CIENCIAS SOCIALES

ENSAYQ

EL LIBRO UNIVERSITARIO

BERNARD MANIN

LOS PRINCIPIOS
DEL

GOBIERNO
REPRESENTATIVO
Versin de

F e r n a n d o V a lle sp n

Alianza Editorial

T tu lo o rigin al: The Principles o f Representative Government

Prim era ed ici n : 1998

P rim era reim presin: 2 0 0 6

BIBLIOTECA-FLACS0- E C
Fecha:
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P ro v ee d o r: I W c c * j , d
Canje:

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BHSUOTECA - FLACSO

Donacin:
Reservados todos los derechos. El co n ten ido de esta obra est p ro tegido por
la Ley, qu e establece penas de prisin y/o m ultas, adem s de las correspon
d ientes in dem nizacion es por daos y p erjuicios, p ara quienes reprodujeren,
p lagiaren , distrib uyeren o co m un icaren p b licam en te, en todo o en parte,
una obra literaria, artstica o cientfica, o su tran sfo rm aci n , interpretaci n o
ejecucin artstica fijada en cualqu ier tip o de soporte o co m un icad a a travs
de cu alq u ier m edio , sin la preceptiva auto rizacin .

S yn d icate o f the Pres o f the U n iversity o f C am b rid g e, E ngland, 1997

Ed. cast.: A lian za E ditorial, S. A ., 1998, 2 0 0 6
C alle Juan Ignacio Luca de Tena, 15;
2 8 0 2 7 M ad rid ; telf. 91 3 9 3 88 88
w w w .alian zaedito rial.es
ISBN : 8 4 -2 0 6 -2 9 0 4 -9
D epsito legal: M . 1 5 .7 7 8 -2 0 0 6
C o m p uesto e im preso en F ernndez C iu d ad , S. L.
Printed in Spain

NDICE

AGRADECIM IENTOS ..............................................................................................

IN TROD UCCI N ....................................................................................................
1.

2.

9
11

D E M O C R A C IA D IRE CTA Y REPR ESEN T ACI N : LA SELEC

C I N DE C A R G O S P B LIC O S EN ATEN AS ......................................

19

E LTRIU N FO DE LA ELECCIN ..............................................................

59

S o rte o y ele c c i n en la tra d ic i n re p u b lic a n a : las lec cio n es de la

h is t o r ia ...................................................................................................................

62

La teora p o ltic a de la eleccin y el so rteo en los siglos x v ii y XVIII .

88

El triu n fo de la e le c c i n : c o n s e n tir el p o d e r en lu g a r d e o c u p a r

3.

4.

5.

c a r g o s .....................................................................................................................

103

El PRINCIPIO DE D ISTIN CI N ................................................................

119

In glaterra ..............................................................................................................

12 1

Francia ...................................................................................................................

124

Estados U n id o s ..................................................................................................

129

UNA A R IST O C R A C IA D E M O C R T IC A .................................................

16 5

El ca r cter a risto c r tic o de las eleccio n es: u n a teo ra p u r a ................

167

Las d o s caras de la ele cci n : los b en eficio s d e la a m b ig ed a d .........

185

La elecci n y los p rin c ip io s d el d erech o n a tu ra l m o d e rn o .................

194

EL VER ED ICTO DEL P U E B L O ....................................................................

199

La in d e p e n d e n c ia p arcial de los re p re s e n ta n te s .....................................

201

L ib ertad de o p in i n p b lic a ..........................................................................

206

El carcter p e ri d ic o de las e le c c io n e s ........................................................

215

Ju ic io m e d ia n te la d is c u s i n ..........................................................................

225

C A P T U L O 6

M E TAM O RFO SIS DEL GOBIERNO

REPRESENTATIVO

En ocasiones se afirma que en los pases occidentales la representa

cin poltica est experim entando una crisis. D urante muchos
aos, la representacin pareca basada en una poderosa y estable
relacin de confianza entre votantes y partidos polticos, con una
vasta m ayora de votantes identificados y fieles a alguno de los par
tidos. Actualm ente, sin embargo, es cada vez m ayor el nm ero de
personas que cam bian su voto de unas elecciones a otras y las
encuestas de opinin muestran un nmero creciente de personas
que se niega a identificarse con ningn partido existente. O trora,
las diferencias entre partidos parecan reflejo de las divisiones
sociales. En nuestros das, en cambio, da la impresin de que son
los partidos los que imponen divisiones a la sociedad, divisiones
que los observadores consideran lam entablem ente artificiales.
C ada partido sola proponer al electorado un detallado program a
de m edidas que prom eta llevar a cabo si regresaba al poder.
Ahora, las estrategias de candidatos y partidos se basan en cambio
en la elaboracin de imprecisas imgenes con las que, sobre todo,
presentan la personalidad de sus dirigentes. El escenario pblico
est cada da ms dom inado por especialistas en medios, expertos
en opinin pblica y periodistas en los que cuesta ver el reflejo
tpico de la sociedad. En general, los polticos alcanzan el poder

gracias a sus capacidades m editicas, no por ser de extraccin

social sim ilar a la de su electorado ni por estar prximos a l. Pare
ce que la brecha entre gobierno y sociedad, entre representantes y
representados se est am pliando.
Durante los dos ltim os siglos, el gobierno representativo ha
experim entado m ltiples y significativos cambios, sobre todo
durante la segunda m itad del X IX. El ms obvio de ellos y en el que
se centran la mayor parte de los tratados histricos del gobierno
representativo atae al derecho de sufragio: la propiedad y la cul
tura han dejado de estar representados y el derecho de voto se ha
am pliado. Este cambio tuvo lugar a la vez que otro: el auge de los
partidos de masas. El gobierno representativo moderno se estable
ci sin partidos polticos organizados. Es ms, los fundadores del
gobierno representativo consideraban la divisin en partidos o
facciones como una amenaza contra el sistema que estaban fun
dando '. A partir de la segunda m itad del XIX, sin embargo, se lleg
a considerar la articulacin de la expresin del electorado por los
partidos polticos como un elem ento constitutivo del gobierno
representativo. Adems y como hemos visto, los padres fundado
res haban prohibido los m andatos imperativos y la prctica de
dar instrucciones a los representantes y est claro que sentan
una profunda desconfianza hacia las promesas electorales, incluso
hacia las carentes de naturaleza vinculante. Los partidos de masas,
en cam bio, hacen de su programa poltico uno de los principales
instrum entos de la com peticin electoral.
El auge de los partidos de masas y de los programas polticos
pareci transform ar la represen tacin m ism a, entendida como
' A veces se co n sidera que, m ien tras ingleses y am ericano s siem p re tuvieron un a d isp o
sicin m s favorable a los p artidos p oltico s, la h o stilid ad hacia las faccio nes prevale
ca ms en la cu ltu ra p o ltica francesa de finales del X V I I I . La afirm aci n es in exacta.
P rcticam en te la to talid ad de los pensadores p oltico s an glo -am erican o s de la m ism a
poca se o ponan al sistem a de partidos. Vase R ichard H ofscadter (1 9 6 9 ): T he Id ea o f
a P arty System. The Rise o j L egitm a te O p p osition in th e U n ited States 1780- /840, Berkeley, U niversitv of C alifo rn ia Press, en especial el cap tu lo 1. Las alabanzas de E dm und
Burke a los partidos son una excep cin ; adem s, B urke no ten a en m en te partidos a n
logos a los qu e llegaron a d o m in ar el escenario p o ltico desde la segunda m itad del X I X .

eslabn entre dos trminos, es decir, tanto la relacin cualitativa

entre representantes y representados (en el sentido definido en el
C aptulo 4), cuanto la relacin entre los deseos de los gobernados
y las decisiones de los gobernantes. En prim er lugar, en vez de ser
extrados entre las lites de las personas ricas y con talento, como
hubieran deseado los padres fundadores, los representantes pare
can estar integrados principalm ente por ciudadanos corrientes
que haban llegado a las cpulas de sus partidos a fuerza de m ilitancia y devocin a la causa. Por aadidura, como los represen
tantes, una vez electos, seguan bajo el control de los dirigentes y
activistas del partido m ediante la disciplina interna del partido,
pareci que se violaba la autonom a de la que gozaban previam en
te los representantes durante su mandato. Y los programas polti
cos parecan una restriccin aadida a la libertad de accin de los
representantes.
Por eso, una serie de observadores de finales del XIX interpreta
ban el nuevo papel desempeado por los partidos y los programas
como prueba de la crisis de la representacin2. El modelo de
gobierno representativo tue entonces identificado con el parla
m entarismo o parlamentarism o liberal. El sistema ingls tal y
como haba funcionado hasta 1870, era considerado la forma mas
perfecta de gobierno representativo '. A inicios del siglo X X , se
m ultiplicaron las reflexiones sobre la crisis del parlam entaris
mo Pero poco a poco se fue percibiendo que si bien los partidos
de masas haban provocado la defuncin del parlamentarism o,
el gobierno representativo como tal no haba sido destruido en
dicho proceso; sus principios constitutivos, entre ellos la autono
m a parcial de los representantes, an estaban vigentes.

2 Vcn.sc M o ise O strogo rsky (1 9 0 3 ): La D em o cra tic e t /'o rga n isa tion ries p a r tis p o liticu esy
2 vols., Pars, C alm an n -I.vy, p a ssim , esp ecialm en te en volum en I, p. 6 5 8.
' FJ B irm in gh am C au cu s v la N ational Liberal F ederation, consideradas las prim eras
organizacio nes p olticas de am p lia base, fueron fundadas alrededor de 1870.
Para m en cio n ar slo a los ms destacados e in fluyen tes, vase C arl S ch m itt (1 9 2 3 ):
D ie g e is tes g e s ch ich tlich e L age d es h eu tig e n P a rla m en ta rism u s v G erhard Leibholz
(e.0 .1 9 2 9 ): Das Wesen d e r R eprsen tation, B erlin, W alter de G ruytcr, 1966.

representados y hacia el gobierno popular. Los comentaristas deja

ron de preocuparse por la evolucin anterior del sistema para fijar
se en el futuro. Aunque el gobierno representativo pudiera no
haber sido democrtico desde sus inicios, ahora pareca que iba a
serlo cada vez ms. La dem ocracia era el horizonte. El progreso
hacia la dem ocracia fue interpretado como una extensin de la
historia w hig, o al modo de Tocqueville, como un paso en el irre
sistible avance de la igualdad y el gobierno popular, instaurado
slo im perfectam ente por el parlam entarism o liberal.
Por lo tanto, surge una curiosa sim etra entre la situacin actual
y la de finales del XIX y comienzos del XX. Ahora, como entonces,
se est extendiendo la idea de que la representacin est en crisis.
Este paralelismo inspira la hiptesis de que quiz, ms que a una
crisis de la representacin, estamos asistiendo a la de una forma
concreta de representacin, esto es, a la establecida tras los parti
dos de masas Cabe la posibilidad de que los distintos fenmenos
que afectan ahora a la representacin sean un indicio de la apari
cin de una nueva forma de gobierno representativo, uno que
posea tanta coherencia interna como el parlam entarism o y la
democracia de partidos?
Es incluso curioso que la supuesta crisis actual de la representa
cin se atribuya por lo comn a la erosin de las propias caracters
ticas que diferenciaron a la democracia de partidos del parlam enta
rismo. Fueron precisamente las caractersticas que parecieron
acercar ms el gobierno representativo al gobierno popular: la iden
tificacin de los votantes con partidos concretos y sus representan
tes en el parlamento, y la eleccin de representantes a partir de pro
gramas. El tipo de representacin caracterstico de los gobiernos
representativos en sus orgenes pareca haber sido sustituido para
siempre. El papel de los partidos de masas y de los programas pare
ca ser la consecuencia de la am pliacin del derecho de sufragio y,
como un desafo futuro al sufragio universal pareca im posible, se
consider que la naturaleza de la representacin haba sido alterada
ya de forma irreversible. La evolucin reciente sugiere que tal vez el
pronstico fue errneo. Es posible que los cambios que trajo la

democracia de partidos fueran menos fundam entales de lo que

supuso. Debemos, por lo tanto, profundizar en el giro asociado a la
democracia de partidos y compararlo con los cambios que se estn
produciendo. Puede que la historia del gobierno representativo
constituya una secuencia de tres formas separadas por dos rupturas.
En este captulo examinaremos la metamorfosis del gobierno
representativo a la luz de los cuatro principios identificados en los
captulos anteriores: la eleccin de representantes a intervalos
regulares, la independencia parcial de los representantes, la liber
tad de la opinin pblica y la toma de decisiones tras el proceso de
la discusin. Tales principios no dejaron de actuar en ningn
momento. As que, analicemos y comparemos los modos sucesivos
en los que lueron puestos en prctica.
No obstante, antes es necesario dejar clara una cuestin refe
rente al cuarto principio (el proceso por discusin). El estudio de
las sucesivas formas de discusin pblica durante la historia del
gobierno representativo plantea un problema que no se da en el
caso de los tres primeros. La eleccin de representantes a intervalos
regulares, la relativa libertad de accin de la que gozan y la libertad
de expresin de opiniones polticas son de fcil identificacin y
definicin. La nocin de discusin es ms escurridiza y el fenme
no que denota es ms difcil de definir con exactitud. An com pli
ca ms el problema el hecho (ya mencionado) de que los primeros
partidarios del gobierno representativo, aun haciendo uso de ella,
no hicieron mucho por desarrollarla. En sus reflexiones sobre el
debate en la asamblea, no parece que se refiriesen a algn tipo de
intercambio verbal concreto. Siys y Burke, por ejem plo, espera
ban que la discusin facilitase el acuerdo e ilum inara a travs del
intercambio de argum entaciones y razonam ientos. Pero esto
slo reconduce el problema al de las nociones de ideas, argum en
tos y razonam ientos. As que si deseamos estudiar los cambios
experimentados por la discusin pblica, no podemos evitar pro
porcionar una definicin.
En las pginas siguientes, entonces, se entender por discu
sin un tipo de com unicacin en que al menos una de las partes

