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1. INTRODUO: INSTITUIES, IDEIAS E ATORES

Constataes de pesquisas recentes sobre o que mais influencia as polticas pblicas alimentam um debate que nada perdeu de sua vitalidade desde os tempos
em que Harold Lasswell advertia os pesquisadores a 1azierem conexes entre
as anlises tcnicas das .polticas e o seu contexto social e poltico. Diversos
estudos polticos, desde comparaes amplas de Poltica Social e Econmica at
estudos de caso estritamente focados em uma poltica industrial particular ou de
gesto de recursos, oferecem um quadro rico e complexo da mirade de fatores
que do forma poltica pblica.
Aqueles que procuram uma teoria universal de policy-making poderiam se
perguntar se a policy science realizou grande progresso desde suas origens no psguerra, dada a contnua divergncia sobre o que merece ateno, na explicao
da poltica pblica. Mas aqueles que aceitam a proposio de Lasswell de que
o pesquisador da poltica tem que extrair algum sentido do contexto particular
para obter efetivo insight, descobriro que houve avanos no esclarecimento das
intrincadas relaes entre alguns fatores crticos geralmente aceitos, que afetam
o desenvolvimento da poltica, a saber, atores, instituies e ideias.
Com relao aos atores, diversos estudos de liderana poltica ou administrativa, crnicas dos esforos de empreendedores polticos e exames da forma
como trabalham os burocratas da linha de frente ou os contratantes privados e
os consultores, nos muitos detalhes envolvidos na implementao da poltica,
sublinham o papel que tanto os atores individuais quanto os organizados desempenham no desenvolvimento da poltica. Esses estudos indicam um lugar
para o qual se deve olhar em busca de respostas esclarecedoras sobre as razes
pelas quais a poltica feita de uma forma e no de outra. Esta orientao comportamental, porm, temperada pelo fato de que o que os atores procuram e
fazem depende das estruturas polticas, econmicas e sociais que os envolvem.
E, finalmente, nmeros crescentes de estudos tambm procuram explicar o
contedo da poltica com base nas ideias que os atores sustentam e em suas
expectativas sobre governo adequado e ao poltica.
Como revelou o levantamento do Captulo 2, muitas das abordagens ao
estudo das polticas pblicas, itemizados na Figura 2.2, no consideram
devidamente todos os diferentes atores, instituies e ideias que afetam as
polticas pblicas . A economia do bem-estar e a teoria da public choice, por

ELSEVIER

exemplo, tratam os atores individuai_s e grupais como varive~s- expli_cati:7-as

fundamentais, dando a entender, assim, que o contexto da pohtica seJa visto
fundamentalmente a partir da perspectiva desses indivduos. As teorias construdas a partir da perspectiva de grupo e de classe, como o pluralismo e o
marxismo, atribuem influncia aos grupos organizados de atores afetados pelas
estruturas sociais, econmicas e polticas, mas ainda consideram que os atores
so os fatores primrios e que os outros fatores, como as estruturas e as ideais,
so secundrios ou perifricos.

ELSEVTER

Plano do debate politico afetado

De fundo/Oculto

Frontal/Visvel
Nvel de ideias Cognitivo (causal)
afetado
Normativo (valor)

FIGURA 3.1

Ideias programticas
Estruturas simblicas (frames)

Componentes de ideias presentes nas polticas.

Paradigmas de po lticas
Sentimentos pblicos

Fonte: Adaptado de John L Campbe/1.

lnstitutional analysis and the role of ideas in politica/ economy. Theory and Society, v. 27, n. 5 , p. 385 ( 1998).

Como tambm foi visto no Captulo 2, as snteses mais bem-sucedidas dos

diferentes modelos e teel:'ias de po1tica e policy-making tm sido uma variedade
de abordagens neoinstitucionais vida poltica (Goldmann, 2005; Kato, 1996;
Scharpf, 1991, 1997). Em decorrncia das crticas a essas teorias estabelecidas h
-k,ngo tempo, os esquemas ou modelos analticos elaborados mais recentemente
para o estudo da poltica pblica, tais como o estatismo e as diversas variantes
de neoinstitucionalismo, tentam levar em conta tanto as variveis orientadas a
atores como as estruturais. Embora seus pressupostos difiram um pouco, essas
abordagens tratam o Estado e as instituies sociais como entidades importantes
que afetam as preferncias e as atividades dos atores polticos. As duas procuram
explicar a poltica pblica como produto de interao interdependente entre a
capacidade do Estado e a ao social.
Embora descrevam cada vez com mais preciso os processos poltico-administra tivos, ainda assim, nenhum desses referenciais analticos oferece mui. tbs insights sobre a substncia ou contedo da poltica pblica. Em muitas das
primeiras teorias de policy-making, a ttulo de exemplo, muitas vezes presume-se,
simplesmente, que o contedo real dos produtos poltico-administrativos so
determinados, por exemplo, pela manifestao do 'autointeresse" dos atores
polticos envolvidos no contexto de uma dada escolha poltica (Flathman, 1966;
Heclo, 1994; Braun, 1999), moderada pela natureza dos conflitos e concesses
que eles fazem na etapa da formao da poltica (Sabatier, 1988, 1993). No entanto, algumas teorias neoinstitucionais tm uma concepo mais sofisticada do
papel das ideias no processo da poltica pblica. Elas observam que a presena
de atores particulares no processo poltico-administrativo e os interesses que eles
perseguem so, com frequncia, em grande parte determinados pela natureza
da organizao dentro da qual eles operam. Alm disso, elas tambm notam
que muitas das ideias que os atores polticos participantes articulam foram
modeladas pelas escolhas polticas anteriores e pelas ideias expressas naquelas
escolhas (Schmidt, 2008).
Como observou John Campbell, so vrios os conjuntos distintos de ideias
que entram na policy-making: ideias de programas, estruturas simblicas, paradigmas polticos e sentimentos pblicos (ver Figura 3.1). As estruturas simblicas e
os sentimentos pblicos tendem a afetar a percepo de legitimidade ou de
"justeza" de certos cursos de ao, ao passo que os paradigmas polticos representam um "conjunto de pressupostos cognitivos bsicos que re~tringem a
ao pela limitao da gama de alternativas que as elites da policy-making com
probabilidade consideram teis e.valiosas" (Campbell, 1998, p. 385; ver Surel,
2000). Em seguida, as "ideias programticas" representam, em grande parte, a

seleo das solues especficas procedentes de um co~unto designado como

aceitvel dentro de um paradigma particular.
Essa noo de filtragem da realidade atravs de um paradigma poltico ajuda
a tornar possvel a anlise do contedo da poltica. Desenvolvido originalmente
com o intuito de descrever conjuntos estveis de ideias que esto presentes nas
Cincias Sociais, o termo "paradigma" foi aplicado mais tarde aos pontos de
vista de longa durao sobre "o jeito como o mundo funciona", que so encontrados nas Cincias Sociais (Kuhn, 1962, 1974; Hall, 1990, 1992, 1993). O conceito
se relaciona estreitamente com noes filosficas tradicionais de 'ideologias"
enquanto arcabouos cruciais de ideias que influenciam a ao e com as noes
sociolgicas mais recentes de "discursos" ou "estruturas" (Goffman, 1974; Surel,
2000). A noo de paradigma compatvel com os elementos bsicos de uma
abordagem neoinstitucional aos estudos polticos, porquanto capta a ideia de
que as crenas, valores e atitudes do sustentao aos entendimentos dos problemas pblicos e enfatiza o modo como as noes de inspirao paradigmtica
da exequibilidade das solues propostas, tanto quanto as do autointeresse
do autor, so determinantes significativas do contedo da poltica (Hall, 1990,
p. 59; tambm Edelman, 1988; Hilgartner e Bosk, 1981; Schneider, 1985). O poder
explcito das ideias entranhadas se torna claramente evidente no modo como os
policy-makers compreendem os problemas e divisam suas solues.
Muita teorizao recente reflete esse entendimento de que tanto os atores
quanto as instituies e as ideias que eles sustentam exercem um papel significativo no sentido de influenciar a evoluo e os resultados dos processos poltico-administrativos. Os indivduos, grupos e classes engajados no processo poltico
certamente tm seus prprios interesses, mas o modo como os interpretam e
perseguem seus interesses e os resultados de seus esforos so modelados pelos
fatores institucionais e pelas ideias (Lundquist, 1987; Schmidt, 2008; Menahem,
2008) 1 .
Como foi observado no Captulo 2, nesse livro adota-se a tendncia estatista
de definir as instituies de uma forma muito restrita segundo a qual elas compreendem apenas as estruturas ou organizaes reais do Estado, da sociedade e
do sistema internacional. De acordo com essa abordagem, estamos menos preocupados do que muitos estudiosos com as origens dessas instituies, que so tidas
1

De forma ainda mais significativa, acredita-se que alguns arranjos institucionais conduzem melhor

efetiva policy-making e implementao do que outros (Stoker, 1989; May, 1993; Siedschlag, 2000) .

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como dadas e indiscutveis. Embora no sejam monolticas, onipresentes ou imutveis, as instituies raramente podem ser evitadas, modificadas ou substitudas sem um considervel grau de esforo. Tomando-as como tais, estamo_s
interessados na maneira como as instituies so organizadas internamente e
em relao umas s outras e como isso afeta o comportamento dos atores (March
e Olsen, 1998b) . Alm de suas caractersticas organizacionais formais, filiao,
regras e procedimentos operacionais, enfatizam-se os princpios, normas ei~ias
que elas personificam. Esses princpios, na forma de convenes e regras formais
ou informais, como tambm de preocupaes ticas, ideolgicas e epistmicas,
ajudam a modelar ainda mais o comportamento dos atores ao condicionarem a
percepo de seus interesses e a probabilidade de que estes sejam atingidos nos
outcomes da poltica (March et al., 2000; Timmermans e Bleiklie, 1999).
2. O CONTEXTO POLTICO-ECONMICO

Duas metainstitues, capitalismo e democracia, informam as estruturas nas quais

se desenvolvem os processos da poltica pblica na maioria das sociedades
modernas. Essas instituies fundamentais merecem ateno particular, no
apenas porque influencia...TJ.1. os policy-makers, mas tambm porque no so intrinsecamente compatveis e, por isso, precisam ser de alguma maneira constantemente reconciliadas, levando a concesses instveis que colocam desafios
cruciais aos pases liberais democrticos. Neste captulo, discute-se com alguma
profundidade esses dois aspectos contextuais importantes do processo de policy-making.
2.1 CAPITALISMO

O capitalismo se refere tanto a uma economia poltica ou sistema de produo e

troca orientado pelo mercado quanto a uma sociedade em que o controle sobre a
propriedade requerida para a produo (capital) esteja concentrado nas mos de
uma pequena parcela da populao, enquanto a maior parte do restante vende
seu tempo de trabalho num sistema de salrios.
No capitalismo a produo realizada no para o consumo direto do produtor,
mas para fins de venda ou troca, de forma que o produtor possa usar o dinheiro
assim obtido para a compra de outros bens para consumo. Esse sistema difere
de sociedades pr-capitalistas em que os produtores consumiam diretamente
muito do que produziam, exceto uma pequena poro que era trocada atravs
do escambo ou tributada para fins de proteo militar. No capitalismo a troca se
realiza em mercados entre indivduos que em geral no se conhecem.
O capitalismo um sistema socioeconmico que foi criado inicialmente pelo
colapso das sociedades agrcolas, que operavam sob princpios muito diferentes, no tendo, em sua maior parte, mercados, capital e trabalho assalariado.
Na Europa, essas sociedades passaram por um processo de industrializao
no final do sculo XVIII. Esse sistema de organizao das relaes sociais e
econmicas estendeu-se rapidamente para a Amrica do Norte e a maior parte
do mundo durante o sculo XIX, muitas vezes por meio de sua i1;1posio
direta a colnias na frica, Amrica do Norte e do Sul, Australsia e Asia pelos

ELSEVTER

Estados europeus e outros Estados imperiais, mas tambm por intermdio de

sua emulao por muitos pases em desenvolvimento na Europa, sia e em
outros lugares.
No sculo XX muitas naes rejeitaram o capitalismo e adotaram o socialismo,
uma economia poltica de orientao estatal em que o "capital" propriedade
pblica e publicamente alocado, com a inteno expressa de trabalhar no sentido do estabelecimento de um economia poltica comunista, em que o "capital"
seria propriedade comum e o trabalho asslariado seria abolido. Mas no final
do sculo XX, medida que houve estagnao econmica nos pases socialistas,
a maioria abraou o capitalismo com renovado entusiasmo_ Hoje quase todos
os pases do mundo so capitalistas, embora variem muito em refao aos seus
arranjos polticos especficos (Coatesr 2005; Lehne, 2001; Howell,. 2003; Hall e
Soskice,2001b)_

A marca distintiva do capitalismo que os insumos de produo,. por exemplo, matrias-primas, maquinrio, instalaes fabris, em grande parte esto em
mos privadas. Isso indica que os donos dos meios de produo tm o direito
exclusivo de decidir sobre o uso desses meios de produo, que garantido pelo
Estado, com certas restries requeridas para assegurar a reproduo efetiva da
- ordem capitalista, tais como evitar fraudes ou maus-tratos aos trabalhadores.
Dessa forma o capitalismo d aos proprietrios o direito de decidir o que ser
produzido, de que maneira e em que quantidade, um poder que tambm transforma os capitalistas em classe social dominante, j que as outras classes e estratos
da sociedade, trabalhadores, camponeses, donos de pequenos negcios, autoridades religiosas, intelectuais e assim por diante, dependem todos dos capitalistas
para a manuteno de suas rendas e de seu bem-estar. Como uma maneira para
se sustentar, aqueles que no possuem os meios de produo tm que trabalhar
para aqueles que os possuem. Em muitas sociedades capitalistas, sua prpria
mo de obra e habilidades so muitas vezes os nicos insumos produtivos de
que cs no capitalistas dispem. Para sobreviver, estes insumos necessariamente
so vendidos aos capitalistas em troca de salrios e outras remuneraes.
Isso d base a um trao crtico do capitalismo: a necessidade de as empresas
produzirem lucro ou acumularem capital, para que tanto os produtores quanto
a economia como um todo sobrevivam. Os lucros so para o capitalismo o que
o movimento para as bicicletas: o capitalismo, semelhana das bicicletas,
no pode funcionar adequadamente se ficar parado. Se no houver um retorno
adequado sobre o investimento, os capitalistas iro ret-lo ou aplic-lo em outro
lugar. O resultado pode ser declnio na atividade econmica de uma sociedade
e diminuio geral nos seus padres de vida. O que impe uma enorme presso
sobre o Estado para que garanta condies favorveis ao investimento contnuo
e crescente de capital.
Os negcios e as empresas tentam influenciar os governos de forma direta,
alm de o fazerem tambm de forma indireta por meio da afiliao a vrias
associaes empresariais (Coleman, 1988; Jacek, 1986). Entre os muitos grupos
de interesse encontrados nas sociedades capitalistas, as associaes empresariais
gozam de uma capacidade imbatvel para influenciar as polticas pblicas, dada a

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dependncia que os Estados nas sociedades capitalistas tm dos negcios para

suas receitas e nveis gerais de bem-estar social (Lindblom, 1977). A crescente
globalizao da produo e das atividades financeiras reforou ainda mais este
poder do capital. Agora muito mais possvel aos investidores e gestores apresentarem respostas, se assim o decidirem, a uma ao governamental indesejada
pelo deslocamento do capital para outro lugar. Embora esta mobilidade terica
seja limitada por vrias consideraes prticas, tais como a disponibilidade de
recursos ou de mo de obra qualificada, a perda potencial de empregos e receita
uma ameaa com que o Estado deve contar na hora de tomar decises. Em
virtude de seu potencial para afetar negativamente as receitas do Estado, os
capitalistas, tanto nacionais quanto estrangeiros, tm a capacidade de "puni-lo"
por quaisquer aes que eles desaprovem (Hayes, 1978.).
Mesmo nos Estados democrticos, em que o poder e a influncia esto nos
sistemas eleitorais e legislativos que empoderam os no capitalistas, as contribuies financeiras das empresas de negcios aos partidos polticos, por exemplo,
continuam a dar-lhes importante recurso para influenciar os policy-makers. As
eleies modernas podem "criar" problemas e personalidades em tempo relativamente curto, o que implica em grandes oramentos para influenciar os eleitores
por meio de campanhas extensivas de propaganda na mdia. Nessas situaes,
os partidos polticos apoiados por contribuies das empresas de negcios
esto em posio mais vantajosa para trocar essas campanhas e assim influenciar
o comportamento eleitoral. Isso pode levar os partidos polticos e os candidatos a
cargos pblicos a dar aos interesses empresariais um tratamento mais favorvel
do que aos interesses de outros grupos ~De maneira semelhante, as contribuies
financeiras que as empresas de negcios muitas vezes fazem s instituies
de pesquisa e aos pesquisadores que estudam poltica pblica servem para
fortalecer ainda mais seu poder. As organizaes e os indivduos que recebem
fundos tendem a ser simpticos aos interesses das empresas de negcios e podem
prover-lhes os meios ou recursos que muitas vezes so requeridos nos debates
polticos (Mcgann e Weaver, 1999; Abelson, 1999; Rich, 2004).
2.1. 1 Uberalismo

. .r.

