, Filippo Mancuso, non aveva
ottemperato allinvito a dimettersi del PDC, stato quindi realmente sfiduciato al Senato, e a seguito di tale voto, cui
non seguirono ancora le dimissioni, sostituito dal Capo dello Stato su proposta del PDC)
Tanto alla Camera quanto al Senato le regole che si applicano alla presentazione ed alla discussione della mozione di
sfiducia sono del tutto identiche a quelle previste dallart.94 della Cost. per la mozione di sfiducia nei confronti
dellintero Governo: motivazione della mozione e sottoscrizione da parte si almento 1/10 dei membri della Camera;
votazione per appello nominale non prima di 3 giorni dalla sua presentazione; necessit del raggiungimento della
maggioranza semplice per la sua approvazione.
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La questione di fiducia
Accade spesso che il Governo, prevedendo o temendo un voto parlamentare negativo su una deliberazione giudicata
particolarmente rilevante per il proprio indirizzo, ponga davanti a questa o a quella Camera la questione di fiducia,
dichiarando cio, che il voto sulloggetto allesame delle Assemblee, se non conforme agli intendimento di Governo,
sar inteso come voto di sfiducia, e provocher le dimissioni dellEsecutivo.
In tal modo il Governo ha uno strumento a disposizione per provocare una verifica della permanenza del vincolo
fiduciario che lo lega alla maggioranza parlamentare e per ottenere con pi facilit lapprovazione dei suoi programmi.
Attualmente della questione di fiducia si occupano entrambi i regolamenti parlamentari, nonche la L.400/1988.
Questultima allart.2 stabilisce che spetta al Presidente del Consiglio, sia pure con lassenso del Consiglio dei Ministri,
porre, direttamente o a mezzo di un Ministro espressamente delegato, davanti al plenum, la questione di fiducia.
In entrambi i rami del Parlament la decisione del Governo di porre la fiducia comporta una modificazione delle
procedure ordinarie.
La votazione deve essere effettuata per appello nominale, in passato invece quando le votazioni prevalenti erano a
scrutinio segreto, si poneva la questione di fiducia, sia per imporre lappello nominale e neutralizzare i franchi tiratori,
sia per constringere la Camera a votare direttamente su tale oggetto, precludendo il voto su eventuali emendamenti
presentati.
Ci spiega luso in qualche modo strumentale che talvolta lesecutivo ha fatto e fa della questione di fiducia, allo scopo
di superare lostruzionismo promosso dalle opposizioni con la presentazione di numerosi emendamenti.
Nessuna norma stabilisce le conseguenze sul rapporto fiduciario della votazione parlamentare, qualora essa abbia esiti
negativi per il Governo.
Si ritiene peraltro che in questa eventualit il PDC, dovrebbe obbligatoriamente ed immediatamente rassegnare le
dimissioni del Governo.
Nella prassi ogni qualvolta lEsecutivo ha ritenuto di ricorrere alla questione di fiducia, la maggioranza parlamentare ha
sempre approvato le sue proposte tranne che nelle occasioni dei voti di fiducia richiesti dal PDC Prodi alla camera
nellottobre 1998 e al Senato nel gennaio 2008.
Il processo di bilancio
Nella ripartizione delle funzioni fra organi costituzionali fondamentali, la Costituzione dedica una specifica disciplina
ad alcuni argomenti, come il bilancio dello Stato, le relazioni internazionali e luso delle forze armate che coinvolgono
in vario modo il Parlamento, il Governo nonch il Capo dello Stato.
In materia di bilancio e di spesa pubblica, secondo Costituzione italiana spettano al Parlamento le decisioni
fondamentali, di carattere legislativo circa il prelievo tributario.
Spetta pure al Parlamento il compito di approvare ogni anno, con apposita legge di iniziativa del Governo, il bilancio
dello Stato, documento contabile che rappresenta in un unico quadro, chiuso con le risultanze finali, tutte le entrate e
tutte le spese previste nellesercizio finanziario successivo.7
Al Governo atteaverso lamministrazione fa capo la predisposizione e la proposta di bilancio e, dopo la sua
approvazione con legge, le attivit di gestione dello stasso demandate alle diverse amministrazioni sotto il
coordinamento del Ministero dellEconomia e delle Finanze.
Secondo lart.81 c.1 Cost., il bilancio annuale e predisposto e presentato dal Governo per lapprovazione con legge al
Parlamento.
Lapprovazione deve avvenire normalmente prima dellesercizio finanziario cui il bilancio si riferisce; in mancanza di
approvazione tempestiva deve essere autorizzato con apposita legge il cd esercizio provvisorio di bilancio per periodi
non superiori complessivamente a 4 mesi.
La Costituzione non precisa come debbano essere distinte e classificate le entrate e le spese nel bilancio. In ogni caso le
previsioni di entrata rappresentano solo una stima e non condizionano le attivit di accertamento e di riscossione, al
contrario invece, le previsione di spesa costituiscono un limite giuridico agli impegni di spesa, che le amministrazioni
possono assumere nellanno, eventuali maggiori spese rispetto ai singoli stanziamenti presenti in bilancio debbono
essere autorizzate con legge di variazione del bilancio medesimo.
Nel sistema contabile tradizionale lunit elementare nello stato si previsione della spessa rappresentata dal capitolo di
spesa.
I capitoli sono raggruppati secondo criteri di analisi funzionali (secondo lo scopo) ed economica(secondo la natura es.
spesa corrente o di investimento).
Negli anni pi recenti si teso a diminuire il numero di capitoli di spesa, unificandoli in modo da dare maggiore
evidenza ai poteri di gestione finanziaria attribuiti ai dirigenti delle singole unit amministrative e alle relative
responsabilit.
Le entrate e le spese sono espresse nel bilancio sia in termini di competenza (le somme che lo stato prevede di incassare
nellanno anche se poi non incassate entro tale termine e le somme per cui lamministrazione autorizzata a sostenere
impegni anche se leffettiva erogazione avverr pi tardi), sia in termini di cassa (cio somme che si prevede di
incassare e di erogare nellanno).
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51

Il bilancio di competenza pu chiudersi in pareggio, in avanzo o in disavanzo: in questultimo caso lo Stato dovr in
vista delleffettiva erogazione procurarsi i mezzi sul mercato finanziario, cio attraverso laumento del debito pubblico.
Se si autorizzano spese in misura eccedenti le entrate, la legge di bilancio dovr anche autorizzare lEsecutivo a
compiere le operazioni necessarie a procurarsi i mezzi relativi.
Ogni anno il Parlamento chiamato anche ad approvare con legge il rendiconto consuntivo dellanno trascorso (art.81
Cost.) in cui sono rappresentate le entrate e le spese rispettivamente accertate ed impegnate, nonch quelle
rispettivamente accertate ed impegnate nonch quelle rispettivamente incassate ed erogate, per ciascuna voce, e i
conseguenti risultati finanziari dellesercizio.
Il Rendiconto formato dal Governo e prima dellapprovazione parlamentare soggetto a verifica da parte della Corte
dei Conti.
Le leggi di approvazione dei bilanci e dei rendiconti sono soggette per Costituzione alla procedura ordinaria di
approvazione in ciascuna Camera (art.72 Cost.) e non sono sottoponibili a referndum abrogativo. In quanto strumenti di
indirizzo e di controllo parlamentare sullesecutivo, le leggi di bilancio non possono mai essere sostituite da legge
delegate o da decreti legge.
La legge finanziaria
La legge di approvazione del bilancio anchessa, appunto una legge, che segue la procedura tipica attraverso il quale il
Parlamento esercita la potest legislativa. Tuttavia allo scopo di evitare che si confondano in ununica procedura e in un
unico atto sia le decisioni annuali di bilancio, sia decisioni legislative relative a singole entrate o spese, la Costituzione
dispone che con legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese (art.81 c.3 Cost.).
Per questo, a partire dal 1978, si previsto che il processo di bilancio si svolga attraverso una sequenza coordinata di
strumenti annuali di cui il bilancio preventivo lutlima risultante.
Il processo comincia con la presentazione, entro il mese di giugno dellanno precedente, del documento di
programmazione economico-finanziaria, in cui sono esposti, in base alle stime dellandamento dei fattori economici
(prodotto interno lordo, gettito tributario, tasso previsto di inflazione,), gli obbiettivi della politica finanziaria del
Governo e gli interventi ritenuti necessari per il loro conseguimento.
Esso approvato dalle Camere con atti non legislativi di indirizzo (risoluzioni).
Entro il mese di settembre, poi, il Governo presenta al Parlamento, insieme al disegno di legge di approvazione del
bilancio, alla relazione previsionale e programmatica e al bilancio pluriennale programmatico, il disegno di legge
finanziaria per lanno successivo.
In esso, con riferimento a ciascun anno del triennio contemplato dal bilancio pluriennale, sono stabilite le grandezze
fondamentali del bilancio (equilibrio entrate/uscite, entit del ricorso di mercato, ) sono quantificati i fondi destinati
al finanziamento di nuove spese non ancora deliberate, sono precisate le quote, per ogni anno del triennio, delle spese
variabili da stanziare in bilancio e sono disposte le modifiche legislative ritenute necessarie per adeguare entrate e spese
agli obbiettivi di euilibrio e di qualit del prelievo e della spesa perseguiti con la manovra.
La legge finanziaria in quanto distinta da quella di bilancio, non vincolata dal divieto costituzionale di stabilire nuovi
tributi e nuove spese.
La discussione della legge finanziaria ha luogo, in ciascuna Camera, in unapposita sessione riservata a questo
argomento (sessione di bilancio), e si conclude entro la fine dellesercizio precedente, salvo ricorso allesercizio
provvisorio. Alla fine di ogni anno perci viene pubblicata la legge finanziaria relativa allanno successivo, e
contestualmente la legge di bilancio, approvata dalle Camere a seguito e in conformit al contenuto della legge
finanziaria.
La volont di appreviare liter legislativo e di evitare ostruzionismi ha condotto spesso i Governi a valersi della
questione di fiducia per ottenere dalla propria maggioranza, con il voto di uno o di pochi articoli e di cosiddetti maxiemendamenti, lapprovazione di un coarcevo indistinto e alluvionale di misure, che finiscono per sfuggire ad un esame
analitico delle Camere (di cui le leggi finanziarie con pochi articoli fatti di centinaia di commi, eludendo cos il precetto
costituzionale per cui le leggi sono approvate articolo per articolo e poi con voto finale art.72 Cost.).
Le leggi si spesa e la copetura finanziaria
La legge annuale di bilancio non costituisce da sola fondamento sufficiente perch lamministrazione possa riscuotere le
entrate e disporre le spese: occorre che le une e le altre trovino fondamento e disciplina anche nella legislazione
sostanziale che regola il prelievo tributario e lattivit amministrativa comportante spesa. A questaltre leggi, ove esse
diano luogo ad una spesa nuova o maggiore di quella derivante dallesecuzione della legislazione preesistente, si
riferisce lart.81 c.4 Cost., secondo il quale debbono indicare i mezzi per farvi fronte. Si tratta di una disposizione
costituzionale volta allo scopo di impedire che il legislatore incida sullequilibrio della finanza pubblica senza assumere
lesplicita responsabilit delle misure necessario a salvaguardarlo o ricostituirlo.
Lobbligo costituzionale di copertura finanziaria si impone sia quando la nuova o maggiore spesa va a gravare sul
bilancio in corso, alterandone lequilibrio, sia quando essa grava sui bilanci futuri, il cui equilibrio rischia di esserne
compromesso a sua volta se non si indicano entrate o minori spese destinate a prodursi negli stessi esercizi. Esso si
estende a tutti i provvedimenti legislativi statali (di fonte parlamentare o Governativa) e regionali, nonch a quelli che
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impongono nuove o maggiori spese a carico dei bilnaci di amministrazioni diverse da quelle dello Stato (Regioni,
Provincie, comuni o altri enti pubblici).
Vale naturalmente, anche nei confronti della legge finanziaria, quando linsieme delle misure da essa previste dia luogo
ad una eccedenza delle spese sulle entrate.
Lindicazione dei mezzi per far fronte alla spesa pu consistere nellutilizzo di nuove entrate, nella riduzione di altre
spese, o anche nelutilizzo di fondi accantonati in bilancio a tale scopo.
Le relazioni internazionali
In materia di relazioni internazionali, accanto alle disposizioni costituzionali incluse fra i principi fondamentali (art.1011 Cost.), la riforma costituzionale el Titolo V ha introdotto, specie con gli art.117 e 120 Cost., alcuni importanti
elementi innovativi, unitamente alla razionalizzazione di prassi e di inappaganti formule legislative.
Si tratta in particolare di innovazione concernenti:
1. Laffermazione del limite degli obblighi internazionali a carico della generalit degli atti legislativi;
2. lassoggettamento alla legislazione statale esclusiva, oltre che della politica estera anche dei rapporti
internazionali dello stato;
3. lattribuzione alla legislazione corrente dei rapporti internazionali delle Regioni;
4. il riconoscimento alle Regioni della competenza a dare attuazione ed esecuzione agli accordi internazionali su
materie di loro competenza;
5. il potere estero delle Regioni e cio la previsione che nelle materie di sua competenza la Regione pu
concludere accordi con Stati e intese con enti interni ad altro Stato nei casi e nelle forme previste dalla legge;
6. il potere sostitutivo dello Stato nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali.
Per quanto riguarda le attribuzioni degli organi costituzionali in materia di rapporti fra lItalia e gli altri Stati, la
Costituzione si limita, da un lato stabilire che spetta al PDR ratificare i trattati internazionali previa autorizzazione della
Camere, nonch ricevere i rappresentanti diplomatici stranieri e accreditare quelli italiani presso gli altri Stati, oltre a
dichiarare lo stato di guerra deliberato dalle camere, e dallaltro lato a prescrivere che debba essere preventivamente
autorizzata dalle camere con legge, la ratifica di trattati internazionali che sono di natura politica, o prevedono arbitrati
o regolamenti giudiziari, o importano variaioni del territorio ed oneri alle finanze o modificazioni di leggi (art.80 Cost.).
La legge di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali non sottoponibile a referendum popolare abrogativo ai
sensi dellart.75 Cost. .
Con riferimento alle attribuzioni e ai poteri degli organi Costituzionali, nulla detto circa liniziativa, la negoziazione e
la sottoscrizione degli accordi internazionali sotto il profilo interno. Mentre dopo la riforma del Titolo V (prima nulla)
alle regioni riconosciuto il potere estero stabilendo che le stesse possono concludere accordi con Stati o intese con enti
territoriali esteri. (art.117 c.9)
Nel silenzio della Costituzione al Governo che spettano tutte le attivit necessarie per la formazione dei trattati diverse
da quella previste dalla stessa Costituzione con riguardo al PDR (ratifica) e Camere (autorizzazione alla ratifica se
necessaria). Secondo la prassi infatti il Governo cha ha competenza in ordine alla negoziazione e sottoscrizione dei
tratti oltre che per liniziativa di intraprendere i negoziati degli stessi.
A carico del Governo, inoltre, non stabilito dalla Costituzione alcun obbligo formale di informazione preventiva nei
confronti del Parlamento, mentre si ritiene che il Governo abbia in via generale un obbligo di informazione nei
confronti del PDR, questo perch le Camere sono formalmente invitate a intervenire dopo che il trattato stato stipulato
e quindi ad accettarne o negarne in blocco il contenuto in sede di autorizzazione alla ratifica senza potere incidere sul
testo dei trattati.
Nonostante il silenzio costituzionale nella prassi repubblicana si confermata la preesistente possiblit di sottoscrivere
trattati e accordi in forma semplificata, i quali secondo la Convenzione di Vienna acquistano efficacia, in quanto atti
internazionali, al momento della loro sottoscrizione senza bisogno di ratifica e quindi senza formale controllo del PDR.
Naturalmente questi trattati non possono assumere i contenuti per cui lart.80 della Cost. prevede lautorizzazione
parlamentare alla ratifica.
Prima della L.400/1988 la prassi ametteva una prevalente competenza in materia del Ministro degli affari esteri e del
PDC, e non del Consiglio dei Ministri il quale veniva solitamente escluso dalla fase di negoziazione e stipulazione sia
dei trattati internazionali, sia degli accordi in forma semplificata.
La L.400/1988 ha previsto invece la necessaria deliberazione del Consiglio dei Ministri su tali atti .
Lesecuzione dei tratti internazionali allinterno dello Stato, cio la produzione di norme interne necessarie ad
ottemperare agli accordi assunti con i trattati avviene con atti idonei in base al sistema costituzionale delle fonti: perci
una legge dello Stato, nel caso in cui la materia sia coperta da riserva o di legge o quando sia necessario modificare le
leggi preesistenti, mentre un atto normativo secondario o anche una legge regionale se la materia rientra nelle
competenze che lart.117 c.5 Cost. attribuisce alle Regioni.
Lesecuzione pu avvenire disponendo direttamente le norme necessarie, ma pi spesso avviene mediante il c.d. ordine
desecuzione: latto normativo interno si limit a disporre che piena ed intera esecuzione data al trattato (accordo) tra
la Repubblica Italiana e (il cui testo viene allegato).
Sta di fatto che nella prassi corrente, per lo pi, con la medesima legge viene autorizzata la ratifica del trattato e viene
disposto lordine di esecuzione del medesimo.
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La guerra e limpiego delle forze armate allestero


La nostra Costituzione, pur privilegiando i valori della pace e giustizia tra nazioni e ripudiando in linea di principio la
guerra, come strumento di offesa alla libert degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie
internazionali (art.11 Cost.) disciplina, nellipotesi in cui si debba far uso di essa a fini difensivi, il ruolo del Parlamento
e del Governo: il primo chiamato a deliberare lo stato di guerra: il secondo destinatario dei poteri necessari alla sua
condotta (art.78 Cost.).
Soltanto il Governo in grado di far fronte con tempestivit ed esigenze decisionali determinate da gravi crisi
internazionali che caraterizzandosi come emergenze bellische, risultano prive di un espresso riferimento costituzionale
che le assimili alla guerra internazionale in senso proprio.
Sia in caso di guerra propriamente detta che in caso di conflitti armati scaturenti da gravi crisi internazionali ,
comunque evidente che il procedimento garantistico voluto dal costituente non pu che lasciare spazio alla necessit di
decidere immediatamente, prima di qualsiasi intervento del Parlamento.
Ci significa che la decisione circa limpiego delle forze armate fuori dai confini nazionali, per le finalit consentite
dalla Costituzione e dal diritto internazionale consuetudinario e pattizio va pur sempre distinta, sul piano teorico, dalla
deliberazione sullo stato di guerra e dal conferimento dei poteri necessari al Governo.
Si noti per altro, che avendo lItalia aderito al trattato NATO, lattivazione delle relative clausole di impegno prescinde
dal preventivo controllo parlamentare e implica un automatismo di intervento delle nostre forza armate in cui lo stesso
Governo si limita a deciderne limpiego nel quadro delle determinazioni assunte dal Consiglio Atlantico.
Ladesione alla NATO e la partecipazione allONU, avvenute nel rispetto formale e sostanzial dellart.11 Cost., hanno
quindi consentito limpiego allestero delle nostre forze armate senza seguire il procedimento definito dallart.78 Cost.,
relegando in particolare il Parlamento ad interventi di mera convalida delloperato del Governo.
In concreto, limpiego militare italiano allestero andato notevolmente aumentando dalla fine del secondo conflitto
mondiale, passando da operazioni definite operazioni di pace cio semplici operazioni umanitarie con linvio di
osservatori internazionali, a missioni di mantenimento della pace, di formazione della pace e prevenzione dei
conflitti, di costruzione della pace fino ad arrivare a missioni di imposizione della pace caraterizzate da modalit
operative che prevedono anche luso della forza contro gli avversari della missione.
Fino ad ora, in occasione di tutte le missioni e gli interventi militari allestero, si escluso il procedimento previsto
dallart.78 della Cost. e il coinvolgimento del Parlamento ad opera del Governo, al fine di con schemi procedurali
differenti: dalle semplice informative tramite comunicazioni del Governo e risposte a interrogazioni ed interpelli, a
informative con deposito di iniziative legislative, in specie volte alla conversione in legge di decreti-legge, seguite da
approvazionie parlamentare, alla presentazione e al voto di mozioni e risoluzioni.
In alcuni casi, in occasione di missioni internazionali di pace decise in ambito ONU, non vi stato addirittura alcun
coinvolgimento del Parlamento.
Dal 1997 la prassi avrebbe dovuto essere ricondotta alle prescrizioni della L.25/1997 che impone al Ministro della
Difesa di attuare le deliberazioni in materia di difesa e sicurezza adottate dal Governo sottoposte allesame del
Consiglio supremo di difesa e approvate dal Parlamento, invece anche dopo il 1997 la prassi ha continuato ad essere
confusa ed elusiva, sia sul piano legislativo che costituzionale.
In particolare di nuovo accaduto che il Governo abbia portato a conoscenza dle Parlamento le proprie decisioni
soltanto tramite la presentazione alle Camere del disegno di legge di conversione di un decreto-legge contente le
predette misure di copertura finanziaria ed amministrativa.

