Tema:

IMPUESTOS DEL GOBIERNO

CENTRAL Y GOBIERNO LOCALES.

NDICE
INTRODUCCIN..................................................................................................3
1. PROBLEMA DE LA INVESTIGACION.............................................................4
1.1 Caracterizacin del problema........................................................................4
1.2 Formulacin del problema.............................................................................4
2. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACION............................................................4
2.1 Objetivo General............................................................................................4
2.2. Objetivos Especficos....................................................................................4
3. Recoleccin de la Informacin.........................................................................5
4. Casos Prcticos................................................................................................5
5. Conclusiones..................................................................................................24
BIBLIOGRAFA...................................................................................................26
ANEXOS.............................................................................................................27

INTRODUCCIN
El impuesto, comprende la funcin impositiva y reguladora del Estado; aplicada
en Per .La caracterstica principal se basa en la actividad de recaudacin de
impuesto contribuyendo as a promover la equidad.
Para analizar los principales problemas del sistema tributario es necesario
mencionar algunos de ellos como la evasin y elusin, altas tasas impositivas,
informalidad, reducida base tributaria, concentracin de la recaudacin central,
etc.
As como tambin las soluciones y medidas que se pueda optar con la
finalidad de promover el desarrollo sostenido de la economa; buscando la
eficiencia, justicia y equidad en los impuestos a fin de fomentar los recursos
necesarios para el bienestar de la sociedad mediante el estado.
Comenzaremos de esta manera a comprender lo que significa la poltica
tributaria como parte de la poltica econmica de una nacin conociendo sus
objetivos e instrumentos utilizados en Per.
Poder pagar los favores polticos, derivando ello en la asimilacin de personal
que no era el ms adecuado para desempear funciones propias de dichas
instituciones.
En ese sentido el propsito especfico de este trabajo es el de revisar la
situacin de la Administracin Tributaria Municipal, as como proponer las un
conjunto de opciones para modernizarla, dentro del marco jurdico establecido
para el tratamiento tributario.
De otro lado se analiza en forma general la creacin, por parte de la
Municipalidades, del Servicio de Administracin Tributaria.

1. PROBLEMA DE LA INVESTIGACION
1.1 Caracterizacin del problema
Es necesario reconocer que en la actualidad, la mayora de
municipalidades tiene un deficiente sistema de administracin tributaria,
debido principalmente a que nunca se preocuparon e desarrollar o
potenciar esta importante rea, a travs de la cual se captan los
recursos necesarios para que puedan cumplir con sus fines y objetivos
en favor de sus comunidades. Ese descuido no ha permitido que se
implementen sistemas tales como el de fiscalizacin, recaudacin y
control de cumplimiento de deuda, con lo cual ha empeorado la situacin
financiera de los Gobiernos Locales al no poder contar con los recursos
por falta de pago de impuestos y tasas, por parte de los contribuyentes,
los mismos que en la mayora de los casos no recaen la responsabilidad
sino, por la falta de control de la Administracin Tributaria. Asimismo, a
ello se suma la falta de infraestructura y de personal idneo para el
desarrollo de las funciones propias de la Administracin Tributaria.
1.2 Formulacin del problema
De qu manera los impuestos del gobierno central y gobierno locales
son de beneficio para la ciudadana?
2. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACION
2.1 Objetivo General.
Determinar los beneficios del impuestos del gobierno central y gobierno
locales en el progreso del pas.
2.2. Objetivos Especficos.
Explicar los impuestos del gobierno central y gobierno locales en el
desarrollo del Per.
Examinar el avance de mejora de carreteras, construccin y mejora de
centros de educacin.
Describir los beneficios del impuesto en la mejor calidad de educacin, y
salud.

3. RECOLECCIN DE LA INFORMACIN
Para la elaboracin del presente trabajo se ha recurrido a bibliotecas de la
unsa, catlica, e internet.
4. CASOS PRCTICOS
EVOLUCIN Y ANTECEDENTES.
La evolucin tributaria en los ltimos tiempos ha tenido como objetivo
primordial estimular la demanda interna, con este propsito se han aplicado
exoneraciones y regmenes especiales en diversos sectores de la poltica
tributaria.
Durante los aos ochenta y noventa el sistema tributario se caracterizaba por
una estructura tributaria engorrosa y el manejo inadecuado que condujo a
niveles de inflacin y dficit fiscal dicho de este modo como consecuencia
impidi la consolidacin de un equilibrio fiscal.
Un conjunto de reformas iniciadas en 1990 permiti incrementar el nivel de
recaudacin tributaria y gracias a esto fue posible uniformizar y simplificar la
estructura tributaria eliminando el conjunto de exoneraciones que dificultaban la
fiscalizacin y el control del sistema tributario. Sin embargo, esta situacin
cambi con el fortalecimiento de la autonoma del Banco Central y otro
organismo como la SUNAT en un intento de mejorar la institucionalidad del pas
y la implementacin de un nuevo marco legal que fomente la transparencia y
responsabilidad fiscal.
Desde el ao 2000, el Per observa un cambio estructural en la poltica
tributaria, se pas de pocas de manejo desordenado y escases de recursos a
un nuevo contexto de abundancia de ingresos y baja capacidad del gasto. La
composicin de los ingresos y gastos del gobierno peruano reflejan un pas
liderado por componentes de crecimiento de la demanda interna con una
mayor disponibilidad y capacidad para un planeamiento ordenado en respetar
las reglas de prudencia fiscal.
En la actualidad los ingresos tributarios del gobierno central, se compones
bsicamente de los siguientes impuestos: IGV, ISC y aranceles pero el mayor
de ellos en recaudacin es el IGV.
Entre los principales temas pendientes se encuentra completar el proceso de
descentralizacin a fin de lograr una mayor coordinacin que permita asegurar
5

un crecimiento equilibrado y continuar fortaleciendo a las instituciones como la

SUNAT y MEF logrando un marco institucional slido y eficiente.
REFORMAS TRIBUTARIAS