a) trata de producir un cambio en la posicin de la otra parte, y b)

lo realiza em pleando propuestas que son impersonales o estn rela
cionadas con el futuro a largo plazo.
La prim era caracterstica denota el elemento de persuasin que
ha de incluir la discusin poltica si ha de realizar su funcin esen
cial de generar un consenso, en particular el de la mayora. Slo
los discursos persuasivos que traten de cam biar la opinin de los
dems son, de hecho, capaces de obtener el consentimiento de la
mayora si, desde el comienzo, no hay ms que un gran nmero de
opiniones divergentes. La prim era caracterstica distingue la discu
sin de los tipos de com unicacin verbal en los que los interlocu
tores no tratan de persuadirse m utuam ente; por ejemplo, cuando
individuos intercam bian informacin o, como ocurre con los abo
gados en los tribunales, parecen replicarse m utuam ente, aunque
de hecho estn tratando de persuadir a una tercera parte.
La segunda caracterstica (el empleo de propuestas impersona
les o a largo plazo) corresponde a la dim ensin racional, argum en
tativa de la discusin. Esto distingue a la discusin de lo que se
puede calificar como regateo, en el que los participantes tratan de
cambiar las respectivas posiciones m ediante recompensas o ame
nazas que afecten a los respectivos intereses personales inm edia
tos7. H ablamos de regateo, por ejemplo, y no de discusin, cuan
do una parte trata de cam biar la opinin de otras ofreciendo a
cambio dinero, bienes o servicios.
La distincin entre regateo y discusin nos permite aclarar la
naturaleza racional de la discusin sin tener que recurrir a la exi
gente categora de la discusin desinteresada8. Para captar la
7 Pese a sus deficiencias, em p leo el trm in o regateo (hagg/ingj para d istin gu irlo de lo
que aq u sign ifica la nocin de negociar ( bargain in g ) tal y com o lia sido elaborada en
la teora de la n ego ciaci n (b a rga in in g theory). El concepto estndar de negociacin
im plica el em p leo de am enazas y recom pensas, pero no hace referencia a su naturaleza
in dividual o a su in m ediatez. Sobre la d istin ci n entre discusi n y negociacin, vase,
por ejem plo, J. Elster, A rgu m en ter et n gocier dans deux assem bles co n stituan tes,
en Revue Franaise d e S cien ce Po!itijuc, volum en 4 4 , 2, ab ril de 1994, pp. 187-256 .
8 En cierto sen tido cu alq u ier tipo de co m un icaci n l gica y com prensible n ecesaria
m ente se apo ya en razones, pero cu ando los fundadores del gobierno representativo

dim ensin argum entativa de la discusin que se considera propia

del gobierno representativo, puede tener sentido reservar el trmi
no discusin para referirse a intercambios totalm ente desintere
sados en los que los interlocutores tratan de persuadirse m utua
mente para adoptar una posicin nicam ente basada en lo que sea
la verdad y sea acorde con las normas ticas. Discusin desintere
sada es sin duda un concepto apto y frtil desde un punto de vista
filosfico general, pero en poltica slo constituye una situacin
extrema. Tratar de convertirla en una categora fundam ental en un
anlisis del gobierno representativo sera puro anglism e.
La nocin de regateo es ms til para los fines del anlisis pol
tico porque perm ite distinguir entre formas de com unicacin
interesada, que es lo que constituye la base de la poltica. H ay una
diferencia clara entre regateo, en el que una parte promete a otra
que, de adoptar cierta posicin, obtendr una recompensa o incu
rrir en una falta, y la discusin, en la que tam bin una parte apela
al inters de la otra, pero, en este caso, mostrndole, que de adop
tar una posicin concreta, resultar alguna ventaja o perjuicio a
largo plazo para el grupo al que pertenece o para l mismo.
En el regateo se em plean propuestas dirigidas a la otra parte en
tanto que individuo, tal y como es en el momento en el que se le
aborda. La discusin, por otro lado, emplea propuestas imperso
nales y generales concernientes a clases de individuos o proposi
ciones a largo plazo9. Al objeto de formular tales propuestas, el
pensaron acerca de a qu tipo de intercambio haba que asignar un papel crucial, tenan
obviamente en mente un tipo de comunicacin que apelara a la razn de modo preemi
nente. Es la naturaleza de ese uso preeminente de la razn lo que es preciso definir y
hacer operativo con el fin de estudiar las formas sucesivas de discusin en el gobierno
representativo.
Por supuesto, las caractersticas de la generalidad y la relevancia a largo plazo pueden
estar combinadas. Los agentes polticos tratan a menudo de persuadir resaltando los
beneficios que a largo plazo gozarn clases o grupos. En la descripcin de discusin que
aqu se presenta (el empleo de proposiciones impersonales o unas relacionadas a largo
plazo), el o no es excluyeme; slo sirve para reflejar que es posible emplear proposi
ciones que estn relacionadas con clases, pero no con el largo plazo. Por ejemplo, puede
aducirse que, si se toma una determinada decisin, una clase obtendr un beneficio
inmediato. En el regateo, en cambio, es ms raro que estn separadas las caractersticas

interlocutor ha de involucrarse en clasificaciones y abstracciones.

Ha de asociar a las personas segn los rasgos que considere rele
vantes, en lugar de verlos como individuos concretos. O debe for
marse una idea de su identidad profunda, ms all de sus caracte
rsticas inm ediatas y pasajeras. Paralelamente, la persona a la que
se dirige el discurso ha de efectusp' un, rodeo mental para concebir
qu puede ganar; debe verse no como un individuo concreto, con
nombre y apellidos (que es la autopercepcin inm ediata), sino
como miembro de una clase. O debe disociarse de su identidad
actual para formarse una idea de su identidad futura. En conse
cuencia, este tipo de com unicacin exige a ambas partes que se
separen de sus identidades singulares e inm ediatas para alcanzar lo
general y perdurable. Exige el recurso a la razn.
Es ms, en el regateo, la propuesta que indica a la otra parte que
obtendr algn beneficio tiene la condicin lingstica especfica
de una oferta o amenaza. La realizacin de ese contenido (benefi
cio o prdida) es cierta desde el momento en que la propuesta haya
sido em itida o, al menos, su realizacin depende slo de la volun
tad de quienquiera que presente la propuesta. Lo mismo no puede
ser verdad (descartando situaciones excepcionales) si las propuestas
que anuncian una ganancia o una prdida a la otra parte son gene
rales o impersonales o estn dirigidas a un futuro lejano. N orm al
mente, una persona no puede ofrecer una recompensa (o efectuar
una amenaza) a clases enteras, ya que para hacerlo tendra que
tener a su disposicin una cantidad desmesurada de recursos, tanto
mayor segn el tamao de las clases a las que presente la oferta o la
dem anda. En este caso, entonces, la propuesta que anuncia una
ganancia o una prdida adquiere por lo menos parcialm ente el

de individualidad y de inmediatez. Cuando a alguien se le ofrece personalmente una

recompensa por tomar una determinada decisin poltica, la oferta casi siempre est
relacionada con el futuro cercano. Esto se debe a que slo con grandes dificultades las
recompensas a largo plazo pueden hacerse objeto de oferta en el sentido estricto del tr
mino (ver ms adelante). Esto contribuye a la falta de simetra entre la definicin de
regateo (empleo de propuestas que son personales y a corto plazo) y la discusin
(empleo de propuestas generales o a largo plazo).

carcter de prediccin, cuya realizacin no depender solamente

de la voluntad de la persona que formula la propuesta sino tam
bin de factores externos, como la cooperacin de un gran nmero
de otras personas o, ms en general, de fuerzas sociales y econm i
cas. El mismo razonam iento es aplicable a las propuestas que
anuncian beneficios a largo plazo a la otra parte: cuanto ms dis
tante sea el momento al que se refiere la propuesta, tanto ms se
constituye en mera prediccin, ya que el paso del tiempo incre
menta las posibilidades de interferencia de otros acontecim ientos.
Y claramente, esta cualidad predictiva es an ms fuerte si la pro
puesta atae a clases y es a largo plazo.
Hacer predicciones sin exponerse a ser refutado por los hechos
es, sin em bargo, un fuerte incentivo para analizar el m undo y
com prender cmo funciona. Nos vemos im pelidos a saber, pues
no basta con sencillam ente desearlo. Entonces, en ese sentido tam
bin la com unicacin que emplea propuestas generales o a largo
plazo apela al uso de la razn. Aunque, en esta ocasin, se distinga
ms la razn de la volicin que de la percepcin inm ediata. La
dim ensin predictiva inherente a la com unicacin que anuncia
beneficios a largo plazo aum enta su carcter persistente. El orador
m ultiplica sus argumentos para mostrar que el beneficio se m ate
rializar, ya que no puede o frecer sim plem ente el beneficio como
tal. Cuando se le ofrece a alguien un objeto a cambio de algo, o
bien esa persona acepta la oferta y se acaba la com unicacin, o la
rechaza y hay que efectuar una oferta diferente. No se acum ulan
argum entos para obtener el acuerdo del otro. Ambas partes rega
tean hasta llegar a un acuerdo en el precio; no argum entan.
El ofrecimiento a personas de dinero, bienes o servicios a cam
bio de acciones polticas est m uy extendido, como lo demuestra
el fam iliar fenmeno de la corrupcin y el clientelism o. El concep
to de regateo que hemos introducido no es, pues, slo una elucu
bracin intelectual dirigida a clrificar la nocin de discusin. La
definicin de la discusin como una com unicacin destinada a
producir un cambio m ental m ediante el uso de propuestas im per
sonales o a largo plazo es slo un tipo ideal. Es difcil a veces deter

m inar qu situacin cae en uno u otro lado del lim ite de la defini
cin. As, por ejem plo, en ocasiones, se aporta informacin con la
intencin de cam biar la opinin de la otra parte y es complicado
entonces saber en cada caso si estamos ante una com unicacin
persuasiva o no. En qu lado de la lnea entre regateo y discusin
hemos de colocar la situacin en la que una persona trata de per
suadir a otra ofrecindole recompensar a los parientes o amigos de
sta? Aplicar la distincin entre plazo corto o largo puede tambin
en ocasiones dar lugar a problemas similares. Aun as, el concepto
de discusin conserva cierta utilidad, perm itiendo la clasificacin
de situaciones concretas segn su proxim idad a la misma.
La definicin aqu establecida intenta captar la esencia eterna y
universal de la discusin. Lo que se sostiene no es que siempre sea
apropiado el uso de la palabra discusin tal y como aqu se defi
ne. La definicin que se ha propuesto es en gran medida estipulativa (de hecho es posible trazar de un modo diferente las fronte
ras), pero no constituye un obstculo, ya que lo que aqu
buscamos es estudiar la transform acin de los fenmenos que
abarca nuestra definicin.
En las pginas siguientes, se construirn y compararn tres
tipos ideales de gobierno representativo: parlamentarismo, dem o
cracia de partidos y un tercer tipo que, por diversas razones que el
anlisis pondr de manifiesto, denom inar democracia de audien
cia l0. Estos tipos ideales son deliberadam ente esquemticos; no
estn previstos para proporcionar una descripcin exhaustiva de
cada forma de gobierno representativo, sino para perm itir la com
paracin entre las formas asumidas por los cuatro principios claves
de la representacin en cada caso. Los tres tipos ideales no cubren
todas las formas posibles de representacin poltica, ni siquiera las
formas que ha tenido en la realidad. Los tipos ideales sern exami
nados nicam ente a la luz del tipo de representacin, por as decir,
el tipo de relacin entre representantes y representados que contie
nen. La extensin del derecho de voto y el tamao de la poblacin
10 Vase el cuadro de !a p. 287.

representada se dejarn deliberadam ente fuera. Puede que en

determinados momentos y pases, las diversas formas de represen
tacin poltica que aqu se analizan puedan coexistir y fundirse
entre s, pero, dependiendo del momento y lugar, predom ina una
forma u otra.

Parlamentarismo
E leccin d e representantes
La eleccin fue concebida como un medio para situar en el gobier
no a personas que gozaban de la confianza de sus conciudadanos.
En los orgenes del gobierno representativo, la confianza derivaba
de circunstancias particulares: los candidatos con xito eran in d i
viduos que inspiraban la confianza de su electorado como resulta
do de su red de conexiones locales, su im portancia social o la defe
rencia que provocaban.
En el parlamentarismo, la relacin de confianza tiene un carc
ter esencialmente personal. Es mediante la individualidad como
los candidatos inspiran confianza y no a travs de sus conexiones
con otros representantes o con organizaciones polticas. El repre
sentante tiene una relacin directa con las circunscripciones; es ele
gido por las personas con las que mantiene contactos frecuentes.
Adems, la eleccin parece ser reflejo y expresin de interacciones
no polticas. Esta confianza procede del hecho de que los represen
tantes pertenecen a la misma com unidad social, com unidad defi
nida geogrficamente (circunscripcin, pueblo o ciudad, condado)
o en trminos de intereses ms generales (lo que Burke llam a
grandes intereses del reino: hacendados, comerciales, industria
les, etc.). Las relaciones de proximidad y pertenencia local en uno
de esos grandes intereses son resultado espontneo de vnculos e
interacciones locales. No son generadas por la competencia polti
ca. Constituyen ms bien recursos preexistentes que los polticos
movilizan en su lucha por el poder poltico. A la par, los represen-

tantes haban conseguido prominencia en la com unidad en virtud

de su carcter, riqueza o ocupacin. La eleccin selecciona un tipo
particular de lite: los notables. El gobierno representativo se in i
ci, por tanto, como el gobierno de los notables.