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10) LAMMINISTRAZIONE NELLA COSTITUZIONE


I compiti e i poteri della Pubblica Amministrazione
Il novecento stato un secolo che ha visto la progressiva e forte espansione dei compiti affidati allo Stato, ai suoi organi
interni e allintero comparto degli enti pubblici.
Le attivit pubbliche un tempo limitate alla difesa nazionale, al mantenimento della sicurezza e dellordine, alla
costruzione di opere di utilit generale e ad una elementare disciplina-protezione di poche attivit economiche, si sono
moltiplica, allargate e approfondite concretandosi nei compiti di progresso culturale e civile, nonch di benessere
economico e sociale a favore dellintera popolazione (istruzione, sanit, previdenza sociale, trasporti).
Tutte queste attivit e servizi pubblici sono portati a realizzazione e svolti, in prevalenza, da impiegati pubblici
appartenenti alla Pubblica Amministrazione.
Con tale espressione non ci si riferisce solo allo Stato e ai suoi organi e uffici interni, ma anche allintero comparto
degli enti pubblici, territoriali e funzionali, intesi collettivamente.
Ad essi e alle loro attivit stato conferito il tratto distintivo che li caratterizza rispetto allattivit dei privati: il
POTERE DI IMPERIO, che consiste nella capacit di modificare unilateralmente la posizione giuridica dei privati
destinatari dei provvedimenti amministrativi.
I principi costituzionali che regolano la Pubblica Amministrazione
Nonostante le recenti rimodulazioni i poteri della Pubblica Amministrazione restano penetrati e non sarebbero
concepibili se non in obbedienza al principio di legalit. Secondo esso lattivit pubblica attivit esecutiva di una
volonta superiore che si fissata con una certa precisione in una legge votata dal Parlamento, a mezzo della quale sono
stati conferiti agli organi pubblici determinati poteri e messi a disposizione specifici mezzi.
Seguendo il fondamentale principio di legalit, tutta lazione amministrativa deve rispettare i limiti fissati dalla legge, e
quei confini non possono essere violati a pena di vedersi annullare gli atti che concretizzassero un uso illegittimo del
potere.
In relazione ai rimedi a disposizione del cittadino contro gli atti amministrativi illegittimi e/o inopportuni,
lamministrazione deve usar bene del potere che ha. La concretizzazione del principio di legalit affidata a numerosi
ed efficaci mezzi e strumenti: sia sul piano dei controlli interni dellamministrazione, sia su quello della tutela
apprestata mediante ricorsi amministrativi, sia attraverso ricorsi portati allesame di appositi giudici amministrativi
ovvero, in casi particolari, agendo dinanzi a giudici ordinari.
Si pu osservare che la Costituzione (art.97) richiede che la materia organizzazione degli uffici pubblici sia regolata
dalla legge o atto equivalente e non invece da atti emanati dal Governo nellesercizio della funzione regolamentare e
amministrativa, pertanto si tratta di un caso di riserva di legge ovvero un ipotesi nella quale la Costituzione stessa
prescrive che una materia possa essere disciplinata solo con leggi e non con altri atti normativi. Si dice pertanto che tale
materia riservata alla legge.
In tema di organizzazione dei pubblici uffici siamo di fronte ad una riserva di legge di tipo relativo, secondo la quale le
linee direttive e gli elementi essenziali della materia sono devoluti al legislatore, mentre gli aspetti esecutivi e di
dettaglio possono essere stabiliti con regolamenti o altri atti amministrativi.
Non va dimenticato che la nostra forma di Stato trae profonda ispirazione dal principio di democraticit, secondo il
quale la sovranit popolare appartiene al popolo e viene esercitata in suo nome.
Il principio basilare si trova espressamente indicato nellart.97 Cost., dove prescritto che i pubblici uffici sono
organizzati secondo disposizioni di leggi, in modo che siano garantini il buon andamento e limparzialit
dellamministrazione.
Questo significa che la Pubblica Amministrazione (PA) nello svolgere i suoi compiti deve farsi guidare esclusivamente
dal perseguimento dellinteresse pubblico dove non c spazio quindi per favoritismi, personalismi o attivit punitive
nei confronti di alcuno.
Tutti devono essere trattati alla pari, nel rispetto del principio di eguaglianza.
In caso di violazione, accertata dal giudice, gli atti viziati potranno essere annullati.
La Costituzione detta un ulteriore criterio direttivo: il buon andamento, definibile anche come efficienza.
Siamo di fronte ad un concetto vago che racchiude per queste indicazioni: CORRETTEZZA NELLAGIRE, UNITA
AL MIGLIOR USO DELLE RISORSE PUBBLICHE.
Con uninnovazione rigorosa la Costituzione (art.28) stabilisce che i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti
pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in
violazione dei diritti.
Pertanto il cittadino che si veda colpito da un atto amministrativo o da un fatto illecito che gli abbia procurato un danno
ingiusto pu chiamare in giudizio direttamente il funzionario responsabile.
Pu capitare per che il funzionario o limpiegato nonsiano in grado di rispondere con il loro patrimonio di tutte le
conseguenze dannose provocate, in questo caso la responsabilit civile si estende anche allo Stato e agli enti pubblici
che hanno alle loro dipedenze, il responsabile.
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Essi debbono pertanto provvedere al risarcimento in solido con il dipendente condannato.


Secondo lart.51 Cost. tutti i cittadini, delluno e dellaltro sesso, possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche
elettive in condizioni di eguaglianza secondo i requisiti stabiliti dalla legge.
E significativo che attraverso la recente L.cost. 1/2003 siano adesso consentiti appositi provvedimenti per promuovere
le pari opportunit tra uomini e donne, con particolare riguardo allaccesso alle cariche elettive a tutti i livelli, dal
Comune allUnione Europea.
Nellintento di far accedere ai pubblici uffici i migliori e i pi motivati tra i cittadini, la legge prevede che lingresso
nella PA avvenga tramite concorso in modo che tutti coloro che posseggano i requisiti possano partire su un piano di
parit ed i pi capaci possano risultare vincitori.(art.97 Cost.)
Si deve comunque precisare che a causa dellenorme numero di candidati ai concorsi (avvocatura, magistratura ma
anche bidello) le procedure di valutazione non sempre premiano i pi meritevoli, questa una grave anomalia della PA.
La Costituzione si preoccupata di inserire fra i principi fondamentali (art.5) quelli dellattuazione del pi ampio
decentramento amministrativo, nei servizi che dipendono dallo Stato e del riconoscimento delle autonomie locali.
Abbastanza recentemente stato inserito in Costituzione il principio di sussidiariet, secondo cui lattivit
amministrativa deve partire e svolgersi al livello pi vicino ai cittadini per poi estendersi in cerchi sempre pi larghi: dal
Comune alla Provincia alla Citt Metropolitana, alla Regione, allo Stato allUE (sussidiariet verticale) ovvero per
iniziativa di privati, sia singoli che associati, che intendano svolgere attivit di interesse generale e si collegano pertanto
ai compiti propri degli enti pubblici territoriali (sussidiariet orizzontale).
A completamento ed in attuazione del principio di legalit stabilito che tutti gli atti emanati dalla PA possono essere
sottoposti a controlli, riesami o revisioni da parte di autorit amministrative, ovvero da parte di giudici amministrativi
od ordinari.
Organi ausiliari: introduzione
Oltre agli organi di amministrazione attiva che hanno il loro fulcro nel Governo e nei Ministeri, oltre agli enti territoriali
costituzionalmente garantiti (Regioni, Provincie,Citt Metropolitane, Comuni), oltre alle strutture periferiche
dellorganizzazione statale centrale: Prefetture, Questure, Sovrintendenze ai beni artistici, Ispettorati del lavoro,
Dirigenze scolastiche, , appartengono alla PA anche due soggetti particolari che uniscono al carattere amministrativo
anche una rilevante qualit giurisdizionale.
Essi sono il Consiglio di Stato e la Corte dei Conti, che sono da considerare organi di rilievo costituzionale.
Il Consiglio di Stato
Il Consiglio di Stato venne istituito nel Piemonte sabaudo nel 1831 ed ancor oggi il massimo organo di consulenza
giuridico-amministrativa che agisce nello stato.
Accanto a queste, svolge importantissime funzioni di tutela della Giustizia di amministrazione, spetta infatti al
Consiglio di Stato pronunciare in via definitiva le decisioni sui ricorsi presentati dai privati o dagli enti pubblici contro
gli atti amministrativi ritenuti illegittimi o inopportuni.
Esso gode di un notevole e meritato prestigio, in genere i suoi pareri e le sue decisioni dimostrano competenza e
imparzialit e sono accolti con attenzione e rispetto.
Il Consiglio di Stato operava fino al 2008 con 4 sezioni, sulle sette complessive, una delle quali specificatamente
competente per gli atti normativi del Governo.
Recentemente la L.133/2008 ha previsto che sia il Presidente del Consiglio di Stato, anno per anno, a stabilire quali
sezioni svolgeranno funzioni giurisdizionali e quali consultive.
Ogni sezione composta da un Presidente e da almeno 7 consiglieri.
Per le questioni pi complesse o di maggior rilievo pu essere riunita LAdunanza generale delle sezioni consultive.
I membri del consiglio di Stato provengono per in seguito a promozione dalle file dei TAR e per da un selettivo
concorso pubblico.
Il restante nominato discrezionalmente dal Governo tra personalit che per lattivit svolta o gli studi computi, o per
lelevata esperienza acquisita, posseggono lidoneit e le qualifiche necessarie.
Il Governo pu richiedere al Consiglio di Stato pareri inerenti la legittimit e la congruit dei suoi atti rispetto ai canoni
di buona amministazione.
A tale scopo occorre distinguere i pareri facoltativi da quelli obbligatori, infatti questultimi se prescritti debbono essere
appositamente richiesti.
Non farlo espone latto ad annullamento per vizio di procedimento.
Il parere obbligatorio richiesto nei seguenti casi:
1. sui regolamenti adottati dal Governo
2. sui coordinamenti in Testi Unici di Leggi e regolamenti
3. sui decreti che contengono la decisione dei ricorsi straordinari rivolti al Capo dello Stato
4. sui decreti governativi con i quali si procede allannullamento di atti amministrativi illegittimi.
E eccezionale ma non del tutto esclusa, che il parere debba essere non soltanto sentito, ma anche seguito. In questo
caso il parere detto VINCOLANTE.
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La Corte dei Conti


Anche la Corte dei Conti un organo di antica tradizione e gode di un elevato prestigio, sarebbe auspicabile un pi
ampio e incisivo utilizzo della Corte dei Conti allinterno dellorganizzazione amministrativa della Repubblica.
Le L.19-20 del 1994 si sono mosse in questo verso.
La prima ha avuto il merito di istituire Sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei Conti, avvicinando in tal modo
questultima alle realt locali.
Ma soprattutto la L.20/1994 che introduce le novit pi significative e incisive. Essa mira infatti a trasformare la
tipologia dei controlli si questo organo di rilevanza costituzionale, chiamandolo non pi solamente ad effettuare
controlli previsti di legittimit, bens a svolgere uneffettiva verifica sulla gestione della cosa pubblica.
Lart.3 della L.20 stabilisce che la Corte dei Conti svolge, anche in corso di esercizio, il controllo successivo sulla
gestione del bilancio e del patrimonio della PA, nonch sulle gestioni fuori bilancio e sui fondi di provenienza
comunitaria, verificando la legittimit e la regolarit delle gestioni, nonch il funzionamento dei controlli interni a
ciascuna amministrazione.
Accerta inoltre anche in base allesito di controlli, la rispondenza dellattivit amministrativa agli obbiettivi stabiliti
dalla legge, valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dellazione amministrativa.
La Corte definisce annualmente i programmi e i criteri di riferimento della funzione di controllo.
Emergono quindi dei concetti di notevole significato:
1. controlli interni intesi come capacit delle stesse amministrazioni di monitorare le proprie performance
2. rispondenza dei risultati agli obiettivi che affiancano e superano quello che sempre stato il massimo
traguardo ovvero la legittimit formale nella specie della conformit
3. criteri di riferimento del controllo, noti anche come standard o obiettivi sui quali commisurare lattivit.
Al pari del Consiglio di Stato, la Corte dei Conti svolge due ordini di funzioni: di controllo e giurisdizionali.
Queste ultime sono esercitate in materia di contabilit pubblica, di pensioni civili e militari e di responsabilit dei
pubblici impiegati nei confronti della PA.
Delle 14 Sezioni complessive della Corte dei Conti soltanto 3 svolgono funzioni di controllo, le altre 11 svolgono
funzioni giurisdizionali e 9 di queste si occupano di impiegati pubblici (contabilit pubblica, pensioni civili, militari, di
guerra).
A capo della Corte dei Conti sta un Presidente e sono previsti i presidenti di sezioni coadiuvati da Consiglieri e
Referendari; svolge le funzioni di Pubblico Ministero il Procuratore Generale coadiuvato dai Vice-Procuratori.
La nomina a magistrato della Corte dei Conti avviene per concorso, tuttavia un certo numero di consiglieri (fino a dei
posti disponibili) pu essere nominato tra esperti scelti dalGoverno con delibera del Consiglio dei Ministri.
La Costituzione (art.100) e le leggi garantiscono lindipendenza dellorgano e la sostanziale inamovibilit dei
componenti della Corte, in una posizone di garanzia assimilabile a quella di cui godono i magistrati ordinari e
amministrativi.
Lart.100 stabilisce che la Corte esercita il controllo di legittimit sugli atti del Governo e sono compresi in questi tutti i
decreti Governativi che abbiano incidenza sul bilancio dello Stato, i decreti del Capo dello Stato, i contratti superiori ad
un certo importo e gli atti relativi alla carriera dei pubblici impiegati ed altri ancora.
Trattandosi in questo caso di un controllo di tipo preventivo latto sottoposto a controllo non acquista efficacia, e non
pertanto esiguibile, fino a quando non sia stato ottenuto il visto della Corte dei Conti.
Ci avviene ordinariamente da parte dei Ministeri presso le cui sedi istituito un apposito ufficio di riscontro affidato
ad un consigliere della Corte dei Conti. Se questi appone il suo visto, latto proseguir il suo iter verso la pubblicazione
sulla GU e quindi si passer alla sua esecuzione da parte degli organi interessati.
Se invece il consigliere ritenga che latto non pu essere vistato, lo trasmette con tutta la documentazione necessaria al
Presidente della Corte dei Conti, il quale a sua volta provocher una decisione motivata sul punto da parte della sezione
di controllo.
Nel caso in cui la decisione persista a negare il visto, il Ministro interessato pu:
1. accogliere le osservazioni e conseguemente modificare latto in base alle indicazioni della corte
2. provocare una delibera motivata del Consiglio dei Ministri con la quale si ordina alla Corte di dar corso allatto.
In questo ultimo caso la Corte dei conti procede a registrare con riserva latto sottoposto a controllo.
Provveder poi a comunicare, ogni 15 giorni, al Parlamento lelenco dei decreti registrati con riserva, questo allo scopo
di consentire che in sede parlamentare si possa chiedere conto delloperato del Governo nella circostanza.
Va per detto che i casi di riserva con registrazione sono rari.
Il controllo successivo quello che si svolge dopo che gli atti hanno avuto esecuzione, questo ha lo scopo di verificare
la regolarit della spesa sostenuta: cio se le spese effettuate trovino sostegno nelle leggi e nei regolamenti.
Lart.100 Cost. precisa che la Corte chiamata a pronunciarsi con una propria dichiarazione di regolarit
(PARIFICAZIONE) sul conto consuntivo del bilancio e sul contro del patrimonio dello Stato.
La Corte dei Conti partecipa inoltre, nei casi e nelle forme stabilite dalla legge, al controllo successivo della gestione
finanziaria e degli enti alle cui entrate lo Stato contribuisce in via ordinaria.(Coni, Biennale di Venezia, Teatro alla
Scala) In questo caso la funzione generale della Corte dei Conti quella di controllare il buon uso del pubblico denario
riferendo su di ci al Parlamento.
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Il Consiglio nazionale delleconomia e del lavoro