Se aprecia en el cuadro estadstico la proyeccin y evolucin de la recaudacin Tributaria en

los diferentes periodos.
Fuente: SUNAT
REFORMAS TRIBUTARIAS.
La SUNAT implement una serie de medidas de ampliacin de la base tributaria situadas en
diferentes gobiernos de turnos, veamos algunos de ellos en los ltimos tiempos.
PRINCIPALES REFORMAS TRIBUTARIAS EN LOS LTIMOS AOS

Alberto Fujimori
Fujimori
1990-2000

Alejandro Toledo
Manrique
2001-2006

Alan Garca Prez

2006-2011

Ollanta Humala Tasso

Gobierno actual

Se
implement
programas
de
estabilizacin en
una
estricta
disciplina fiscal y
monetaria.
La poltica fiscal se
orient a reducir el
dficit
pblico,
incrementando los
ingresos tributarios
y la disminucin en
el nivel del gasto.
Racionalizacin y
simplificacin
de
los
tributos,
eliminando
aquellos
que
generaban
distorsiones
econmicas.
La eliminacin
de
los
regmenes
simplificados,
que
fueron
reemplazados
por
el
Rgimen
nico
Simplificado
(RUS) y el
Rgimen
Especial
de
Impuesto a la
Renta.

La
aplicacin
del
Sistema de Pago de
Obligaciones
Tributarias tales como
el
Rgimen
de
Retenciones
y
el
Rgimen
de
Percepciones.

La eliminacin de las
principales
exoneraciones a las
rentas y ganancias de
capital del Impuesto a
la Renta.
Reducciones de las
tasas del precio del
petrleo.

Los
sistemas
de
fiscalizacin
y
control
basados en anlisis de
riesgo.

La racionalizacin de las
exoneraciones y beneficios
tributarios.

El nfasis en transacciones
electrnicas, las cuales no
slo
facilitan
el
cumplimiento tributario y
aduanero, sino tambin
generan mejor y mayor
oportunidad de informacin.

Una caracterstica de
la nueva SUNAT, es
que se dio impulso a
SUNAT Operaciones
en Lnea SOL.

Una ampliacin de la
base
tributaria
orientadas
a
incrementar
la
recaudacin del IGV.

El impuesto selectivo
al
consumo
de
cervezas, cigarrillos,
licores,
aguas
gaseosas.

Mayor recaudacin del

IGV

La
reduccin
contrabando.

Mejoro
la
presin
tributaria
con
respectos al PBI.

La recuperacin de
deuda en cobranza.

Aplicacin de la base
del impuesto a la renta
de tercera categora.

Uso
intensivo
de
controles informticos
de fiscalizacin.

Se cre un sistema
automatizado
de
retenciones bancarias.

La fusin SUNATAduanas integrando

procesos
de
recaudacin, cobranza
y fiscalizacin de una
manera eficaz.

La Organizacin de la Poltica Tributaria en el Per I

del
la

Cuadro estadstico de la base tributaria incrementado en un porcentaje

mayor de contribuyentes en el Per.
FUENTE: SUNAT.

PRINCIPALES PROBLEMAS DE LA POLTICA TRIBUTARIA.

El sistema tributario peruano adolece de una serie de problemas, entre los
cuales se encuentran: el bajo nivel de la recaudacin; la concentracin de la
recaudacin en el gobierno central; una estructura con mayor preponderancia
8

de los impuestos indirectos y la baja recaudacin de los impuestos directos; los

altos niveles de evasin del impuesto a la renta y del IGV; tasas de impuestos
elevadas en comparacin con estndares internacionales; una base tributaria
reducida.
BAJA PRESIN TRIBUTARIA.
A travs de la recaudacin se financian las actividades del Estado. Cunto ms
riqueza se genera en el pas, ms recauda el Estado. La presin tributaria mide
el porcentaje de riqueza que se destina para solventar los gastos del Estado.
La presin tributaria, (Tax Burden) es un indicador cuantitativo definido como la
relacin entre los ingresos tributarios y el Producto Bruto Interno (PBI) de un
pas.
Evolucin de la Presin Tributaria en el Per (1980 2010).
En el ao 1980 (al terminar la dictadura militar de Morales Bermdez e iniciarse
el periodo democrtico con Belande Terry), la presin tributaria alcanz el
18.2% del producto bruto interno (PBI); al ao siguiente dicha tasa cay por
debajo del 16%, nivel que no ha podido ser superado en los ltimos 30 aos.
Durante el primer gobierno de Alan Garca (1985 -1990) la cada en la tasa de
la presin tributaria fue constante, hasta llegar al mnimo histrico de 8.1%.
Durante el gobierno de Alberto Fujimori (1990 2000), la tributacin se fue
recuperando paulatinamente hasta llegar al 14.2% en el ao 1997, pero dej el
gobierno con una presin tributaria cercana al 12% del PBI.
El gobierno de Alejandro Toledo (2001 2006) slo puedo revertir la tendencia
a la baja en la mitad de su mandato, que concluy con una presin tributaria
cercana al 14% del producto bruto interno.
Finalmente, el segundo gobierno de Garca Prez (2006 2011), mejor la
presin tributaria, que en promedio se situ en los 15 puntos porcentuales con
respecto al producto bruto interno.
Los ingresos del gobierno central en el ao 2010 han sido equivalentes al 18%
del PBI. Sin embargo, si excluimos los ingresos fiscales provenientes de la
minera e hidrocarburos (IMH), la presin tributaria del gobierno general sera
14.6% del PBI.
Figure 1: Evolucin de la presin tributaria 1980-2010

