Democracia y decisiones pblicas.

Introduccin al anlisis de polticas pblicas

Semana 1/8: Introduccin

Universitat Autnoma de Barcelona

Coursera

ndice
1. Poltica y polticas

2. El ciclo de formacin de las polticas pblicas

3. Ganadores y perdedores

4. Qu es un sistema pblico?

5. Poltica y tcnica en la toma de decisiones

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6. Tipos de polticas pblicas

12

7. La poltica pblica como hiptesis de mejora

15

8. Conclusin

17

9. Profesor invitado: Fernando Vallespn

19

1.

Poltica y polticas

Bienvenidos. Hablaremos de poltica en este curso o nos limitaremos a una mirada analtica
sobre las polticas pblicas. Fijaros que el curso se denomina no por casualidad democracia y
decisiones pblicas, anlisis de polticas pblicas. Es evidente por lo tanto que hablaremos de
poltica y hablaremos de cmo se toman las decisiones, qu efectos tienen, por qu se toman,
quin gana y quin pierde en relacin a estas decisiones. De hecho, hablar de polticas pblicas
es hablar tambin de poltica En ingls se utilizan estos trminos de politics, policy, polity
que distinguen digamos tres maneras distintas de aquello que en espaol utilizamos como
poltica Politics sera la actividad poltica, la accin poltica, el debate de las instituciones, los
partidos, aquello que los peridicos acostumbra a aparecer en las pginas donde pone arriba
poltica. En cambio cuando hablamos de policies estaremos hablando de polticas pblicas,
entonces normalmente en los peridicos no sale en ese apartado de poltica Y sale en cambio
como sanidad, como educacin, como cultura o incluso como deporte y todos sabemos que
sanidad, educacin, cultura o deporte estn llenos de elementos de carcter poltico y hay
gente que gana, hay gente que pierde, no solamente en el ftbol sino tambin en los costes y
beneficios que estn relacionados con estas decisiones. Y se reserva la palabra polity para hacer
referencia ms bien al rgimen poltico, al sistema poltico. Por lo tanto cuando hablamos de
polticas pblicas nos referimos a temas que tienen un fuerte calado poltico en el cual un poco
la pregunta clave es quin consigue qu, cmo, cundo, para qu Podramos decir que se habla,
se ha hablado histricamente de mucho antes de poltica que de polticas pblicas En ciencia
poltica acostumbramos a decir que, que el fundador de la ciencia poltica en el sentido moderno
del trmino digamos you apartando los elementos las incrustaciones morales y religiosas fue
Maquiavelo con su famoso prncipe Desde entonces se ha venido hablando de poltica en un
sentido analtico, en un sentido digamos de cmo se consigue el poder, cmo se mantiene el
poder. La primera ctedra que en Europa si recuerdo bien se construy, se hizo, se acept en una
universidad fue en Upsala en Suecia en el ao 1800. Y en cambio de polticas pblicas se habla
de manera mucho ms reciente es mucho ms digamos contempornea la aparicin de este
trmino. De hecho se considera que fue Lasswell el primero que en un conjunto de textos que
el mencion como The Policy Approach empez a hablar de estos temas Y empez a referirse
a los programas de accin poltica que tenan los gobiernos para intentar resolver problemas
de carcter colectivo Entonces l analiz estos temas desde un punto de vista que pretenda
ser cientfico Normalmente se habla de lo que Lasswell hizo fue el anlisis de la poltica, por
tanto una lgica descriptiva de por qu se tomaban las decisiones y etctera y un anlisis
para la poltica porque tenan tambin una voluntad prescriptiva es decir Lasswell intentaba,
deca l superar dos dficits tradicionales en los programas de accin de los gobiernos. Un
dficit descriptivo se explicaba mal porque se tomaban ciertas decisiones y no otras y un dficit
prescriptivo deca l, la cantidad de recursos pblicos que se emplean para solucionar problemas
colectivos, luego tendremos que ver si se emplean de manera eficaz o de manera deficiente. Yo
creo que este fue el inicio un poco de esta idea del anlisis de polticas pblicas como un punto
de encuentro no solamente de los politlogos sino de otras distintas disciplinas alrededor de
algo que fue evidente en aquel momento que fue la creciente presencia de los poderes pblicos
en muchos aspectos de la vida cotidiana es decir, normalmente entendemos que el anlisis de
polticas pblicas aparece en la medida y la preocupacin sobre estas polticas pblicas aparece

Figura 1: Poltica y polticas

en la medida en que el gasto pblico aumenta y la capacidad y la voluntad de intervencin de

los poderes pblicos tambin aumenta Haba un cierto debate sobre el grado de cientificidad
de estas polticas pblicas o de este anlisis de las polticas pblicas deca antes que Lasswell
tena esta voluntad digamos de convertir este tema en algo un poco al uso de los ingenieros
es decir cul es el mejor camino crtico para ir desde una definicin de un problema hasta la
solucin. Esto gener crticas crticas a esta cientificidad aparente de las polticas pblicas por
ejemplo por parte de dos autores tambin muy importantes en anlisis de las polticas pblicas
que es Lindblom y Wildowsky Tanto Lindblom como Wildowsky criticaron digamos de alguna
manera la idea de que se podra apartar el anlisis de polticas pblicas de la poltica. No crean
que hubiera un nivel digamos de incontaminacin de no contaminacin de las polticas pblicas
y por lo tanto entendan que las polticas pblicas eran bsicamente un debate de carcter
democrtico, pluralista, en el cual los distintos actores intervenan desde sus posiciones, desde
sus intereses y por lo tanto no se poda hablar de un anlisis estrictamente objetivo sino que
formaba parte de un juego de intereses y de acciones que se desarrollaban en el campo de la
democracia Nosotros en este curso vamos a trabajar ms bien sin despreciar las aportaciones de
Lasswell y por lo tanto los elementos analticos que son imprescindibles, vamos a trabajar y de
ah el nombre del curso, vamos a trabajar con la idea de que estamos en un curso que habla de
poltica y que habla de polticas y de las relaciones entre poltica y polticas.

2.

El ciclo de formacin de las polticas pblicas

En Barcelona existe un sistema pblico de alquiler de bicicletas. Nunca lo haba habido hasta
que entr en funcionamiento un da del ao 2007. De hecho, cualquier poltica pblica desde el
sistema de alquiler de bicicletas que hemos visto en las imgenes a los trenes de alta velocidad,
las desgravaciones fiscales de los fondos de pensiones, la educacin preescolar, la misma
seguridad social, la prohibicin de fumar en espacios pblicos, todas estas polticas pblicas