Il Consiglio nazionale delleconomia e del lavoro (CNEL) istituito in Italia nel 1957 aggiorna unantica idea, quella
della rappresentanza organica delle categorie produttive: lavoratori e imprenditori, e riprende con lintenzione di
purificarle dagli errori e dalle incrostazioni corporative.
Esso composto da un Presidente, da 121 rappresentanti delle categorie produttive di beni e servizi nel pubblico e
privato, da 10 rappresentanti delle associazioni di promozione sociale e volontariato e da 12 esperti da scegliere tra
esponenti della cultura economica, sociale e giuridica.
Le nomine sono adottate con decreto del PDR previa delibera del Consiglio dei Ministri.
I membri restano in carica 5 anni ed esiste incompatibilit tra la carica di membro del CNEL e parlamentare.
Il Governo e la Camera possono chiedere al CNEL pareri su materie che importano indirizzi di politica economica,
finanziaria e sociale e in genere, su ogni questione che rientri nellambito delleconomia e del lavoro.
Sulle stesse materie il CNEL, pu, di suainiziativa, esprimere alle Camere e al Governo sue valutazioni e proposte, cos
come pu presentare un suo progetto di legge, utilizzando in tal modo la sua prerogativa pi importante: liniziativa
legislativa.
Tale potest stata utilizzata concretamente solo in rare occasioni, per di pi con scarsa efficacia.
La gisutizia nellamministrazione: introduzione
La concezione liberale dello Stato, o meglio dei rapporti tra cittadino e Stato, postula una posizione di parit tra i due
soggetti.
Ci equivale a dire che, quando sorge una controversia tra pubblico e cittadino sugli ambiti delle rispettive sfere di
attribuzione, deve essere previsto un altro soggetto che, in posizione di terziet e inparziabilit nei confronti dei due
litiganti, abbia il compito di derimere a controversia e di decidere.
Questo terzo colui al quale nellordinamento statale affidata la funzione giurisdizionale: IL GIUDICE ORDINARIO.
Punto dappoggio di questa concezione era uninterpretazione rigorosa del principio di separazione dei poteri, in
osservanza del quale era indispensabile che lamministrazione fosse del tutto separata dalla giurisdizione, cosicch
anche linteresse pubblico venisse a trovarsi davanti al giudice su un piede di parit con linteresse privato.
Diritto soggettivo e interesse legittimo
Il diritto soggettivo la posizione di vantaggio rispetto ad un bene della vita, attribuita dallordinamento ad un soggetto,
il quale pu perseguire in via piena linteresse a quel bene mediante il compimento di atti di volont: poteri, facolt e
pretese: cos si esprime la migliore dottrina.
Linteresse leggitimo invece la posizione soggettiva, qualificata e differenziata, che lordinamento riconosce ad un
soggetto in relazione a un bene della vita oggetto di potere amministrativo e constente nellattribuzione al medesimo
soggetto di strumenti atti ad influire sul corretto esercizio del potere.
Lo stesso dirito di propriet del singolo non pi considerato assolutamente inviolabile, ma piuttosto un diritto
condizionato allinesistenza o alla sopravvivenza di un interese pubblico, che miri in maniera lesittima e corretta alla
sua diminuzione quantitativa, che pu spingersi sono alleliminazione.
Si pensi al procedimento di espropriazione per pubblica utilit di un terreno, motivato dalla necessit di costruire una
ferrovia o una strada.
In questo caso il proprietario di quel terreno titolare di due aspettative giuridicamente tutelate: il diritto allindennit di
espropriazione e linteresse legittimo che lamministrazione, avvalendosi del potere di far venir meno il suo diritto di
propriet, si comporti in modo legittimo, vale a dire nel rispettivo di tutte le garanzie che la legge sullesproprazione ha
astrettamante previsto e che il provvedimento concreto deve realizzare.
Interessi semplici, diffusi e collettivi
Su un gradino pi basso rispetto alla posizione dellinteresse legittimo si situano tutti quei tipi di interesse generico e
non differenziato che ognuno di noi ha affinch lamministrazione persegua nel migliore dei modi linteresse pubblico:
e cos costruisca strade, ospedali, acquedotti, apra scuola o approvi un piano regolatore urbanistico, tuteli il paesaggio o
valorizzi i beni culturali.
Nel 1998 le associazioni nate per la tutela dei diritti dei consumatori e degli utenti sono state legittimate ad agire nei
giudizi amministrativi per la difesa degli interessi collettivi, ovvero quegli interessi differenziati imputati in capo a
determinati enti associativi, i quali agiscono a tutela degli interessi dei gruppi aderenti.
Il sistema di giustizia amministrativa in Italia
Dopo la L.2248/1865 all. E che proteggeva le posizioni di diritto soggettivo, restavano non tutelate tutte quella altre che
vennero allora definite interesse legittimo.
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La L. 2248 venne interpretata dagli stessi giudici ordinari in modo restrittivo, non ravvisando una posizione di diritto,
ma soltanto di interesse tutte le volte che fosse emanato un provvedimento, anche se questo si fosse rivelato, nel corso
di un successivo esame, illegittimo.
Per porre un argine a questa situazione non accettabile e dare un giudice anche agli interessi, grazie allimpegno profuso
da uomini quali Crispi e Spaventa, venne approvata la L.5992/1889, con la quale si istitui una IV sezione del Consiglio
di Stato, al quale vennero assegnata la giurisdizione sui ricorsi per incompetenza, per eccesso di potere e per violazione
della legge, contro atti e provvedimenti di unautorit amministrativa che avessero ad oggetto un interesse legittimo.
Il potere decisorio del nuovo organo giurisdizionale consisteva nellannullamento dellatto impugnato.
La Costituzione italiana intervenendo sessantanni dopo le scelte originarie e in un mutato clima sociale rispetto allidea
liberale a suo tempo imperante, avrebbe potuto mutare radicalmente lassetto degli istituti di giustizia amministrativa,
ma al contrario conferm lassetto ottocentesco, completando e riportandolo a nuova vita.
In materia i principi fondamentali che si possono trarre dalla Costituzione sono:
a) tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi (art.24)
b) Il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela, nei confronti
della PA, degli interessi legittimi e in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi
(art.103)
c) Previsione di organi giurisdizionali di primo grado allocati nelle diverse regioni (art.125) poi in realt i TAR
vennero istituiti soltanto nel 1971
d) Previsione di un organo giurisdizionale ordinario, la Corte di Cassazione, con il potere di decidere, ma
esclusivamente per motivi inerenti alla giurisdizione, sui ricorsi contro le sentenze del Consiglio di Stato e
della Corte dei Conti (art.111)
e) Riconferma solenne della tutela giurisdizionale piena, senza eccezioni, delle posizioni di diritto soggettivo e
interesse legittimo lese da qualsivoglia atto della PA (art.113)
Dal primo gennaio 1974 in ottemperanza alla L.1034/1971 hanno comminciato effettivamente a funzionare i
TRIBUNALI AMMINISTRATIVI REGIONALI (TAR), quali organi di giurisdizione amministrativa di primo grado.
In tutti i capoluoghi di Regione ha sede un TAR composto da un presidente e dal almento 5 magistrati, nominati in
seguito a concorso pubblico.
Il TAR del Lazio articolato in numerose sezioni, in cosiderazione del pi alto numero di ricorsi che vi affluiscono,
infatti la competenza di questo TAR spazia su tutti quegli atti che non esauriscono la loro efficacia allinterno di una
singola circoscrizione regionale.
Il Consiglio di Stato , a sua volta, in via generale, giudice dappello: a esso possono ricorrere il cittadino ovvero
lautorit amministrativa cha siano rimasti soccombenti nel giudizio di primo grado. Le sue sentenze non sono
ulteriormente appellabili. E ammesso soltanto il ricorso alla Corte di Cassazione, inteso quale Corte regolatrice dei
conflitti per i soli motivi attinenti alla giurisidizione (art.111): ci si verifica ad esempio quando si voglia asserire che il
consiglio di Stato ha giudicato su una materia che non gli competeva perch rientrante nelle attribuzioni del giudice
ordinario.
Le sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato sono composte da almeno cinque magistrati.
Dal punto di vista organizzativo i TAR e il Consiglio di Stato non fanno parte del potere giudiziario, ma sono inquadrati
nellorganizzazione della PA, con una dipendenza funzionale (ma non gerarchica) dalla Presidenza del Consiglio dei
Ministri.
Le competenze dei giudici amministrativi
Il giudice amministrativo ha, in primo luog, una competenza generale di legittimit a decidere sui ricorsi contro atti
amministrativi di cui si affermi lillegittimit. Questa causata dalla presenza nellatto amministrativo di quelli che si
denominano vizi e sono:
a) LINCOMPETENZA: quando latto proviene da unautorit diversa da quella alla quale il potere era attribuito
per legge. Lincompetenza pu essere per materia, per territorio, per grado. ES. il ritiro della patente effettuato
dal questore quando la legge prescrive spetti al Prefetto.
b) LECCESSO DI POTERE: in molti casi, la legge non predetermina in modo completo e puntuale il contenuto
di un provvedimento amministativo ma lascia allamministratione la facolta di deteminarlo. (Discrezionalit
amministrativa) ES. se due casi sono simili, lamministrazione dovrebbe adottare decisioni simili per entrambi,
se non lo fa, si verifica un eccesso di potere per diparit di trattamento; Se allamministrazione conferito un
potere per il perseguimento di un certo interesso pubblico, questa non deve usarlo per perseguire interessi
pubblici diversi, se lo fa, si verifica un eccesso di potere per sviamento.
c) LA VIOLAZIONE DI LEGGE: quando latto amministrativo sia stato predisposto con linosservanza si
qualche disposizione di legge o regolamento.
Vi poi una COMPETENZA SPECIALE DI MERITO. Essa si aggiunge alle competenze di legittimit ed estende il
potere di cognizione del giudice ai profili di opportunit dellatto. Non sono molte le materie per le quali previsto
questo tipo di giurisdizione.

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Le due principali sono i ricorsi diretti ad ottenere ladempimento dellobbligo dellautorit amministrativa di
conformarsi al giudicato dei Tribunali, sia ordinari che amministrativi e le ordinanze del Sindaco, come provvedimenti
contingibili ed urgenti, quando agisce come ufficiale di Governo, in materia di edilizia, polizia locale ed igiene.
Vi poi infine una COMPETENZA ESCLUSIVA, che viene in luce tutte le volte che, per la concessione inestricabile
in una stessa questione di posizioni di diritto sogettivo e di interesse legittimo, il legislatore ha pensato bene di
assegnare la competenza a decidere su entrambi i tipi di situazioni giuridiche soggettive al giudice amministrativo,
volendo in tel modo evitare che il cittadino debba interpretare due distinti processi. Tra i settori di maggiore rilievo
entranti nella competenza esclusiva abbiamo le controversie relative alla concessione di beni pubblici e quelle in
materia di pubblici servizi, urbanistica ed edilizia.
Le Autorit amministrative indipendenti
Negli ultimi ventanni si dato vita, a Commissioni amministrative variamente denominate, ma accomunate da almento
tre caratteristiche, INDIPENDENZA (dallattivit del Governo e dei Ministri), VIGILANZA (su importanti settori
delleconomia) al fine di garantire che gli attori che si muovono sulla scena economica agiscano con LEALTA E
CORRETTEZZA nello spirito di uneffettiva concorrenzialit tra loro.
Questo sono formate da pochi membri (spesso 5) scelti tra persone con una specifica e comprovata competenza ed
esperienza e di indiscussa moralit e indipendenza, nominate dal PDR su proposta del PDC previa deliberazione del
Consiglio stesso.
Per prima venne istituita con la L.216/1974 la CONSOB (Commissione nazionale per la societ e la borsa) con il
delicato e importantissimo compito di vigilare sulla completa correttezza delle borse e sulle attivit delle societ i cui
titoli sono quotati in borsa.
Con la L.516/1982 si dato il via allISVAP (istituto per la vigilanza delle assicurazioni private e di interesse collettivo)
con lo scopo di monitorare il settore delle societ commerciali privati che vendono prodotti assicurativi e finanziari.
Con la L.249/1977 stata istituita LAUTORITA PER LA GARANZIA NELLE COMUNICAZIONI, il cui compito
principale consiste nella vigilanza sulle norme concerneti lemittenza televisiva.
Un posto di rilievo spetta allAUTORITA GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO, nota con il
nome di ANTITRUST istituita dalla L.287/1970 con il compito di vigilare affinch nessuna impresa o soggetto
economico acquisti o sfrutti una posizione di monopolio, o dominante nel mercato, con intese restrittive e
concentrazioni.
Altre commissioni importanti sono lAUTORITA PER LENERGIA ELETTRICA E IL GAS istituita ncon la
l.481/1995 con lo scopo di accompagnare la privatizzazione di grandi scomparti delleconomia nazionale e dei servizi
correlati ad utenza molto larga, e il GARANTE PR LA PRIVACY (PER LA TUTELA DEI DATI PERSONALI)
istituito con la L. 675/1996 e ora disciplinato dal D.lgs. 196/2003.
Ulteriori soggetti pubblici sono lAGENZIA PER LA RAPPRESENTANZA NEGOZIALE DELLE PUBBLICHE
AMMINISTRAZIONI (ARAN), LAGENZIA NAZIONALE PER LA PROTEZIONE DELLAMBIENTE (ANPA) E
LAGENZIA NAZIONALE DI VALUTAZIONE DEL SISTEMA UNIVERSITARIO E DELLA RICERCA
(ANVUR).
Lagenzia pi importante LAGENZIA DELLE ENTRATE operativa dal 2001 e svolge compiti con riguardo
allamministazione e assistenza dei contribuenti, allaccertamento e al controllo in materia fiscale nonch alla gestione
del contenzioso tributario.

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11) IL POTERE GIUDIZIARIO


I giudici nella Costituzione: la soggezione del giudice alla legge
Lart.101 Cost. nel proclamare che la giustizia amministrata nel nome del popolo e che i giudici sono soggetti soltanto
alla legge ha inteso sancire un principio fondamentale, che pone il potere giudiziario in una posizione molto diversa
rispetto a quella in cui esso si trovava nello Statuto Albertino, secondo cui la giustizia era amministrata in nome del Re
dai giudici da lui nominati.
Carattere essenziale dei giudici in Italia infatti la loro esclusiva soggezione alla legge, e dunque lindipendenza da
qualunque altro potere, in particolare quello esecutivo.
Cosi, con lo stesso principio della separazione dei poteri, che molto attenuato nei rapporti fra potere legislativo ed
esecutivo, rispettanto strettamente per la magistratura.
Il principio di soggezione dei giudici alla legge, oltre a garantire lindipendenza del potere giudiziario, realizza il
collegamento tra il giudice (non elettivo e non politicamente responsabile) e la sovranit popolare (che si esprime nella
legge, approvata da organi eletti dal popolo e politicamente responsabili).
Lindipendenza esterna dei magistrati: composizione e funzioni del CSM
La Costituzione ha previsto rigorose garanzie di indipendenza dei giudici che operano sotto due aspetti:
a) Come indipendenza della magistratura nel suo complesso, nei confronti dei condizionamenti che possono
giungere da altri poteri dello Stato, in particolare dal Governo (INDIPENDENZA ESTERNA);
b) Come indipendenza PERSONALE del singolo giudice allinterno dello stesso ordine giudiziario, cio da
condizionamenti provenienti dal altri organi del potere giudiziario (INDIPENDENZA INTERNA).
Lindipendenza si attua sia escludendo che il giudice possa essere comunque vincolato, nel giudicare, a volonta altrui,
sia proteggendolo da pressioni esercitabili attraverso decisioni sulla sua carriera.
Dal punto di vista esterno, indipendenza significa che vietata qualsiasi ingerenza da parte degli altri poteri nei
confronti dei magistrati in quanto secondo lart.104 Cost. la magistratura costituisce un ordine autonomo ed
indipendente da ogni altro potere.
Per ottenere ci i Costitenti hanno sottratto al Ministro di Giustizia (e a ogni altro organo esterno alla magistatura), tutti
i poteri inerenti la carriera dei magistrati ordinari (avanzamenti, trasferimenti, sanzioni) il cui esercizio poteva influire
sulla loro autonomia di giudizio e quindi indipendenza.
Questi poteri sono stati attribuiti ad un organo interno alla magistratura, composto in prevalenza da magistrati: IL
CONSIGLIO SUPERIORE DELLA MAGISTRATURA (CSM), questo pur appartenendo allorganizzazione
giudiziaria esercita funzioni prevalentemente di natura amministrativa.
Secondo lart.105 Cost. il CSM competente a decidete su tutte le questioni attinenti la carriera dei magistrati: sulle
assunzioni attraverso concorsi, sulle assegnazioni alle diverse sedi, sul conferimento delle funzioni, sui trasferimente,
sulle promozioni e sui provvedimenti disciplinari.
Il CSM presieduto dal Presidente della Repubblica ed composto da 27 membri: 16 sono eletti dagli stessi magistrati,
8 sono avvocati o professori di diritto eletti dal parlamento a Camere riunite.
Sono inoltre componenti di diritto i 2 pi elevati magistrati della Corte di Cassazione (il Primo Presidente e il
Procuratore Generale):
Alla scelta dei componenti togati partecipano tutti i magistrati con voto personale, segreto e diretto e lelezione avviene
a sistema maggioritario.
La legge 195/1958 stabilisce che in ogni collegio vengono dichiarati eletti i candidati che abbiano ottenuto il maggior
numero di voti, in numero pari a quello dei seggi da assegnare in ciascun collegio. (3 collegi, il Primo per 2 magistrati
con funzioni di legittimit, il Secondo 4 magistrati con funzioni di requirenti, il Terzo per lelezione di 10 giudici).
Lelezione dei membri laici avviene in Parlamento riunito a seduta comune, a scrutenio segreto con la maggioranza dei
3/5 dellassemblea (oppure dei votanti dopo il secondo scrutinio). La scelta riguarda professori ordinari di universit in
materie giuridiche o avvocati con 15 anni di servizio.
Data la netta preminenza dei componenti togati si parla di organo di autogoverno della magistratura, questo
autogoverno non per integrale data lesistenza di componenti esterni, questo al fine di evitare che la magistratura si
costituisse in un corpo separato, distaccato totalmente dagli altri poteri rappresentativi.
I componenti del CSM durano in carica 4 anni e non sono immediatamente rieleggibili.
Tutti i componenti del CSM godono della garanzia di non punibilit per le opinioni espresse nellesercizio delle loro
funzioni e concernenti loggetto della discussione.
Le funzioni del CSM sono essenzialmente relative allamministrazione del personale della magistratura, ma ci sono
anche funzioni ausiliare come quella di dare pareri o fare proposte al Ministro della Giustizia per questioni di
competenza del Ministro attinenti allordinamento giudiziario.
I provvedimenti che riguardano lo status dei magistrati sono emanati con decreto del PDR, su proposta del Ministro
della Giustizia, o con decreto del Ministro stesso, in ogni caso in conformit alla delibera del CSM. Essi sono
impugnabili dinanzi al giudice amministrativo.
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Spetta al CSM ladozione di provvedimenti di natura disciplinare nei confronti dei magistrati; tali provvedimenti sono
adottati da una sezione composta di 6 membri effettivi e 4 supplenti.
I componenti effettivo sono il Vice-presidente del CSM che presiede la sezione, un componente eletto dal Parlamento
che presiede in sostituzione dei Vice-Presidente, un magistrato di casdsazione con esercizio effettivo della funzione di
legittimit, due magistrati che esecitano funzioni di merito e un magistrato che esercita le funzioni di pubblico ministero.
Lazione disciplinare pu essere mossa dal Ministro della Giustizia e da Procuratore Generale presso la Corte di
Casssazione, nella su qualit di Procuratore Generale presso la sede disciplinare del CSM.
Il procedimento disciplinare regolato da norme analoghe a quelle che regolano il processo: la decisione oltre ad essere
denominata sentenza, non adottata con decreto presidenziale o ministeriale, diversamente da tutti gli altri atti del
Consiglio. Le delibere sono ricorribili in Cassazione per violazione di legge. (perdit anzianit, rimozione, censura)
I poteri del Ministro della Giustizia
Al ministro della Giustizia spettano poteri di gran lunga ridotti rispetto al passato ma tuttavia importanti, esso esercita
infatti i poteri relativi allorganizzazione materiale e al funzionamento dei servizi concernenti la Giustizia (art.110
Cost.), pu formulare richieste al CSM in ordine ai provvedimenti interni riguardanti lo status dei magistrati, pu
chiedere informazioni sul funzionamento della giustizia, ha facolt di iniziare il procedimento disciplinare nei confronti
dei magistrati, pu formulare proposte al CSM, fra cui quelle del conferimento di incarichi direttivi. (la legge prevede
che siano fatte di concerto, fra una commissione dello stesso CSM e il Ministro)
La Corte Costituzionale si espressa sul significato di concerto fra i due organi affermando che esso deve ispirarsi ad
un principio di leale collaborazione e che per, in mancanza di accordo la decisione spetta al CSM.
Lindipendenza interna dei magistrati
Le garanzie di indipendenza dei giudici intesi come singoli sono assicurate da principi costituzionalmente sanciti che
tendono ad escludere la possibilit che il singolo giudice possa indebitamente essere influenzato da fattori esterni.
Tali principi riguardano linamovibilit dei singoli magistrati e lassenza di gerarchie interne alla magistratura.
Laccesso alla magistratura avviene per mezzo di concorso pubblico e imparziale (art.106 Cost.) ossia attraverso un
modo di reclutament obbiettivo.
Esistono per alcune importanti eccezioni previste dalla Costituzione.
In primo luogo possono essere nominati magistrati onorari, che esercitano funzioni giudiziarie, ma non per professione,
questi possono esercitare solo le funzioni di giudice singolo, non potendo far parte di un organo collegiale, sono ad
esempio i Giudici di Pace e i Giudici Onorari di Tribunale.
La seconda eccezione costituita dai giudici popolari, i quali sono semplici cittadini, con un titolo di studio di scuola
media inferiore o superiore, che entrano a far parte, per estrazione a sorte, rispettivamente delle Corti di Assise di primo
graso o di Appello e Costituiscono lunico caso di quella partecipazione diretta del popolo allamministrazione della
giustizia prevista dallart.102 Cost.
Inoltre lart.106 Cost. consente la nomina, per meriti insigni, da parte dei CSM, a magistrati di Cassazione di professori
universitari in materie giuridiche o avvocati con almeno 15 anni di esercizio.
Ai sensi dellart.107 Cost. i magistrati sono INAMOVIBILI, non potendo in linea di principio essere rimossi o trasferiti
senza il loro consenso. Essi possono essere dispensati o sospesi dal servizio, o destinati ad altre sedi soltanto (a
prescindere dal loro consenso) in seguito ad una decisione del CSM adottata per i motivi e con le garanzie di difesa
previste dalla legge sullordinamento giudiziario.
In pratica un magistrato pu essere spostato contro il suo desiderio soltanto perch ha commesso un illecito disciplinare
o perch si trovi nel caso di incompatibilit personali o per una qualsiasi causa anche indipendente da colpa sua, non
possa nella sede che occupa, svolgere le proprie funzioni con piena indipendenza e imparzialit. (incompatibilit
ambientale).
Tale norma ha fatto discutere circa la sua compatibilit con lart.107 Cost.
Infine i magistrati si distinguono tra loro esclusivamente per diversit di funzioni, ovvero nellordinamento giudizioario
non esistono gerarchie, non ci sono giudici superiori che possono imporre le loro decisioni a giudici inferiori, e non
esiste un organo di vertice che possa dirigere gli altri.
Esistono vari gradi di giudizio, le sentenze di primo grado possono essere appellate e il giudice dappello pu
confermarle o annullarle, tali sentenze dappello possono poi essere sottoposte al controllo della Cassazione, ma questo
non significa per che il giudice di primo grado sia assoggettato al giudice dappello e questo alla Corte di Cassazione.
Tuttavia poich i magistrati hanno uno status professionale, per essi previsto uno svolgimento di carriera previsto
anche dalla Costituzione allart. 105 (promozioni).
La riforma dellOrdinamento giudiziario del 2005 ha previsto una progressione della carriera legata a specifici concorsi
interni alla magistratura.