Fuente: BCRP

Uno exgeno, que es la coyuntura favorable en cuanto a los precios de los

minerales que ha originado que el sector minero contribuya con ms
impuestos. Desde una perspectiva de poltica pblica, cabe destacar que este
hecho es exgeno y por lo tanto, en gran medida fuera de nuestro control.
El otro motivo s es inherente a la gestin administrativa de SUNAT. Las
medidas para la ampliacin de la base tributaria llevadas a cabo durante el
2004, han incidido principalmente en la prevencin de la evasin del pago del
IGV, impuesto indirecto que no diferencia entre contribuyentes, dejando de lado
la reforma estructural que debe hacerse en cuanto a la priorizacin de los
impuestos directos, aquellos que afectan de manera proporcional a la
capacidad contributiva del contribuyente.
De acuerdo con informacin de SUNAT, las medidas administrativas aplicadas
al IGV han servido a la vez para el control del impuesto a la renta pues revelan
tambin ingresos y/o gastos omitidos. Asimismo, SUNAT viene actuando sobre
el impuesto a la renta a travs de acciones de fiscalizacin y cobranza
permanentes a empresas y personas usando entre otras fuentes de
informacin la proporcionada por el ITF que ha permitido acceder a
movimientos

financieros

de

las

personas

naturales

adems

de

las

fiscalizaciones al segmento de profesionales a travs de la deteccin de

incremento patrimonial no justificado.
10

GRAN CANTIDAD DE BENEFICIOS TRIBUTARIOS.

Los beneficios

tributarios

exoneraciones, deducciones,

estn

constituidos

regmenes

especiales

por
que

aquellas

promueven

la

atomizacin de las empresas y la evasin que no contribuyen a la equidad y

que implican una reduccin en las obligaciones tributarias para ciertos
contribuyentes. Estas herramientas significan una reduccin en los recaudos
del Estado. Sin embargo, su aplicacin est vinculada a ciertos objetivos como
el desarrollo de algunas regiones, la promocin de algunos sectores
econmicos, la generacin de empleo y el fomento de la inversin extranjera y
nacional. En teora, los beneficios tributarios constituyen incentivos, otorgados
por el Estado con la finalidad de ayudar a conseguir objetivos econmicos y
sociales que incrementen el crecimiento y el desarrollo del pas. No obstante,
cabe mencionar

que

la

aplicacin

de

estos

beneficios

disminuye

la

eficiencia recaudatoria, aumenta los costos de recaudacin y, de no ser

aplicadas correctamente, pueden reducir la equidad y transparencia del
sistema tributario.

11

ALTA INFORMALIDAD.
El sector informal est constituido por el conjunto de empresas, trabajadores y
actividades que operan fuera de los marcos legales y normativos que rigen la
actividad econmica. Por lo tanto, pertenecer al sector informal supone estar al
margen de las cargas tributarias y normas legales, pero tambin implica no
contar con la proteccin y los servicios que el estado puede ofrecer.
El Per es la sexta economa ms informal en el mundo y la tercera en
Amrica Latina.

Figure 1 La informalidad en la economa de America Latina

Evas Evasin tributaria es la sustraccin fraudulenta e intencional al pago de
un tributo, destinada a reducir total o parcialmente la carga tributaria; como por
ejemplo, en los casos de doble facturacin. La evasin debe distinguirse del
12

