Proyecto de Fortalecimiento de Polticas

Pblicas e Intervenciones dirigidas a la

Prevencin del Delito en Amrica Latina
Boletn N 10, Enero 2010

Prevencin Local del delito

El presente nmero del Boletn + Comunidad + Prevencin est dedicado a describir
y analizar la implementacin de dos programas orientados a la prevencin del delito
a nivel local. Cada uno de ellos aporta elementos para el debate respecto de lo que
sirve en la implementacin de programas locales. Adems, constituyen programas con
objetivos y metodologas diferentes, que coincidentemente se ejecutan a nivel local,
aunque han sido diseados y responden a orientaciones provenientes del nivel central
(ministerios).
El primero de los artculos, es una sistematizacin de la experiencia del Programa
Comunidades Vulnerables, impulsado por el Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos de Argentina, e implementado desde el ao 2001. Si bien desde el Ministerio
se descontinu su implementacin, sta se ha mantenido en algunos de los territorios
donde se ejecutaba. Este artculo resume el contexto en que se inserta el programa; sus
objetivos y beneficiarios, los principios de la intervencin y su metodologa. Finalmente
expone una reflexin sobre los aciertos, dificultades y proyecciones del mismo.
El segundo artculo, aborda desde una perspectiva analtica la descentralizacin de la
poltica pblica en materia de prevencin del delito. Para ello revisa la evolucin del
programa Comuna Segura, impulsado por la Divisin de Seguridad Pblica del Ministerio
de Interior de Chile, desde su implementacin inicial el ao 2001. Finaliza, a modo de
conclusin, sealando las fortalezas y oportunidades del modelo de prevencin tal y como
se ha aplicado en Chile, desde la perspectiva de la gestin descentralizada de ella.
Esperamos que a partir de ejemplos concretos se pueda incentivar la reflexin en
torno a la prevencin del delito en Amrica Latina, como aporte a la prctica cotidiana
en esta materia.
Como es habitual, este nmero tambin incluye enlaces web de inters para los
profesionales del rea, y la presentacin de dos publicaciones recientes realizadas en
Chile y Per. Invitamos a nuestros lectores a utilizar los espacios que desde + Comunidad
+ Prevencin estn abiertos para el intercambio de informacin. Nuestra pgina web
en www.comunidadyprevencion.org rene ms enlaces y destaca otras publicaciones
de la regin.

Destacados
Programa comunidades vulnerables:

Una experiencia de prevencin

social del delito en argentina
Delincuencia y descentralizacin en Chile:

Los desafos de definir la oferta

pblica desde la demanda comunal
y regional
Enlaces de inters
Publicaciones Destacadas

Para incluir su informacin puede enviarla a contacto@comunidadyprevencion.org

Publicacin realizada con el apoyo de
Open Society Institute

Este boletn se encuentra disponible en: www.cesc.uchile.cl

Lugar de Publicacin: Centro de Estudios en Seguridad
Ciudadana Santa Luca 240, Santiago, Chile.
Fono 56-2-9771520 www.cesc.uchile.cl
Editor: Hugo Frhling
Direccin de Investigacin: Alejandra Mohor
I.S.S.N. N 0718-1183

Programa Comunidades Vulnerables:

UNA EXPERIENCIA DE PREVENCIN SOCIAL DEL DELITO EN ARGENTINA

Equipo de Estudios e Investigaciones en Prevencin del Delito de la Direccin Nacional de Poltica Criminal