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Lorganizzazione della giustizia in Italia: giudici civili e giudici penali: La posizione costituzionale del Pubblico
Ministero
Il nostro ordinamento propone un sistema nel quale la giurisdizione ordinaria affiancata da giudici speciali che ne
completano il quadro, esercitando funzioni significative.
Gli uffici giudiziari si distinguono in uffici giudicanti ed uffici requirenti.
Fino alla riforma del giudice unico, organi giudicanti di primo grado in materia civile erano il Giudice di Pace (giudice
individuale), il Pretore (giudice inviduale) e il Tribunale (giudice collegiale). Le decisioni del Pretore o del Giudice di
Pace erano impugnabili davanti al Tribunale e quelle adottate dal Tribunale in primo grado erano appellabili dinanzi alla
Corte dAppello (giudice collegiale).
In materia penale erano giudici di primo grado il Giudice di Pace e il Pretore (individuali), il Tribunale, il Tribunale dei
Minorenni e la Corte DAssise (Giudici collegiali).
Con la riforma del giudice unico sono state introdotte importanti modifiche nellassetto organizzativo della giustizia
civile e penale (DL 51/1998 in attuazione alla L.254/1997).
Tale riforma, nellambito della giustizia penale, stabilisce la sopressione delle Preture e il trasferimento delle loro
competenze al Tribunale, il quale deve operare in composizione collegiale solo per le cause relative a determinati reati,
previsti espressamente dalla legge, mentre in tutti gli altri casi opera come giudice monocratico, anche nellipotesi in cui
esso sia giudice di appello contro le sentenze del Giudice di Pace.
La legge determina anche la sopressione degli uffici della Procura della Repubblica Circondariale (presso la Pretura)
trasferendone le competenze alle Procure della Repubblica presso il Tribunale.
Per ci che si attiene alla giustizia civile, la legge individua specificatamente le ipotesi nelle quali il Tribunale opera in
composizione collegiale (3 componenti) stabilendo che in tutti gli altri casi esso opera come giudice monocratico.
Tra i giudici in materia penale va annoverato anche il cd Tribunale delle Libert chiamato a riesaminare, anche nel
merito, i provvedimenti limitativi della libert personale che si traducono in misure detentive.
Il Tribunale della libert istituito presso ogni Corte dAppello.
Gli uffici REQUIRENTI sono invece quelli cui sono addetti magistrati professionali che esercitano le funzioni di
Pubblico Ministero presso le Corti o i Tribunali e che vengono chiamati Procure.
Ai sensi dellart.112 Cost. il Pubblico Ministero ha lobbligo di esecitare lazione penale.
Il Pubblico Ministero (PM) esercita inoltre alcune competenza in materia civile e amministrativa.
Il PM dunque lorgano che mette in moto lazione penale, i privati, di regola, non possono farlo direttamente, ma
possono presentare le loro denunce al PM, il quale dovr poi promuovere lazione penale: sotto questo profilo, si
distingue fra reati perseguibili dufficio o querela di parte (nel senso che la denuncia privata in alcuni casi condizione
per la procedibilit dellazione).
Nelle Procure vige il principio gerarchico, in base al quale il capo dellufficio pu assegnare o revocare gli affari di vari
sostiuiti, sia pure motivamente, come pu dar loro direttive.
Rispetto alla magistratura giudicante, diverso anche il criterio della distribuzione della cause, dipendente strettamente
dal capo ufficio.
Secondo la Costituzione, lAutorit giudiziaria dispone direttamente della polizia giudiziaria (art.109), tale principio
stato concretizzato attraverso laffidamento delle funzioni di polizia giudiziaria ad appositi servizi, creati presso corpi
ordinari di polizia.
Questa soluzione ha per creato alcuni inconvenienti dovuti alla doppia dipendenza della polizia giudiziaria, rispetto al
giudice e rispetto al corpo di appartenenza.
I giudici speciali previsti dalla Costituzione
Il principio di unit della giurisdizione temperato dalla presenza di giudici speciali.
Alcuni di questi sono espressamente previsti dallart.103 della Cost. quali il Consiglio di Stato, costituente oggi
lorgano di secondo grado della giustizia amministrativa, la Corte dei Conti e i Tribunali militari.
La Costituzione considera poi allart.125 gli organi di giustizia amministrativa di primo grado, da istituire in ciascuna
regione, si tratta dei TAR, istituiti nel 1971 come giudici amministrativi di primo grado.
Attualmente il giudice amministrativo costituito dunque da un insieme di organi giurisdizionali, formato dai TAR in
primo grado e dal Consiglio di Stato quale giudice dappello, in base alla distinzione fra diritti soggettivi e interessi
legittimi, che opera sempre pi nelle controversie fra PA e privati.
La Costituzione ha mantenuto la separazione fra giudice ordinario e amministrativo, escludendo peraltro a questultimo
le garanzie speciali di indipendenza spettanti alla magistratura ordinaria, tuttavia per imponendo al legislatore di
riconoscere tale indipendenza anche ai giudici speciali.
La L.186/1962 ha disposto che le funzioni del CSM per i magistrati ordinari siano esercitate, per i magistrati
amministrativi dal CONSIGLIO DI PRESIDENZA DELLA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA, presieduto dal
Presidente del Consiglio di Stato e composto da giudici amministrativi eletti per un triennio dagli stessi giudici
amministrativi e non immediatamente rieleggibili.

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Come nel CSM prevista la presenza di membri laici, e in questo organo sono rappresentati da 4 cittadini eletti, due
dalla Camera dei Deputati e due dal Senato, a maggioranza assoluta dei componenti, tra professori ordinari di universit
in materie giuridiche o avvocati con 20 anni di esercizio.
Mentre i giudici dei TAR sono reclutati con concorso fra persone che gi abbiano svolto funzioni pubbliche,
giurisdizionali o amministrative, i Consiglieri di Stato sono nominati in parte per promozione fra magistrati assunti per
concorso, e in parte per scelta diretta del Governo fra persone aventi i requisiti di competenza e esperienza.
La Corte dei Conti secondo lart.103 c.2 Cost, ha giurisdizione nelle materie di contabilit pubblica e nelle altre
specificate dalla legge.
La corte deve giudicare sulle responsabilit per danni arrecati allerario da pubblici funzionari, sui conti presentati dagli
agenti contabili dello stato (coloro che maneggiano il denaro) e sulle controversie relative alle pensioni dei pubblici
dipendenti.
I giudizi in materia di responsabilit hanno carattere inquisitorio, in quanto prodotti dai Procuratori Regionali e del
Procuratore Generale della Corte dei Conti; i giudizi in materia di pensioni vengono invece promossi dalle parti
interessate.
In generale nei giudizi dinanzi alla Corte dei Conti ammesso lascolto di testimoni, ma la Corte pu esperire i mezzi
istruttori che ritenga necessari, agendo con una libert maggiore rispetto a quella dello stesso giudice amministrativo.
La Corte dei Conti esercita le propie funzioni attraverso i suoi collegi (sezioni ordinarie e speciali, sezioni riunite).
Dopo lapprovazione del DL 453/1993 convertito in L. 19/1994, il quale ha istituito in tutto il territorio le Sezioni
regionali della Corte dei Conti stato introdotto il principio del doppio grado di giurisdizione. In tal modo, contre le
sentenze delle sezioni giurisdizionali regionali si pu ricorrere alle sezioni giurisdizionali centrali mentre le Sezioni
riunite della Corte dei Conti decidono sui conflitti di competenza e sulle questioni di massima.
Anche per la Corte dei Conti esiste un organo di autogoverno, il Consiglio di Presidenza della Corte dei Conti formato
da magistrati della stessa corte e da 4 membri laici nominati dai Presidenti delle 2 Camere.
I Tribunali militari giudicano, a norma della Costituzione, in tempo di pace, sui reati militari commessi da appartenenti
alle forze armate.
I Tribunali militari sono organizzati in prima istanza come Tribunali, mentre in seconda istanza giudica la Corte militare
di Appello.
Sia i Tribunali Militari che la Corte militare di Appello sono composti da magistrati militari e da ufficiali del corpo a cui
appartiene limputato, secondo criteri in base ai quali i magistrati militari formano comunque la maggioranza.
Nei confronti delle decisioni della magistratura militare ammesso il ricorso in Cassazione per gli stessi motivi previsti
dal codice di procedura penale.
Lindipendenza della giurisdizione militare assicurata dal CONSIGLIO DELLA MAGISTRATURA MILITARE,
presieduto dal Primo Presidente della Corte di Cassazione e composto dal Procuratore Generale presso la stessa Corte,
da 5 membri eletti dai magistrati militari, di cui almeno un magistrato militare di Cassazione e da due membri estranei
alla Magistratura militare, designati dintesa dai 2 Presidenti delle Camere.
La cd revisione delle giurisdizioni speciali preesistenti alla Costituzione
Oltre alle giurisdizioni speciali previste dallarticolo 103 Cost, troviamo oggi altre giurisdizioni speciali.
La pi importante, soprattutto per la mole di contenzioso, rimane la giurisdizione tributaria, che si occupa delle
controversie riguardanti i tributi.
Le commissioni tributarie si distinguono in commissioni provinciali e commissioni regionali, contro le decisioni delle
prime ammesso il ricorso alle commissioni regionali, contro le decisioni di queste ammesso il ricorso in Cassazione.
Contro le sentenze delle commissioni tributarie che comportino accertamenti di fatto e che non sono, sul punto,
ulteriormente impugnabili o che non sono state impugnate, ammesso il rimedio della revocazione.
Le controversie in materia di acque pubbliche sono devolute ai Tribunali regionali e al Tribunale superiore delle acque
pubbliche. I primi sono sezioni specializzate della Corte dAppello del capologuo regionale, mentre il secondo, opera
come giudice di appello e in alcuni casi stabiliti dalla legge come come giudici di unico grado, un organo misto
composto solo in parte da magistrati ordinari.
Attivit giurisdizionale e diritti dei cittadini: il giudice naturale, il diritto di azione e difesa, il principio di legalit
e irretroattivit in materia penale, il principio della responsabilit personale in materia penale e della
presunzione di non colpevolezza
Esistono importanti principi costituzionali che garantiscono la posizione e i diritti del cittadino nei confronti del giudice.
Un principio cardine, quello del giudice naturale.
Recita infatti lart.25 della Cost. che nessuno pu essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge. Con tale
principio si intende affermare che ogni cittadino ha diritto ad un giudice competente designato da una legge anteriore al
fatto commesso.
Lart. 25 c.1 comporta non solo il divieto di ogni mutamento della competenza con effettoretroattivo, ma anche il
divieto di ogni disciplina che consenta la determinazione del giudice competente attraverso lintervento discrezionale di
soggetti diversi dal legislatore.
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Lart.24 della Cost. garantisce il diritto di azione (tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi
legittimi) e il diritto di difesa (la difesa diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento) che deve essere
interpretato nel senso della possibilit per la parte di far valere direttamente le proprie ragioni, nel senso della garanzia
per tutti dellassistenza tecnica.
La Corte afferma il principio dellirrinunciabilit alla difesa tecnica, la quale sola assicura non solo la piena difesa della
parte, ma anche il corretto andamento del processo.
Sempre la corte ha pi volte affermato che quello di difesa rappresenta un diritto inviolabile delluomo.
Lart.24 Cost. intende rendere effettivo il diritto di difesa affermando che compito del legislatore assicurare anche ai
non abbienti i mezzi per agire e per difendersi davanti ad ogni giurisdizione, il sistema prevede fra laltro, che lo Stato si
faccia carico delle spese di patrocinio per i soggetti che non raggiungano un minimo di reddito stabilito dalla legge
stessa.
Tra le garanzie previste dalla Costituzione a tutela dei cittadini vanno ricordate quelle indicate dallart.111 Cost., questo
esplicita un precetto gi ricavabile dallart.24 ovvero quello del fondamentale principio della parit delle armi fra le
parti del processo.
In particolare la legge devve assicurare che le parti siano poste nella posizione si poter convincere il giudice,
necessariamente terzo ed imparziale, della fondatezza delle proprie richieste.
Sempre la medesima norma fonda e conferma lesistenza del diritto alla prova che deve essere formato nel
contradditorio fra le part.
Tutto ci da sostanza a quello che viene definito il giusto processo, la cui regolamentazione viene demandata alla legge
(art.111 Cost.).
Tra i principi esplicitati dalla norma in esame va sicuramente ricordato quello che assicura la ragionevole durate del
processo.
Lart.25 c.2 Cost. sancisce il principio della riserva di legge e della irretroattivit in materia penale, in base al quale,
nessuno pu essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso.
Lart.27 c.1 Cost., dichiara che la responsabilit penale personale, impedendo che il cittadino possa essere chiamato a
rispondere per fatti altrui.
Lart.27 c.3 Cost. sancisce infine il principio di non colpevolezza dellimputato fino alla sentenza di condanna definitiva.
Un altro principio che riguarda direttamente lesercizio della funzione giurisdizionale costituito dallobbligo di
motivazione dei provvedimenti giurisdizionali (art.111 c.6 Cost.). Esso ha una duplice funzione: da un lato, consente al
cittadino che sia parte di un processo, di difendersi nei confronti di una sentenza sfavorevole nei diversi gradi di
giudizio, dallaltro consente a tutti i cittadini e a tutti gli altri giuddici di conoscere le ragioni che hanno ispirato una
determinata decisione giudiziale.