Outra caracterstica distintiva do capitalismo, enquanto surgia historicamente,

seu vnculo indissocivel com a teoria e a ideologia do liberalismo, o qual se
refere a um conjunto de crenas e prticas mais ou menos bem organizadas e institucionalizadas que servem para manter e promover o capitalismo (Macpherson,
1978). O liberalismo surgiu simultaneamente com o capitalismo, no sculo XVIII,
como u,:r:na ideologia poltica para justificar e reforar o modo capitalista de
produo que se tm:nava cada vez mais importante. Essa teoria social altamente
adaptvel se transformou substancialmente desde sua origem para se ajustar
s circunstncias econmicas e polticas em constante mudana, sem se afastar
muito de sua crena fundamental de que a propriedade privada dos meios de
produo correta e justa como chave para o alcance do progresso humano e
da liberdade (Howlett et al., 1999).
O liberalismo centra-se no pressuposto da primazia do indivduo na sociedade.
Em sua viso, os indivduos tm direitos naturais inalienveis, incluindo o

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direito de possuir propriedade e de celebrar contratos com .os outros indivduos

que versem sobre a disposio dessa propriedade. Esses direitos devem ser
protegidos contra a intromisso de organizaes sociais como o Estado, as
igrejas ou os Sindicatos. Segundo a teoria liberal, a boa sociedade aquela que
garante aos indivduos a liberdade de perseguir seus interesses e de realizar
seu potencial. Essa liberdade deve ser restringida somente quando a liberdade
de uma pessoa destri a de outra, por exemplo, pelo roubo ou pela violncia
(Macpherson, 1962).

os

A liberdade de buscar meios de vida de sua escolha e de acumular riqueza

inviolvel e sacrossanta para o liberalismo. O mecanismo preferido do liberalismo atravs do qual os indivduos podem buscar seus interesses de forma
desimpedida , naturalmente, o mercado. Aqui todos os indivduos perseguem
de forma egosta seus pr~interesses de acordo com suas habilidades e
suas preferncias. Segundo os liberais, a troca no mercado beneficia a todos os
que se envolvem nela e o resultado lquido dessa atividade o avano do bem-estar da sociedade em geral. Esse -princpio associa estreitamente o liberalismo
ao capitalismo como um sistema de troca comercial que se baseia nos direitos
individuais da propriedade.
O liberalismo essenialmente uma teoria do mercado que teve que incluir o
Estado em bases contingenciais para desempenhar funes que de outra forma no
seriam exercidas. A economia poltica liberal contm duas formulaes levemente
diferentes sobre o Estado. A primeira a ideia do Estado suplementar ou residual:
a noo contida na economia poltica liberal neoclssica e neoconservadora de
que o Estado somente deveria empreender aquelas atividades, como a proviso
de bens pblicos puros, que os mercados no conseguem realizar. A segunda a
noo do Estado corretivo: a ideia encontrada nas anlises keynesianas e ps-keynesianas, que afirmava que o Estado pode atuar numa variedade de outras
reas da atividade de mercado para corrigir a grande profuso de falhas de nvel
micro ou macro descritas no Captulo 2 (Dunleavy e O'Leary, 1987).
De forma significativa, as duas variantes do pensamento liberal subteorizam
o Estado e, com isso, fazem o mesmo com a policy-making pblica. Isso acontece
porque elas tratam o Estado como uma entidade inerentemente antiliberal cuja
prpria existncia tende a ameaar os mercados e as liberdades individuais,
por um lado, mas tambm como uma entidade que deve seguir os princpios
liberais de fazer somente aquilo que os mercados no podem fazer. Em geral
se considera que o Estado no restringido de alguma maneira pela sociedade em que ele existe ou por sua capacidade organizacional em sua busca por
cada um desses dois objetivos contraditrios (Schott, 1984, p. 60)a De fato, a sua
capacidade para agir e as foras que atuam sobre ele em geral no so absolutamente consideradas na teoria liberal, que tende a pr o foco sobre questes
de direitos e liberdades individuais e insiste na adoco de um Estado limitado
sobre bases puramente ticas (Sandel, 1984). Ou, em,anlises ligeiramente mais
sofisticadas, em geral se presume apenas que o Estado pode e ir agir quer para
prover bens e servios quer para corrigir falhas de mercado com base numa
preocupao com o crescimento econmico e com a eficincia. Nenhuma dessas
anlises, porm, faz justia complexidade da ao estatal e da policy-making

ELSEVIER

pblica no mundo contemporneo, corno ir atestar a discusso subsequente

desses processos neste livro.

em governos que usaro a autoridade do Estado para alterc1.r os efeitos adversos

da propriedade capitalista dos meios de produo, muitas vezes frente ferrenha
oposio dos negcios (Przeworski, 1985).

2.2 DEMOCRACIA

Ao exigir que os governos sejam eleitos, a democracia permite que os segmentos mais fracos da sociedade tenham algum controle sobre o Estado e, assim,
ajuda a modelar no s o funcionamento interno do Estado, mas tambm,
pelo uso da autoridade estatal, o modo de funcionamento dos mercados para
determinados bens e servios no futuro. Como assinala Adam Przeworski (1985,
p . 11): "A democracia poltica constitui a oportunidade para os trabalhadores
perseguirem alguns de seus interesses. A poltica eleitoral constitui o mecanismo
pelo qual qualquer um pode na condio de cidado expressar demandas de
bens e servios( ... ) Alm disso( ...) eles podem intervir na prpria organizao
da produo e da alocao de lucro" . Influenciado pela poltica democrtica,
por exemplo, na maior parte dos pases, o Estado introduziu medidas de redistribuio de renda, em frontal desafio a um dos principios_capi~listas q~sicos de
que caberia somente ao mercado determinar a distribuio de renda (Przewrski,
1991). De maneira semelhante, em muitos pases, os Estados substituram a
propriedade privada de alguns meios de produo pela propriedade p,blica
ou estatal: todos os pases tm algumas empresas controladas pelo Estado ou
de propriedade pblica que produzem urna variedade de bens e servios; desde
aquelas que se referem a atividades de segurana nacional e defesa at finanas,
indstria naval, de transportes, como tambm as de produo de vrios tipos de
itens de consumo de pequena escala.

A segunda metainstituio fundamental a afetar os Estados e a policy-making

a democracia. A democracia um dos conceitos mais polmicos no campo
da Poltica. Um levantamento feito no final da dcada de 1980, por exemplo,
encontrou 311 definies de democracia (Cunningham, 1987, p. 25). No temos
o objetivo de resolver esse debate em tomo da definio. Para nossos fins, basta
considerar a democracia como um plano de organizao poltica, um sistema de
tomada de deciso poltica, que envolve a estruturao do controle do Estado
no dia a dia por meio de instituies representativas,cujos titulares so eleitos
periodicamente (Bealey, 1988, p. 1). Assim, Gran Therbom define a democracia de forma sucinta como "(1) um governo representativo eleito por (2) um
eleitorado composto por toda a populao adulta, (3) cujos votos tm peso igual
e (4) que pode votar a favor de qualquer opinio sem intimidao por parte do
aparato do Estado" (Therbom, 1983, p. 262).
A democracia confere aos cidados o direito de escolher quem eles querem
que os represente no governo . O mtodo de eleio varia entre as naes,
mas o propsito principal sempre declarar corno vencedor o candidato com
o maior nmero de votos nas disputas peridicas destinadas a preencher os
cargos nos poderes executivo e legislativo, bem corno no judicirio, em certas
jurisdies. Essa condio estabelece que o governo deve ser formado pelos
representantes do maior nmero de cidados e que, dependendo do tipo de
sistema usado, por meio desses representantes, ela deve prestar contas aos
cidados. Eleies corno meio de remover um governo e substitu-lo por outro
eram um feito virtualmente inaudito at o sculo XIX, e at hoje h governos
que encontram desculpas matreiras para evitar submeter-se ao julgamento
do eleitorado.
Foi somente prximo ao final do sculo XIX que as naes ocidentais comearam a estabelecer instituies democrticas no sentido em que as compreendemos hoje (Doorenspleet, 2000) um processo ainda incompleto at bem
depois da II Guerra Mundial, quando a franquia, ou o direito de voto, tomou-se
universal para a maioria dos adultos na maior parte das naes ocidentais
(Therbom, 1983, p . 264). A inteno das restries mais antigas ao voto, de tal
forma que, por exemplo, somente os proprietrios brancos, do sexo masculino
e adultos pudessem votar, corno foi o caso nos Estados Unidos, no Reino Unido,
no Canad, na Austrlia e em muitos outros pases, era limitar o privilgio do
voto s elites econmicas e sociais.
A remoo dessas barreiras representou um marco fundamental na promoo
da igualdade social e na reduo ou compensao do poder direto dos capitalistas
sobre as aes do Estado nos pases capitalistas. De uma perspectiv:a poltico-econmica, na medida em que a democracia se fundamenta no princpio do
voto secreto e da regra da maioria, os que no possuem os meios de produo
podem, em princpio, exercer sua superioridade numrica nas eleies votando

A democracia oferece, assim, um mecanismo poltico que pode moderar os

efeitos econmicos do capitalismo. O grau de harmonia alcanado entre estas
duas metainstituies um fator de contribuio fundamental para a coeso
social que pode reduzir a necessidade de autoridade coercitiva (por exemplo,
polcia e prises) para manter a ordem domstica. O potencial de simbiose entre
capitalismo e democracia se realiza atravs de opes polticas especficas e seus
outcomes. Como ser mostrado na seo seguinte, o alcance de um equilbrio
efetivo entre capitalismo e democracia, porm, tarefa difcil, que no , de modo
algum, automtica ou inevitvel.
3. POLICY-MAKING NO ESTADO CAPITALISTA
DEMOCRTICO-LIBERAL

Na medida em que o liberalismo e seu corolrio, o capitalismo, se referem a

direitos individuais e a democracia se refere a direitos coletivos, os dois esto
em posies fundamentalmente contraditrias, no obstante a expresso comum
"democracia liberal", muitas vezes usada para descrever pases com os dois
sistemas em funcionamento. Como compreenderam muito bem os primeiros
pensadores liberais, a democracia coloca uma ameaa fundamental ordem
liberal, porque d maioria a capacidade de destruir os direitos individuais,
incluindo em especial os direitos dos capitalistas de poderem dispor de sua
propriedade como lhes convm. Os piores temores dos liberais se realizaram
no sculo XX, quando partidos de vis esquerdista em muitas partes do globo
formaram governos que com frequncia usaram seus poderes para nacionalizar

ELSEVIER

indstrias, aumentar impostos e redistribuir renda. As oportunidades de controle

poltico que a democracia oferece a grupos economicamente fracos convivem de
forma incmoda com os princpios bsicos do liberalismo. Embora o advento da_
democracia no tenha levado extino do capitalismo, como alguns haviam
esperado e outros haviam temido, ele significou que os governos democrticos
j no podiam mais ignorar os interesses da maioria das no elites na mesma
medida em que o haviam feito no passado (Korpi, 1983).
A democracia torna complexas as tarefas de policy-making e de implementao
numa sociedade capitalista, porque sua presena significa que os policy-makers
j no podem. mais se concentrar em servir somente os interesses do Estado
e os interesses de seus aliados empresariais -com base nos princpios de um
paradigma de poltica liberal pura (Swank, 2000; DeLeon, 1997; Gourevitch,
1993). Nas democracias, os policy-makers pelo menos tm que parecer que do
ateno aos anseios de fazendeiros e trabalhadores, criana~-~ idosos, homens e
mulheres e outros segmentos da populao com interesses diferentes e muitas
vezes contraditrios que precisam ser constantemente harmonizados e que
so inerentemente instveis. A violncia poltica particularmente prejudicial
ao crescimento econmico (Butkiewicz e Yanikkaya, 2005) e muitas vezes se
precisa da democracia para diluir as tenses geradas pelo capitalismo, de forma
a se evitar revoluo e rebelies. Esses conflitos tornam desafiadora a atividade
da policy-making e muitas vezes esto no mago das escolhas polticas por vezes
muito pontuais e contraditrias que os governos costumam fazer.
Ao lado do liberalismo, o capitalismo e a democracia formam uma parte
importante do contexto metainstitucional e macroideal ou "poltico-econmico"
da policy-making em muitos pases modernos. Tomados em conjllilto, eles exercem
grande influncia sobre os atores e ideias na maioria dos processos de policy-makirtg.
Entretanto, a capacidade de um governo de agir autonomamente ou de forma
relativamente independente dentro desse contexto moldada no apenas pela
existncia do capitalismo e da democracia, das ideias e dos interesses que geram,
mas tambm pela maneira como o governo e os vrios atores mais ou menos
empoderados esto organizados sob o capitalismo liberal existente em cada pas
ou rea temtica.
3.1 ESTRUTURAS POLTICO-ECONMICAS E POLTICA PBLICA

Para gerar e implementar as polticas de forma eficaz numa democracia capitalista, o Estado precisa ser bem organizado e contar com apoios de atores sociais
proeminentes. O grau em que esses atores sero capazes de oferecer o apoio
necessrio. depende, entre outras coisas, de sua prpria organizao interna e
de suas relaes com o Estado e com outros atores sociais comparavelmente
poderosos.

66

Estas so relaes complexas . A fragmentao entre os grupos sociais ao

mesmo tempo fortalece o nvel de autonomia poltica do Estado como tambm
mina a sua capacidade poltica pela limitao de sua habilidade de m 'o bilizar
os atores sociais para a resoluo dos problemas societrios. Se os conflitos
societrios forem particularmente severos, o Estado pode ver seu fllilcionamento

ELSEVTER

paralisado. Por outro lado, a unidade dentro e entre os grupos sociais proporciona um ambiente poltico estvel que facilita a policy-making e promove uma
implementao efetiva (Painter e Pierre, 2005). Mas uma coeso social forte
tambm pode restringir a habilidade do Estado de mudar a poltica de maneira
significativa e em grande escala.
As organizaes fortes podem barganhar com mais eficcia e no precisam
fazer demandas irrazoveis para manter o apoio de seus membros. E quando
concordam com uma medida, elas a impem a seus pares, por meio de sanes, se
necessrio. Mancur Olson argumentou que em sociedades caracterizadas por
grupos "agregadores" (isto , grupos guarda-chuvas que conGistem em uma
variedade de interesses semelhantes), em vez de grupos de interesse "estreitos",
os grupos "internalizar;n.gran~e .p arte do custo das polticas ineficientes eJ por
consequncia, tm incentivos para redistribuir renda a si mesmos, com um
mnirn.o de custo social, e para dM algum peso ao crescimento econmico e aos
interesses da sociedade como um todo" (Olson, 1982, p. 92). A existncia de
--m.unerosos grupGS ~interesse estreitos, por outro lado, promove a competio
entre eles, o que pressiona o Estado a servir apenas aos interesses de seus membros, independentemente dos efeitos sobre os outros. O efeito cumulativo da
policy-making conduzida por grupos de interesse muitas vezes pode significar
polticas contraditrias e ineficazes que deixam todos em situao pior.
Quando se trata de eficcia da policy-making e da implementao, a situao
mais desejvel para o Estado que tanto ele quanto a sociedade sejam fortes,
com estreita parceira entre ambos, dessa forma maximizando e dando equilbrio
tanto capacidade como autonomia poltica do Estado. Peter Evans (1992)
chama a esse arranjo institucional de "autonomia entranhada". Por contraste, a
eficcia poltico-administrativa nnima, quando o Estado fraco e a sociedade,
fragmentada . No primeiro cenrio, possvel que o Estado em parceria com
grupos sociais divise polticas coesas e de longo alcance. No segundo, pode-se
esperar que o Estado desenvolva apenas polticas de curto alcance e, em geral,
ineficazes ou difceis de implementar.
3.2 SISTEMAS POLTICOS E POLTICA PBLICA

Os sistemas polticos tambm tm impacto crucial na capacidade poltica do

Estado e no modo como os Estados produzem e implementam polticas e seus
outcomes (Fabbrini e Sicurelli, 2008). Um dos aspectos mais significativos do sistema poltico a afetar a poltica pblica ser ele federal ou unitrio. Em sistemas
unitrios, a existncia de uma clara cadeia de comando, ou hierarquia, ligando
os diferentes nveis de governo entre si, numa relao de superior/ subordinado,
reduz a complexidade da governana e policy-making multinveis. Assim, em
pases como Gr-Bretanha, Frana, Japo e Tailndia, o governo avoca a si todos
os poderes de tomada de deciso. Ele pode decidir delegar esses poderes a nveis
inferiores de governo ou imp-los a eles, mas ningum, legalmente, desafia o
papel do governo central da nao.
No que tange poltica pblica, o trao que distingue os sistemas polticos
federais a existncia de pelo menos dois nveis autnomos ou ordens de governo