mero incumplimiento o del retraso en el pago de las obligaciones tributarias,

supuestos en los que no existe voluntad de engao o fraude al Estado.
Los altos niveles de evasin tributaria del impuesto a la renta y del
impuesto general a las ventas.
Dentro de los pocos estudios realizados sobre esta problemtica Arias (2009)
encontr que, para el ao 2006, la evasin al Impuesto a la Renta fue de 49%;
de esta cifra corresponde a las personas una tasa de evasin de 33% y a las
empresas de 51%. Dentro de ello, un aspecto importante sobre la evasin al
Impuesto a la Renta es la significativa diferencia existente entre la recaudacin
de los trabajadores independientes (4ta categora) y los dependientes (5ta
categora). Vemos que los contribuyentes de 4ta categora crecen a mayor
velocidad que los de 5ta categora; por ello se piensa que este crecimiento de
trabajadores de 4ta categora se explica por algunas empresas que buscan
deducir como gastos servicios no reales con el objetivo de reducir el pago de
sus impuestos.
Entre las principales causas de la evasin en el Per, tenemos:
a) Alto porcentaje de informalidad, la cual supera el 50% del PBI,
segn la mayor parte de estudios, como se ver ms adelante.
b) Alto costo de formalizacin: En el Per la tasa del IGV es de
18%, una de las ms altas de Amrica Latina y la tasa de
impuesto a la renta es de 28%, mayor al promedio de la regin.
Adems los costos laborales salariales y totales tambin son
elevados.
c) Sistema tributario muy complicado: Las micro y pequeas
empresas (MYPES) deben optar entre tributar de acuerdo con los
regmenes simplificados existentes, o de acuerdo con las normas
del rgimen general, el cual incluye llevar contabilidad completa.
El rgimen simplificado del IGV integrado con el del impuesto a la
renta, denominado Rgimen nico Simplificado (RUS) solo
permite acceder a las MYPES que operan como personas
naturales, no as a las empresas individuales y a las sociedades.
d) Poca probabilidad de ser fiscalizado y sancionado: Poca
capacidad de la Administracin Tributaria. La SUNAT no difunde
de manera sistemtica el nmero de fiscalizaciones que realiza y
13

los sectores econmicos que estn siendo fiscalizados. Tampoco

se conoce los criterios que orientan la seleccin de los
contribuyentes a fiscalizar y los aspectos que un auditor revisa
durante la fiscalizacin. Entre los contribuyentes fiscalizados
existe la percepcin de que el auditor llega a ciegas a visitar a
una empresa y solicita toda la informacin posible para detectar
incumplimientos, en lugar de llegar con informacin previa
proveniente de los cruces de informacin de la base de datos de
la SUNAT, reconocida como una de las bases de datos ms
completas del pas. En un gran porcentaje de casos las
fiscalizaciones originan reclamaciones ante la SUNAT y luego
apelaciones ante el Tribunal Fiscal. El tiempo que demora resolver
una reclamacin fcilmente supera el ao, en tanto que el tiempo
que demora resolver una apelacin fcilmente supera los dos
aos. En la actualidad, segn informacin publicada en la pgina
web del Tribunal Fiscal, el Tribunal recibe aproximadamente 1,400
expedientes

por

mes,

de

los

cuales

alrededor

de

300

corresponden a la Intendencia Regional de Lima de la SUNAT.

Segn la misma fuente de informacin al 31 de diciembre de 2008
existen 28,600 expedientes por resolver.
e) Percepcin de la evasin como una conducta comn. De
acuerdo a informacin difundida en la prensa por la SUNAT el
95% de los ingresos de restaurantes y hoteles y el 65% de los
ingresos del sector comercio no es declarado a las SUNAT,
evadiendo el pago del IGV.
CONCENTRACION EN LA RECAUDACION
Cuando los gobiernos necesitan recursos adicionales, lo ms comn es elevar
las tasas de tributacin en los grupos donde el grado de cumplimiento es
mayor.

Esto aumenta la percepcin del sistema tributario como ms

inequitativo, en la medida que se obliga a pagar ms a quienes cumplen ms

con el pago de impuestos. En el caso del Per, un importante rasgo del sistema
tributario es la concentracin de la recaudacin en un reducido nmero de
contribuyentes. Desde 1999, los contribuyentes clasificados como Mega y Top
registran una tendencia creciente hacia una mayor concentracin, mientras que
14

el resto ha reducido su participacin. Es as, que poco ms del 1% de los

contribuyentes,

los

denominados

PRICOS

(principales

explican ms del 85% de la recaudacin.

contribuyentes),

Ms an, solamente 54

contribuyentes explican ms del 40% de la recaudacin total del pas.

CONCENTRACION DE LA RECAUDACION
Semestre I - 2003
100%
80%

12.2%

98.7 %
31.6%

60%
40%
20%

87.8%
1.3 %

1,333,000
peq. y med.
14,760 resto
principales

15.7%

200 Top

40.5%

54 Mega

0%

Contribuyentes

Recaudacin

Fuente: Elaborado sobre la base informacin de Sunat.

Si bien esta concentracin no hace sino reflejar la desigual distribucin de

ingresos del Per, tambin es cierto que la concentracin de la recaudacin se
ve exacerbada por el propio diseo de las normas tributarias, as como por las
estrategias de fiscalizacin que se aplican.
INFORMALIDAD Y CONTRABANDO.
El razonamiento econmico que sirve para explicar la informalidad y la evasin
se basa en que los contribuyentes son agentes que se preocupan por
maximizar su ingreso neto o el bienestar que genera dicho ingreso. El ingreso
neto esperado est determinado por los ingresos antes de impuestos, la tasa
de imposicin, la tasa de evasin, la probabilidad de ser detectado y castigado;
as como las sanciones correspondientes. Por lo tanto el problema de la
informalidad y la evasin sera ms que un juego de azar en el que hay una
probabilidad de ganar (por impuestos omitidos) y una de perder (por las
sanciones al ser detectados).
La economa informal o subterrnea, se categoriza en:
1) Marginal o de subsistencia: segmento social que genera algn tipo de ingresos
con la nica finalidad de satisfacer las necesidades bsicas de alimentacin y
que puede denominarse economa de subsistencia

