Escola Nacional de Administrao Pblica

Gesto do Oramento
Pblico
Apostila
Diretoria de Desenvolvimento Gerencial
Programa Gesto Oramentria e Financeira

Apostila

Gesto do Oramento
Pblico

Braslia - 2014
1

Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica

Presidente
Paulo Sergio de Carvalho
Diretor de Desenvolvimento Gerencial
Paulo Marques
Diretora de Formao Profissional
Maria Stela Reis
Diretor de Comunicao e Pesquisa
Pedro Luiz Costa Cavalcante
Diretora de Gesto Interna
Ala Vanessa de Oliveira Canado
Coordenadora-Geral de Programas de Capacitao: Marcia Sera da Motta Brando
Editor: Pedro Luiz Costa Cavalcante; Coordenador-Geral de Comunicao e Editorao:
Luis Fernando de Lara Resende; Reviso: Renata Fernandes Mouro, Roberto Carlos R.
Arajo e Simonne Maria de Amorim Fernandes; Capa: Ana Carla Gualberto Cardoso;
Editorao eletrnica: Vinicius Arago Loureiro

Ficha catalogrfica: Equipe da Biblioteca Graciliano Ramos/ENAP

A162g

Abreu, Welles Matias de

Gesto do Oramento Pblico / Welles Matias de Abreu e
Daniela Rode Guimares. Braslia: ENAP, 2014.
84 p.
Curso Gesto do Oramento Pblico.
1. Oramento Pblico. 2. Gesto Oramentria. 3. Planejamento Oramentrio. 4.Legislao. I. Ttulo.
CDU 336.14

ENAP, 2014
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

Diretoria de Comunicao e Pesquisa

SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF
Telefone: (61) 2020 3096 Fax: (61) 2020 3178

Sumrio

Objetivo do Curso ............................................................................................................ 7

Estrutura do Curso ........................................................................................................... 7
1. Captulo I: Introduo ao Oramento Pblico ............................................................... 9
1.1. Prefcio ........................................................................................................................ 9
1.2. Tipos e Funes do Oramento................................................................................... 9
1.2.1. Tipos do Oramento .............................................................................................. 9
1.2.2. Funes do Oramento ........................................................................................ 13
1.3. Sistema de Planejamento e de Oramento Federal ................................................. 14
1.4. Princpios Oramentrios ........................................................................................... 16
1.4.1. Princpios Oramentrios Clssicos ...................................................................... 16
1.4.2. Princpios Oramentrios Modernos ................................................................... 19
1.5. Aspectos Legais relacionados ao Oramento ............................................................ 19
1.5.1. O Plano Plurianual (PPA) ...................................................................................... 20
1.5.2. Lei De Diretrizes Oramentrias (LDO) ................................................................ 21
1.5.3. Lei Oramentria Anual (LOA) .............................................................................. 21
1.5.4. Decreto de Programao Oramentria e Financeira .......................................... 21
1.6. Integrao Oramentria e Financeira ....................................................................... 23
1.7. Estgios da Despesa ................................................................................................... 23
1.7.1. Empenho ............................................................................................................... 23
1.7.2. Liquidao ............................................................................................................. 23
1.7.3. Pagamento ............................................................................................................ 24
1.8. Restos a Pagar ............................................................................................................. 24
1.8.1. Classificao .......................................................................................................... 24
1.8.2. Inscrio ................................................................................................................ 24
2. Captulo II: Receita Oramentria ................................................................................ 26
2.1. Conceitos Bsicos e Definies .................................................................................. 26
2.2. Caractersticas da Receita ........................................................................................... 27
2.3. Classificao da Receita .............................................................................................. 29
3

2.3.1. Tipos de Receita .................................................................................................. 29

2.3.2. A Natureza da Receita ......................................................................................... 30
2.3.3. Receita Primria e Financeira ............................................................................. 32
2.3.4. Receita Prpria, Vinculada, Tributria e Previdenciria .................................... 33
3. Captulo III: Acompanhamento Fiscal e Oramentrio ................................................ 36
3.1. Clculo do Limite Agregado para Despesas Discricionrias ..................................... 37
3.2. Acompanhamento da Execuo para Fins de Cumprimento das
Metas de Supervit .......................................................................................................... 38
3.3.Para Fins de Avaliao de Eficcia , Eficincia e de Planejamento dos
Programas de Governo ..................................................................................................... 38
4. Captulo IV: Classificao da Despesa Oramentria ................................................... 40
4.1. Programao Qualitativa ........................................................................................... 40
4.1.1. Esfera Oramentria ............................................................................................ 41
4.1.2. Classificao Institucional ................................................................................... 41
4.1.3. Classificao Funcional ........................................................................................ 42
4.1.4. Estrutura de Classificao Programtica ............................................................. 43
4.2. Programao Quantitativa ......................................................................................... 44
4.2.1. Classificao por Natureza da Despesa ............................................................... 44
4.2.2. Identificador de Uso ............................................................................................ 47
4.2.3. Classificao por fontes de recursos ................................................................... 47
4.2.4. Identificador de Doao e de Operao de Crdito (Idoc) ................................. 48
4.2.5. Classificao da Despesa por Identificador de Resultado Primrio (RP) ........... 48
4.2.6. Plano Oramentrio (PO) .................................................................................... 49
5. Captulo V: Elaborao do Projeto de Lei Oramentria Anual (PLOA) ........................ 50
5.1. Ciclo Oramentrio no Brasil ..................................................................................... 51
5.2. Processo de Elaborao da Lei Oramentria Anual (LOA) ...................................... 51
5.3. Etapas do Processo de Elaborao do PLOA ............................................................. 52
5.3.1. Planejamento do Processo ................................................................................. 53
5.3.2. Fase Qualitativa do PLOA .................................................................................... 53
5.3.3. Avaliao na Necessidade de Financiamento do Governo Central (NFGC) ....... 54
5.3.4. Definio e Divulgao dos Limites .................................................................... 55
5.3.5. Captao da Proposta Fase Quantitativa .......................................................... 56
5.3.6. Elaborao do Oramento Federal ao Alcance de Todos .................................... 58

5.3.7. Anlise, Compatibilizao, Fonteamento e Consolidao da Proposta ............ 58

5.3.8. Formalizao do PLOA ......................................................................................... 59
5.3.9. Elaborao das Informaes Complementares .................................................. 60
5.3.10. Avaliao do Processo ....................................................................................... 61
6. Captulo VI: Alteraes Oramentrias ....................................................................... 62
6.1. Crditos Adicionais .................................................................................................... 62
6.1.1. Crditos Suplementares...................................................................................... 62
6.1.2. Crditos Especiais ................................................................................................ 62
6.1.3. Crditos Extraordinrios...................................................................................... 63
6.2. Origens de Recursos para Crditos Suplementares e Especiais .............................. 63
6.2.1. Supervit Financeiro Apurado em Balano Patrimonial do Exerccio Anterior . 63
6.2.2. Excesso de Arrecadao ...................................................................................... 63
6.2.3. Anulao Parcial ou Total de Dotaes Oramentrias ...................................... 63
6.2.4. Produto de Operaes de Crdito Autorizadas .................................................. 64
6.3. Outras Alteraes Oramentrias ............................................................................. 64
6.3.1. Troca de Fontes de Recursos ............................................................................... 64
6.3.2. Modalidade de Aplicao .................................................................................... 64
6.3.3. Detalhamento do Crdito Oramentrio ............................................................ 65
6.3.4. De/Para ................................................................................................................ 65
6.4. Portarias de Crdito .................................................................................................. 66
6.5. Processo de Solicitao e Anlise ............................................................................. 66
6.5.1. Solicitao e Anlise de Alteraes Oramentrias Qualitativas ....................... 66
6.5.2. Solicitao e Anlise de Alteraes Oramentrias Quantitativas .................... 66
6.6. Elaborao e Formalizao dos Atos Legais .............................................................. 67
6.7. Efetivao das Alteraes Oramentrias no Siafi ................................................... 67
7. Captulo VII: Qualidade do Gasto ............................................................................... 68
7.1. Conceituaes ........................................................................................................... 68
7.2. Metodologia Proposta ............................................................................................... 70
7.3. Metodologia de Anlise das Despesas ..................................................................... 72
7.4. Coleta de Dados ......................................................................................................... 72
7.5. Tipos de Anlise ........................................................................................................ 73
7.5.1. Anlise de Consumo ............................................................................................ 74
7.5.2. Anlise de Preo .................................................................................................. 75
5

7.5.3. Anlise da Situao.............................................................................................. 75

7.6. Definio das Metas .................................................................................................. 76
7.7. Elaborao dos Planos de Ao ................................................................................. 77
7.8. Metodologia de Acompanhamento .......................................................................... 78
7.9. Controle do Valor Realizado versus a Meta .............................................................. 79
7.10. Aes Corretivas ...................................................................................................... 79
7.11. Boas Prticas ............................................................................................................ 79
8. Referncias Bibliogrficas .......................................................................................... 81
9. Anexo ........................................................................................................................ 83

Gesto do Oramento Pblico

Objetivo do Curso
O objetivo do curso capacitar servidores pblicos nas reas de planejamento e
oramento, tornando-os aptos a organizar, planejar e executar atividades tpicas da
administrao pblica relacionadas com finanas pblicas.

Estrutura do Curso
O curso Gesto do oramento pblico (35h) estruturado em sete captulos consecutivos
e concatenados em funo da perspectiva complementar e integrada dos contedos.

Captulo I: Introduo ao Oramento Pblico (7h)

Captulo II: Receita Oramentria (3h30)
Captulo III: Acompanhamento Fiscal e Oramentrio (3h30)
Captulo IV: Classificao da Despesa Oramentria (7h)
Captulo V: Elaborao do Projeto de Lei Oramentria Anual LOA (7h)
Captulo VI: Alteraes Oramentrias (3h30)
Captulo VII: Qualidade do Gasto (3h30)

Captulo I: Introduo ao
Oramento Pblico

1.1. Prefcio
O oramento pblico o instrumento de gesto de maior relevncia e, provavelmente,
o mais antigo da administrao pblica. utilizado pelos governos para organizar os seus
recursos financeiros. Iniciou-se com a inteno de controlar as finanas pblicas, e, com a
evoluo, vem incorporando novas instrumentalidades.
Sua existncia est prevista constitucionalmente e materializada anualmente numa
lei especfica que estima a receita e fixa despesa para um determinado exerccio.
Por causa dessa caracterstica, as despesas s podero ser realizadas se forem previstas
ou incorporadas ao oramento. Adicionalmente ao ditame constitucional, importante
observar o citado no art. 2 da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, transcrito a seguir:
Art. 2. A Lei de Oramento conter a discriminao da receita e despesa de
forma a evidenciar a poltica econmica, financeira e programa de trabalho do
governo, obedecidos os princpios de unidade, universalidade e anualidade.
Durante o curso voc conhecer todo o processo oramentrio, e entender que o
oramento pblico inicia-se com um documento desenvolvido pelo Poder Executivo, que
entregue ao Poder Legislativo para discusso, aprovao e converso em lei. Esse documento
contm a estimativa das receitas para o ano seguinte e a autorizao para a realizao das
despesas do governo, temas que sero detalhados nos prximos captulos do curso.

1.2. Tipos e Funes do Oramento

1.2.1. Tipos do Oramento
O surgimento do oramento pblico est intimamente ligado ideia de controle. Prova
disso que o oramento originou-se pela necessidade de regular a discricionariedade dos
governantes na destinao dos recursos pblicos.
Um dos vestgios mais interessantes dessa ideia est na Magna Carta inglesa, outorgada
no ano de 1215, pelo Rei Joo Sem Terra. Porm, deve-se considerar que esse apenas um
esboo daquilo que hoje se considera como oramento pblico moderno. De l para c,
9

foram desenvolvidas muitas tcnicas oramentrias, fazendo frente s exigncias e

necessidades dos novos arranjos entre o Estado e a sociedade.
Muito embora se possa reconhecer uma trajetria de avanos em matria de
oramento pblico, no comum verificarmos uma ruptura completa entre o modelo
tradicional e o atual, no processo de elaborao dos oramentos. De forma oposta, a
evoluo mais comum a modificao paulatina de uma determinada tcnica por outra.
Assim, pode haver alguns casos de convvio de mais de um modelo na elaborao do
oramento, seja em momentos de transio poltica, seja pelas caractersticas legais que
envolvem sua concepo.
Para efeitos didticos, possvel relacionar algumas dessas tcnicas ou prticas que so
marcantes na evoluo oramentria. A seguir, sero apresentados os modelos de oramento
tradicional (ou clssico), de desempenho (ou de realizaes) e por programas.

Oramento Clssico ou Tradicional

No Brasil, a prtica oramentria federal antecedente Lei n 4.320/64 baseava-se na

tcnica tradicional de oramentao. Essa tcnica clssica produz um oramento que se
restringe previso da receita e autorizao de despesas.
No se verifica uma preocupao primria com o atendimento das necessidades bem
formuladas da coletividade ou da prpria administrao pblica. Nem mesmo ficam claros
os objetivos econmicos e sociais que motivaram a elaborao da pea oramentria. Por
outro lado, nesse modelo de oramento, h uma preocupao exagerada com o controle
contbil do gasto, refletida no obsessivo detalhamento da despesa. Outra caracterstica
dessa tcnica a elaborao oramentria com vis inercial (ou incremental), que procura
introduzir pequenos ajustes nas receitas e despesas.
Ao tomar essa direo, a distribuio dos recursos para unidades oramentrias se d
com base na proporo dos recursos gastos em exerccios anteriores e no em funo do
programa de trabalho que pretendem realizar. Nesse caso, as distores so inevitveis,
promovendo um ciclo vicioso baseado no incentivo ao gasto indiscriminado, apenas para
garantir maior fatia nos oramentos seguintes.
Oramento

de Desempenho ou de Realizaes

A evoluo do oramento clssico trouxe um novo enfoque na elaborao da pea

oramentria. Evidenciar as coisas que o governo compra passa a ser menos importante
em relao s coisas que o governo faz.
Assim, saber o que a administrao pblica compra tornou-se menos relevante do que
saber para que se destina a referida aquisio. O oramento de desempenho, embora j
ligado aos objetivos, no pode, ainda, ser considerado um oramento-programa, visto que
lhe falta uma caracterstica essencial, que a vinculao ao sistema de planejamento.

Oramento-Programa

Essa tcnica oramentria foi introduzida na esfera federal pelo Decreto-Lei n 200, de
23 de fevereiro de 1967, que menciona o oramento-programa como plano de ao do
Governo Federal, quando, em seu art. 16, determina:

10

em cada ano ser elaborado um oramento-programa que pormenorizar a

etapa do programa plurianual a ser realizado no exerccio seguinte e que servir
de roteiro execuo coordenada do programa anual.
Contudo, o marco legal que cristalizou a adoo do oramento-programa no Brasil foi a
Portaria da Secretaria de Planejamento e Coordenao da Presidncia da Repblica n 9, de
28 de janeiro de 1974, que instituiu a classificao funcional-programtica. Essa portaria vigorou
com alteraes no decorrer dos anos, porm sem mudanas estruturais at 1999.
A partir do exerccio de 2000, houve sua revogao, pela Portaria n 42, de 14 de abril de 1999,
do ento Ministrio do Oramento e Gesto, que instituiu uma classificao funcional e remeteu
a estrutura programtica aos planos plurianuais de cada governo e esfera da Federao.
A concepo do oramento-programa est ligada ideia de planejamento. De acordo
com ela, o oramento deve considerar os objetivos que o governo pretende alcanar durante
um perodo determinado de tempo.
Com base nessa caracterstica, o oramento-programa ultrapassa a fronteira do oramento
como simples documento financeiro, aumentando sua dimenso. Sendo assim, pode-se
dizer que o oramento passa a ser um instrumento de operacionalizao das aes do
governo, em consonncia com os planos e diretrizes formuladas no planejamento.
Alguns autores tm destacado vantagens do oramento-programa em relao a mtodos
de elaborao oramentria tradicionais, como:

melhor planejamento de trabalho;

maior preciso na elaborao dos oramentos;
maior determinao das responsabilidades;
maior oportunidade para a relao dos custos;
maior compreenso do contedo oramentrio por parte do Executivo, do Legislativo
e da populao em geral;

facilidade para identificao de duplicao de funes;

melhor controle da execuo do programa;
identificao dos gastos e realizaes por programa e sua comparao em termos
absolutos e relativos;

apresentao dos objetivos e dos resultados da instituio e do inter-relacionamento

entre custos e programas; e

nfase no que a instituio realiza e no no que ela gasta.

Em sua elaborao, o oramento-programa tem uma lgica que o distingue de outros
modelos. Essa lgica pode ser traduzida em fases que, ao serem cumpridas, do a esse
modelo toda a sua peculiaridade. So elas:

determinao da situao: identificao dos problemas existentes;

diagnstico da situao: identificao das causas que concorrem para o surgimento
dos problemas;

apresentao das solues: identificao das alternativas viveis para solucionar os

problemas;
11

 estabelecimento das prioridades: ordenamento das solues encontradas;

definio dos objetivos: estabelecimento do que se pretende fazer e o que se
conseguir com isso;

determinao das tarefas: identificao das aes necessrias para atingir os objetivos;
determinao dos recursos: arrolamento dos meios, sejam recursos humanos,
materiais, tcnicos, institucionais ou servios de terceiros necessrios; e

determinao dos meios financeiros: expresso monetria dos recursos alocados.

Oramento Participativo

Os oramentos pblicos nas democracias representativas so elaborados pelos Poderes

Executivo e Legislativo. Alis, segundo os juristas especializados, a principal razo da
existncia do Legislativo, na sua funo precpua de representao popular, est na
coparticipao com o Executivo na alocao dos recursos pblicos por intermdio da
elaborao dos oramentos.
O oramento participativo incorpora a populao ao processo decisrio da elaborao
oramentria, seja por meio de lideranas da sociedade civil, audincias pblicas ou por
outras formas de consulta direta sociedade. Trata-se de ouvir de forma direta as
comunidades para a definio das aes do governo, para resoluo dos problemas por
elas considerados prioritrios.
O oramento participativo exercitado no Brasil em alguns estados da Federao e
em algumas prefeituras. Na Unio, verificam-se algumas iniciativas, embora ainda bem
subliminares, durante a tramitao legislativa. H, esporadicamente, audincias
pblicas ou, at mesmo, como aconteceu no processo de tramitao do oramento
para 2012, a abertura para apresentao de emendas de iniciativa popular, direcionadas
para aes de implementao de polticas pblicas prioritrias de apoio aos pequenos
municpios.
No Brasil, dada a quantidade de despesas obrigatrias e a pouca flexibilidade para o
redirecionamento das aes governamentais, os processos que contemplam a
participao popular na definio dos oramentos se atm a uma parcela restrita da
alocao dos recursos.
Oramento

Base Zero

O oramento base zero constitui uma tcnica para elaborao do oramento

desenvolvida nos Estados Unidos (EUA), pela Texas Instruments Inc., durante o ano de
1969, e adotada pelo Estado da Gergia no Governo Jimmy Carter, e tem como principais
caractersticas:

anlise, reviso e avaliao de todas as despesas propostas e no apenas das

solicitaes que ultrapassam o nvel de gasto j existente~ e

apresentao de justificativas para todos os programas cada vez que se inicia um novo
ciclo oramentrio.

12

1.2.2. Funes do Oramento

Nos dias de hoje, podemos reconhecer o oramento pblico como um instrumento que
apresenta mltiplas funes. A mais clssica delas, a funo de controle poltico, teve incio
nos primrdios dos Estados Nacionais.
Alm dela, o oramento apresenta outras funes mais contemporneas, do ponto de
vista administrativo, gerencial, contbil e financeiro. No Brasil, a funo incorporada mais
recentemente foi a de planejamento, que est ligada tcnica de oramento por programas.
De acordo com essa ideia, o oramento deve espelhar as polticas pblicas, propiciando sua
anlise pela finalidade dos gastos.
Do ponto de vista macroeconmico, os oramentos podem ser entendidos como uma
expresso da situao fiscal dos governos. Alis, esse aspecto fiscal associado s finanas
pblicas tem sido a funo mais destacada dos oramentos contemporneos. Como
consequncia, as demais funes do oramento so menos difundidas e exploradas.
Sabe-se que os governos costumam participar de muitas formas na economia dos pases.
A conduo da poltica monetria, a administrao das empresas estatais, a regulamentao
dos mercados privados e, sobretudo, a sua atividade oramentria funcionam como meios
dessa participao e influenciam o curso das atividades econmicas.
Em relao ao oramento pblico, didaticamente, podemos dividir em trs as funes
que o Estado precisa exercer: a funo alocativa, a funo distributiva e a funo
estabilizadora.