no existan hasta que un da vieron la luz. Por qu? De dnde salen las polticas pblicas?
Qu determina su nacimiento en determinados momentos y lugares? Al contestar o intentar
contestar estas preguntas el proceso de formacin de las polticas pblicas Para ello hacen uso
de diversos modelos que intentan explicar este proceso siendo uno de los ms utilizados el
llamado modelo heurstico. Este modelo divide el proceso de formacin en un conjunto de fases
y aunque existen diversas versiones suelen contemplar al menos las fases que mencionaremos
a continuacin. En primer lugar, la fase de formacin de la agenda es el momento en que se
decide qu es un problema pblico y qu no lo es y sobre el conjunto de problemas pblicos
sobre cules actuar y cules dejar de lado. Los recursos, el tiempo, la capacidad de atencin de
los poderes pblicos son limitados por lo que hay una cierta competicin entre los problemas
para destacar y hallar respuesta en forma de poltica pblica. En segundo lugar, encontramos la
fase de la formulacin y decisin sobre la poltica. Es la fase en que despus de un proceso de
debate poltico y de anlisis tcnico se decide qu es lo que se va a hacer concretamente ante el
problema planteado. Son decisiones que normalmente quienes las toman son los polticos, you
sea en su rol de legisladores, en el congreso o el parlamento, o de miembros del gobierno y que
se concretan en leyes, reglamentos, decisiones ejecutivas o asignaciones presupuestarias por
ejemplo. En la prctica este tipo de decisin lo que implica son cosas como el incremento del
salario mnimo, la puesta en marcha de un nuevo servicio para personas sin hogar o una nueva
convocatoria de subvenciones por ejemplo para la innovacin empresarial. En tercer lugar
est lo que se llama la fase de implementacin. Despus de la decisin de hacer algo llega el
momento de hacerlo realmente. Para entendernos, la implementacin sera lo que ocurre entre
que se ha decidido construir un nuevo hospital y que el hospital est en marcha en algunos
mdicos y pacientes. En algunos casos como en el incremento de un impuesto puede ser un paso
prcticamente automtico pero en cambio en muchas ocasiones para otras muchas polticas
pblicas indica un largo proceso en el que la burocracia debe gestionar, contratar trabajadores,
aprobar protocolos, hacer contratos con proveedores y tomar muchas otras microdecisiones que
a la final acaban determinando lo que la poltica realmente es. Finalmente, una vez la poltica
se ha implementado viene el momento de evaluarla. La evaluacin consiste en analizar qu
ha ocurrido, hasta qu punto la poltica ha solucionado el problema que dio razn de ser y a
qu coste, funciona?, para quin funciona?, en qu contexto funciona? Hay alternativas
mejores para tratar el mismo problema? El resultado de la evaluacin debera mejorar la base
de conocimiento tanto sobre el problema como sobre la propia poltica pblica y activar una
especie de crculo virtuoso de mejora continua sobre la base de este conocimiento. Visto as
parece todo bastante lgico verdad? Responde al mismo esquema que cualquier accin humana
que tenga un propsito. Por ejemplo, decidimos dnde queremos irnos de vacaciones, decidimos
cmo vamos a ir a este lugar, vamos y luego quizs miramos las fotos y pensamos si ha valido
la pena y qu lecciones hemos aprendido para el prximo verano. Pero lo cierto es que las cosas
no son del todo as. Este modelo ha sido y es criticado por describir mal el proceso de formacin
de las polticas pblicas. Demasiado simple, demasiado lineal, excesivamente racionalista. Se
supone que el poltico detecta ciertos problemas e impone ciertos objetivos antes ir de cmo
cometerlos con la ayuda de los tcnicos, toma una decisin, luego la burocracia implementa
la solucin adoptada y en principio a todos los ciudadanos nos parece bien. Pero las cosas
realmente no son siempre as. Para empezar el origen de muchas polticas pblicas no est
en un problema sino en otra poltica pblica. A menudo el proceso se describe mejor como

una evolucin en forma de adendas, reformas, cambios de orientacin que como un proceso
geniudamente nuevo de una creacin de una poltica pblica y si uno quiere ir a buscar el
problema original que motiv la primera versin de la poltica tiene que irse, remontarse mucho
a un perodo muy lejano. En otro caso lo que ocurre es que las polticas no se formulan con
precisin. No hay una decisin concreta sobre qu se va a hacer concretamente para tratar un
problema, sino que los polticos lo que hacen es una formacin ms o menos discursiva, ms o
menos ambigua, ms o menos retrica de lo que quieren hacer y luego se va definiendo sobre
la marcha lo que la poltica pblica realmente es a lo largo del proceso de implementacin.
De este sentido, no habra una fase de decidir que hacer y una de implementar esta solucin
sino que se mezclan de forma que no es fcil distinguirlas. A veces lo que ocurre y esto lo
veremos a lo largo del curso, es que no hay un problema buscando una solucin sino que lo
que hay es ms bien una solucin buscando un problema o personas o instituciones que you
existen buscando algo que hacer que justifique su existencia. Otras veces la poltica se inicia
con el objetivo de ser referencia a un problema pero el problema y los objetivos van cambiando
al paso del tiempo. Es el caso por ejemplo de la educacin preescolar que empez como una
poltica para facilitar la conciliacin y ha tendido a convertirse en una poltica educativa a
medida que se le otorga un papel ms relevante a estimulacin y al desarrollo cognitivo en los
primeros aos de la vida del nio. A veces lo que ocurre es que la poltica no se plantea como
instrumento para solucionar un problema sino ms bien para acomodar las distintas demandas
y problemas de distintos factores que estn en conflicto y el objetivo ms bien encontrar una
cierta paz y equilibrio entre todos ellos que solucionar un problema concreto. En sntesis, el
proceso es mucho ms desordenado de lo que el modelo nos deja entender. Sin embargo, el
modelo pervive en los libros como una simplificacin til, por algo se le llama heurstico. Y
tambin se le llama de hecho el modelo del libro de texto por cuanto ayuda a dividir un proceso
complejo en fases lo que facilita su comprensin y anlisis. Y por este motivo nosotros lo vamos
a utilizar para estructurar este curso teniendo siempre en cuenta que es un buen modelo para
predicar la comprensin y en cambio un mal modelo para describir lo que realmente ocurre.
Recordaremos de todas maneras que por mucho que el modelo tenga una apariencia un poco
tecnocrtica en el sentido que hay problema, solucin, aplicacin de la solucin, evaluacin,
todas las fases desde la definicin del problema a la formacin de la agenda pasando por el
momento de decisin, la implementacin e incluso la evaluacin de la poltica que se supone
que es una tarea muy analtica, tiene un componente poltico muy importante puesto que en
todas ellas aparecen personas y organizaciones con intereses y objetivos diversos intentando
influir, intentando presionar, negociar para de alguna manera llevar el agua a su molino. De
hecho a lo largo del curso comprobaremos que si uno quiere mantenerse muy racionalista en el
estudio de las polticas pblicas puede llegar a desesperarse.

3.

Ganadores y perdedores

Me parece importantsimo que la poltica en Espaa tenga una base de lucha por el inters
general. Tendremos que estudiar si es necesario si es conveniente para Espaa deberemos
saber cuales son las condiciones y a la vista de todo eso tomaremos una decisin. En cualquier
caso yo quiero adelantarle que la decisin que yo tome ser una decisin que defienda los

Figura 2: El ciclo de formacin de polticas pblicas

intereses generales de los espaoles que va a ser el nico criterio que me va a mover a la
hora de tomar decisin en un tema tan importante como este. Muchas gracias. Y cada vez,
y no es alusivo, cada vez que se tomen decisiones que no vayan en el leal entender de cada
uno buscando el inters general, el bien comn de todos los espaoles uno se confunde sea
poltico, sea empresario, sea lo que sea, uno se confunde. Por tanto que las decisiones se toman
por el inters general me parece bien, que se toman por otras razones no me parece nada
bien. you lo habis visto a los polticos les gusta invocar el inters general para justificar o
legitimar sus decisiones. El buen gobernante segn este punto de vista sera aquel que no tiene
servidumbres a intereses particulares y tambin suficientemente competente para solucionar
lo que a menudo ellos mismos denominan los problemas reales de la gente. Pero fijmonos
bien, este argumento es un poco tramposo y es que raramente existe tal cosa a la que podamos
llamar el inters general de todos los espaoles o de los ciudadanos de cualquier otro pas
para el caso o que podamos llamar los problemas de la gente, de toda la gente. La gente suele
tener ideas bastante distintas sobre cuales son sus problemas y qu esperan de los poderes
pblicos al respecto. Vamos a verlo con algunos ejemplos. Empecemos por la situacin ms
sencilla, una comunidad extremadamente pequea, pongamos un edificio con 10 viviendas
en que cada mes porque lo decidieron un da los vecinos hacen una pequea aportacin a
un fondo para contingencias, es decir para cuando algn da surja la necesidad de arreglar el
ascensor o reparar una caera o pintar la fachada. Hasta que sucede que un da una reunin
de la comunidad hay un vecino que propone dejar de hacer esta aportacin you que no hay
ninguna necesidad urgente a la vista y porque l ha perdido el trabajo hace poco y le viene muy
mal pagar esta cantidad, pongamos 50 euros al mes. Es un argumento totalmente legtimo y
razonable que todo el mundo comprende. Sin embargo otra vecina pide la palabra, una seora
mayor que se opone. Ella cobra una pensin, sabe que puede pagar los 50 euros al mes y esto
le da seguridad porque si algn da surgiera algn problema en el edificio con el ascensor, las
caeras, no tendra que hacer frente una derrama de golpe de 500, 1000 o 2000 euros que quizs