A utonom a p a rcia l d e los representantes

Cada representante electo es libre de votar de acuerdo con su con
ciencia y juicio personal. No forma parte de su papel transm itir una
voluntad poltica ya formada fuera de los muros del parlamento.
No es portavoz de sus electores, sino su fideicomisario. Este es el
concepto de representante que Burke formul en su famoso -(Dis
curso a los electores de Bristol. A este respecto, su discurso refleja la
opinin ms ampliamente aceptada de su poca11. Y la idea sigui
prevaleciendo a lo largo de la primera mitad del XIX. El periodo que
va desde la Primera Ley de Reforma inglesa (1832) a la Segunda
(1867) se ha llegado a llamar la edad de oro del parlamentario pri
vado, en otras palabras, el representante que decide su voto por
convicciones privadas y no por compromisos hechos fuera del par
lamento 12. Se puede considerar la Cmara de los Comunes del final
de las guerras napolenicas hasta la Segunda Ley de Reforma como
el arquetipo del parlamentarismo. La independencia poltica de
cada representante obedece en parte a que su escao lo obtiene por
factores no polticos tal como su propia reputacin local.

" V ase E dm und B urke (e .o .1 7 7 4 ): Speech to the Electors o Bristol" en R. J. S.

HofFmann y P. Lavack, (eds.), (1 9 4 9 ): B urk e's P olitcs , S e lected W ritings a n d S peeches,
N ueva York, A. A. K nopf, pp. 1 1 4 -1 6 . Sobre el hecho de que B urke reflejaba la o pin i n
gen eralm en te aceptada del p ap el de los representantes, vase J. R. Pole (1 9 6 6 ): P o h tica l
R epresentation in E ngla nd a n d th e O rigins o f th e A m erica n R epublic, Berkeley, U niversity
o f C alifo rn ia Press, p. 4 4 1 , pero tam b in las pp. 4 1 2 , 4 1 9 , 4 3 2 . B lackstone respalda un
p un to de vista sim ila r en C o m m en ta ries o n th e Laws o fE n g la n d (1 7 6 5 -9 ), libro I, ca p
tulo 2 (facsm il de la p rim era edicin , 4 volm enes, C h icago , U n iversity o l C h icago
Press, 1979) volum en 1, p. 155.
12 Vase S. Beer (e.o. 1 9 6 2 ): B ritish M od ern P olitics: P arties a n d P restare G roups in th e
C o llectivist Age, Londres, Faber & Faber, 1 9 82, pp. 3 7 -4 0 .

L ibertad d e la opin in p b lica

La primera mitad del siglo XIX contempl una proliferacin de
movimientos extraparlamentarios (cartismo, derechos de los catli
cos, reforma parlamentaria, abrogacin de la ley del grano), que
organizaban manifestaciones, peticiones de firmas y campaas de
prensa1'. Las divisiones que reflejaban esos movimientos no se
correspondan, sin embargo, a las lneas que cruzaban entre los par
tidos. La expresin de la opinin pblica difera de la eleccin de los
representantes no slo en sus fundamentos constitucionales slo
estos ltimos posean consecuencias legalmente vinculantes sino
tambin en sus propsitos. Algunas cuestiones, como la libertad de
credo, la reforma del parlamento y el libre comercio no fueron plan
teadas en las campaas electorales ni fueron resueltas por los resulta
dos electorales. Ms bien fueron presentadas ante este foro por orga
nizaciones creadas a d h oc y solucionadas mediante presiones
externas al parlamento. Aunque pudieran existir diferencias entre
representantes y representados, las escisiones que dividieron al parla
mento no coincidan con las que dividan al pas en esas cuestiones.
La diferencia de propsitos que separaba la eleccin de represen
tantes respecto de la expresin de la opinin pblica no slo se deba
a la limitacin del derecho de sufragio, sino tambin al mismo carc
ter del parlamentarismo, ya que si las elecciones seleccionan a indivi
duos por la confianza personal que inspiran, las opiniones de la ciu
dadana sobre polticas y asuntos pblicos deban encontrar otra va
para manifestarse. El electorado no siempre tiene esas opiniones;
puede ocurrir slo en situaciones de crisis. El principio de libertad
de la opinin pblica implica, no obstante, dicha posibilidad. Y la
estructura del parlamentarismo comportaba que si el pueblo sostie
ne esas opiniones, deben ser expresadas fuera de las elecciones.
Por lo tanto, en esta forma de gobierno representativo, la liber
tad de opinin pblica incrementa la posibilidad de que se abra una
brecha entre la opinin pblica y el parlamento. Se podra decir,
1' V ase Beer, B ritish M od ern P olitics , pp. 4 3 -8 .

por emplear una metfora espacial, que existe la posibilidad de esci

sin horizontal entre la ms alta voluntad (la del parlamento como
un todo) y la voluntad ms baja (la que se expresa en las calles, en
peticiones y en las columnas de la prensa). La estructura subyacente
a esta configuracin se revela con mayor dramatismo cuando la voz
de las masas fuera del parlamento expresa preocupaciones no com
partidas por nadie de dentro de l. Los observadores ms perspica
ces han indicado que la posibilidad de un enfrentamiento as entre
el parlamento y la voz del pueblo, por m uy amenazante que pueda
ser para el orden pblico, es caracterstico del parlamentarismo. En
su anlisis del funcionamiento del parlamentarismo ingls antes de
la formacin de partidos de masas, Ostrogorsky escribi:
En tiem p o s no electo rales, cuan d o act a fo rm alm en te, se sup o ne q u e la
o p in i n p b lica p ro p o rcio n a a los p arlam en tario s y a sus d irigen tes u n a
fuen te co n stan te de in sp iraci n q u e a la vez ejerce un control co n tin u o
sobre ellos. Al m an ifestarse con in d ep en d en cia de cu alq u ier senda co ns
titu c io n al, este poder d u al se im p o n e y triu n fa... Sin em b argo , para que
este p oder de la o p in i n (que es em in en tem en te elusivo y fluctu an te)
lo gre hacerse sentir, deb e ser ab so lu tam en te libre de em erger en sus

varias fo rm a s irregulares e ir d irecta m en te a las p u erta s d e l p a rla m en to . 14

Pero cuando las masas estn presentes fsicam ente en las calles,
enfrentadas al parlam ento, aum enta el riesgo de desrdenes y vio
lencia. Esta forma de gobierno representativo se caracteriza por el
hecho de que la libertad de opinin pblica parece indisociable de
ciertos riesgos para el orden pblico.

Ju icio m ed ia n te la discusin
Com o los representantes no estn atados por los deseos de los que
los eligen, el parlam ento puede ser un rgano deliberador en todo
su sentido, o sea, un lugar en el que los individuos fo r m a n su
14 O strogorsky, La D m o cra tie , volum en I p. 573. (La cursiva es m a.)

voluntad m ediante la discusin y en el que se llega al consenti

miento de la m ayora m ediante el intercam bio de argumentos.
Una discusin puede producir un acuerdo final entre los partici
pantes con opiniones divergentes slo si son proclives a cambiar
sus opiniones durante la discusin. En las circunstancias en las
que este cambio no es posible, la discusin no sirve para crear el
consentim iento de la m ayora. Y no altera esta situacin el que los
participantes intercam bien comentarios verbales o no: no hay una
genuina discusin. La posibilidad de que los participantes cam
bien de opinin es una condicin necesaria (aunque no suficien
te) de la discusin persuasiva. Precisamente con el fin de perm itir
la deliberacin significativa en el parlam ento es por lo que en el
parlam entarism o los representantes no estn atados por los deseos
de sus circunscripciones. D urante la prim era m itad de siglo XIX, la
creencia dom inante en Inglaterra era que los parlam entarios de
ban votar segn las conclusiones a las que hubieran llegado
durante el debate parlam entario, no segn las decisiones tomadas
con antelacin fuera del parlamento. Aun si la prctica no siempre
se ajustaba a este m odelo, ste era el principio suscrito por la
mayor parte de los candidatos y miembros del parlam ento. En
cualquier caso, la libertad de los representantes electos puede verse
en el continuo cam bio de divisiones y agrupaciones entre los
representantes

Democracia de partidos
E leccin d e representantes
La ampliacin del electorado resultante de la extensin del dere
cho de voto im posibilita una relacin personal con los represen
tantes. Los ciudadanos ya no votan a alguien a quien conocen
'' Esta caracterstica del parlamentarismo an sobrevive en nuestros das en el Congre
so de los Estados Unidos.

personalmente, sino a alguien que lleva los colores de un partido.

Los partidos polticos, con sus burocracias y redes de m ilitantes,
fueron creados con el fin de movilizar a un electorado am pliado.
Cuando se formaron los partidos de masas, se crea que iban a
llevar a los cargos polticos al hombre comn. El auge de tales
partidos no slo pareca sealar la desaparicin de los notables,
sino tambin el fin del elitismo que haba caracterizado al parla
mentarismo. En los pases en los que los partidos de masas refleja
ban la divisin entre clases, se esperaba que, m ediante la mediacin
del partido socialista o socialdemcrata, las clases trabajadoras estu
vieran desde entonces representadas en el parlamento a travs de
sus propios hombres, trabajadores corrientes. El anlisis de Robert
Michels del Partido Socialdemcrata alemn, sin embargo, defrau
dara en breve esas expectativas16.
M ichels expuso (y denunci con am argura) la brecha existente
entre los dirigentes y las bases en un paradigm tico partido de
masas y de clase. Demostr que aunque los lderes y diputados
pudieran tener sus orgenes en la clase trabajadora, en realidad lle
vaban una vida pequeo burguesa ms que proletaria. M ichels no
solamente sostuvo que los lderes y diputados del partido de la
clase trabajadora conseguiran cam biar una vez alcanzada su posi
cin, sino que eran y a originariam ente diferentes. El partido,
segn M ichels, ofreca una oportunidad a los miembros ms inte
ligentes [de la clase trabajadora] para asegurar un ascenso en la
jerarqua social y elevaba a algunos de los proletarios ms capa
citados y mejor informados l7. En los albores de la era capitalista,
estos trabajadores ms inteligentes y ambiciosos podan haberse
convertido en pequeos empresarios, m ientras que ahora se con
vierten en burcratas del p artid o 18. El partido es dom inado as
por las lites desproletarizadas, m arcadam ente diferentes de las
16 Robert Michels (e .o .1 9 1 1): P olitical Parties: A S ociological Study o f the O ligarchical
T endencies o f M od em D em ocracy, Nueva York, Free Press, 19 6 2 , vase en especial la
parte IV, Social analysis o f leadership.
17 Michels, P olitical Parties, pp. 26 3-4.
18 Ibid., pp. 25 8-9.

clases trabajadoras. Esas lites, alcanzan el poder, sin embargo,

gracias a cualidades y talentos especficos, a saber, activism o y
habilidad organizativa.
Dos aspectos del anlisis de M ichels merecen particular aten
cin. Primero, la vehemencia con la que denuncia por no dem o
crtica, aristocrtica u oligrquica la diferencia en cuanto a
posicin y nivel de vida entre las bases del partido y sus dirigentes
revela el duradero atractivo del ideal de sim ilitud y proximidad
entre gobernantes y gobernados. Y ello ms de un siglo despus de
la discusin entre los federalistas y los antifederalistas americanos.
En los primeros aos del siglo X X , la democracia an se identifica
ba con una forma de poder en la que los lderes deban parecerse a
los gobernados en cuanto a circunstancias y caractersticas, incluso
aunque la accin colectiva requiriera una diferenciacin funcional
entre ellos. Adems, la adhesin de M ichels al ideal de la sim ilitud
no era un caso aislado. El atractivo del ideal se puede ver igual
m ente en un docum ento aparecido medio siglo antes, que tuvo un
papel crucial en la poltica francesa. El M anifiesto de los Sesenta
(M anifest des Soixante), publicado por un grupo de trabajadores
parisinos en 1864, critica la visin de la representacin que preva
leca en crculos republicanos. Los Sesenta se quejaban de que no
hubiese candidatos de la clase trabajadora. Los republicanos ha
ban asegurado a los trabajadores sus sim patas y les prometieron
la defensa de sus intereses, pero los Sesenta replicaron que queran
ser representados en el parlam ento por trabajadores como
ello sl9.
Segundo (volviendo a M ichels), su estudio dem uestra que,
cuando el gobierno representativo llega a ser dominado por partidos

I R osanvallon (1 9 8 8 ): La q u cstio n syn d ica le, Pars, C alm an n-L evy, p, 2 0 4 . Proudlion p ub lic un extenso co m en tario del m anifiesto en una obra titu lad a D e la ca p a cit
p o litiq u e des cia ste; ouvri'eres (e .o .1 8 7 3 ), Pats, M arcel R ivire, 1942. El texto del m ani
fiesto figura com o apndice en esa edicin del libro de Proudhon. Segn Rosanvallon,
el m anifiesto m arc un giro en la cu ltura p o ltica y social de Francia. D ebe ser consi
derado uno de l o s textos polticos m s im p ortantes de la Francia del X I X (La question
syn d ica le, p. 2 0 4 ).

de masas, su carcter elitista no desaparece, surge ms bien un

nuevo tipo de lite. Las cualidades distintivas de los representantes
ya no son su posicin local y prom inencia poltica, sino el activis
mo y las dotes organizadoras. Aun adm itiendo que los votantes no
eligen directam ente a sus representantes por estas cualidades, es la
mquina del partido la que las selecciona. Pero al votar a los candi
datos presentados por el partido, los electores tambin consienten,
adems de ratificar, el uso de tales criterios. La democracia de par
tido es el gobierno del activista y del burcrata d el partido.
En la dem ocracia de partidos, el pueblo vota ms por un parti
do que por una persona. Prueba de ello es el notable fenmeno de
la estabilidad electoral. Entre la larga serie de candidatos de parti
dos, los votantes continan eligiendo a los del mismo partido. No
slo tienden a votar constantem ente por el mismo partido, sino
que las preferencias de partidos pasan de generacin en genera
cin: los hijos votan como votaban sus padres y los habitantes de
determinadas zonas geogrficas votan durante dcadas al mismo
partido. Incontables estudios realizados hasta los aos setenta con
firman esta estabilidad electoral, un im portante descubrimiento
de la ciencia poltica del cambio de siglo 20. Sin embargo, la estabi
lidad electoral elim ina uno de los fundamentos del parlam entaris
mo: una eleccin ya no es la opcin por una persona conocida per
sonalmente por los votantes y que genera confianza. En algunos
mbitos, la desintegracin de este vnculo personal fue interpreta
da como una seal de crisis de la representacin poltica.
La estabilidad electoral es en gran m edida resultado de la deter
minacin de las preferencias polticas por factores socioeconmi
cos. En la dem ocracia de partidos, las divisiones electorales refle
jan d ivision es d e clases. Aunque se encuentra la influencia de
factores socioeconmicos en todos los pases democrticos en la
!0 Para mencionar slo unas cuantas obras destacadas en este campo, vase A. Siegfried
(1913): Tablean p oh tiq u e d e la Trance d e l' u est sons la 11 RpubUque, Pars, Armand
Colin, 19 13 ; B. Berelson, R Lazarsfeld y W. McPhee (1954): Voting, Chicago, Un ive rsity o f Chicago Press; A. Cam pbell, P. E. Converse, W. E. M iller y D. E. Stokes (1964):
The A merican Voter, Nueva York, Wiley.