Funo Alocativa

O governo dirige a utilizao dos recursos totais da economia, incluindo a oferta de bens
pblicos. Dessa forma, podem ser criados incentivos para desenvolver certos setores
econmicos em relao a outros.
Como exemplo, imagine que o governo tem interesse em desenvolver o setor de energia
numa determinada regio. Conforme anlise prvia, constatou-se que, para essa regio, a
forma mais racional de energia a gerada por hidroeltricas. Sendo assim, poderiam ser
alocados recursos intensivos na gerao e transmisso dessa energia. Como consequncia,
seria de se esperar que o oramento governamental apresentasse cifras substanciais alocadas
em projetos de construo de linhas de transmisso ou, at mesmo, registrasse despesas
com incentivos concedidos s empresas construtoras dos complexos hidroeltricos.
No entanto, lembre-se que, num cenrio real, em que os recursos financeiros so
inferiores s possibilidades de gasto, ao optar pelo desenvolvimento de um setor, o governo
acaba abrindo mo de outras escolhas possveis. Ou seja, justamente nessa diversidade
de escolhas que o governo materializa a sua funo alocativa.

Funo Distributiva ou Redistributiva

Essa funo tem importncia fundamental para o crescimento equilibrado do Pas. Por
intermdio dela, o governo deve combater os desequilbrios regionais e sociais,
promovendo o desenvolvimento das regies e classes menos favorecidas.

13

Como exemplo, imagine que o governo deseje combater as desigualdades verificadas

numa dada regio, onde parte considervel da populao analfabeta. Seria de se esperar
que o oramento governamental contemplasse para aquela regio aes vinculadas a algum
programa de reduo do analfabetismo, cujo financiamento poderia dar-se por meio de
recursos captados de classes econmico-sociais ou de regies mais abastadas.
Tal situao pode ser concretizada pela cobrana de impostos de caractersticas
progressivas, de forma que os recursos arrecadados possam ser usados no desenvolvimento
de determinada poltica pblica. Como se pode concluir, o oramento governamental
tambm uma expresso da funo distributiva, exercida pelo governo.

Funo Estabilizadora

A funo estabilizadora est relacionada s escolhas oramentrias na busca do pleno

emprego dos recursos econmicos; da estabilidade de preos; do equilbrio da balana de
pagamentos e das taxas de cmbio, com vistas ao crescimento econmico em bases
sustentveis.
Nesse aspecto, o oramento desempenha um importante papel, tendo em vista o
impacto que as compras e contrataes realizadas pelo governo exercem sobre a economia.
Da mesma forma, a arrecadao das receitas pblicas pode contribuir positivamente para a
reao do governo a fim de atingir determinadas metas fiscais ou, ainda, para a alterao
de alquotas de determinados tributos, que possam ter reflexo nos recursos disponveis ao
setor privado.

1.3. Sistema de Planejamento e de Oramento Federal

Em 2001, com a publicao da Lei n 10.180, ficou institudo os Sistemas de Planejamento
e de Oramento Federal, de Administrao Financeira Federal, de Contabilidade Federal e
de Controle Interno do Poder Executivo Federal. Sobre, especificamente, o Sistema de
Planejamento e de Oramento Federal (SPOF), a lei estabelece as seguintes finalidades:

formular o planejamento estratgico nacional;

formular planos nacionais, setoriais e regionais de desenvolvimento econmico e
social;

formular o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e os oramentos anuais;

gerenciar o processo de planejamento e oramento federal; e
promover a articulao com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, visando
compatibilizao de normas e tarefas afins aos diversos sistemas, nos planos federal,
estadual, distrital e municipal.
O SPOF compreende as atividades de elaborao, acompanhamento e avaliao de
planos, programas e oramentos, e de realizao de estudos e pesquisas socioeconmicas.
Integram o sistema os rgos:

central o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto;

setoriais unidades de planejamento e oramento dos Ministrios, da AdvocaciaGeral da Unio, da Vice-Presidncia e da Casa Civil da Presidncia da Repblica (tendo
14

como superviso todos os rgos integrantes da Presidncia da Repblica, ressalvados

outros determinados em legislao especfica); e

especficos entidades vinculadas ou subordinadas ao rgo central do sistema, cuja

misso est voltada para as atividades de planejamento e oramento.
Sobre os outros Poderes, as unidades responsveis pelos seus oramentos ficam sujeitas
orientao normativa do rgo central do SPOF e realizaro o acompanhamento e a
avaliao dos planos e programas respectivos.
Ainda a respeito do SPOF, as atividades do planejamento federal so:

elaborar e supervisionar a execuo de planos e programas nacionais e setoriais de

desenvolvimento econmico e social;

coordenar a elaborao dos projetos de lei do plano plurianual e o item, metas e

prioridades da administrao pblica federal, integrantes do projeto de lei de diretrizes
oramentrias, bem como de suas alteraes, compatibilizando as propostas de todos
os Poderes, rgos e entidades integrantes da administrao pblica federal com os
objetivos governamentais e os recursos disponveis;

acompanhar fsica e financeiramente os planos e programas, bem como avali-los

quanto eficcia e efetividade, com vistas a subsidiar o processo de alocao de recursos
pblicos, a poltica de gastos e a coordenao das aes do governo;

assegurar que as unidades administrativas responsveis pela execuo dos programas,

projetos e atividades da administrao pblica federal mantenham rotinas de
acompanhamento e avaliao da sua programao;

manter sistema de informaes relacionadas a indicadores econmicos e sociais, assim

como mecanismos para desenvolver previses e informaes estratgicas sobre
tendncias e mudanas no mbito nacional e internacional;

identificar, analisar e avaliar os investimentos estratgicos do governo, suas fontes de

financiamento e sua articulao com os investimentos privados, bem como prestar o
apoio gerencial e institucional sua implementao;

realizar estudos e pesquisas socioeconmicas e anlises de polticas pblicas; e

estabelecer polticas e diretrizes gerais para a atuao das empresas estatais.
J as atividades do oramento federal, no mbito do SPOF, so:

coordenar, consolidar e supervisionar a elaborao dos projetos da lei de diretrizes

oramentrias e da lei oramentria da Unio, compreendendo os oramentos fiscal, da
seguridade social e de investimento das empresas estatais;

estabelecer normas e procedimentos necessrios elaborao e implementao

dos oramentos federais, harmonizando-os com o plano plurianual;

realizar estudos e pesquisas concernentes ao desenvolvimento e ao aperfeioamento

do processo oramentrio federal;

acompanhar e avaliar a execuo oramentria e financeira, sem prejuzo da

competncia atribuda a outros rgos;

estabelecer classificaes oramentrias, tendo em vista as necessidades de sua

harmonizao com o planejamento e o controle; e
15

 propor medidas que objetivem a consolidao das informaes oramentrias das

diversas esferas de governo.

1.4 Princpios Oramentrios

De um modo objetivo, podemos dizer que: os princpios oramentrios so aquelas
regras fundamentais que funcionam como norteadoras da prtica oramentria. um
conjunto de premissas que devem ser observadas durante cada etapa da elaborao
oramentria. Os princpios oramentrios visam a estabelecer regras bsicas, a fim de
conferir racionalidade, eficincia e transparncia aos processos de elaborao, execuo,
avaliao e controle do oramento pblico. Vlidos para os Poderes Executivo, Legislativo
e Judicirio de todos os entes federativos Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios
, so estabelecidos e disciplinados tanto por normas constitucionais e infraconstitucionais
quanto pela doutrina.
Ao analisar os princpios oramentrios, podemos dividi-los, para fins desse estudo, em
duas categorias distintas: os princpios oramentrios clssicos (ou tradicionais) e os
princpios oramentrios modernos (ou complementares).
Os princpios oramentrios clssicos so aqueles cuja consolidao deu-se ao longo do
desenvolvimento do oramento (desde a Idade Mdia, at meados do Sculo XX), e surgiram
numa poca em que os oramentos tinham forte conotao jurdica. J os princpios
oramentrios modernos comearam a ser delineados na era moderna do oramento,
quando sua funo extrapolou as fronteiras poltico-legalistas, invadindo o universo do
planejamento (programao) e da gesto (gerncia).
Muitos autores reconhecem que vrios princpios oramentrios tradicionais esto
acolhidos na ordem jurdica brasileira, seja de modo mais ou menos explcito. A seguir,
destacam-se alguns dos princpios oramentrios clssicos mais representativos.
Na literatura especializada, existem referncias para tantos outros princpios, clssicos
e modernos. Contudo, expem-se aqui aqueles considerados mais teis no escopo
pretendido para este curso.

1.4.1. Princpios Oramentrios Clssicos

Princpio da Anualidade

De acordo com o princpio da anualidade, o oramento deve ter vigncia limitada a um

exerccio financeiro. Conforme a legislao brasileira, o exerccio financeiro precisa coincidir
com o ano civil (art. 34 da Lei n 4.320/64). A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) vem
reforar esse princpio, ao estabelecer que as obrigaes assumidas no exerccio sejam
compatveis com os recursos financeiros obtidos no mesmo exerccio.
Princpio

da Clareza

Pelo princpio da clareza, o oramento deve ser claro e de fcil compreenso a qualquer
indivduo. Exemplo: elaborao anual do Oramento Federal ao Alcance de Todos (Ofat), o
oramento cidado brasileiro.
16

Princpio do Equilbrio

No respeito ao princpio do equilbrio, fica evidente que os valores autorizados para a

realizao das despesas no exerccio devero ser compatveis com os valores previstos para a
arrecadao das receitas. O princpio do equilbrio passa a ser parmetro para o
acompanhamento da execuo oramentria. A execuo das despesas sem a correspondente
arrecadao no mesmo perodo acarretar, invariavelmente, resultados negativos,
comprometedores para o cumprimento das metas fiscais, que sero vistas mais adiante. A
Constituio de 1988 tratou de uma espcie de equilbrio ao mencionar a Regra de Ouro, em
seu artigo 167, inciso III. Tal dispositivo preconiza que a realizao das operaes de crdito
no deve ser superior ao montante das despesas de capital.

Princpio da Exclusividade

No princpio da exclusividade, verifica-se que a lei oramentria no poder conter

matria estranha fixao das despesas e previso das receitas. Esse princpio est previsto
no art. 165, 8, da Constituio, incluindo, ainda, sua exceo, haja vista que a LOA poder
conter autorizaes para abertura de crditos suplementares e a contratao de operaes
de crdito, inclusive por antecipao de receita oramentria.

Princpio da Legalidade

O princpio da legalidade estabelece que a elaborao do oramento deve observar as

limitaes legais em relao aos gastos e s receitas e, em especial, ao que se segue quanto
s vedaes impostas pela Constituio Federal Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios:

exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabelea;

cobrar tributos no mesmo exerccio financeiro da lei que o instituiu ou elevou em
relao a fatos ocorridos anteriores vigncia da lei, ressalvadas condies expressas
na Constituio Federal;

instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situao

equivalente, proibida qualquer distino em razo de ocupao profissional ou funes
por eles exercidas;

utilizar tributo com efeito de confisco;

estabelecer limitaes ao trfego de pessoas ou bens, por meio de tributos
interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrana de pedgio pela utilizao de
vias conservadas pelo poder pblico; e

instituir impostos sobre:

- patrimnio, renda ou servios, entre os poderes pblicos;
- templos de qualquer culto;
- patrimnio, renda ou servios dos partidos polticos, das entidades sindicais dos
trabalhadores, das instituies de educao e de assistncia social, sem fins lucrativos,
atendidos os requisitos da lei; e
- livros, jornais, peridicos e o papel destinado sua impresso.

17

Princpio da No Afetao (No Vinculao) das Receitas

Segundo esse princpio, nenhuma parcela da receita poder ser reservada ou comprometida
para atender a certos ou determinados gastos. Trata-se de dotar o administrador pblico de
margem de manobra para alocar os recursos de acordo com suas prioridades. Em termos legais,
a Constituio Federal, em seu art. 167, inciso IV, veda a vinculao de receita de impostos a uma
determinada despesa. As excees previstas referem-se repartio de receitas em razo dos
Fundos de Participao dos Estados e Municpios, bem como daqueles direcionados s aes e
servios pblicos de sade, manuteno e desenvolvimento do ensino, realizao de atividades
da administrao tributria e prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de
receita. De forma geral, no Brasil, esse princpio no vem sendo observado.
Nos ltimos anos, paulatinamente tm sido criadas outras receitas (que no tributos)
com automtica vinculao a reas de despesas especficas. Recentemente, vrios fundos
foram criados vinculando a receita a reas como telecomunicaes, energia e cincia e
tecnologia, entre outros. A vinculao, se, por um lado, garante a regularidade no aporte
de recursos para determinadas reas, por outro, diminui significativamente a margem de
manobra do governante para implementar polticas de acordo com suas prioridades.
O resultado que, em algumas reas, h excesso de recursos que no podem ser
carreados para outras que esto com escassez. O excesso de vinculao faz com que haja,
em boa medida, uma repartio definida legalmente entre as reas de governo, diminuindo
significativamente as alternativas de opes alocativas dos administradores pblicos.

Princpio da Publicidade

O princpio da publicidade diz respeito garantia da transparncia e pleno acesso de

qualquer interessado s informaes necessrias ao exerccio da fiscalizao sobre a
utilizao dos recursos arrecadados dos contribuintes.

Princpio da Unidade Oramentria

O princpio da unidade oramentria diz que o oramento uno, ou seja, todas as receitas
e despesas devem estar contidas numa s lei oramentria.

Princpio da Uniformidade

Para a obedincia do princpio da uniformidade, os dados apresentados devem ser

homogneos nos exerccios, no que se refere classificao e demais aspectos envolvidos
na metodologia de elaborao do oramento, permitindo comparaes ao longo do tempo.

Princpio da Universalidade

Pelo princpio da universalidade, todas as receitas e todas as despesas devem constar

da lei oramentria, no podendo haver omisso. Por conta da interpretao desse princpio,
os oramentos da Unio incorporam receitas e despesas meramente contbeis, como, por
exemplo, a rolagem dos ttulos da dvida pblica. Da os valores globais dos oramentos
ficam superestimados, no refletindo o verdadeiro impacto dos gastos pblicos na
economia. Tal ideia se reflete no art. 3 da Lei n 4.320/64, transcrito a seguir:
18

Art. 3 A Lei de Oramentos compreender todas as receitas, inclusive as de

operaes de crdito autorizadas em lei.

Princpio do Oramento Bruto

Determina que todas as receitas e despesas devem constar na pea oramentria com
seus valores brutos e no lquidos. Esse princpio tambm est previsto na Lei n 4.320/64,
em seu art. 6, que veda qualquer deduo dos valores de receitas e despesas que constem
dos oramentos.

1.4.2. Princpios Oramentrios Modernos

Princpio da Simplificao

Pelo princpio da simplificao, o planejamento e o oramento devem basear-se em

elementos de fcil compreenso. Conforme o manual tcnico que orientou a proposta
oramentria da Unio para o exerccio de 2000 (ano considerado como marco da Reforma
Gerencial Oramentria), essa simplificao est bem refletida na adoo do problema
como origem para criao de programas e aes.

Princpio da Descentralizao

Segundo o princpio da descentralizao, prefervel que a execuo das aes ocorra

no nvel mais prximo de seus beneficirios. Com essa prtica, a cobrana dos resultados
tende a ser favorecida, dada a proximidade entre o cidado, beneficirio da ao, e a
unidade administrativa que a executa.

Princpio da Responsabilizao

Conforme o princpio da responsabilizao, os gerentes/administradores pblicos devem

assumir de forma personalizada a responsabilidade pelo desenvolvimento de uma
determinada ao de governo, buscando a soluo ou o encaminhamento de um problema.

1.5. Aspectos Legais Relacionados ao Oramento

A Constituio Federal de 1988 delineou o modelo atual de ciclo oramentrio, instituindo
trs leis cuja iniciativa para proposio exclusiva do Poder Executivo:

o plano plurianual (PPA)

a lei de diretrizes oramentrias (LDO)
a lei oramentria anual (LOA)
Os projetos de lei referentes a cada um desses trs instrumentos so submetidos
apreciao das duas Casas do Congresso Nacional (Cmara dos Deputados e Senado Federal),
mais especificamente pela Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao,
formada por Deputados e Senadores.

19

A tramitao no Congresso Nacional envolve, via de regra, as seguintes etapas:

recebimento da proposta do Poder Executivo;

leitura do projeto do Executivo;
distribuio dos projetos aos parlamentares;
designao do relator do projeto;
realizaes de audincias pblicas;
apresentao, discusso e votao dos pareceres preliminares (estabelecem as regras
gerais para o processo);

abertura do prazo de emendas ao projeto;

recebimento e parecer sobre as emendas (realizado pelo relator)
apreciao e votao do relatrio final na CMO (com a aceitao ou rejeio das
emendas propostas);

votao do relatrio geral no Plenrio do Congresso; e

encaminhamento ao Presidente da Repblica para sano.
Ao receber o projeto de lei apreciado pelo Congresso Nacional, o qual se designa
Autgrafo, o Presidente tem trs opes: aprovar, vetar parcialmente ou vetar
integralmente. As razes do veto devem ser comunicadas ao Presidente do Senado, sendo
que sua apreciao dever ocorrer em sesso conjunta da Cmara e Senado, que podem
acatar o veto ou rejeit-lo. Nessa ltima opo, o projeto em questo ser remetido ao
Presidente da Repblica para promulgao.

1.5.1. O Plano Plurianual (PPA)

um instrumento de planejamento governamental que deve estabelecer, de forma
regionalizada, diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as
despesas de capital e outras delas decorrentes, e para as relativas aos programas de durao
continuada, conforme disposto no 1, do art. 165, da Constituio Federal (CF).
O PPA declara as escolhas pactuadas com a sociedade e contribui para viabilizar os
objetivos fundamentais da Repblica. Alm disso, organiza a ao de governo na busca de
um melhor desempenho da administrao pblica. Para isso, orienta-se pelos seguintes
princpios:

convergncia territorial: equilibrar os investimentos propostos~

integrao de polticas e programas: otimizar os resultados da aplicao do gasto
pblico~

monitoramento e avaliao: criar condies para a melhoria contnua e mensurvel da

qualidade e produtividade dos bens e servios~

transparncia: demonstrar a aplicao dos recursos pblicos~ e

participao social: criar interao entre o Estado e o cidado para aperfeioamento
das polticas pblicas.
Com durao de quatro anos, o PPA elaborado no primeiro ano do mandato do
governante eleito, com vigncia a partir do segundo ano de mandato. O projeto de Lei do
20

PPA dever ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso at quatro meses antes do final
do primeiro exerccio financeiro do mandato do novo Presidente (limite 31 de agosto), e
devolvido para a sano at o encerramento da sesso legislativa (22 de dezembro).

1.5.2. Lei De Diretrizes Oramentrias (LDO)

De acordo com o contedo constitucional, a LDO orientar a elaborao oramentria,
compreendendo as prioridades e metas em consonncia com o PPA, porm, referindo-se
apenas ao exerccio financeiro subsequente.
Tambm dever dispor sobre as alteraes na legislao tributria, alm de estabelecer
a poltica das agncias financeiras oficiais de fomento. O projeto de lei da LDO deve ser
encaminhado pelo Poder Executivo at oito meses e meio antes do final do exerccio
financeiro (15 de abril) e devolvido para sano at o final do primeiro perodo da sesso
legislativa (17 de julho).
Com a instituio da Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO incorporou novas atribuies
associadas ao equilbrio entre receitas e despesas que norteia todo ciclo de alocao dos
recursos pblicos, como ser visto mais adiante.

1.5.3. Lei Oramentria Anual (LOA)

um documento que apresenta os recursos que devero ser mobilizados, no ano
especfico de sua vigncia, para a execuo das polticas pblicas e do programa de trabalho
do Governo.
A LOA compreende o oramento fiscal, o oramento da seguridade social e o oramento
de investimento das estatais. O projeto de lei da LOA dever ser enviado pelo Poder Executivo
ao Congresso at quatro meses antes do final do exerccio financeiro (limite 31 de agosto),
e devolvido para a sano at o encerramento da sesso legislativa (22 de dezembro).

1.5.4. Decreto de Programao Oramentria e Financeira

O mecanismo utilizado para limitao dos gastos do Governo Federal a publicao do
decreto que dispe sobre a programao oramentria e financeira e o cronograma mensal
de desembolso, previsto no art. 8, da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF (Lei
Complementar n 101, de 04 de maio de 2000). Durante o exerccio, as portarias
interministeriais detalham os valores autorizados para movimentao e empenho e para
pagamentos aps as alteraes nos limites estabelecidos no contingenciamento. O decreto
dispe sobre os seguintes temas especficos constantes na execuo oramentria:

programao e execuo oramentria;

execuo financeira;
operaes de crdito;
competncia para alteraes de limites;
despesas com pessoal;
vedaes, esclarecimentos e informaes; e
metas fiscais.
21

Objetivos do Decreto

estabelecer normas especficas de execuo oramentria e financeira para o exerccio;

estabelecer um cronograma de compromissos (empenhos) e de liberao dos recursos
financeiros (pagamentos) para o Governo Federal;

cumprir a legislao oramentria (Lei n 4.320/64 e LC n 101/2000 LRF); e

assegurar o equilbrio entre receitas e despesas ao longo do exerccio financeiro e
proporcionar o cumprimento da meta de resultado primrio.
Bases

Legais

Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964:

Art. 47 Imediatamente aps a promulgao da lei de oramento e com base nos limites
nela fixados, o Poder Executivo aprovar um quadro de cotas trimestrais da despesa
que cada unidade oramentria fica autorizada a utilizar.