1. Contexto y antecedentes del Programa

De acuerdo a las estadsticas sobre el delito, encuestas
de victimizacin, investigaciones, estudios y el informe
preliminar del Sistema Nacional de Estadsticas sobre
Ejecucin de la Pena, en los ltimos aos ha aumentado
significativamente la criminalidad en los principales
centros urbanos de Argentina (DNPC, web). Siguiendo
el anlisis de Mller y Hoffmann (2008), parte de ese
aumento se debe al crecimiento de la cantidad de
hechos que podramos denominar delitos callejeros
o predatorios: delitos contra la propiedad (como
los hurtos y robos) y contra las personas (como los
homicidios y las lesiones). Estos delitos se caracterizan
por la proximidad fsica entre el agresor y la vctima,
por acaecer generalmente en el espacio pblico y
por su escasa complejidad, fruto de cierto grado de
improvisacin o de la falta de planificacin elaborada.
Asimismo, se observa un incremento progresivo del uso
de violencia asociada a estos hechos, principalmente
en el aumento de la tasa de homicidios dolosos y, entre
ellos, los ocurridos en ocasin de otros hechos. Estos
delitos son los que comnmente procesa el sistema
penal en nuestro pas y generalmente los que menos
se denuncian.

La Direccin Nacional de Poltica Criminal realiz una

investigacin sobre casi 400 adolescentes (16-18 aos)
imputados de delitos y enjuiciados ante los Tribunales Orales
de la Ciudad de Buenos Aires. Sus conclusiones indican que:

Los delitos cometidos con mayor frecuencia fueron contra

la propiedad (69%). Le siguen la tenencia ilegtima de
armas (10,7%) y los delitos contra las personas (7,31%).

De los delitos contra la propiedad se destacaron los robos

en grado de tentativa (19,3%), los robos con armas (13,7%),
los robos (12,9%), otro tipo de robo calificado (10,5%),
la tentativa de robo con armas (6,34%) y, finalmente, la
tentativa de otro tipo de robo calificado (5,12%).

Casi la mitad de los hechos fueron cometidos en la va

pblica (49%).

Aun teniendo en cuenta la selectividad del sistema

penal, gran parte de los detenidos y procesados por este
tipo de delitos son jvenes varones, de baja escolaridad,
desocupados o subocupados, muchos de los cuales han
sido institucionalizados en su etapa infantil.

Es necesario considerar que, desde 1990, tambin han

aumentado significativamente los llamados delitos
de cuello blanco (Sutherland, 1969): la criminalidad
econmica-financiera, la corrupcin poltica, etc.
Sus autores slo excepcionalmente son procesados
por el sistema penal. La necesidad de enfrentar este
tipo de delitos es acuciante no slo por su propia
entidad y porque perjudica a amplios sectores de
la poblacin, sino tambin porque su impunidad
genera descreimiento en las instituciones, manifiesta
la selectividad del sistema penal y contribuye al
crecimiento de los delitos callejeros, ya que buena
parte de stos se encuentran apoyados en una red de
delitos de cuello blanco que permiten la produccin y
reproduccin de la llamada economa ilegal.
Los delitos callejeros se desarrollan fundamentalmente en el espacio pblico y la mayor parte de sus
vctimas provienen, como muchos de sus autores,
de los sectores de menores recursos sociales,
econmicos y culturales. Es por ello que tienden
a concentrarse geogrficamente en las reas ms
degradadas del espacio urbano. Constituyen el
centro de atencin de los medios masivos de
comunicacin y generan alarma social y sensacin
de inseguridad, lo cual impulsa el desarrollo de
comportamientos de autoproteccin para reducir el
riesgo de ser vctima de un delito, promoviendo en
algunos sectores el abandono del espacio pblico
y el surgimiento de una mentalidad de fortaleza.
Esta situacin de vivencia de inseguridad se plasma,
por otro lado, en una creciente demanda a las
autoridades responsables para que se endurezca la
persecucin y encierro de los ofensores y se dicten
leyes ms rigurosas para adolescentes y jvenes en
conflicto con la ley penal.
Adentrndonos en el anlisis de este tipo de delitos, y
de acuerdo a las fuentes citadas, encontramos que en
la Ciudad de Buenos Aires el 73,3% de los hechos son
cometidos por personas cuya edad est comprendida
entre los 15 y los 25 aos. La comparacin entre
los datos del ao 2002 y los del 2005 muestra el
crecimiento de la participacin de personas de menor
edad en algunos de los delitos ms violentos, como es
el robo con armas.