15

2) Informal: rentas provenientes de la combinacin de trabajo y capital pero en

escalas no desarrolladas y que incluye la empresa familiar, los profesionales o
tcnicos informales y la pequea empresa establecida
3) Evasin:

contribuyentes formales que dentro de su formalidad tienen

operaciones informales no declarando la totalidad de ingresos percibidos o

aumentan indebidamente crdito, costos o gastos debido a operaciones
inexistentes.
Ahora bien, existen diversos factores que explican la informalidad en el Per,
derivados por situaciones de tipo econmico, jurdico, social y cultural.

grandes rasgos, una caracterizacin de estos implica:

1) Factores econmicos: insuficiencia y necesidad de empleo adecuado, altos
costos de acceso y de permanencia dentro de la formalidad, 1 obtencin de
mayores utilidades, valorizacin del costo-beneficio de la informalidad vs. la
formalidad, falta de crdito para la creacin de pequeas empresas (por
ejemplo, muchos requisitos o altos intereses), y/o demanda por consumo de
bienes y servicios provenientes de los consumidores quienes buscan menores
precios.
2) Factores jurdicos: desconocimiento del contribuyente de los procedimientos y
del marco legal existente y/o creacin de beneficios tributarios y exoneraciones
para unos sectores que generan perjuicios para otros.
3) Factores socioculturales: exigua o nula preparacin educativa en materia
tico-cvico-tributaria, migracin del campo a la ciudad, incipiente desarrollo de
una cultura tributaria y/o el sector formal estimula el crecimiento del sector
informal
4) Factores polticos: inexistencia de reciprocidad por parte del Estado en el
otorgamiento de servicios de calidad, inoperatividad de las administraciones
tributarias, escasa coordinacin en materia de fiscalizacin e informacin entre
la Sunat y los gobiernos locales, complacencia del Estado con algunos
sectores para favorecerlos con ventajas tributarias.
En la mayora de pases en vas de desarrollo, existe un importante sector
informal que consiste principalmente de compaas pequeas y medianas,
1
16

profesionales y agricultores, que operan fuera de la red tributaria. Tiene un

impacto negativo directo sobre la equidad horizontal y la legitimidad de la
administracin tributaria como ente de gestin. Con esto, la necesidad de
incrementar la recaudacin genera presin para ampliar la base tributaria.
Por otro lado, el contrabando es una manifestacin de la informalidad y efecto
de la incapacidad del Estado de absorber a empresarios y consumidores que
viven y se benefician del contrabando,

al margen de la legalidad.

La

informalidad y el contrabando son resultado de los altos costos de transaccin

o barreras artificiales que el mismo Estado crea 2 originando que el Per tenga
una de las economas con ms informalidad en la regin: 58% del PBI 3
despus de Bolivia y Panam (64% en promedio) y muy distante de Chile
(18%) y Costa Rica (23%).

La Revista The Economist estima que en los

pases ricos la economa informal flucta en 15% del PBI, mientras que en los
pases en desarrollo alcanza a ms del 33%.
A modo de ilustracin, de la mercadera de contrabando que ingresa al Per
(US $920.9 millones), el Estado Peruano pierde US $308.5 millones por
evasin fiscal.4 En la actualidad solo el 15% de los productos que entran por el
Callao, principal puerto del pas, pasa por controles aduaneros.

LA GOBERNABILIDAD DEL SISTEMA TRIBUTARIO PERUANO

Durante las ltimas dcadas los procesos de cambio en el Per generaron una
serie de demandas econmicas, polticas y sociales que desbord la capacidad
de las instituciones del Estado, del sector productivo y de las organizaciones
sociales para satisfacerlas, generndose una crisis de gobernabilidad que
hasta hoy da persiste.

2 De Soto y Ghersi (2000) y PCM (2003)

3 Ms an, de acuerdo con un anlisis realizado por la OIT sobre el empleo en el Per el empleo
informal creci de 51.8% en 1990 a 59.3 % en 1997, mientras que el empleo formal en el sector pblico
se ha reducido de 11.6 % en 1990 a 7.2% en 1997.

4 Sociedad Nacional de Industrias (2003).

17

Sin duda, es conveniente sealar las condiciones polticas e institucionales que

en el caso peruano han impedido la transicin ordenada de la fase de
estabilizacin hacia la de reformas econmicas, estructurales e institucionales.
Entre ellas se pueden mencionar, la violencia terrorista y la hiperinflacin en la
dcada de los 90, que una vez superadas requeran de estilos diferentes de
gobierno para resolver los problemas del desarrollo econmico y social en el
mediano y largo plazo.
Asimismo, no menor incidencia tuvo la escasa capacidad tcnica y
administrativa del Gobierno, como resultado de una desercin en masa de los
mejores profesionales del sector pblico hacia el sector privado y hacia el
extranjero, de la ausencia de un plan de desarrollo nacional, de falta de
transparencia y de una corrupcin generalizada en los ms altos niveles del
Gobierno. Estos son factores que, definitivamente, perforaron la gobernabilidad
en el Per.
Cuando hablamos de gobernabilidad fiscal debemos pensar en la capacidad
del Gobierno para implementar una poltica fiscal sostenible, creble y con un
mnimo costo para su eficacia de gestin; asimismo, ser capaz de transmitir a
los actores los dilemas de la administracin financiera pblica un clima que
resulte favorable hacia la disciplina fiscal, el logro

de acuerdos polticos

especficos y evitar los errores propios de factores coyunturales y unido a esto

una voluntad de transparencia en la produccin de informacin sobre el futuro
que favorezca la unidad y coherencia del proceso decisorio pblico. 5
Los desequilibrios macroeconmicos generados por la crisis de la deuda de los
aos 80, unido a las erradas decisiones econmicas de los gobiernos de turno
experimentando con polticas estatistas y heterodoxas que desencadenaron en
una descomunal hiperinflacin a principios de los 90, hicieron que se agudizara
la crisis de gobernabilidad democrtica, sin la cual

eran muy remotas las

posibilidades de lograr una estabilidad tributaria o fiscal.