Art. 48 A fixao das cotas a que se refere o artigo anterior atender aos seguintes
objetivos: assegurar s unidades oramentrias, em tempo til, a soma de recursos
necessrios e suficientes melhor execuo do seu programa anual de trabalho; manter,
durante o exerccio, na medida do possvel, o equilbrio entre a receita arrecadada e a
despesa realizada, de modo a reduzir ao mnimo eventuais insuficincias de tesouraria.
Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF):

Art. 8 At trinta dias aps a publicao dos oramentos, nos termos em que dispuser
a lei de diretrizes oramentrias e, observado o disposto na alnea c do inciso I do art. 4,
o Poder Executivo estabelecer a programao financeira e o cronograma de execuo
mensal de desembolso.

Pargrafo nico. Os recursos legalmente vinculados finalidade especfica sero

utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculao, ainda que em
exerccio diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no
comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas
no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato
prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subsequentes, limitao de
empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes
oramentrias.
1 No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposio
das dotaes cujos empenhos foram limitados dar-se- de forma proporcional s
redues efetivadas.
2 No sero objeto de limitao as despesas que constituam obrigaes constitucionais
e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as
ressalvadas pela lei de diretrizes oramentrias.
3 No caso de os Poderes Legislativo e Judicirio e o Ministrio Pblico no promoverem
a limitao no prazo estabelecido no caput, o Poder Executivo autorizado a limitar os
valores financeiros segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias.
(Vide Adin 2.238-5)
22

 4 At o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrar

e avaliar o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audincia pblica
na comisso referida no 1 do art. 166 da Constituio ou equivalente nas casas
legislativas estaduais e municipais.
5 No prazo de noventa dias aps o encerramento de cada semestre, o Banco Central
do Brasil apresentar, em reunio conjunta das comisses temticas pertinentes do
Congresso Nacional, avaliao do cumprimento dos objetivos e metas das polticas
monetrias, creditcia e cambial, evidenciando o impacto e o custo fiscal de suas
operaes e os resultados demonstrados nos balanos.

1.6. Integrao Oramentria e Financeira

Com o propsito de estabelecer, de forma objetiva, o inter-relacionamento entre a
execuo oramentria e a execuo financeira, demonstram-se a seguir os pontos comuns
entre as etapas que compem os fluxos e processos pertinentes.

1.7. Estgios da Despesa

Aps o recebimento do crdito oramentrio, as UG esto em condies de efetuar a
realizao da despesa, que obedece aos seguintes estgios.

1.7.1. Empenho
o primeiro estgio da despesa e precede sua realizao, estando restrito ao limite do
crdito oramentrio. A formalizao do empenho d-se com a emisso da nota de empenho
(NE), comprometendo dessa forma os crditos oramentrios e tornando-os indisponveis
para nova utilizao. O Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal
(Siafi) dispe, ainda, da figura do pr-empenho, que permite reservar parte do crdito
oramentrio a ser utilizado aps a concluso do processo licitatrio, quando for o caso.

1.7.2. Liquidao
A liquidao o segundo estgio da despesa, e consiste em verificar se h condio de
cumprir com o direito do credor, registrado no empenho. Tal verificao feita a partir da
comprovao documental do respectivo crdito.
23

Antes da introduo do Cadastro de Contas a Pagar e a Receber (CPR), a liquidao era

feita por meio de emisso de um documento denominado nota de lanamento (NL). O CPR
um subsistema do Siafi que assegura o registro dos compromissos de pagamento e de
recebimento, considerando o registro de documento que d origem a esses compromissos
(notas fiscais, autorizaes administrativas etc.).
A partir de ento, a liquidao feita por meio do cadastramento do documento hbil,
a partir de uma transao especfica do CPR denominada Atualiza Documento Hbil ou
ATUCPR.

1.7.3. Pagamento
O pagamento consiste na entrega do numerrio ao credor extinguindo a obrigao. O
pagamento da despesa s poder ser efetuado aps sua regular liquidao. A formalizao
do pagamento feita pela emisso da ordem bancria (OB).

1.8. Restos a Pagar

Consideram-se restos a pagar, ou resduos passivos, as despesas empenhadas, mas no
pagas dentro do exerccio financeiro, ou seja, at 31 de dezembro (art. 36 da Lei n 4.320/64
e art. 67 do Decreto n 93.872/86), distinguindo-se as processadas das no processadas.
O regime de competncia exige que as despesas sejam contabilizadas conforme o
exerccio a que pertenam, ou seja, aquele em que foram geradas. Se uma despesa foi
empenhada em um exerccio e somente foi paga no seguinte, ela deve ser contabilizada
como pertencente ao exerccio do empenho.
Diante do exposto no pargrafo acima, os restos a pagar sero contabilizados como
uma despesa extraoramentria, tendo em vista que seu pagamento se dar no exerccio
seguinte ao da emisso da nota de empenho, ou seja, o empenho foi efetuado dentro do
exerccio anterior.

1.8.1. Classificao
Conforme a sua natureza, as despesas inscritas em restos a pagar podem ser classificadas em:

processadas: so as despesas em que o credor j cumpriu as suas obrigaes, isto ,

entregou o material, prestou os servios ou executou a etapa da obra, dentro do
exerccio, tendo, portanto, direito lquido e certo, faltando apenas, o pagamento; e

no processadas: so aquelas que dependem da prestao do servio ou do

fornecimento do material, ou seja, aquelas em que o direito do credor no foi apurado.
Representam, portanto, despesas ainda no liquidadas.

1.8.2. Inscrio
O Decreto n 93.872, de 23 de dezembro de 1986, em seu art. 35, determina que o
empenho da despesa no liquidada ser considerado anulado em 31 de dezembro, para
todos os fins, salvo quando:

24

 vigente o prazo assumido para cumprimento da obrigao assumida pelo credor~

vencido o prazo para cumprimento da obrigao, enquanto esteja em curso a liquidao
da despesa, ou seja, quando seja de interesse da administrao exigir o cumprimento
da obrigao assumida pelo credor~

destina-se a atender transferncias a instituies pblicas ou privadas~ e

corresponder a compromisso assumido no Exterior.
Os empenhos no anulados, bem como os referentes a despesas j liquidadas e no
pagas, sero automaticamente inscritos em restos a pagar, no encerramento do exerccio,
pelo valor devido, ou, caso seja esse desconhecido, pelo valor estimado para a valorizao
do compromisso.
vedada a reinscrio de empenhos em restos a pagar. O reconhecimento de eventual
direito do credor se dar por meio de emisso de nova nota de empenho, no exerccio de
recognio, conta de despesas de exerccios anteriores, respeitada a categoria econmica
prpria.
Os restos a pagar com prescrio interrompida, assim considerada a despesa cuja inscrio
em restos a pagar tenha sido cancelada, mas ainda vigente o direito do credor, podero ser
pagos conta de despesas de exerccios anteriores, respeitada a categoria econmica
prpria.
Caso a inscrio de restos a pagar tenha sido processada pelo valor estimado para a
liquidao do compromisso contratado, quando de seu pagamento poder ocorrer uma das
duas situaes seguintes.

O valor real a ser pago superior ao valor inscrito. Nesse caso, a diferena dever ser
empenhada conta de despesas de exerccios anteriores, respeitada a categoria
econmica prpria.

O valor real a ser pago inferior ao valor inscrito, devendo-se, portanto, proceder ao
cancelamento do saldo remanescente.

25

Captulo II: Receita Oramentria

2.1. Conceitos Bsicos e Definies

Apresentam-se a seguir alguns conceitos de receita oramentria.
Receita a soma de dinheiro percebida pelo Estado para fazer face realizao dos
gastos pblicos. O conceito de receita, embora fundamentalmente classificada no de
ingresso, dele se estrema, pois o ingresso corresponde tambm entrada de dinheiro que
ulteriormente ser restitudo, como ocorre nos emprstimos e nos depsitos. Por outro
lado, a receita no se confunde com o patrimnio pblico, nem com os direitos da Fazenda
Pblica. H ingressos provenientes da explorao dos bens dominiais do Estado, que
compem a atividade financeira (Ricardo Lobo Torres).
Receita pblica a entrada que, integrando-se no patrimnio pblico sem quaisquer
reservas, condies ou correspondncia no passivo, vem acrescer o seu vulto como
elemento novo e positivo (Aliomar Baleeiro). Examinando o referido conceito, observa-se
que a entrada de dinheiro nos cofres pblicos somente ser considerada receita pblica se
atendidos os seguintes requisitos:

integrar-se de modo permanente no patrimnio do Estado, pelo que as entradas com

natureza transitria, como as decorrentes de fiana, no constituem receita pblica;
no estar sujeita essa integrao a quaisquer condies de devoluo, pelo que os
ingressos provenientes de emprstimos no constituem receita pblica;

em decorrncia da aludida integrao, o patrimnio pblico deve ser acrescido de um

elemento novo, e desse modo a venda de um bem no se inclui na noo de receita
pblica, eis que determinar uma baixa patrimonial correspondente sada do bem.
Ingresso qualquer entrada de dinheiro nos cofres pblicos, mas se reserva a
denominao de receita pblica ao ingresso que se faa de modo permanente no patrimnio
estatal e que no esteja sujeito condio devolutiva ou correspondente baixa patrimonial
(Luiz Emygdio Franco Rosa Junior). Assim, ingresso ou entrada o gnero do qual a receita
pblica espcie, embora do ponto de vista contbil as duas expresses sejam equivalentes.
Portanto, receita pblica a entrada que, integrando-se no patrimnio pblico sem
quaisquer reservas, condies ou correspondncia no passivo, vem acrescer o seu vulto,
como elemento novo e positivo.
26

Cabe ainda mencionar o entendimento contido no Manual Tcnico de Oramento (MTO),

que determina que a receita pblica a soma de ingressos, impostos, taxas, contribuies
e outras fontes de recursos, arrecadados para atender s despesas pblicas. Nesse contexto
e coadunando com o disposto no item 1.2 (Marcos Legais Fundamentais), a Lei n 4.320, de
17 de maro de 1964, representa o marco fundamental da classificao da receita pblica
oramentria.
No captulo II dessa lei, intitulado DA RECEITA, o dispositivo legal disciplina as entidades
de Direito Pblico interno, que so: a Unio, os Estados, o Distrito Federal, os Municpios e
respectivas autarquias, ressaltando, no art. 11, 4, a discriminao das fontes de receitas
pelas duas categorias econmicas bsicas, as receitas correntes e as receitas de capital.
Essa lei estabelece que os itens da discriminao da receita mencionados no art. 11 sero
identificados por nmeros de cdigo decimal, cujo significado ser abordado mais adiante.
Com o tempo, alguns anexos da Lei n 4.320/64 sofreram alteraes, com o objetivo de
incorporar as transformaes econmicas do Pas e seus reflexos nas receitas pblicas e na
poltica oramentria do governo. No ano de 2001, para atender s disposies da Lei
Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, em termos da
uniformizao referente aos procedimentos de execuo oramentria, no mbito da Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios, o contedo do Anexo III da Lei n 4.320/64 foi
consolidado no Anexo I da Portaria Interministerial STN/SOF n 163, de 4 de maio de 2001.
Cabe SOF o detalhamento da classificao da receita a ser utilizado, no mbito da Unio,
o que feito por meio de portaria de classificao oramentria por natureza de receita.

2.2. Caractersticas da Receita

O oramento o instrumento de planejamento de qualquer entidade, seja pblica ou
privada. Por meio dele, podemos representar o fluxo previsto dos ingressos e recursos e
das despesas previstas em determinado perodo. Existem duas caractersticas bsicas em
relao s receitas:

carter no devolutivo; e
finalidade de cobertura das despesas pblicas.
Em termos de receita pblica, essa matria disciplinada, em linhas gerais, pelos arts.
3, 9, 11, 35 e 57 da Lei n 4.320/64, e os arts. 9 e 11, que tratam especificamente da
classificao da receita. Vale, ainda, ressaltar que o art. 3 prev que a lei oramentria
anual (LOA) dever abarcar todas as receitas, inclusive as de operaes de crdito autorizadas
em lei, com a ressalva prevista no pargrafo nico.

Pargrafo nico. No se consideram para os fins deste artigo as operaes de credito

por antecipao da receita, as emisses de papel-moeda e outras entradas
compensatrias, no ativo e passivo financeiros.
[...]

Art. 35. Pertencem ao exerccio financeiro:

I - as receitas nele arrecadadas;
II - as despesas nele legalmente empenhadas.
27

[...]

Art. 57. Ressalvado o disposto no pargrafo nico do artigo 3 desta lei, sero
classificadas como receita oramentria, sob as rubricas prprias, todas as receitas
arrecadadas, inclusive as provenientes de operaes de crdito, ainda que no previstas
no oramento.
Dentro desse entendimento, as receitas pblicas so ingressos de recursos financeiros
aos cofres do Estado, que se desdobram em receitas oramentrias, quando representam
disponibilidades de recursos financeiros para o errio, e em ingressos extraoramentrios,
quando representam apenas entradas compensatrias.
Uma importante caracterstica associada receita, que se consolidou aps a LRF, foi a de
procurar tornar sua estimativa a mais realista possvel, dadas as restries impostas pela
referida lei, em termos de autorizar, de uma forma geral, aumentos de despesa sem
comprovada contrapartida na receita, particularmente nos casos de despesa de carter
continuado.
Sob a tica restrita, somente as receitas oramentrias podem ser consideradas pblicas.
Esse entendimento se respalda no princpio da universalidade do oramento, segundo o
qual, o oramento deve conter todas as receitas e despesas referentes aos Poderes da
Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta. Esse princpio
est consagrado na legislao brasileira por meio da Constituio Federal (art. 165, 5) e
Lei n 4.320/64 (art. 2), pois, dessa forma, se viabiliza a execuo das polticas pblicas; a
receita oramentria fonte de recursos utilizada pelo Estado em programas e aes cuja
finalidade precpua atender s necessidades pblicas e demandas da sociedade.
Cabe ressaltar que, embora haja obrigatoriedade de a LOA registrar a previso de
arrecadao das receitas, a mera ausncia formal desse registro no lhes retira o carter
oramentrio, na conformidade do disposto no art. 57 da Lei n 4.320/64.
Uma caracterstica importante relacionada com as receitas a prpria funo distributiva
do Estado, como forma de promover uma maior igualdade entre os Estados e Municpios da
Federao. Esse rateio mecanismo constitudo com a finalidade de amenizar as
desigualdades regionais, ou seja, promover o equilbrio socioeconmico entre Estados e
entre Municpios (artigo, 161, inciso II, da Constituio).
No rol das transferncias de receitas federais, destacam-se aquelas estabelecidas no
prprio texto constitucional, quais sejam:

Fundo de Participao dos Estados (FPE) artigo 159-Ia;

Fundo de Participao dos Municpios (FPM) artigo 159-Ib;
Fundo Constitucional do Centro-Oeste (FCO) artigo 159-Ic;
Fundo Constitucional do Norte (FNO) artigo 159-Ic;
Fundo Constitucional do Nordeste (FNE) artigo 159-Ic;
Fundo de Compensao pela Exportao de Produtos Industrializados (FPEX)-artigo
159-II;

Imposto Territorial Rural (ITR) artigo 158-II;

Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF-ouro) artigo 153-5, e
28

2.3. Classificao da Receita

2.3.1. Tipos de Receita
Receita pblica a soma de ingressos oramentrios (impostos, taxas, contribuies e
outras fontes de recursos) arrecadados para atender s despesas pblicas.
Outro conceito para receitas pblicas so todos os ingressos de carter no devolutivo
auferidos pelo poder pblico para alocao e cobertura das despesas pblicas. Dessa forma,
todo ingresso oramentrio constitui uma receita pblica, pois tem como finalidade atender
s despesas pblicas.
As receitas pblicas constituem rendas do Estado e podem ser originrias ou derivadas.

Receitas Originrias: so aquelas que provm do prprio patrimnio do Estado. Ex:

patrimoniais, agropecurias, industriais, de servios.
Receitas Derivadas: so aquelas obtidas pelo Estado mediante sua autoridade
coercitiva. Dessa forma, o Estado exige que o particular entregue uma determinada
quantia na forma de tributos ou de multas.
A Lei n 4.320/64 regulamenta os ingressos de disponibilidades de todos os entes da
Federao classificando-os em dois grupos: oramentrios e extraoramentrios.
Os ingressos oramentrios so aqueles pertencentes ao ente pblico arrecadados
exclusivamente para aplicao em programas e aes governamentais. Esses ingressos
so denominados receita pblica. So, na verdade, disponibilidades de recursos
financeiros que ingressam durante o exerccio e constituem elemento novo para o
patrimnio pblico. Instrumento por meio do qual se viabiliza a execuo das polticas
pblicas, a receita oramentria fonte de recursos utilizada pelo Estado em programas
e aes cuja finalidade precpua atender s necessidades pblicas e demandas da
sociedade.
Essas receitas pertencem ao Estado, integram o patrimnio do Poder Pblico, aumentamlhe o saldo financeiro e, via de regra, por fora do princpio da universalidade, esto previstas
na LOA.
Nesse contexto, embora haja obrigatoriedade de a LOA registrar a previso de
arrecadao das receitas, as meras ausncias formais desse registro no lhes retiram o
carter oramentrio, haja vista o art. 57 da Lei n 4.320/64 classificar como receita
oramentria toda receita arrecadada que represente ingresso financeiro oramentrio,
inclusive a proveniente de operaes de crdito.
Os ingressos extraoramentrios so aqueles pertencentes a terceiros arrecadados
pelo ente pblico exclusivamente para fazer face s exigncias contratuais pactuadas
para posterior devoluo. Tm carter provisrio. Esses ingressos so denominados
recursos de terceiros. So recursos financeiros de carter temporrio e no integram a
LOA. O Estado mero depositrio desses recursos, que constituem passivos exigveis e
cujas restituies no se sujeitam autorizao legislativa. Exemplos: depsitos em
cauo, fianas, operaes de crdito por ARO, emisso de moeda e outras entradas
compensatrias no ativo e passivo financeiros.
29

De acordo com os conceitos contbeis e oramentrios estabelecidos, a receita pblica

pode ou no provocar variao na situao patrimonial lquida. Conforme os efeitos
produzidos ou no no patrimnio lquido, a receita pblica pode ser efetiva e no efetiva.

Receita pblica efetiva aquela em que os ingressos de disponibilidades de recursos

no constituem obrigaes correspondentes e, por isso, alteram a situao lquida
patrimonial. aquela proveniente das funes prprias do setor pblico enquanto agente
arrecadador. Ex.: impostos.

Receita pblica no efetiva aquela em que os ingressos de disponibilidades de

recursos no alteram a situao lquida patrimonial. As receitas no efetivas no partem
da arrecadao. Ex.: operaes de crdito.

2.3.2. A Natureza da Receita

Cabe Secretaria de Oramento Federal/MP o detalhamento da classificao da receita
a ser utilizado, no mbito da Unio, o que feito por meio de portaria de classificao
oramentria por natureza de receita.
A classificao da receita por natureza busca a melhor identificao da origem do recurso
segundo seu fato gerador. Em face da necessidade de constante atualizao e melhor
identificao dos ingressos aos cofres pblicos, o esquema inicial de classificao foi
desdobrado em seis nveis, que formam o cdigo identificador da natureza de receita,
conforme consta no Manual Tcnico do Oramento (MTO), bem como no Ementrio de
Classificao das Receitas Oramentrias:

Categoria Econmica da Receita

A receita classificada em duas categorias econmicas, com os seguintes cdigos.

Receitas correntes: classificam-se nessa categoria aquelas receitas oriundas do poder

impositivo do Estado (tributria e de contribuies); da explorao de seu patrimnio
(patrimonial); da explorao de atividades econmicas (agropecuria, industrial e de
servios); as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito
pblico ou privado, quando destinadas a atender despesas classificveis em despesas
correntes (transferncias correntes); e as demais receitas que no se enquadram nos
itens anteriores (outras receitas correntes).