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12) LA CORTE COSTITUZIONALE


Funzioni della Corte costituzionale
La Corte Costituzionale, come il PDR, nella Costituzione Italiana posta al di fuori dei tre poteri dello stato; ad essa
spetta una funzione di garanzia del corretto funzionamento di tali poteri, e pi in generale, dellosseranza della
Costituzione.
A norma dellart.134 Cost., ka Corte esercita le seguenti funzioni.
La pi importante costituita dal controllo di costituzionalit sulle leggi e sugli atti ad esse equiparati (Dlgs-DL),
verificando che tali atti non siano lesivi dei principi costituzionali.
La seconda funzione costituita dal giudizio sui conflitti che possono sorgere fra i poteri dello Stato, o fra Stato e
Regioni, o fra Regioni, in relazione allesercizio dei poteri loro attribuiti in base alla Costituzione.
La Corte Costituzionale deve decidere a quale potere spetti lattribuzione contestata, o nel caso di conflitti fra lo Stato e
le Regioni, se lo Stato o la Regione abbiano rispettivamente leso competenze regionali o statali.
La terza funzione che la Corte esertcita in una composizione differente costituita dal giudizio nei confronti del PDR
per atti di alto tradimento o attentato alla Costituzione.
La Corte esercita anche una quarta funzione, giudica sullammissibilit dei referendum abrogativi di leggi statali, con la
conseguenza di consentire o impedire il voto sul referendum stesso.
Composizione della Corte costituzionale
I giudici della Corte costituzionale sono scelti da tre diversi poteri dello Stato.
I giudici Costituzionali sono 15, a norma dellart.135 Cost., essi sono per 1/3 nominati dal PDR, per 1/3 eletti dal
Parlamento in seduta comune e per 1/3 eletti dalle supreme magistrature ordinarie e amministrative.
In questo modo, la composizione colleggiale concilia due esigenze: quella di mantenere un collegamento dellorgano
con gli istituti di democrazia rappresentativa e quella di assicurare ad esso garanzie di indipendenza analoghe a quelle
del potere giudiziario.
Al fine di garantire la massima professionalit tecnica, la Costituzione prescrive che i Giudici della Corte, sono scelti tra
i magistrati (anche a riposo) delle giurisdizioni superiori ordinaria e amministrative, i professori di universit in materie
giuridiche e gli avvocati che esercitino la professione da almeno 20 anni. (art.135 Cost.)
Al fine di garantire lindipendenza dei giudici e la stabilit dellorgano, ma anche un certo ricambio dei giudici, la
Costituzione prevede una durata di 9 anni e il divieto di rielezione.
Nei giudizi di accusa nei confronti del PDR la composizione della Corte integrata da 16 giudici aggregati tratti a sorte
da un elenco di aventi i requisiti per la carica di Senatore, lista, che il Parlamento compila ogni 9 anni mediante elezione
con le stesse modalit previste per la nomina dei giudici ordinari. (art.135 c.7 Cost.)
I giudici di nomina presidenziale sono scelti personalmente dal PDR con atto proprio del Presidente medesimo, i giudici
di nomina parlamentare sono eletti in seduta comune dalle due Camere, a scrutinio segreto con la maggioranza dei 2/3
dei componenti lAssemblea (per gli scrutini dopo il terzo maggioranza dei 3/5).
I giudici nominati dalle supreme magistrature sono eletti da tre distinti collegi elettorali, uno costituito da tutti i
Componenti della Corte di Cassazione, uno da tutti i magistrati del Consiglio di Stato e uno da tutti i magistrati della
Corte dei Conti, il primo collegio elegge 3 giudici, gli altri 1 a testa.
La Costituzione prescrive che la Corte elegge al proprio interno un Presidente, che rimane in carica 3 anni ed
rieleggibile, questo svolge un ruolo importante per lorganizzazione dei lavori e lassegnazione delle cause ai singoli
giudici.
Il controllo di costituzionalit delle leggi: origini
Prima dellentrata in vigore della Costituzione (1948), non esisteva un controllo di costituzionalit delle legge,in quanto
ogni legge ordinaria venne ritenuta idonea a derogare allo Statuto del 1848.
Ma i Costituenti vedevano sullintroduzione del controllo di costituzionalit un efficace strumento di tutela della libert.
Si doveva sciegliere fra un controllo diffuzo ed un controllo accentrato. Secondo il primo modello il controllo
effettuato da tutti i giudici, attraverso la disapplicazione della legge incostituzionale, limitatamente al giudizio in cui
sorta.
Il secondo preve che il controllo sia compiuto da un solo organo non appartenente al potere giudiziario, il quale pu
accertare le difformit della legge alla Costituzione ed annullare la legge dichiarata incostituzionale.
Fra le due forme di controllo prevalse la seconda a causa del timore di assegnare ai giudici un potere eccessivo.
La sclta dei modi di sollevare la questione di costituzionalit venne fatta dallAssemblea Costituente nella L.Cost.
1/1948, la quale adotta come forma principale di legittimazione quella incidentale, in cui la questione sorge nel corso di
un giudizio, essendo legata alla soluzione della controversia concreta.
Lazione principale, cio sul ricorso diretto alla Corte costituzionale, venne limitata ai soli rapporti fra Stato e Regioni.
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E alla magistatura comune, che il nostro ordinamento affida il compito di individuare le questini di costituzionalit e di
rimetterle alla Corte Costituzionale; dunque la magistratura comune a selezionare le questioni meritevoli di attenzione
da parte del giudice costituzionale.
Il giudizio in via incidentale
La questione di costituzionalit, per giungere al giudice costituzionale, deve sorgere nel corso di un giudizio, cio in
occasione dellapplicazione concreta della legge.
Sono i giudici comuni e le controversie concrete nelle quali sorgono le questioni di costituzionalit, a determinare le
possibilit di accesso al giudizio della Corte.
La questione di costituzionalit, come si detto, sorge nel corso di un giudizio.
La Corte costituzionale ha inteso il termine giudizio in modo ampio, comprensivo di procedimenti davanti ad organi
giurisdizionali che non appartengano alla giustizia ordinaria o che addirittura dubbio che svolgano vere funzioni
giurisdizionali.
Cos sono stati ritenuti legittimi a sollevare questione di legittimit in incidentale gli arbitri rituali, che svolgono la loro
attivit nel corso di un arbitrato svolto secondo le norme del Codice Civile. In questo caso la corte ha ritenuto
sufficiente la sussistenza del requisito oggettivo, ovvero un giudizio svolto nel rispetto della parit delle parti e per
lapplicazione dl diritto al caso concreto.
Il giudice Costituzionale ha poi ridimensionato il criterio soggettivo: in base alla giurisprudenza pi recente non infatti
sufficiente che sia un organo giurisdizionale a sollevare la questione, ma occorre che lo faccia nellesercizio concreto di
funzioni giudicanti.
La Corte ha invece mantenuto un atteggiamento di estrema apertura nei confronti della leggittimazione di organi, come
la sezione superiore del CSM o la Corte dei Conti in sede di controllo, che pur svolgendo funzioni non propriamente
giurisdizionali, o di incerta natura, sono ammessi a sollevare questione di costituzionalit in ragione della loro posizione
qualificata nellordinamento o del tipo particolare di procedimento.
Il giudice del giudizio nel quale si pone la questione (giudice a quo) deve per controllare la sussistenza di due requisiti,
per poter investire il giudice costituzionale.
Per primo deve verificare che la questione sia rilevante nel giudizio, ovvro che il giudizio non possa essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della questione di costituzionalit, infatti questioni anche oggettivamente
importanti e magari fondate, ma non necessarie per definire il giudizio concreto, non possono essere sollevate.
Sono numerose le decisioni con le quali la Corte dichiara linamissibilit di questioni per difetto di rilevanza o di
motivazione sulla rilevanza, o che non presentino i requisiti dellattualit o della concretezza.
Il giudice a quo deve, in secondo luogo, verificare che la questione sia non manifestamente infondata, cio
palesemente priva di fondatezza.
La dcisione con la quale il giudice dichiara la infondatezza manifesta della questione di costituzionalit deve essere
motivata.
Una volta verificate la RILEVANZA e la NON MANIFESTA INFONDATEZZA, il giudice a quo pu redigere
unordinanza di rimessa degli atti alla corte Costituzionale, nella quale, esposti i termini e i motivi di questione,
indicando le norme di legge oggetto del dubbio e le norme costituzionali che si assumono violate, e motivando sulla
rilevanza e non manifesta infondatezza della questione stessa, sospende il giudizio in corso, fino alla decisione della
Corte Costituzionale.
Lordinanza di remissione riveste unimportanza centrale nel processo costituzionale, in quanto latto introduttivo del
medesimo, nel quale viene definitio loggetto di costituzionalit. (il Thema decidendum)
Seconda la giurisprudenza il thema decidendum deve essere definito e non pu limitarsi ad una generica contestazione
della legge da parte del giudice a quo.
Lordinanza di rimessione deve essere notificata alla parti del giudizio e al Pubblico Ministero e viene pubblicata sulla
GU affinch tutti (cittadini e giudici) abbiano a conoscenza ch pendente innanzi al giudice costituzionale la questione
di costituzionalit.
Entro il termine di 20 giorni da tale pubblicazione, le parte del giudizio a quo possono intervenire nel giudizio
costituzionale per sostenere le proprie ragioni, entro tale termine pu intervenire anche il PDC tramite lAvvocatura
dello Stato, o il Presidente della Giunta regionale se la questione riguarda una legge regionale.
In tal modo, si crea nel processo costituzionale una sorta di contraddittorio, che per del tutto eventuale, perch il
giudizio della corte ha luogo, anche se le parti o alcune di esse non decidono di intervenire.
Le questioni sono discusse in udienza pubblica, quando ci siano parti o non appaiano a prima vista di agevole soluzione
riguardo linamissibilit e linfondatezza, negli altri casi, la Corte delibera direttamente in camera di consiglio.
La corte, per aquisire elementi di giudizio, pu fare uso di poteri istruttori, i quali per, non sono stati utilizzati di
frequente dal giudice costituzionale.
Se accoglie la questione di costituzionalit, la Corte Costituzionale dichiara lincostituzionalit della legge, tale
decisione a norma dellart.136 Cost. ha unefficacia generale, ovvero nei confronti di tutti i soggetti dellordinamento.
La L.87/1953 sancisce che le norme incostituzionali non possono essere pi applicate avendo effetto anche nei confronti
di tutte le situazioni ancora giustiziabili pur sorte precedentemente alla dichiarazione di incostituzionalit.
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Le decisioni di incostituzionalit si applicano dunque anche ai rapporti sorti prima della dichiarazione di
incostituzionalit, ma non ancora esauriti.
In un solo caso previsto dalla L.87/1953, la decisione di incostituzionalit ha effetto su rapporto esaurito, nel caso di
dichiariazione di incostituzionalit di una norma penale sulla cui base stata pronunciata una sentenza penale definitiva
di condanna, che viene a cessare con il cessare della norma.
Con una decisione di rigetto la Corte dichiara linfondatezza della questione di costituzionalit, ma ci non preclude che
altri giudici possano sollevare la medesima questione e nemmeno che la stessa Corte la accolga, lunico vincolo infatti
nei confronti del giudice del processo in cui la questione sorta.
Le tecniche di giudizio: le decisioni interpretative e manipolative
Nella sua giurisprudenza, la Corte costituzionale non si per limitata allalternativa fra decisioni di accoglimento o di
rigetto ma ha adottato ulteriori tecniche di decisione.
Si tratta delle pronunce di RIGETTO INTERPRETATIVE, che nascono dalla possibilit che una disposizione di legge
consenta pi intepretazioni: la Corte rifiuta linterpretazione data dal giudice a quo, che conduceva a prospettare il
dubbio di costituzionalit, e dunque questo viene respinto non perch infondato ma perch basato su uninterpretazione
della norma disattesa dalla Corte, la quale fa propria una diversa interpretazione, sulla cui base il dubbio di
costituzionalit non esiste pi. Tali decisioni non vincolano i giudici.
Attraverso le decisioni di accoglimento definite MANIPOLATIVE, la Corte dichiara lincostituzionalit di una
disposizione di legge non nella sua integrale portate, ma solo nella parte in cui dice qualcosa (SENTENZA DI
ACCOGLIMENTO PARZIALE) o nella parte in cui non dice qualcosa (SENTENZE ADDITIVE) o nella parte in cui
dice qualcosa, anzich qualcosaltro (SENTENZE SOSTITUTIVE).
Il qualcosa che la Corte definisce non si identifica in parole del testo legislativo, che come tale continua a sussistere
immutato, ma nei contenuti normativi definitidalla stessa pronuncia del giudice costituzionale.
La Corte ha fatto largo uso di decisioni di questo tipo, soprattuto per evitare di creare vuoti legislativi attraverso
semplici pronunce di accoglimento, risolvendo cos il problema della conformazione dellordinamento ai valori
costituzionali in via autonoma, senza attendere il successivo intervento del legislatore.
Pi di recente la Corte ha talvolta adottato decisioni chiamate ADDITIVE DI PRINCIPIO), nella quali la Corte ha
dichiarato lincostituzionalit della norma nella parte in cui non prevede qualcosa, ma senza stabilire essa stessa il
contenuto preciso di addizione, bens limitandosi ad enunciare il principio, cui dovr attenersi il legislatore.
Queste decisioni pongono difficili problemi di applicazione ai giudici, quando il legislatore ometta o tardi ad intervenire.
Il giudizio in via principale
La possibilit di impugare la legge in via principale, con ricorso, indipendentemente da un giudizio nel quale la legge
stessa debba trovare applicazione, riservata in Italia solamente allo Stato e alle Regioni, nei confronti rispettivamente
di leggi regionali e statali, a tutela delle rispettive competenze costituzionalmente stabilite.
Nel caso di ricorso da parte dello Stato nei confronti della legge regionale, il vizio di eccesso di competenza pu
riguardare qualsiasi vizio di legittimit costituzionale, nel caso invece in cui sia la regione ad impugnare una legge
statale odi altra Regione, gli unici motivi ammessi attengono alla lesione delle competenze della Regione ricorrente.
Il conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato
Alla Corte spetta giudicare anche sui conflitti che sorgono fra i poteri delloStato e fra lo Stato e le Regioni in ordine alle
rispettive sfere di attribuzione garantite dalla Costituzione.
I conflitti fra poteri possono essere promossi da organi abilitati a dichiarare in modo definitivo la volont del potere a
cui appartengono (art.37 L.87/1953).
Nel Potere esecutivo, dove vige il principio gerarchico, parte del conflitto il Governo, e pi precisamente il Consiglio
die Ministri, rappresentato in giudizio dal PDC.
Ma la corte ha ammesso che parte di un conflitto fosse anche un ministro in relazione alle sue individuali responsabilit.
Riguardo al potere giudiziario ogni giudice stato riconosciuto legittimo a sollevare e a resistere al conflitto. Per ci
che attiene al Pubblico Ministero, invece, la Corte costituzionale ha negato la legittimazione quando esso non eserciti
funzioni giurisdizionali.
Nellambito del potere legislativo organi legittimati a sollevare o a resistere al conflitto solo le Camere singolarmente,
mentre negata la legittimazione ad organi interni alle stesse.
Legittimati sono anche il PDR, la Corte Costituzionale e la Corte dei Conti in sede di controllo in quanto organi titolari
di autonome attribuzioni costituzionali.
Sono stati legittimati a sollevare conflitto anche comitati promotori di referendum come rappresentanti dei 500.000
elettori firmatari della richiesta di referendum, specificando per che che il comitato escluso dalla legittimazione
quando sono in discussione gli ulteriori sviluppi legati al Referndum.
Anche le commissioni parlamentari dinchiesta sono state riconosciute dalla Corte in grado di presentare ricorso e
resistere ai conflitti di attribuzione, in quanto sostituiscono necessariamente lAssemblea delle due Camere e
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rappresentano unemanazione del potere; una volta cessata lattivit della Commissione dinchiesta il potere di
legittimazione ritorna alla camera di appartenenza della Comissione.
Il conflitto di attribuzione fra poteri deve avere come oggetto la contestazione di un potere di fonte costituzionale,
ovvero deve consistere nella delimitazione di sfere di attribuzioni determinata per i vari poteri da norme costituzionali.
Tale potere pu essere riconosciuto direttamente dalla Costituzione o da norme costituzionali oppure ricavarsi da esse in
modo implicito, e pu fare riferimento anche alle norme di legge ordinaria che concretano o sviluppano quelle
costituzionali. (es. norme di legge sul controllo della Corte dei Conti)
Il conflitto pu sorgere non solamente quando si contesti lusurpazione di poteri altrui, ma anche nel caso si ritenga che
il cattivo uso del prorpio potere da parte di un organo abbia leso le attribuzioni di un altro potere.
Nella sua decisone la Corte Costituzionale dichiara il potere a cui spettano le attribuzioni contestate, e nel caso in cui sia
stato emanato un ztto viziato, lo annulla.
Il conflitto di attribuzione fra Stato e Regioni
I conflitti di attribuzione fra lo Stato e le Regioni possono sorgere con riferimento ad atti non legislativi, ma
amministrativi o giurisdizionali.
Legittimati a stare in giudizio sono, per lo Stato, il PDC e per la Regione, il Presidente della Giunta.
Il Termine per ricorrere di 60 giorni, che decorrono dalla notificazione o pubblicazione dellatto impugnato ovvero
dallavvenuta conoscenza di esso.
Come nel giudizio per conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato, la decisione del giudice costituzionale afferma la
spettanza della competenza in concreto, e annulla latto eventualmente emanato in violazione di essa.
I giudizi daccusa
La Corte Costituzionale esercita anche una competenza penale.
Essa giudica sui reati commessi dal PDR nellesercizio delle sue funzioni che a norma dellart.90 Cost. consistono
nellalto tradimento o attentato alla Costituzione.
E invece sottratta alla Corte Costituzionale e sottratta ai giudici la competenza a giudicare dei reati commessi da
Ministri nellesercizio delle loro funzioni.
Il PDR messo in stato daccusa dalle Camere riunite in seduta comune.
Il procedimento dinanzi al Parlamento si svolge in due momenti distinti: prima di tutto vi una deliberazione da parte di
un Comitato bicamerale, organo formato dai membri delle Giunte del Senato e della Camera, competenti per le
autorizzazioni a procedere, cui segue la decisione da parte dellAssemblea. La deliberazione dellAssemblea adottata
in base alla relazione di detto comitato bicamerale.
La decisione positiva costituisce latto di accusa, sulla base del quale ha inzio il procedimento dinanzi alla Corte
Costituzionale.
Quando il Parlamento ne decide lincriminazione, il Capo dello Stato pu essere sospeso dalla carica su disposizione
della Corte Costituzionale.
A questultima spetta giudicare sullaccusa.
Il giudizio penale si compone di una fase istruttoria e di una fase dibattimentale.
Al termine di tali fasi viene deliberata la sentenza definitiva, che non soggetta a forma alcuna di impugnazione.
Le sanzioni che la Corte pu infliggere sono determinate dalla L.Cost. 1/1953, il quale prevede sanzioni penali, nei
limiti del massimo di pena stabilito dalle leggi vigenti al momento del fatto, nonch altre sanzioni costituzionali,
amministrative e civili, adeguate al fatto.
La Corte gode dunque di unampia discrezionalit nel determinare le sanzioni.
Il giudizio di ammissibilit del referendum
Alle competenze della Corte sancite dallart.134 Cost, la L.1/1953 ha aggiunto quella di giudicare sulle richieste di
referendum abrogativo.
Tale competenza particolare rispetto alle altre, si tratti infatti di un caso di controllo obbligatorio, in assenza di una
domanda o di un atto di impulso. Questo giudizio allinterno del processo referendario una fase che non pu mancare
e che condiziona lo sviluppo del successivo procedimento.
Stando al testo dellart.2 della L.cost. 1/1953, la Corte dovrebbe verificare solamente che le leggi sottoposte a
referendum non reintrino nelle categorie per le quali il referendum espressamente vietato dalla Costituzione (art.75) e
cio non siano leggi di amnistia, di indulto, di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, leggi tributarie o di
bilancio.
La giurisprudenza della Corte ha per ampliato notevolmente i limiti del giudizio di ammissibilit del referendum,
ricavate, secondo la Corte costituzionale da un interpretazione sistematica dellart.75 allinterno del quadro
costituzionale.

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Appena avuto notizia dellesito positivo del controllo di legittimit operato dallufficio centrale per il referendum presso
la Corte di Cassazione, il Presidente della Corte Costituzionale fissa la data della Camera di Consiglio in cui verranno
sentite le parti e in cui al termine della discussione, si decider sullammissibilit o meno del quesito referendario.
La camera di consiglio deve essere fissata entro il 20 gennaio dellanno successivo a quello in cui la richiesta di
referendum stata presentata.
Di tale data deve essere fornita comunicazione al PDC e al comitato promotore, che hanno diritto, se lo reputano
opportuno, di presentare memorie alla Corte e di illustrarne il contenuto nel corso della discussione in Camera di
Consiglio.