no podra pagarle y generara un gran problema. Para ella estos 50 euros son el precio de la
tranquilidad, otro argumento legtimo y razonable. La cuestin ahora no es quin tiene razn o
qu pueden hacer los vecinos de esta comunidad. La cuestin que queramos destacar es que de
una comunidad tan pequea, 10 hogares y ante un problema tan sencillo no existe nada a la que
pudiramos llamar el inters general de los vecinos. Cada vecino tiene su propio problema, uno
su seguridad econmica presente, otra su seguridad econmica futura y cualquier decisin que
se tome implicar que alguien gana y otro pierde. Cambiemos ahora de escenario, pensemos
en algunas calles de Barcelona donde el bullicio nocturno se ha convertido en norma. Quienes
tienen bares y restaurantes en los bajos de los edificios, los que podramos llamar los vecinos de
abajo quieren que el ayuntamiento les de licencia para poner ms terrazas, ms mesas y ms
sillas en la calle con el legtimo inters de ganarse mejor la vida y generar actividad econmica.
Quienes viven en los pisos o apartamentos la parte de arriba de los mismos edificios por tanto
les podamos llamar los vecinos de arriba quieren que el ayuntamiento deniegue y retire las
licencias para estas terrazas, mesas y sillas tambin con un noble propsito, el de poder dormir
bien por las noches. De nuevo una calle probablemente con no ms de unos centenares de
personas no hay nada a lo que nosotros pudiramos llamar el inters general de todos ellos o
el problema de la gente. Haga lo que haga el ayuntamiento con las terrazas de los bares unos
ganarn y otros van a perder con la decisin. La existencia de ganadores y perdedores es la
forma general en las polticas pblicas especialmente si nos elevamos al mbito de las grandes
decisiones. A mayor nmero de personas mayor nmero de intereses mayor nmero de valores,
ideas y problemas que entran en juego y por tanto mayor dificultad para que una decisin
pblica lo satisfaga a todos ellos. Por ejemplo, subir el impuesto sobre la renta para cubrir el
coste creciente del sistema sanitario implica un coste para quienes pagan y un beneficio para
los usuarios de servicio sanitario pblico. Incrementar la ratio de la escuela pre-infantil pblica,
pongamos por ejemplo de 12 a 15 alumnos por grupo. Los maestros pierden you que ahora con
un grupo mayor soportan una mayor carga de trabajo y de estrs. Los 12 alumnos que hubieran
igualmente accedido a este servicio pierden en calidad puesto que ahora un mismo alumno
est en un grupo ms grande y recibe una menor fraccin de la atencin de sus maestros pero
ganan los tres alumnos adicionales y sus familias obviamente, puesto que antes se quedaban
sin plaza y ahora gracias al incremento de ratio ahora tienen una plaza en la guardera. Otro
ejemplo, dedicar el incremento del presupuesto de agricultura a subvencionar el maz en lugar
de subvencionar el tomate. Quin gana? Gana quienes cultivan maz, dejan de ganar o pierden
quienes cultivan el tomate. Ubicar la estacin de tren de alta velocidad en Tarragona en lugar
de hacerlo en Reus, una ciudad que est muy cerca, ganan los de Tarragona pierden los que
viven en Reus. Una nueva regulacin ambiental implica un coste para la industria porque deben
poner unos nuevos filtros en las chimeneas que quizs son caros y un beneficio para quienes
respiran un aire ms limpio. Tomar consciencia de que existen ganadores y perdedores nos sirve
en primer lugar para poner sobre la mesa una reflexin. La poltica as escrita en P mayscula
es una actividad ms elevada y ms compleja de lo que a veces nos queremos. Decidir y actuar
no consiste solo en ser un administrador competente y diligente de los problemas de la gente.
Consiste en distribuir costes y beneficios o conseguir generar acuerdos que repartan de forma
aceptables las razones y las frustraciones o en hacer un ejercicio de autoridad para imponer un
ganador sobre un perdedor sobre la base de determinadas ideas y valores. En segundo lugar
apuntaremos una consecuencia a efecto del proceso de formacin de las polticas. Puesto que las

decisiones que toman los gobiernos como hemos dicho pueden generar ganadores y perdedores,
si la gente se da cuenta y anticipa que puede ganar o perder con una determinada decisin lo
normal es que se movilice de alguna manera para conseguir que la decisin del gobernante
sea la que ms conviene a sus intereses o la que mejor encaja con sus valores e ideas. Por eso
la gente, las organizaciones, los sindicatos, las asociaciones de vecinos, empresas, etctera se
constituyen lo que llamamos actores que tratan de influir en las polticas pblicas. Es cierto que
formalmente el poder y la capacidad legal para tomar las decisiones las tiene el gobierno elegido
democrticamente pero la democracia no consiste solamente en votar y luego quedarse en casa
a aceptar pasivamente cualquier decisin que tome le gobernante sino que consiste tambin
en que una pluralidad de actores trate de influir, argumentar, denunciar, manifestarse, hacer
campaas, donar dinero, intentar empujar o frenar de alguna manera en casi todos los mbitos
en los que se producen los problemas colectivos. Por ello, el politlogo Charles Lindblom dijo
que el proceso de formacin de las polticas pblicas responde ms a un proceso de interaccin
que a uno de accin o dicho de otra forma, el proceso de formacin de las polticas pblicas
es fundamentalmente poltico, esto tampoco debera de ser una sorpresa. Lo que hemos dicho
hasta ahora no quisiramos que se confundiera con una declaracin de relativismo, es decir
puesto que todas las polticas implican ganadores y perdedores no hay polticas mejores que
otras porque todo depende de quien lo mire, no se trata de eso. Sencillamente lo que queramos
destacar es que al no haber intereses y valores unnimemente compartidos por toda la poblacin
lo normal excepto quizs en algunos asuntos que se mueven en una arena muy tcnica es que
haya conflicto y por lo tanto hay apoltica y por lo tanto haya movimiento de actores detrs del
proceso de formacin. Por otra parte tampoco quisiramos que te imaginarais este conflicto
como un conflicto entre personas u organizaciones con las ideas muy claras siempre buscando
cada uno el inters propio y dedicarnos a peleas entre ellos para ver quien se lleva el gato al
agua, a veces es as pero no siempre. En la sesin tres que hablaremos sobre actores veremos
que los actores que influyen en el proceso de formacin de las polticas pblicas son de tipo
diverso, intentan representar intereses tambin diversos que no siempre son el inters propio
y que juegan roles muy distintos en el proceso. Tambin quisiramos destacar otra cosa y
es que el conflicto existe no solo entre personas o actores sino tambin entre los valores e
intereses dentro de una misma persona o un mismo actor. Por ejemplo, si a mi me preocupa la
escuela pblica, yo soy un gobernante y la quisiera mejorar, mejorar en qu? En excelencia,
en igualdad, en promover el espritu crtico de los nios, en todo me gustara pero la reforma
que probablemente incrementa ms la proporcin de alumnos con resultados excelentes no
necesariamente es la ms adecuada para reducir la proporcin de los nios con los resultados
peores o la que ms estimula su creatividad y su espritu crtico. Hay un permanente trade-off
que se dice en ingls entre nuestros diversos valores e intereses, aunque todos los valores sean
buenos, es complicado satisfacerlos todos a la vez. La poltica pblica que ms mejora un criterio
no es la misma que mejora oro y por tanto cuando uno decide implicar a promover un criterio
sobre otro trenes ms rpidos o ms baratos, parques naturales mejor conservados o ms
accesibles para que puedan ser ms visitados, mejores servicios pblicos o menos impuestos.
El ptimo absoluto para todos los criterios es muy raro. Por tanto decidir no solo implica dar
la razn a unas personas sobre otras sino tambin implica priorizar unos valores sobre otros.
Unos ganan mientras que otros se resienten.