En las condiciones actuales, an subsiste una falta de consenso poltico y
parlamentario en cuanto a las definiciones del nivel, composicin y tendencia
5 Dentro de las definiciones de gobernabilidad, la que ms se asocia a estos temas es la denominada
gobernacin que es La manera en que se ejerce el poder en la administracin de recursos
econmicos y sociales para el desarrollo.' Este concepto es crucial ya que est destinado a determinar
tanto la funcin de la poltica econmica, como la de la poltica social. Vase Orlansky, Dora Las
polticas de la Descentralizacin.

18

del gasto pblico y la recaudacin tributaria y, por consiguiente, una notoria

fragilidad de las finanzas pblicas reflejada en la insuficiencia de recursos para
afrontar programas de gastos corrientes y el perfeccionamiento de una
administracin tributaria eficiente que garantice una recaudacin capaz de
satisfacer las necesidades del Estado al menor costo posible.
As, la tendencia del Gobierno va hacia la utilizacin de instrumentos de
polticas fiscales que contengan el menor costo poltico posible ante el
impedimento de poder aumentar la carga tributaria o reducir el gasto, y en
muchas ocasiones sin la debida transparencia para la toma de decisiones por
parte de los actores de la poltica fiscal.
Los efectos secundarios de esta prctica han sido palpables a travs de la
corrupcin existente en la sociedad peruana de las ltimas dcadas hasta
nuestros das y origina graves problemas de gobernabilidad.
De ah

la necesidad de la concertacin de un acuerdo o pacto que se

enmarque en la estructura poltico-institucional de la sociedad, que satisfaga

los criterios de gobernabilidad (transparencia, responsabilidad y predictibilidad)
y propicie el crecimiento econmico. En el cumplimiento de estos objetivos
juega un papel importante el diseo de un sistema tributario que vincule la
participacin de la sociedad civil y la responsabilidad de las instituciones
polticas en la meta comn del desarrollo y cumpla con los principios
reconocidos en el mbito terico y prctico de los sistemas impositivos.
El sistema tributario de por s tiene un ingrediente poltico al ser el producto de
las interacciones entre el gobierno y grupos de la sociedad. Si bien la
tributacin es un mecanismo para financiar el Gobierno, es tambin parte de un
contrato social entre el estado y la sociedad, un contrato en el que el gobierno
tiene que tener altos niveles de legitimidad poltica para que ste funcione. A
medida que el Estado penetre ms en la sociedad a travs de sus
administraciones tributarias, ms institucionalizado se reconocer.
De lo anterior se desprende que este contrato poltico-social y con fines
econmicos comunes no resulta inviable, si en trminos de la tributacin no se
vinculan los impuestos con los gastos destinados a satisfacer las necesidades
de la sociedad.
Ahora bien, en cada caso es necesario evaluar las prioridades a corto y
mediano plazo. En una sociedad como la peruana actual, con una evidente
19

insuficiencia de recursos fiscales, poca credibilidad en el gobierno y en sus

instituciones

burocrticas,

resulta

muy

complicado

un

entendimiento

espontneo de todos los actores a partir de las decisiones econmico-fiscales

que se adopten por las autoridades aunque stas estn preservando la
estabilidad a largo plazo sin considerar medidas en el corto plazo para
favorecer los intereses de la sociedad.
La poltica tributaria depende

de las preferencias de cada pas por

determinados objetivos de poltica pblica relacionados con los niveles de

distribucin de ingreso, riqueza y crecimiento econmico deseado. En este
sentido, cabe destacar que el Per no tiene identificada una visin ni misin de
pas en el mediano y largo plazo y, ms an, no cuenta con un plan nacional de
desarrollo. Lo que ms se aproxima es el Acuerdo Nacional, la formulacin de
los planes estratgicos sectoriales multianuales (Pesem) y la Ley de Prudencia
y Transparencia Fiscal. Se trata de un conjunto de instrumentos e iniciativas
que comparten muchos de los principios de trasfondo de un pacto fiscal en
trminos de consenso, objetivos nacionales, temporalidad y fortalecimiento del
rol del Estado. La coincidencia de elementos comunes permite afirmar que de
estructurarse de manera complementaria se constituira un marco conceptual y
de accin idneo, adems que se potenciara su sinergia y efectividad.
Es importante mencionar que han existido otras iniciativas orientadas a lograr
consenso sobre funciones bsicas del Estado como el Pacto de Gobernabilidad
y la Iniciativa Nacional contra la Corrupcin. Como se puede apreciar, no han
faltado iniciativas y voluntades para encausar a la sociedad en el camino del
dilogo para enfrentar los problemas que presenta el Per desde el punto de
vista econmico, poltico y social. El reto es darle la continuidad necesaria y
lograr un compromiso poltico real que consiga traducir el papel en realidades
tangibles.
EL NIVEL DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS DEL GOBIERNO GENERAL.
Los ingresos tributarios del gobierno general, en el ao 2010, fueron
equivalentes a 18% del PBI.
Luego de decrecer en el perodo 1998-2002, los ingresos tributarios del
gobierno general crecieron sostenidamente a partir del 2003, ao en que se
inici el boom de precios de los minerales e hidrocarburos.
La crisis financiera internacional provoc un bache en el rendimiento de los
20