Equipo de Estudios e Investigaciones en Prevencin del Delito de la Direccin Nacional de Poltica Criminal:
Juan Jos Canavessi (Lic. en Historia y Lic. en Filosofa), Gabriela Innamoratto (Tcnica Universitaria en Prevencin de las
Adicciones), Enrique Palacio (abogado), Matas Krause (estudiante), Cristina Vallejos (abogada), Carina Mller (Lic. en Ciencias
Polticas) y Ximena Hoffmann (abogada).

A la hora de interpretar estos datos, diversos

enfoques tericos intentan dar cuenta de este
fenmeno que se observa en las principales ciudades
de Latinoamrica. La Direccin Nacional de Poltica
Criminal comenz a disear polticas pblicas desde
una perspectiva que evita los reduccionismos y
sostiene que en la etiologa de esta problemtica
intervienen una multitud de factores estructurales y
complejos procesos sociales, econmicos y culturales.
Las encuestas de victimizacin y otros estudios sobre
el delito corroboran la simultaneidad del aumento de
la tasa de delitos con los picos de crisis econmica y
de mayor desigualdad en trminos de la distribucin
del ingreso (Pompei, 1999). Las condiciones de
vulnerabilidad y exclusin social as como la privacin
relativa, la inequidad y la falta de perspectivas en el
marco de una sociedad consumista, en la cual para
ser y pertenecer hay que tener, indudablemente
favorecen el incremento de prcticas delictivas
callejeras en los grandes centros urbanos (Young,
2003; Ciafardini, 2006; Nez, 2008).
Acorde a este marco terico y en respuesta a
la problemtica descripta se cre el Programa
Comunidades Vulnerables (PCV) integrando el Plan
Nacional de Prevencin del Delito (PNPD). De esta
forma, se puso en marcha una poltica pblica de
prevencin social del delito impulsada por el entonces
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la
Argentina (Resolucin SSPC N 009 del ao 2001).
El PCV tiene como objetivo general promover la
integracin social de adolescentes y jvenes inmersos
en procesos de alta vulnerabilidad social, procurando
reducir su participacin en la comisin de delitos
callejeros y la violencia asociada a ellos (Cuadros 1 y 2).
El diseo, la coordinacin, la implementacin, el
monitoreo y la evaluacin del Programa estuvieron
a cargo de un equipo interdisciplinario perteneciente
a la Direccin Nacional de Poltica Criminal. Durante
los aos 2006-2007, luego de cuatro intensos aos
de implementacin, se solicit asistencia tcnica a
la Subsecretara de la Gestin Pblica de la Nacin.
La misma consisti en una primera instancia de
capacitacin sobre planificacin, monitoreo y
evaluacin de polticas pblicas. Luego se avanz
en mesas de trabajo para la revisin y adecuacin
del diseo del Programa y de los instrumentos
necesarios para el desarrollo del ciclo del mismo:
instrumento de entrevista inicial para destinatarios,
ficha de seguimiento, instrumentos de planificacin y

Cuadro No. 1

Problema Focal
Alto nivel de participacin de Jvenes de Comunidades
Vulnerables (CV) en la comisin de Delitos Callejeros (DC)
Aumento de los DC en relacin al
total de delitos denunciados y no
denunciados.
Aumento de la proporcin de
reincidentes en la comisin de DC.
Aumento de la cantidad
de jvenes de CV por causas
relacionadas con DC en institutos
de detencin.
Aumento de la cantidad de causas
judiciales que involucran jvenes
de CV relacionadas con DC.

Aumento del nmero de

opiniones de referentes
comunitarios de CV que aluden a la
participacin de jvenes de CV en
la comisin de DC.
Aumento de la categora jvenes
entre 16 y 25 en la identificacin
de ofensores por parte de vctimas
de DC.
Aumento de la proporcin de
reincidentes en la comisin de DC
cometidos por jvenes de CV.