Figura 3: Ganadores y perdedores

4.

Qu es un sistema pblico?

El punto de arranque de una poltica pblica es el problema al cual se quiere dar respuesta.
Diramos que toda poltica pblica es una cierta hiptesis de mejora en relacin a un problema
determinado. Este problema acostumbra a tener caractersticas complejas, es decir no nos
viene dado por definicin qu tipo de problema queremos resolver sino que hay una labor de
anlisis tambin y de definicin por parte del decisor de cul es el aspecto de una situacin
no deseada al cual quiere o puede dar respuesta. Imaginmonos el tema de los accidentes de
trfico que normalmente se considera un problema, una situacin no deseada. Las razones
explicaran que eso sea un problema pueden ser de diversa ndole, de carcter econmico,
poltico, ideolgico, en general lo que en todos pases se considera es que es un problema
que tienen que ver con la vida de los ciudadanos y al cual se tiene que dar respuesta. Pero
en cambio no podemos dar por supuesto que definir como problema los accidentes de trfico
nos va a dar automticamente un tipo de poltica pblica. Tendremos que ver los factores que
rodean ese problema, por ejemplo exceso de alcohol, incumplimiento del cdigo de circulacin,
mal estado de las carreteras, obsolescencia del parque automovilstico, malas condiciones
tcnicas de los vehculos, condiciones orogrficas o de tiempo excesivamente malas en ciertos
pases. Qu escogemos, no? Por dnde abordamos este tema, no? De entrada tendramos que
ser conscientes que el director general del trfico de un determinado pas no tiene todas las
competencias en su mano, es decir no puede arreglar las carreteras porque esto depende de
otro ministerio, no puede digamos prohibir el alcohol porque esto digamos tambin depende
de otras condiciones, no tiene influencia sobre la forma en cmo se construyen los vehculos.
Evidentemente no puede modificar la orografa de un pas o el tiempo de un pas, al final
un director general de trfico de un pas determinado lo que tiene en las manos es el cdigo
de circulacin, la polica que controla el trfico y las multas y sanciones que pueda hacer.
Evidentemente puede incorporar controles de alcoholemia, puede pedir a otros responsables
polticos que modifiquen las carreteras, que cambien la legislacin sobre industria del automvil,

pero esos recursos you no los tiene en sus manos sino que dependen de otros. Por lo tanto
estamos hablando en muchos casos que definir un problema en relacin a una poltica pblica
es pensar en los recursos que ese decisor tiene en sus manos y pensar en el proceso que puede
conducir a una mejora del punto de partida. Dicho de otra manera definir un problema es
pensar en las alternativas de solucin. Un ejemplo nos puede servir es decir sabemos que
hay marcas de automvil que han invertido mucho dinero para conseguir que sus habitculos
sean deformables y evitar accidentes mortales. Una posibilidad sera imaginar que hubiera una
legislacin que hiciera obligatoria esa tcnica en todos los tipos de vehculo, por lo tanto que
obligramos a tener barras laterales anti-colisin, que hubiera ABS obligatorios en todos los
automviles, airbags tambin obligatorios, etctera, etctera. Por qu esto no se da? Es decir,
nosotros priorizamos que no haya accidentes de trfico, por qu los gobiernos digamos no
implementan este tipo de opciones? Porque saben que la industria de automvil va a reaccionar
negativamente porque esto implicar aumento del precio de los automviles y digamos el precio
frontera tpico del primer conductor, de los conductores jvenes que quieren comprarlo una
cierta cantidad se vera incrementado, reducira el nmero de ventas y esto tendra tambin
efectos en el nmero de trabajadores que trabajan en la industria de automvil, por lo tanto los
sindicatos y no solo los empresarios estaran en contra de esta opcin. Por lo tanto, qu es lo
que sucede? Pues a pesar de lo que sera imaginable desde la lgica de los accidentes de trfico
no se hace obligatorio este tipo de medidas. Por qu? Porque no solamente queremos que no
hayan accidentes de trficos, tambin queremos trabajo, tambin queremos que haya desarrollo
econmico, de pronto queremos muchas cosas simultneamente. No siempre podemos imaginar
que la solucin de un problema no tendr efectos colaterales en otros. Por lo tanto tendremos,
el decisor tendr que pensar qu aspectos de esa situacin no deseada es capaz de plantear
como respuesta a partir de los recursos que tienen de los recursos de los dems actores, de sus
competencias y de sus posibilidades concretas Al final, qu acaba pasando? Que un decisor
piensa no solamente en la situacin no deseada sino tambin en el proceso que puede conducir
a una mejora de esa situacin. Lo que acaba pasando normalmente es que el director general del
trfico piensa en trminos de cdigo de circulacin, de polica de trfico, de multas y de controles
de alcoholemia por ejemplo Y con eso construye una cierta respuesta siendo consciente de que
eso no acaba de dar respuesta a toda la situacin problemtica, pero si pensando que eso le
permite un programa de actuacin que acabar no eliminando el problema pero s mejorndolo.

5.

Poltica y tcnica en la toma de decisiones

Qu papel juega la poltica, la tcnica, el debate entre perspectivas analticas o perspectivas

ms sociales frente a un determinado problema? Lo normal sera imaginar que, digamos, si
tenemos un problema social o cual que hemos dado la respuesta en que hemos mejorar y
busquemos las mejores alternativas que existen desde el punto de vista tcnico y que escojamos
aquella cuyo rendimiento, digamos, sea ms ptimo. Es decir, la hiptesis del defensor racional
siempre nos aparecer. Tengo este objetivo, dispongo estos recursos, analizo cuales son las
mejores alternativas disponibles. Veo cual es la que con menos costes consiga mejores resultados
y elijo este camino como el camino ptimo. El problema es que no estamos ante una, digamos,