ELSEVIER

dentro de ~ pas. Esses dois nveis de governo, encontrados em pases como

Austrlia, India, Brasil, Nigria e Estados Unidos (Burgess e Gagnon, 1993;
Duchacek, 1970), no esto ligados numa relao de superior/subordinado,
mas, ao contrrio, gozam de uma discrio mais ou menos total em matrias
de sua jurisdio, que garantida pela constituio. Isso distinto dos sistemas
multinveis de governo encontrados em sistemas unitrios, em que rgos
locais (como, por exemplo, municpios, condados e distritos locais) devem sua
existncia ao governo nacional e no constituio.
O federalismo tem sido citado como uma razo fundamental para explicar a
baixa capacidade poltica de muitos setores poltico-administrativos em pases
como os Estados Unidos e o Canad (Howlett, 1999; McRoberts, 1993). Em
pases federais, os governos acham difcil desenvolver polticas consistentes e
coerentes, porquanto as polticas nacionais, na maidiia das reas, exigem.acordo
intergovernamental, envolvendo negociaes complexas, extensas e consumidoras de tempo que nem sempre so bem-sucedidas (Banting, 1982; Schultz
e Alexandroff, 1985; Atkinson e Coleman, 1989b). Alm disso, ambos os nveis
de governo esto sujeitos a reviso judicial imprevisvel de suas medidas, o que
restringe ainda mais a habilidade do governo de realizar seus objetivos.
Assim, o federalismo torna a policy-making um affair prolongado e muitas
vezes rancoroso, na medida em que os governos disputam questes judiciais
ou esto envolv~dos em extensas negociaes intergovernamentais ou de litgio
constitucional. E possvel que diferentes governos em um mesmo pas tomem
decises contraditrias que podem enfraquecer ou anular os efeitos de uma
poltica (ver Grande, 1996; McRoberts, 1993).
Outra varivel institucional domstica a afetar a poltica pblica se refere aos
vnculos entre o executivo, o legislativo e o judicirio previstos na constituio
do pas. Nos sistemas parlamentaristas, o executivo escolhido pelo legislativo a partir
de seus membros e permanece no posto somente enquanto gozar do apoio da maioria
dos legisladores. Nos sistemas presidencialistas, o executivo separado do legislativo,
em geral escolhido diretamente pelos eleitores e no precisa do apoio da maioria
dos parlamentares (Stewart, 1974). Os Estados Unidos so o arqutipo do sistema
presidencialista, ao passo que a maioria dos demais pases do mundo tem alguma
verso de sistema parlamentarista; outros, como a Frana, apresentam um lubrido
dos dois sistemas.
A separao entre os poderes executivo e legislativo dos governos, nos sistemas presidencialistas, e a sua fuso, nos sistemas parlamentaristas, tm consequncias importantes para os processos poltico-administrativos (Weaver e
Rockman, 1993a). A diviso dos poderes traz dificuldades para os policy-makers
nos sistemas presidencialistas. Os membros individuais e as comisses do congresso desempenham papel ativo 'n o design de polticas, inclusive nas propostas
pelo presidente. Faz diferena se o partido do presidente tem maioria nas duas
casas do legislativo, mas anseios locais muitas vezes motivam os legislad<?res, que
podem passar por cima das lealdades partidrias. Com o objetivo de assegurar
apoio para as medidas polticas que exigem aprovao do legislativo comum
que o presidente faa barganhas com os membros do congresso, oferecendo-lhes

ELSEVTER

concesses administrativas e oramentrias em troca de apoio, mudando, assim,

muitas vezes, o propsito original da proposta de poltica em questo . Esse
envolvimento ativo dos membros do legislativo na elaborao de projetos de
lei promove muitos pontos de atrito com o executivo; ele abre tambm maiores
oportunidades para que grupos de interesse e eleitores influenciem o processo
poltico, cujo resultado pode significar polticas fracas diludas ou at mesmo
conflitivas (Besley e Case, 2003).
Nos sistemas parlamentaristas, por contraste, a probabilidade sempre maior
de que o executivo possa tomar como cert9 o apoio legislativo a suas medidas,
graas estrita disciplina partidria cobrada dos membros individuais do parlamento. Embora possa haver alguma barganha em torno de uma poltica no
interior de um grupo do mesmo partido, h pouca chance de mudana num
projeto de lei depois que ele deu entrada no parlamento. A ru.ca ocasio em que
isso pode acontecer quando o partido do governo no tem maioria diret-a, indiscutvel, no parlamento e ele governa em coalizo com outros partidos, que no
raro demandam mudana na poltica em troca de seu apoio. Em muitos pases,
em especial naqueles cujos sistemas proporcionais de representao permitem
uma proliferao de partidos menores, os governos de coalizo constituem
rotina, o que complica a polcy-making, embora no tanto quanto no sistema
presidencialista (Warwick, 2000). Em termos gerais, porm, a policy-making em
sistemas parlamentaristas centralizada no executivo, o que usualmente faculta
ao governo empreender ao decisiva, se assim lhe aprouver (Bernier et al., 2005).
Embora s vezes se deplore que o poder e a polcy-makng estejam excessivamente
concentrados (Savoie, 1999), de um ponto de vista de policy-makng, esta no
uma situao de todo indesejvel, quando est em jogo a capacidade poltica do
Estado, porque o carter contrariante da poltica dos legislativos nos sistemas
presidencialistas reduz aprobabilidade de gerao de polticas coerentes.
3.3 ATORES POLTICOS DOMSTICOS

Em decorrncia da natureza da economia poltica de um pas e de seu sistema

poltico, existem na maior parte dos pases capitalistas liberais-democrticos os
seguintes conjuntos de atores polticos que exercem ~guma influncia sobre os
processos e outcomes de uma poltica pblica.
3.3.1 Polticos e leitos

Os funcionrios eleitos que participam do processo poltico podem ser divididos

em duas categorias: os membros do executivo e os legisladores. O executivo,
tambm referido em muitos pases corno o gabinete ou, simplesmente, o governo,
o ator-chave em qualquer subsistema da poltica pblica. Seu papel central
deriva de sua autoridade constitucional de governar o pas . Embora outros
atores tambm estejam envolvidos no processo, a autoridade de desenvolver e
implementar polticas repousa em ltima anlise no executivo. Corno vimos, o
executivo tem poucos freios nos sistemas parlamentaristas (e.orno no Japo, no
Canad, na Austrlia e na ,Gr-Bretanha), desde que o governo goze de apoio
majoritrio no legislativo. E um pouco diferente no caso dos sistemas presidencialistas (como nos Estados Unidos ou no Brasil), onde comum o executivo

ELSEVIER

enfrentar legisladores oposicionistas que preferem e priorizam polticas distintas.

Mas mesmo nesses casos, o executivo de modo geral tem uma ampla rea de
discrio, alm do controle do legislativo, sobre matria financeira e regulatria,
como tambm em reas como defesa, segurana nacional e questes relacionadas
a obrigaes decorrentes de tratados internacionais de diferentes tipos.
Alm de sua prerrogativa em matrias de poltica pblica, o executivo possui
urna gama de outros recursos que fortalecem sua posio. O controle sobre
uiformaes um desses recursos crticos. O executivo dispe de informaes
iJlcomparveis que ele retm, libera e manipula de maneira a favorecer suas
posi:s e a enfraquecer a posio dos a~vers~os. O contr_?le sobre os recursos
fiscais e outro trunfo que favorece o executivo, p01s a aprovaao do oramento pelo
legislativo, em geral, permite-llie amplas reas de discrio. O executivo conta ainda
co:rn acesso mpar aos meios de comunicao de massa para tomar pblicas suas
posies, o "po?~ da presidnci~"- ("bull-y_pulp~t"), como se~ nos Estadm~:
e minar as pos1oes dos adversanos. Alem dISso, o executivo tem a burocracia a
sua disposio para assessor-lo e conseguir realizar suas preferncias. Ele pode e,
:muitas vezes, faz uso desses recursos para controlar e influenciar atores societrios,
corno os grupos de interesse, a mdia de massa e os institutos de pesquisa, ou think
tanks. Em muitos pases, o governo tambm tem importantes poderes que llie permitem determinar o momento propcio para encaminhar e submeter aprovao
projetos de lei no legislativo. Isso confere ao executivo um grande poder de controle
sobre a agenda poltica (Bakvis e MacDonald, 1993).
Contrapor os efeitos dos imensos recursos constitucionais, financeiros, de informao e de pessoal, colocados disposio do executivo, condio que toma
sua tarefa difcil para quem ousa empreend-la. O tremendo crescimento em
tamanho, escopo e complexidade das funes governamentais ao longo dos anos,
por exemplo, impede que os polticos generalistas controlem ou, muitas vezes,
consigam estar a par das muitas atividades especficas do governo, nominalmente sob seu controle (Adie e Thomas, 1987; Kemaghan, 1979, 1985a). Alm disso,
nos governos democrticos, os ministros so constantemente bombardeados com
demandas societrias, muitas das quais mutuamente contraditrias, mas que
eles, com frequncia, no podem ignorar, devido necessidade de manter o apoio
dos eleitores (Canes-Wrone et al., 2001) . Finalmente, e qui o mais importante
de tudo, o governo talvez no tenha a capacidade organizacional de desenvolver
polticas coerentes e de implement-las com eficcia.
Os membros do legislativo exercem um papel muito diferente. Nos sistemas
parlamentaristas, a tarefa do legislativo antes garantir que os governos prestem
contas ao pblico do que desenvolver ou implementar polticas. Mas o desempenho dessa funo-enseja oportunidades para influenciar polticas. Os legislativos
so fruns cruciais onde se expem problemas sociais e se descortinam polticas
para enfrent-los. Os legisladores tambm conseguem ter voz no processo de
aprovao dos projetos de lei e dos oramentos do governo destinados a financiar
sua implementao. Em troca de seu consentimento, eles conseguem, s vezes,
exigir mudanas nas polticas em questo. Os legisladores tambm podem levantar e discutir problemas de implementao e requerer mudanas. Entretanto,
0 potencial poltico-administrativo de um legislativo pode, muitas vezes, no se

ELSEVIER

realizar na prtica. Isso se deve ao domnio exercido pelo executivo e seus efeitos
sobre a organizao interna do legislativo e sobre o papel desempenhado pelas
comisses legislativas (Olson e Mezey, 1991).
A maioria das leis so prop_ostas pelo executivo e em seguida so, regularmente, adotadas pelo legislativo. E dessa forma que acontece em especial nos sistemas
parlamentaristas, onde o partido majoritrio forma o governo e, portanto, se
espera que apoie a tramitao dos projetos de lei propostos pelo ex~tivo. Nos
sistemas presidencialistas, por outro lado, o legislativo independente do governo
em termos constitucionais e _prticos.,. o que ex.plica po.r que os presidentes, independentemente de seu partido ter maioria legislativa, precisam fazer barganhas
com o legislativo ou correr o risco de ter suas propostas polticas rejeitadas.
A organizao interna do legislativo tambm uma determinante significativa
.deBeU papel no processo plltico. Os legislativos,-em que a{iliao estritamente
organizada em torno das diretrizes partidrias e marcada por elevado grau
de coeso e disciplina, do pouca oportunidade para os legisladores tomarem
posies independentes. Isto particularmente verdadeiro nos sistemas parlamentaristas, em que se espera que os legisladores pertencentes ao partido do
governo sempre o apoiem, exceto, em raras ocasies, quando so submetidas
votao questes sociais incertas de natureza moral. De maneira semelhante, o
papel dos legisladores individuais menor nos parlamentos em que h um partido com clara maioria; a existncia de diversos partidos menores nos governos
de coalizo permite maior chance para os legisladores expressarem sua opinio
e forarem o governo a negociar com eles.
Em muitos legislativos contemporneos, as funes polticas mais importantes
so realizadas, no no plenrio do legislativo, mas nas comisses estabelecidas por linhas funcionais ou setoriais para examinar a legislao proposta. As
comisses desenvolvem, muitas vezes, uma expertise considervel na rea em
que atuam, e a extenso de tempo dedicada a essa tarefa permite ao legislativo
exercer influncia sobre o desenvolvimento e a implementao de polticas. Mas
para desenvolver expertise, os membros precisam servir nas comisses por um
perodo de tempo relativamente longo. Os membros das comisses tari.bm no
devem votar, necessariamente, em linha com as diretrizes partidrias, se desejam
manter sua influncia.
--'
A natureza do problema considerado tambm influencia o envolvimento
do legislativo no processo da poltica. improvvel que os legisladores deem
opinies sobre as questes tcnicas, pois eles no compreendem inteiramente os
problemas ou solues, ou podem ver pouco benefcio em seu tratamento da matria.
As questes de segurana nacional e poltica externa tambm so, em geral, conduzidas sob um manto de sigilo e fora da esfera do legislativo. De maneira anloga,
improvvel que as polticas que lidam com um problema considerado crtico
envolvam muito o legislativo, em virtude do tempo que seria necessrio para
apresentar, debater, tramitar e aprovar um projeto de lei. As polticas que tratam
da alocao ou redistribuio de recursos ou de renda entre os membros do
pblico que geram o grau mais elevado de paixo e debate no legislativo, mas
em geral no tm muito efeito sobre a orientao poltica global de um governo.

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Entretanto, outras polticas relacionadas com a propagao e manuteno de

certos valores simblicos, tais como a escolha da bandeira nacional, irrgrao,
multiculturalismo, orao nas escolas ou elirrnao do racismo e sexismo, muitas vezes provocam tanta ciso que o executivo se dispe um pouco mais a levar
em considerao as perspectivas dos legisladores na criao da legislao.
Em consequncia destas limitaes, nos sistemas parlamentaristas os legislativos em geral exercem apenas um papel pequeno no processo de poltica pblica.
Enquanto os legisladores individuais, com base em sua expertise ou interesse
especial por uma questo em particular, podem se engajar como atores polticos
individuais, os legislativos como um todo no so atores muito importantes
no desenvolvimento e implementao de polticas pblicas. Nos sistemas
congressionais ou republicanos, por outro lado, em que a agenda legislativa
menos estritamente controlada pelo executivo, os legisladores individuais
podem e de fato exercem um papel muito mais influente nos processos polticos
e as comiss~s e coa1izes legislativas so participantes significativos de muitos
subsistemas da poltica pblica (Warwick, 2000; Laver e Hunt, 1992; Laver e
Budge, 1992).
3.3.2 O pblico

Por mais surpreendente que possa parecer, o pblico tem um papel direto relativamente pequeno no processo da poltica pblica. Isto no quer dizer que seu
papel no tenha consequncias, j que ele propicia o pano de fundo das normas,
atitudes e valores contra os quais o processo poltico se desenrola. No entanto,
na maior parte dos Estados democrticos, as decises polticas so tomadas por
instituies representativas que atribuem poderes a atores especializados para
determinar o escopo e o contedo das polticas pblicas, mas essas instituies
no proveem mecanismos pelos quais o pblico possa determin-las diretamente
de uma forma natural ou lgica.
Papel importante desempenhado pelos membros do pblico, no Estado (politeia) democrtico, o de eleitores. Por um lado, a eleio ofe~ os meios mais
bsicos e fundamentais de participao na poltica democrtica e, por implicao,
nos processos da poltica pblica. Ela no s d aos cidados a oportunidade de
expressar sua escolha do governo, mas tambm lhes d o poder de insistir que
os candidatos e partidos polticos, que buscam seus votos, providenciem (ou
pelo menos proponham) pacotes polticos atrativos. Por outro lado, a capacidade
dos eleitores de dirigir o curso da poltica em geral no pode ser realizada, pelo
menos no diretamente, por no mnimo trs razes (Hibbing e Theiss-Morse,
2002).
Em primeiro lugar, em sua maior parte, as democracias delegam a policy-making a representa....tes polticos que, uma vez ungidos pelos eleitores, no so
obrigados a dar ateno s preferncias de seus constituintes em cada questo
(issue) (Birch, 1972) . Em segundo lugar, como se discutiu anteriormente, os
legisladores em sua maioria participam muito pouco no processo poltico, que
tende a ser dominado antes por experts em reas setoriais especficas do que por
generalistas legislativos (Edwards e Sharkansky, 1978, p . 23). Em terceiro lugar, os

ELSEVTER

candidatos e partidos polticos muitas vezes no concorrem.a eleies com base

em suas plataformas polticas; e, mesmo quando o fazem, os eleitores em geral
no votam somente com base nas polticas propostas. Dito isso, a verdade
que os polticos do ateno opinio pblica, em sentido geral, enquanto
divisam polticas, mesmo que nem sempre lhe deem a-resposta esperada ou
acomodem-na (Soroka, 2002).
O impacto da opinio pblica nos processos polticos mais frequente e
difuso, embora ainda menos direto do que a eleio. Apesar de muitos estudos,
nas ltimas dcadas, terem constatado, de modo consistente, que a relao entre
opinio pblica e policy-making pblica nas sociedades democrticas tnue e
complexa, ainda persiste a tendncia de se v-la como uma relao simples, direta
e linear (ver Luttbeg, 1981; Shapiro e Jacobs, 1989). Pelo menos desde a poca das
primeiras anlises sobre o assunto por estudiosos como V. O. Key (1967), E. E.
Schattschneider (1960) e Bernard Berelson (1952), cientistas polticos de renome
e outros estudiosos encontraram, reiteradamente, pouca ou nenhuma conexo
direta entre opinio pblica e outcomes polticos. No obstante, em estudo aps
estudo, se faz e se repete esta constatao, na medida em que os pesquisadores
parecem insatisfeitos com ela (Monroe, 1979; Page e Shapiro, 1992). Como sugeriu
Schattschneider, isso se deve, sem dvida, noo sincera, mas s vezes simplista, que d mais valor ao "governo pelo povo" do que ao "governo para o
povo". Mas a realidade mais complexa (Soroka, 2002): a democracia mais
do que oclocracia, o governo exercido pela multido (Birch, 1972). Embora seja
louvvel o interesse pela soberania popular, as especulaes tericas devem ser
temperadas com a realidade emprica, para que se possa analisar e entender de
modo efetivo a relao entre a opinio pblica e a poltica pblica2 .
O modelo mais simples da relao entre opinio pblica e policy-making pblica
v o governo como uma mquina de policy-making, processando, diretamente,
sentimentos populares em decises de poltica pblica e estratgias de implementao. Esta uma percepo altamente problemtica, na medida em que
admite que a opinio pblica possui carter concreto, como que permanente, que
pode ser facilmente agregado em posies polticas coerentes (Erikson et al., 1980;
Erikson et al., 1989). Inmeros estudos sublinharam a natureza vaga, abstrata e
transitria da opinio pblica e enfatizaram as dificuldades encontradas para
agregar o "murmrio da vontade coletiva", como diria Rousseau, em prescries
polticas endossadas universalmente (Rousseau, 1973; ver tambm Lowell, 1926).
Alm disso, muitos pesquisadores de opinio e estudiosos de poltica pblica
observaram como estas dificuldades se multiplicaram medida que questes
cientficas e legais complexas passaram a dominar a policy-making nas sociedades
contemporneas, distanciando ainda mais os discursos polticos dos pblicos
(ver Pollock et al., 1989; Torgerson, 1996; Hibbing e Theiss-Morse, 2002).