Receitas de Capital: de acordo com o art. 11, 2 da Lei n 4.320/64, com redao
dada pelo Decreto-Lei n 1.939, de 20 de maio de 1982, so as provenientes da
realizao de recursos financeiros oriundos de constituio de dvidas; da converso,
em espcie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito
pblico ou privado, destinados a atender despesas classificveis em despesas de
capital e, ainda, o supervit do oramento corrente. O supervit do oramento

30

corrente resultante do balanceamento dos totais das receitas e despesas correntes,

apurado na demonstrao a que se refere o Anexo n 1 da Lei n 4.320/64, no
constituir item de receita oramentria.
Cabe ainda destacar a distino entre receita de capital e receita financeira. O conceito
de receita financeira surgiu com a adoo pelo Brasil da metodologia de apurao do
resultado primrio, oriunda de acordos com o Fundo Monetrio Internacional (FMI).
Desse modo, passou-se a denominar como receitas financeiras aquelas receitas que
no so consideradas na apurao do resultado primrio, como as derivadas de aplicaes
no mercado financeiro ou da rolagem e emisso de ttulos pblicos.
Origem

A origem refere-se ao detalhamento da classificao econmica das receitas, ou

seja, ao detalhamento das receitas correntes e de capital de acordo com a Lei n 4.320/
64. A mudana da atual nomenclatura (de fonte para origem) deveu-se impreciso
do conceito existente entre a fonte a que se refere esse classificador de receitas e a
fonte relacionada com o financiamento das despesas constantes da programao
oramentria.
Espcie

A espcie constitui um maior detalhamento da categoria anterior (origem). Essa

classificao no est relacionada Lei n 4.320/64, mas, sim, classificao adotada pela
SOF/STN (classificao discricionria). No caso dos tributos, a espcie relaciona os tipos de
tributos previstos na Constituio Federal. A mudana da atual nomenclatura (de subfonte
para espcie) deveu-se tambm impreciso daquele conceito, uma vez que alguns
entendiam que se tratava de especificao das fontes de recursos relacionadas ao
financiamento das despesas constantes da programao oramentria.
Rubrica

A rubrica o nvel que detalha a espcie com maior preciso, especificando a origem
dos recursos financeiros. Agrega determinadas receitas com caractersticas prprias e
semelhantes entre si.
Alnea

A alnea o nvel que apresenta o nome da receita propriamente dita e que recebe o
registro pela entrada de recursos financeiros.

Subalnea

A subalnea constitui o nvel mais analtico da receita, o qual recebe o registro de valor,
pela entrada do recurso financeiro, quando houver necessidade de maior detalhamento
da alnea.

31

2.3.3. Receita Primria e Financeira

A receita primria do governo compreende toda receita arrecadada com tributos
(impostos, taxas e contribuies), a receita prpria e da previdncia. A receita
classificada, ainda, como primria (P) quando seu valor includo na apurao do
resultado primrio no conceito acima da linha, e no primria ou financeira (F) quando
no includa nesse clculo. As receitas financeiras so basicamente as provenientes
de operaes de crdito (endividamento), de aplicaes financeiras e de juros, em
consonncia com o Manual de Estatsticas de Finanas Pblicas do Fundo Monetrio
Internacional (FMI), de 1986.
As demais receitas, provenientes dos tributos, contribuies, patrimoniais,
agropecurias, industriais e de servios, so classificadas como primrias. Costuma-se
atribuir essa classificao (P) ou (F) fonte de recursos, descrita no item anterior,
mas, na verdade, esse um atributo da natureza de receita, que identifica a origem do
recurso. Assim, o fato de uma fonte de recursos conter essencialmente naturezas de
receita classificadas como primrias faz com que essa fonte tambm tenha a mesma
caracterstica.
Um importante aspecto referente a essa receita diz respeito ao clculo do resultado
primrio. Esse indicador uma importante meta para o governo, pois representa, em ltima
anlise, o esforo fiscal exercido para pagar a dvida. Como exemplo, para o ano de 2012, o
resultado primrio foi estabelecido em R$ 139 bilhes.
A receita financeira, por sua vez, configura-se como sendo aquela arrecadada abaixo
da linha dentro do mesmo contexto de classificao citado acima no Manual do FMI de
1986.
Naturalmente o total das receitas e despesas teria que resultar em uma soma zero,
caracterizando um oramento equilibrado. Esse quadro, entretanto, revela ainda algumas
questes importantes. A arrecadao tributria representa, aproximadamente, 85% do
montante da receita primria, sendo essa a principal receita do governo.
No quadro a seguir, referente ao PLOA 2012, podemos ver claramente a distribuio das
receitas dentro dos critrios de primrias e financeiras, ou acima e abaixo da linha. Podemos
ver ainda no quadro abaixo que o montante das receitas primrias (R$ 967 bilhes) no
suficiente para fazer frente a um oramento de R$ 1,9 trilho. Dessa forma, o governo
necessita compor seu oramento com parte da receita financeira, num total de R$ 973
bilhes, considerando o PLOA 2012, ou seja, praticamente mais da metade do oramento
composto por receitas financeiras.
O Brasil vem evidenciando recordes de arrecadao tributria, devido principalmente
ao aumento da eficcia arrecadatria proporcionada pela tecnologia em termos de sistemas
integrados e de monitoramento. Mesmo com algumas redues e isenes tributrias
(recente reduo do IPI) e um pouco mais remotamente o fim da CPMF, o governo vem
arrecadando mais ano aps ano.

32

Fonte: www. orcamentofederal.gov.br

A distribuio da receita financeira, em seus cinco principais componentes, tambm

merece ateno. Podemos observar que o montante equivalente soma das emisses de
ttulos e operaes oficiais de crdito (R$ 201 bilhes) representa, aproximadamente, 30%
do refinanciamento da dvida, o que mostra uma reduo do endividamento.
Em termos do indicador da dvida lquida do setor pblico (o que o setor pblico deve
menos o que ele tem a receber), os dados apontam uma considervel retrao. Em 2002, esse
montante, em termos de % do PIB, era de 60%, aproximadamente. As projees para 2012,
com base no cenrio de parmetros do Banco Central e Ministrio da Fazenda, sero de 35%.

2.3.4. Receita Prpria, Vinculada, Tributria e Previdenciria

Receita Prpria

Essa parte da receita corresponde aos componentes arrecadados pelos rgos e unidades
oramentrias em funo do seu esforo de arrecadao. Essa receita fica fora do
contingenciamento e seu montante modesto no contexto do oramento, ficando em
torno de 2% (em 2013) do total oramentrio da receita primria. Na realidade, representa
o conjunto de receitas das entidades da administrao indireta e fundos cujas arrecadaes
derivem de suas atuaes no mercado de bens e servios, de seus esforos na captao de
recursos adicionais ou de vinculaes de receitas geradas por atividades a cargo da entidade.
Arrecadaes em razo de sua atuao econmica no mercado. Essas receitas so aplicadas
pelas prprias unidades geradoras.
A Receita Prpria tem um comportamento muito diferente das demais receitas. Essa
receita normalmente tem uma forte natureza contratual. So aluguis, taxas de ocupao,
taxas por prestao de servios etc. Sua previsibilidade est fortemente associada aos
contratos, no que se refere a renovaes, reajustes, cancelamentos, novos contratos etc.
33

Receita Vinculada

Essa receita arrecadada com destinao especfica estabelecida na legislao vigente.

Por um lado, a vinculao da receita um instrumento de garantia de recursos execuo
do planejamento; por outro lado, o aumento dessa vinculao acaba introduzindo uma
maior rigidez na programao oramentria. Naturalmente o governo contra o processo
de engessamento do oramento. O Congresso, via de regra, se posiciona a favor da
vinculao oramentria, visto que, em ltima anlise, representa a populao. A DRU
permite ao governo separar 20% das receitas para aplicar como quiser, livre das
vinculaes obrigatrias, e perderia a validade em 31 de dezembro de 2011. O governo
argumenta que a DRU necessria para permitir liberdade para gastar em investimentos
prioritrios, equilibrar as contas fiscais e ter instrumentos para enfrentar a crise econmica
internacional. De acordo com dados do governo, a aprovao da proposta permitir a
desvinculao de recursos da ordem de R$ 62,4 bilhes, contribuindo para viabilizar a
meta do supervit primrio.

Receita da Previdncia

Essa receita arrecadada de diversas formas e tem tambm vrias destinaes. A

previdncia social o seguro para a pessoa que contribui. A renda transferida pela
previdncia social utilizada para substituir a renda do trabalhador contribuinte, quando
ele perde a capacidade de trabalho, seja por doena, invalidez, idade avanada, morte,
desemprego involuntrio, ou mesmo a maternidade e a recluso. As principais fontes de
receita para a previdncia so as seguintes:

receita corrente valor das receitas definidas na Lei n 8.212/91 para cobertura das
despesas correntes e de capital da seguridade social, provenientes de contribuies e
de outras receitas;

34

 receita de contribuies valor das receitas arrecadadas diretamente pela previdncia

social, oriundas de contribuies de empresas, empregadores domsticos, segurados,
inclusive domsticos, e contribuintes individuais, conforme Lei n 8.212/91;

receita patrimonial valor das receitas de aluguis, arrendamentos, juros, taxas de

ocupao de imveis, juros de ttulos de rendas, dividendos e outras receitas
provenientes de aplicaes do patrimnio da entidade, conforme Lei n 8.212/91;

outras receitas correntes valor de outras receitas correntes referentes a servios

administrativos, multas e juros previstos em contrato, atualizaes monetrias,
indenizaes, restituies, receita de dvida ativa e outras conforme Lei n 8.212/91;

receita de capital valor proveniente de alienao ou resgate de bens mveis, bem

como alienao de ttulos mobilirios, amortizao de emprstimos e repasse de capital,
conforme Lei n 8.212/91; e

repasse da Unio recursos adicionais do oramento fiscal, fixados obrigatoriamente

na lei oramentria anual, destinados ao pagamento dos encargos previdencirios da
Unio (EPU) e cobertura de eventuais insuficincias financeiras decorrentes do
pagamento de benefcios. As contribuies sociais das empresas cujas bases de incidncia
so o faturamento (conhecidas como Cofins) e o lucro e, ainda, as que incidem sobre a
receita de concursos de prognsticos so recolhidas pela Unio e, posteriormente,
transferidas para a previdncia social.

35

Captulo III: Acompanhamento Fiscal e

Oramentrio

O monitoramento do cumprimento das metas fiscais deve ser contnuo, ocorrendo durante
todo o processo de elaborao e execuo oramentria. Nesse sentido, o clculo da Necessidade
de Financiamento do Governo Central (NFGC) serve como referncia para evidenciar a trajetria
dos principais itens de receita e despesa. A ocorrncia de fatos supervenientes, que impliquem a
alterao dos valores estimados, tem repercusso em todo o processo alocativo. Isso demanda,
em muitos casos, uma reviso dos limites oramentrios da programao da despesa. Por exemplo,
no caso de reduo da receita estimada em certo momento, necessrio acomodar a despesa de
forma a no comprometer as metas j assumidas na LDO. O inverso tambm pode ocorrer.
O clculo das necessidades de financiamento apurado a partir de dois critrios: acima
e abaixo da linha.
O critrio abaixo da linha consiste na verificao pelo Banco Central (Bacen) da variao
da dvida lquida do setor pblico.
No acima da linha, por sua vez, tem-se o conhecimento das operaes que provocaram a
variao da dvida, ou seja, qual a diferena entre os fluxos de receitas e despesas primrias no
perodo considerado. Esse critrio enfoca a realizao do gasto pblico pela tica de caixa e abrange
as estatsticas desagregadas das operaes primrias das entidades da administrao pblica.
Ressalte-se, entretanto, que o critrio utilizado para apurao do resultado para
verificao do cumprimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias o
abaixo da linha, feito pelo Bacen.
O trabalho de acompanhamento das NFGC, no critrio acima da linha, feito pela
Secretaria do Tesouro Nacional (STN) do Ministrio da Fazenda (MF) e tambm pela
Secretaria de Oramento Federal (SOF). Enquanto a STN responsvel pela apurao oficial
do resultado acima da linha do Governo Central, a SOF apura esse mesmo resultado para
fins de elaborao oramentria.
O resultado primrio, no critrio acima da linha, apurado pela diferena entre receitas
e despesas primrias, resultando: em supervit primrio, se positiva; e em dficit, se
negativa. O resultado nominal obtido pela incorporao das despesas decorrentes do
pagamento dos juros nominais lquidos ao resultado primrio, o que representa a quantidade
36

de recursos que o setor pblico precisa para financiar seu dficit ou, no caso de supervit,
o quanto esse tem de capacidade para amortizar sua dvida.
O levantamento da NFGC evidencia a projeo do montante de receitas primrias, assim
como de despesas primrias, obrigatrias e discricionrias (no perodo em anlise). As
principais despesas obrigatrias consideradas na elaborao dos oramentos da Unio so:
transferncias por repartio da receita, pessoal e encargos sociais, benefcios
previdencirios e assistenciais vinculados ao salrio mnimo, subsdios e subvenes
econmicas, entre outras. As despesas obrigatrias so acompanhadas e avaliadas de forma
individualizada, em funo de decorrerem de normativos constitucionais ou legais que
obrigam o governo a efetuar o dispndio.
A partir das metas de resultado, do volume de receita previsto e da estimativa das
despesas obrigatrias, calcula-se o montante possvel para as chamadas despesas
discricionrias, ou seja, aquelas despesas em que o governo tem, efetivamente, uma maior
margem de manobra para a deciso alocativa. baseado nessa discricionariedade que o
governo opta por uma ou outra hiptese de despesa, ao contrrio das despesas obrigatrias.
por intermdio dessas despesas que se materializam as polticas setoriais.

3.1. Clculo do Limite Agregado para Despesas Discricionrias

Os referenciais monetrios para a elaborao da proposta oramentria, os chamados limites,
tm sido adotados, nos ltimos exerccios, com base nos estudos da Secretaria de Oramento
Federal, no intuito de construir um cenrio ideal para a definio dos valores, valendo-se da
viso do servidor que trabalha diretamente com as polticas pblicas governamentais. As
premissas desse estudo so basicamente o foco nos resultados das polticas pblicas das diversas
pastas do Governo Federal, considerando as possveis dificuldades para a implementao dessas
polticas, como restries ambientais, judiciais, administrativas, polticas etc.
A definio dos limites oramentrios mantm relao direta com a consecuo da meta
de resultado primrio definida para o Governo Central na LDO. Para tanto, com base em
parmetros preestabelecidos, estimam-se a receita e a despesa obrigatria primria e, de
acordo com a meta estabelecida, obtm-se o valor agregado dos limites. Alm das despesas
obrigatrias, so analisados os gastos com benefcios aos servidores, empregados e seus
dependentes que, apesar de estarem sujeitos a limite de movimentao e empenho,
possuem carter obrigatrio. Alm disso, na definio dos referenciais oramentrios,
devem ser tratadas diferencialmente as despesas includas nas metas e prioridades da LDO
e do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Consideradas essas despesas e dado o
montante estimado das receitas, tm-se os recursos disponveis a serem alocados nas
demais despesas discricionrias. A frmula ilustrada a seguir explicita melhor o processo:

37

3.2. Acompanhamento da Execuo para Fins de Cumprimento das

Metas de Supervit
No decorrer do exerccio, necessrio o acompanhamento da arrecadao das receitas
e do nvel de execuo das despesas, a fim de monitorar todo o processo de cumprimento
das metas de supervit primrio. Caso esse acompanhamento sinalize o no cumprimento
das metas estabelecidas, o governo providenciar a reduo dos limites oramentrios e
financeiros. Caso contrrio, se j houve limitao de empenho logo aps a sano da LOA
ou ao final de determinado bimestre, os limites estabelecidos pelo decreto sero
recompostos na mesma proporo dos cortes efetivados por Poder e pelo Ministrio Pblico,
conforme disposto na LRF:

Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no

comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas
no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato
prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subsequentes, limitao de
empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes
oramentrias.
1 No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposio
das dotaes cujos empenhos foram limitados dar-se- de forma proporcional s
redues efetivadas.
Mesmo assim, os rgos setoriais podero solicitar a flexibilizao dos limites
oramentrios no decorrer do exerccio para atender s suas programaes. Os pleitos so
encaminhados SOF, onde so analisados e consolidados, para posterior envio ao Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), que discutir a viabilidade do atendimento
junto Casa Civil (PR) e ao Ministrio da Fazenda, na Junta de Execuo Oramentria (JEO).
Quando do envio das solicitaes pelos rgos setoriais, necessrio que sejam
encaminhadas todas as informaes indispensveis para a anlise do pleito de aumento de
limite. Alm dessas informaes, o Poder Executivo analisar o cenrio fiscal no perodo,
contextualizando para o corrente exerccio, e verificar a disponibilidade ou no de
atendimento do pleito.
Caso haja consenso na aprovao do pleito, o MP e o MF publicaro portaria
interministerial demonstrando o aumento e/ou reduo de limite oramentrio. O mesmo
ocorre com os acrscimos e/ou redues financeiras.

3.3. Para Fins de Avaliao de Eficcia, Eficincia e de Planejamento

dos Programas de Governo
As informaes geradas por um acompanhamento sistemtico das aes implementadas
pelo Governo possibilitam uma melhor avaliao dos seus programas, alm de permitir a
prestao de contas e a transparncia exigidas pela Constituio. Por isso, em 2012, a SOF
implementou um processo de acompanhamento das aes da LOA, apoiado por uma soluo
em TI, a ser implementada em um mdulo adicional no Sistema Integrado de Planejamento
e Oramento (Siop).

38

O acompanhamento executado em nvel de subttulo das aes oramentrias,

considerando a execuo fsica e financeira, para os oramentos fiscal e da seguridade social.
Os objetivos do acompanhamento da execuo fsica e financeira so gerar informaes
que possibilitem o aperfeioamento das aes oramentrias e, por consequncia,
aprimorar os oramentos dos respectivos rgos setoriais; e subsidiar a elaborao da
prestao de contas anual do Presidente da Repblica e a transparncia na utilizao dos
recursos pblicos para a sociedade.
Para que o acompanhamento seja bem-sucedido, necessria a participao dos rgos
setoriais (OS) e das unidades oramentrias (UO). Assim, de fundamental importncia
que as pessoas que trabalham nesses rgos sejam bem instrudas e capacitadas a fazer
corretamente o preenchimento do mdulo do Siop correspondente.
Esse trabalho de acompanhamento tambm de utilidade para os rgos de controle,
que tm interesse em verificar se o que foi previsto foi efetivamente realizado, sobretudo
quando ligado execuo da lei oramentria (e suas alteraes).

39

Captulo IV: Classificao da Despesa

Oramentria

A partir de agora sero abordadas as estruturas de classificaes qualitativas e

quantitativas.

4.1. Programao Qualitativa

Na estrutura atual do oramento pblico, as programaes oramentrias esto
organizadas em programas de trabalho, que contm informaes qualitativas e quantitativas,
sejam fsicas ou financeiras. O programa de trabalho, que define qualitativamente a
programao oramentria, deve responder, de maneira clara e objetiva, s perguntas
clssicas que caracterizam o ato de orar, sendo, do ponto de vista operacional, composto
dos seguintes blocos de informao: classificao por esfera, classificao institucional,
classificao funcional e estrutura programtica, conforme detalhado a seguir:

40

4.1.1. Esfera Oramentria

A esfera oramentria tem por finalidade identificar cada tipo de oramento, conforme
o art. 165 da Constituio, que composta de dois dgitos e ser associada ao
oramentria, da seguinte maneira:

10 Oramento Fiscal;
20 Oramento da Seguridade Social; e
30 Oramento de Investimento.
A forma de saber se uma determinada programao figura num ou noutro oramento
simples. Inicialmente, devemos observar o art. 194 da Constituio, que caracteriza a
seguridade social como um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos
e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e
assistncia social.
J a esfera de investimento agrega apenas as programaes de empresas estatais
independentes. Tal definio consta, de forma inversa, na Lei de Responsabilidade Fiscal,
que conceitua a empresa estatal dependente como sendo empresa controlada que recebe
do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de
custeio em geral ou de capital, excludos, no ltimo caso, aqueles provenientes de aumento
de participao acionria. Sendo as demais despesas classificadas na esfera fiscal.

4.1.2. Classificao Institucional

A classificao institucional permite identificar o programa de trabalho do governo
segundo os Poderes, rgos e unidades oramentrias (UO). A ideia principal do classificador
identificar a responsabilidade institucional pelo gasto.
A classificao institucional est presente nos documentos oramentrios e nos atos
relativos execuo da despesa. Expresso por um cdigo numrico de cinco dgitos, esse
classificador pode ser facilmente interpretado.

Considere a classificao institucional do esquema mostrado: 38101.

41

Em associao com o primeiro, o segundo dgito (38101) evidencia o rgo em questo.