10

Figura 4: Qu es un sistema pblico

ante una situacin en la cual los elementos de valores, de intereses, de biologas no cuenten, sino
al revs. Estamos en este carcter pblico, de carcter poltico en un cual los actores defienden
sus posiciones y utilicen para defender sus intereses tambin elementos de argumentos de todo
tipo, argumentos que son tcnicos, pero argumentos que son tambin que tienen que ver con el
inters comn, con el que en comn. Por lo tanto, ante un problema de carcter pblico, al cual
quiere dar respuesta a una poltica, podamos imaginar que tenemos una perspectiva que es
bsicamente la que nos da respuesta desde el punto de vista tcnico a ese problema. Es decir,
nos planteamos cual es la viabilidad tcnica de esa solucin. Pero desde una perspectiva poltica,
el poltico no solamente est preocupado por la viabilidad tcnica. Tambin est preocupado
por mantener aquello que, digamos, ha sido necesario para obtener esa posibilidad de decidir
que esa iii nacin poltica y social, estilo con ascenso social, con lo que cuentas su actuacin.
Por lo tanto, desde una perspectiva ms poltica, diramos que el problema es de viabilidad
social. Claro, idealmente, las mejores respuestas polticas seguan aquellas que relacionada a
viabilidad tcnica combine en red social, es que combinar las dos perspectivas. Es ello siempre
as? Diramos que depende de las situaciones. Si un poltico le obligas a decidir entre viabilidad
tcnica y viabilidad social, lo ms probable es que acabe de decidir no por viabilidad social de
su repuestas. Y que entienda que quiz la solucin adoptada no sea tcnicamente la mejor, pero
es aquella que socialmente es ms viable. Nos encontraramos por lo tanto ante un trade-off
entre viabilidad tcnica y viabilidad social. En este orden de problemas, recuerdo un libro que
me imparti en su momento de Giandomenico Majone que se llamaba Evidencias, Argumentos,
Persuasin. Creo que es un libro interesante porque pone de relieve, digamos, la relacin entre
tres elementos que estn formando siempre parte del debate en el, en las polticas pblicas.
Por un lado, los elementos que de alguna manera incorporen en el debate los hechos, las
evidencias. Por otro lado, el tipo de argumentos que los distintos actores construyen sobre estas
evidencias. Y el tercer elemento sera la capacidad de persuasin que estos actores tengan en
relacin conjunto bajo la sociedad. Desde el punto de vista tcnico, podramos decir que lo

11

Figura 5: Poltica y tcnica en la toma de decisiones

importante son las evidencias. Desde el punto de vista poltico y social, lo importante es la que
pase de persuasin. Y en medio estn los argumentos que los distintos actores pueden construir,
atencin, sobre los mismas, sobre las mismas evidencias. Es decir, el hecho de que tengamos un
nmero determinado de, de personas muertas por accidente de trfico es una evidencia. No es
discutible. Lo que es mucho ms discutible es el argumento sobre el cual operados y distintos
actores para decir que la culpa es de las carreteras, la culpa es del uso del alcohol, la culpa es,
digamos, esencialmente de la indisciplina de los conductores y depende de los intereses de cada
actor si utilizarn distintos argumentos. Al final, el resultado ser aquel que sea posible desde el
punto de vista tcnico por un lado, pero tambin social por otro.

6.

Tipos de polticas pblicas

Vamos a referirnos a un trabajo de Lowi que ha tenido una gran significacin en polticas
pblicas que public a finales de los 60 principios de los 70, y que acab configurando un
esquema de anlisis que sigue teniendo hoy mucha influencia. Posteriormente Wilson en el ao
73 modific ese esquema de anlisis de relacin entre polticas y polticas y ese esquema es el
que vamos a utilizar a continuacin. El gran impacto que tuvo el artculo de Lowi fue que era
contra intuitivo, o sea normalmente pensamos que depende digamos de la orientacin poltica
de los gobiernos y de los partidos, las polticas acabaran siendo pues ms de derechas, ms de
izquierdas, ms transformadores, menos transformadoras, es decir la ecuacin sera politics
influye en policies. O en castellano la poltica influye en las polticas. Lo que Lowi y por eso se
hizo tan famoso el artculo, trat de demostrar es que muchos casos el tipo la forma concreta
que tienen las polticas, el mbito sectorial en el que se desarrollan acaban definiendo el tipo de
conflicto poltico. Es decir, que podramos decir al revs de antes que son las polticas las que
definen el tipo de poltica o en ingls policies determina politics. Posteriormente digamos, se
realiz un cuadro en el que se trat de analizar esta experiencia o esta propuesta mejor dicho de

12

manera un poco ms digamos tipolgicamente definida Y se definiera que los costes por ejemplo
podan ser, los costes para los ciudadanos, los costes para los sectores o los actores implicados,
podan ser de carcter concentrado o podan ser de carcter difuso. Cuando hablamos de costes
difusos nos estamos refiriendo a que no afectan concretamente un sector sino que de alguna
manera afectan a ms de un sector de manera ms o menos indeterminada. Y al mismo tiempo
que los beneficios podan tambin ser concentrados es decir aquellos que se beneficiaban de
la poltica podan digamos ser claramente definibles o podan ser unos beneficios ms bien
difusos A partir de este cuadro, este cuadro de doble entrada se definan ciertos tipos de
polticas, por ejemplo costes concentrados beneficios concentrados, aqu tendramos lo que
llamaramos las polticas redistributivas Cuando los beneficios son concentrados y los costes
difusos tendramos ms bien polticas distributivas. Costes concentrados beneficios difusos
tendramos las polticas regulativas. Y aqu en este mbito en donde los costes son difusos y
los beneficios tambin son difusos podramos considerar que estamos hablando de polticas
institucionales o constitucionales, es decir que aceptan al entramado ms bien del sistema
poltico Fijmonos las polticas redistributivas clsicas son las polticas fiscales o de carcter
social, es decir que digamos el estado, las instituciones a travs de la poltica fiscal recaudan
impuestos hipotticamente grabando ms a los ms poderosos y menos a los menos poderosos,
a los sectores ms populares de la poblacin y de esta manera con estos recursos lo que hacen
es emprender polticas educativas, humanitarias, sociales que faciliten la redistribucin de la
riqueza Entonces son, los beneficios estn concentrados porque aceptan a sectores concretos que
sin esos recursos no tendran acceso a educacin y a la sanidad pero los costes tambin estn
concentrados Por qu? Porque afectan a sectores sociales muy concretos los que tienen ms
renta. Lo que dice Lowi es en estos casos you podemos predecir que el conflicto lo podemos you
anticipar es decir estarn a favor aquellos sectores y aquel tipo digamos de partidos polticos
que estn a favor ms bien de la igualdad y de la redistribucin y estarn en contra aquellos que
no quieren que el estado se meta en los temas de mercado, etctera, es decir aqu tendramos
un eje de conflicto poltico claramente determinado que es derecha izquierda, es decir que el
tipo de polticas nos determina el tipo de conflicto poltico. En cambio aqu, qu tendramos?
Tendramos ms bien unas polticas tpicas distributivas, son aquellas en que el estado decide
asumir los costes de instalar un centro polideportivo o una biblioteca o un teatro en una
determinada localidad. Quin paga esa infraestructura? La pagamos todos todos los ciudadanos
de ese estado asumimos los costes a travs de los impuestos y por lo tanto el presupuesto general
es el que ayuda a financiar esa obra. En cambio aqu, quin se va a beneficiar de esa obra? Pues
aquellos habitantes del entorno de esa infraestructura que puedan venir al teatro, a la piscina o
podrn digamos ir a la biblioteca. Los costes estn difusos, lo pagamos todos, los beneficios estn
concentrados, aceptan un sector concreto. Estas son un tipo de polticas dice Lowi que les gusta
mucho a los polticos porque de alguna manera le permite general clientelismo es decir hay una
clientela concreta la cual le pones una determinada infraestructura, ellos estn agradecidos y a
la final acabarn votndote, en cambio los costes no est claro quien los asume, los asumimos
todos por lo tanto son un tipo de polticas dice l que el tipo de conflicto poltico general es
ms bien bajo porque los partidos incluso se pueden poner de acuerdo, partidos distintos a la
hora de votar presupuesto, si tu me apoyas en el polideportivo de tal sitio, yo te apoyar en
la biblioteca de tal sitio es lo que se conoce en ingls como un proceso de logrolling es decir
nos ponemos juntos es decir, acordamos sobre este tema, a lo mejor no acordamos sobre otros