13) REGIONI E AUTONOMIE LOCALI


Le regioni e le autonomie locali nella Costituzione
Il complesso sistema delle autonomie territoriali delineato dalla Costituzione stato sottoposto, qualche anno fa, ad una
profonda revisione: prima ad opera della L.cost. 22 novembre 1999, n.1, relativa alla forma di governo e allautonomia
statutaria delle Regioni ordinarie, poi la seconda, con la modifica radicale del Titolo V della Parte seconda della
Costituzione , ha ridisegnato la stessa forma di stato, rafforzando ulteriormente il ruolo delle autonomie territoriali.
Tale sistema autonomistico, composto dalle Regioni, Citt metropolitane, Province e Comuni, caraterizzato dal fatto
che questi enti godono di poteri propri grazie ai quali essi possono provvedere, attraverso organi rappresentativi, alla
cura degli interessi delle collettivit stanziate sui rispettivi territori.
Profondamente diverse sono le radici storiche degli enti sopra citati.
Le Regioni sono relativamente recenti, listituzione stata infatti prevista solo dalla Costituzione Repubblicana del
1948, si distinguono 5 Regioni a statuto speciale (art.116 Cost.) e 15 Regioni a statuto ordinario (art.131 Cost.).
Ancora pi recenti sono le citt metropolitane che hanno assunto rilievo dopo la L.cost. 3/2001 che le ha affiante nel
nuovo testo dellart.114 Cost. agli altri enti territoriali.
Esse non sono ancora state effettivamente realizzate, ma previsto che su proposta dei Comuni e della Provincia
interessati, in ciascuna delle areee circostanti le maggiori citt italiane possa essere istituita con legge una Citt
metropolitana, che acquisisce le funzioni della Provincia e assume un ordinamento particolare. Per Roma capitale
prevista, ladozione di un ordinamento speciale, con apposita legge.
Le Province sono il risultato di una lunga evoluzione istituzionale che nel periodo monarchico-liberale le ha fatte
nascere come enti territoriali.
I Comuni, nei cui confronti i cittadini avvertono un forte senso dappartenenza, vengono considerati enti locali originari
e necessari ancor prima della nascita dello Stato unitario.
A prima vista la riforma del Titolo V della Parte seconda della Costituzione sembra collocare tutti gli enti locali sullo
stesso piano, infatti lart.114 dopo aver affermato che la Repubblica oltre che dallo Stato costituita da (e non pi si
riparte in) Comuni, Province, Citt Metropolitane e Regioni definendoli enti autonomi con propri statuti, poteri e
funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione.
Si potrebbe pensare ad una significativa innovazione rispetto al quadro costituzionale precedente, nel quale solo
lautonomia delle Regioni veniva definita direttamente, mentre agli eltri enti veniva garantita indirettamente
lautonomia, essendo affidato al legislatore il compito della tutela costituzionale degli stessi.
Tuttavia fra Regioni e altri enti permangono molte differenze tuttaltro che trascurabili.
Mentre per le Regioni le competenze sono definite dalla Costituzione, per gli altri enti lindividuazione delle materie di
competenza spetta alla legge statale e regionale; lo stesso vale per lautonomia statutaria, inoltre solo alle regioni
attribuita la potest legislativa, infine solo le Regioni hanno il potere di impugnare davanti alla Corte costituzionale,
leggi statali ritenute lesive delle loro attribuzioni, ma anche di sollevare conflitti di attribuzione con lo Stato contro
qualsiasi atto ritenuto pregiudizievole per lautonomia Regionale.
Non a caso lordinamento italiano viene di norma qualificato come regionale, ben diverso da Stato federale.
Le Regioni italiane appaiono ancora prive di molti poteri che tradizionalmente vengono considerati propri dagli Stati
membri di uno Stato federale, infatti le regioni sono ancora escluse dalla volont statale (specie legislativa), non
essendo previsti rappresentanti regionali nei due rami del Parlamento; le regioni devono legiferare attinendosi ai
principi fondamentali dello stato; non hanno la garanzia di poter disporre del gettito delle imposte riscosse sul proprio
territorio; non hanno potest legislativa in materia civile, penale, giudiziaria e vedono i loro organi sottoposti a varie
forme di controllo statale (es. Scioglimento del Consiglio).
Si pu dire che in base alla Costituzione, agli enti territoriali riconosciuta autonomia normativa e amministrativa, con
la differenza, a vantaggio delle Regioni, che la potest normativa di queste sia legislativa che regolamentare, mentre
per gli enti minori solo regolamentare, la quale pu essere esercitata per disciplinare lorganizzazione e lo
svolgimento delle funzioni amministrative a loro attribuite.
Lordinamento riconosce a tutti gli enti territoriali autonomia politica, nel senso che nellambito dei poteri loro spettanti
e delle rispettive competenze possono agire per il perseguimento di fini e per il soddisfacimento di interessi e bisogni
liberamente prescelti.
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Prima della riforma del Titolo V del 2001 la potest legislativa era attribuita alle Regioni esclusivamente per le materie
tassativamente indicate da fonti di rango costituzionale (Costituzione,Statuti Speciali), mentre per lo Stato era estesa a
tutte le materie non espressamente assegnate alle Regioni.
La L.Cost.3/2001 ha invertito questo criterio, indicando le competenze legislative statali e stabilendo che tutte le altre
competenze spettano alle regioni. (nuovo testo art.117 c.4 Cost.)
Questo criterio vale in sostanza anche per la potest regolamentare.
Con riguardo alla potest amministrativa, la 3/2001 attribuisce le funzioni amministrative ai Comuni, salvo che per
assicurarne lesercizio unitario, siano attribuite a Province, Citt Metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi
di sussidiariet, differenziazione e adeguatezza. (nuovo testo art.118 c.1 Cost.)
La riforma in questa parte prosegue la linea gi tracciata dalla Legge Bassanini, la quale allo scopo di introdurre il c.d.
federalismo amministrativo, ha da tempo posto le basi per il conferimento agli enti locali e alle Regioni di tutte le
funzioni amministrative relative alla cura degli interessi, alla promozione e allo sviluppo delle rispettive comunit.
Tale legge ha escluso dal conferimento solo le funzioni e i compiti riconducibili a materie espressamente elencate, come
affari esteri, difesa e ordine pubblico, giustizia, organizzazione dellistruzione, moneta.
Questo processo ha avuto attuazione attraverso lemanazione di una fitta serie di decreti legislativi.
Si pu dire che tutto questo il risultato del progressivo consolidamento nellordinamento italiano del principio di
sussidiariet, secondo il quale le funzioni e i compiti amministrativi vanno distribuiti fra i diversi livelli di governo in
modoche vengano affidate ai livelli superiori solo le competenze non esercitabili con la dovuta efficacia, efficienza ed
adeguatezza ai livelli di governo pi vicini ai cittadini destinatari.
Questo principio stato adesso recepito a livello costituzionale.
In linea di massima da pensare che ai Comuni vengano assegnate prevalentemente le funzioni di amministrazione
attiva, slavo quelle di vasta area, attribuite alle Provincie insieme a quelle di coordinamento e programmazione.
Di conseguenza, alle Regioni dovrebbero essere riservate le funzioni di indirizzo, programmazione, coordinamento,
promozione riguardanti lintero territorio regionale.
Le origini dello Stato regionale
Per cogliere lorigine storica delle Regioni, bisogna ricordare che agli albori dellUnit dItalia (1861) i Ministri
dellInterno dellepoca, Farini prima e Minghetti poi avevano lavorato ad un progetto di regionalizzazione
amministrativa respito dal Parlamento.
Questo si basava sulla convinzione che la creazione delle Regioni avrebbe meglio garantito le peculiarit culturali,
sociali ed economiche delle diverse aree, rendendo pi efficiente lazione amministrativa, ma nel Parlamente prevalse la
preoccupazione di un pericolo per lUnit appena raggiunta oltre che ad un inutile e costosa moltiplicazione degli enti
pubblici concorrenziali con quelli gi esistenti, Provincie e Comuni.
Fu poi con il Partito Popolare nato nel 1919 da Luigi Sturzo, che si fece strada la concezione della Regione come ente
politico, in parallelo allacquisizione del Trentino AA e del Friuli VG, contraddistinti nellambito dellimpero austroungarico da una forte tradizione autonomistica.
Con lavvento nel 1922 del fascismo per, le aspettative autonomistiche vennero vanificate da una concezione
centralistica dello Stato, che soffoco anche le preesistenti autonomie provinciali e comunali.
Bisogner attendere la caduta del fascismo per aprire nuove prospettive autonomistiche.
I partiti maggiormente inclini ad indirizzare lAssemblea Costituente verso ladozione di forte automie regionali erano
la DC (erede del Partito Popolare), il Partito dazione, il Partito Repubblicano e una parte del partito liberale.
Lidea profondamente radicata nelle forze cattoliche, che rientri fra i diritti inviolabili delluomo quello di realizzarsi
allinterno di una pluralit di formazioni sociali, tra cui le comunit territoriali, ag da aggregante e lAssemblea
Costituente approv la struttura regionale nellordinamento.
Pesarono a favore di questa scelta anche le marcate tendenze autonomistiche manifestatesi in alcune parti del territorio
nazionale.
In Sardegna e Sicilia si erano infatti istituiti fin dal 1944 un Alto Commissario e una Consulta Regionale, la Consulta
siciliana aveva addirittura proceduto allelaborazione di un ordinamento autonomo, comprendente anche ampi poteri
legislativi, concretizzatosi in un progetto di Statuto, adottato pressoch integralmente dal Governo.
Anche in valle DAosta fin dal 1945 naque una nuova struttura autonomistica, La circoscrizione autonoma della Valle
dAosta, retta da un Presidente, da una Giunta e da un Consiglio elettivo con funzioni amministrative a cui avrebbe fatto
seguito anche il riconoscimento di funzioni legislative.
Non si pu infine tener conto dellaccordo (De Gasperi Gruber), fra Italia ed Austria stipulato a Parigi nel settembre
del 1946 con la quale erano state previste non solo misure a salvaguardia della minoranza linguistica tedesca, ma anche
lesercizio di un potere legislativo ed esecutivo autonomo nellarea occupata dalla minoranza stessa.
Queste misute prevedevano da un lato la creazione della Regione Trentino Alto Adige e dallaltro le Provincie
autonome di Bolzano e di Trento, dotate per struttura e funzioni di una rilevanza isituzionale analoga a quella delle
Regioni.
Di fronte a questo chiaro che la Costituente poteva solo scegliere di istituire le Regioni solo in quelle zone o in tutto il
territorio nazionale, la scelta fu la seconda con non poche divergenze di vedute tant che il Plenum ridimensi la
potest legislativa delle Regioni rispetto a quella prevista dal progetto della Commissione dei 75.
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71