A natureza normativa e ideolgica de grande parte da discusso sobre esse assunto visvel nos ttulos
e termos usados para descrever muitas constataes. Recentemente, pode-se ver isso, alis, nos excelentes
estudos comparativos e histricos de Joel Brooks, que, ao constatar uma relao muito fraca entre
opinio pblica e policy-making, deu a este fenmeno o nome de "frustrao democrtica", sugerindo que
ela provm de um problema com o sistema poltico-administrativo que no consegue reagir de forma
adequada ao sistema democrtico. Ver Brooks (1985, 1987, 1990). Mais recentemente, ver Petry (1990).

73 .

.#.

ELSEVIER

Assim, no se deve tomar gratuitamente o papel do pblico na policy-making

como algo direto ou decisivo. Mas ele tambm no deve ser ignorado, especialmente em relao aos outros elementos do contexto poltico-administrativo.
Mesmo que as eleies raramenteproporcionem um insumo pblico para opes
especficas de poltica pblica, elas podem muitas vezes introduzir mudanas
reais na sua agenda, mesmo qu essas mudanas sejam algo totalmente imprevisvel.
3.l.3 Burocracia

Os funcionrios nomeados que lidam com a poltica e a administrao pblica

so muitas vezes chamados, coletivamente, de "burocracia". Sua funo ajudar
o executivo na realizao de suas tarefas, como sugerem os termos "servidores
civis" e "servidores pblicos". No entanto, a realidade do governo moderno
tal que seu papel vai muito alm do que se poderia esperar de um "servidor".
De fato, os burocratas so, muitas vezes, a chave no processo poltico e as figuras
centrais em muitos subsistemas poltico-administrativos (Kaufman., 2001).
A maior parte das funes de policy-making e implementao, anteriormente
conduzidas diretamente pelos legislativos e pelo executivo poltico, so agora
realizadas pela burocracia, porque as responsabilidades do governo moderno
so complexas e numerosas demais para serem executadas apenas pelo gabinete
(ver Bourgault e Dion, 1989; Cairns, 1990b; Priest e Wohl, 1980). Certas polticas
tm sido de fato "automatizadas", de forma que as aes de rotina podem ser
empreendidas sem a interveno humana. A indexao das penses pblicas
pela taxa da inflao um exemplo de "governo automtico" (Weaver, 1988).
As decises polticas mais excepcionais tambm podem ser afastadas da deliberao de homens e mulheres, corno ocorreu no caso da poltica de segurana
dos Estados Unidos conhecido como "Destruio Mtua Assegurada" (MAD),
durante o auge da Guerra Fria, nesse caso, devido presuno de que no
haveria tempo para reagir a um ataque nuclear da Unio Sovitica.
O poder e a influncia da burocracia se baseiam em seu comando sobre uma
ampla gama de recursos polticos importantes (ver Hill, 1922, p. 1-11). Em primeiro lugar, a prpria lei prov que certas funes cruciais sejam desempenhadas
pela burocracia e pode conferir ampla discrio a burocratas individuais para
que tomem decises em nome do Estado. Em segundo lugar, as burocracias
tm acesso incomparvel a recursos materiais para perseguir seus prprios
objetivos organizacionais, e at pessoais, se assim lhes aprouver. O governo
o m~ior ,g~stador individual na maioria dos pases, uma situao que d a seus
funaonanos voz poderosa em muitas reas polticas. Em terceiro luo-ar, a burocracia o repositrio de uma ampla gama de habilidades e expertises, r;cursos que
a tornam uma organizao de mxima importncia na sociedade. Ela emprega
um gr~de n~~ro de profissionais de quase todos os tipos, contratados por sua
expertzse especializada. O fato de lidarem com problemas semelhantes em base
contnua favorecem esses experts com insights nicos sobre muitos problemas.
Em quarto lugar, as burocracia~ modernas tm acesso a vastas quantid.a des de
informao sobre a sociedade. As vezes, a informao coletada, de forma deliberada, mas em outras ocasies ela lhes chega simplesmente em consequncia de

ELSEVIER

sua posio central no governo. Em quinto lugar, a permanncia da burocracia

e a longa carreira estvel de seus membros, muitas vezes, lhes conferem uma
vantagem sobre seus superiores nominais, o executivo eleito. Finalmente, o fato
das deliberaes polticas, em sua maior parte, ocorrerem em segredo dentro
da burocracia nega aos outros atores polticos a oportunidade de montar oposio a seus planos. Os burocratas podem, portanto, exercer uma ~u~da
notvel na configurao do contexto da poltica.
A estrutura da burocracia tem talvez o seu efeito mais forte nos processos da
poltica pblica, especialmente em seu nvel setorial (Atkinson e Colernan, 1989a).
A concentrao do poder em apenas alguns rgos reduz as oportttnidad~ de
conflito e permite planejamento poltico de longo prazo. A difuso do poder,
em contraste, fomenta conflitos entre as reparties e a falta de coordenao; as
decises podem ser tomadas com base em sua aceitabilidade pelos rgos envolvidos e no fundamentada em seu mrito intrnseco. A autonomia da burocracia
em relao s polticas e aos grupos societrios tambm contribui para sua fora
e eficcia na policy-making. Para ser forte, a burocracia deve ter mandato claro,
carter profissional e gozar de forte apoio, mas no de interferncia, dos polticos
em suas atividades do dia a dia. Laos estreitos com grupos de clientes tambm
no devem ser permitidos, para que a burocracia seja eficaz. A capacidade de
produzir e processar suas prprias informaes igualmente importante, para
se evitar a dependncia de grupos de interesse.
Pases como Frana, Coreia, Cingapura e Japo tiveram, historicamente, burocracias com elevado status de apreo e respeito perante o governo e sociedade
(Katzenstein, 1977). Diz-se que constituem um agrupamento de elite homogneo,
que desempenha o papel mais importante no processo da poltica pblica. Eles
se submetem a uma longa preparao profissional e depois se envolvem no
servio ao governo por toda a vida. Em outras sociedades, como na Rssia e na
Nigria, as burocracias gozam de status relativamente baixo e carecem da capacidade de resistir s presses dos legisladores ou grupos sociais, o que, muitas
vezes, promove incoerncia e viso estreita nas polticas. No limite extremo, os
burocratas podem ficar to marginalizados que a corrupo se torna a norma,
seja como forma de suplementar os magros salrios ou porque no se d valor
tica e ao imprio da lei.

A mobilizao efetiva da expertise burocrtica mais rara do que cornumente

se acredita (Evans, 1992). Apesar da expanso macia da burocracia pelo mundo
afora nas ltimas dcadas, so as burocracias fracas, no sentido em que aqui se
entende o termo, as que constituem a norma, e no a exceo (Evans, 1995). Em
muitos pases com corrupo, salrios baixos e condies de trabalho precrias,
as burocracias muitas vezes no so capazes de lidar com os problemas complexos que lhes cabe enfrentar. No pas em que prevalecem essas condies,
muito provvel que o Estado tenha dificuldades para arquitetar polticas
efetivas e de implement-las nos termos pretendidos (Halligan, 2003; Burns e
Bowornwathana, 2001; Bekke e Van Der Meer, 2000; Verheijen, 1999; Bekke et
al., 1996). Em muitos pases, mesmo que exista expertise burocrtica numa rea
em particular, os problemas de organizao e liderana impedem sua efetiva
implementao (Desveaux et al., 1994).

ELSEVIER
Embora seja tentador ver os burocratas como os atores polticos mais importantes, seja por meio de seu dorno das alavancas do poder ou porque sua
ineficcia restringe muitas iniciativas polticas, deve-se procurar no exagerar
o papel da burocracia. O executivo poltico, em ltima :instncia, o responsvel por todas as polticas, uma autoridade que ele, s vezes, faz de fato valer.
Questes polticas de alta visibilidade tm grandes chances de envolver rveis
mais elevados de controle executivo. tambm provvel que esse controle
seja maior, se a burocracia se opuser de modo consistente a uma opo poltica
preferida pelos polticos. Alm disso, a prpria burocracia no uma organizao
homognea, mas antes um agregado de organizaes, cada qual com os seus
prprios interesses, suas perspectivas e seus procedimentos operacionais-padro, o que pode tornar difcil a chegada a uma posio uniforme. At em um
mesmo departamento, muitas vezes, h aivises nas l:inhas funcionais, pessoais,
polti/3.S e tcnicas. Portanto, no :incomum que o executivo tenha que :intervir
para resolver conflitos :intra e :interburocrticos, e que os burocratas em pases
democrticos demandem o apoio dos funcionrios eleitos para que possam
exercer sua influncia de alguma maneira relevante (Sutherland, 1993).
3.3.4 Partidos polticos

Os partidos polticos podem conectar as pessoas e seus governos de forma a

afetar a poltica. Eles operam na fronteira entre os atores estatais e societrios, s
vezes atuando como mediadores, por cujo :intermdio os atores ganharo acesso
ao poder poltico. Tendem a influenciar a poltica pblica de forma indireta,
principalmente por seu papel enquanto provedores de pessoal para o executivo
e, em menor escala, para o legislativo. De fato, uma vez ocupando cargos no
governo, no incomum que os membros do partido ignorem sua plataforma
partidria oficial no design de polticas (Thomson, 2001).
O impacto dos partidos polticos sobre os outcomes da poltica pblica tem
sido alvo de comentrios e pesquisas em.pricas (Blais et al., 1996; Castles, 1982;
Imbeau e Lachapelle, 1993; McAllister, 1989). As constataes., no que tange ao
papel dos partidos na policy-making, por exemplo, :incluram evidncias de que,
historicamente, os governos europeus liderados por partidos democrata-cristos
e social-democrticos estiveram positivamente relacionados com o desenvolvimento de programas de bem-estar social (Wilensky, 1975; Korpi, 1983) e de que
os governos de "esquerda" e de "direita" tiveram orientaes diferentes de
poltica fiscal para reduzir, respectivamente, o desemprego e a inflao (Hibbs,
1977). Verificou-se, igualmente, que diferenas partidrias estiveram associadas
a preferncias tpicas distintas por determ:inados :instrumentos polticos, como
empresas pblicas ou instrumentos com base no mercado (Chandler e Chandler, 1979; Chandler, 1982, 1983). Entretanto, o significado contemporneo dos
partidos tambm foi desafiado por aqueles que argumentam que o governo se
tomou complexo demais para ser influenciado pelos generalistas partidrios,
com a ingerncia diria prov:indo cada vez mais dos especialistas polticos nci
governo e daqueles que empregam grupos de :interesse e :institutos espec~alizados
de pesquisa poltica (King e Laver, 1993; Pross, 1992). De maneira semelhante,
segundo assinalam outros estudos _que focalizam a extenso em que ocorrem
aprendizagem e emulao politicamente :instigadas entre Estados e unidades

ELSEVIER

subnacionais (Lutz, 1989; Poel, 1976; Erikson et al., 1989) e os que examinam o
impacto das influncias internacionais na policy-making domstica, os partidos
perderam importncia nos processos polticos contemporneos (J ohnson e
Stritch, 1997; Doem et al., 1996a).
A ideia de que os partidos polticos exercem papel fundamental nos processos
da poltica pblica provm, obviamente, de sua :inegvel influncia nas eleies
e nos outcomes eleitorais nos Estados democrticos. Se, por um lado, os candidatos e partidos polticos caa de votos tentam oferecer pacotes de polticas
que, em sua expectativa, apelam aos eleitores, por outro, o sistema eleitoral no
est estruturado para permitir que os eleitores exeram a escolha de polticas
especficas. Da mesma forma, como foi discutido anteriormente, o sistema
representacional tambm limita a habilidade do pblico de assegurar que os
problemas polticos de relevncia eleitoral de fato entrem nas agendas oficiais do
governo (King, 1981; Butler et al., 1981). Em geral, a agenda oficial do governo
antes, de fato, dom:inada pelas oportunidades rotineiras ou :institucionalizadas
de sua montagem do que pela atividade poltico-partidria (K:ingdon, 1984;
Walker, 1977; Howlett, 1997a).
Mesmo quando os partidos conseguem levantar um problema e transp-lo
da agenda pblica para a oficial, eles no conseguem controlar sua evoluo da
por diante. De acordo com as palavras de Richard Rose (1980, p. 153):
O partido pode criar um movimento em torno de um problema, mas no pode
assegurar o caminho que ele tomar. Da mesma forma que os defensores do status
quo podem achar difcil defender sua posio sem adapt-la, assim tambm muitos
proponentes de mudanas enfrentam a necessidade de modificar suas demandas.
As modificaes so necessrias para garantir que haja acordo em torno dos interesses
diversos dentro de um partido. Elas tambm sero importantes para garantir apoio,
ou pelo menos uma aceitao relutante por parte dos grupos de presso adversamente
atingidos. Finalmente, o partido do governo tambm ter que fazer mudanas para
enfrentar os pontos fracos identificados pelos conselheiros do servio pblico e pelos
- redatores parlamentares responsveis pela transformao de uma declarao de
inteno em projeto de lei a ser submetido ao parlamento.

Mas enquanto a influncia direta dos partidos polticos na poltica pode ser contida, sua influncia :indireta no o ser. O papel exercido pelos partidos polticos,
ao proverem pessoal para os executivos e legislativos polticos, evidentemente, lhes permite uma influncia considervel sobre o contedo das decises
polticas tomadas por esses indivduos, :inclusive das decises relacionadas com
o provimento de pessoal para o servio pblico do escalo superior. Entretanto,
este poder no deve ser superestimado. Nos governos modernos, como vimos, o
grau de liberdade desfrutado por cada tomador de deciso circunscrito por uma
gama de fatores que limitam a conduta de cada cargo e restr:ingem as aes dos
seus detentores. Estes vo desde limitaes impostas pela constituio do pas at
o mandato especfico conferido aos tomadores de deciso individuais pelas vrias
leis e regulamentos (Pal, 1988; Axworthy, 1988). As vrias regras estabelecem, no
apenas as decises que podem ser tomadas por qual rgo ou funcionrio do
governo, mas tambm os procedimentos que eles devem seguir em sua ao.