13

Figura 6: Tipos de poltica pblica

pero acordamos sacar del presupuesto recursos suficientes para digamos de alguna manera
satisfacer a nuestras respectivas clientelas. En el caso de las polticas regulativas tendramos en
cambio que los costes estn concentrados, por ejemplo imaginmonos tenemos que cambiar
cmo detectamos que hay un nivel de polucin en las ciudades excesivos, vamos a regular la
produccin de CO2 de las industrias que estn cerca de la ciudad. Esas industrias tendrn que
cambiar su sistema productivo, por lo tanto los costes estn concentrados, ellos van a asumir los
costes. Quin va a beneficiarse? El conjunto de la ciudadana que de alguna manera podramos
decir va a respirar mejor. Lo que pasa es que a diferencia de las anteriores en estas estn muy
claros los que se van a oponer a esta poltica porque son los que asumen los costes, en cambio
no est nada claro que se vayan a movilizar a favor aquellos que en el futuro se van a beneficiar
de esa poltica por lo tanto son, dice Lowi son polticas que tienden a ser complicadas de poner
en prctica. El conflicto poltico es alto, los costes para los decisores son altos y cuesta mucho
de llevar a la prctica Y estas en general cuando los beneficios son difusos y los costes son
difusos ms bien son polticas pues de corte, cambio en el sistema electoral, cambio en la ley
de partidos donde tampoco la ciudadana est muy presente, por lo tanto es una cosa ms de
insiders de los que forman parte del sistema poltico Bien, como vemos sin poder llegar a la
conclusin que solamente son las polticas las que determinan la poltica tampoco, tambin
tenemos que ponernos de acuerdo con Lowi que muchas veces es cierto que son el tipo de
polticas las que determinan el conflicto poltico, es decir seguramente yo creo que una de las
conclusiones de estas reflexiones sera atencin no siempre la lgica de la poltica es la que nos
explica las decisiones polticas sino que tambin el tipo de decisiones polticas que tomamos nos
pueden explicar a veces acuerdos polticos que quizs no explicaramos en trminos clsicos de
alineacin poltica derecha a izquierda.

14

7.

La poltica pblica como hiptesis de mejora

Los fsicos hablan de la dualidad onda-partcula cuando se refieren a la luz you que presenta al
mismo tiempo propiedades de onda y de partcula es para entendernos un nico fenmeno que
puede tener al mismo tiempo dos percepciones distintas. Tambin las polticas pblicas tienen
su propia dualidad. Por un lado se pueden describir y entender como el resultado de un proceso
poltico en el que interactan diversos actores con intereses y valores distintos. De hecho
una parte del anlisis de polticas pblicas se dedica precisamente a estudiar como se generan
las polticas y si este proceso a travs del cual se generan es verdaderamente democrtico.
Pero a la vez las polticas pblicas son tambin instrumentos, instrumentos para hacer posible
una transformacin de la realidad. A fin de cuentas tengamos en cuenta que las polticas no
se generan porque si no que son para decirlo de alguna manera expresiones del deseo e la
sociedad de transformar el mundo para convertirlo en un lugar mejor. aunque solo sea en una
dimensin muy concreta you sea por ejemplo con menos familias que viven bajo el umbral
de la pobreza o con ms jvenes que terminan sus estudios o con menos personas sin empleo,
con menos colas en las salas de urgencia de los hospitales o con un aire ms limpio. Otra
parte del anlisis de las polticas pblicas se dedica a esta segunda cuestin, a estudiar si las
polticas realmente transforman la realidad de una forma significativa y por lo tanto si son
polticas inteligentes. En este vdeo vamos a hablar de esta segunda concepcin de las polticas
pblicas como instrumento, como instrumento de mejora y aqu es donde queremos introducir
una idea que nos parece clave y es la siguiente ex ante es decir antes de poner una poltica
en prctica la efectividad de esta poltica pblica para mejorar una situacin insatisfactoria
est inmersa en un mar de incertidumbres, no se sabe qu pasar. Dicho de otra manera
para poner un ejemplo, aunque una poltica quiera sobre el papel reducir la pobreza, aunque
los recursos parezcan totalmente suficientes, aunque el diseo haya contado con los mejores
expertos y con todas las partes interesadas, aunque el funcionamiento de la poltica parezca
de puro sentido comn, aunque todo esto se cumpla no podemos saber si se va a reducir la
pobreza realmente hasta que pongamos la poltica pblica en prctica y comprobemos a ver
qu ha ocurrido. Para ver por qu dejadme que ponga algunos ejemplos. En el ao 1946 el
doctor Benjamn Spock escribi un libro, el libro del sentido comn en la crianza de nios
y bebs que se convirti rpidamente en un best seller. En la edicin del ao 1958 el doctor
Spock introdujo una recomendacin, djio que los bebs deberan dormir boca abajo you que
si vomitan que es algo que los bebs hacen con cierta frecuencia, el riesgo de atragantarse es
menor. Esta recomendacin fue muy influyente, fue adoptada masivamente por pediatras y
transmitida a madres y padres durante dcadas en algunos pases hasta mediados de los aos
90. Sin embargo, diversos estudios empricos empezaron a mostrar que dormir boca abajo no
reduca el riesgo de muerte sino que incrementaba de forma significativa el riesgo de muerte
sbita en el beb. De hecho, se calcula de alrededor de unas 50.000 muertes se podran haber
prevenido si esta recomendacin del doctor Spock se hubiera revertido en el ao 1970, que es
cuando las primeras evidencias sobre el impacto negativo de hacer de dormir a los bebs boca
abajo empezaron a publicarse. Me interesa destacar una cuestin y es que la recomendacin
del doctor Spock era del todo intencionada de esto no hay duda, era intuitiva, era basada en la
experiencia, en aos de observacin de bebs durmiendo y algunas veces vomitando y el sentido
comn que apuntaba a la conveniencia de dormir los bebs boca abajo porque as si vomitaban

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no se atragantaban. Sin embargo, la intuicin y la experiencia en este caso se equivocaban.

Y si se pueden equivocar en medicina qu decir de la mayor parte de las polticas pblicas,
impuestos, servicios, regulaciones, son instrumentos que interactan con todo tipo de valores,
de intereses, de ideologas, de las personas a las que quieren beneficiar o con las personas que
tienen que trabajar, que generan resistencias, que generan reacciones, procesos de aprendizaje y
de adaptacin que se enfrentan a la aparicin de todo tipo de incentivos, algunos para cumplir,
los otros para no cumplir, para usar un servicio, para dejar de usarlo, para usarlo de forma
diferente a la prevista. La sociedad es de hecho un medio muy incierto y no se puede dar nunca
por sentado que algo que sobre el papel es una buena idea en la prctica tambin lo sea. Por eso
se dice a menudo que una poltica pblica ex ante es una hiptesis, una hiptesis de mejora,
es decir un instrumento que en teora mejorar una situacin no satisfactoria pero solo en
teora. Comprobar empricamente y ex post si estn mejora, si ha producido es otra ganara de
inters de anlisis de polticas pblicas. Vayamos a explicar otro ejemplo que es frecuentemente
citado en la literatura. En los programas skirt street en los Estados Unidos de Amrica estn
inspirados en un documental de los aos 70 que consisten en organizar visitas de jvenes que
han cometido actos predelictivos a centros penitenciarios. Durante estas visitas los internos de
los centros penitenciarios se dedican a asustar, incluso a insultar y a amenazar a los jvenes. La
teora es bien sencilla, al visitar las crceles las consecuencias negativas de los actos delictivos
para quienes los cometen se hacen ms visibles y con mejor informacin los jvenes deberan
ser ms proclives a cambiar su comportamiento mientras todava estn a tiempo de hacerlo. Sin
embargo, un conjunto de estudios demostr que el efecto del ajustamiento es contrario, haba
mayor riesgo de comportamiento delictivo en la edad adulta entre quienes haban participado
en el programa cuando eran jvenes. Finalmente un ltimo caso, explicaremos la historia de un
centro preescolar del estado de Israel que tena problemas con los padres que llegaban tarde
a recoger a sus hijos. Decidieron aplicar una medida, un sistema de multas para incentivar
la puntualidad aplicando la teora econmica ms bsica y ms sencilla, el coste de la multa
debera ser, debera crear un incentivo negativo para dejar de llegar tarde. Sin embargo, el
efecto fue justamente el contrario. De nuevo, los padres tendan a ser an ms impuntuales que
antes y lo que es peor, al pagar la multa se quedaban tan tranquilos. Al haber introducido un
mecanismo econmico, la motivacin que exista antes para cumplir con lo que era la norma
social que es ser puntual y no fastidiar al maestro o a la maestra del nio haba desaparecido.
Intentemos ahora unir las dos concepciones que decamos en esta dualidad de la poltica pblica.
Como influye el hecho de que la poltica pblica como instrumento se ha de efectivar en cierta
en el proceso de formacin. La verdad es que le aade todava un poco ms de complejidad al
proceso porque you no se trata solamente de debatir colectivamente los objetivos, de debatir
qu queremos hacer. Por ejemplo, para poner un ejemplo bsico, si queremos ir a la playa o a
la montaa. Si no que ahora adems tenemos que asumir que el coche en el que viajamos es
poco fiable, es decir que no sabemos si se va a variar y nos quedaremos a mitad de camino, no
sabemos si se va a estropear la direccin y nos llevar a un lugar distinto de lo que habamos
previsto, quizs peor pero quizs mejor, incluso puede ser que el coche se lo ande a marcha atrs,
es decir que nos deje ms lejos de lo que estbamos del lugar al que queramos ir. A lo largo del
curso veremos que esto abre dos grandes retos. El primer reto es cmo generar conocimiento, es
decir cmo podemos hacer para saber si las polticas pblicas realmente funcionan, para saber
qu instrumentos funcionan para solucionar qu problemas. Este es el tema que trataremos en