Venne deciso di dar vita ad un ordinamento legislativo in due livelli, al primo appartengono quelle regioni alle quali
sono attribuite forme e condizioni particolare di autonomia secondo statuti speciali adottati con leggi costituzionali
(art.116 c.1 Cost.).
Questo regime di autonomia speciale riservato alle Regioni la cui autonomia si era concretizzata in qualche forma gi
prima dellapprovazione della Costituzione avvenuto il 22 dicembre 1947.
Per portare a compimento la previsione dellart.116 vene riconvocata lAssemblea Costituente che provvide a recepire il
gi vigente statuto della Sicilia (L.Cost.2/1948) e ad approvare quelli di Sardegna, Valle dAosta e Trentino AA
(L.Cost.3-4-5/1948) con la sola esclusione dellapprovazione dello Statuto del Friuli VG, inserita nelle regioni ad
autonomia speciale esclusivamente per la tutela della minoranza slovena.
Tale statuto pot essere adottato solo 15 anni (L.Cost.1/1963) dopo a causa del perdurare di difficolt sul piano interno e
internazionale, anche molto tempo dopo la conclusione del secondo conflitto mondiale.
Al secondo livello di autonomia normale e ordinaria apprtengono le altre 15 Regioni (alle 14 originariamente previste si
aggiunto nel 1963 il Molise per separazione dagli Abruzzi).
Il Costituente ha comunque previsto la possibilit di modificare lassetto territoriale delle Regioni come risulta
dallart.132 Cost. tramite un procedimento assai macchinoso e complesso che deve concludersi con una legge
costituzionale per la fusione di Regioni o la nascita di nuove e con una legge ordinaria per lo spostamento di Province e
Comuni da una Regione allaltra.
Listituzione delle Regioni
Pur tra molte difficolt, si po dire che le regioni speciali non sono rimaste in quel limbo istituzionale in cui invece sono
state a lungo lasciate le Regioni ordinarie.
Infatti malgrado le elezioni dei loro Consigli dovessero essere indette entro il 31 dicembre 1948, bisogn attendere altri
ventanni.
La parte pi rilevante dellordinamento regionale previsto dalla Cosituzione, quella relativa alle Regioni ordinarie,
rimasta dunque in pratica congelata fino al 1970.
Evidentemente vi era nelle forze politiche al Governo, il timore che lopposizione potesse impadronirsi nelle zone in cui
deteneva la maggioranza, degli apparati regionali e grazie ad essi avere una ricaduta favorevole sul piano nazionale.
Queste remore sono state rimosse solo quando, con lavvento alla guida del paese del centro-sinistra ha cominciato a
diffondersi un clima politico-ideologico diverso.
Organizzazione e funzionamento delle Regioni ordinarie
Lassetto organizzativo fondamentale delle Regioni a statuto ordinario, incentrato sul Consiglio, sulla Giunta e sul suo
Presidente, nonch la distribuzione delle funzioni fra tali organi, si ricava dalla Costituzione, il cui dettato trova
completamento nei singoli statuti regionali.
Con la L.cost. 1/1999 stata ridisegnata la forma di governo regionale con lintroduzione a suffragio universale e
diretto del Presidente della Giunta; stato modificato il procedimento di approvazione degli statuti; stato attribuito
alla legge regionale il compito di disciplinare il sistema di elezione dei Consigli, in precedenza riservato alla legge
statale.
Peraltro, finch non verr predisposta la legislazione elettorale regionale (gi adottata da qualche Regione ma senza
innovazioni di rilievo), i Consigli continuano ad essere eletti con la legge elettorale statale in vigore.
Il Consiglio titolare della funzione legislativa che esercita secondo una procedura dettata dagli statuti regionali e dai
regolamenti consiliari, procedura molto simile a quella statale con la sola essezione che il consiglio per lapprovazione
delle leggi mono-camerale.
A seguito della riforma di cui alla L.1/1999 i poteri del Consiglio sono stati notevolmente ridotti rispetto a quelli
previsti dal Testo Costituzionale per lo pi a vantaggio del Presidente della Giunta.
stata eliminata la riserva al Consiglio della potest di approvare i regolamenti regionali; non elegge pi il Presidente
ed i membri della Giunta e nemmeno determina lindirizzo politico della Regione.
Al Consiglio rimane il potere di votare una mozione di sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta a cui segue
lobbligo di dimissioni dellintera giunta, ma anche lo scioglimento del Consiglio stesso in base al principio secondo cui
i due organi debbono rimanere in carica assieme e cadere assieme.
In sintesi si pu dire che lelemento pi significativo di questo nuovo quadro istituzionale la posizione di netta
preminenza del Presidente della Giunta, il quale non solo rappresenta la Regione, promulga le leggi, emana i regolameti,
indice i referendum, nomina e revoca i componenti della Giunta ma soprattutto dirige questultima e ne responsabile.
La revisione costituzionale del 1999 ha superato la precedente forma di governo assembleare che prevedeva
lattribuzioni al Consiglio delle funzioni pi importanti, con un nuovo assetto che si regge su due organi eletti a
suffragio universale, Il Presidente della Giunta titolare del potere di direzione politica e di quello di nomina e revoca dei
membri della Giunta e dallaltra il Consiglio, al quale spettano funzioni di controllo e garanzia.
Si tratta di una forma di governo standard applicata a tutte le regioni ordinarie, che va integrata ad opera dei nuovi
statuti ordinari previsti dalla riforma del 1999, i quali potrebbero adottare una modalit di elezione del Presidente
diversa dallelezione popolare diretta, anche se nessuno degli statuti di 2generazione si avvalso di tale facolt.
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Secondo il nuovo art.123 Cost. ciascun consiglio regionale delibera lo statuto con legge approvata a maggioranza
assoluta dai suoi componenti con due deliberazioni sucessive adottate ad intervallo non minore di due mesi.
Entro 30 giorni il Governo pu promuovere il controllo di legittimit della Corte Costituzionale sulla statuto.
Lo statuto pu essere sottoposto a referendum popolare, su richiesta di un 1/50 degli elettori della Regione o di 1/5 dei
Consiglieri e non promulgato se non approvato dalla maggioranza dei voti validi.
In base al vecchio art.123 Cost. invece, ogni statuto ordinario era deliberato a maggioranza assoluta dal Consiglio, ma
doveva essere poi approvato con legge ordinaria dal Parlamento.
Oltre a determinare la forma di governo regionale, gli statuti dettano i principi fondamentali per lorganizzazione e il
funzionamento dellapparato regionale e disciplinano il diritto di iniziativa legislativa, i referendum e la pubblicazione
delle leggi e dei regolamenti. (art.123 c.1 Cost.)
Va segnalato che i referendum abrogativi regionali, a differenza di quelli statali possono avere ad oggetto anche atti
amministrativi e non solamente leggi.
La Costituzione (art.133 c.2) prevede inoltre referendum consultivi, obbligatori ma non vincolanti, quando la Regione
intenda istituire con proprie leggi, nuovi comuni o modificare le loro circoscrizioni o denominazioni. Si deve invece
agli Statuti lintroduzione a livello regionale di referendum consultivi non riferiti alle variazioni territoriali, che possano
essere indetti su qualunque materia di interesse regionale.
Gli statuti ordinari di seconda generazione prevedono degli organi di garanzia statutaria (variamente denominati:
Consulta, Commissioni, Comitato, Collegio) e generalizzazno listituzione del Difensore civico regionale, con funzioni
di tutela non giurisdizionale dei cittadini.
Organizzazione e funzionamento delle Regioni speciali
Anche lassetto organizzativo delle Regioni differenziative, delineato negli statuti speciali, imperniato sulla
ripartizione delle funzioni fra Consiglio, Giunta e Presidente. Il fatto che tali statuti, secondo lart.116 Cost. vengano
adottati con legge costituzionale, e quindi deliberati dal Parlamento nazionale, fa pensare che tali Regioni siano prive di
quellautonomia di cui godono invece le Regioni ordinarie.
Con il vsro della L.cost.2/2001 si proceduto alla revisione di tutti gli statuti speciali. In particolare si provveduto a
riconoscere a tutte le regioni differenziate e alle Provincie autonome di Trento e Bolzano un potere di autoorganizzazione interna analogo a quello attribuito alle Regioni di diritto comune.
A seguito della riforma citata ciascuno statuto speciale affida ad una legge rinforzata il compito di determinare la forma
di governo della Regione, le modalit di elezione del Presidente e dei membri della Giunta, i rapporti fra gli organi della
Regione, lesercizio di diritto di iniziativa legislativa popolare, la disciplina dei referendum regionali.
Gli statuti speciali adempiono ad una funzione diversa da quella degli statuti ordinari, in quanto provvedono a fissare i
principi relativi allelezione dei Consgli alla finanza regionale, ai controlli sugli organi regionali, e individuano, le
materie assegnate alla competenza della Regione.
Fino allentrata in vigore della L.cost. 2/2001 la forma di Governo delle Regioni ad autonomia differenziata stata
comunemente considerata di natura tendenzialmente parlamentare.
A seguito dellapprovazione della L.cost.2/2001 questo quadro mutato, da momento che stato sostanzialmente esteso
alle Regioni differenziate, quanto stabilito in ordine alla forma di Governo delle Regioni di diritto comune.
Da un lato, quindi, stato provvisoriamente introdotto anche per esse, (con lecezzione di Valle dAosta, Trentino AA,
e provincia di Bolzano) lo stesso modello standard incentrato sullelezione diretta del Presidente; dallaltro previsto
che ciascuna Regione speciale possa discostarsene (con legge reginale rinforzata) determinando autonomamente la
propria forma di governo.
La potest legislativa delle Regioni
La principale delle funzioni regionali quella legislativa. Prima della riforma del 2001 le Regioni potevano esercitare
varie funzioni legislative, esclusivamente nelle materie loro tassativamente attribuite.
Veniva presa in considerazione in primo luogo la potest legislativa primaria o piena, riconosciuta esclusiamente alle
regioni ad autonomia speciale e Province autonome, con riguardo alle materie indicate negli statuti speciali.
Tale potest, oltre al rispetto della Costituzione, era confinata sia ai limiti di merito che il Parlamento doveva far
rispettare (interesse nazionale), sia ai limiti di legittimit custoditi dalla Corte dei Conti (obblighi istituzionali).
Il secondo tipo di potest legislativa (concorrente o ripartita) era riconosciuto sia alle Regioni speciali che a quelle
ordinarie nelle materie indicate dagli statuti speciali o dalla Costituzione.
La potest concorrente era sottoposta oltre che ai limiti esterni di cui sopra anche ad un ulteriore limite interno di
legittimit rappresentato dai principi fondamentali stabiliti per ciascuna materia dallo Stato.
Accanto alle due potest legislative appena indicate si affiancano quella attuativa e quella integrativa-attuativa di leggi
statali, tramite le quali le Regioni potevano dare svolgimento, senza contraddirle a specifiche leggi statali, adattandole
alle particolari condizioni locali.
A concretizzare i limiti della potest legislativa delle Regioni, stato, di regola, il legislatore statale ordinario con
riguardo ai limiti di merito, in particolare linteresse Nazionale, in altre parole linteresse nazionale stato
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frequentemente utilizzato quale presupposto giustificativo di leggi statali che effettuavano , nellambito delle materie
assegnate alle regioni, dei ritagli di competenza a favore dello Stato e a scapito delle stesse Regioni.
Di conseguenza ad applicare il limite dellinteresse nazionale stata la Corte costituzionale che ha trasformato
linteresse nazionale da un limite di merito in limite in legittimit.
Tale operazioni ha avuto leffetto di riservare allo Stato molte funzioni: come fiere e mercati (fiere nazionali),
assistenza sanitaria ed ospedaliera (individuazione siti) e miniere.
Oltre a questi limiti il legislatore statale ne aveva introdotto anche un altro, inizialmente destinato a circoscrivere
lautonomia amministrativa regionale, finito poi per estendersi alla potest legislativa.
Si trattava di un limite derivante dallo svolgimento di una funzione, di indirizzo e coordinamento il cui scopo era di
tutelare le esigenze di carattee unitario e il cui esercizio era di conseguenza affidato allo Stato.
La riforma del Titolo V ha modificato profondamente tale assetto, infatti mentre in precedenza erano le materie delle
Regioni ad essere tassativamente elencate dalla Costituzione, la legge di revisione del Titolo V provvede invece ad
indicare le materie in cui lo Stato ha potest legislativa esclusiva, affermando che spetta alle Regioni la potest
legilativa in riferimento alle materie non espressamente riservate dalla legislazione allo Stato. (nuovo art.117 c.4)
Vengono quindi attratte nellorbita regionale materie come industria, commercio, turismo, assicurazioni, assistenza
sociale, mentre rimangono allo Stato politica estera, difesa, sistema valutario, previdenza sociale, ordine pubblico,
ordinamento civile e penale.
Rimane esclusivamente un legame con lordinamento passato ed rappresentato dalla potest legislativa concorrente,
ovvero quella ripartita fra Stato e Regioni da svolgersi esclusivamente in un elenco di materie specificate del nuovo
testo dellart.117 c.3.
La distanza fra la sfera statale e quella Regionale si regge dunque sulle materie di competenza, il quale solleva lo
spinozo problema della definizione e della delimitazione delle singole materie.
I principali criteri utilizzati allo scopo dellindividuazione sono quello oggettivo, che tende ad identificare le materie in
base al loro contenuto e quello teleologico che ricomprende nellambito di una materia tutte le attivit il cui fine sia ad
essa riconducibile, anche se non rientrano in senso stretto nei margini oggettivi della materia stessa.
In casi di concorso di competenza, la Corte fa allora ricorso al criterio di prevalenza di una materia rispetto ad unaltra,
e, ove anche questo risulti inadeguato, allapplicazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni, da
realizzarsi in particolare nella forma dellintesa in sede di Conferenza Stato-Regioni.
Pu essere giustificata secondo la Corte qualche deroga alla normale funzione fra lo Stato e le Regioni ed il principale
congegno che assicura tale flessibilit si rinviene nellart.118 c.1 della Cost. .
Nonostante tale disposizione si riferisca esplicitamente alle funzioni amministrative e individui nei principi di
sussidiariet, differenziazione e adeguatezza i criteri ai quali allocare tali funzioni ai diversi livelli di governo
(comunale, provinciale, regionale e statale), non si pu pensare che essa rimanga senza conseguenze nellesercizio della
potest legislativa.
Pi precisamente quando alcune funzioni amministrative vengono attratte per sussidiariet dal livello regionale a quello
statale, sar necessariamente la legge statale ad organizzarle e regolarle. (es. tutela ambientale)
A parte la distinzione fra legislazione statale (specializzata per materia) e quella regionale (generale residuale), altro
tratto fondamentale della Riforma del Titolo V rappresentato dallequiparazione fra le due potest, entrambe
sottoposte agli stessi limiti, che il nuovo art.117 identifica nel rispetto della Costituzione, dellordinamento comunitario
e degli obblighi internazionali.
Tale equiparazione porta al superamento della vecchia concezione di superiorit dello Stato sulle Regioni, superamento
che rappresenta lasse portante della riforma nel suo insieme.
Ne indice emblematico, il fatto che nel nuovo sistema, il vincolo degli obblighi internazionali non riguarda pi
esclusivamente la legislazione regionale ma si estende anche alle leggi statali, con la conseguenza che anche il
legislatore pu incorrere in una censura di incostituzionalit, nel caso non rispetti gli obblighi derivanti dai trattati
internazionali.
Dopo la riforma del 2001 non vi pi spazio per il limite dellinteresse nazionale visto che di esso non Vi rimasta pi
alcuna traccia nella Costituzione.
Resta da dire delle Regioni ad autonomia differenziata, la cui potest legislativa definita dai vecchi statuti speciali,
ancora in vigore.
Questi ultimi hanno conservato limpostazione originaria, ed elencano le materie attribuite alla Regione a cui si
riferiscono, distinguendo quelle di potest primaria o piena da quelle di potest concorrente o da quelle a potest
integrativa-attuativa, non facendo, a differenza del nuovo art.117 cenno alle competenze statali.
La L. cost.3/2001 non per priva di effetti nei riguardi delle Regioni Speciali, dal momento che allart.10 introduce a
loro vantaggio una clausola di maggior favore, per cui finch non si adegueranno gli statuti, le disposizioni della
riforma non si applicano solo alle regioni ordinario ma anche a quelle speciali (anche Province autonome).
Leffettiv applicazione di tale clausola alla potest legislativa delle Regione differenziate presuppone due passaggi.
Preliminarmente, si deve accertare se i limiti previsti daigli statuti speciali per la vecchia potest primaria sono pi
gravosi rispetto al riformato art.117 sulla nuov potesta residuale delle Regioni ordinarie.
Sucessivamente deve essere individuato a che titolo ciascuna Regione o Provincia Autonoma abbia competenza a
legiferare nelle varie materie, attraverso il raffronto fra i cataloghi dei rispettivi statuti e quelli, in parte espliciti e in
parte impliciti, che risultano dal nuovo art.117 della Costituzione.
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Visto che alcuni dei limiti originariamente previsti dagli statuti speciali non sono stati puntualmente ripresi nella
riforma del Titolo V e quindi non dovrebbero essere pi applicati (norme fondamentali delle leggi Statali di riforma
economico-sociale) con la conseguenza che la potest generale residuale risulta pi vantaggiosa.
Alla luce della giurisprudenza pare che la clausola di maggior favore si debba ache applicare nellipotesi di una materia
di potest concorrente negli statuti speciali, mentre riconducibile allarea della potest generale-residuale di cui
allart.117 c.4 Cost. .
Di dubbia risoluzione, invece,sembra il caso di una materia di potest primaria regionale secondo gli statuti, ma di
potest concorrente o di esclusiva statale nel nuovo art.117, qui forse va tenuta ferma la disciplina statutaria con
lapplicazione dei vecchi limiti rappresentati dalle norme fondamentali delle riforme economico-sociali e dai principi
generali dellordinamento giuridico.
Un ultimo cenno lo merita lintroduzione accanto allautonomia speciale delle 5 Regioni differenziate, di una nuova
forma di specialit che si potrebbe definire diffusa.
In nuovo testo dellart.116 prevede infatti che forme e condizioni particolare di autonomia possano essere attribuite
anche alle regioni ordinarie (di diritto comune).
Questo pu avvenire su iniziatia delle Regioni interessate, sentiti gli enti locali, con una legge approvata dalle Camere a
maggioranza assoluta, sulla base di unintesa fra lo Stato e la Regione stessa.
La potest amministrativa delle Regioni e delle autonomie locali
Le Regioni, ordinarie e speciali sono tenute anche a svolgere funzioni amministrative, che secondo il testo originario
dellart.118 andavano individuate in quelle materie con competenza legislativa secondo il principio del parallelismo.
Sempre il comma 3 dello stesso art.118 aggiungeva che la Regione doveva esercitare le sue funzioni mediante delega a
Province, Comuni ed altri enti locali o valendosi dei loro uffici.
La ragione della disposizione era di limitare alle funzioni essenziali svolte direttamente dalle Regioni, che non
avrebbero dovuto occuparsi di amministrazione attiva, ma di programmazione, coordinamento, indirizzo, finanziamento.
In questo modo il Costituente voleva ridurre allindispensabile gli uffici Regionali e far si che lazione amministrativa
correispondesse, grazie allesercizio da parte degli enti locali, nel miglior modo possibile alle esigenze delle attivita
locali (anticipando il principio di sussidiariet).
In realt queste indicazioni costituzionali sono state disattese, infatti hanno preferito fare ricorso, anzich a questo
modello di amministrazione, alla creazione di complessi apparati amministrativi propri, dando vita ad una serie di enti
strumentali, aziende, agenzie, societ per azioni, questo soprattutto perch spesso gli enti minori non erano ritenuti in
grado di operare con efficienza ed economicit.
Il nuovo art.118 ridisegna completamente questo quadro e punta a delineare unamministrazione pubblica caraterizzata
dal superamento di ogni forma di centralismo, sia regionale che statale.
La riforma accantona il principio del parallelismo e lisituto delega agli enti locali, fissando la regola secondo cui,
tendenzialmente tutte le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni, salvo che per assicurarne lesercizio unitario
siano conferite a Province, citt metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiariet, defferenziazione
ed adeguatezza.
Ne deria un consistente ridimensionamento dellamministrazione regionale, dal momento che molti compiti
amministrativi saranno allocati in capo agli enti territoriali minori con preferenza per gli enti pi vicini ai cittadini,
ovvero i Comuni.
Per dare piena attuazione a questa redistrubuzione di competenze dovranno essere predisposte apposite leggi statali e
regionali, alle prime spetta il compito di individuare le funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citt
Metropolitane, tenendo conto delle caratteristiche proprie di ciascun tipo di ente e delle funzioni storicamente svolte.
Secondariamente il legislatore statale dovr individuare le funzioni attualmente svolte a livello centrale che non
richiedono un esercizio unitario e che quindi vanno conferite alle Regioni e agli enti minori secondo i principi di
sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza.
Nelle materie di sua competenza sar invece il legislatore regionale ad operare il conferimento agli enti locali delle
funzioni amministrative che non richiedono un esercizio unitario a livello regionale, applicando i medesimi principi.
Stando al nuovo testo della Costituzione, gli enti territoriali minori risultano titolari non solo delle funzioni
fondamentali e di quelle loro conferite dalle leggi statale e regionali nei termini appena detti, ma anche di altre funzioni
definite proprie (art.118 c.2 Cost.).
Parte della dottrina ha ritenuto di identificare le funzioni proprie con quelle fondamentali.
Il pi recente disegno di legge presentato dal Gfoverno per dare attuazione a questa parte della riforma del Titolo V
sembra seguire un orientamento diverso. Nel senso che le funzioni proprie degli enti locali sono tenute distinte dalle
funzioni fondamentali, e vengono individuate in compiti ulteriori di cui gli enti locali possono farsi carico nei confronti
della propria collettivit di riferimento, a condizione che i bilanci e le potenzialit organizzative dellente lo consentano.
Va detto infine che nella riforma del Titolo V si pu trovare anche la chiave per risolvere quella che in materia di
competenza amministrativa delle Regioni, stata una delle questioni pi discusse, fin dalle origini dellordinamento
regionale.
Si tratta della querelle sulla legittimit o meno delle interferenze esercitate dallo Stato, allinterno di tale ambito,
attravrso la funzione di indirizzo e coordinamento.
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Fino alla riforma del 2001 la Corte costituzionale rimasta contastemente ancorata alla convinzione che, pur non
essendo contemplata direttamente dalla Costituzione, la funzione statale di indirizzo e coordinamento, in quanto
strumento di garanzia dellunit e dellarmonia del sistema, godesse di un sicuro, anche se implicito fondamento
costituzionale.
Dopo la riforma, per, da ritenere che il potere statale in questione non abbia pi diritto di cittadinanza
nellordinamento.
In primo luogo, perch tale potere appare, in generale, assolutamente incompatibile con il rapporto di tendenziale parit
fra Stato e Regioni in materie tassativamente indicate (immigrazione, ordine pubblico e sicurezza, tutela dei beni
culturali, finanza pubblica e sistema tributario) ma non dedica il minimo cenno ad una funzione di indirizzo e
coordinamento di portata generale.
La finanza delle Regioni
La Costituzione riconosce alle Regioni, anche autonomia finanziaria. Secondo linterpretazione comune, questa
espressione comprende sia il potere di autodeterminazione sul versante della spesa, sia la capacit di decisione in ordine
alle entrate, cio lautonomia tributaria.
La formulazione originaria dellart.119 c.1 Cost., secondo la quale le Regioni hanno autonomia finanziaria nelle forme
e nei modi stabiliti dalla legge della Repubblica, che la coordinano con la finanza dello Stato, delle Province e dei
Comuni, stata interpretata come una sorta di rinvio in bianco alle scelte descrizionali del legislatore ordinario.
Grazie a questa premessa, si pu spiegare il fatto che, dalla creazione delle Regioni ad oggi, il legislatore statale abbia
seguito, nel dare attuazione alle disposizioni costituzionali, linee di condotta molto diverse.
Fino al 1996 stato adottato un modello di finanza regionale essenzialmente derivata, o di trasferimento, nel senso che
le Regioni godevano di mezzi finanziari individuati e quantificati prevalentemente dallo Stato, e solo in minima parte
dipendenti dalle loro scelte.
La quasi totalit delle risorse necessarie ad adempiere alle loro funzioni normali derivava alle Regioni dal riparto del c.d.
fondo comune e dai c.d. fondi speciali.
Il primo, dopo essere stato inizialmente alimentato con il gettito di alcuni tributi erariali, aveva finito per essere
determinato discrezionalmente, anno per anno, dal legislatore statale, in sede di formazione del bilancio dello Stato; i
secondi molto rilevanti per entit venivano assegnati alle Regioni, attraverso apposite leggi, con destinazione vincolata
a settori specifici (agricole, consultori familiari, trasporto pubblico, sanit). Un ruolo del tutto marginale avevano, tra le
fonti di entrata, i tributi propri delle Regioni (tassa occupazione spazi ed aree pubbliche, tassa concessione regionali,
tassa automobilistica regionale), per cui alle Regioni era riservata solamente la fissazione delle aliquote, peraltro entro
valori massimi e minimi gi determinati dal legislatore statale. (base imponibile, modalit di accertamento e riscossione,
di liquidazione, sanzioni, soggetti passivi, erano di norma disciplinati puntualmente da legig statali)
A partire dal 1996 la legislazione in materia ha mutato indirizzo, puntando sul versante dellentrata, ad una forte
riduzione del carattere derivato dalla finanza regionale, e sul, versante della spesa, alleliminazione dei vincoli di
destinazione, il processo di riforma (culminato con il D.lgs 56/2000) ha assunto come idee-guida la sostituzione della
maggior parte dei trasferimenti erariali sia liberi che vincolati, con entrate di altro tipo.
Queste ultime sono state individuate:
a) Nuovi tributi regionali propri (IRAP, TASSA SULLO STUDIO UNIVERSITARIO, DEPOSITO RIFIUTI)
b) In addizionali e imposte erariali (CONSUMO SUL GAS METANO, IRPEF)
c) In compartecipazione su tributi erariali (ACCISA SULLA BENZINA, IVA)
Questo nuovo sistema di finanziamento che ha cominciato a tener conto del gettito tributario locale, stato arricchito
con listituzione di un FONDO PEREQUATIVO NAZIONALE, finalizzato a superare gli squilibri socio-economici
territoriali e a consentire a tutte le Regioni di svolgere le loro funzioni garantendo uniformemente i livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti fondamentali su tutto il territorio nazionale.
Il nuovo testo dellart.119 Cost. riprende molto di quanto contenuto nella sua formulazione originaria e nello stasso
tempo, per, pone alcune premesse per dare ulteriore respiro allautonomia finanziaria delle Regioni.
Quanto alle conferme, la disposizione specifica formalmente che lautonomia finanziaria regionale riguarda sia lentrata
che la spesa, inoltre ribadisce con forza limportanza dei tributi regionali propri e delle compartecipazioni al gettito dei
tributi erariali, che vanno calcolate in base al gettito locale dei tributi stessi.
Ad avere maggiore portata, per, sono le novit:
La prima riguarda la copertura costituzionale fornita al fondo perequativo prima previsto solo da legge ordinaria, la
seconda che lart.119 c.2 cita che le regioni stabiliscono ed applicano tributi ed entrate propri e quindi sembra
legittimare le Regioni ad introdurre nuovi tributi, senza la necessit di una legge statale che li istituisca e li disciplini
interamente.
Si pu pensare allesercizio di una potest legislativa di tipo concorrente in quanto tale spetta alla Regione, salvo che
per la determinazione dei principi fondamentali che spetta allo Stato.
A sorreggere questa conclusione sta, da un lato, il fatto che nellelenco delle materie di legislazione concorrente
(art.117c.3 Cost.) figura la materia coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; dallaltro che
correlativamente, si pu invocare la dizione dello stesso art.119 c.2 Cost., laddove, dopo aver riconosciuto alle Regioni
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potere impositivo, se ne vincola lesercizio al rispetto dei principi di coordinamento della finazna pubblica e del sistema
tributario, i quali devono essere evidentemente fiddati dallo Stato.
Importante anche laffermazione del principio, contenuta nel nuovo testo dellart.119 per cui le risorse a disposizone
delle Regioni (Comuni, province e Citt metropolitane) devono contribuire a finanziare integralmente le funzioni
pubbliche loro attribuite.
Suscita invece qualche riserva, la previsione del Comma 5, secondo la quale lo Stato destina risorse aggiuntive ed
effetua interventi speciali ad HOC a favore di determinate Regioni, sia per consentire loro di provvedere a scopi diversi
dal nomale esercizio delle loro funzioni, sia per rimuovere squilibri economici e sociali, sia per favorire lesercizio dei
diritti della persona.
Concludendo con un cenno alle lacune, va sottolineato che il nuovo art.119 Cost. trascura di individuare a quali tributi
erariali si riferisce la compartecipazione regionale e quale portata quantitativa essi debbano avere.
A questo compito deve provvedere il legislatore statale ordinario, al cui apprezzamento discrezionale lasciata anche la
determinazione delle risorse da destinare al fondo perequativo.
Si tratta di una lacuna vistosa, specie se rapportata a quanto stabilito fin dal 1948, negli statuti delle Regioni Speciali. La
struttura finanziaria di queste ultime basata, infatti, su un sistema che assegna loro quote significative, (quantificate
generalmente nei 7/10 o nei 9/10) del gettito dei tributi erariali che sono puntualmente indicati nello statuto di ciascuna
Regione.
Sempre con riferimento alle Regioni speciali, da ritenere, infine, che il nuovo art.119c.2 Cost, riconosca anche ad esse,
cos come alle Regioni di diritto comune, la potest legislativa concorrente di introdurre e disciplinare tributi. Si tratta di
un ampliamento della loro autonomia finanziaria, perch prima della riforma solo la Sicilia godeva in materia di potest
concorrente, mentre tutte le altre Regioni speciali disponevano di una potest meramente integrativa della legislazione
statale.
I Controlli dello Stato sulle Regioni
A garanzia del rispetto dei limiti apposti alle competenze regionali lordinamento costituzionale prevede meccanismi di
controllo statale sugli atti e sugli organi regionali, che sono stati tutti oggetto della revisione del 2001.
Il nuvo testo dellart.127 c.1Cost, cita che il Governo, quando ritenga che una legge regionale ecceda la competenza
della Regione, pu promuovere la questione di legittimit costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro 60
giorni dalla data della sua pubblicazione.
Quanto al controllo statale sugli atti amministrativi delle Regioni, anteriormente alla riforma del Titolo V ci si doveva
riferire, in primo luogo, allart.125 c.1 Cost., e, inoltre, a una serie di disposizione di legge ordinaria, che, nel dare ad
esso attuazione, configuravano un sistema di controllo di legittimit, generale e preventivo, affidato in ogni regione ad
una commissione composta da membri di estrazione statale e regionale (con prevalenza dei primi). Gli atti sottoposti a
controllo diventavano esecutivi se la Commissione non ne pronunciava lannullamente entro 20 giorni.
Con riguardo alle deliberazioni pi importanti, il controllo si estendeva al merito, nella forma del rinvio dellatto al
Consiglio Regionale, con richiesta motivata di riesame.
Con il passare degli anni questa disciplina stata sottoposta a varie modificazioni che hanno portato ad una progressiva
riduzione degli atti sottoposti a controllo e alleliminazione del controllo di merito.
Con un intervento pi radicale, la L.3/2001 ha provveduto esplicitamente allabrogazione del citato art.125 c.1 Cost., da
cui discende anche labrogazione della legislazione ordinaria relativa alla materia, e quindi leliminazione dei controlli
sugli atti amministrativi regionali ivi previsti.
Lunica eccezione rappresentata dalla sopravvivenza del controllo sulla gestione, che consiste essenzialmente nella
verifica della rispondenza sui risultati dellattivit amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, valuntando
comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimenti dellazione amministrativa.
Resta da precisare, infine, che non stato oggetto di riforma, lart.134 Cost., cosicch rimane tuttora fermo il potere del
Governo di impugnare davanti alla Corte Costituzionale, sollevando un conflitto di attribuzione, qualsiasi atto non
legislativo delle Regioni ritenuto invasivo della sfera di competenza assegnata dalla Costituzione allo Stato.
Il ricorso va presentato entro 60 giorni dalla pubblicazione dellatto e in pendenza del giudizio la Corte, pu, per gravi
ragioni, sospenderne lefficacia.
Possono essere considerati espressione di un potere di controllo anche gli interventi sostitutivi che lo Stato legittimato
ad adottare, nei confronti delle Regioni, nel caso di persistente inattivit nello svolgimento delle loro funzioni, da cui
derivi pregiudizio per gli interessi nazionali o inadempimento agli obblighi comunitari.
Nel 2001, con la riforma del Titolo V, il nuovo art.120 c,2 Cost., ha introdotto per la prima volta un controllo sostitutivo
a livello costituzionale.
E un potere che il Governo pu esercitare nei confronti sia degli organi delle Regioni, sia di quelli degli altri enti
territoriali, in caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure il pericolo
grave per lincolumit e la sicurezza pubblica, ovvero quandl lo richiedano la tutela dellunit giuridica o dellunit
economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.
Nellart.120 Cost., il legislatore ordinario ha provveduto a dare attuazione alle previsioni costituzionali concernenti il
potere sostitutivo, definendo le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esericitati nel rispetto del
principio di sussidiariet e di leale collaborazione.
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Sembra importante ricordare che, secondo la Corte, lart.120 c.2 Cost, non esaurisce la possibilit di esercizio di poteri
sostitutivi, ma prevede solo un potere sostituvo straordinario in capo al Governo mentre lascia impregiudicata
lammissibiltdi alti casi di interventi sostitutivi configurabili dalla legislazione di settore.
Fino a qualche tempo fa il controllo statale sugli organi delle Regioni si risolvava nello scioglimento del Consiglio,
misura straordinaria ed eccezionale rimasta sempre inapplicata.
A seguito della riforma attuata con la L.Cost.1/1999 stata introdotta anche la possibilit di rimozione del Presidente
della Giunta che abbia compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge.
Lo scioglimento e la rimozioni vanno disposti con decreto motivato dal PDR su proposta del Governo, previo parere
della Commissione interparlamentare per le questioni regionali.
Riguardo al Consiglio, lart.126 Cost. ne prevede lo scioglimento per il compimento di atti contrari alla Costituzione o
di gravi violazioni di legge; per dimissioni contestuali della maggioranza dei suoi membri; per ragioni di sicurezza
nazionale.
A seguito della riforma del 1999 non pi previsto, a differenza di quanto risultava dal vecchio testo dellart.126 che il
Cosiglio possa essere sciolto quando non corrisponda allinvito del Governo di sostituire la Giunta o il Presidente, che
abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge, in questi casi stata introdotta la rimozione
diretta del presidente.
Accanto a queste impotesi di scioglimento sanzionatorio, si deve tenere presente che la riforma del 1999 ha introdotto
anche uno scioglimento funzionale nel caso di approvazione da parte del Consiglio di una mozione di sfiducia nei
confronti del Presidente della Giunta eletto a suffragio universale e diretto. Da ci deriva infatti, non solo lobbligo di
dimissioni di tutto lesecutivo, ma anche lo scioglimento dello stesso Consgilio, in base alla clausola AUT SIMUL
STABUNT, AUT SIMUL CADENT.
Portano allo scioglimento del Consiglio anche la rimozione, limpedimento permanente, le dimissioni volontario o la
morte del Presidente eletto direttamente nonch le dimissioni contestuali della maggioranza dei componenti del
Consiglio. (art.126 c.3 Cost.)
I raccordi fra lo Stato e le Regioni
Assai di rado le relazioni fra Stato e Regioni sono state delineate in base al criterio della cooperazione.
Le sole disposizoni puntuali espressione di tale esigenza, infatti, sono quelle che disciplinano la partecipazione delle
Regioni ad alcune funzioni costituzionali: si pensi ad esempio alla presentazione da parte delle Regioni di proposte di
legge e di richieste di referendum abrogativo; alla partecipazione di delegati regionali allelezione del Presidente della
Repubblica; al ruolo delle Regioni nellarticolata procedura da seguire per la variazione dellassetto territoriale di
Regioni, Province e Comuni.
Va comunque segnalato che il legislatore statale ordinario ha via via creato una vasta gamma di strumenti di
collaborazione fra lo Stato e le Regioni, che vanno dalle pi elementari forme, come lobbligo di reciproca
informazione, a quelle pi complesse ed incisive come lintesa, che richiede il consenso di tutti i soggetti coinvolti.
Fra questi due estremi vi sono le proposte, richieste di parere, le convenzioni, le consultazioni, gli accordi di programma,
listituzione di organi collegiali a composizione mista (rappresentanti di Stato e delle Regioni).
A proposito di questi ultimi, opportuno sottolineare che il loro ruolo e il loro numero sono stati ridimensionati dopo
listituzione della ConferenzaStato-Regioni (art.12 L.400/1988).
Si tratta di un organo permanente composto dal PDC e dai Presidenti delle Regioni e delle Province autonome, alle cui
riunioni possono partecipare i mistri volta a volta interessati e altri funzionari pubblici.
Le attribuzioni della conferenza sono di informazione e consultazione; promuovere e sancire intese e accordi fra Stato e
Regioni; che la conferenza sia sentita sugli schemi di provvedimenti statali nelle materie di competenza delle Regioni;
in generale partecipi a tutti i processi decisionali di interesse regionale.
Non difficile constatare che nel nuovo Titolo V manca una visione organica della collaborazione, e che i richiami a
tale esigenza sono sporadici e quasi occasionali.
Si pu partire dal nuovo art.120 Cost., il quale, se per la prima volta attribuisce esplicitamente dignit costituzionale al
PRINCIPIO DI LEALE COLLABORAZIONE, daltra parte lo considera esclusivamente come criterio giudia che
(ASSIEME AL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETA) deve ispirare il legislatore ordinario nella disciplina dei poteri
sostitutivi del Governo,
Si veda poi lart.118c.3 Cost., secondo il quale il legislatore tenuto a prevedere forme di coordinamento e di intesa fra
Stato e Regioni, ma non in generale, bensi in settori specifici, idividuati precisamente nellimmigrazione, ordine
pubblico e sicurezza, tutela dei beni culturali, ovvero materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Da ultimo va richiamato lart.11 della L.cost.3/2001 il quale statuisce che i regolamenti della Camera e del Senato della
Repubblica possono prevedere la partecipazione di rappresentanti delle Regioni, Province autonome e degli enti locali
alla Commissioni parlamentare per le questioni regionali.
Si tratta di una soluzione evidentemente interlocutoria, che non ha ancora ricevuto attuazione.