Conforme a tabela contida no Manual Tcnico de Oramento (MTO), 38 o cdigo
representativo do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE).
Com relao aos trs ltimos dgitos (38101), esses designam a UO que a responsvel
pelas aes oramentrias em seu nvel mais detalhado. No oramento da Unio, est
convencionado que o primeiro dos trs ltimos dgitos (38101) designa a natureza da UO,
conforme descrio abaixo:

Voltando ao exemplo, 38101 a UO administrao direta do MTE.

til saber que uma UO no corresponde, necessariamente, a uma estrutura
administrativa. Como exemplo disso, podemos citar as classificaes:

4.1.3. Classificao Funcional

O modelo atual de classificao funcional foi tambm introduzido pela reforma gerencial
do oramento, no ano de 2000. Seu escopo principal a identificao das reas em que as
despesas ocorrem. Em sua lgica, h uma matricialidade, ou seja, as subfunes podero
ser combinadas com funes diferentes daquelas a que estejam vinculadas.
A classificao funcional (por funes e subfunes) serve como um agregador dos gastos
do governo, evidenciando a programao a partir de grandes reas de atuao governamental.
Por ser de uso comum e obrigatrio para todos os entes governamentais, esse classificador
permite a consolidao nacional dos gastos do setor pblico. Nesse mesmo sentido, podemse formular estatsticas que evidenciem as linhas gerais na destinao dos recursos pblicos.
A partir dessas informaes, pode-se ficar sabendo qual o nvel de gastos com a funo
cultura ou segurana, por exemplo, ou o nvel de gastos com a subfuno meteorologia ou
habitao rural. Tambm possvel levantar essas informaes associadas a um
determinado espao administrativo (regio, estado ou municpio), de modo a obterem-se
concluses relevantes, como o nvel de gastos com a subfuno Educao de Jovens e
Adultos na Regio Norte.
42

A classificao funcional est representada em cinco dgitos. Os dois primeiros dizem

respeito funo, que pode ser traduzida como o maior nvel de agregao dos diversos
espaos de atuao do setor pblico. A funo guarda relao com a misso institucional do
rgo ou instituio. J os trs dgitos seguintes, referem-se subfuno. Esta pode ser
entendida como uma partio da funo, no se restringindo rea de atuao do rgo ou
instituio, ficando associada prpria caracterstica da ao, isto , ao seu espao de
contribuio.
Essa independncia de conceitos entre a funo e subfuno produz uma dinmica
interessante na classificao funcional. Para tornar mais clara essa dinmica matricial,
apresentam-se os exemplos a seguir.

Exemplo 1: uma atividade de publicidade de utilidade pblica do Ministrio da Sade

deve ser classificada de acordo com sua caracterstica na subfuno n o 131
Comunicao Social e na funo no 10 Sade.

Exemplo 2: um projeto de treinamento de servidores no Ministrio dos Transportes

ser classificado na subfuno n 128 Formao de Recursos Humanos e na funo n
26 Transportes.

Exemplo 3: uma operao especial de financiamento da produo que contribui para

um determinado programa proposto para o Ministrio da Agricultura ser classificada
na subfuno n 846 Outros Encargos Especiais e na funo n 20 Agricultura.
Embora sejam possveis essas combinaes, de um modo geral, as subfunes combinamse com as funes tpicas de sua rea ou setor.

4.1.4. Estrutura de Classificao Programtica

A partir do oramento para o ano de 2000, algumas modificaes foram estabelecidas na
classificao da despesa at ento vigente. A chamada Reforma Gerencial do Oramento
trouxe algumas prticas simplificadoras e descentralizadoras que foram adotadas com a
finalidade de privilegiar o aspecto gerencial dos oramentos.
A reforma em questo prev que cada nvel de governo passar a ter a sua estrutura
programtica prpria, adequada soluo dos seus problemas, e originria do seu plano
plurianual. Assim, no h mais sentido em falar de classificao programtica, mas, sim, de
estruturas programticas diferenciadas de acordo com as peculiaridades locais. A reforma
considerou que os programas servem de elo entre o planejamento e o oramento,
evidenciando, por intermdio das aes que os constituem, os bens e servios que deles
resultam. Entretanto, com o Plano Plurianual de 2012-2015, esse papel de elo entre o plano
e o oramento passou a ser exercido pelas iniciativas, que representam um desdobramento
do programa.

43

4.2. Programao Quantitativa

A programao fsica define quanto se pretende desenvolver do produto:
ITEM DA ESTRUTURA PERGUNTA A SER RESPONDIDA:

4.2.1. Classificao por Natureza da Despesa

A classificao por natureza da despesa tem por finalidade possibilitar a obteno de
informaes macroeconmicas sobre os efeitos dos gastos do setor pblico na economia.
Alm disso, facilita o controle contbil do gasto.
Pode indicar, tambm, a parcela relativa da formao de capital de uma nao, propiciada
pelo setor governamental. Ela pode indicar, por meio da comparao de perodos fiscais, se
o governo est contribuindo para criar presses inflacionrias, em virtude de suas atividades
estimularem a demanda, ou se suas aes tm carter deflacionrio. Esse tipo de
classificao pode ainda informar qual o impacto das atividades governamentais: se por
meio de transferncias ou pelo uso direto de recursos.
A Portaria Interministerial n 163, de 2001, em seu artigo 6, dispe:

Na lei oramentria, a discriminao da despesa, quanto sua natureza, far-se-, no

mnimo, por categoria econmica, grupo de natureza da despesa e modalidade de aplicao.
Note que o elemento da despesa e demais desdobramentos no constam necessariamente
da LOA, podendo sofrer alterao durante a execuo dos oramentos sem a necessidade de
processo legislativo.
No entanto, a natureza da despesa ser complementada pela informao gerencial
denominada modalidade de aplicao, a qual tem por finalidade indicar se os recursos
so aplicados diretamente por rgos ou entidades no mbito da mesma esfera de governo
ou por outro ente da Federao e suas respectivas entidades, e objetiva, precipuamente,
possibilitar a eliminao da dupla contagem dos recursos transferidos ou descentralizados.

Categoria Econmica

Tem por finalidade identificar os objetos de gastos, tais como vencimentos e vantagens
fixas, juros, dirias, material de consumo, servios de terceiros prestados sob qualquer forma,
subvenes sociais, obras e instalaes, equipamentos e material permanente, auxlios,
amortizao e outros que a administrao pblica utiliza para a consecuo de seus fins.
44

A despesa, assim como a receita, classificada em duas categorias econmicas com os

seguintes cdigos.

1 Despesas Correntes Classificam-se nessa categoria todas as despesas que no

contribuem, diretamente, para a formao ou aquisio de um bem de capital.

2 Despesas de Capital Classificam-se nessa categoria aquelas despesas que

contribuem, diretamente, para a formao ou aquisio de um bem de capital.
Grupos

de Natureza da Despesa (GND)

1 Pessoal e Encargos Sociais;

2 Juros e Encargos da Dvida;
3 Outras Despesas Correntes;
4 Investimentos;
5 Inverses Financeiras;
6 Amortizao da Dvida.
Pessoal e Encargos Sociais Despesas de natureza remuneratria decorrentes do
efetivo exerccio de cargo, emprego ou funo de confiana no setor pblico, do
pagamento dos proventos de aposentadorias, reformas e penses, das obrigaes
trabalhistas de responsabilidade do empregador, incidentes sobre a folha de salrios,
contribuio a entidades fechadas de previdncia, outros benefcios assistenciais
classificveis nesse grupo de despesa, bem como soldo, gratificaes, adicionais e outros
direitos remuneratrios, pertinentes a esse grupo de despesa, previstos na estrutura
remuneratria dos militares; e, ainda, despesas com o ressarcimento de pessoal
requisitado, despesas com a contratao temporria para atender necessidade de
excepcional interesse pblico, quando se referir substituio de servidores, e despesas
com a substituio de mo de obra constantes dos contratos de terceirizao, quando se
tratar de categorias funcionais abrangidas pelo respectivo plano de cargos do quadro de
pessoal, exceto nos casos de cargo ou categoria em extino, em atendimento ao disposto
no caput do art. 18, da Lei Complementar n 101, de 2000.
Juros e Encargos da Dvida Despesas com o pagamento de juros, comisses e outros
encargos de operaes de crdito internas e externas contratadas, bem como da dvida
pblica mobiliria.
Outras Despesas Correntes Despesas com aquisio de material de consumo,
pagamento de dirias, contribuies, subvenes, auxlio-alimentao, auxlio-transporte,
despesas com a contratao temporria para atender necessidade de excepcional interesse
pblico, quando no se referir substituio de servidores de categorias funcionais
abrangidas pelo respectivo plano de cargos do quadro de pessoal, alm de outras despesas
da categoria econmica Despesas Correntes no classificveis nos demais grupos de
natureza de despesa.
Investimentos Despesas com o planejamento e a execuo de obras, inclusive com a
aquisio de imveis considerados necessrios realizao dessas ltimas, e com a aquisio
de instalaes, equipamentos e material permanente.
45

Inverses Financeiras Despesas com a aquisio de imveis ou bens de capital j em

utilizao; aquisio de ttulos representativos do capital de empresas ou entidades de
qualquer espcie, j constitudas, quando a operao no importe aumento do capital; e
com a constituio ou aumento do capital de empresas.
Amortizao da Dvida Despesas com o pagamento e/ou refinanciamento do principal
e da atualizao monetria ou cambial da dvida pblica interna e externa, contratual ou
mobiliria.

Modalidade de Aplicao

Indica se os recursos sero aplicados diretamente pela unidade detentora do crdito

oramentrio, ou transferidos, ainda que na forma de descentralizao, a outras esferas de
governo, rgos ou entidades.

20 Transferncias Unio;
22 Execuo Oramentria Delegada Unio;
30 Transferncias aos Estados e ao Distrito Federal;
31 Transferncias aos Estados e ao Distrito Federal Fundo a Fundo;
32 Execuo Oramentria Delegada a Estados e ao Distrito Federal;
40 Transferncias a Municpios;
41 Transferncias a Municpios Fundo a Fundo;
42 Execuo Oramentria Delegada aos Municpios;
50 Transferncias a Instituies Privadas sem Fins Lucrativos;
60 Transferncias a Instituies Privadas com Fins Lucrativos;
70 Transferncias a Instituies Multigovernamentais;
71 Transferncias a Consrcios Pblicos;
72 Execuo Oramentria Delegada a Consrcios Pblicos;
80 Transferncias ao Exterior;
90 Aplicaes Diretas;
91 Aplicao Direta em Funo de Operao entre rgos, Fundos e Entidades
Integrantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social;

99 A Definir (sendo proibida a execuo nesta modalidade).

Elemento

de Despesa

Tem por finalidade identificar os objetos de gasto, tais como vencimentos e vantagens
fixas, juros, dirias, material de consumo, servios de terceiros prestados sob qualquer
forma, subvenes sociais, obras e instalaes, equipamentos e material permanente,
auxlios, amortizao e outros que a administrao pblica utiliza para a consecuo de
seus fins. Os cdigos dos elementos de despesa esto definidos no Anexo II da Portaria
Interministerial MP/MF n 163, de 2001.
vedada a utilizao em projetos e atividades dos elementos de despesa 41Contribuies, 42-Auxlios e 43-Subvenes Sociais, o que pode ocorrer apenas em operaes
46

especiais. vedada a utilizao de elementos de despesa que representem gastos efetivos

(ex.: 30, 35, 36, 39, 51, 52 etc.) em operaes especiais.
Exemplos:

01 Aposentadorias e Reformas
13 Obrigaes Patronais
19 Auxlio Fardamento
39 Outros Servios de Terceiros Pessoa Jurdica
51 Obras e Instalaes
66 Concesso de Emprstimos
91 Sentenas Judiciais
4.2.2. Identificador de Uso
Esse cdigo vem completar a informao concernente aplicao dos recursos
especialmente para destacar a contrapartida nacional de emprstimos ou doaes, quais
sejam:

0 recursos no destinados contrapartida;

1 contrapartida de emprstimos do Banco Internacional para Reconstruo e
Desenvolvimento (BIRD);
2 contrapartida de emprstimos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID);
3 contrapartida de emprstimos por desempenho ou com enfoque setorial amplo;
4 contrapartida de outros emprstimos;
5 contrapartida de doaes; e
7 emendas de iniciativa popular.
4.2.3. Classificao por fontes de recursos
Essa classificao usada nos demonstrativos da despesa para indicar a espcie de
recursos que a est financiando. A fonte indicada por um cdigo de trs dgitos, formada
pela combinao do grupo de fonte e da especificao da fonte.
O primeiro dgito determina o grupo de fonte de recursos e os dois dgitos seguintes,
sua especificao. Os grupos de fontes de recursos so:

1 Recursos do Tesouro Exerccio Corrente

2 Recursos de Outras Fontes Exerccio Corrente
3 Recursos do Tesouro Exerccios Anteriores
6 Recursos de Outras Fontes Exerccios Anteriores
9 Recursos Condicionados
Existem diversas especificaes para as fontes de recursos. A seguir, a ttulo de exemplo,
so listadas algumas especificaes de fonte.

00 Recursos Ordinrios
01 Transferncias do Imposto sobre a Renda e sobre Produtos Industrializados
47

 02 Transferncia do Imposto Territorial Rural

11 Contribuio de Interveno no Domnio Econmico Combustveis
60 Recursos das Operaes Oficiais de Crdito
71 Recursos das Operaes Oficiais de Crdito Retorno de Operaes de Crdito
BEA/BIB

80 Recursos Financeiros Diretamente Arrecadados

93 Produto da Aplicao dos Recursos Conta do Salrio-Educao.
4.2.4 Identificador de Doao e de Operao de Crdito (Idoc)
O Idoc identifica as doaes de entidades internacionais ou operaes de crdito
contratuais alocadas nas aes oramentrias, com ou sem contrapartida de recursos da
Unio. Os gastos referentes contrapartida de emprstimos sero programados com o
identificador de uso (Iduso) igual a 1, 2, 3 ou 4, e o Idoc com o nmero da respectiva
operao de crdito, enquanto que, para as contrapartidas de doaes, sero utilizados o
Iduso 5 e respectivo Idoc.
O nmero do Idoc tambm pode ser usado nas aes de pagamento de amortizao,
juros e encargos para identificar a operao de crdito a que se referem os pagamentos.
Quando os recursos no se destinarem contrapartida, nem se referirem a doaes
internacionais ou operaes de crdito, o Idoc ser 9999. Nesse sentido, para as doaes de
pessoas, de entidades privadas nacionais e as destinadas ao combate fome, dever ser
utilizado o Idoc 9999.

4.2.5. Classificao da Despesa por Identificador de Resultado Primrio (RP)

O identificador de resultado primrio, de carter indicativo, tem como finalidade auxiliar
a apurao do resultado primrio previsto na LDO, devendo constar no PLOA e na respectiva
lei. O RP estar discriminado em todos os grupos de natureza da despesa, de acordo com a
metodologia de clculo das necessidades de financiamento, cujo detalhamento constar
em anexo LOA. Conforme estabelecido no 5 do art. 7 da LDO 2011, nenhuma ao
poder conter, simultaneamente, dotaes destinadas s despesas financeiras e primrias,
ressalvadas despesas com a reserva de contingncia.

48

4.2.6. Plano Oramentrio (PO)

Conforme mencionado no Manual Tcnico Oramentrio de 2013, no contexto da reviso
das aes, foi criado o Plano Oramentrio (PO), que se constitui em uma identificao
oramentria parcial ou total de uma ao, de carter gerencial (ou seja, no constante na
LOA), vinculada ao oramentria, que tem por finalidade permitir que tanto a elaborao
do oramento quanto o acompanhamento fsico e financeiro da execuo ocorram num
nvel mais detalhado do que o do subttulo (localizador de gasto) da ao.
Os PO sero utilizados para trs finalidades especficas:

1 acompanhar as despesas que constavam em aes especficas em 2012 e foram

aglutinadas em outras aes no PLOA 2013;

2 acompanhar as etapas de projetos (para cada etapa de projeto, poder ser criado
um PO); e

3 acompanhar intensivamente um segmento especfico da ao oramentria.

Obs.: Embora no seja obrigatrio, as aes aglutinadas podero constituir-se em POs
dentro das aes aglutinadoras, tanto nos casos em que representem produtos
intermedirios que contribuem para o produto final da respectiva ao quanto nos casos
de incorporao de aes pela 2000 Administrao da Unidade.

49

Captulo V: Elaborao do Projeto de Lei

Oramentria Anual (PLOA)

O processo de elaborao do PLOA se desenvolve no mbito do sistema de planejamento

e de oramento federal e envolve um conjunto articulado de tarefas complexas e um
cronograma gerencial e operacional com especificao de etapas, de produtos e da
participao dos agentes.
Esse processo compreende a participao dos rgos central, setoriais e das unidades
oramentrias (UO) do sistema, o que pressupe a constante necessidade de tomada de
decises nos seus vrios nveis. Para nortear o desenvolvimento do seu processo de trabalho,
a SOF utiliza as seguintes premissas:

oramento visto como instrumento de viabilizao do planejamento do governo;

nfase na anlise da finalidade do gasto da administrao pblica, transformando o
oramento em instrumento efetivo de programao, de modo a possibilitar a
implantao da avaliao das aes;

acompanhamento das despesas que constituem obrigaes constitucionais e legais

da Unio, nos termos do art. 9, 2, da LRF;

ciclo oramentrio desenvolvido como processo contnuo de anlise e deciso ao

longo de todo o exerccio;

avaliao da execuo oramentria com o objetivo de subsidiar a elaborao da

proposta oramentria, com base em relatrios gerenciais, conferindo racionalidade ao
processo;

atualizao das projees de receita e de execuo das despesas e de elaborao da

proposta oramentria, com o intuito de se atingirem as metas fiscais fixadas na LDO; e

elaborao do projeto e execuo da LOA, realizadas de modo a evidenciar a

transparncia da gesto fiscal, permitindo o amplo acesso da sociedade.
No que concerne especificamente elaborao da proposta oramentria para 2013,
por exemplo, essa dever estar compatvel com o PPA 2012-2015 e com a LDO 2013.

50

5.1. Ciclo Oramentrio no Brasil

O processo de elaborao do oramento pblico no Brasil obedece a um ciclo integrado ao
planejamento de aes, que, de acordo com a Constituio Federal de 1988, compreende o
plano plurianual (PPA), a lei de diretrizes oramentrias (LDO) e a lei oramentria anual (LOA).

5.2. Processo de Elaborao da Lei Oramentria Anual (LOA)

Lei oramentria anual o produto nal do processo oramentrio coordenado pela
Secretaria de Oramento Federal (SOF). Ela abrange apenas o exerccio nanceiro a que se
refere, sendo o documento legal que contm a previso de receitas e despesas a serem
realizadas no exerccio nanceiro.
A lei oramentria anual uma lei ordinria formal, pois percorre todo o processo
legislativo (discusso, votao, aprovao, publicao). A LOA o documento que dene a
gesto anual dos recursos pblicos, e nenhuma despesa poder ser realizada se no for por
ela autorizada ou por lei de crditos adicionais.
conhecida como a lei dos meios porque um meio para garantir crditos
oramentrios e recursos nanceiros para a realizao dos planos, programas, projetos e
atividades dos entes governamentais.
A lei oramentria anual um instrumento de planejamento que operacionaliza no
curto prazo os programas contidos no plano plurianual.
O projeto de lei oramentria anual contempla as prioridades contidas no PPA e as
metas que devero ser atingidas no exerccio nanceiro. A lei oramentria disciplina todas
as aes do Governo Federal. com base nas autorizaes da lei oramentria anual que as
despesas do exerccio so executadas. Ela composta pelos oramentos fiscal, da seguridade
social e de investimento das estatais. Ela prev os recursos a serem arrecadados e xa as
despesas a serem realizadas pelo Governo Federal
Com a aprovao e promulgao da LOA, as despesas nela contidas so apenas
autorizadas, visto que no decorrer do exerccio nanceiro o gestor pblico dever reavaliar
a real necessidade e utilidade de sua execuo. Essa regra no se aplica apenas s despesas
obrigatrias, sobre cuja convenincia e oportunidade no compete ao ordenador de
despesas decidir, mas execut-las em cumprimento a um compromisso imperativo
anteriormente assumido.
Conforme o 2 do artigo 35 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT),
at a entrada em vigor de lei complementar que substitua a atual Lei n 4.320/64, o projeto
51

de lei oramentria dever ser enviado pelo Chefe do Poder Executivo ao Congresso
Nacional at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro (31 de agosto), e
devolvido para sano presidencial at o encerramento da sesso legislativa (22 de
dezembro).
A lei oramentria anual (LOA) discriminar os recursos oramentrios e financeiros
para o atingimento das metas e prioridades estabelecidas pela lei de diretrizes
oramentrias (LDO) e compreender:

o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da
administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder
pblico (art. 165, 5, inciso I, da CF/88);

o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente,

detenha a maioria do capital social com direito a voto (art. 165, 5, inciso II, da CF/88); e

o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela

vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes
institudos e mantidos pelo poder pblico (art. 165, 5, inciso III, da CF/88).

5.3. Etapas do Processo de Elaborao do PLOA

Compete SOF coordenar, consolidar e supervisionar a elaborao da proposta
oramentria da Unio. Com relao aos oramentos fiscal e da seguridade social, ela o faz
em articulao com a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI). No
tocante s empresas estatais, tambm h articulao com o Departamento de Coordenao
e Governana das Empresas Estatais (Dest).
Para que a consecuo do PLOA seja bem-sucedida, necessrio que o processo se
inicie no comeo do exerccio (por volta de maro), pois envolve vrias tarefas a serem
cumpridas, com os mais diversos graus de complexidade. Obviamente envolve a participao
da SOF, SPI e Dest, mas, principalmente, a dos rgos setoriais. Por isso, esse trabalho ser
dividido em 10 etapas, cada qual retratando uma fase de elaborao do PLOA, quais sejam:

1) Planejamento do Processo;
2) Fase Qualitativa;
3) Avaliao na Necessidade de Financiamento do Governo Central (NFGC);
4) Definio e Divulgao dos Limites;
5) Captao da Proposta Fase Quantitativa;
6) Elaborao do Oramento ao Alcance de Todos;
7) Anlise, Compatibilizao, Fonteamento e Consolidao da Proposta;
8) Formalizao do PLOA;
9) Elaborao das Informaes Complementares; e
10) Avaliao do Processo.