16

la seccin siete y veremos que no siempre es fcil ni posible generar conocimiento robusto sobre
el impacto de una determinada poltica pblica. El motivo es muy fcil de entender. Imaginad
por ejemplo un programa de formacin para jvenes que no tienen empleo que tiene el objetivo
de conseguir que encuentren empleo. Yo quiero saber si funciona pero los jvenes encuentran o
pierden el empleo no solo por efecto de la formacin que yo les estoy dando sino tambin y
sobre todo por la evolucin de la economa, por la evolucin del mercado de trabajo, por efecto
de otras polticas, por ejemplo la regulacin laboral a escala nacional o porque ha abierto o
ha cerrado una gran empresa en su municipio. Por tanto, para saber si el programa funciona,
si es efectivo tengo que aislar el efecto de la poltica que quiero evaluar de todo este ruido de
fondo. Y esto veremos implica hacer otros requerimientos que no siempre se cumplen. A veces
no es posible saber si una poltica funciona. Lo veremos como les deca con ms detalle en la
sesin siete. El segundo gran reto es cmo conseguir encajar la incertidumbre y el conocimiento
en el proceso de la formacin de las polticas. No es suficiente con que haya gente dedicada a
generar conocimiento, adems hay que usarlo. La cuestione s cmo encajar el conocimiento
en este proceso que decamos es fundamentalmente poltico y suele implicar la interaccin de
diversos actores. Lo cierto es que el encaje es ciertamente complicado. La incertidumbre para
empezar encaja mal en el debate poltico. Os imaginis a un ministro que ha promovido, est
promoviendo una reforma educativa que dijera esto que tengo aqu que vengo a proponeros me
parece una buena idea, va a costar mucho dinero pero no estoy seguro de que funcione. Sera
muy honesto pero es muy difcil de que ocurra o el representante de un sindicato de maestros
decir yo tampoco estoy seguro de los efectos que va a tener esta reforma y sin embargo me
opongo rotundamente, sera muy complicado de que ocurriera. De hecho en el debate poltico
prima la construccin de argumentos y el ejercicio de la persuasin y esto deja poco espacio a
este tipo de etiquetas. Tambin el conocimiento, no solo la incertidumbre sino el conocimiento
para reducir esta incertidumbre tiene a veces mal encaje, el cientfico social que se presenta con
evidencias bajo el brazo sobre qu funciona y qu no funciona es un invitado a veces un poco
incmodo en la mesa en que se negocian las decisiones porque restringen la discrecionalidad de
los decisores, you no pueden decir cualquier cosa, es decir esto va, esto no va. Tiene un lenguaje
complejo que no siempre es fcil de comprender y con su lenguaje complejo y su conocimiento
se sitan de cierta manera por encima del resto de los mortales, por eso no es extrao que a
veces para el resto de invitados es mejor si no est en la mesa. Y sin embargo el reto se mantiene
vigente, conseguir fundamentar las polticas pblicas en el conocimiento sobre qu funciona y
qu no funciona, en qu contexto funciona, para quin funciona, cada vez es ms necesario para
conseguir que las polticas pblicas cumplan su funcin instrumental, es decir que consigan
transformar la realidad y mejorar el mundo aunque sea en una dimensin muy pequea.

8.

Conclusin

Bien, hemos acabado la primera semana del curso. En esta primera semana como habis
podido coporolar hemos trabajado los elementos digamos fundamentales que luego iremos
desarrollando en las prximas semanas Ha sido una semana de introduccin al tema, espero os
haya interesado y que sigis con nosotros. Vamos a empezar la semana prxima con, entrando
you en materia discutiendo sobre problemas digamos el elemento de alguna manera que origina

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Figura 7: La poltica pblica como hiptesis de mejora

la aparicin de una poltica pblica que es la voluntad de resolver un tema de carcter colectivo
que no se resuelve por la simple interaccin de individuos y que requiere de intervencin de
los poderes pblicos o de lo colectivo, de esa esfera de lo colectivo que es lo pblico. Una vez
hayamos visto la parte dedicada a los problemas y las polticas pblicas entraremos en lo que
sera la tercera semana del curso dedicada al anlisis de los actores que son la pieza esencial de
las polticas pblicas Es decir, cada uno de ellos tiene su propia visin del problema, sus propios,
sus propias alternativas preferidas, intenta intervenir en del debate decisional, en el decision
making de la poltica de una manera determinada y luego si no le gusta lo que se resuelve acaba
tambin intentando evitar que se lleva a la prctica Por lo tanto es una pieza esencial y vamos a
dedicar una semana a ello tambin. Posteriormente empezaramos la parte dedicada a uno de
los temas tambin centrales del curso que son las decisiones la hemos llamado democracia y
decisiones pblicas por lo tanto esas son las semana que va a ser importante tambin porque
estamos entrando en el momento en que de alguna manera todo el debate previo se concentra
en el momento de la decisin y luego a partir de all se vuelve a abrir para llevarlo a la prctica
para implementarla es un momento de alguna fundacional de la poltica Entonces una semana
tambin central. Posteriormente veremos un poco cuales son los instrumentos con que se, con
que los distintos actores de las instituciones cuentan a la hora de plantear digamos la, lo que
podramos llamar la puesta en prctica de estas polticas, qu instrumentos tienen, qu pueden
regular, pueden digamos dar subvencin, pueden castigar, pueden incentivar, qu diferencia
hay entre gobierno y gobernanza Estamos hablando siempre de gobernanza, quiere decir que es
algo distinto de gobierno. Qu relacin tiene gobernanzas y polticas pblicas? Luego viene
la parte que podramos considerar ms especfica de la gestin que es la puesta en prctica,
lo que se ha tambin incorporado en espaol que es la palabra implementacin, que se ha
incorporado porque es de alguna manera distinta a la idea ms maquinal de ejecucin Cuando
hablamos de ejecucin nos imaginamos que tomamos una decisin y que mecnicamente
se ejecuta. Esto es ms complicado Porque se trata de llevarle a la prctica y esto siempre