ELSEVIER

Os partidos polticos tendem a ter apenas um efeito difuso, indireto na policy-making, por meio de seu papel na determinao de quem realmente ocupa os
postos nas instituies legislativas, executivas e judicirias. Seu papel na montagem da agenda muito fraco, ao passo que exercem uma influncia mais forte, mas
ainda indireta, na formulao e na tomada de deciso poltica, graas ao vigoroso
papel exercido nestes dois estgios do ciclo poltico pelos membros do executivo
poltico. Seu envolvimento na implementao de polticas virtualmente nulo,
ao passo que podem ter um efeito mais direto na avaliao de polticas empreendida pelos legisladores e comisses legislativas (Minkenberg, 2001).
O fato de que a influncia dos partidos nos diversos estgios do processo
poltico pode ser contida, ou de que toda essa influncia pode diminuir, no
conduz, necessariamente, concluso de que os "partidos no tm importncia".
A perspectiva de Richard R-0se sobre a influncia dos partidos polticos do sculo
XX no governo da Gr-Bretanha continua vlida nos dias de hoje:
Os partidos fazem, de fato, a diferena na maneira em que [um pas] governado - mas
as diferenas no so as que se poderia esperar. As diferenas nos cargos entre um partido
e outro decorrem com menos probabilidade de um contraste de intenes do que de
exigncias do governo. Grande parte da performance de um partido no exerccio do poder ser
marcada por foras que fogem a seu controle... (Rose, 1980; p. 141; ver tambm Hockin, 1977).
3.3.5 Grupos de interesse ou de presso

Outro ator poltico que tem recebido grande ateno, em parte graas ao papel
significativo que lhe foi atribudo pelos tericos polticos do pluralismo, o
grupo de interesse. Enquanto as decises polticas so tomadas pelo governo
e so implementadas pelo executivo e sua burocracia, grupos organizados que
advogam os interesses econmicos ou valores sociais de seus membros podem
exercer influncia considervel na poltica (Walker, 1991).
Um recurso valioso que esses grupos de interesse desenvolvem o conhecimento, especificamente as informaes que podem no estar acessveis ou estar
menos acessveis aos outros. Os membros dos grupos especializados muitas
vezes tm conhecimento nico sobre o problema poltico que lhes diz respeito.
Considerando-se que a policy-making um processo altamente intensivo de informao, quem a possui detm algo de valor. Os polticos e os burocratas, com
frequncia, julgam ser indispensvel a informao fornecida pelos grupos de
interesse. O governo e os polticos da oposio esto, assim, inclinados a auxiliar
esses grupos para obter a informao que pode melhorar a policy-making ou minar
seus adversrios. Os burocratas, da mesma forma, muitas vezes, precisam da
ajuda dos grupos para desenvolver e implementar muitas polticas (Hayes, 1978;
Baumgartner e Leech, 1998).
Os grupos de interesse tambm possuem outros importantes recursos organizacionais e polticos, alm da informao. Esses grupos com frequncia
fazem contribuies financeiras para campanhas polticas. Eles tambm fazem
campanha e votam em candidatos simpticos que supostamente apoiariam sua
causa no governo . .Entretanto, os impactos polticos dos grupos de interesse

na formulao e na implementao de polticas pblicas variam de maneira

considervel, de acordo com seu acesso aos diferentes nveis de recursos organizacionais, e de acordo com sua efetiva representao dos interesses empresariais
e de quaisquer das vrias causas altrusticas da sociedade civil (Pross, 1992;
Baumgartner e Leech, 2001). Em primeiro lugar, o nmero de integrantes dos
grupos de interesse varia. Mantendo-se inalterados todos os demais fatores,
pode-se esperar que o governo leve os grupos maiores mais a srio. Em segundo
lugar, alguns grupos podem formar uma "associao de cpula" que trabalha
em harmonia com grupos empresariais ou de trabalhadores compartilhando interesses semelhantes (Coleman, 1988). Uma "associao de cpula" pode exercer
influncia maior sobre a poltica do que at um grande grupo de interesse que
opere sozinho. Em terceiro lugar, alguns grupos esto bem dotados de recursos,
o que lhes permite contratar mais gente, incluindo gente com expertise nas "artes
sujas" de campanhas e eleies (Nownes e Cigler, 1995).
Enquanto incerto o impacto poltico dos gastos de campanha e do envolvimento poltico dos grupos de interesse em nome de (ou contra) candidatos e
partidos polticos, no h dvida de que as diferenas em recursos financeiros
tm peso (Nownes e Neeley, 1996; Nownes, 1995, 2000; Nownes e Cigler, 1995).
Em sistemas polticos democrticos, essas informaes e os recursos de poder
fazem com que os grupos de interesse sejam membros-chave nos subsistemas
poltico-administrativos. Embora isso no garanta que seus interesses sero
contemplados, improvvel que sejam ignorados, exceto em raras circunstncias,
quando os lderes do governo decidem aprovar uma poltica apesar da oposio
dos grupos interessados (Thacher e Rein, 2004).
Entre os grupos de interesse, o papel dos negcios particularmente relevante,
corno foi mencionado anteriormente. A fora estrutural dos negcios tem o
potencial de promover tanto quanto de destruir o bem-estar social. A destruio
mais provvel quando os negcios no tm coerncia organizacional. Se "bem-sucedida", a habilidade dos capitalistas e das empresas individuais de pressionar
os governos a servir seus interesses particulares pode redundar em polticas
incoerentes e de viso tacanha. Conflitos endmicos entre grupos de negcios
concorrentes somente agravam essas situaes. O problema pode ser compensado
se os negcios tiverem uma organizao coesa central, ou associao de cpula, capaz
de resolver as diferenas internas e apresentar propostas polticas coerentes.
A fora ou fraqueza do negcio e os vrios padres de relaes entre governo
e indstria existentes em um pas so, em geral, moldados por uma srie de
fatores histricos (Wilson, 1990a). Embora o exemplo do Japo, citado anteriormente, seja um pouco atpico, um perodo marcado por fortes e persistentes
desafios de sindicatos e partidos socialistas representa um legado poltico que
pode produzir poderosas organizaes de negcios. Quanto mais fortes forem
os sindicatos, mais coesa ser a defesa organizada do setor privado. A ameaa
no tem que ser necessariamente contnua; basta que os trabalhadores e partidos
socialistas tenham exercido o poder no passado. Outra caracterstica poltica
que encoraja organizaes de negcio fortes a presena de um Estado forte
(isto , autnomo). Os negcios devem ser bem organizados para ter influncia
poltica em pases com Estados fortes . Um Estado forte pode tambm cultivar

ELSEVIER

uma associao de negcios slida, a fim de evitar os problemas que surgem

do excesso de grupos fazendo demandas conflitantes sobre o mesmo assunto.
A existncia de associaes empresariais fortes pode simplificar a gesto da
policy-making pela submisso ao governo de uma agregao de demandas do
setor privado em lugar de uma cacofonia de pleitos dspares.
Outro fator a afetar a fora orgarzacional dos negcios a estrutura econmica
de urna nao. Nas economias nacionais caracterizadas _por baixa concentrao
industrial ou por nveis elevados de propriedade estrangeira, torna-se difcil a
elementos dspares orgarzarem e planejarem uma posio comum. A cultura poltica tambm tem um importante efeito na extenso e natureza do envolvimento
dos negcios na poltica. Em pases onde as culturas so altamente favorveis
"livre iniciativa", como nos Estados Unidos e no Canad, as empresas tm visto
menos razes para investir em organizaes polticas de alto custo. Alm disso,
o grau em que as normas sociais aprovam a representao funcional afeta a fora
dos negcios. Os norte-americanos e, em menor grau, os cidados da Gr-Bretanha, do Canad, da Austrlia e de outras democracias anglo-americanas tm
desconfiana das empresas de negcio que representam seus interesses regularmente "por trs dos panos", como se costuma dizer. Em pases corporativistas,
por outro lado, a representao funcional aceita e, na verdade, vista como
. comportamento apropriado de grupos responsveis (Siaroff, 1999).
Os trabalhadores tambm ocupam uma posio quase nica entre os grupos
de interesse, no sentido de que so mais fortes do que a maioria, mas conside~
ravelmente mais fracos que os empresrios. Diferentemente dos negcios, que
gozam de peso considervel junto aos policy-makers, mesmo no nvel da empresa,
os trabalhadores precisam de urna orgarzao coletiva, de um sindicato, para ter
alguma influncia na policy-making. Alm de sua funo primria de negociar os
salrios e as condies de trabalho de seus membros com os empregadores,
os sindicatos se engajam em atividades polticas para dar forma s polticas do
governo (Taylor, 1989, p . 1). A origem dos esforos dos sindicatos no sentido
de influenciar polticas pblicas tem a ver com a democratizao ocorrida no
final do sculo XIX, que permitiu aos trabalhadores, que constituem maioria
em toda sociedade industrializada, terem voz no funcionamento do governo.
Considerando a influncia que os votos de seus membros poderiam produzir em
eleies democrticas, s vezes era mais fcil para eles pressionar o governo para
que atendesse s suas necessidades do que barganhar com seus empregadores.
A organizao de partidos trabalhistas ou social-democratas - que formaram,
eventualmente, governos em muitos pases - reforou ainda mais o poder poltico
dos trabalhadores (Qualter, 1985).
A natureza e a eficcia da participao dos sindicatos no processo poltico
dependem de vrias determinantes institucionais e contextuais. Da mesma
forma que nos negcios, a estrutura do prprio Estado fator significativo para
a participao sindical na policy-making. Um Estado fraco e fragmentado rio
ter capacidade de garantir a participao efetiva dos sindicatos, p~rque estes
teriam pouca certeza de que o governo seria capaz de honrar suas reivindicaes
em uma barganha. Negcios fracos tambm podem inibir a organizao de um
movimento sindical forte, porque sua necessidade parece menos imediata.

ELSEVfER

Entretanto, o fator determinante mais significativo da capacidade dos trabalhadores de influenciar a policy-making sua prpria organizao interna. O
nvel de filiao sindical influencia o quanto os Estados procuram ou mesmo
aceitam a participao sindical no processo poltico. O mesmo verdadeiro para
a estrutura das unidades de negociao~ a negociao coletiva descentralizada
promove articulao fragmentada das demandas trabalhistas. A Gr-Bretanha, o
Canad e os Estados Unidos, por exemplo, t/m estruturas de negociao descentralizadas, ao passo que na Austrlia, na Austria e em pases escandinavos, a
negociao acontece no nvel da indstria ou mesmo da nao (Esping-Andersen
e Korpi, 1984; Hibbs, 1987). Todo movimento sindical fragmentado por segmentos ou linhas - regionais, lingusticas, tnicas, religiosas, ou por sindicatos
industriais versus profissionais, por sindicatos externos versus domsticos, ou
por organizaes trabalhistas de empresas que competem na importao versus
empresas orientadas para exportao - tambm experimentar dificuldades para
influenciar a poltica. A fragmentao no seio da estrutura trabalhista tende a
promover conflitos industriais locais e espordicos e _gera articulao incoerente
dos interesses trabalhistas no processo poltico (Hibbs, 1978; Lacroix, 1986).
Para realizar seu potencial poltico, os trabalhadores necessitam, mais do
que as empresas de negcios, de uma organizao central. Essas associaes
trabalhistas de cpula incluem o Trade Union Congress (TUC) da Gr-Bretanha
ou da Austrlia, o Canadian Labour Congress (CLC) e o American Federaton of
Labor-Congress of Industrial Organizations (AFL-CIO) . A ao coletiva a principal
ferramenta que os trabalhadores tm para influenciar o comportamento dos
empregadores ou do governo, de forma que o grau de unio maior de uma
frente de trabalhadores ir determinar em grande parte seu sucesso na arena
poltica. Para ser eficaz, a central sindical precisa contar com afiliao ampla
e ter capacidade organizacional de manter a unidade pela administrao dos
conflitos entre seus membros. O papel dos sindicatos na policy-making varia
entre o mais influente nos sistemas polticos corporativistas, como nos pases
escandinavos, na ustria e na Holanda, onde o Estado estimula a formao e a
manuteno de centrais sindicais fortes, e o mais fraco,. nos sistemas polticos
pluralistas, como nos Estados Unidos e no Canad, onde o mesmo estmulo
no existe.
3.3.6 Think tanks e organizaes de pesquisa

Outro conjunto significativo de atores societrios que influenciam o processo

poltico composto pelos pesquisadores que trabalham em universidades,
institutos e think tanks, dedicando-se a questes polticas e reas de temticas
especficas. Os pesquisadores universitrios, muitas vezes, tm interesses tericos
e filosficos em problemas pblicos que podem ser diretamente traduzidos em
anlises polticas. Na medida em que os acadmicos orientam sua pesquisa
para o debate poltico, eles funcionam como os experts de pesquisa empregados
pelos think tanks. Na verdade, em muitos casos, os acadmicos que empreendem
pesquisa poltica relevante so patrocinados por think tanks (Ricci, 1993; Stone
et al., 1998). A discusso seguinte se concentrar, portanto, no papel dessas
organizaes privadas e no modo como elas interpretam opes polticas por
meio de perspectivas ideolgicas particulares e com base em interesses.

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Um think tank pode ser definido como "uma organizao independente, engajada em pesquisa multidisciplinar, que tem por propsito influenciar a poltica
pblica" Games, 1993, p . 492). Essas organizaes mantm interesse numa gama
abrangente de problemas polticos e empregam, ora em tempo integral ora em
base contratual, especialistas em vrias reas de problemas, com a finalidade de
apresentar recomendaes completas sobre suas reas de interesse. Sua pesquisa
tende a ser orientada para a proposio de solues prticas a problemas pblicos
ou, no caso de alguns think tanks, para a justificao de suas posies ideolgicas
ou de interesse. Isso os distancia um pouco dos pesquisadores acadmicos nas
universidades, cujos interesses so mais especializados; os acadmicos no
procuram necessariamente solues prticas para os problemas polticos e,
muitas vezes, no tm motivao ideolgica to forte . A pesquisa explicitamente
partidria tambm , em geral, evitada na academia.
Contudo, enquanto os think tanks, em geral, so mais partidrios do que suas
contrapartes acadmicas, eles tambm presam manter uma imagem de autonomia intelectual frente aos governos, s empresas privadas ou a qualquer partido
poltico para que os policy-makers os levem a srio. Entre os think tanks de maior
destaque nos Estados Unidos esto o Brookings Institution, o American Enterprise
Institute e o Urban Insh1ute. Organizaes semelhantes no Canad incluem o C. D.
Howe Institute, o Fraser Institute, o Canadian Centre for Policy Alternatives e o Institute
for Research on Public Policy. Os prinpais think tanks na Gr-Bretanha compreendem o Policy Studies Institute e o National Institute for Economic and Social Research
(McGann, 2008). H, literalmente, centenas dessas instituies em atividade nos
pases desenvolvidos do Ocidente, aigumas com misses poltico~adrninistrativas
amplas e outras mais limitadas em seu escopo instituonal, a exemplo da Canadian
Environmental Law Association (Lindquist, 1993; Abelson, 1996). Nos pases em
desenvolvimento os think tanks tendem a ser financiados por governos e a estar
vinculados a eles, o que levanta questionamentos sobre sua autonomia.
Os think tanks atrelam suas pesquisas e recomendaes aos polticos que
podem ter disposio favorvel s ideias que lhes so caras (Abelson, 2002). Eles
tambm buscam originalidade em suas ideias e, diferentemente dos pesquisadores de universidades ou do governo, fazem grande esforo para divulgar suas
descobertas (Dobuzinskis, 2000; Stone, 1996; Weaver, 1989). A necessidade de
dar resposta rpida a "crises" polticas levou muitos think tanks a desenvolver
novas "linhas de produto". Relatrios densos e concisos, artigos em revistas e
sinopses polticas, que podem ser lidos e digeridos rapidamente, tomaram o
lugar dos estudos longos como o principal produto de muitos think tanks. Alm
disso, nos dias de hoje h prmio para a submisso de artigos e peas de opinio
em jornais e para a apario em programas de rdio e televiso. Essa nova marca
da pesquisa e anlise depende da "cadeia alimentar da poltica pblica", que
inclui uma gama de instituies orientadas para o conhecimento e a poltica. Nas
ltimas dcadas, grande parte do trabalho do$ think tanks se destinou a promover
a eficincia econmica, porquanto esta foi uma importante preocupao dos
governos em todo o mundo industrializado.