Aumento de jvenes de CV
muertos en enfrentamientos con
las fuerzas de seguridad durante la
comisin de DC.

Cuadro No. 2

Situacin Objetivo
Disminucin del nivel de participacin de Jvenes de Comunidades
Vulnerables (CV) en la comisin de Delitos Callejeros (DC)
Disminucin de la cantidad
de jvenes de CV por causas
relacionadas con DC en institutos
de detencin.
Disminucin de la cantidad de
causas judiciales que involucran
jvenes de CV relacionadas con DC.
Disminucin de los jvenes de CV
muertos en enfrentamientos con
las fuerzas de seguridad durante la
comisin de DC.
Disminucin del nmero
de opiniones de referentes

comunitarios que aluden a la

participacin de jvenes de CV en
la comisin de DC.
Descenso de la categora jvenes
entre 16 y 25 en la identificacin
de ofensores por parte de vctimas
de DC.
Disminucin de la proporcin de
reincidentes en la comisin de DC
cometidos por jvenes de CV.
Mayor integracin social de
jvenes de CV que se encuentran
en conflicto con la ley penal.

Se puede acceder a notas periodsticas, reportajes y artculos vinculados al desarrollo del PCV en:
http://www.prevencionsocialdelito.blogspot.com

El equipo de la Direccin Nacional de Poltica Criminal perteneciente al Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos que
entre 2001 y 2008 tuvo la responsabilidad de crear, desarrollar las experiencias piloto, promover y acompaar la implementacin
en las distintas jurisdicciones, monitorear, orientar, conducir y redisear el PCV actualmente contina trabajando como Equipo
de Estudios e Investigaciones en Prevencin del Delito, siendo autor del presente artculo.

rectificacin de la misma, gua para la sistematizacin

anual de actividades, instrumentos de monitoreo,
matriz de evaluacin.
Entre los aos 2001 y 2008, han participado
voluntariamente del PCV cerca de 6.000 adolescentes
y jvenes en conflicto con la ley penal pertenecientes
a villas de emergencia y/o barrios caracterizados por
las condiciones socioeconmicas desfavorables de su
poblacin. La tarea estuvo a cargo de alrededor de 70
operadores y profesionales pertenecientes al equipo
de la Direccin Nacional de Poltica Criminal y a los

equipos de las jurisdicciones en que se implement:

Ciudad de Buenos Aires, algunos municipios de la
Provincia de Buenos Aires --Avellaneda, Morn, Moreno, San Isidro, Tres de Febrero, Lans-- y del interior del
pas --Cipolletti, Viedma, Bariloche y Santa Fe--2
Si bien el PCV fue dejado sin efecto en el mbito del
Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos
en marzo de 2008 (Resolucin MJSDH N 577/083), su
implementacin contina hoy en las jurisdicciones
donde se puso en prctica, a cargo de los equipos
locales de los distintos municipios.

2. Destinatarios y objetivos especficos del Programa

El Programa focaliza su abordaje territorial en
asentamientos, villas de emergencia y barrios con altos
ndices de exclusin social, dirigiendo sus acciones a
jvenes inmersos en condiciones de alta vulnerabilidad
social (tablas 1-2), dado que:

En las comunidades vulnerables los jvenes desarrollan

su vida en un contexto poblado de amenazas y cuentan
con escasos recursos propios para evitar sus efectos:
viven en barrios pobres en los que muy pocos adultos
tienen trabajo estable; estn en contacto cotidiano con
la violencia en sus mltiples formas; pueden comprar o
alquilar armas a bajo costo; son incitados al consumo
de sustancias psicoactivas ilegales de efectos nocivos
para su salud fsica y mental; no tienen experiencia
en el mercado de trabajo o han tenido experiencias
breves en trabajos precarios sin calificacin y de muy
baja remuneracin; no han completado la educacin
formal obligatoria ni han recibido formacin para
el desempeo de oficios; pasan muchas horas del
da sin actividades organizadas y no cuentan con
mbitos sociales de contencin u orientacin para
canalizar necesidades e intereses; aspiran a bienes de
consumo caracterizados como propios de la etapa
juvenil por la propaganda y los medios masivos de
comunicacin pero no tienen dinero para adquirirlos;
su vida cotidiana transcurre dentro de las fronteras de
su barrio que opera a la vez como lmite geogrfico
y social; son padres y madres muy tempranamente,
sin recursos suficientes para formar un hogar propio;
algunos tienen familiares presos, antecedentes por
infracciones menores o estn vinculados a personas
que habitualmente cometen delitos, otros tienen
antecedentes penales comprobados; descreen de
las instituciones de justicia y temen la selectividad

y arbitrariedad de la polica; no avizoran un futuro

inmediato ni mediato muy diferente a su presente;
para ellos y ellas arriesgar la vida y la libertad forma
parte de las reglas de juego (DNPC, 2007:14).
Los destinatarios directos de la intervencin son
adolescentes y jvenes (14 a 30 aos) en situacin de
vulnerabilidad social en conflicto con la ley penal o en
riesgo de estarlo. Esto comprende situaciones tales
como haber infringido una norma del cdigo penal y
no estar en situacin de encierro; estar o haber estado
involucrados en prcticas violentas prximas al delito;
haber estado detenido en comisaras, institutos de
menores y/o instituciones penitenciarias; haberse visto
involucrado en detenciones preventivas en comisaras.
El trabajo se orienta hacia la consecucin de los
siguientes objetivos especficos (DNPC, 2007:16-17):

Promover la construccin de proyectos de

vida que no impliquen prcticas violentas y/o
delictivas.

Apoyar la bsqueda de formas de sustento

econmico por fuera de la actividad delictiva.

Promover el conocimiento y ejercicio de los

derechos fundamentales.

Reforzar los aspectos identitarios que

contribuyan a la integracin social y a una mejor
calidad de vida.

Promover el ejercicio de la reflexin crtica sobre

hbitos, pautas, normas y valores vigentes.

Se puede acceder a notas periodsticas, reportajes y artculos vinculados al desarrollo del PCV en:
http://www.prevencionsocialdelito.blogspot.com

El equipo de la Direccin Nacional de Poltica Criminal perteneciente al Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos que
entre 2001 y 2008 tuvo la responsabilidad de crear, desarrollar las experiencias piloto, promover y acompaar la implementacin
en las distintas jurisdicciones, monitorear, orientar, conducir y redisear el PCV actualmente contina trabajando como Equipo
de Estudios e Investigaciones en Prevencin del Delito, siendo autor del presente artculo.

Tabla de Contingencia. Perodo agrupado 2004-2007

Estaba cursando al ingreso al PCV?

Estimular el reconocimiento y adquisicin de

habilidades que mejoren las condiciones de
empleabilidad y/o desarrollo de actividades
productivas.

Fortalecer las redes de apoyo.

Promover formas de resolucin pacfica de

conflictos.

Tabla No. 1
Perfil de los ingresantes al PCV (Educacin)

Incentivar la inclusin a grupos, organizaciones

e instituciones que favorezcan la integracin
y la ampliacin del capital social, cultural y
simblico.

Estimular la vinculacin con y/o la continuidad

en el sistema educativo formal.

Perodo

2004

2005

2006

2007

2004-2007

2004-2007

Base

1.360

1.369

1.610

1.269

5.608

249

267

419

317

1252

22,33

No

1.111

1.102

1.191

952

4.356

77,67

Fuente: Informes de seguimiento de procesos de jvenes participantes del Programa

Comunidades Vulnerables, perodos 2004, 2005, 2006, 2007, de la DNPC.