52

5.3.1. Planejamento do Processo

Como o processo de elaborao do PLOA envolve um conjunto complexo de tarefas
articuladas, necessrio que haja um planejamento.
O primeiro passo sincronizar as aes entre os agentes envolvidos (SOF/SPI/Dest/
setoriais). Essa sincronia se reflete no cronograma de trabalho, em que se estabelecem as
datas de incio e trmino de todas as tarefas envolvidas. O cronograma importante, pois
permite monitorar as aes e identificar possveis problemas que possam acarretar atrasos
nos prazos estipulados.
Dentro do planejamento tambm se incluem as atualizaes dos manuais de elaborao
da proposta oramentria, que servem de suporte operacional para insero das propostas
no Siop, quer sejam quantitativa, qualitativa ou das empresas estatais. O sistema pode
sofrer alteraes dependendo das diretrizes adotadas no exerccio, por exemplo: alteraes
nos tipos de detalhamento, novidades no processamento das informaes, dados
requeridos para insero da proposta etc.
Em seguida, so realizadas reunies de sensibilizao em que so apresentados o
cronograma com as tarefas envolvidas, as alteraes de cenrio para o exerccio vigente,
melhorias no sistema e possveis alteraes na metodologia da proposta. Para o PLOA 2013,
decidiu-se por revisar o Cadastro de Aes para melhorar a qualidade da programao
vigente e introduzir o conceito de plano oramentrio. O intuito dessas reunies
sensibilizar todos os agentes envolvidos desde o incio do processo: os agentes internos
(servidores da SOF, SPI e Dest) e os externos (rgos setoriais e parceiros que possam ter
suas atividades impactadas pelas alteraes, tais como: Secretaria do Tesouro Nacional do
Ministrio da Fazenda (STN/MF) e Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e
Fiscalizao do Congresso Nacional CMO/CN).

5.3.2. Fase Qualitativa do PLOA

A fase qualitativa antecede a fase quantitativa e tem por finalidade a reviso das aes
existentes na lei oramentria e a proposio de novas. Ao criar essas novas aes, a
prioridade do rgo deve ser vincular cada uma a um objetivo e a uma iniciativa existente
no PPA vigente. Caso haja a proposio de alguma que envolva a criao de uma iniciativa
ou de um objetivo que no constem no PPA, necessria a anlise e anuncia por parte da
SPI para sua incluso.
H de se destacar que, em 2012, foi proposta uma reviso no Cadastro de Aes, de
forma a rever a programao qualitativa vigente, com base em um modelo conceitual de
elaborao oramentria aprimorado, que busca uma reorientao para resultados,
respeitando a integrao com o modelo do PPA 2012 2015. Nessa reviso, tambm
proposta a criao de planos oramentrios que, apesar de no constarem na lei, tero
como finalidade o acompanhamento das despesas que constavam em aes especficas
em 2012 e foram aglutinadas em outras aes no PLOA 2013; das etapas de projetos (para
cada etapa de projeto, poder ser criado um PO); e, intensivamente, de um segmento
especfico da ao oramentria.

53

5.3.3. Avaliao na Necessidade de Financiamento do Governo Central (NFGC)

O clculo da Necessidade de Financiamento do Governo Central (NFGC) serve como
referncia para evidenciar a trajetria dos principais itens de receita e despesa. O clculo
das necessidades de financiamento apurado a partir de dois critrios: acima e abaixo da
linha (conforme j explicado no Captulo III: Acompanhamento Fiscal e Oramentrio).
Para uma melhor compreenso das receitas da Unio, a SOF publica anualmente o
Ementrio da Classificao das Receitas Oramentrias. Esse manual, alm de relacionar as
fontes de financiamento do gasto pblico, procura apresentar a descrio das mesmas, seu
fato gerador, sua destinao e seu amparo legal.
Projeo

de Receitas

Para realizar as estimativas das receitas do Governo Central, so utilizados parmetros

econmicos predefinidos pela Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda
(SPE/MF). De um modo geral, as estimativas de receita so feitas tomando-se como base a
arrecadao do perodo anterior. Sobre essa base so desconsideradas as receitas atpicas,
que, presume-se, no ocorrero novamente no perodo seguinte. A partir da base ajustada,
aplicam-se os parmetros macroeconmicos relacionados a cada item de receita, como
preo e quantidade, alm dos efeitos de alterao na legislao modelo chamado
incremental.

> Receita Administrada

As receitas administradas pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) do Ministrio
da Fazenda so compostas por impostos e contribuies sociais e econmicas cuja
arrecadao e fiscalizao esto a cargo da RFB/MF. Essas receitas so influenciadas por
indicadores de preo como inflao, taxa de cmbio, taxa de juros ; indicadores de
quantidade como variao no Produto Interno Bruto (PIB), volume de vendas, de
importaes ; e efeitos decorrentes de alteraes na legislao tributria e de medidas de
carter administrativo.

> Receita Prpria e Outras Receitas Primrias

As receitas prprias so as que tm origem no esforo prprio de rgo e entidades da
administrao pblica nas atividades de fornecimento de bens ou servios facultativos e
na explorao econmica do patrimnio prprio, remuneradas por preo pblico.
Outras receitas primrias so criadas por lei para atender a uma finalidade especfica,
como taxas, receitas patrimoniais e demais receitas parafiscais, controladas por outros
rgos que no a Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).

> Receita da Previdncia Social

As receitas da previdncia compreendem a arrecadao corrente do Regime Geral de
Previdncia Social (RGPS) e a recuperao de crditos. A estimativa da arrecadao corrente
toma como base a arrecadao realizada no exerccio anterior e considera, ainda, o impacto
da variao mdia da massa salarial nominal, do reajuste do teto de contribuio e do
salrio mnimo. J a estimativa de recuperao de crditos uma meta gerencial da
Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).

54

> Receita Vinculada

So receitas vinculadas por lei a determinada finalidade especfica, exceto as
classificadas como Receitas Administradas. Geralmente, sua fiscalizao, administrao
e arrecadao ficam a cargo das prprias entidades arrecadadoras, s quais resta a obrigao
de efetuar o recolhimento para a conta nica do Tesouro. Exemplos: recursos de concesses,
autorizaes e permisses para uso de bens da Unio ou para exerccio de atividades de
competncia da Unio.

> Receita de Operaes de Crdito

Essas receitas envolvem a captao de recursos para atender a desequilbrios
oramentrios ou, ainda, financiar empreendimentos pblicos. Os recursos podem ser
externos ou internos. So provenientes da colocao de ttulos pblicos no mercado ou da
contratao de emprstimos e financiamentos junto a entidades estatais ou privadas.

5.3.4. Definio e Divulgao dos Limites

O pressuposto bsico para a anlise e o estabelecimento dos referenciais monetrios
para as despesas discricionrias de cada exerccio financeiro consiste na anlise da execuo
oramentria dessas despesas ao longo dos exerccios financeiros (srie histrica). Alm
desse pressuposto bsico, a anlise leva em considerao as presses decorrentes da
elevao dessas despesas relacionadas aos ndices de evoluo de preo, quantidade e
legislao, conforme preconiza a LRF.
A estimativa dos referenciais oramentrios para as despesas discricionrias tem por
base as informaes relativas execuo histrica da despesa sob os conceitos de eficincia
(uso otimizado, com economia e qualidade, dos bens e recursos empregados na execuo
das aes), eficcia (capacidade de alcance das metas previstas nas aes dos programas) e
efetividade (correspondncia entre a implementao de um programa e o alcance de seu
objetivo, tendo por referncia os impactos na sociedade).
Dentro desses pressupostos, a utilizao dos recursos oramentrios para o pleno
atendimento de todas as necessidades do governo pode ser otimizada, se for levada em
considerao a tica da qualidade dos gastos, unindo metodologia, critrio, planejamento
e prioridade. Assim, para o processo de anlise e estimativa dos referenciais oramentrios
para as demais despesas discricionrias, so considerados:

viso do processo produtivo;

melhor combinao insumo/produto;
apropriao de recursos oramentrios compatveis com as iniciativas e aes,
plenamente compatibilizada com as estratgias definidas (viso de cima para baixo);

pleno conhecimento da despesa, de modo a se saber o que mais eficaz para a soluo
dos problemas associados a cada programa;

viso plurianual do processo alocativo (sempre quando necessrio); e

eficincia, eficcia e efetividade das despesas, sob a tica da execuo direta, das
transferncias voluntrias, das despesas de funcionamento e demais despesas.

55

A partir da estimativa da execuo provvel do exerccio corrente e com base nas receitas
lquidas para o atendimento das demais despesas discricionrias, a proposio dos
referenciais busca, dentro de um cenrio restritivo (receitas lquidas < necessidade total),
atender prioritariamente s despesas que se coadunam com a viso estratgica concebida
a partir dos programas, propostos com base na combinao de todos os fatores observados
na fase de avaliao e estimativa da execuo provvel. Em decorrncia desse cenrio
restritivo, so indicadas, nessa fase, as presses oramentrias decorrentes do no
atendimento de despesas que podem causar impactos (ordem econmica, poltica,
institucional, legal, etc.), por no terem sido consideradas na proposio, em funo de
no estarem inseridas dentro do contexto das prioridades estratgicas.

5.3.5. Captao da Proposta Fase Quantitativa

Finalizadas as etapas de planejamento, da fase qualitativa, da definio e distribuio
dos limites, o prximo passo a proposta quantitativa, na qual os rgos setoriais lanam
os valores a serem alocados na sua programao no sistema de captao da proposta
oramentria. O Siop um sistema desenvolvido pela equipe de tecnologia da SOF, em
parceria com a SPI e Dest, com o propsito de unificar os sistemas Sigplan, Sidor e Siest,
tornando a informao mais acessvel e evitando o lanamento de dados em duplicidade, o
que provoca perda de confiabilidade.
Habilitao

dos Usurios

So identificados os principais momentos no detalhamento da proposta oramentria:

o momento unidade (servidores pertencentes unidade oramentria), o momento setorial
(servidores pertencentes ao rgo setorial), e o momento SOF (servidores pertencentes
SOF). A reviso da habilitao dos usurios precede abertura do sistema de captao,
sendo necessria a ratificao e/ou retificao por parte do usurio. Cada momento pertence
exclusivamente ao respectivo usurio e no pode ser compartilhado, o que assegura
privacidade e segurana dos dados. O procedimento-padro a manifestao, por parte
dos rgos setoriais, de atualizar ou inserir o perfil do servidor do rgo ao momento em
que ele estar habilitado, seja perfil de rgo setorial ou unidade oramentria.

Atualizao do Manual do Sistema de Captao

Para facilitar o trabalho do usurio, a SOF disponibiliza o Manual de Sistema de Captao

da Proposta Oramentria no Siop. Esse manual orienta os usurios de todos os
procedimentos para insero da proposta oramentria, explicando passo a passo todas as
funcionalidades do sistema e a sequncia das aes para o lanamento da proposta
oramentria pelos setoriais. atualizado de acordo com as diretrizes e especificaes
para aquele exerccio, como atalhos de acesso, campos obrigatrios a serem preenchidos,
novidades do sistema, extrao de relatrios e outras.
Alm disso, tambm disponibilizado, conforme citado anteriormente, o Manual Tcnico
de Oramento (MTO), responsvel pela documentao dos procedimentos e diretrizes a
serem seguidos durante o processo de elaborao do oramento. Informaes como tipos
de detalhamento da proposta, atualizao da legislao, naturezas da receita e despesa,
tipos de fontes e outras podem ser encontradas no mesmo.
56

Por fim, disponibilizado o banco de dados do Sistema Auxiliar de Operaes de Crdito

(Saoc). Esse sistema registra os contratos de financiamento de projetos de interesse da
administrao pblica federal junto a organismo financeiro externo e interno, devido
insuficincia de recursos oramentrios ou s condies mais favorveis de financiamento,
ou expertise de desenvolvimento de um determinado programa desenvolvido por um
agente externo.
A contratao de operao de crdito externo necessita de autorizao do Senado
Federal, conforme art. 52, inciso V, da Constituio Federal, e os recursos financeiros
provenientes da operao sero inseridos no projeto de lei oramentria segundo regras
constantes da LDO. Para facilitar, a SOF tambm disponibiliza manual do usurio do banco
de dados do Saoc, com as orientaes de preenchimento, que se encontra disponvel aos
rgos setoriais no portal da SOF.

Treinamento no Siop

Alm da disponibilizao de todos os manuais citados acima, a SOF realiza um

treinamento aos servidores novos e queles que necessitam de rever as funcionalidades
do sistema antes do incio da captao da fase quantitativa do PLOA. O pblico-alvo so os
servidores externos, que fazem parte das equipes de oramento nos rgos setoriais.

Definio e Implementao do Tipo de Detalhamento

Como mencionado no item sobre habilitao dos usurios, o processo de detalhamento

da proposta setorial divide-se em trs etapas bsicas controladas pelo sistema, denominadas
momentos, momento UO (unidade oramentria), momento setorial (rgo setorial) e
momento SOF. Esses momentos se subdividem em subetapas denominadas tipos de
detalhamento. As aes da proposta oramentria so agrupadas por tipo de detalhamento.
O primeiro dgito se refere ao momento (UO, OS e SOF), j os dois ltimos se referem ao
tipo de detalhamento (Demais Despesas Discricionrias, Pessoal, etc.).
Para efeito de divulgao dos referenciais monetrios e elaborao da proposta
oramentria, os detalhamentos foram aglutinados em grupos, de acordo com as
especificidades de cada despesa.

Grupo 1: Demais despesas discricionrias

Grupo 2: Despesas Obrigatrias sem Controle de Fluxo inclusive Precatrios e Sentenas
Grupo 3: Despesas Financeiras
Grupo 4: Despesas com Benefcios aos Servidores
Grupo 5: Despesas com Pessoal e Encargos Sociais
Grupo 6: Despesas com Prioridades e Metas
Grupo 7: Despesas com a Dvida Contratual e Mobiliria
Grupo 8: Demais Despesas Obrigatrias com Controle de Fluxo
Grupo 9: Despesas com o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)

57

5.3.6. Elaborao do Oramento Federal ao Alcance de Todos

O Oramento Federal ao Alcance de Todos tem por objetivo principal informar ao
pblico, por meio de uma linguagem acessvel, um conjunto de dados referentes ao projeto
de lei oramentria anual (PLOA) encaminhado ao Congresso Nacional at 31 de agosto do
ano corrente, descrevendo de maneira clara em que sero aplicados os impostos e as
receitas que o governo arrecada.

5.3.7. Anlise, Compatibilizao, Fonteamento e Consolidao da Proposta

Diante dos critrios citados acima, da verificao da execuo oramentria dos anos
anteriores, entre outros, os departamentos realizam a anlise da proposta setorial e
procedem aos ajustes necessrios. Ainda nessa etapa, as propostas so compatibilizadas
com os referenciais monetrios estabelecidos pela SOF, no s os referenciais globais dos
rgos, como os referenciais por tipo de detalhamento, grupo de despesa e outros,
dependendo da maneira como esses referenciais foram divulgados, bem como a
58

compatibilizao com as metas constantes dos objetivos para administrao pblica contidos
no PPA. Feito isso, a proposta validada no mbito da direo da SOF.
O prximo passo realizar o fonteamento da proposta oramentria. Nessa etapa, os
departamentos da SOF alocam as fontes de recursos que custearo os programas e aes
propostos pelos rgos setoriais. Essa alocao de recursos depende da natureza da
arrecadao da receita. Por exemplo: Contribuio para Financiamento da Seguridade Social
(Cofins), Contribuio sobre o Concurso de Prognsticos e outras so destinadas a financiar
programas e aes especficos do oramento da Unio, conforme legislao em vigor,
cabendo aos departamentos alocar os recursos provenientes da sua arrecadao. Feito
isso, a etapa seguinte a consolidao da proposta.
A consolidao a etapa que antecede a formalizao do PLOA. Na consolidao so
checados os ltimos detalhes, como: ajuste da ortografia dos dados qualitativos, atualizao
de filtros para fechamento da proposta e marcao dos identificadores de resultado
primrio. Aps o cumprimento dessas etapas, o PLOA levado para validao no mbito do
Poder Executivo (MP e Casa Civil).

5.3.8. Formalizao do PLOA

Essa a ltima etapa do processo de elaborao do PLOA, considerando que as
informaes complementares so enviadas aps o encaminhamento do citado projeto de
lei ao Congresso Nacional. Nessa fase, so elaborados os textos, os anexos e a mensagem
presidencial; so produzidos os volumes, e feito o encaminhamento ao Congresso Nacional
e a divulgao do to esperado projeto de lei.
O art. 9, do PLDO 2013, que dispe sobre as diretrizes para a elaborao e execuo da
Lei Oramentria de 2013 e d outras providncias, especifica o contedo do PLOA a ser
encaminhado ao Congresso Nacional, in verbis:

Art. 9 O Projeto de Lei Oramentria de 2013 que o Poder Executivo encaminhar ao

Congresso Nacional e a respectiva lei sero constitudos de:
I - texto da lei;
II - quadros oramentrios consolidados relacionados no Anexo II;
III - anexo dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, contendo:
a) receitas, discriminadas por natureza, identificando a fonte de recurso correspondente
a cada cota-parte de natureza de receita, o oramento a que pertence e a sua natureza
financeira (F) ou primria (P), observado o disposto no art. 6 da Lei n 4.320/64; e
b) despesas, discriminadas na forma prevista no art. 7 e nos demais dispositivos
pertinentes desta Lei;
IV - discriminao da legislao da receita e da despesa, referente aos Oramentos Fiscal
e da Seguridade Social; e
V - anexo do Oramento de Investimento a que se refere o art. 165, 5, inciso II, da
Constituio, na forma definida nesta Lei.
1 Os quadros oramentrios consolidados e as informaes complementares exigidos por
esta Lei identificaro, logo abaixo do respectivo ttulo, o dispositivo legal a que se referem.
59

 2 O Projeto de Lei Oramentria de 2013 e a respectiva Lei contero anexo especfico,

com a relao dos subttulos relativos a obras e servios com indcios de irregularidades
graves, cujas execues observaro o disposto no Captulo IX desta Lei.
3 Os anexos da despesa prevista na alnea b do inciso III, do caput deste artigo,
devero conter, no Projeto de Lei Oramentria de 2013, quadros-sntese por rgo e
unidade oramentria, discriminando os valores por funo, subfuno, grupo de
natureza da despesa e fonte de recursos:
I - constantes da Lei Oramentria de 2011 e dos crditos adicionais;
II - empenhados no exerccio de 2011;
III - constantes do Projeto de Lei Oramentria de 2012;
III- constantes da Lei Oramentria de 2012; e
IV - propostos para o exerccio de 2013.
4 Na Lei Oramentria de 2013, sero excludos os valores a que se refere o inciso I do
3 deste artigo e includos os valores aprovados para 2013.
5 Os anexos do Projeto de Lei Oramentria de 2013 e de seu Autgrafo, assim como
da respectiva Lei, tero a mesma formatao dos anexos da Lei Oramentria de 2012,
exceto pelas alteraes previstas nesta Lei.
6 O Oramento de Investimento dever contemplar as informaes previstas nos incisos
I, III, IV e V do 3 e no 4, por funo e subfuno.

Estrutura da Mensagem Presidencial do PLOA-2013

Resumo da Poltica Econmica do Governo

Desafios para 2013
Avaliao das Necessidades de Financiamento do Governo Central
Agncias Financeiras Oficiais de Fomento (Instituies Financeiras)
Impresso

dos Volumes

Aps a concluso da mensagem, o prximo passo a produo dos volumes, no qual

ocorre a impresso da mensagem e dos quadros de evoluo da receita e da despesa.
Os volumes so impressos vrias vezes para conferncia, e, depois de todos os ajustes
implementados, imprime-se a verso final do PLOA, que deve ser entregue at o dia 31 de
agosto de cada ano.

5.3.9. Elaborao das Informaes Complementares

Conforme art. 10, do PLDO 2013:

Art. 10. O Poder Executivo encaminhar ao Congresso Nacional at quinze dias aps o
envio do projeto de lei oramentria anual, exclusivamente em meio eletrnico,
demonstrativos, elaborados a preos correntes, contendo as informaes complementares
relacionadas no Anexo III, com exceo dos incisos de que trata a alnea r do art. 102, que
sero disponibilizados na internet at o dia 17 de setembro de 2012".
60

A SOF analisa os incisos do Anexo III do PLDO e distribui os trabalhos em duas etapas: a)
informaes padronizadas captadas diretamente no Siop; e b) informaes especficas
captadas por meio de ofcios ou memorandos. Aps o recebimento das informaes, a SOF
consolida os incisos separados em meio magntico e envia ao Congresso Nacional como
determinado no art. 10 do PLDO 2013.