18

Figura 8: Conclusin

afecta intereses quien gana y quien pierde ante cada decisin y entonces se resisten a que
esa decisin se implemente, cuantas veces hemos visto en cada pas a veces decisiones que
se han tomado que algunos han calificado luego de biros al sol porque no se ha llevado a la
prctica porque era difcil de implementarlo, porque ha cambiado la coloracin de fuerzas, por
lo que fuera. Posteriormente tenemos una parte muy importante que tenemos que cada vez es
ms importante en las democracias contemporneas que es la evaluacin Realmente el rendir
cuentas, el saber si aquello que se ha pretendido hacer ha conseguido o no los resultados y los
impactos que se queran conseguir con aquella poltica pblica. Por lo tanto ser una semana
dedicada a la evaluacin de polticas. Y finalmente haremos un poco, un cierto, la ltima semana
la vamos a dedicar a lo que sera una cierta sntesis de todos estos elementos recuperando la
idea de democracia, recuperando la idea de decisiones pblicas y viendo tambin los impactos
que est teniendo tambin el cambio tecnolgico, internet en este escenario Por lo tanto de
alguna manera haciendo un resumen de lo visto pero tambin lanzando nuevas preguntas que
pueden ir apareciendo a partir de aqu. Esperamos que sigis con nosotros la prxima semana y
a lo largo de todo el curso.

9.

Profesor invitado: Fernando Vallespn

Hola, mi nombre es Fernando Vallespin, y me gustara hablar sobre un tema que creo que
es importante, que es el valor que hoy tiene lo poltico en unos momentos en los cuales, se
est reconfigurando completamente el poder. Por eso cuando hablamos de poltica y polticas,
yo creo que es muy importante tener ese trasfondo, saber cul es ese trasfondo para, poder
analizar con mayor conocimiento de causa lo que est ocurriendo, desde la perspectiva poltica,
exclusivamente. Y a este respecto, me parece muy didctica, una distincin que hace Simund
Bouman, cuando distingue entre, por un lado, el poder, que para l es la capacidad para hacer
cosas, la capacidad para conseguir, conseguir fines sociales, Y por otra parte sera, la poltica,

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que es la capacidad para decidir cmo queremos hacer las cosas. Por tanto, tradicionalmente
las dos ideas iban unidas, el poder se encuadraba dentro de lo poltico, dentro del Estado,
dentro de las instituciones, que nos encontramos con que se ha producido una clara escisin.
El poder va por un lado, y la poltica va por otro. Esto lo sabemos fundamentalmente cuando
analizamos la globalizacin, que es adems el caso que permiti a Bouman introducir esta
distincin. Pero tambin, yo creo que se puede incorporar a otro tipo de reflexin, que es cules
son los lmites de lo poltico cuando tiene que enfrentarse a un mundo tan complejo, como
el mundo en el que vivimos. Y cuando hablo de complejidad aqu, me estoy refiriendo a que
la poltica you no es la sede de las decisiones fundamentales que se adoptan en una sociedad,
sino que en muchos casos la poltica tiene que actuar en rescate de esa sociedad. La poltica
no decide cmo debe vivir esa sociedad, sino cmo puede defenderse esa sociedad, frente a
poderes que you no controla. Esta complejidad tambin tiene que ver con que cada vez se nos
reduce menos el mbito de la accin, aunque parezca una paradoja. Aqu, me estoy refiriendo,
especficamente ahora a la incapacidad creciente que tienen los organismos polticos para
regular sectores, que, digamos, cuyo control se escapa a su capacidad poltica efectiva. Es decir
you se escapan a un control poltico, y evidentemente al escaparse de un control poltico, se
escapan tambin por parte de los ciudadanos a un control democrtico de esos procesos polticos.
Nuestro mundo es un mundo crecientemente tecnificado, es un mundo donde la mayora de
las, donde la mayora de las decisiones son adoptadas por personas, grupos, instituciones,
empresas, que estn en posesin de un conocimiento experto. Esas personas, esas instituciones,
esas empresas, al final, tienen la capacidad de imponer ese conocimiento como una necesidad
en s misma, sin cuestionar si, caben otro tipo de alternativas para resolver problemas. Un
ejemplo puede ser, digamos las polticas energticas, cuales, digamos la reconciliacin entre
democracia y tecnocracia, que en el fondo es lo que subyace a esta disyuntiva que yo estoy
presentando aqu, lo dice, o se puede ver muy claramente. O sea, desde la perspectiva de la teora
democratica obviamente el conocimiento experto lo que hace es ofrecernos alternativas, que
despus los ciudadanos compramos o no. Compramos una, y no compramos otra. Optamos por
una, mayoritariamente. Y en teora esa es la alternativa que tenemos que aplicar. Lo que ocurre
es que muchas veces, el conocimiento experto, lo que hace es invadir esa capacidad de decisin
del ciudadano presentando una de las opciones, como la nica posible. Lo hemos vivido muy
recientemente, lo vemos siempre, casi siempre en las disputas sobre polticas energticas, pero
lo hemos vivido muy recientemente en Europa en todo lo que se refiere a la gestin de la crisis.
Slo ha habido una opcin que realmente se ha tomado en serio, como la nica posibilidad, que
es precisamente esta de las polticas de austeridad y las reformas en la direccin precisamente,
que se impuso desde Berln y desde Frankfurt. Qu es lo que... ? Cul es la conclusin a lo
que podemos llegar en esa primera impresin? Pues la conclusin a lo que podemos llegar es
que la poltica no solamente tiene que ver con la eleccin de una opcin para una sociedad
en un campo determinado, sino que la poltica, lo que hace muchas veces, es adaptarse a los
cdigos, las lgicas, el poder fctico que existe y que penetra activamente dentro de cada uno
de esos mbitos. Pero no entendemos nada de la poltica, si no somos conscientes de que hay
un papel para la accin pero que ese papel de la accin siempre, inevitablemente, tiene que
adaptarse, tiene que estar inmerso entre todo un conjunto de sistemas que lo afectan y lo
afectan muy directamente. Una de las grandes decepciones a la que nos tiene acostumbrada la
democracia, deriva precisamente de esto. La democracia parte de la base de que los ciudadanos

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tienen capacidad de accin para transformar el mundo en el que viven. Cmo se traduce esa
energa ciudadana despues en decisiones polticas concretas? Ah es dnde entra, entramos
you, salimos del mbito de la poltica y entramos en el mbito de las polticas. Y una vez que
entramos en el mbito de las polticas, entramos, para poner una metfora, en un mbito en el
que esa energa, digamos, ese agua, , que fluye sobre el sistema poltico, de abajo a arriba, desde
los ciudadanos hacia el propio sistema, ese agua, pues aparece dentro de todo un conjunto de
canalizaciones donde, digamos, al final las propias canalizaciones van dispersando el agua de
tal manera que cuando llega a su destino, pues, en vez de caer torrentes, pues acaban cayendo
gotitas. Se que es una metfora torpe pero no se me ocurre otra, para describir lo que muchas
veces ocurre sobre todo para describir esa relacin entre lo que es la poltica de la democracia
montada sobre una idea casi prometica, de que los ciudadanos son actores que dotan a otros
actores, los polticos de la capacidad para la accin. Luego los polticos encuentran con que
se introducen en un laberinto, en el que esa accin, al final, aparece condicionada por cada
uno de los recobecos que se van encontrando en el mismo. Cmo organizar este caos es algo
que es objeto de estudio por parte de mis colegas expertos en polticas pblicas, porque es a
ellos a quienes les compete la difcil tarea de hacer posible, digamos que la canalizacin entre la
energa ciudadana y el destino que los ciudadanos quieren que se vea esa energa, sea lo ms
eficaz posible. Es decir, la canalizacin sea directa, que no se pierda en otras canalizaciones que,
al final, no acaban conduciendo a ninguna parte.

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