Tabla No. 2 | Perfil de los ingresantes al PCV (Trabajo)

Tabla de Contingencia. Perodo agrupado 2004-2007 | Situacin Laboral al ingreso al PCV
Perodo

2004

2005

2006

2007

2004-2007

2004-2007

Base

1.360

1.369

1.474

1.528

5.731

257

264

253

332

1.106

19,29

Trabajo Regular Formal

47

48

54

69

218

3,80

Trabajo Regular Informal

223

248

285

287

1.043

18,19

Trabajo Ocasional (Changas)

185

428

499

425

1.537

26,81

No busca trabajo

648

381

383

416

1.828

31,89

Busca trabajo

3. Principios de la Intervencin
El Programa orienta su actividad de acuerdo con los
siguientes principios:
Enfoque de derechos:
Este principio alude al rol del Estado y su compromiso
indelegable en el desarrollo de estrategias que
contribuyan a la construccin de formas de vida
que recuperen el real ejercicio de los derechos
fundamentales que, aunque inherentes a la condicin
humana, se ven restringidos para gran parte de la
poblacin. Todas las acciones que se elaboran y
ejecutan desde el Programa centran la mirada en la
persona y sus derechos como un fin en s mismo, no
considerando a cada individuo de manera aislada sino
potenciando su integracin a colectivos humanos
para fortalecer espacios inclusivos que promuevan el
ejercicio de una ciudadana plena.
Perspectiva de las redes sociales
Esta perspectiva representa una forma particular de
vivir, pensar y actuar las relaciones sociales. Tomar
conciencia de la inmersin en redes sociales posibilita
tener el registro de estar con otros a la hora de operar en
un problema convocante. La adopcin de este principio

por parte del Programa facilita vislumbrar tanto las

configuraciones problemticas que constituyen un
fenmeno como el estado de las relaciones del entorno
de sostn de las personas, a fin de encontrar formas
cogestivas y cooperativas de abordar los problemas
sociales.
Enfoque comunitario
En el marco de las caractersticas de la vida urbana
contempornea se entiende que lo comunitario est
dado por la condicin comn de una poblacin que
comparte una historia de asentamiento y algunos
rasgos de la vida cotidiana, en un territorio de radio
variable y cuyos problemas estn inmediatamente
interconectados. El Programa desarrolla su intervencin en el barrio adoptando una forma particular
de acercamiento que hace visible y potencia los
recursos que posee, fundamentalmente simblicos,
identitarios y de prcticas acumuladas en la memoria
colectiva de sus habitantes, estableciendo un dilogo
respetuoso entre el saber popular, las disciplinas
cientficas y sus respectivas prcticas con el objeto
de cogestionar los problemas y conflictos que los
convocan.

Participacin
El Programa sostiene que el carcter participativo de
una poltica pblica se basa en el convencimiento de
que la deliberacin pblica y la interaccin social, tanto
como la aceptacin y el respeto por el pluralismo,
son valores y prcticas esenciales para profundizar
las relaciones gobierno-ciudadana en un sistema
democrtico. La participacin de la comunidad
en el desarrollo de una poltica pblica refiere
especficamente a que los integrantes de la misma
intervengan en las actividades pblicas, representando
intereses particulares en el marco de esquemas de
compromiso y condiciones institucionales.

el Programa propone la necesidad de generar modelos

de gestin flexibles centrados en esquemas de
cooperacin, articulacin y colaboracin de diferentes
organismos gubernamentales entre s, a fin de facilitar
la promocin y el sostenimiento de las acciones de
prevencin social del delito y evitar la fragmentacin
de las polticas pblicas. La implementacin del
Programa exige modelos de gestin que contengan
relaciones interagenciales (entre diferentes niveles de
gobierno: nacional, provincial, municipal y comunal)
y multiagenciales (entre varias agencias respecto
de un tema dado: desarrollo social, educacin, salud,
empleo, etc.).