82

Numerosas tendncias polticas influenciaram a maneira pela qual os think

tanks funcionam nos ltimos anos. Algumas dessas dinmicas e seus efeitos

El.SEVIER

incluem think tanks dedicados a atores e reas de problemas que envolvem mulheres, famlias (por exemplo, no Canad, o Vanier Institute of the Family) e grupos
indgenas, e agora, mesmo as organizaes no governamentais esto exercendo
papel central no desenvolvimento e na implementao de polticas e programas
internacionais e domsticos . Esses novos participantes nos debates polticos
criaram muitos novos think tanks especializados e organizaes de pesquisa
sobre poltica pblica, o que por seu turno aumentou a competio entre eles
(ver Rich 2004; Abelson, 2007; Stone, 2007; McGann et al., 2005). A globalizao
e o crescimento consequente de problemas transnacionais, como pandemias,
fome e mudana climtica exigem resposta global, e isso afetou as atividades
dos think tanks-.-Alguns think tanks responderam com o desenvolvimento de
conexes e parcerias transnacionais ou convertendo-se eles prprios em organizaes multinacionais, num esforo de construir pontes sobre o abismo entre
o Norte-Sul e o Leste-Oeste. Alm disso, o surgimento de alianas econmicas
regionais ou continentais como a Unio Europeia e o Nafta criaram novas redes
de instituies polticas_9:e o~ientao regional (Stone, 20D8).
A proliferao de think tanks, porm, veio acompanhada de cortes nos fundos
pblicos disponveis pesquisa, o que por sua vez levou a uma competio
crescente por esses recursos entre eles (t'Hart e Vromen, 2008). Em muitos pases,
os cortes nos fundos governamentais de pesquisa aconteceram na mesma poca
em que os governos enxugaram ou eliminaram unidades poltico-administrativas nos exerccios de cortes oramentrios da dcada de 1990. Ao mesmo
tempo, eventos que ocorriam em outros lugares, como o fim da Guerra Fria,
tiveram impacto drstico no financiamento das organizaes de pesquisa focadas em reas como assuntos internacionais e de segurana, uma vez que os
patrocinadores e os governos j no viam mais razo de ser para essas pesquisas.
Em consequncia, os think tanks tiveram que destinar recursos considerveis ao
levantamento desses fundos, em detrimento da pesquisa e da disseminao de
seus resultados (McGann e Weaver, 1999).
3.3.7 Comunicao de massa

Os meios de comunicao constituem outro conjunto de atores com importante

influncia indireta sobre a policy-inaking pblica. Alguns autores sugerem que
a comunicao de massa exerce papel central no processo poltico (Herman e
Chomsky, 1988; Parenti, 1986), ao passo que outros de~crevem esse papel como
apenas marginal (Kingdon, 1984). No h como negar que as comunicaes
de massa constituem uma conexo crucial entre o Estado e a sociedade, uma
posio que permite influncia significativa sobre as preferncias pblicas e
privadas relativas identificao dos problemas pblicos e suas solues. No
entanto, semelhana dos partidos polticos, o papel direto da mdia nos vrios
estgios do processo poltico , muitas vezes, espordico e, com frequncia,
muito secundrio.
O papel dos meios de comunicao no processo poltico decorre de sua funo
de relatar problemas, o que muitas vezes leva anlise do que est errado e s
vezes se estende defesa de determinadas solues. Com frequncia, os jornalistas
vo alm da identificao de problemas bvios, para definir sua natureza e escopo

ELSEVIER

e inferir solues. O papel da mdia no estabelecimento da agenda particularmente significativo (Spitzer, 1993; Pritchard, 1992). A exposio dos problemas
pblicos e das solues propostas pelos mei?s de com~~ao, com fr_equncia,
condiciona o modo pelo qual eles so entendidos pelo publico e por mmtos membros do governo, impedindo aSSl..f!l algumas al~tj.vas e tomando mais provvel
a escoJha de outras. As perguntas levantadasns encontros parlamentares com a
imprensa ou nas entrevistas coletivas dos presidentes, muitas vezes, recaem sobre
as histrias ou assuntos que f?rarn notcia do dia na TV ou nos jornais.
Este fato particularmente relevante, dado que as reportagens noticiosas no
so um espelho objetivo da realidade, livres de distoro por vieses ou impreciso. As empresas de notcias so "filtradoras"/ no sentido de que definem
que merece ou vale a pena ser reportado e os aspectos de uma situao qu~
0
devem ser destacados. Desta forma, as questes polticas que podem ser traduzidas na forma de uma histria interessante tendem a ser vistas pelo pblico como
se fossem mais importantes do que aquelas que no se prestam to facilmente a
estruturas narrativas e a explicaes pessoais e a frases de efeito. Este fato explica
ern parte por que, por exemplo, as histrias de crimes recebem tanto destaque nos
noticirios de televiso e, como consequncia, o pblico pressiona os governos
para que estes deem a impresso de que os esto combatendo com firmeza.
De forma semeJhante, os grupos e indivduos que conseguem apresentar problemas aos meios de comunicao de forma sinttica tm mais chance de ver
suas vises divulgadas do que seus colegas mais prolixos (Callaghan e Schnell,
2001; Erbring e Goldenberg, 1980; Herman e Chomsky, 1988; Parenti, 1986).
No devemos, porm, exagerar o papel da comunicao de massa no processo
poltico. Outros atores I?olticos apre~ent~ recurso~ que Jhes P_:rmitem compe:i:isar a influncia dos meios de comunicaao, e os polzcy-makers sao em sua maiona
indivduos inteligentes e talentosos que compreendem seus prprios interesses e
tm suas prprias ideias a respeito das opes polticas apropriadas ou viveis.
Via de regra, eles no so facilmente persuadidos pelas descries que os meios
de comunicao fazem dos problemas e das solues polticas preferidas ou
pelo mero fato da atenAo q_ue os meios d; comunicao n:i-es :mprestam. ~ a
verdade, eles com frequencia usam os veiculos de comurucaao em proveito
prprio. No incomum que as autorida~es pblic~s e os grupos_de ~teresse
bem-sucedidos ofeream informao seletiva aos me10s de comurucaao com o
objetivo de favorecer seu prprio caso (Lee, 2001). De fato, com muita frequncia, os meios de comunicao so mais induzidos pela opinio estatal do que
vice-versa (Howlett, 1997a, 1997b ).
3.3.8 E.xperts e consultores acadmicos de poltica pblica

2007). Carol Weiss chamou de "funo iluminista" a essa dinmica de impacto

acadmico sobre a poltica pblica/ justamente para sublinhar sua capacidade
de longo prazo de informar o entendimento dos atores polticos (Weiss, 1977a,
1977b;Bryman, 1988~
Esse papel de apresentar novas constataes sobre as questes polticas tambm pode ser empreendido por consultores/ que podem levar as ideias e os
resultados da pesquisa poltica diretamente aos governos (Lapsley e Oldfield,
2001). Nos ltimo~ anos, ho_uve uma exploso no crescimento e emprego de
consultores para anlise e implementao de polticas, um desenvolvimento
cujas implicaes e impacto ainda no so plenamente reconhecidos (Speers.,
2007; Perl e White, 2002).
4. O SISTEMA INTERNACIONAL E A POLTICA PBLICA

A policy-making , antes de tudo, um assunto domstico que envolve governos

nacionais e seus cidados, em pases democrtico-liberais, com uma economia
capitalista organizada de acordo com as diretivas estabelecidas anteriormente.
No entanto, o sistema internacional tambm cada vez mais vital na modelao
das escoJhas domsticas de poltica pblica e dos desenvolvimentos polticos.
Seu s efeitos so manifestados por meio de indivduos que trabalham como
conselheiros ou consultores para governos nacionais ou-como membros de
organismos internacionais com autoridade baseada em acordos internacionais
para regular o comportamento de seus membros.
mais difcil determinar os efeitos das instituies internacionais do que
determinar os efeitos das instituies domsticas. Por uma parte, os Estados so
entidades soberanas que possuem, teoricamente, a autoridade legal de fechar
suas fronteiras a toda e qualquer influncia externa, se e quando Jhes aprouver.
Na realidade, porm, quase impossvel que os Estados barrem a influncia externa na fronteira, por causa das restries estabelecidas no sistema internacional
(Held e McGrew, 1993; Walsh, 1994). O grau em que um Estado capaz de afirmar
sua soberania depende da severidade das presses internacionais e da natureza
da questo em jogo, bem como das caractersticas inerentes ao prprio Estado
(Knill e Lehrnkuhl, 2002; Marche Olsen, 1998b).

O sistema internacional no s influencia os setores polti-cos que so obviamente internacionais, comrcio e defesa, por exemplo, mas tambm setores sem
conexo internacional imediatamente aparente, como os servios de sade e as
penses para idosos (Brooks, 2007, 2005). As fontes de influncia repousam na
estrutura global do sistema internacional e o lugar de uma nao, dentro dela, e
nos "regimes" especficos que existem em muitas reas polticas.

os analistas que trabalham em universidades ou no governo esto propensos

a pesquisar problemas polticos determinados pelo interesse do pblico _ou do
governo ou por sua prpria curi_o_sida~e fessoal so~re um assunto ~articular.
funbora as constataes sobre poltica publica produzidas pela acade~a tendam
a receber muito menos ateno do que o produto dos think tanks, a oportunidade do pesquisador acadmico de fazer anlise e crtica substanciadas pode
compensar_a falta de um "interesse" imediato (Cohn, 2004, 2006; Whitley et al.,

4.1 ATORES E REGIMES INTERNACIONAIS

Os atores internacionais variam consideravelmente em sua habilidade de influenciar as polticas nacionais, e isso se deve em grau significativo s diferenas em
suas dotaes de recursos. Um dos recursos mais fortes a determinar sua influncia
a facilidade com que o regime internacional permite ou no o seu envolvimento

ELSEVIER

(Krasner, 1982; Haggard e Simmons, 1987). Os regimes internacionais foram definidos por Robert Keohane e Joseph Nye (1989, p. 19) como "conjuntos de arranjos
de governo", ou "redes de regras, normas e procedimentos que regularizam o
comportamento e controlam seus efeitos". Esses regimes variarn consideravelmente em forma, escopo de cobertura, nvel de aderncia e instrumentos, por
intermdio dos quais so postos em prtica (Haggard e Sirrunons, 1987). Alguns
se baseiam em tratados explcitos, ao passo que outros se baseiam simplesmente
em convenes que se desenvolveram como resultado de comportamentos
internacionais de rotina. Alguns cobrem uma variedade de questes conexas,
enquanto outros so muito limitados em abrangncia. Alguns so estritamente
cumpridos, ao passo que outros muitas vezes no so respeitados. Alguns so
fiscalizados por meio de penalidades formais ou informais enquanto outros
no tm essas provises. Alguns regimes so administrados por organizaes
formais com grandes oramentos e pessoal, enquanto outros se assemelham mais
a cdigos morais (ver Rittberger e Mayer, 1993).
semelhana de outras instituies mais formais, os regimes internacionais
afetam a poltica pblica pela promoo de certas opes e por restries a outras. Mais que isso eles modelam as preferncias dos atores e a facilidade com
que podem se realizar (Doem et al., 1996b). Assim, o governo qu deseja ajudar
produtores domsticos pela oferta de subsdio s exportaes, por exemplo,
talvez no possa faz-lo por causa de restries internacionais de natureza formal
ou informal. H regimes de escopo e de profundidade diversos na maior parte
das principais reas da poltica pblica, mas no em todas.

Os atores internacionais acham mais fcil intervir em setores polticos em que

j existe regime internacional a sancionar sua interveno (Risse-Kappen, 1995,
p. 6; Coleman e Perl, 1999). O espao central ocupado pelo Fundo Monetrio
Internacional (FMI) no regime monetrio internacional, por exemplo, permite
que seus funcionrios interfiram nos detalhes internos da policy-making pblica
em muitas naes que enfrentam problemas financeiros ou fiscais srios.
Recurso ainda mais significativo no rvel internacional para um ator o domnio
de uma expertise terica e prtica sobre um dado setor poltico (Barnett e Finnemore,
1999). Muitas organizaes internacionais, como, por exemplo, o Banco Mundial, o
FMI, a OCDE e a Organizao Mundial da Sade (OMS), so vastos repositrios de
expertise estabelecida sobre questes polticeradministrativas, e os governos, muitas
vezes, confiam nessa expertise quando produzem polticas, conferindo dessa forma
a esses atores internacionais urna influncia significativa em seu processo poltico.
Os recursos financeiros que as organizaes internacionais podem dispensar aos
governos constituem outra fonte de influncia. Os diferentes rveis de expertise e
finanas que as organizaes internacionais podem dispor muitas vezes se revelam
fatores cruciais do impacto que os atores internacionais tm a possibilidade de
exercer nas polticas domsticas (Finnemore e Sikkink, 1998).
Entretanto, a natureza dos subsistemas nacionais da poltica pbli~a tambm
afeta o papel dos atores internacionais no processo poltico. Pode-se esperar que
os atores internacionais venham a influenciar setores com subsistemas fragmentados, porque esta-fragmentao lhes faculta maior oportunidade de interveno.

ELSEVIER

Por exemplo, a Organizao Internacional de Aviao Civil (agncia da ONU

responsvel pelo setor de transporte areo) desenvolve padres comuns de design
para aeroportos que so largamente adotados em todo o mundo. Considerando-se que muitos dos aeroportos mundiais pertencem a proprietrios locais ou
so localmente operados, eles seriam fortemente pressionados a desenvolver
designs compatveis entre si mesmos.
Por outro lado, os atores internacionais acham difcil influenciar as polticas
onde o subsistema respectivo coerente e unido contra a interveno externa
(Risse-Kappen, 1995, p. 25; Sabatier e Jenkins-Srnith, 1993b). A resistncia da
indstria do petrleo ao plano do Protocolo de Kyoto de reduzir as emisses de
gs de efeito estufa minou os esforos das Naes Unidas de limitar a mudana
climtica, pela reduo da escala das errii~ses de gs de efeito estufa entre muitos
pases afluentes, incluindo Austrlia, Canad e Estados Unidos. A situao mais
vantajosa pera os.ai.ores internacionais, evidentemente, quando o subsistema
coerente e favorvel ao envolvimento externo, como ocorre, por exemplo, em
muitas negociaes de livre comrcio em que comunidades de negcio fortes
apoiam os regimes internacionais de comrcio, nesses casos pode-se esperar
que os atores internacionais constituam parte integrante do processo poltico
nacional (Pappi e Henning, 1999).
claro que nem todos os atores internacionais trabalham para entidades
pblicas ou organizaes privadas. As ONGs internacionais criaram um nicho
influente para trabalhar em prol de problemas e propostas de poltica pblica.
Num extremo do espectro, ONGs de advocacia como o Green Peace e a Anistia
Internacional chamam a ateno para questes de direitos ambientais e humanos
em determinados contextos nacionais. Essas ONGs podem captar a ateno
pblica, tanto dentro quanto fora das fronteiras nacionais, e exercer influncia
sobre as opes polticas mediante a promoo de boicotes ou outras sanes. No
outro extremo, ONGs como o World Business Council on Sustainable Development
podem dar apoio a empresas internacionais que tentam se antecipar aos tipos de
crticas lanadas pelas ONGs de advocacia (Sell e Prakash 2004; Woodward,
2004; Mathiason, 2007).

O reconhecimento da influncia do sistema internacional na poltica pblica

domstica um dos desenvolvimentos recentes mais empolgantes na disciplina.
Embora o sistema internacional provavelmente sempre tenha influenciado a
poltica pblica at certo ponto, seu escopo e intensidade aumentaram muito
nos ltimos tempos. Este b resultado daquilo que se descreve como globalizao
ou, mais precisamente, internacionalizao (Hirst e Thompson, 1996). Embora
inicialmente concebido em termos um tanto simplistas, a literatura recente
reconhece o carter altamente complexo da internacionalizao, as diferentes
formas que ela toma no tempo e no espao e os efeitos variveis que tm sobre
os diferentes setores e estados da poltica (Bernstein e Cashore, 2000; Bennett,
1997; Brenner, 1999; Hobson e Ramesh, 2002; Weiss, 1999). Este reconhecimento
levou os pesquisadores a investigar com mais cuidado os meios, formas e mecanismos pelos quais os processos polticos esto ligados ao sistema internacional
(Coleman e Perl, 1999; Risse-Kappen, 1995; Finnemore e Sikkik 1998; Keck e
Sikkik 1998).

ELSEVIER

Esses estudos ainda esto num estgio inicial e o desafio diante dos especialistas incorporar as mudanas induzidas pela internacionalizao nas concepes
existentes de processos polticos domsticos e seus outcomes (Hollingsworth,
1998; Lee e McBride, 2007; Cohen e McBride, 2003). No entanto, pode-se identificar ainda vrias tendncias-chave.
Em primeiro lugar, a internacionalizao da economia mundial acelerou avelocidade com que os efeitos dos eventos em outros lugares (calamidades naturais,
guerras, aes terroristas, crises financeiras, convulses nas bolsas de valores) se
difundem pelos canais de comunicao de massa (Rosenau., 1969). Isso ampliou o
escopo dos efeitos transbordantes das polticas (policy spillovers), dado que os setores
anteriormente isolados convergem, se sobrepem e entram em choque.
O que se percebia no passado como setores discretos, como telecomunicaes
e computao, ou agricultura e comrcio - agora so cada vez mais vistos como
elementos de um mesmo setor. Qualquer esforo internacional para reduzir subsdios agrcolas, por exemplo, tem efeito nas polticas de desenvolvimento rural,
bem-estar social e meio ambiente e, em ltima anlise, na poltica fiscal global do
governo. Por consequncia, reas tradicionais de poltica social como seguridade
social e cuidados com sade tomam-se, assim, parte da policy-making econmica
e comercial (Unger e Van Waarden, 1995; Coleman e Grant, 1998).
Em segundo lugar, a internacionalizao tambm cria oportunidades para
se aprender das experincias polticas dos outros. Este o tema de muitos
trabalhos recentes sobre transferncias polticas, que sublinham em especial
o papel das comunidades epistmicas (com base em conhecimento) transnacionais e das organizaes no governamentais na promoo de atividades
de aprendizagem (Haas, 1992; Evans e Davies, 1999; King, 2005; Levi-Faur e
Vigoda-Gadot, 2006). As lies da privatizao das telecomunicaes na GrBretanha e da desregulamentao das companhias areas nos Estados Unidos,
na dcada de 1980, rapidamente se espalharam pelo mundo e pelos setores
poltico-administrativos, graas ao papel desempenhado pelas comunidades
de poltica associadas (Ikenberry, 1990; Ramesh e Howlett, 2005; Eisner, 1994b).
Muito embora essas ideias vrias vezes sejam reinterpretadas no processo de
transferncia e so em seguida adaptadas para se ajustarem aos processos
particulares de polcy-making (Dobbin et al., 2007), no resta dvida de que,
nos ltimos anos, aumentaram as oportunidades de se recorrer a ideias que se
originaram alm das fronteiras nacionais medida que a internacionalizao
rapidamente avanava (Coleman e Pearl, 1999; De Jong e Edelenbos, 2007;
Pedersen, 2007).
Alm disso, a internacionalizao promove novos padres de policy-making
(RITTBERGER e Mayer, 1993). Quando um ator poltico do pas sofre desvantagem num contexto domstico, ele agora pode ter a poltica transferida para
a arena das organizaes internacionais, caso espere que sua posio receba
urna acolhida mais favorvel naquele local. Novas organizaes e ~egimes internacionais poderosos, como a Unio Europeia (UE), a Organizao Mundial do
Comrcio (OMC) e o Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte (Nafta),
abriram novos canais de ao para atores polticos domsticos que esto em

busca de seus interesses (Howlett e Ramesh, 2002; Richardson, 1999; Cortell e

Davis, 1996; Demaret, 1997).
4. 1. 1 Exemplos de regimes internacionais no comrcio e nas finanas