primera m itad del XX, es especialmente evidente en los pases en

los que uno de los principales partidos fue formado y considerado
como expresin poltica de la clase trabajadora. Los partidos socia
listas y socialdem cratas son considerados generalm ente como
arquetipos de los partidos con base de masas que se han converti
do en el eje de la democracia representativa desde finales del X IX 21.
Por lo tanto, es aquellos pases en los que los partidos socialdem
cratas son fuertes donde se halla, en su forma ms pura, el tipo de
representacin que genera la estable fidelidad partidista reflejo de
la divisin en clases22.
Durante dcadas, votar en Alem ania, Inglaterra, Austria y Sue
cia fue un modo de expresar una identidad de clase. Para la mayor
parte de los votantes socialistas o socialdem cratas, el voto que
depositaban no era una cuestin de opcin, sino de identidad y
destino social23. Los votantes depositaban su confianza en los can
didatos presentados por el partido porque les vean como miem
bros de la com unidad a la que ellos tambin crean pertenecer. La
sociedad pareca estar dividida por diferencias culturales y econ
micas fundamentales en un reducido nmero de bandos, habitual
mente dos: uno conservador, generalm ente aglutinado por la reli
gin y los valores tradicionales, y el bando socialista, definido por
la posicin socioeconmica de sus m iem bros24. Un votante se
poda sentir vinculado por todos sus intereses y creencias en un
mismo bando. Cada bando era una com unidad, unida de arriba
abajo por poderosos lazos de identificacin.
21 Esto es particularmente cierto desde el estudio de Michels del Partido Socialdemcrata alemn.
22 Los partidos comunistas en determinados pases democrticos (Francia e Italia, por
ejemplo) caen en cierto sentido dentro del mismo modelo, pero su lugar en la opera
cin de la democracia representativa es ms com plejo y problemtico, la forma de
representacin inducida aparece en ese caso menos claramente.
21 Los anlisis de Alessandro Pizzorno sobre la votacin como expresin de identidad
tienen particular importancia en su relacin a la democracia de partido. Vase A. Piz
zorno (1985): On the rarionality ofdem ocratic choice, Telos, volumen 63 , primavera,
pp. 4 1-6 9 .
24 En Austria, el trmino mentalidad de bandos ( L agerm entalitt ) se emple para
caracterizar la cultura poltica del pas entre las dos guerras mundiales.

En tal situacin la representacin se convierte prim ariam ente

en un reflejo de la estructura social. O riginariam ente, slo un
com ponente de la representacin, el reflejo de la diversidad social,
viene a predom inar en esta forma de gobierno representativo. No
obstante, la fuerzas sociales que se expresan a travs de las eleccio
nes estn en con flicto entre s. Corpo en el parlam entarism o, las
elecciones reflejan una realidad social anterior a la poltica, pero,
m ientras que las com unidades locales o los grandes intereses
que se expresaban en el caso del parlam entarism o no estaban
necesariam ente en conflicto, aqu el conflicto social asum e una
im portancia crtica. Aunque los inventores de la representacin
haban considerado el carcter plural de los rganos representati
vos como una de sus virtudes, nunca im aginaron que ese pluralis
mo pudiera convertirse en el reflejo de un conflicto social funda
m ental y duradero. Esta metamorfosis de la representacin fue
producto de la industrializacin y de los conflictos que sta pro
vocara.
En esta forma de representacin, un cierto sentido de la perte
nencia y de la identidad social determ ina mucho ms las actitudes
electorales que la adhesin a los programas de los partidos. Los
partidos de masas formados a finales del XIX ciertam ente propusie
ron detallados programas y desarrollaron sus campaas partir de
ellos. A este respecto, eran m arcadam ente diferentes de los parti
dos anteriores. Pero la mayor parte del electorado no tena una
idea detallada de las medidas propuestas. Incluso cuando los
votantes conocan la existencia de tales programas, lo que sobre
todo retenan era vagos lemas que captaban su atencin y eran
amplificados durante las campaas electorales. Aunque por m o
tivos bastante diferentes, los partidarios de los partidos de masas
no saban mucho ms acerca de las polticas precisas por las que
abogaban aquellos a los que votaban que lo que lo hacan los elec
tores en el parlam entarism o cuando optaban por una persona en
la que depositaban su confianza. Sin duda, el conocim iento sobre
las polticas a seguir es mayor que en el parlam entarism o; la exis
tencia de programas ciertam ente as lo perm ita. Con todo, en la

dem ocracia de partidos la confianza de los votantes no se obtena

por las medidas propuestas, flua en su lugar por la sensacin de
pertenencia e identificacin. Los programas tenan otro efecto y
servan para otro fin: contribuan a movilizar el entusiasmo y ener
ga de los activistas y de los burcratas del partido que s estaban al
tanto de los mismos. En la dem ocracia de partido, como en el par
lam entarism o, la eleccin sigue siendo una expresin de confianza
ms que una opcin de medidas polticas concretas. Lo nico que
cam bia es el objeto de la confianza: ya no son las personas, sino
una organizacin, el partido.

A utonom a p a rcia l d e los representantes

El representante, diputado, o m iem bro del parlam ento ya no es
libre para votar de acuerdo con su propia conciencia o juicio: est
obligado con el partido, al que debe su eleccin. Com o escribiera
Karl Kautsky, por ejem plo, uno de los lderes ms prestigiosos del
Partido Socialdem crata alem n: El diputado socialdem crata
no es como tal un individuo libre por m uy duro que pueda
sonar , sino un sim ple delegado ( B eauftragte ) de su p artid o 25.
El m iem bro de la clase trabajadora con escao en el parlam ento
es un mero portavoz de su partido. Esta visin es trasladada a
prcticas efectivas em pleadas en todos los pases en los que la
socialdem ocracia es fuerte: estricta disciplina de voto en el parla
m ento y control de los diputados por el aparato del partido.
H ans Kelsen, cuyos escritos polticos reflejan de m odo ejem plar
el principio de la dem ocracia de partidos, propuso varias m edi
das destinadas a dar a los partidos el control efectivo de sus re
presentantes electos: que los representantes obligados a d im itir
2S Karl Kautsky (18 9 3 ): D cr Parlamertkarisrnus, d ie Volksgesetzgebung u n d d ie Sozialdemokm tie, Stuttgart, Dietz Verlag, p. 1 1 1 . Sobre la materia de la crtica marxista a la
representacin y su aceptacin en una forma reorientada por los dirigentes de los parti
dos socialdemcraras, vase A. Bergounioux y B. M anin (19 7 9 ): La socia l-d m ocra tie
ou le com prom is, Pars, Presses Universitaires de France, captulos 1 y 3*

abandonen el partido y que los partidos sean capaces de destituir

a sus representantes26.
El parlam ento se convierte entonces en un instrum ento que
m ide y registra la fuerza relativa de los intereses sociales en conflic
to. M erece la pena sealar que, con la excepcin de Inglaterra, en
los pases en los que la socialdemocracia es poderosa (Alemania,
Austria, Suecia) se suele practicar la representacin proporcional,
o sea, un sistema electoral que tiene el efecto de reflejar un preciso
equilibrio de fuerzas entre el electorado. Kelsen considera necesa
ria la representacin proporcional para que quede reflejada eficaz
m ente la situacin de los intereses en la composicin del parla
m en to 27. No obstante, en una sociedad en la que la autoridad
poltica central refleja con m nim as distorsiones el equilibrio de
fuerzas entre intereses contrapuestos, cada uno de ellos slidam en
te unidos, existen riesgos de enfrentam iento28. Como los votantes
individuales se adhieren a uno de los bandos con todos sus intere
ses y beneficios, si un bando resulta triunfante, el bando opuesto
est sometido a una derrota total que se extiende a todas las reas
de la existencia: podra, consecuentemente, preferir el recurso de
las armas. La estabilidad electoral incluso aum enta este riesgo; la
m inora tiene pocas esperanzas de que la situacin se revierta en
un futuro cercano. En este sentido, la dem ocracia de partidos
26 H. Kelsen (e.o.1929): Vnm Wesen u n d Wert d er D emokratie, Aalen, Scientia Verlag,
1 9 8 1 , pp. 4 2 -3 . Segn Kelsen, es ilusorio o hipcrita sostener que la democracia es
posible sin partidos polticos y la democracia es necesaria e inevitablemente el gobier
no de los partidos ( P artcienstaat ) ( ib id ., p. 20). Kelsen era considerado prximo al par
tido socialista austraco. Tuvo un importante papel en la elaboracin de la C onstitu
cin de la Primera Repblica, sobre todo en lo referente a la creacin del tribunal
constitucional. Fue nombrado miembro permanente del tribunal, pero tuvo que aban
donar Austria tras las campaas antisemitas. Su pensamiento poltico y jurdico ejerci
una amplia influencia sobre los dirigentes socialdemcratas de Austria y Alemania.
Kautsky hace frecuentes referencias de l.
27 Ibid., p. 6 1.
28 Ntese que, para Kelsen, la polarizacin en dos bandos es condicin necesaria
para el funcionamiento de la democracia. La oposicin central disuelve las posiciones
entre cada bando yes, por lo tanto, factor integrador {ibid., p. 56) Sin embargo, Kelsen
concibe la polarizacin como la caracterstica de la poltica; para l, derivara del princi
pio del gobierno de la mayora.

maximiza, en consecuencia, el riesgo de enfrentamiento abierto.

Pero el mismo aumento del riesgo crea tambin un incentivo para
que los partidos eviten ese resultado. Es ms, dado que el eq uili
brio de fuerzas sociales queda directam ente reflejado en el resulta
do electoral, ninguno de los protagonistas puede hacerse ilusiones
sobre la fuerza del enemigo. En general, cuanto menos sepan los
agentes polticos la resistencia que se van a encontrar (habitual
mente, tienden a subestimarse), ms inclinados estarn a efectuar
movimientos arriesgados. La dem ocracia de partidos enfrenta cara
a cara a las fuerzas polticas, unas contra otras y con la perspectiva
de guerra civil.
Con el fin de evitar el riesgo de enfrentamientos violentos, el
bando mayoritario tiene una nica solucin: llegar a un compro
miso con la m inora, o sea, abstenerse de someterla a su voluntad
sin posibilidad de marcha atrs. La democracia de partido es una
forma viable de gobierno slo si los intereses contrapuestos aceptan
explcitamente el principio del compromiso poltico, ya que no hay
nada que pueda suavizar su oposicin en la esfera social. Kelsen
hizo del principio del compromiso la piedra angular de su teora de
la democracia, aunque no lleg a explicar por qu los protagonistas
estn motivados a alcanzar compromisos29. Histricam ente, slo
despus de aceptar el principio del compromiso, llegaron los parti
dos socialdemcratas al poder y consiguieron su perm anencia en
l. En general, dieron seales de tal aceptacin de modo simblico,
adoptando una estrategia de coalicin cuando accedieron por pri
mera vez al gobierno. Por el hecho de formar una coalicin, los
partidos se ubican deliberadam ente en una posicin en la que no
son capaces de poder llevar a cabo todos sus planes. Optan desde el
principio por dejar espacio a voluntades ajenas30. La representacin
29 Vase ibid. p. 53 -68. El texto de Kelsen sobre la materia da a menudo la impresin
de que el compromiso es el resultado de la buena voluntad de los protagonistas.
30 Sobre la democracia social, el principio del compromiso deliberado y la estrategia de
la coalicin, vase B. Manin, Dmocratie, pluralisme, libralisme, en A. Bergounioux
y B. Manin (1989): Le rgim e social-dm ocrate, Pars, Presses Universitaires de France,
pp. 23-25.

proporcional, adem s, fom enta las estrategias de coalicin al

ser poco frecuente la formacin de mayoras parlamentarias abso
lutas.
Al estar la dem ocracia de partidos basada en el compromiso, los
partidos tendrn, sin em bargo, la libertad de no llevar a cabo
todos planes una vez en el poder. C orr el fin de ser capaces de
alcanzar compromisos o de formar coaliciones, los partidos deben
reservarse espacios de m aniobra tras las elecciones. El hecho de
que cuando votan, las personas expresan su confianza en un parti
do y dejan las cosas en sus manos facilita esa libertad de accin.
Por supuesto, los partidos estn en cierta m edida ligados a sus pro
gramas, ya que se han com prom etido pblicam ente a seguir deter
m inadas polticas. Por aadidura, los activistas del partido han
sido movilizados alrededor de ellas. Por lo tanto, la direccin del
partido tiene algn incentivo para actuar siguiendo la orientacin
general de la plataforma poltica. Aun as, si el partido ha de llegar
a un compromiso con la oposicin o con sus aliados (com prom eti
dos tambin pblicam ente con programas concretos), el liderazgo
del partido debe ser el nico juez encargado de decidir en qu
m edid a ser llevado a cabo el programa. Debe retener la libertad
de no ejecutar todas las medidas prometidas en el manifiesto.
Esto explica que, pese a la importancia que los programas adquie
ren en este contexto, la democracia de partidos no elim ina d e fa cto
(por no hablar d e ju re) la independencia parcial de los que estn en el
poder respecto de los deseos de los votantes31. No estamos, en este
sentido, ante la forma indirecta de gobierno popular. En la forma
original del parlamentarismo, es el representante individual el que
goza de libertad de juicio y de toma de decisiones. Aun no existiendo