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Il potere estero delle Regioni


In sede politica, scientifica e giurisprudenziale stata a lungo dominante lopione che dovesse essere riconosciuto allo
Stato il monopolio tanto dellassunzione di obblighi sul piano internazionale, quanto alla loro esecuzione allinterno
dellordinamento.
Con la conseguenza che le Regioni potevano per ci essere spogliate di quella parte delle loro competenze volta a volta
toccate dellattivit internazionale dello Stato.
In una prima fase, le Regioni sono state legittimate a svolgere sia attivit promozionali allestero, sia attivit di mero
rilievo internazionale grazie ad alcuni provvedimenti del Governo risalenti nel tempo.
La riforma del Titolo V segna una seconda fase, che vede un ulteriore avanzamento di questo processo. Infatti da un
lato viene inclusa nella potest legislativa concorrente la materia dei rapporti internazionali (e comunitari) delle Regioni
(art.117 c.3), dallaltro le Regioni vengono abilitate, nella loro sfera di competenza, a dare esecuzione agli accordi
internazionali (art.117 c.5).
Ma c di pi perch la L.Cost.3/2001 stabilisce che le Regioni possono concludere accordi con Stati ed intese con enti
territoriali interni ad altro stato, sia pure nei casi e con le forme discilpinati da legge dello Stato (art.117 c.9 Cost.)
Come gi in precedenza ne va data comunicazione, prima della firma, al Presidente del Consiglio dei Ministri e al
Ministero degli affari esteri, ai fini delle eventuali osservazioni di questultimi e dei Ministeri Competenti, da far
pervenire entro i sucessivi 30 giorni.
Solo dopo che siano decorsi 30 giorni senza osservazioni da parte di questi soggetti, le Regioni possono sottoscrivere
lintesa.
In ogni caso, le Regioni e le Province autonome non possono esprimere valutazioni relative alla politica estera dello
Stato, n possono assumere impegni dai quali derivino obblighi ed oneri finanziari per esso o che ledano gli interessi di
Comuni, Province e Citt metropolitane.
Lart.117 c.5 Cost, dispone infine che le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, nelle materie di loro
competenza provvedono allattuaizone e allesecuzione di accordi internazionali.
Lart.6 della legge 131/2003 attua la prescrizione costituzionale disponendo che le Regioni e le Province autonome
provvedano direttamente allattuazione e allesecuzione dei soli accordi internazionali ratificati dallItalia, dandone
preventiva comunicazione al Ministero degli Affari Esteri e alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, i quali nei 30
giorni sucessivi possono formulare criteri e osservazioni.
Le Regioni e LUnione Europea
In virt dellappartenenza dellItalia allUnione Europea e del primato del diritto comunitario sul diritto interno, le
norme europee possono incidere sulle competenze regionali, fino al punto di derogare alla normale distribuzione
costituzionale delle competenze interne.
Ci pu avvenire eccezionalmente sulla base di esigenze organizzative dellUnione e a condizione che vengano
rispettati i principi fondamentali dellordinamento costituzionale e i diritti inalienabili della persona.
Nel nuovo testo dellart.117 il comma 3 attribuisce alle Regioni la potest legislativa concorrente in materia di rapporti
delle Regioni con lUnione Europea da tempo predisposta dal legislatore ordinario, secondo cui le Regioni possono
liberamente tenere relazioni con le istituzioni comunitarie e istituire loro uffici presso lUnione Europea con funzioni di
collegamento.
Va qui considerato lart.117 c.5 Cost, secondo il quale Le Regioni.nelle materie di loro competenza, partecipano alle
decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono allesecuzione.degli atti dellUnione
europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato che disciplina le modalit di esercizio del
potere sostitutivo in caso di inadempienza.
Quanto alla fase di formazione, secondo la vecchia L.183/1987 il coinvolgimento delle Regioni non andava oltre il
potere di inviare al Governo le loro osservazioni sui progetti comunitari di regolamento e di direttiva, che il Presidente
del Consiglio era tenuto a comunicare alle Regioni Stesse.
Pi articolato e meglio definito il ruolo che le Regioni svolgono in vista dellattuazione del diritto comunitario.
La legislazione ordinaria vigente, confermata dalart.117 c.5, riconosce alle Regioni la potest di dare attuazione agli
atti normativi comunitari ma, parallelamente, attribuisce allo Stato un potere sostitutivo nel caso di inerzia degli organi
regionali.
Riguardo alle direttive previsto che le Regioni, con apposite leggi, diano immediatamente attuazione alle direttive
comunitarie riguardanti le materie di loro competenza.
Alle Regioni affidata anche lesecuzione dei regolamenti comunitari e pi in generale di tutte le fonti comunitarie
dotate di efficacia diretta, da realizzare peraltro in via amministrativa.
Le autonomie locali
In base al nuovo testo dellart.114 c.2 Cost. i Conui e le Provincie (assieme alle Regioni e alle ancora virtuali citt
metropolitane) sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione.
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Lassetto organizzativo di base delleProvince e dei Comuni risulta incentrato, come quello delle Regioni, su tre organi
fondamentali: il Consiglio, la Giunta e il Presidente (nei comuni il Sindaco).
A seguito della legge del 1993 il corpo elettorale elegge a suffragio universale e diretto, non solo il Consiglio
Provinciale o Comunale ma anche il Presidente di Provincia e il Sindaco. Entrambe le cariche hanno durata
quinquennale.
Al presidente della Provincia e al Sindaco spetta il potere di nomina e di revoca dei membri delle rispettive Giunte,
ovvero degli assessori. Nei Comuni superiori a 15.000 abitanti la carica di assessore incompatibile con quella di
componente del Consiglio.
E attribuito al Consiglio, quale organo di indirizzo e controllo, il potere di votare a maggioranza assoluta una mozione
di sfiducia nei confronti dellEsecutivo, da cui deriva non solo la cessazione della carica del Presidente della Provincia
( o del Sindaco del Comune) e della Giunta ma anche lo scioglimento del Consiglio stesso con la necessit di procedere
a nuove elezioni.
Il Sindaco infine, opera anche come ufficiale del Governo, nel senso che svolge, come organo statale, varie funzioni ad
esempio in materia di stato civile, pubblica sicurezze, elezioni, statistica.
In tale veste ha inoltre il potere di adottare provvedimenti contingibili ed urgenti al fine di prevenire ed eliminare gravi
pericoli che minaccino lincolumit dei cittadini.
I raccordi fra le Regioni e le autonomie locali
Nel testo originario della Costituzione i rapporti fra le Regioni e gli enti locali erano imperniati essenzialmente su due
assi. Il primo era il principio secondo il quale le Regioni dovevano esercitare normalmenti i loro compiti amministrativi
attraverso le Province e i Comuni, con gli strumenti della delega delle funzioni o dellavvalimento degli uffici.
Il secondo era lattribuzione ad organi delle Regioni, il controllo, generale e preventivo, sugli atti degli enti locali.
(art.130 Cost.)
La riforma del Titolo V da un lato non contempla pi ne la delega ne lavvalimento degli uffici, ma prevede
lattribuzione diretta ai comuni della maggior parte delle funzioni amministrative regionali e dallaltra abroga lart.130
con leffetto di eliminare tutti i controllo preventivi regionali sugli atti di Province e Comuni.
Si potrebbe pensare ad un grave indebolimento della trama costituzionale nei rapporti fra Regioni ed enti locali, ma non
cos.
La L.cost. 3/2001 mostra di voler impostare i rapporti fra Regioni ed enti locali su basi nuove, che favoriscano la
collaborazione fra loro.
Questa lacuna viene colmata, almeno in parte, con listituzione del CONSIGLIO DELLE AUTONOMIE LOCALI,
quale organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali, con un importante ruolo di raccordo, specie sulla
predisposizone di leggi regionali in materia tributaria o concernenti lallocazione delle funzioni amministrative in
applicazione dei principi di sussidiariet, differenziazione e adeguatezza.

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