ingresos en el ao 2009, pero en el 2010 estos se han recuperado hasta

alcanzar niveles previos a la crisis. (Ver grfico).
Si excluimos los ingresos fiscales provenientes de los minerales e
hidrocarburos (IMH), la presin tributaria del gobierno general fueron de 14,6%
del PBI. Resulta conveniente contar con esta segunda medicin de la presin
tributaria porque los IMH son voltiles y los recursos que los originan son
agotables. La presin tributaria sin IMH se ha mantenido estancada en el
perodo 2008-2010.
Es decir, la bonanza fiscal a partir del 2003 se ha debido casi exclusivamente
al boom del precio de los minerales.
Figure 3Presin Tributaria del Gobierno General: 1998-2010.

Incluye
canon petrolero y regalas.
Cabe sealar que la recaudacin de los impuestos del gobierno general es
fuertemente centralizada. El 98% de los ingresos del gobierno general son
recaudados por el gobierno central, los gobiernos regionales no recaudan
impuestos y solo 2% de los impuestos son recaudados por los gobiernos
locales. Este indicador sencillo nos indica que existe un gran potencial para
incrementar los ingresos de los gobiernos regionales y locales.
A. La composicin de los ingresos tributarios del gobierno general.
No solo el nivel de los ingresos tributarios es importante, tambin lo es la
estructura de los mismos. El anlisis de la estructura tributaria revela
caractersticas importantes del sistema tributario.
a) Los impuestos a los bienes y servicios son los de mayor importancia y
representan alrededor de 50% del total.

21

b) El impuesto a la renta es el segundo en importancia; su participacin

aument de 21% a 36% en el perodo 2001-2009. Como se ha sealado, el
incremento obedece al auge de los precios de los minerales.
c) Los impuestos a la propiedad tienen poca importancia, representan menos
de 5% del total.
d) Los impuestos a las transacciones internacionales han perdido gradualmente
importancia. Actualmente representan solo 1% del total.
Una primera conclusin que se obtiene del anlisis de la estructura tributaria es
la mayor importancia de los impuestos indirectos (a y d) y la menor importancia
de los impuestos directos (b y c). Como se sabe, los impuestos indirectos
tienden a ser regresivos mientras que los impuestos directos tienden a ser
progresivos.
Los impuestos deben contribuir a disminuir la desigualdad en la distribucin del
ingreso. El estudio de Barreix, Roca y Villela (2006) trata sobre la equidad fiscal
respecto a la distribucin del ingreso. Tal estudio concluye que los sistemas
tributarios de Bolivia, Colombia y Per resultan regresivos, es decir, la
distribucin del ingreso, medida por el coeficiente de Gini, se deteriora despus
de impuestos.
Conviene destacar el caso del impuesto a la renta a las personas naturales
(IRPN), el que, segn Barreix et al. (2006), presenta dos caractersticas
saltantes: Una alta progresividad y, a la vez, un muy moderado impacto
redistributivo, como consecuencia de su baja recaudacin.
LA COMPLEJIDAD DEL SISTEMA TRIBUTARIO. COMPLEJIDAD DE
POLITICA TRIBUTARIA
El atributo de simplicidad es deseable para no imponer costos en exceso a los
contribuyentes y a las administraciones tributarias.
Con relacin a los costos que se impone a los contribuyentes, el estudio del
World Bank (2010), seala que las obligaciones tributarias imponen altas
cargas a los negocios en trminos de costos y tiempo, desincentivan
potencialmente a la inversin y promueven la informalidad.
En el ranking global de facilidad para el pago de impuestos, el Per ocupa el
puesto 86 de un total de 183 pases. Sin embargo, en el indicador especfico
que mide el nmero de horas al ao que los contribuyentes destinan a cumplir
22

con las obligaciones tributarias, el Per ocupa el puesto 153 de 183 pases y el
puesto 20 entre los 28 pases de Amrica Latina.
a)En los impuestos y el medio ambiente.
Finalmente, los impuestos deben contribuir con el objetivo de desincentivar el
consumo de bienes que generan externalidades negativas. El estudio de Arias
y Plazas (2002), sobre armonizacin de impuestos en la Comunidad Andina,
plantea la utilizacin de impuestos especficos que graven con mayor monto a
los licores con mayor grado alcohlico y a los combustibles ms
contaminantes. Estos planteamientos no se aplican actualmente en el Per.
En resumen, podemos concluir que los principales problemas del sistema
tributario en el Per son:
El bajo nivel de la recaudacin, insuficiente para financiar servicios pblicos
adecuados.
La concentracin de la recaudacin en el gobierno central y la poca
participacin de los gobiernos regionales y locales.
La estructura de la recaudacin con mayor preponderancia de los
impuestos indirectos y la baja recaudacin de los impuestos directos (renta
y propiedad), lo que causa que el impacto de la tributacin en la equidad
sea mnimo.
Los altos niveles de evasin tributaria del impuesto a la renta y del impuesto
general a las ventas.
Las altas tasas impositivas.
La reducida base tributaria, causada por deducciones generosas,
exoneraciones que no contribuyen a la equidad y regmenes especiales que
promueven la atomizacin de las empresas y la evasin.
Un sistema tributario formalista con procedimientos confusos y de difcil
comprensin para la mayora de contribuyentes, con sanciones excesivas y
desproporcionadas