31 A pesar de su nfasis sobre el principio del compromiso, Kelsen no menciona que

los partidos polticos que llevan a cabo sus campaas sobre diferentes programas hayan
de conservar cierta discrecionalidad si se ha de alcanzar un compromiso entre la m ayo
ra y la oposicin o entre los miembros de una coalicin. Esto se debe a que la precisin
de su concepto de compromiso es insuficiente. Kelsen no logra ver que el com promiso
supone un desfase entre la intencin originalmente formulada y la accin que eventual
mente se emprende.

ya esta libertad del representante individual, la independencia parcial

de los que gobiernan ha dado un giro en la estructura institucional
del gobierno representativo para convertirse en prerrogativa del
grupo formado por los representantes (el grupo parlamentario) y la
direccin del partido. Tambin asume una forma distinta: ya no es la
libertad pura y simple de los representantes para actuar como consi
deren conveniente, sino la libertad de decidir hasta qu punto poner
en prctica un plan ya acordado, elegir dentro de los parmetros de
este plan lo que pueda y deba ser conseguido.
Este espacio de m aniobra entre lm ites fijados aparece tambin
en la relacin entre el mismo partido y su expresin parlam entaria.
M erece ser reseado cmo, por ejem plo, para regular la relacin
entre la conferencia anual de partido y el grupo parlam entario, en
1907, el Partido Laborista britnico adopt la siguiente mocin:
Que las resoluciones que instruye el grupo parlam entario y sus
acciones en la Cm ara de los Com unes sean consideradas opinio
nes de la Conferencia, con el entendim iento de que el m omento y
mtodo para dar efecto a las instrucciones sea dejado al partido en
la Cm ara, en conjuncin con su Ejecutiva N acional. En palabras
de Keir Hardie, miembro de la direccin del partido, la resolucin
equivala a dar al grupo parlam entario y a la direccin del partido
el poder de decidir qu cuestiones deben tener prioridad^ 2. En
vista del hecho de que el partido no perm anecera en el poder para
siempre, este poder de establecer prioridades dentro de un marco
predeterm inado daba una autonom a nada despreciable a la direc
cin del partido.

L ibertad d e la op in in p b lica
En la democracia de partidos, los partidos organizan la competen
cia electoral y la expresin de la opinin pblica (manifestaciones,
2 Estas dos citas son reproducidas en Beer, British M odem Politics , p. 11 8 . (La cursiva
es ma.)

peticiones, campaas de prensa). Todas las expresiones de la opi

nin pblica estn estructuradas siguiendo divisiones partidistas.
Las diversas asociaciones y la prensa estn relacionadas con alguno
de los partidos. La existencia de prensa de partido tiene particular
im portancia. Los ciudadanos bien informados, los ms interesados
en poltica y los lderes de opinin obtienen sus informaciones de
prensa con orientacin poltica; estn poco expuestos a las opinio
nes de la oposicin, lo que refuerza la estabilidad de las opiniones
polticas. Como los partidos dom inan el escenario electoral y la
articulacin de la opiniones polticas en momentos no electorales,
la divisin de la opinin pblica coincide con las divisiones electo
rales. La eleccin de representantes y la expresin de la opinin
pblica ya no difiere en sus objetivos, como suceda en el parlamen
tarismo, sino slo en su estatus constitucional. Ostrogorsky carac
teriza a los partidos de masas como asociaciones integradas; una
persona que apoya a un partido se da por completo a l, por as
decirlo, adopta todas las posiciones del partido, sea cual sea la cues
ti n 33. En su anlisis de la Repblica de W eimar, Schm itt describe
las consecuencias de la tendencia hacia la integridad. Seala que:
L a e x te n si n [d e la p o ltic a] a to d as las esferas d e la v id a h u m a n a , el fin
d e las se p arac io n es y la n e u tra liz a c i n d e d ife re n te s m b ito s c o m o la
re lig i n , la e c o n o m a y la c u ltu r a , en u n a p alab ra [...] la te n d e n c ia
h a c ia la to ta liz a c i n es en g ra n m e d id a re aliz ad a p o r un segm en to
d e la c iu d a d a n a m e d a n te redes d e o rg an iz ac io n e s so ciales. El re su lta
d o es q u e , a u n q u e c ie rta m e n te n o ten em o s un E stado to ta l, ten em o s
in s titu c io n e s so ciales p a rtid ista s q u e tie n d e n a la to taliz a c i n y o rg a n i
z an a sus tro p as d esd e la e d a d m s tem p ra n a , o frecien d o to d as ellas
[...] u n p r o g r a m a c u ltu r a l c o m p le to .34

Dado que en cada bando todos los modos de expresin son controla
dos directa o indirectamente por la direccin del partido, los ciuda
danos corrientes no pueden hablar por s mismos. No tienen otra voz
11 Vase Ostrogorsky, La D m ocratie , volumen 11, p. 6 2 1.
34 Cari Schm itt (1931)'. D er H ter d er Verfassung, Tubinga, j. C. B. Mohr, pp. 83-4
[ed. cast.: La defen sa d e la C onstitucin, M adrid, Tecnos, 1983].

que la del partido y sus organizaciones afiliadas, que tambin

encuentran expresin en el parlamento. Una situacin as parece vio
lar el principio del gobierno representativo segn el cual la opinin
pblica se puede expresar fuera del control de los que gobiernan.
Las observaciones de Schm tt, sin embargo, contribuyen a clari
ficar por qu esto no es el caso. Ciertam ente cada bando habla con
una nica voz; sus voces parlam entaria y extraparlam entaria coinci
den exactamente, pero hay ms de un bando y no todos participan
en el gobierno. La autoridad gobernante ya no es, como en el parla
mentarismo, todo el parlam ento; lo es el partido o la coalicin
mayoritaria. La democracia de partidos es la era del gobierno de
partido. Esto significa, no obstante, que hay algo que el partido en
el poder no controla, el partido de la oposicin y su voz. Se pueden
expresar, por tanto, opiniones diferentes de las de los gobernantes,
aunque, tanto en la m ayora como en la oposicin, los ciudadanos
corrientes no pueden articular opiniones fuera del control de sus
dirigentes. En la democracia de partidos, la libertad de la opinin
pblica adopta la forma de libertad de oposicin. En contraste con
el parlamentarismo, la libertad de opinin se encuentra, pues, des
plazada. Puede afirmarse, volviendo a la metfora espacial de antes,
que la brecha vertical entre mayora y oposicin toma el lugar de la
divisin horizontal entre el parlamento y los que estn fuera de l. .
Puede objetarse, desde luego, que la Repblica de W eim ar no
es un modelo de gobierno viable, pero el rgimen cay porque los
partidos que sostenan la constitucin fracasaron en acordar un
compromiso. Si es posible llegar a compromisos, puede ser viable
un orden poltico basado en bandos slidam ente unificados. La
Austria de posguerra proporciona el ms puro ejem plo de un
gobierno representativo de ese tipo.

J u icio m ed ia n te la discusin
Las sesiones parlam entarias plenarias dejan de ser el foro de discu
siones deliberativas. En cada bando reina una estricta disciplina de

voto. Es ms, una vez decidida la posicin del partido, los repre
sentantes no pueden cam biar de opinin como resultado del inter
cambio dialctico en el debate parlam entario. Finalm ente, los ali
neamientos del voto en el parlamento son virtualm ente idnticos
en todas las cuestiones. Esto viene a sugerir que, en cada ocasin,
los representantes no votan a luz do lo s argum entos intercam bia
dos en el parlam ento, sino como resultado de las decisiones tom a
das en otros lugares. Com o regla, cada grupo parlam entario vota
de acuerdo con su actitud frente al gobierno: el bando m ayoritario
apoya sistem ticam ente todas las iniciativas del gobierno y el
m inoritario se opone a ellas.
Esta ruptura con el parlam entarism o fue objeto de numerosos
estudios durante el cam bio de siglo. En general se identific como
una seal del fin del gobierno m ediante la discusin. En realidad,
la discusin estaba desplazndose a otros foros. Es cierto que, una
vez fijada la posicin del partido, los representantes ya no pueden
variar de opinin. Tam bin es verdad que las decisiones del p arti
do se tom an antes de los debates parlam entarios. Pero en los
intercam bios en el seno del partido que preceden a los debates
parlam entarios, los participantes debaten autnticam ente. El lid e
razgo del partido y los miembros del parlam ento debaten entre
ellos la posicin colectiva a adoptar. Y en el debate, todos los par
ticipantes son capaces de cam biar de actitud a lo largo de esas dis
cusiones. Por tanto, en cada bando pueden tener lugar discusio
nes verdaderam ente deliberativas. En efecto, la historia de los
partidos socialdem cratas m uestran cmo intensas discusiones
entre la directiva del partido y los miembros del parlam ento pre
ceden a los debates en el parlam ento y cmo se cam bian las posi
ciones en el curso de tales discusiones. Por supuesto, en este tipo
de discusiones no se abordan las opiniones de otros partidos, pero
la dem ocracia de partidos tam bin alienta las discusiones entre los
lderes de los diversos partidos. La dem ocracia de partidos, como
ya se ha sealado, descansa sobre el principio del com prom iso,
tanto entre la m ayora y la m inora como entre los m iem bros de la
coalicin. Las elecciones no determ inan la poltica a seguir; deter-

m inan la fuerza relativa de cada uno de los partidos, cada cual con
su propio program a. La relacin de fuerzas entre los partidos no
indica sobre qu cuestiones en particular puede alcanzarse un
com prom iso, tampoco m arca con precisin cmo se va a determ i
nar la diferencia. El contenido preciso del comprom iso es, por lo
tanto, un objeto de negociacin entre los partidos y sus dirigen
tes. Antes de tales negociaciones, la posiciones no estn fijadas;
los participantes pueden cam biar sus opiniones como resultado
del intercam bio. Por ltim o, los partidos socialdem cratas han
institucionalizado a m enudo un proceso de consultas y negocia
ciones con intereses organizados, como las asociaciones sindicales
y las patronales. Este fenmeno, llam ado neocorporatismo ha
recibido m ucha atencin ltim am ente por parte de la ciencia
p o l t i c a L a s instituciones neocorporativas, cuyo objetivo es el
de facilitar el comprom iso entre intereses sociales opuestos, tam
bin proporcionan foros de discusin. Los trm inos del com pro
miso no son fijados antes de la confrontacin; surgen como su
resultado.
La im portancia de la discusin en la dem ocracia de partidos ha
sido infravalorada con frecuencia, ya que el lugar crtico del com
promiso en esta forma de gobierno no ha sido reconocido adecua
dam ente. Se crea que los representantes de los diversos bandos
estaban sujetos estrictam ente a programas detallados y estableci
dos, en cuyo caso, de hecho, no hubiesen podido tener lugar cam
bios de posicin ni, consecuentem ente, discusin deliberadora. En
la realidad, sin embargo, cuando la dem ocracia de partidos es una
forma estable de gobierno, no funciona a travs de la rgida reali
zacin de programas polticos.
" Este trm ino puede ser engaoso si no se tiene en cuenta que el neocorporatismo se basa en el reconocimiento de un conflicto entre intereses organizados, m ien
tras que el corporativism o tradicional asuma una funcin com plem entaria y por
lo tanto arm nica entre las fuerzas sociales. La diferencia no es m eram ente abstrac
ta o ideolgica: en los arreglos neocorporatistas, uno de los instrum entos principales
del conflicto social, el derecho de huelga, permanece intocable, mientras que el cor
porativism o tradicional prohbe las huelgas. Vase M anin, Dm ocratie, pluralisme,
libralisme, pp. 5 1 -5 .

LOS PRINCIPIOS DEL GOBIERNO REPRESENTATIVO

Democracia de audiencia
E leccin d e representantes
En los ltim os aos se ha producido un giro notable en el anlisis
de los resultados electorales. Antes de los aos setenta, la mayor
parte de los estudios electorales llegaban a la conclusin de que las
preferencias polticas eran explicables a partir de las caractersticas
sociales, econmicas y culturales de los votantes. Una serie de
obras recientes sobre la m ateria han venido a demostrar que ya no
es as. Los resultados electorales varan significativam ente de unas
elecciones a otras aun perm aneciendo invariable el trasfondo
socioeconmico y cultural de los votantes36.