O mapeamento dos incontveis efeitos de todos os regimes internacionais est

claramente alm do escopo deste livro. Aqui esboaremos apenas os regimE?s
proeminentes nas reas do comrcio., das finanas e da produo., para ilustrar
como eles afetam a policy-making pblica domstica.
A estrutura sobre a qual se baseia o regime do comrcio internacional contemporneo o Acordo-Geral de Tarifas e Comrcio (GATT), assinado em 1947, e
sucedido pela Organizao Mundial do Comrcio {OMC), em 1995. Quase todos
os Estados do mundo so hoje seus membros e a vasta maioria das exportaes
so governadas por suas provises.
A OMC exige que seus membros trabalhem no sentido de reduzir as barreiras
comerciais, dando "tratamento nacional s importaes" 3 e no subsidiando as
exportaes. Estas exigncias objetivam o apoio aos produtores internacionalmentecompetiti.vos, em detrimento dos produtores no competitivos. O acordo
restringe a faculdade dos governos em apoiar as indstrias domsticas, quer
mediante proteo contra importaes ou por subsdios a exportaes, apesar de
haver governos obstinados que sempre encontram um jeito de contornar estas
restries. As dificuldades envolvidas no esforo de se proteger contra importaes criam oportunidades e riquezas para os exportadores bem-sucedidos e, por
implicao, para toda a economia, mas ao mesmo tempo impem custos s indstrias e s empresas que no so competitivas. Estes custos, novamente, muitas
vezes oneram toda a sociedade na forma de desemprego mais elevado e maiores
gastos pblicos com assistncia social (ver Hoekman e Kostecki, 1995) .
O regime monetrio internacional tem impacto ainda maior sobre a poltica
pblica, especialmente aps a adoo do sistema da taxa de cmbio flexvel
em 1976. O fato de as taxas de cmbio das moedas serem determinadas pelos
mercados financeiros, com base na oferta e demanda da moeda de um pas, em
vez de serem fixadas por acordo internacional, como era o caso no acordo de
Breton Woods., de 1944, expe os governos s presses financeiras internacionais.
Como os mercados financeiros dependem da interpretao dos corretores de
negcios sobre as condies econmicas correntes de cada pas e suas expectativas em relao ao futuro, este sistema com frequncia resulta em flutuaes
imprevisveis no valor das moedas nacionais. Portanto, os governos esto sob
constante presso para no fazerem coisas que possam, de forma certa ou errada,
desagradar o mercado internacional de cmbio.
Mais importantes que o sistema da taxa de cmbio flexvel so os efeitos
da desregulamentao financeira e dos avanos tecnolgicos que permitem a
transferncia de dinheiro em alta velocidade em todo o mundo . No final da
3

O que significa no praticar discriminao contra importaes que j atravessaram a fronteira, depois de
terem cumprido todos os requisitos legais, incluindo o pagamento das tarifas aplicveis.

ELSEVIER

, d de 1990, os negcios com cmbio internacional somaram mais de US$ 2

d eca a
1 C om esses vo1umes imensos
.
.
em Jogo,
.lh- por dia no merca d o m uooia.
tn oes ados internacionais
. de moe d a tem o po d er d e arrumar

, cu1as

um pais
os merc
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.
d
f
,
1
1
.
1
.
t
.
,t s so vistas e maneua es avorave pe o capita in ernac10na1.
po l i ica
.
E t dos tm que ser, agora, extremamente cautelosos sobre os efeitos de
0
s s ~lticas, j que estas afetam as taxas de cmbio que, por sua vez, afetam
suats p s de Juros e a competitividade das exportaces, cujas repercusses
as axa
,
tidas por toda a economia. A deciso de um governo de aumentar os
sao sen rea social, por exemp 1o, po d e ser vista
.
d e maneua
. d es f avorave
, 1
oas
.
tos na
0
peradores de moeda, que podem vender a moeda, depreciando-a, dessa
1
.
1ica na necessi. d a d e d e o governo aumentar
_pe
f os o O que, por sua vez, imp
orma,
d
- na economia
. e um ruve
, 1
t as de juros, provocan o uma d esace1eraao
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_
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de
desemprego:
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saldo
final
de
todas
essas
aes
e
reaes
significaria
mmm
.
_
a deciso original de aumentar os gastos. A esperada reaao adversa
~~g:ercado aos dficits oramentrios ~a~b~ limita o escopo de u~a~ esse
. t mento muito importante de pohtica fiscal para acelerar a atividade
ms r:1mica e reduzir o desemprego (Huber e Stephens, 1998). A rpida queda
eco~?lar norte-americano em 2008, depois de anos de dficits no oramento e
O
no
tas-correntes, sugere que at mesmo uma potncia mundial no est
nas con
,
.
m telfcui
..,,n,ente imune as foras globais.

ELSEVTER

opes polticas dos Estados, no apenas em matria econmica, mas tambm

no econmica.