5.3.10. Avaliao do Processo

Ao trmino de todas as etapas do processo do PLOA 2013, estar disponvel no Siop um
conjunto de formulrios que tem por finalidade a Avaliao do PLOA 2013, tanto do
processo quanto do sistema em que a proposta foi captada. Essa avaliao se destina ao
aprimoramento do Siop e tambm melhoria do processo. Esse instrumento dever ser
disponibilizado pela SOF, to logo sejam finalizadas e entregues as informaes
complementares, ou seja, aps o dia 15 de setembro.
Sendo uma avaliao externa e interna, essa ferramenta estar disponibilizada tanto
para os servidores da SOF, como tambm para os servidores dos rgos setoriais envolvidos
no processo, com acesso ao Siop.
Os formulrios da avaliao externa e interna do PLOA 2012 foram compostos por
quatro temas representativos das reas de atuao da SOF nessa tarefa: Comunicao;
Organizao e Mtodos; Sistema e Geral. Os resultados das avaliaes podem ser
encontrados em \\Sofsv003v\Global\PLOA2012\AvaliaoPLOA2012.

61

Captulo VI: Alteraes Oramentrias

Publicada a lei oramentria anual (LOA), pode-se verificar a necessidade de ajustar a

programao originalmente aprovada pelo Congresso Nacional e sancionada pelo
Presidente da Repblica. Tais ajustes visam a atender:

a) programaes insuficientemente dotadas, para realizao de aes contidas na LOA;

b) necessidade de realizao de despesa no autorizada inicialmente na LOA; e
c) ajustes nos classificadores de receita ou de despesa, no implicando aumento nas
dotaes originalmente aprovadas.
Todos esses ajustes, caso sejam feitos, alteram de alguma forma a posio inicial da LOA
e se dividem em crditos adicionais e outras alteraes oramentrias. Os crditos adicionais
esto relacionados aos itens a e b, citados anteriormente, e as outras alteraes
oramentrias, relacionadas ao item c.

6.1. Crditos Adicionais

De acordo com art. 41, da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, os crditos adicionais se
dividem em suplementares, especiais e extraordinrios.

6.1.1. Crditos Suplementares

Destinam-se ao reforo de dotao oramentria. Para tanto, h necessidade de que a
programao (em termos de subttulo/localizador) exista na lei oramentria original. Outro
dispositivo legal que guia esse tipo de crdito se encontra no art. 165, 8, da Constituio
Federal. Esse artigo disciplina o contedo exclusivo da LOA, pois no existir dispositivo diverso
previso de receita e fixao da despesa. Uma das excees a autorizao para abertura de
crditos suplementares pelo Poder Executivo, ou seja, por meio de decreto presidencial. Os
crditos suplementares tero vigncia limitada ao exerccio em que forem abertos.

6.1.2. Crditos Especiais

Destinados a despesas para as quais no haja dotao oramentria especfica (em termos
de subttulo/localizador), devendo ser autorizados exclusivamente por lei. Dessa forma,
62

um crdito especial sempre ser necessrio, caso o subttulo no exista. Os crditos especiais
no podero ter vigncia alm do exerccio em que forem autorizados, salvo se o ato de
autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses daquele exerccio, caso em que
podero ser reabertos, nos limites dos seus saldos, por decreto do Poder Executivo.

6.1.3. Crditos Extraordinrios

Destinados a despesas urgentes e imprevistas, como em caso de guerra, calamidade
pblica ou comoo interna, conforme preconiza o 3, art. 167, da Constituio Federal.
Tais crditos sero abertos por medida provisria, sendo submetidos de imediato ao
Congresso Nacional. As medidas provisrias devero ser convertidas em lei num prazo de
60 dias a contar da data de sua publicao, podendo ser prorrogado por igual perodo,
momento em que dever ser editado um decreto legislativo que trate do assunto.
Os crditos extraordinrios tambm no podero ter vigncia alm do exerccio em que
forem autorizados, salvo se o ato de autorizao (medida provisria) for promulgado nos
ltimos quatro meses daquele exerccio, caso em que podero ser reabertos, nos limites
dos seus saldos, por decreto do Poder Executivo.

6.2. Origens de Recursos para Crditos Suplementares e Especiais

Para possibilitar a abertura dos crditos suplementares e especiais, devero ser indicadas
as origens dos recursos para viabilizar tais alteraes, alm de ser necessria a exposio
de justificativa prvia abertura do ato. De acordo com o 1, art. 43, da Lei n 4.320/64, so
consideradas as origens de recursos mencionadas a seguir:

6.2.1. Supervit Financeiro Apurado em Balano Patrimonial do Exerccio

Anterior
O supervit financeiro apurado no balano patrimonial do exerccio anterior pela
diferena entre o ativo financeiro e o passivo financeiro. Devem-se levar em conta nessa
apurao os saldos dos crditos adicionais transferidos do ano anterior (especiais e
extraordinrios), bem como as operaes de crdito a eles vinculadas.

6.2.2. Excesso de Arrecadao

O excesso de arrecadao obtido pela diferena positiva entre os valores arrecadados
e os valores estimados, acumulados ms a ms, devendo-se considerar ainda a tendncia
do exerccio. Para os crditos que se utilizarem dessa origem de recurso, deve-se apresentar
demonstrativo que atualize as estimativas de receitas at o final do exerccio corrente,
comparando-as com a posio originalmente aprovada na LOA, detalhada por fonte e
natureza de receita.

6.2.3. Anulao Parcial ou Total de Dotaes Oramentrias

A anulao parcial ou total de dotaes oramentrias a modalidade mais utilizada
para a abertura dos crditos adicionais. Alm das dotaes alocadas s diversas aes que
compem o oramento, a anulao referida tambm poder ser feita da reserva de
contingncia, inclusive aquelas conta de receitas prprias e vinculadas.
63

6.2.4. Produto de Operaes de Crdito Autorizadas

Por fim, o produto das operaes de crdito necessita de autorizao prvia para sua
execuo, ou seja, no basta apenas a autorizao do crdito, a operao deve contar com
autorizao especfica. Nesse aspecto, de acordo com o art. 52, incisos V a IX, da Constituio
Federal, compete ao Senado Federal estabelecer limites e outras condies para a realizao
de operaes de crdito de interesse da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
Para os crditos extraordinrios, a existncia ou no das origens dos recursos, previstas
para os crditos suplementares ou especiais, no se aplica, tendo em vista o carter de
urgncia, relevncia e imprevisibilidade que reveste sua abertura. Ou seja, para a
viabilizao desse tipo de crdito, no h necessidade de se verificar a existncia de
supervit financeiro, excesso de arrecadao, anulao de dotaes ou o produto de
operaes de crdito. Essas origens de recursos podero at ser utilizadas na sua abertura,
porm, no restringem a edio da medida provisria.

6.3. Outras Alteraes Oramentrias

Existem outras alteraes que podem ser feitas LOA aprovada, ou ainda em relao
aos seus crditos adicionais abertos. Tais alteraes visam a modificar os classificadores de
receita ou despesa, de forma a viabilizar ou corrigir a execuo de uma programao.
Entretanto, essas outras alteraes oramentrias no modificam, em nenhuma hiptese,
o valor total alocado para cada subttulo, mesmo considerando a LOA ou os seus crditos
adicionais. Essas modificaes versam sobre alguns classificadores, que constam ou no da
LOA, abrangendo as seguintes situaes.

6.3.1. Troca de Fontes de Recursos

As fontes originalmente aprovadas na lei oramentria, ou em seus crditos adicionais,
podero ser modificadas por portaria do Secretrio de Oramento Federal, para os
oramentos fiscal e da seguridade social da Unio, e por Portaria do Ministro de Estado do
Planejamento, Oramento e Gesto, para o oramento de investimento das empresas
estatais. As alteraes de fontes de recursos so viabilizadas de trs diferentes formas:

remanejamento;
excesso de arrecadao; e
supervit financeiro.
6.3.2. Modalidade de Aplicao
As modalidades de aplicao podero ser alteradas sempre que se verifique a
necessidade de sua adequao diante da forma de execuo de alguma programao. As
alteraes desse classificador podem ser feitas diretamente no Sistema Integrado de
Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi), pela unidade oramentria (UO), sem
necessidade de publicao de ato formal, ou pela publicao de portaria do dirigente
mximo do rgo ao qual estiver vinculada a UO, em razo das regras existentes na LDO.

64

6.3.3. Detalhamento do Crdito Oramentrio

Identificador

de Uso

Esses identificadores podero ser modificados, em razo da necessidade de adequar a

execuo de alguma programao. Tais modificaes necessitam de publicao de portaria
da Secretaria de Oramento Federal para sua efetivao.
As modificaes desses Identificadores podero ser feitas livremente quando envolvam:

reduo do Iduso 0 para acrscimo em qualquer outro; e

reduo de qualquer Iduso diferente de 0 para acrscimo em qualquer outro.
A nica restrio imposta pela LDO diz respeito destinao diversa dos recursos alocados
para contrapartida nacional, salvo se por intermdio de crdito adicional com autorizao
especfica. Ou seja, qualquer alterao que envolva a reduo de identificador relacionado
com a contrapartida nacional de operao de crdito ou doao para recurso livre (Iduso
igual a zero) ir necessitar de autorizao especfica (lei).

Identificador de Resultado Primrio

Da mesma forma que o Iduso, os identificadores de resultado primrio podero ser

alterados por intermdio de portaria da Secretaria de Oramento Federal. Apesar de no
haver nenhuma restrio formal para sua alterao, essas modificaes devem estar de
acordo com a metodologia de clculo das necessidades de financiamento, constante de
anexo especfico lei oramentria anual.

Identificador de Doao e Operao de Crdito

Os identificadores de doao e operao de crdito no figuram da LOA, portanto, suas

alteraes no requerem a publicao de nenhum ato formal.
Suas modificaes so feitas por intermdio de procedimentos entre o Sistema Integrado
de Oramento e Planejamento (Siop) e o Sistema Integrado de Administrao Financeira
do Governo Federal (Siafi).

6.3.4. De/Para
Em funo da adequao das estruturas administrativas dos rgos federais, tendo em
vista a extino, transformao, transferncia, incorporao ou desmembramento de rgos
e entidades, bem como alteraes de suas competncias ou atribuies, pode haver a
necessidade de alterar a responsabilidade pela execuo da programao. Tal modificao
deve estar autorizada na LDO ou na LOA, e ser viabilizada por decreto presidencial.
No DE/PARA, apenas a classificao institucional (rgo e unidade oramentria)
modificada, devendo todos os demais classificadores e valores se manter inalterados em
relao LOA ou aos seus crditos adicionais. A nica exceo diz respeito classificao
funcional, que poder ser alterada excepcionalmente.

65

6.4. Portarias de Crdito

Anualmente so editadas portarias da SOF disciplinando os procedimentos e prazos
que devem ser observados para solicitao de alteraes oramentrias.

6.5. Processo de Solicitao e Anlise

Durante a execuo do oramento, as dotaes inicialmente aprovadas na LOA podem
revelar-se insuficientes para realizao dos programas de trabalho, ou pode ocorrer a
necessidade de realizao de despesa no autorizada inicialmente. Assim, a LOA poder
ser alterada no decorrer da sua execuo por meio de crditos adicionais, que so
autorizaes de despesa no computadas ou insuficientemente dotadas na LOA.

6.5.1. Solicitao e Anlise de Alteraes Oramentrias Qualitativas

Nos casos de abertura de crditos especiais ou extraordinrios, em que h necessidade
de criao de um novo programa de trabalho, deve-se proceder solicitao de uma alterao
oramentria qualitativa. Tal alterao implica a criao de uma nova ao com todos os
seus atributos, ou no desdobramento de uma ao existente em novo subttulo. A solicitao
de alterao qualitativa pode partir da UO, do rgo setorial ou mesmo da SOF.
Ao identificar a necessidade de criao de programa de trabalho para crditos especiais
ou extraordinrios, a UO, ou o rgo setorial, deve fazer a solicitao por meio do mdulo
qualitativo do Siop.
A UO solicitante, ou o rgo setorial, deve prestar informaes claras e precisas para o
entendimento e a anlise do pedido.

6.5.2. Solicitao e Anlise de Alteraes Oramentrias Quantitativas

As alteraes quantitativas do oramento viabilizam a realizao anual dos programas
mediante a alocao de recursos para as aes oramentrias e so de responsabilidade
conjunta dos rgos central e setoriais e das UO.
A necessidade de alterao oramentria pode ser identificada pela UO ou pelo rgo
setorial. Em qualquer caso, a solicitao de alterao dever ser elaborada de forma a
atender s condies dispostas nas portarias editadas pela SOF.
As solicitaes que tiverem incio nas UO devero ser elaboradas mediante acesso ao
Siop, no momento especfico para as UO, as quais, em seguida, devero encaminh-las
para o respectivo rgo setorial. O rgo setorial correspondente proceder a uma avaliao
global da necessidade dos crditos solicitados e das possibilidades de oferecer recursos
compensatrios. Aps a verificao do crdito e aprovao da sua consistncia, os rgos
setoriais devero encaminhar SOF as solicitaes de crditos adicionais de suas unidades.
As solicitaes que tiverem incio nos rgos setoriais tambm devero ser elaboradas
mediante acesso ao Siop, no momento especfico para o rgo setorial e nos prazos
estabelecidos pela portaria da SOF. Em seguida, devero encaminh-las SOF para anlise.

66

Ao receb-las, a SOF, por meio de uma anlise criteriosa, decidir por atend-las ou
no. Caso sejam aprovadas, sero preparados os atos legais necessrios formalizao das
respectivas alteraes no oramento.

6.6. Elaborao e Formalizao dos Atos Legais

Cabe SOF a elaborao dos atos legais relativos s alteraes oramentrias. Os
documentos so elaborados por tipo de alterao e podem ser:

decreto do Poder Executivo para crditos suplementares autorizados na LOA e para a

transposio e os remanejamentos (De/Para institucionais) autorizados na LDO;

projeto de lei para os crditos suplementares dependentes de autorizao legislativa

e para os crditos especiais, cabendo salientar que os projetos de lei so produzidos
separadamente por rea temtica;

medida provisria para os crditos extraordinrios; e

portaria do Secretrio da SOF para alteraes de fonte de recursos, de identificador de
uso ou de identificador de resultado primrio.
Para cada tipo de ato legal elaborado, existe um caminho diferente at sua publicao.
Caso seja uma portaria da SOF, ela enviada diretamente Imprensa Nacional para
publicao; se for um decreto, um projeto de lei ou uma medida provisria, a SOF encaminha
o documento ao Ministro do Planejamento Oramento e Gesto, que o envia Casa Civil
para avaliao do Presidente da Repblica. Em se tratando de um decreto, aps a assinatura
do Presidente, esse enviado para publicao na Imprensa Nacional.
Os projetos de lei so remetidos ao Congresso Nacional para que sejam apreciados e
votados, momento em que publicada mensagem presidencial no Dirio Oficial da Unio.
E no caso de crditos extraordinrios, que so efetivados por medida provisria, a Casa
Civil a encaminha para publicao e d conhecimento ao Congresso Nacional.

6.7. Efetivao das Alteraes Oramentrias no Siafi

A SOF proceder efetivao, no Siop, dos crditos publicados e transmitir as
informaes STN, para que seja efetuada a sua disponibilizao no Siafi, por intermdio
de notas de dotao para que as unidades gestoras possam utilizar os respectivos crditos.

67

Captulo VII: Qualidade do Gasto

Para equacionar o desafio imposto pelas demandas sociais ascendentes e pela limitao
de recursos disponveis, necessria a melhoria da gesto dos recursos pblicos; isto ,
buscar, cada vez mais, a eficincia do gasto, de forma a ser possvel fazer mais utilizando o
mesmo volume de recursos financeiros.
A Secretaria de Oramento Federal (SOF), em 2006, instituiu o Programa de
Racionalizao dos Gastos Pblicos (PRGP), com os objetivos de racionalizar o uso dos
recursos pblicos e promover uma administrao mais eficiente desses recursos no mbito
do Governo Federal. De forma complementar, o PRGP foi estabelecido com a finalidade de
estimular a troca de experincias de boas prticas de gesto entre os rgos e entidades
pblicos, conscientizar os servidores pblicos do Poder Executivo quanto utilizao mais
eficiente dos recursos disponveis, incentivar os rgos e entidades a desenvolverem
estudos voltados racionalizao da despesa pblica.

7.1. Conceituaes
Despesa oramentria pblica Despesa executada por entidade pblica e que depende
de autorizao legislativa para sua realizao, por meio da lei oramentria anual ou de
crditos adicionais, pertencendo ao exerccio financeiro da emisso do respectivo empenho.
Natureza da despesa oramentria O conjunto de informaes que constitui a natureza
de despesa oramentria forma um cdigo estruturado que agrega a categoria econmica,
o grupo de natureza de despesa, a modalidade de aplicao e o elemento de despesa. Essa
estrutura, a ser observada na execuo oramentria de todas as esferas de governo, foi,
primeiramente, definida pelos artigos 12 e 13 da Lei n 4.320/64 (que tratam da classificao
da despesa oramentria por categoria econmica e elementos), estando, atualmente,
consubstanciada na Portaria Interministerial STN/SOF n 163, de 4 de maio de 2001.
Categoria econmica A despesa oramentria classificada em duas categorias
econmicas, sendo a primeira a das despesas correntes (todas aquelas que no contribuem,
diretamente, para a formao ou aquisio de um bem de capital) e a segunda, das despesas
de capital (aquelas que contribuem, diretamente, para a formao ou aquisio de um bem
de capital).
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Grupo de natureza da despesa um agregador de elementos de despesa com as

mesmas caractersticas quanto ao objeto de gasto. Atualmente, temos: pessoal e encargos
sociais; juros e encargos da dvida; outras despesas correntes; investimentos; inverses
financeiras; amortizao da dvida; reserva do Regime Prprio de Previdncia do Servidor;
e reserva de contingncia.
Modalidade de aplicao Tem por finalidade indicar se os recursos so aplicados
diretamente por rgos ou entidades no mbito da mesma esfera de governo ou por outro
ente da Federao e suas respectivas entidades, e objetiva, precipuamente, possibilitar a
eliminao da dupla contagem dos recursos transferidos ou descentralizados.
Elemento de despesa Tem por finalidade identificar os objetos de gasto, tais como
vencimentos e vantagens fixas, juros, dirias, material de consumo, servios de terceiros
prestados sob qualquer forma, subvenes sociais, obras e instalaes, equipamentos e
material permanente, auxlios, amortizao e outros que a administrao pblica utiliza
para a consecuo de seus fins.
Programa temtico aquele que expressa e orienta a ao governamental para a
entrega de bens e servios sociedade. Pela sua implementao, so ofertados bens e
servios diretamente sociedade e so gerados resultados passveis de aferio por
indicadores.
Indicadores Parmetros representativos que medem a diferena entre a situao
desejada e a situao atual. Permitem quantificar os processos.
Despesas administrativas So despesas oramentrias correntes, pertencentes ao
grupo de natureza de despesa outras despesas correntes, definidas no mbito do PRGP.
Esto vinculadas aos programas de apoio s polticas pblicas e reas especiais.
Despesas finalsticas So despesas oramentrias ligadas diretamente aos programas
finalsticos. Pode-se dizer que so despesas que promovem impactos sociais, tais como
benefcios previdencirios e melhoria da educao e sade da populao.
PDCA O Ciclo PDCA (em ingls: Plan, Do, Check e Action), ou ciclo de Shewhart ou ciclo
de Deming, uma ferramenta gerencial de tomada de decises para garantir o alcance das
metas desejadas por uma organizao. Pode ser utilizado na realizao de toda e qualquer
atividade da organizao.
Cluster Cluster um vocbulo de origem inglesa, sem traduo precisa em portugus.
Do ponto de vista conceitual, numa definio genrica, um cluster um grupo de coisas ou
de atividades semelhantes que se desenvolvem conjuntamente. Assim sendo, o conceito
sugere a ideia de juno, unio, agregao, integrao. Na esfera de atuao do PRGP,
cluster um conjunto de rgos ou unidades administrativas comparveis em razo de
similaridades.
Pacote de gasto Agrupamento de itens (contas contbeis ou produtos) com similaridade
de lanamentos ou caractersticas.
Gestor de pacote Responsvel pelo alcance das metas pactuadas de um pacote, a ser
designado pela alta administrao do rgo com autoridade suficiente para analisar dados
e negociar com fornecedores e com demais servidores dentro do rgo.