La person aliz acin d e la op cin electora l

La individualidad de los candidatos parece ser uno de los factores
esenciales de estas variaciones: las personas parecen votar de modo
distinto de una eleccin a otra dependiendo de la persona en par
ticular que com pita por su voto. Los votantes tienden cada vez
ms a votar a la persona en vez de al partido o al programa. Este
fenmeno supone una desviacin de lo que se consideraba como
,6 Uno de los primeros autores en resaltar que las preferencias polticas son en gran
medida respuesta a las opciones electorales ofrecidas a los votantes, con bastante inde
pendencia de las caractersticas socioeconmicas y culturales del electorado, fue V. O.
Key; vase especialmente su P u blic O pinin a n d A m erican D em ocracy , Nueva York,
Knopf, 19 6 3 y The R espom ible Electorate, Cambridge, M A, Belknap Press o f Harvard
University Press, 19 66. En los setenta, la idea fue tomada y desarrollada en una serie de
estudios. Vase, por ejemplo (y para mencionar slo dos de las obras ms influyentes),
G. Pomper (19 7 5 ): Voten C boice, Nueva York, Dodd, Mead, o N. H. Nie, S. Verba y
J. R. Petrocik (19 7 6 ): The C hanging A merican Voter, Cambridge, MA, Harvard Univer
sity Press. En recientes estudios franceses tambin se resalta el papel determinante de las
opciones ofrecidas al electorado. Vase en particular, A. Lancelot (1985): Lorientation
du com portem ent politique, en J. Leca y M. Grawitz (eds.), Traite d e Science politique,
volumen III, Pars, Presses Universitaires de France; D. Gaxie (ed.) (1985): Explication
du vote , Pars, Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques.

el comportamiento normal del voto en la dem ocracia representati

va, generando la impresin de que estamos ante una crisis de la
representacin. Com o, hemos visto, sin embargo, el papel predo
m inante de las etiquetas de los partidos en las elecciones es slo la
caracterstica de un tipo particular de representacin, la democra
cia de partidos. Es igual de posible considerar la actual transforma
cin como un retorno a un rasgo del parlam entarism o: la naturale
za personal de la relacin representativa.
Aunque la creciente im portancia de factores personales puede
detectarse tam bin en la relacin entre cada representante y su cir
cunscripcin, donde es ms perceptible es a nivel nacional, en la
relacin entre el ejecutivo y el electorado37. Los analistas llevan
tiempo observando que en los pases democrticos hay una ten
dencia a la personalizacin del poder. En los pases en los que el
jefe del ejecutivo se elige directamente, las presidenciales tienden a
convertirse en la eleccin ms im portante y da forma al conjunto
de la vida poltica. En las naciones en las que el jefe del ejecutivo es
tambin lder de la m ayora en el parlam ento, las campaas legisla
tivas y las elecciones se centran en la persona del lder. Los parti
dos siguen desempeando un papel fundam ental. Proporcionan
recursos cruciales tales como las redes de contactos e influencias, la
capacidad para la recoleccin de fondos y el trabajo voluntario de
los m ilitantes, pero tienden a convertirse en instrum entos al servi
cio del lder. En oposicin al parlam entarism o, el jefe del gobier
no, ms que el parlam entario, es considerado el representante p a r
excellence. Sin embargo, como en el parlam entarism o, el vnculo
entre el representante as definido y sus electores tiene un carcter
esencialmente personal.
La situacin actual parece obedecer a dos causas. Primera, los
canales de la com unicacin poltica afectan a la naturaleza de la
relacin representativa: m ediante la radio y la televisin, los candi
datos pueden, de nuevo, volverse a com unicar directam ente con
37 Sobre el papel de la personalidad en las elecciones al Congreso, vase B. Cain,
J. Ferejohn y M . Fiorina (1987): The P ersonal Vote, C onstituency S ervice a n d E lectoral
Independence, Cambridge, M A , Harvard University Press.

sus circunscripciones sin la m ediacin de la red del partido. Ha

pasado la poca del activista y del hombre de partido. Adems, la
televisin otorga especial realce y fuerza a la individualidad de los
candidatos. Los medios de masas, no obstante, favorecen determ i
nadas cualidades personales: los candidatos exitosos no son los
notables locales, sino lo que califiqaraqaos de personajes m editi
cos, personas que tienen un mejor dom inio de las tcnicas de la
com unicacin m editica que otras. Lo que estamos percibiendo
hoy no es una desviacin de los principios del gobierno represen
tativo, sino un cam bio en los tipos de lites seleccionadas. Las
elecciones siguen otorgando cargos a individuos con caractersticas
distintivas; conservan el carcter elitista que siempre tuvieron. No
obstante, una nueva lite de expertos en com unicacin ha reem
plazado al activista poltico y al burcrata del partido. La dem o
cracia de audiencias es el gobierno de los expertos en m edios.
Segunda, el creciente papel de las personalidades a costa de los
programas es una respuesta a las nuevas condiciones en las que los
cargos electos ejercen su poder. D urante los ltim os siglos, ha
aum entado sustancialm ente el m bito de actividad gubernam en
tal. El gobierno ya no regula sim plem ente el marco general de la
existencia social; ahora, interviene en toda una serie de reas (espe
cialm ente de la esfera econm ica), tom ando decisiones concretas.
A los candidatos les resulta ms difcil efectuar promesas detalla
das: los programas que as lo intentaran se convertiran en torpes e
incom prensibles. Lo que es ms im portante, desde la Segunda
Guerra M undial el entorno en el que actan los gobiernos se ha
vuelto mucho ms complejo. Como consecuencia de la creciente
interdependencia econm ica, el entorno al que ha de enfrentarse
cada gobierno es el resultado de las decisiones tomadas por un cre
ciente nmero de agentes. Esto significa, a su vez, que los proble
mas que han de afrontar los polticos una vez en el cargo se vuel
ven cada vez ms impredecibles. Cuando se presentan a un cargo,
los polticos saben que tendrn que enfrentarse a lo im previsto; as
que no estn inclinados a atarse las manos com prom etindose con
programas detallados.

La naturaleza y el entorno de la actividad gubernam ental

m oderna exige, por lo tanto, poderes discrecionales, cuya estructu
ra formal puede ser com parada a la antigua nocin del poder de
prerrogativa. Locke defini la prerrogativa como el poder de
tomar decisiones en ausencia de leyes preexistentes. En el S egundo
Tratado , afirm a que la necesidad de un tal poder est justificada
por el hecho de que el gobierno puede llegar a afrontar lo im pre
visto, m ientras que las leyes son normas fijas prom ulgadas con
anterioridad38. Por analoga, se puede afirm ar que los gobiernos
contemporneos precisan poderes discrecionales respecto de los
programas polticos, ya que aum enta la dificultad de prever todos
los acontecim ientos a los que el gobierno ha de dar respuesta. Si
las circunstancias actuales exigen cierta forma de poder discrecio
nal, es lgico que los candidatos presenten sus cualidades persona
les y sus aptitudes para tom ar buenas decisiones ms que atarse las
manos con promesas concretas. Los votantes saben igualm ente
que el gobierno ha de tratar acontecim ientos im predecibles.
Desde su punto de vista, entonces, la confianza personal que inspi
ran los candidatos es un criterio ms adecuado para la seleccin
que la evaluacin de planes de accin futuros. La confianza, tan
im portante en los orgenes del gobierno representativo, vuelve a
asum ir un papel cen tral39.
En consecuencia, los votantes contemporneos han de conce
der a sus representantes una cierta discrecionalidad respecto de los
programas polticos. En realidad, ste siem pre ha sido el caso
desde que se tomara la decisin de prohibir los m andatos im pera
tivos. La situacin actual slo hace ms visible una caracterstica
perm anente de la representacin poltica. Sin em bargo, poder
Hay muchas cosas que las leyes no pueden en modo alguno estipular y esas hay que
dejarlas necesariamente a la discrecin de quien tiene el poder ejecutivo en sus manos,
para que sean ordenadas por l a medida en que el bien y la ventaja pblica lo requie
ran (Locke, Segundo tratado sobre eig o b ieb io , captulo 14, 15 9; vase tambin todo el
Captulo 14).
Sobre la nocin de la confianza y su continua importancia en cuanto a la accin
poltica desde Locke a nuestros das, vase John Dunn (1 9 9 1 ): In terp retin g P olitical Responsibility, Oxford, Polity Press, especialmente el ensayo Trust and political ageney.

discrecional no significa poder irresponsable. Los votantes con

temporneos siguen conservando el poder decisivo que siempre
tuvieron en los gobiernos representativos, el poder de despedir a
los representantes cuyo historial encuentren insatisfactorio. Es
probable que haya pasado la poca de votar los programas de los
candidatos, pero puede estar comenzando la era de votar el histo
rial de los gobernantes.

El p a p el d e la opcin electo ra l en gen era l

A parte de la individ u alid ad de los candidatos, los estudios elec
torales actuales resaltan cm o el com portam iento de los votan
tes vara segn los trm inos de la opcin electoral. Por ejem plo,
los ciudadanos votan por partidos diferentes en las elecciones
presidenciales, legislativas y locales. Esto sugiere que la decisin
del voto depende de las percepciones que se tengan sobre lo que
est en juego en cada eleccin, ms que de caractersticas socioe
conm icas y culturales. S im ilarm en te, las decisiones de los
votantes parecen ser sensibles a las cuestiones form uladas en las
cam paas electorales. Los resultados electorales varan significa
tivam ente, aun entre breves lapsos tem porales, dependiendo de
qu tem as figuren destacadam ente en las cam paas40. Los
votantes parecen resp on d er (a trm inos particulares ofrecidos en
cada eleccin), ms que expresar (sus identidades social o cu ltu
ral). A este respecto, la situacin actual m arca una desviacin
respecto de la form acin de las preferencias polticas en la
dem ocracia de partidos. Ahora, predom ina la dim ensin reacti
va del voto.
40 Vase, por ejemplo, Nie, Verba y Petrocik, The C hanging A merican Voter, pp. 3 1 9 ,
3 4 9: A lo largo de este libro corre un simple pero importante tema: el pblico responde
a los estm ulos p olticos que se le ofrecen. El com portam iento poltico del electorado no
est determinado slo por fuerzas psicolgicas y sociales, sino tambin por los asuntos
del da y por el modo en que son presentados por los candidatos (p. 3 1 9 , la cursiva es
ma).

Una eleccin siempre com porta un elem ento de divisin y

diferenciacin entre votantes. Por un lado, una eleccin necesaria
mente separa a los que apoyan a un candidato de los que no lo
hacen. Adems, los individuos se movilizan y unen con m ayor efi
cacia cuando tienen adversarios y perciben diferencias entre ellos y
los dems. Un candidato, por lo tanto, no tiene slo que definirse
a s mismo, ha de definir tambin al adversario. No slo se presen
ta a s mismo, presenta una diferencia. En todas las formas de
gobierno representativo, los polticos necesitan diferencias que
puedan resaltar para m ovilizar a los seguidores. Las divisiones
sociales, que fuera de las elecciones dividen a la masa de la ciuda
dana, son un recurso esencial.
En las sociedades en las que una divisin es duradera y especial
mente sobresaliente, los polticos saben antes de la eleccin qu
fracturas explotar. Pueden enm arcar los principios diferenciadores
a partir de tales datos. En esas situaciones, los trm inos de la
opcin ofrecida por los polticos parecen una transposicin de la
divisin preexistente. Esta es la dinm ica esencial de la democracia
de partidos. Sin embargo, la situacin actual en una serie de socie
dades occidentales es diferente. N inguna divisin socioeconmica
o cultural es evidentem ente ms im portante o estable que otras.
Evidentemente, los ciudadanos no constituyen una masa homog
nea que pueda ser dividida de cualquier manera por las opciones
que se ofrecen, pero las lneas divisorias sociales y culturales son
numerosas, se entrecruzan y cam bian con rapidez. Un electorado
as es susceptible de ser escindido en una serie de divisiones. Los
polticos han de decidir cul de esas divisiones ser ms eficaz y
ventajosa para ellos. Pueden activar una u otra. En consecuencia,
los que establecen los trminos de las opciones tienen un grado de
autonom a en la seleccin de la fractura que deseen explotar.
En una situacin as, la in icia tiva de los trm inos de la opcin
electoral compete al poltico no al electorado, lo que explica por
qu la decisin del voto tiene hoy ante todo un carcter reactivo.
En realidad, en todas las formas de gobierno representativo, el
voto constituye, en parte, una reaccin del electorado ante los

trm inos propuestos. No obstante, cuando los propios trm inos

son reflejo de una realidad social independiente de las acciones de
los polticos, el electorado aparece como el origen de los trm inos
con los que responde en las elecciones. El carcter reactivo del
voto queda eclipsado por su dim ensin expresiva. C uando, por el
contrario, los trm inos resultan en gran parte de las acciones rela
tivam ente independientes de los polticos, el voto es todava una
expresin del electorado, pero su dim ensin reactiva adquiere
m ayor im portancia y es ms visible. Por tanto, el electorado apa
rece, sobre todo, como una a u d ien cia que responde a los trm inos
que se le presentan en el escenario poltico. Por eso aqu llam a
mos a esta forma de gobierno representativo dem ocracia de
audiencia.
Los polticos, sin embargo, tienen slo una cierta autonom a en
su seleccin de las cuestiones divisorias: no pueden inventar con
libertad absoluta las lneas de fractura. No rodas las divisiones son
posibles porque antes de las decisiones de los candidatos existen ya
las diferencias sociales, econmicas y culturales. Adems, los pol
ticos no pueden siquiera elegir como les plazca entre las divisiones
ya existentes. Saben que no toda divisin posible es de la m ism a
utilidad: si un candidato promueve una lnea divisoria que no
moviliza efectivamente a los votantes, o una que eventualm ente
acte en su contra, perder las elecciones. Los polticos pueden
tom ar la iniciativa y proponer un principio de divisin u otro,
pero las elecciones arrastrarn su propia sancin a su iniciativa
autnom a. Los candidatos no saben por adelantado qu principio
divisorio ser el ms eficaz, pero tienen inters en buscarlo. En
comparacin con la democracia de partidos, aum enta la autono
m a de los polticos, pero al mismo tiempo tienen que estar identi
ficando constantem ente qu divisiones apropiadas han de explo
tar. Pero como las divisiones ms eficaces polticam ente son las
que se corresponden con las preocupaciones del electorado, el pro
ceso tiende a producir una co n v ergen cia entre los trminos de la
opcin electoral y las divisiones entre el pblico. En la dem ocra
cia de partidos, en cam bio, puede haber una correspondencia