De maneira semelhante, a liber~izao ,das regras restritivas ao investimen_!o

eiro, principalmente a partrr da decada de 1980, levou a uma expansao
trang
es
.
- d e empresas transmacica
do investimento externo _d rreto
e a urna proliferaao
. , ais (sigla em ingls TNCs), o que, por sua vez, afetou as opes polticas
~~~:tados. Em 2006, havia 73 mil TNCs, ~o~ mais de 7~0 mil filiad_as
t
eiras, cujos ativos somavam US$ 51 tnlhoes, e que tinham 73 milhoes
Jang precrados e vendas anuais acima de US$ 25 trilhes (Unctad, 2001).
:.cs ~o apenas controla:11 ~~des ~dos de capital, mas tamb~ so
t s fundamentais no comerc10 internac10nal, elas representam mais de
d ~reteros do comrcio mundial, e controlam grande parte das habilidades
ois avanadas de tecno1ogia
. e gestao
- d o mun_d o. C orno seu ma10r
. rnte~esse
.
mais
lucro, as TNCs podem deslocar sua produao para onde veem as ma10res
O
~,,,idades de maximizao de lucros.
0p0rLU-L'-'

:s-

A:

E virtude de seu tamanho e fora, as TNCs so determinantes na economia

~ial e, por consequncia, na poltica e na poltica pblica. Elas podem
munar danos srios economia de um pas ao suspenderem investimentos ou
caus
,
d em
decidirem investir em outro 1u?ar: possi.bili.d
.
a d e~ que ?s po zzcy-ma kers ~_P
- rar com grande risco econorruco. HoJe tambem existe urna compehao entre
ignoases para atrair TNCs com a oferta de condies que lhes sejam atrativas.
s muitas vezes, tomam a forma de um compromisso assumido pelo Estado
d: ~o~trolar os custos de mo ~e obra, de manter os impostos em nv~i~ comp~, is aos nveis de outras naoes semelhantes e de estabelecer restrioes IDlillrave
.
.
.
. E
b'.
ao comrcio e aos investimentos mternacionais. ssas promessas tam em
_ma~em ser obtidas pelas companhias financeiras transnacionais, COJ?O bancos
po oe~ncias de avaliao de ttulos de dvida, que podem rebaixar o ndice da
ea
0
dvida
pblica, aumentand o os custos que os governos tem que pagar para captar
emprstirnOS no exterior. Todas essas presses representam restries severas s

~sr

Entretanto, os regimes internacionais no afetam todas as naes de maneira

igual. As naes mais poderosas gozam de uma autonomia poltica maior no
sistema internacional do que as mais fracas. Isto no acontece s porque os
Estados poderosos tm a capacidade d obrigar as outras naes a mudarem
seu comportamento, mas tambm porque as outras com frequncia alteram por
vontade prpria o seu comportamento para se ajustarem s expectativas das
potncias dominantes (Hobson e Ramesh, 2002). Assim, por exemplo, nos
dias de hoje improvvel que se feche um acordo internacional.de c ~ i o ou
de investimento contra a vontade de uma nao de comrcio ou investimento
predominante como os Estados Unidos e, caso se chegue a tal acordo, improvvel que ele tenha alguma relevncia. O governo chins capaz, de maneira
semelhante, por exemplo, de negociar condies com as TNCs que desejam
acesso a seu gigantesco mercado domstico, em termos que, provavelment-e,
no estaro disporveis maioria das outras naes. Dependendo de seu poder
econmico ou militar na arena internacional, alguns pases so policy-makers
enquanto outros so policy-takers, ou seja, atores passivos na arena poltica.
Os pases e atores mais poderosos, por exemplo, a China, a Unio Europeia e
os Estados Unidos, exercem influncia sobre as outras naes para que elas se
conformem s opes polticas de sua preferncia. Os policy-takers, ou seja, a
maioria dos pases do mundo, so naes que abrem mo de sua capacidade
de perseguir as opes polticas preferidas em troca de acesso preferencial aos
mercados financeiros e de produtos e/ ou s alianas de segurana .
5. SUBSISTEMAS E_REGIMES DE POLTICA PBLICA: INTEGRAO
DAS INSTITUIOES, IDEIAS E ATORES

Os atores identificados at o momento se originam na estrutura e nas instituies

polticas e econmicas da sociedade contempornea e exercem seu papel na
polcy-making por meio de suas interaes, que esto imbudas do significado
das ideias que os atores invocam quando apoiam ou se opem a opes polticas
particulares. Dada essa relao que se define mutuamente entre os atores, as instituies e as ideias, til que se tenha conceitos analticos que englobem esses
elementos fundamentais das relaes poltico-administrativas. J discutimos o
conceito de paradigma poltico-administrativo, ou conjunto de ideias de alto nvel que
estruturam os debates em tomo da poltica pblica. A identificao de quem so os
atores-chave num processo poltico, o que os rene, como interagem e que efeito
sua interao tem na policy-making e nos outcomes polticos tm atrado a ateno
de muitos estudiosos da policy-makng e da formulao de poltica pblica (Timmermans e Bleikie, 1999). O conceito de subsistema poltico-administrativo surgiu
a partir desses estudos como um conceito que ajuda a captar a interao entre os
atores, instituies e ideias na policy-making (McCool, 1998):
5.1 SUBSISTEMAS POLTICO-ADMINISTRATIVOS

O universo da poltica pblica, em geral, pode ser definido como uma agregao
que abarca todos os possveis atores e instituies internacionais, estatais e sociais

ELSEVIER

ue direta ou indiretamente, afetam urna rea especfica da poltica pblica.

iode-se dizer que os atores e instituies que se e~contram, ~m cad~ ~ d_os
setores ou nas reas de problema constituem um subszstema polztzco-admznzstratzvo
(Freeman, 1955i ~ater, 196~; ~reem~ e Stevens, 1987; M cCool, 1998) dentro de
um sistema polh<:o e econonuco mais amplo (KNOKE, 1993; Laurnann e Knoke,
1987; Sabatier e Jenkins-Srnith, 1993b).
A-0 longo -dos anos, os estudiosos desenvolve~a~ uma varied_ade_de_~odelos para tentar captar a maneira pela qual as ideias, atores e msht:1-ioes
interagem no processo poltico. A concep~o mais a~tiga de ~m ~ubsis~~ma
da poltica pblica_ .gcorreu nos Estados ~rudo;5 atraves dosynmeir~s cnhcos
do pluralismo que estabelecera~ ~ ~oao de ~uh-governo! , ent~n~ida co~o
f maes grupais de atores soCietanos e estatais em padroes rotineiros de~toraco e como atores-chave no desenvolvimento de polticas (DeHaven-Srmth
ee~~ Horn, 1984). Este conceito se baseou na observao de que grupo~ de
teresse, comisses parlamentares e rgos de governo nos Estados Urudos
resenvolviam sistemas de apoio mtu~ 1: curso d~ inte~a~s mtuas constantes sobre matria legislativa e regula tona. As relaoes tnparhtes ~ncontradas
em reas como agricultura, transportes e educao rec~beram, mmtas vezes, a
denominao de tringulos de ferro para captar a essncia de sua ~~trutura
como seu controle frreo sobre muitos aspectos do processo pohhco-adrnmistrativo (Cater, 1964).

?~m

Essas formaes de grupos foram, em geral, condenadas por terem "se apr?riado" do processo poltico, subvertendo assim os princpios da democracia
~opular ao garantirem que o~ seus prprio~ interesses preva~ecessem sobre os
do pblico em geral (Bernstein, 1995; Huntington, 1952; Lowi~ 1969). Contudo,
novas pesquisas, nas dcadas de 1970 e ~O, re:7el~ram que m~tos su~goven::ios
- foram onipotentes e que de fato sua influencia sobre a polzcy-makzng vanou
~:acordo com os problemas e o tempo (Hayes, 1978; Ripl~~ e Franklin,_ 1980).
L o-o se desenvolveu urna noo mais flexvel e menos ngida de subsistema
Heclo (1978) chamou de "rede de problemas". Ele argumentou
pol~tico que Huo-h
O
.
e enquanto algumas reas da vida poltica norte-americana estavam orgarn~~das num sistema institucionalizado de representao de interess_es, outras no
QUamesse mesmo padro (Heclo, 1974). Segundo Heclo, o funcionamento e a
~ao aos "tringulos de ferro", muit~s vezes, no, e_ram t? fechados e rgidos
uanto se julgava. Para Heclo, os subsistemas pohhcos eXIstem em forma de
~spectro ou continuum, com os tringulos de ferro num extremo e as redes
de problemas no outro. Portanto, as n:d_es de problemas er~r:r:i- mais amplas,
muito menos estveis, tinham um rodiz10 constante de participantes e eram
muito menos institucionalizadas do que as tringulos de ferro .
I

Estudos subsequentes levaram identificao de uma vasta variedade _de

subsistemas que, por sua vez, exigiram o desenvolvimento de taxonomias
alternativas ao simples espectro de redes de problemas e tringul~s de fe.:ro
e Heclo propusera. Assim, R.A.W. Rhodes argumentou que as i:nteraoes
~~emas e entre os rgos de governo e as organizaes sociais constituam
:des de polticas que eram instrumentais para a formulao e desenvolvimento

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EI..SEVIER

de polticas. Ele argumentou que as redes variavam de acordo com seu rvel
de "integrao", o qual dependia da estabilidade dos membros, do grau de
restrio entrada de novos participantes, do grau de.isolamento-m relao
a outras redes e ao pblico e da natureza dos recursos que controlavam. Nos
Estados Unidos, atributos semelhantes foram especificados por Harnrn (1983),
que argumentou que os subsistemas poderiam ser diferenciados de aco:rdo com
a sua complexidade interna, a sua autonomia funcional e os seus rveis d-e cooperao interna e externa.
Num estudo muito importante sobre a policy-making industrial europeia, Wilks
e Wright (1987) endossaram a tipologia de Rhodes,( a;rgurnentando que redes
variavam ao longo de cinco dimenses-chave: "Interesses dos membros da rede,
nmero de membros, grau de interdependncia dos membros, rvel de isolamento da rede em relao a outras redes e variaes na distribuio dos recursos
entre os membros". RedefininOO:Q e&pectro, entre trin_gulos de f.erro e redes de
problemas, desenvolvido poT Heclo, eies argumentaram que essa concepo
permitia o desenvolvimento de urna escala de "alta e baixa integrao" em que
as redes altamente integradas seriam caracterizadas por estabilidade de membros e as relaes entre eles, interdependncia dentro da rede e o isolamento em
relao a outras redes. No outro extremo, as redes de baixa ou fraca integrao
seriam grandes e frouxamente estruturadas, com laos mltiplos e muitas vezes
indefinidos com outros grupos atores.
Nos Estados Unidos tambm foram empreendidos esforos para esclarecer
e reformular as redes poltico-administrativas. Salisbury, Heinz, Laumann e
Nelson (1987; ver tambm Heinz et al., 1990), por exemplo, alegaram que as
redes possuiam "centros ocos", no sentido de que a maioria das redes institucionalizadas no aparent_ava ter urna liderana clara. Outros argumentaram que
as redes poderiam ser classificadas em funo dos membros estatais e societrios
compartilharem ou no dos mesmos objetivos e concordarem com os mesmos
meios para atingi-los. Outros mais argumentaram que a varivel crucial para
definir os diferentes tipos de redes era o nmero de interesses discerrveis que
as integravam (McFarland, 1987).
O insight de que o subsistema poltico-administrativo consiste em inmeros
componentes foi desenvolvido detalhadamente nas obras de Paul Sabatier e seus
colegas, na dcada de 1980. Em sua obra, a coalizo de advocacia refere-se a um
subconjunto de atores dentro do subsistema poltico (Sabatier e Jenkins-Srnith,
1993b).
Uma coalizo de advocacia consiste em atores de uma variedade de instituies pblicas
e privadas em todos os nveis de governo que compartilham de um conjunto de crenas
bsicas (objetivos polticos mais percepes causais e outras) e que procuram manipular
as regras, os oramentos e o pessoal das instituies governamentais, com o fim de
atingir esses objetivos ao longo do tempo (Ibid ., p. 215).

Jenkins-Srnith e Sabatier argumentaram que as coalizes de advocacia incluem

os setores tanto do Estado quanto da sociedade em todos os rveis do governo.

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Seu esquema combinou de forma inteligente o papel do conhecimento e do

interesse no processo poltico, na medida em que se observa que os atores
polticos se as~ociam por raz~s de crenas comuns, muitas vezes com base
em seu conhecimento compartilhado de um problema pblico e seu interesse
igualmente comum de buscar determinadas solues para ele. O ncleo de seu
sistema de crenas, que consiste de vises sobre a natureza da humanidade e o
estado final desejado dos fatos e dos eventos, razoavelmente estvel e mantm
a coalizo coesa. Todos os integrantes de uma coalizo de advocacia participam
no processo poltico, a fim de usar a mquina do governo para servir a seus
objetivos egostas.
Embora os sistemas de crenas e os interesses determinem as polticas que urna
coalizo de advocacia procurar adotar, suas chances de sucesso so afetadas por
um grande nmero de fatores, entre os quais se incluem os recursos da coalizo,
como dinheiro, expertise, nmero de patrocinadores e autoridade legal (Sabatier,
1987). Os fatores externos tambm afetam o que a coalizo pode conseguir,
ao tornar mais fcil alcanar alguns objetivos do que outros (Jenkins-Smith e
Sabatier, 1993). Alguns desses fatores externos, como a natureza do problema, os
dotes de recursos naturais, os valores culturais e as provises constitucionais, so
relativamente e~t~veis ao longo do tempo e, portanto, razoavelmente previsveis.
Outros esto suJeltos a um grau maior de instabilidade-, incluindo a opinio pblica, a tecnologia, o nvel de inflao e desemprego e as mudanas de partidos
polticos no governo (Kim e Roh, 2008).
De acordo com essas e outras obras, estava claro que, no final da dcada de
1980, havia em muitos pases uma variedade de tipos distintos de subsistemas,
dependendo das inter-relaes estruturais entre suas partes constitutivas. Os
esforos foram em seguida voltados para desenvolver um mtodo mais consistente de classificao desses componentes, de forma que os diferentes tipos de
subsistemas fossem melhor compreendidos (Atkinson e Coleman, 1989; McCool,
1989; Ouimet e Lemieux, 2000).
Isto no significa que todos os atores e todas as instituies desempenham
mesmo
papel em ~ad~ subsistema. Alguns atores esto engajados principal0
mente na luta pelas ideias enquanto membros das comunidades "epistmicas"
ou de discurso fundadas em conhecimento ou ideias (Hajer, 1993; FISCHER,
1993; Kisby, 2007), ao passo que apenas um subconjunto desse grupo, uma
rede da poltica, est engajado no s na formulao ativa e contnua como
tambm na considerao das opes e alternativas polticas (Marier, 2008) .
No setor bancrio, por exemplo, numerosos acadmicos, think tanks, jornalistas, consultores e outros se especializam na monitorao do setor e na
recomendao de propostas polticas. Esse subconjunto de todo o universo
possvel de atores polticos uma comunidade epistmica ou de discurso. O
grupo de reguladores governamentais, tomadores de deciso e banqueiros,
que de fato produzem a poltica do governo, constitui a rede da poltica (ver
Figura 3.2).

FIGURA 3.2

segunda dimenso crtica da estrutura da comunidade poltico-administrativa

o nmero de "conjuntos de ideias" relativamente distintos (Schulman, 1988;
MacRae, 1993; Smith, 1993) na comunidade e a presena, e em que medida, consenso em torno de algum conjunto particular. A utilizao dessas duas dimenses
nos permite construir uma matriz simples dos tipos comuns de comunidades
de discurso (ver Figura 3.3).
Numa situao em que um conjunto de ideias dominante e no desafiado,
como acontece atualmente na rea da poltica fiscal, onde no h virtualmente
oposio ortodoxia do oramento equilibrado, pode-se desenvolver uma forma
de comunidade monopolstica, ou "hegemnica". No outro extremo, onde circulam conjuntos mltiplos de ideias, sem uma em particular com posio dominante,
~aver uma comunidade mais catica. Um bom exemplo disso atualmente a
situao da poltica de biogentica, em que coexistem no subsistema ideias que

Nmero de conjuntos de ideias

Poucos

Conjunto de ideias
dominante

FIGURA 3 .3

Pode-se estab~lecer uma d~stino til entre as comunidades em que h uma

base de conhecimento dominante e aquelas em que no h essa base. Uma

Universo da p o ltica pblica e subsistema poltico-administrativo.

Sim
No

Comunidade hegemnica
Comunidade contestada

Muitos
Comunidade indisciplinada
Comunidade catica

Taxonomia das comunidades de discurso. Fonte: Adaptado de Michael Howlett e M. Ramesh.

Policy subsystem configurations and policy change: operacionalizing the postpositivist analysis
policy process. Policy Studies Journal, v.26, n.3, p.466-82. 1998.

of the policies of the

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Nmero de membros

Ator
dominante
FIGURA 3.4

Estatal
Societrio

Poucos

Muitos

Redes corporativistas estatais

Redes corporativistas sociais

Redes pluralistas estatais

Redes pluralistas sociais

Taxonomia das redes politico-administratiYaS. Fonre: Adgptado de Michael Howlett e M. Ramesh.

Policy subsystem conf,gurations and policy change: operacionalizing the postpositivist analysis of che policies of the
policy process. Policy Scudies Journal, v.26. n.3, p.466-82. 1998.

vo desde uma "cincia pura" de pesquisa sobre genoma at teorias ticas, religiosas e conspiratrias. Quando vrios c_o njuntos ~e ideias importantes disputam
a dominao, como observaram Sabatier e Jenkins-Smith, pode-se formar um
terceiro tipo de comunidade disputada; isso o que acontece, por exemplo, nos
debates em muitos pases sobre proteo ambiental, em que ideias como biodiversidade e desenvolvimento sustentvel disputam de igual forma os conceitos
bem sedimentados de explorao de recursos e utilitarismo. Finalmente, onde um
conjunto de ideias dominante, mas enfrenta desafios de ideias menos populares,
provvel que se _encontre ~a comurudade problemtica, indisciplinada. Este
tipo de comurudad~ que vigora atualmente nos sub~istemas ~a ~oltica de
0
comrcio e desenvolvrmento, por exemplo, em que conJuntos de ideias menos
populares, mas_ que ainda se fazem valer, _desafiam o globalismo dominante
do livre-comrcio e promovem formas locais ou nacionais mais autrquicas de
mudana e de desenvolvimento econmico.
Com relao s redes de polticas, ou formas mais estruturadas de interaes subsistmicas, muitos observadores ressaltaram o significado de duas
variveis-chave na modelagem da estrutura e do comportamento das redes
poltico-adrninistrativ~s:_o nmero e o ~pode ~ao e o questionamento sobre
quem domina suas ati:vidades e suas mteraoes, a saber, os membros estatais
ou os societrios (SIIllth, 1993; Coleman e Perl, 1999). Pode-se desenvolver
uma classificao razovel das redes de problemas (issues) com essas variveis,
conforme mostra a Figura 3.4 (Coleman e Skogstad, 1990).
Neste modelo, pode-se distinguir as pequenas redes dominadas pelos atores
governamentais (corpora;ivist~s ~statais), como em geral se encontra nas reas
de problemas, c?m alto mvel tecruco, co~~ a regula_o nuclear, qumica ou de
substncias toX1cas, das redes (corporativistas pluralistas) em que se incluem
muitos atores societrios, como poderia ser o caso da Educao ou de outras reas
de policy-making a cargo d? E?~do. Exi_stem outros tipos distintos de redes em
que uns poucos ator~s so~ietar10s do~~ uma pequena rede (corporativista
social), como em mm~as areas_d_a,poltica mdustrial, ou em que eles dominam
grandes redes (pluralistas sociais), como acontece em muitos pases nas reas
de transporte e servios de sade.

Esses tipos de e~quemas d~ classificao ajudam a esclarecer a po~svel estrutura das comurudades de discurso e das redes de interesses nos subsistemas
poltico-administrativos e nos do um mecanismo geral para organizar a complexa

r~alidade dos mltiplos atores e instituies presentes no processo de policy-makzng. A articulao de paradigmas e subsistemas poltico-administrativos, como
se ~iscutir~ a seguir, ajuda a esclarecer de forma adicional a complexidade da
polzcy-makmg pela associao desses dois componentes a arcabouos polticos especficos e de durao relativamente longa, ou regimes de poltica pblica
(Richardson, 1995).
.S.2 RBriill!ll!S1'0TICO-ADM1NISTRATIYOS

Quer se comece pelo nvel domstico ou internacional, o fato que relativamente

poucas iniciativas polticas revisitam os primeiros princpios do capitalismo
e da democracia cada vez que consideram o que os governos podem ou no
fazer para reso1ver um problema de pol1ica pblica. Essas "grandes questes"
de governana e de organizao do mercado so herdadas por meio de paradigmas e subsistemas poltico-administrativos que afetam o modo de abordar
a policy-making e as opes polticas a considerar nas circunstncias especficas
(LEMAN, 1977; Lowi, 1998; Gormley e Peters, 1992). O conceito de regime d a
poltica pblica foi desenvolvido para descrever este fenmeno da persistncia
dos componentes polticos fundamentais ao longo de perodos razoavelmente
longos de tempo.
Embora o termo seja s vezes confundido com conceitos similares, mas
distintos, como "regime poltico" (political regime), "regime internacional"
(Preston e Windsor, 1992; Krasner, 1983; Young, 1980), "regime de implementao" (STOKER, 1989), "regime regulatrio" (Lowi, 1966, 1972; Kelman, 1981) e
"regime de acumulao" (Lipietz, 1982; Aglietta, 1979), a ideia de um 'regime
de poltica pblica" um conceito nico e especializado que ajuda a compreender a natureza durvel ou permanente de muitos processos e contedos
polticos encontrados no nvel setorial da policy-making (Doem, 1998; Doem
et al., 1999). O termo "regime poltico" (policy regime) tenta captar o modo como
as instituies, ideias e atores polticos tendem a se engessar em padres de
interao relativamente estveis e institucionalizados, que se agrupam para
manter os contedos e os processos polticos de forma mais ou menos constante
ao longo do tempo.
1

Em seu trabalho sobre poltica social, por exemplo, Gosta Esping-Andersen

encontrou "arranjos institucionais especficos adotados na busca do trabalho
e bem-estar. Associa-se uma dada organizao de relaes entre Estado e economia com determinada lgica poltica social" (Rein et al., 1987). Inicialmente,
Esping-Andersen argumentou que esses regimes estavam associados a padres
nacionais mais amplos de relaes entre Estado e economia ou organizao
de instituies com base em mercado e Estado. De maneira semelhante, em seu
trabalho sobre a policy-making dos Estados Unidos, Harris e Milkis (1989, p. 25)
definirffi esses regimes como uma "constelao" de (1) ideias que justificam
a atividade do governo, (2) instituies que estruturam a policy-making e (3)
conjunto de polticas. Eisner definiu o regime como configurao historicamente
especfica de polticas e instituies que estabelece certos objetivos amplos
que transcendem o que especfico aos problemas" para setores particulares
(Eisner, 1993. p . xv; ver tambm Eisner, 1994a). No entanto, Esping-Andersen
11

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e outros argumentaram que se pode encontrar regimes diferentes em setores

polticos tambm diferentes, incluindo regimes de mercado de mo de obra, de
penso, de distribuio e de emprego (ver Esping-Andersen, 1990; Kolberg e
Esping-Andersen, 1992; Kasza, 2002).
Por isso, pode-se entender que o regime poltico personifica cada uma das
caractersticas distintivas de um contexto poltico-administrativo em um
dado ponto no tempo. possvel pens-lo como composio de um conjunto
comum de ideias polticas (paradigma poltico) e um conjunto comum ou
tpico de atores e instituies organizados em torno dessas ideias (subsistema
poltico) .
Como tal, o "regime poltico" um termo til para identificar o que est
subjacente aos velhos padres encontrados tanto na substncia quanto nos processos da policy-making pblica em setores especficos e reas de problemas. O
pensamento geral que a policy-making setorial se desenvolver de tal maneira
-que os mesmos atores, instituies e ideias dominantes tendem a prescrever o
que acontece ao longo de perodos de tempo extensos, impregnando cada setor
poltico-administrativo com um contedo consistente como tambm com um
conjunto de procedimentos por meio dos quais se desenvolvem as polticas.
Portanto, compreender como se formam os subsistemas, paradigmas e regimes,
como eles so mantidos e como mudam um aspecto crucial da pesquisa em
poltica pblica.

6. CONCLUSO
O contexto da poltica pblica forma o cenrio em que se desenrola o drama de
dar respostas aos problemas pblicos. Embora este estgio da policy-making se
possa estender para dar cobertura a problemas que vo do local ao global, ele
no um quadro de fundo uniforme. O universo da poltica pblica est cheio
de constelaes distintivas de atores, ideias e instituies que formam o espao
em que os problemas reais so enfrentados e constroem-se as respostas.
Os processos polticos tendem a se inspirar de forma crescente em atores de um
subconjunto do universo da poltica, tanto em nvel domstico quanto internacional. Os subsistemas polticos envolvem tanto atores estatais quanto societrios
em sistemas complexos de interao mtua. As provises poltico-econmicas,
ronstitucionais e jurdicas so fatores importantes da participao subsistmica,
enquanto os recursos de poder e conhecimento dos atores dos subsistemas afetam
em termos crticos a natureza de suas atividades e interaces. As ideias invocadas
para justificar algumas aes e para desacreditar outr~s so ao mesmo tempo
introduzidas por esses atores como so tambm impregnadas nas instituies
que estruturam a criao dos subsistemas.
Na maioria dos subsistemas nas sociedades capitalistas democrticas liberais,
dada sua posio central e acesso a recursos organizacionais abundantes, o(s)
ministro(s) e os burocratas encarregados de um setor da poltica pblica so
em geral os atores-chave do governo no processo poltico, com os legisladores
(particularmente nos sistemas parlamentaristas) desempenhando um papel

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secundrio. Suas contrapartes societrias so originrias principalmente dos

grupos de interesse, das organizaes de pesquisa e dos empresrios e trabalhadores. Esses participantes no estatais trazem expertise, informao e interesse
nas questes consideradas e procuram influenciar os outcomes da poltica por
intermdio de sua afiliao ao subsistema e participao no processo poltico.
Os meios de comunicao muitas vezes exercem um papel intermedirio de
divulgao das questes associadas ao subsistema e de identificao de suas
possv.is-solues.
O conceito de regime poltico (policy regime) apresentado neste captulo representa a base do arcabouo analtico sobre o qual se pode realizar o prometido
insight das Cincias Polticas, de Lasswell. O restante desse arcabouo compreende a dinmica distintiva da resoluo de problemas que ser elaborada
nos captulos subsequentes com foco no ciclo poltico-administrativo . Quando
se associa os subsistemas e paradigmas poltico-administrativos aos estgios
prprios do ciclo poltico, torna-se possvel descobrir como as questes polticas (policy issues) tm acesso agenda; como as escolhas para abord-las
so selecionadas; como so tomadas as decises dos cursos de ao adotados;
e como so produzidas as avaliaes do que est funcionando e do que no
est e como estas so realimentadas nas rodadas subsequentes ou ciclos da
policy-making.

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O estudo das interaes de regimes dentro dos diferentes estgios do ciclo poltico-administrativo permite, assim, que os pesquisadores revelem no somente
"instantneos" estticos do processo de policy-making em reas particulares da
atividade governamental, mas tambm a dinmica de estabilidade e mudana
da poltica pblica. Esse arcabouo analtico oferece uma profundidade bem
maior do que a intuio, os rumores e a conjetura refinada das muitas "fontes
informadas" e dos "entendidos" da imprensa que defendem crenas comumente
sustentadas sobre processos de policy-making nos Estados democrtico-liberais
e outros. Dominar a configurao e a aplicao dos subsistemas e paradigmas
poltico-administrativos dentro dos diferentes estgios do ciclo da poltica pblica o que este livro pretende ensinar a seus leitores.

1. De que modo se d poder aos atores-chave da poltica pblica no sistema

capitalista democrtico-liberal?
2. Com o advento da inte rnacio nalizao, o universo da poltica pblica est se
expandido ou est se contraindo? Que diferena isso faria para os policy-makers?
3. Identificar exemplos de subsistemas poltico-administrativos "fortes" e bem
organizados e de outros "fracos" e mal organizados.
4. No contexto de um setor poltico-administrativo particular, identificar a gama de
atores polticos que compem o unive rso e o subsistema da poltica pblica. Por
que alguns atores se encontram e m um grupo e no em outro?
5. Quais so os traos que distinguem os regimes poltico-administrativos? Como se
pode identific-los na prtica?

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