23

5. Conclusiones
Los objetivos de recaudacin de corto plazo han caracterizado a las reformas y
modificaciones del sistema tributario.
Al sistema tributario se le ha venido exigiendo lograr objetivos mltiples de
manera simultnea.
Bajo objetivos que el sistema considera progresivos y equitativos, se han
introducido mecanismo que lo han erosionado generando efectos contrarios a
los deseados.
Existe un divorcio macro-micro que no ha permitido una consistencia entre el
crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza.
El diseo del sistema tributario peruano tiene en esencia los principios bsicos
deseados por un sistema tributario, sin embargo se ha ido deteriorando y
perforando.
La administracin tributaria ha tenido avances importantes y se ubica entre las
mejores de la regin, sin embargo, le resta un largo camino para lograr niveles
de eficiencia y eficacia en la recaudacin compatibles con las necesidades de
financiamiento y de equidad del pas.
No existe una legitimizacin ni credibilidad en el sistema tributario en la medida
que: por el lado del pago de impuesto, se perciben altos grados de inequidad
horizontal y opacidad de los mecanismos implementados, y por el lado del
destino de los recursos, no se percibe una adecuada atencin a las
necesidades de la poblacin, tanto en trminos de cobertura como de calidad.
Hay consenso sobre la necesidad de una reforma tributaria integral que supere
todas las inercias y factores polticos, con un carcter ms participativo de la
sociedad, que oriente y d estabilidad a las finanzas pblicas en un horizonte
mayor que el corto plazo, y permita lograr objetivos de reducir la pobreza y la
desigualdad en el pas. Se requiere activar los detonadores de la inactividad e
inercia del Estado a travs de alianzas formales como las que expresa un Pato
Fiscal.
Los pases en desarrollo debern reducir marcadamente su dependencia con
respecto a los impuestos al comercio exterior, sin crear al mismo tiempo
desincentivos

econmicos,

especialmente

al

recaudar

ms

recursos

provenientes del impuesto sobre el ingreso de las personas fsicas. Para

superar estos desafos, los responsables de la formulacin de polticas tendrn
24

que establecer las prioridades correctas en materia de poltica y contar con la

voluntad poltica para poner en prctica las reformas que se necesitan.
Existe una serie de factores que influyen de forma distinta en los resultados,
tanto globales como a nivel individual. Entre ellos destacan la evolucin de la
actividad econmica, las modificaciones introducidas antes o durante el perodo
de anlisis, la existencia de exoneraciones y regmenes de tributacin reducida,
el comportamiento de los contribuyentes respecto al pago de tributos (evasin
tributaria)..
El sistema tributario peruano, ms all de

cuestiones tcnicas es muy

cambiante, al igual que la recaudacin de los impuestos en el pas. La SUNAT

busca fortalecer el equilibrio entre el control fiscal y la facilitacin del
cumplimiento tributario. Su rol se fundamenta en: Financiar el proceso de
desarrollo de recaudacin de fondos para el Estado, en beneficio de la
poblacin, ampliar la base de contribuyentes, recaudar los tributos, combatir,
sancionar la evasin y el contrabando.
Es importante indicar, que el desafo es encontrar una forma administrativa y
polticamente factible buscando objetivos, existe una serie de factores que
influyen de forma distinta en los resultados. Entre ellos destacan la evolucin
de la actividad econmica, las modificaciones introducidas antes o durante el
perodo de anlisis, la existencia de exoneraciones y regmenes de tributacin
reducida, el comportamiento de los contribuyentes respecto al pago de tributos.

25

BIBLIOGRAFA
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Lima: Ara Editores.
MARTN, Q. J. y otros (2007). Curso de derecho financiero y tributario.
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CIUDADANA

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PANORAMA TRIBUTARIO PARA EL 2015 Cambios y oportunidades de los
paquetes reactivadores de la economa.Disponible en:
http://prc.com.pe/static/tax/Panorama%20Tributario%20para%20el
%202015%20-%20Ivan%20Chu%20y%20Juan%20Manuel%20Salazar.pdf
Luis Alberto Arias .Poltica Tributaria para el 2011-2016.Disponible en:
http://elecciones2011.cies.org.pe/sites/elecciones2011.cies.org.pe/files/resumen
_ejecutivos/Pol%C3%ADticaTributariaResumen%20-%20Revista%20Econom
%C3%ADa%20y%20Sociedad.pdf

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ANEXOS

Figure 2(Fuente: BCR, Acuerdo Nacional)

27

Sistema tributario del Peru

28

Figure 6.Evasion en la renta de 1categoria en el Peru

29

Elaboracin: SUNAT

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31