inm ediata entre las dos series, ya que los polticos saben por ade
lantado y con una certeza razonable cul es la divisin fundam en
tal del electorado. En la dem ocracia de audiencia, la convergencia
se establece por s m ism a y con el tiempo a travs de un proceso de
prueba y error: el candidato toma la iniciativa de proponer una
lnea de divisin o bien durante la cam paa o con menor ries
go guindose por los sondeos de opinin. La audiencia respon
de despus a la lnea de divisin propuesta y, finalm ente, el polti
co corrige o m antiene la propuesta inicial dependiendo de la
respuesta del pblico.
Se puede observar adems que la opcin final ofrecida a los
votantes no es el resultado de un plan consciente o deliberado.
Cada candidato propone la cuestin o trm ino que cree que divi
dir al electorado del modo ms eficaz y beneficioso. Pero la
opcin que es finalm ente presentada y la divisin que activa resul
tan de la com binacin de los trminos ofrecidos por todos los can
didatos. La configuracin final de la opcin es el producto de una
pluralidad de acciones no coordinadas.
Como dem uestra el frecuente uso de la expresin el mercado
electoral, la metfora econmica del mercado ha llegado a dom i
nar el estudio de las elecciones. Por definicin, toda metfora es
parcialm ente inadecuada para el objeto al que se aplica. La m et
fora del mercado, sin embargo, presenta dificultades particulares o
provoca un m alentendido crucial. Es, desde luego, justificable des
cribir a los polticos como empresarios en com petencia por los
votos y maximizadores de sus beneficios las recompensas m ate
riales y sim blicas del poder. Pero es mucho menos apropiado
caracterizar a los votantes como consumidores. Un consum idor
que entra en el mercado econmico sabe lo que quiere: sus prefe
rencias son independientes de los productos ofrecidos. La teora
econm ica presupone que las preferencias de los consumidores
son exgenas. En poltic, sirf embargo, tal presuposicin es irreal
y contraria a la experiencia. Cuando un ciudadano entra en lo que
se puede llam ar el mercado poltico, sus preferencias no estn toda
va formadas; se desarrollan m ediante el seguim iento de debates

pblicos. En poltica, la dem anda no es exgena; en general, las

preferencias no existen antes de las acciones de los polticos41.
No se ha apreciado lo suficiente que el propio autor general
mente considerado como el fundador de las teoras econmicas de
la dem ocracia, Joseph Schumpeter, reconociera que en poltica no
hay una dem anda independiente de la oferta. Schumpeter insiste
en que en el campo de los asuntos nacionales e internacionales
no est justificado suponer que los individuos tengan voliciones
bien definidas e independientes de las propuestas polticas. Tales
voliciones existen en m aterias de im portancia inm ediata para el
individuo y de las que tiene conocim iento directo: Las cosas que
le ataen directam ente, o a su fam ilia su ciudad o su barrio, su
clase, su iglesia, su sindicato o cualquier otro grupo del que sea
miem bro activo42. Dentro de este estrecho campo, la experien
cia directa de la realidad permite la formacin de preferencias defi
nidas e independientes. No obstante, cuando nos alejamos de las
preocupaciones privadas de la fam ilia y de los negocios hacia las
regiones de los asuntos nacionales e internacionales falta un vncu
lo directo e inconfundible con tales preocupaciones privadas, la
sensacin de realidad se d eb ilita43. Schum peter escribe lo que
sigue:
E sta se n saci n re d u c id a de la re a lid a d no slo p ro d u ce u n a lim ita d a
se n sa ci n d e re sp o n sa b ilid a d , sin o ta m b i n la a u sen cia d e vo lici n e fe c
tiva. U n o tie n e sus frases, p o r su p u e sto , y sus deseos y en so acio n es y
sus q u e ja s; u n o tien e e sp e c ia lm e n te p erso n as q u e le g u sta n y p ersonas
q u e no. Sin em b a rgo, p o r lo co m n no a lca n z a n hasta fo r m a r lo q u e lla
m a m os vo lu n ta d , la c o n tra p a rte p sq u ic a de la acci n resp o n sab le d e c i
d id a .44

41 Para una argumentacin ms detallada sobre este punto, vase Manin, On legitimacy and political deliberation, en P ohtical Theory, volumen 15, 3, agosto de 19 87,
pp. 3 3 8 -6 8 .
42 Joseph Schumpeter (e.o .1942): Capitalism, Sociahsm a n d D em ocracy, tercera edi
cin, Nueva York, Harper & Row, 19 7 5 , p. 258.
43 Ib id .,p . 2 6 1.
44 Ibid. (La cursiva es ma.)

Es notable que en este pasaje Schum peter niegue no slo el carc

ter responsable o racional de la voluntad individual ms all del
estrecho crculo de las preocupaciones privadas, sino tambin la
propia existencia de la volicin. M s adelante Schum peter observa
que los votantes no tienen una voluntad poltica independiente de
la influencia de los polticos. En el anlisis de los procesos polti
cos nos vemos en gran m edida ante una voluntad m anufacturada,
no gen uin a.45
Si la dem anda exgena no existe realmente en la poltica, la
analoga entre opcin electoral y mercado se vuelve especialm ente
problemtica, oscureciendo una de las caractersticas fundam enta
les de la esfera poltica. Tampoco la accin de los que establecen
los trminos de la opcin puede ser conceptualizada como oferta
si lo que ha de enfrentar no es una dem anda en el sentido em plea
do por la teora econmica. El nico elemento vlido en la m et
fora del mercado es la nocin de que el inicio de los trminos de la
opcin compete a agentes que son distintos y relativam ente inde
pendientes de los que finalm ente acaban eligiendo. Por lo tanto,
aunque imperfecta, la metfora del escenario y la audiencia es ms
adecuada para representar esta realidad. U nicam ente expresa las
ideas de distincin e independencia entre los que proponen los
trminos de la opcin y quienes optan. Es este, en cualquier caso,
el sentido que tiene aqu.
Lo que estamos viendo surgir en la actualidad es una nueva
forma de representacin. Los representantes son personas que
toman la iniciativa a la hora de proponer una lnea de divisin.
Tratan de identificar divisiones en el electorado y trasladar algunas
de ellas al escenario pblico. Presentan al conocim iento pblico
esta u otra divisin social, llam ando la atencin sobre una fractura
social que antes no era aparente. Los representantes ya no son,
consecuentem ente, portavoces; la personalizacin de la opcin
electoral les ha convertido, en cierta m edida, en fideicomisarios.
Pero son tambin actores seleccionando y exponiendo divisiones.
45

Ibid,. 263.

A utonom a p a rcia l d e los representantes

Generalm ente se reconoce que los representantes actuales son ele
gidos por su im agen, tanto la im agen personal del candidato
como la de la organizacin o partido a la que pertenecen. El trm i
no im agen, sin em bargo, pude dar lugar a confusiones. A
m enudo se em plea oponindolo a sustancia para denotar per
cepciones vagas y superficiales desprovistas de contenido poltico.
Votar a partir de la im agen se suele contrastar con votar sobre la
base de propuestas polticas detalladas, habitualm ente como pre
ludio para deplorar cmo aqullas prcticas estn ganando el terre
no a stas. Una concepcin as de la im agen poltica fomenta la
sensacin de crisis de la representacin. De hecho, los estudios de
opinin muestran que las imgenes que se forman los votantes no
estn libres de contenido poltico. Es cierto, por tomar un slo
ejem plo, que en 1981, en las elecciones francesas ganadas por los
socialistas, el electorado no tena ideas ni preferencias claras sobre
la poltica econm ica propuesta por los socialistas (nacionalizacio
nes, fomento de la dem anda interna). Los votantes franceses no
llevaron al poder a los socialistas a partir de un programa concreto.
Aun as, se ha demostrado que la victoria socialista fue en gran
parte resultado de una percepcin que, aun vaga, inclua cierto
contenido: la idea de que la crisis econmica fue consecuencia de
la poltica seguida por los que estaban en el poder y que era posible
restablecer el crecim iento econmico y el pleno em pleo46.
Una cam paa electoral, hay que sealarlo, es un proceso d e
careo, contrapone varias imgenes. Tomadas aisladam ente, cada
im agen puede significar casi cualquier cosa, pero el error estriba
precisamente en considerarlas aisladas. A los votantes se les presen
tan una variedad de imgenes en com petencia. Incluso aunque
cada una de ellas sea bastante difusa, no son com pletam ente in
determ inadas o sin lm ites, ya que una cam paa electoral crea un
46 Vase Elie Cohn (19 8 6 ): Les Socialisres et lconomie: de lge des myrhes au
dminage, en Grard Grunberg y Elisabeth Dupoirier (eds.), La d r le d e d fa ite d e la
Gauche, Paris, Presses Universitaires de France, pp. 7 8 -8 0 .

sistem a d e diferencias, hay una cosa al menos que la im agen de un

candidato no puede determ inar, la im agen de su competidor. Las
cam paas electorales se pueden com parar con el lenguaje tal y
como lo caracteriza el fundador de la lingstica, Ferdinand de
Saussure: el significado de cada trm ino es el resultado de la coe
xistencia de varios trminos que se diferencian unos de otros.
Estas im genes son, en realidad, representaciones m entales
m uy sim plificadas y esquematizadas. La im portancia de las repre
sentaciones esquemticas se debe, por supuesto, al hecho de que
gran nm ero de votantes no son lo suficientem ente competentes
para captar los detalles tcnicos de las m edidas propuestas y de las
razones que las justifican. Pero el uso de representaciones sim plifi
cadas es tambin un mtodo para resolver el problem a de los cos
tes de inform acin. Hace tiem po que se ha sealado que uno de
los mayores problemas con los que se enfrentan los ciudadanos en
las grandes democracias es la desproporcin entre los costes de la
inform acin poltica y la influencia que esperan ejercer sobre el
resultado electoral. En la dem ocracia de partidos, este problema
no se da realmente porque las decisiones de los votantes estn d iri
gidas por una sensacin de identidad de clase. Puede aducirse que
la identificacin con el partido es la solucin al problem a de los
costes de inform acin en las dem ocracias de partidos. Pero, en
cualquier caso, cuando la identidad social o la identificacin con
el partido pierde su im portancia como determ inante del voto,
surge una necesidad de buscar atajos alternativos en la costosa bs
queda de informacin poltica.
Al ser elegidos los representantes a partir de estas im genes
esquem ticas, tienen cierta libertad de accin una vez en el cargo.
Lo que conduce a su eleccin es un com prom iso relativam ente
difuso que se presta necesariam ente a varias interpretaciones. En
lo que aqu denom inam os dem ocracia de audiencia, la inde
pendencia parcial de los represfentantes, que siem pre caracteriz a
la representacin, est reforzada por el hecho de que las prom e
sas electorales adoptan la forma de im genes relativam ente nebu
losas.

L ibertad d e la opin in p b lica

El hecho crucial es que, en la democracia de audiencia, los canales
de la com unicacin pblica (peridicos, televisin, etc.) son en su
mayor parte polticam ente neutrales, es decir, no partidistas. Esto
no significa por supuesto que estos canales de informacin ofrez
can un reflejo no distorsionado de la realidad. Introducen sus pro
pias distorsiones y prejuicios. Pueden tener incluso sus propias
preferencias polticas, pero no estn vinculados estru ctu ralm en te
con los partidos que com piten por los votos. Razones tecnolgicas
y econmicas han conducido al declive de la prensa partidista.
Ahora los partidos polticos no suelen tener sus propias publica
ciones de am plia circulacin. Adems, la radio y la televisin estn
establecidos sobre base no partidista. El auge de los medios popu
lares no partidistas tiene una im portante consecuencia: sean cuales
sean sus preferencias polticas, todo individuo recibe la misma
inform acin sobre un determ inado asunto que cualquier otro. Por
supuesto, las personas siguen formndose opiniones divergentes
sobre cuestiones polticas, pero su percepcin de la propia cues
tin tiende a ser independiente de las inclinaciones partidistas
individuales. Esto no significa que los temas y los hechos como
algo distinto de los juicios sean percibidos de modo objetivo,
sin distorsin por parte del medio de com unicacin, sino sencilla
mente que son percibidos de un modo relativamente uniform e a
lo largo del espectro de las preferencias polticas. Por el contrario,
cuando la prensa se encuentra en gran parte en manos de los parti
dos polticos (como en la dem ocracia de partidos), la fuente de
inform acin de cualquiera es seleccionada segn sus inclinaciones
partidistas; los hechos y los temas son considerados tal y como los
presenta el partido al que se vota.
El paralelismo entre la crisis del W atergate y el asunto Dreyftis,
dos situaciones en las que la opinin pblica tuvo un papel cru
cial, puede servir para ilustrar este punto. Se ha mostrado que
durante la crisis del W atergate, los americanos en su conjunto
tuvieron la misma percepcin de los hechos, independientem ente

de sus preferencias partidistas y de sus juicios. En el caso Dreyfus,

en cambio, parece que la percepcin de los mismos hechos difera
segn los sectores de opinin: cada segmento de la poblacin fran
cesa perciba los hechos a travs de rganos de prensa que refleja
ban sus inclinaciones partidistas47. De modo sim ilar se ha demos
trado que una de las caractersticas destacadas de las recientes
elecciones francesas es la homogeneizacin de las imgenes de los
partidos en el electorado. Parece, por ejem plo, que en las eleccio
nes parlam entarias de 1986, los votantes tenan aproxim adam ente
la mism a percepcin de los programas de los partidos. Por supues
to, se formaban juicios divergentes sobre los partidos y se votaban
en consonancia, pero los temas que juzgaban eran percibidos casi
idnticam ente por todos, fuese cual fuese el partido por el que
40
votasen40.
Parece, entonces, que la percepcin actual de los asuntos y
temas pblicos (como algo distinto, repetimos, de los juicios que
se forman sobre ellos) es menos homognea o menos dependiente
de las preferencias partidistas de lo que era el caso en la dem ocra
cia de partidos. Las personas, no obstante, pueden adoptar posi
ciones divergentes sobre un determ inado tema. La opinin pbli
ca se divide entonces sobre el asunto en cuestin. Pero la resultante
divisin de la opinin pblica no reproduce ni coincide necesaria
mente con las fracturas electorales: el pblico puede estar dividido
a lo largo de algunas lneas en las elecciones y a lo largo de otras en
asuntos concretos. Vuelve as un rasgo desaparecido con la dem o
cracia de partidos: las expresin electoral y no electoral del pueblo
sobre las cuestiones del da puede no coincidir.
Esta posible falta de coincidencia obedece en gran parte a la
neutralizacin de los canales de com unicacin a travs de los cua
les se forma la opinin pblica, pero es tambin la consecuencia
47 Vase G. E. Lang y K. Lang (19 8 3 ): The B attit f o r P u b lic O pin ion : The Prsident,
th e Press a n d th e Polis du rin g Waterjrate, Nueva York, C olum bia Universiry Press,
pp. 2 8 9 -2 9 1 .
48 Vase G. Grunberg, F. Haegel y B. Roy, La bataille pour la crdibilit: pattis et opi
nion, en Grunberg y Dupoirier, La d r le d e d fa ite d e la Gauche, pp. 12 5-7.