69

Grfico de Pareto ou Diagrama de Pareto Assim definido por Karatsu e Ikeda (1985:25):
um diagrama que apresenta os itens e a classe na ordem dos nmeros de ocorrncias,
apresentando a soma total acumulada. Tambm conhecido, especialmente no controle
de estoques, como grfico ABC, devido classificao dos materiais em trs classes nomeadas
pelas primeiras letras do alfabeto. Outra denominao comum Diagrama 80-20, fazendose referncia ao fato de que, por muitas vezes, 20% dos problemas correspondem a 80% de
seus efeitos. Assim, a disperso de esforos na totalidade dos problemas identificados no
um mtodo eficiente para otimizar os resultados, considerando-se que o empenho na
soluo dos problemas mais importantes (20% do total) geralmente leva a 80% do resultado
possvel. uma das sete ferramentas da qualidade.
Procedimento Operacional Padro (POP) (em ingls: Standard Operating Procedure)
uma descrio detalhada de todas as operaes necessrias para a realizao de uma
atividade, ou seja, um roteiro padronizado para realizar uma atividade.
Benchmark qualquer instrumento fixo que permita comparar um novo registro
(mark, uma marca) a um padro preestabelecido, a partir de um ponto de observao
(bench, o banco onde os antigos exploradores ficavam sentados observando o fato
acontecer). o referencial de excelncia em si. No mbito do PRGP, benchmark o valor
mais baixo para cada item componente das despesas, tornando-se referncia para as anlises
comparativas entre organizaes.

7.2. Metodologia Proposta

Com o objetivo de racionalizar o uso dos recursos pblicos e promover uma gesto mais
eficiente desses recursos, sugere-se utilizar uma metodologia gerencial voltada para a
definio de um potencial de economia e a identificao de aes que podero transformlo em reduo efetiva de gastos. Pode-se utilizar, por exemplo, o ciclo do PDCA.
O PDCA, introduzido no Japo aps a guerra, um ciclo de desenvolvimento idealizado
por Shewhart e divulgado por Deming, que foi quem efetivamente o aplicou. Tem por
princpio tornar mais claros e geis os processos envolvidos na execuo da gesto, como,
por exemplo, na gesto da qualidade. O ciclo apresenta quatro etapas:

1) Planejamento: quando so estabelecidas as metas a serem alcanadas, bem como

os planos de ao, os procedimentos e os processos necessrios para o atingimento dos
resultados.

2) Execuo: quando so treinados os envolvidos no projeto e so executadas as

atividades propostas na fase anterior para alcance das metas. Tambm a fase de coleta
dos dados que sero utilizados na verificao do processo.
3) Verificao: nesta etapa, a implementao das aes monitorada e avaliada
periodicamente, confrontando-se o planejado, o realizado e os ganhos obtidos.

4) Ao: a fase de adotar medidas para aprimorar a execuo e/ou corrigir eventuais
falhas, elaborando, se for necessrio, novos planos.
Na etapa de planejamento, so estabelecidas as metas e definidos os meios para alcanlas. Para tanto, so realizadas anlises aprofundadas, buscando identificar quais os
problemas afetos execuo de cada despesa em questo, desdobrando-os e estudando
suas principais causas, sua importncia e a convenincia da sua soluo.
70

Quando a estrutura das despesas ou o escopo do projeto forem muito complexos,

possvel realizar um diagnstico preliminar de oportunidades de melhoria, composto por
entrevistas com os responsveis pela execuo das despesas, coleta de dados financeiros
e utilizao do Grfico de Pareto. Esse diagnstico tem o intuito de identificar as despesas,
mais representativas e com maiores potenciais de ganho, a serem priorizadas para ser
objeto de um estudo pormenorizado.
A seguir, temos um exemplo simples de um Grfico de Pareto, utilizado para definir
quais as despesas ou setores com maior relevncia para um projeto de inovao e/ou
melhoria.

Aps a identificao do problema e definio das despesas a serem trabalhadas, so

promovidas pesquisas de valores e padres adotados em outros rgos ou instituies
para os mesmos itens, de forma a definir os benchmarks e a estabelecer as metas de
melhoria a serem atingidas. Para facilitar as anlises, as despesas similares podem ser
agrupadas em pacotes de gastos que sero avaliados como um s conjunto.
De posse das anlises efetuadas, so elaborados planos de ao contendo as medidas
estabelecidas para solucionar os problemas identificados. A proposio das solues deve
levar em conta qual a participao de sua implementao no alcance da meta fixada. Sendo
assim, depende bastante do conhecimento tcnico sobre o processo relacionado despesa
selecionada. H que se ressaltar que de suma importncia, para o sucesso do projeto, o
comprometimento de todos os envolvidos no processo de execuo da despesa,
perpassando todos os nveis hierrquicos ligados gesto das despesas abordadas. No
documento ainda devem constar os nomes dos responsveis por cada ao e os prazos de
execuo das atividades.

71

Os ltimos passos da fase de planejamento, aps a validao das metas e dos planos de
ao, consistem na elaborao dos regulamentos e/ou procedimentos operacionais-padro,
com a finalidade de padronizar as normas utilizadas e os novos processos de execuo das
despesas. As trs outras etapas (execuo, verificao e ao) ocorrem quase que
simultaneamente.
Para implementao dos planos de ao, primeiramente, as pessoas necessrias ao
desenvolvimento das atividades so treinadas, tanto na metodologia a ser aplicada quanto
nos procedimentos pertinentes ao projeto, sendo, a seguir, adotadas as medidas propostas.
Todas as informaes dos resultados do processo so, periodicamente, coletadas e enviadas
para os responsveis pela verificao dos dados, que tm por objetivo observar a evoluo
das despesas selecionadas a partir da execuo dos planos de ao.
Se as metas forem atingidas, o prximo passo estabelecer os meios de manuteno
dos resultados obtidos, ou seja, levantar e padronizar as boas prticas identificadas,
possibilitando, tambm, posterior transferncia a outros rgos. No caso, porm, de no
serem alcanados os objetivos fixados, deve-se retornar anlise da despesa para descobrir
as causas que impediram o sucesso das solues adotadas e, dessa forma, poder elaborar
contramedidas que levem ao alcance da meta proposta. Essa nova anlise formalizada
por meio de um relatrio de anomalia.

7.3. Metodologia de Anlise das Despesas

Composta pelas etapas de coleta de dados; anlises de consumo, preo e de situao;
definio das metas e elaborao dos planos de ao. Os tpicos a seguir apresentam a
descrio de cada uma das etapas citadas.

7.4. Coleta de Dados

A coleta de dados consiste no levantamento de informaes pertinentes para a anlise
da execuo da despesa. Aqueles mais relevantes so utilizados na elaborao de
indicadores que auxiliam a definio das metas e o acompanhamento posterior do
comportamento das despesas objeto do programa.
Os dados devem ser extrados das faturas de servios, como energia eltrica e telefonia,
bem como dos diversos contratos de bens e servios de responsabilidade do rgo. Da
mesma forma, as informaes devem ser obtidas nos sistemas estruturantes do governo
ou em sistemas de gesto prprios do rgo. Entre os primeiros, podem-se citar: Siafi,
Siafem e Siop (antigos Sidor e Sigplan). Os sistemas prprios do rgo so aqueles
desenvolvidos para o acompanhamento das despesas, geralmente, em softwares do tipo
excel ou access.
Nessa fase, importante, tambm, pesquisar os procedimentos adotados em outras
instituies, ou mesmo em outro setor do prprio rgo, na execuo daquele tipo de
despesa ou de uma similar. A pesquisa pode ser feita em literatura tcnica, visitas, conversas
com os fornecedores, congressos, entre outros. Comparando-se os dados obtidos com os
do rgo, possvel identificar quem obteve os melhores resultados (benchmark) e, em

72

seguida, levantar quais os procedimentos adotados nesses casos. Se considerado uma boa
prtica adequada ao rgo, o procedimento pode ser includo no plano de ao, com o
intuito de melhorar a qualidade do gasto.

7.5. Tipos de Anlise

As anlises pormenorizadas das despesas incluem o exame das quantidades consumidas
(volume), dos valores financeiros contratados pelos servios (preo) e do desempenho da
despesa (situao). Para tanto, devem ser coletadas informaes referentes s trs
modalidades de anlise.
Com os dados coletados, e definidos por tipo de despesa, devem ser construdas bases
de dados, em planilhas eletrnicas, para anlise com foco em preo, consumo e formas de
contratao adotadas. Um dos propsitos da anlise permitir a elaborao de indicadores
que, por sua vez, servem de base para a definio das metas de economia e auxiliam na
fase de verificao ou de acompanhamento das aes. Alm disso, o indicador um
instrumento do processo de motivao, isso porque o seu uso permite um feedback sobre
o desempenho da execuo da despesa e, consequentemente, possibilita que a instituio
visualize como est o desempenho de suas unidades.
Alguns exemplos de indicadores utilizados so apresentados a seguir, na Tabela 1,
discriminados por pacotes de gasto.

Para que o indicador elaborado cumpra sua funo adequadamente, alm de ser
compreendido por todos os envolvidos no processo, ele deve ser aceito, ou seja, necessria
a participao total no seu desenvolvimento. Nesse processo de formulao dos indicadores,
devem-se levar em conta as seguintes caractersticas: ser representativo; fcil de entender;
com forma de clculo simples; e compatvel com os mtodos de coleta disponveis.

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Os dados utilizados na estrutura do indicador para acompanhamento da execuo da

despesa devem sempre ser os mais atualizados, refletindo a situao atual. Caso o indicador
seja utilizado como referncia para a meta, ele deve ser capaz de medir, quantitativamente,
se os objetivos esto realmente sendo atingidos.

7.5.1. Anlise de Consumo

As anlises de consumo so feitas com base, principalmente, nas informaes contidas
nas faturas das concessionrias e nos contratos administrativos, a serem consolidadas em
planilhas eletrnicas, nas quais so inseridos os parmetros mais relevantes do ms
corrente e dos onze anteriores, de forma a criar uma srie histrica. Por exemplo, na fatura
de energia eltrica, a planilha a ser elaborada deve conter o ms de referncia, o consumo
do ms, o valor total pago, valor da tarifa cobrada, demanda contratada, entre outros dados
que forem considerados relevantes para as anlises.
Com os dados consolidados, so construdos grficos para facilitar a identificao de
anomalias e sazonalidades do servio fornecido, de forma a iniciar a anlise dos
procedimentos atuais e, se for o caso, estudar os problemas encontrados.
A comparao com outros setores, rgos ou com o mercado pode, tambm, indicar se
existem pontos de melhoria ou se um benchmark a ser replicado por outros.
Como exemplo, vamos supor um rgo com vrias unidades regionais, para o qual, aps
consolidao dos dados, obteve-se a seguinte configurao dos gastos, em reais, com o
servio de energia eltrica:

Dessa forma, pode-se perceber que a unidade C a que, na mdia de um perodo de

doze meses, est consumindo menos recursos, apontando para uma possvel boa prtica,
sendo, porm, necessrio estudar as demais variveis, tais como o consumo em kWh, a
rea edificada e o nmero de servidores. Aps realizar nova comparao das unidades,
utilizando o indicador kWh/m2, temos o seguinte aspecto:

No exemplo dado acima, as unidades A, B e C possuem edificaes com 20 mil

metros quadrados, enquanto as edificaes das unidades D e E possuem 25 mil. Sendo
assim, a mdia do indicador apresenta a unidade D como consumindo menos recursos
por metro quadrado de rea edificada.
74

7.5.2. Anlise de Preo

As anlises de preos so feitas com base nos contratos firmados pelo rgo com os
fornecedores de bens e servios. Os parmetros relevantes tambm so consolidados em
planilhas eletrnicas. Por exemplo, um contrato de terceirizao do servio de limpeza
deve fornecer alguns dados tais como: perodo de vigncia, valor total contratado, valor
por posto, valores que compem a planilha de custos, entre outros.
Da mesma forma que na anlise de consumo, a comparao com outros setores, rgos
e mercado pode auxiliar na identificao de benchmarks e de pontos de melhoria.

7.5.3. Anlise da Situao

Essa anlise tem por objetivo compreender melhor todos os conceitos e procedimentos
envolvidos na execuo da despesa. a fase de analisar: as caractersticas da despesa, os
problemas encontrados e suas causas, os pontos crticos, os gargalos na execuo, o
desempenho do processo, os custos e benefcios dos procedimentos atuais e das inovaes
idealizadas, as necessidades do rgo ou do setor, a normatizao vigente, os sistemas de
controle existentes, e demais especificidades da execuo da despesa.
Utilizando o exemplo da anlise do servio de energia eltrica, a partir dos dados
coletados, pode-se verificar que h uma diferena nos valores pagos nos meses quentes e
meses frios. Em geral, essa diferena acontece por causa da utilizao mais intensiva do arcondicionado no vero e meses prximos. Porm, a anlise situacional pode identificar
outras anomalias.
Observando o grfico a seguir, percebem-se comportamentos anmalos da despesa no
ms de julho na unidade D e, no ms de janeiro, na unidade B:

Ao estudar como foi a execuo das despesas, descobriu-se que no ms de julho houve
um problema com o banco de capacitores da unidade D, gerando um gasto excessivo. Por
sua vez, na unidade B, na anlise situacional, percebeu-se que no ms de janeiro vrios
servidores tiram frias ao mesmo tempo, ocasionando uma queda no consumo de energia
eltrica.

75

7.6. Definio das Metas

As metas so as aes especficas mensurveis que constituem os passos para se atingir os
resultados desejados pelo rgo. Sendo assim, a definio do valor da meta feita aps a
concluso das anlises e deve ser submetida, para validao, aos dirigentes mximos da
instituio. A meta deve considerar o resultado desejado, o benefcio financeiro e o prazo
para seu alcance. Alm disso, as metas devem ser controlveis e desafiantes, porm
realistas, levando em considerao as especificidades do rgo ou sazonalidades comuns
execuo das despesas.
As metas podem ser definidas de acordo com os benchmarks encontrados na etapa de
anlise ou, no caso de no ser possvel, nem aplicvel a comparao com outros rgos ou
setores, por meio do estudo da srie histrica. Nesse caso, pode-se definir um percentual
da mdia histrica, por exemplo, reduo de 15%, como valor de referncia central, ou
seja, como a meta a ser atingida.
Voltando ao exemplo do servio de energia eltrica, supondo que as cinco unidades
exercem atividades semelhantes, bem como possuem rea e nmero de servidores
similares, pode-se utilizar, como meta, a mdia dos valores realizados pela unidade C, ou
seja, despesa mensal de R$ 52.115. A meta anual representaria, nesse caso, uma reduo
de 10% do total gasto pelas diversas unidades.
Se, no entanto, o rgo no tem unidades comparveis, pode-se definir que a meta
representa uma reduo de 5% da mdia dos valores realizados nos ltimos doze meses;
ou seja, para a unidade E a meta definida representa um gasto mensal mdio de R$
57.723.
Utilizando os mesmos dados do exemplo anterior, mas considerando que as cinco
unidades, apesar de exercerem atividades similares, apresentam rea edificada e nmero
de servidores diferentes, a meta definida para reduo do consumo pode ser calculada
pela mdia de um indicador para todas as unidades, como, por exemplo, kWh/m2. Nesse
caso, a unidade D o benchmark. A reduo dos nveis de consumo das demais unidades
para o patamar da referncia representaria aproximadamente 14% do total do valor
consumido.
Alm disso, apesar de considerar o indicador kWh/m 2 da unidade D como o
benchmark, os lderes do projeto podem entender que a unidade A no tem possibilidades
de alcanar os mesmos valores; sendo assim, a meta para essa unidade calculada como
um percentual da mdia de seu prprio indicador kWh/m2. importante, nessa anlise,
considerar a sazonalidade do gasto, utilizando uma mdia diferenciada para os meses
quentes e para os frios. Quando houver disponibilidade de dados, pode-se utilizar a mdia
em vrios exerccios. No exemplo abaixo, considerou-se uma reduo de 15% da mdia do
indicador da unidade A:

Tabela da mdia dos indicadores kWh/m 2, respeitada a sazonalidade

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Graficamente, a relao da meta, da referncia do benchmark e dos valores da srie

histrica apresenta-se da seguinte forma:

Grfico com a meta definida, a srie histrica e o benchmark.

Ressalta-se que, como foi utilizado o indicador kWh/m2, os valores do benchmark da

unidade D no representam a sua srie histrica, e sim um valor corrigido pela rea, em
m2, da unidade A.
Pode-se observar que, no exemplo apresentado, no ms de julho, houve um consumo
menor que a meta pactuada; isso se d pelo fato de a meta ter sido calculada pela mdia do
indicador; porm, o objetivo gerar o menor valor total de consumo anual, no sendo
necessariamente o valor mnimo ms a ms.
Salientamos, ainda, que a anlise acima detalhada levou em considerao apenas
redues de consumo. Anlises de perfil e preo poderiam refinar as metas, contudo,
evitamos apresent-las aqui por razes didticas.

7.7. Elaborao dos Planos de Ao

Os planos de ao so elaborados com a participao de todos os envolvidos no processo
e devem ser validados pelas lideranas do setor e do rgo. Devem conter as atividades
que sero implementadas, para alcance das metas pactuadas; os responsveis por cada
ao; os prazos previstos; e o impacto provvel no atingimento da meta.

O modelo acima permite a visualizao dos prazos para controle e tambm de quais so
as principais aes para o atingimento da meta definida.
77

7.8. Metodologia de Acompanhamento

A fase de acompanhamento tem por finalidade identificar quais metas pactuadas esto
sendo atingidas e, dessa forma, no caso de no atingimento, estabelecer contramedidas e
montar um novo plano de ao, bem como, no caso de sucesso das atividades propostas,
padronizar e aprimorar as prticas adotadas.
Aps a implementao dos planos de ao, os resultados obtidos devero ser
acompanhados mensalmente por todos os envolvidos no processo. O processo inicia-se
com a incluso dos dados das faturas ou dos processos de pagamentos em planilhas
eletrnicas, elaboradas para esse fim, ou em sistema informatizado prprio. As informaes
so analisadas e comparam-se os valores pactuados das metas e aqueles efetivamente
realizados. O andamento das atividades dos planos de ao tambm deve ser acompanhado
mensalmente por meio da utilizao de uma planilha especfica. Os resultados obtidos,
positivos ou negativos, devem ser divulgados e discutidos em todos os nveis hierrquicos
da instituio para que sejam propostos ajustes, se necessrios, e aprimoramentos nos
planos de ao.
O acompanhamento da execuo das atividades constantes dos planos de ao deve ser
feito mensalmente com o objetivo de comparar os resultados financeiros obtidos com os
procedimentos propostos e adotados pelo rgo. A cada ms so anotadas as medidas
tomadas, de forma a criar um histrico do processo e auxiliar a replicao em outros rgos
ou setores.

Modelo de planilha de acompanhamento do plano de ao

78

7.9. Controle do Valor Realizado versus a Meta

A utilizao de grficos padronizados facilita a verificao do atingimento das metas, bem
como melhora o entendimento em relatrios e reunies. O grfico de acompanhamento
deve conter a denominao da despesa analisada, o rgo ou setor responsvel pelo gasto, a
meta mensal pactuada, a unidade de medida, a unidade de tempo, os resultados anteriores
como referncia, o valor do benchmark (se for o caso), a direo que se espera dos resultados
(seta para cima significa que os valores devem aumentar e seta para baixo que devem
diminuir), e demais informaes relevantes. A seguir, um exemplo de um grfico sequencial
simples para controle de item.

Figura: Exemplo de grfico de controle mensal

No exemplo acima, percebe-se que a meta definida no coincide com o benchmark

encontrado. Alm disso, at o momento da verificao dos dados, o setor em questo
ainda est acima da meta, o que ensejar uma nova anlise para proposio de aes
corretivas.

7.10. Aes Corretivas

Identificadas anomalias entre os valores realizados e a meta mensal pactuada,
necessrio propor contramedidas para sanar os problemas. Para tanto, so analisadas as
razes pelas quais o resultado esperado no foi obtido. Dessa anlise, formulado um
relatrio de anomalia e um novo plano de ao a serem aprovados pelos respectivos
responsveis em todos os nveis hierrquicos da instituio.

7.11. Boas Prticas

Identificadas as prticas que melhor atingiram os resultados desejados, so realizadas
novas anlises de situao considerando os procedimentos e valores adotados. Essa anlise
deve ser formalizada em um relatrio de boas prticas que indique o desempenho do
processo de execuo, os custos e benefcios, a normatizao necessria, as formas e
79

sistemas de controle, bem como as demais informaes necessrias para implementao

da prtica em outro rgo ou setor.
Podem-se destacar como exemplos de boas prticas aplicadas em rgos do Governo
Federal: a instalao, junto central telefnica, de uma interface de celulares, popularmente
chamada de cellfix, que transforma a ligao fixo-mvel para mvel-mvel; assim como a
otimizao do clculo da demanda de energia eltrica, a ser negociada com a concessionria,
utilizando como base a srie histrica da despesa e abrangendo as sazonalidades
caractersticas desse tipo de servio, tais como as variaes trmicas das estaes do ano.

80

Referncias Bibliogrficas

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81

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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12595.htm (LOA/2012)
Obs.: As principais legislaes utilizadas nesta apostila esto disponveis no stio eletrnico: http:/
/www.orcamentofederal.gov.br/legislacao

82

Anexo

A. Exemplo de Detalhamento Oramentrio

83

84

85