del carcter no partidista de nuevas instituciones que desempean

un papel crucial en las expresiones de la opinin pblica: las insti
tuciones de los sondeos de opinin.
H ay que subrayar cmo los estudios de opinin operan segn
la estructura formal que caracteriza a esta nueva forma de gobier
no representativo: escenario y audiencia, iniciativa y reaccin.
Quienes redactan los cuestionarios de los sondeos no conocen por
adelantado qu preguntas van a obtener las respuestas ms signifi
cativas y van a sacar a la luz las divisiones ms im portantes de la
poblacin. Por lo tanto, toman la iniciativa de un modo relativa
mente autnomo. Como hemos visto, los sondeos de opinin no
son ciertam ente expresiones espontneas de la voluntad popular.
M s bien son artificios, pero a las instituciones de sondeos les inte
resa proporcionar a sus clientes resultados que tengan algn valor
predictivo y que saquen a la luz lneas divisorias significativas. Al
igual que los polticos, proceden m ediante prueba y error.
El factor ms im portante, sin embargo, es que la m ayor parte
de las organizaciones demoscpicas, como ocurre con los medios,
son independientes de los partidos polticos. Esto no significa que
no introduzcan distorsiones, ni que no tengan preferencias p olti
cas, slo que no estn conectadas estructuralm ente a las organiza
ciones que com piten por los votos. Y operan segn principios
comerciales, no polticos. M ientras los partidos tienen inters en
sacar a relucir la divisin que consideran como la fractura decisiva
en todos los campos, las organizaciones demoscpicas pueden, sin
molestia, sacar a la luz lneas de divisin que no son las explotadas
por los candidatos. Por tanto, los estudios de opinin contribuyen
a disociar las expresiones electorales y no electorales de la voluntad
popular. Debe sealarse tambin que, en contraste con la dem o
cracia de partidos, las expresiones de la opinin pblica son solici
tadas aqu por un grupo diferente de personas. Los activistas y
burcratas de los partidos eran quienes convocaban a los ciudada
nos a manifestarse o a firm ar peticiones. Quienes ahora invitan a
la expresin de opiniones son personas con formacin en ciencias
sociales y empleados en empresas comerciales.

En cierto sentido, encontramos en la dem ocracia de audiencia

una configuracin que se asemeja al parlam entarism o, con la dife
rencia de que las encuestas de opinin confieren un carcter bas
tante especfico a la manifestacin no electoral del pueblo. Prim e
ro, las encuestas de opinin reducen los costes de la expresin
poltica individual. Participar en manifestaciones acarrea grandes
costes de tiempo y energa y firm ar peticiones a veces comporta
riesgos. Por el contrario, responder annim am ente a cuestionarios
slo impone costes m nim os. En oposicin al parlam entarism o,
donde los grandes costes de las manifestaciones y peticiones ten
dan a reservar las expresiones polticas no electorales a los ciudada
nos m uy motivados, las encuestas de opinin dan voz a ciudada
nos apticos o no interesados. Segundo, los sondeos de opinin
facilitan la expresin de opiniones polticas porque son pacficos,
m ientras que las manifestaciones van acompaadas a m enudo del
riesgo de violencia, especialm ente cuando las opiniones estn alta
mente polarizadas. Com o consecuencia de ello, la expresin del
pueblo a las puertas del parlam ento est ms regularm ente pre
sente que en el parlam entarism o: el pueblo no hace sentir su pre
sencia slo en situaciones excepcionales. La voz extraparlam entaria
del pueblo se hace ms pacfica y se convierte en habitual.

Ju icio m edia n te la discusin

Con la notable excepcin del Congreso de los Estados Unidos, los
parlam entos no son foros de discusin pblica. Cada partido se
agrupa alrededor de una figura dirigente y cada grupo parlam en
tario vota de modo disciplinado en apoyo de su lder. Individual
mente, sin embargo, los representantes se renen y consultan con
grupos de inters y asociaciones de ciudadanos. En esas reuniones,
las posiciones no estn rgidam nte fijadas y hay, en consecuencia,
algunas discusiones deliberativas.
Lo autnticam ente novedoso de este tercer tipo de representa
cin est en otro lugar. Durante las ltim as dcadas, los estudios

electorales han resaltado la im portancia de la inestabilidad electo

ral. Aum enta el nmero de votantes flotantes que no depositan su
voto sobre la base de una estable identificacin partidista. Un cre
ciente segmento del electorado tiende a votar segn los problemas
planteados en cada eleccin. En realidad, siempre existi un elec
torado inestable, pero ste se com pona predom inantem ente de
ciudadanos poco interesados en poltica y de escasa formacin
educativa. Lo nuevo del votante flotante de hoy en da es que est
bien informado, interesado en poltica y bastante bien instruido.
El nuevo fenmeno se debe en gran parte a la neutralizacin de los
medios de informacin y de opinin: los votantes interesados en
poltica y que buscan inform acin estn expuestos a opiniones
encontradas, mientras que en la dem ocracia de partidos los ciuda
danos ms activos e interesados vean reforzadas sus opiniones por
sus fuentes de informacin. La existencia de un electorado infor
mado e interesado, que puede inclinarse hacia un lado u otro, crea
un incentivo para que los polticos presenten las propuestas polti
cas directam ente al pblico. El consentim iento de una m ayora en
torno a medidas polticas puede construirse dentro del mismo
electorado. La discusin de temas concretos ya no se lim ita al par
lam ento (como en el parlam entarism o) o a comits consultivos
entre los partidos (como en la dem ocracia de partidos); tienen
lugar dentro del mismo pblico. La forma de gobierno representa
tivo que ahora est em ergiendo se caracteriza, por lo tanto, por
tener un nuevo protagonista en la discusin pblica, el votante
flotante, y un nuevo foro, los medios de comunicacin.
Lo que hoy se interpreta como una crisis de la representacin
poltica aparece bajo una nueva luz si recordamos que el gobierno
representativo fue concebido en oposicin explcita al gobierno
del pueblo y que sus instituciones centrales han permanecido sin
variacin. Es cierto que los que hoy dom inan (o lo hacen cada vez
ms) el escenario pblico no son fiel reflejo de la sociedad. Los
polticos y los profesionales de los medios de comunicacin cons
tituyen una lite dotada de caractersticas valoradas positivamente,
que les distingue del resto de la poblacin. Esta valoracin positiva

no resulta solamente del juicio explcito del electorado. Pero tam

poco los notables y burcratas que dom inaron, respectivamente,
en el parlam entarism o y la democracia de partidos deban su pree
m inencia exclusivamente a la opcin deliberada de sus conciuda
danos. Responsable de su ascendiente fue, al menos en parte, la
preeminencia social, en un caso, y en el otro las restricciones de la
organizacin. Los gobiernos representativos siguen siendo lo que
fueron desde su fundacin, un gobierno de lites distinguidas del
grueso de la ciudadana por su posicin social, modo de vida y
educacin. A lo que estamos asistiendo hoy no es ms que a l a u ge
d e una nueva lite y e l d ecliv e d e otra.
La impresin de m alestar en la representacin se debe sobre
todo a la percepcin de que, con el auge de esta nueva lite, la his
toria est dando un giro inesperado. Cuando los activistas y los
burcratas ocuparon el lugar de los notables, las historia pareca
reducir la brecha entre lites gobernantes y ciudadanos corrientes.
Ciertam ente los anlisis de M ichels mostraron que los partidos de
masas estaban dom inados por lites diferentes de la base, pero era
razonable pensar que la distancia entre burcratas de partidos y
ciudadanos corrientes era menor que la que separaba a los notables
del resto de la poblacin. Adems, fuese cual fuese la verdadera
distancia entre los modos de vida de los lderes y de los votantes
corrientes, los partidos de masas lograron crear una identificacin
entre stos y aqullos. El hecho es que los trabajadores se recono
can a s mismos en los dirigentes de los partidos socialdemcratas
y los vean como a s mismos. La sustitucin de los notables por
funcionarios de partido signific, en efecto, un paso hacia la iden
tidad (real o im aginada) entre lites gobernantes y los gobernados.
Es imposible tener ahora esa impresin. El desfase social y cultural
entre la lite y la masa del pueblo es algo difcil de precisar, pero no
hay razones para pensar que las actuales lites polticas y m editi
cas estn ms cerca del pueblo de lo que estuvieron los burcratas
de partidos. Tampoco hay signos de que las lites estn en situa
cin de inspirar sentim ientos de identificacin entre los votantes.
M s que la sustitucin de una lite por otra, lo que ha provocado

la sensacin de crisis es la persistencia, posiblemente incluso la

agravacin, de la brecha entre gobernados y la lite gobernante.
Los actuales acontecim ientos desm ienten la idea de que la repre
sentacin estaba destinada a avanzar cada vez ms hacia una iden
tidad entre gobernantes y gobernados.
De modo sim ilar, cuando el pueblo votaba por un partido con
un programa, gozaba de una m ayor capacidad para establecer la
poltica futura que cuando elega a un notable que inspiraba per
sonalmente su confianza. La llegada de la democracia de partidos
facilit al pueblo el voto prospectivo. Los cambios habidos en
nuestra poca frustran, aqu tam bin, las expectativas de que las
oportunidades de votacin con orientacin futura seguiran cre
ciendo. Cuando hoy se elige a un candidato por su imagen y trata
de persuadir a los votantes de que est mejor preparado que el
resto para afrontar el futuro, los votantes tienen menos capacidad
para determ inar lo que va a hacer que cuando un partido presenta
ba una lista de medidas que trataba de llevar a cabo. En este senti
do tambin el gobierno representativo parece haber detenido su
progreso hacia el autogobierno popular.
La impresin de crisis que hoy prevalece refleja la frustracin de
expectativas anteriores sobre el rumbo de la historia. Al expandir
enormemente su base, indudablem ente el gobierno representativo
se ha vuelto ms democrtico de lo que nunca lo haya sido desde
su establecimiento. Esta tendencia no se ha revertido; la historia ha
confirmado lo que se crea. No obstante, la democratizacin de la
representacin, el estrechamiento de la brecha entre representantes
y representados y la creciente influencia de los deseos de los gober
nados sobre las decisiones de los gobernantes, han resultado ser,
como se ha visto, menos duraderas de lo esperado. Aunque se
pueda afirm ar con certeza que la democracia se ha am pliado, no se
puede decir con igual certeza que sea ms profunda.
Hemos de recordar, no obstante, que en el arreglo originario, el
elemento dem ocrtico en la relacin entre gobernantes y goberna
dos nunca aspir a la semejanza entre ellos, ni tampoco que aqu
llos deban cum plir las instrucciones de stos. La instituciones

representativas estaban destinadas a someter a los que gobiernan al

veredicto de los gobernados. Es el rendim iento de cuentas lo que
ha constituido desde el principio el com ponente dem ocrtico de
la representacin. Y la representacin actual an contiene ese
m om ento supremo en el que el electorado somete a juicio las
acciones pasadas de los que estn en el gobierno.
Esto no quiere decir, sin embargo, que el gobierno representati
vo haya seguido siendo el m ismo durante la historia o que los
cambios hayan sido m eram ente superficiales. La dem ocracia de
partidos fue, desde luego, profundam ente distinta del parlam enta
rismo. La representacin, un sistema concebido por aristcratas
ingleses, terratenientes americanos y abogados franceses, fue trans
formada cien aos despus en un mecanismo que permiti aliviar
el conflicto industrial al integrar a la clase trabajadora. Los padres
fundadores no haban, desde luego, anticipado ese resultado. El
arreglo que se dise hacia finales del siglo XVIII result ser asom
brosamente flexible. Mostr una capacidad, probablemente insos
pechada al principio, para adoptar diferentes formas que encajaran
en diversas circunstancias. Ni las diferencias en sus formas ni la
persistencia de la estructura captan la verdad de la representacin.
Del mismo modo que el gobierno representativo presenta a la vez
aspectos democrticos y no democrticos, siendo estos ltim os no
menos esenciales que los otros, es capaz tam bin de adoptar a lo
largo del tiempo formas distintas y seguir permaneciendo igual.

uadro

1. P r i n c i p i o s

y v a r i a c i o n e s e n e l g o b i e r n o r e p r e s e n t a t iv o

P arlam en tarism o

D em ocra cia
d e p a rtid o s

D em ocra cia
d e a u d ien cia

E leccin d e repre
sentantes

Eleccin de una
persona de con
fian 7.a.
Expresin de
vnculos locales.
N otables.

L ealtad a un
n ico p artid o .
E xpresin de
p erten en cia a
una clase.
A ctivista/
b u r crata de
p artid o .

Eleccin de una
persona de con
fianza.
Respuesta a los
trm inos de ofer
ta electoral.
Experto en
m edios de co m u
nicacin.

Grado d e a u ton o
m a d e los repre
sentantes

Los m iem bros

electos votan
com o les dicta
su conciencia.

El lideraz.go del
partido tiene
libertad de dictar
las prioridades
dentro del pro
gram a.

Eleccin in d ucid a
por im genes.

L ibertad d e op i
nin p b lica

O p in i n p b li
ca y expresin
electo ral no
c o in cid en .
La voz del p ue
blo ante las
puertas del par
lam ento.

C o in cid en cia
entre opin i n
p b lica y expre
sin electoral.
O posicin.

O p in i n p b lica
y expresin elec
toral no c o in c i
den.
Encuestas de o p i
n in.

Ju icio m ed ia n te la
discusin

Parlam ento.

D eb ate d en tro
del p artid o .
N egociaciones
entre partidos.
N eocorporativism o.

N egociaciones
entre gobierno y
grupos de inters.
D ebate en los
m edios/votante
flotante.