Voluntariedad
La participacin en el Programa implica la intencin
del joven de querer incorporarse sin verse obligado
por preceptos externos, sean de ndole familiar,
judicial, etc. En este sentido, tanto el ingreso como la
permanencia en el Programa implican el ejercicio de
un acto absolutamente voluntario que posibilita la
construccin conjunta de un encuadre de trabajo. La
adopcin de este principio incorpora una nueva mirada
de abordaje en materia de prevencin del delito: la no
imposicin permite trabajar sobre las reales inquietudes
y motivaciones de los adolescentes y jvenes en orden
al fortalecimiento de una autonoma responsable.

Gestin local
Si bien se debe contar con una respetuosa y fecunda
articulacin y corresponsabilidad entre los distintos
niveles de gobierno, la gestin local de las polticas
pblicas favorece la participacin y compromiso
de los ciudadanos, la ampliacin del campo de los
derechos y libertades, la progresiva integracin de los
sectores excluidos y un mayor control de las acciones
de gobierno y el desempeo de sus agentes. Tanto
identificar problemas como idear soluciones se facilitan
si los diversos actores locales acuerdan una estrategia
compartida. Teniendo esto presente, el Programa es
implementado, fundamentalmente, por las instancias
gubernamentales propias de las jurisdicciones en que
se desarrolla.

Interagencialidad y multiagencialidad
Considerando que el delito es por su naturaleza
multifactico, tanto en sus causas como en sus efectos,

4. Metodologa e Implementacin del PCV

Para implementar el Programa se desarrollan diversas acciones que se presentan a continuacin de modo secuencial,
aunque en la prctica se van concretando en funcin de recursos disponibles, decisiones polticas y tcnicas, etc.
1. Establecimiento de acuerdos formales: con
gobiernos provinciales y/o locales, ONGs (alternativo)
y autoridades del Programa.

2. Diagnstico cuantitativo y cualitativo sobre el

estado de la seguridad en la jurisdiccin donde se
implementar el Programa.

3. Seleccin de los territorios para desarrollo de las

estrategias preventivas (segn nivel de vulnerabilidad
social).

4. Cooperacin, articulacin y colaboracin con las

instituciones que podran participar en las acciones
preventivas (nacional, provincial, municipal y
comunal).

5. Construccin de una red institucional que facilite

instancias de integracin social para los destinatarios.

6. Conformacin del equipo local de intervencin con

un perfil multidiciplinario.

7. Capacitacin equipo local de operadores.

Peridicamente se desarrollan instancias de
formacin-accin, sistematizacin de prcticas e
intercambio de experiencias

8. Proceso de insercin comunitaria: inicio de los

primeros contactos en el barrio, construccin de
vnculos de confianza. Elaboracin conjunta de
diagnsticos y propuestas de trabajo.

9. Convocatoria a jvenes de la comunidad que se encuentran en conflicto

con la ley penal o en riesgo de estarlo. Para eso se realizan encuentros con
actores comunitarios que son quienes acercan a los jvenes.

Fases o etapas en el trayecto de los jvenes por el Programa

Para una mejor organizacin de las actividades en el marco del proyecto local de prevencin se distinguen tres
fases o etapas.

a.

Admisin: se procura conocer la correspondencia de cada joven con el perfil de la poblacin

destinataria y establecer si ingresar al PCV o si ser orientado/derivado a otras instancias. A lo largo
de una serie de entrevistas, el joven es escuchado en cuanto a sus intereses, informado de los objetivos
del PCV e interiorizado respecto al encuadre de trabajo y de los compromisos a asumir, as como de las
responsabilidades de los operadores. El tiempo de insercin, la permanencia y la visibilidad del PCV en
un barrio influyen poderosamente en la forma en que se acercan los jvenes y las motivaciones que
traen. Este primer contacto permite aproximarse a la historia y realidad de cada uno.

b.

Desarrollo: los jvenes participan de las actividades del PCV con el acompaamiento y la orientacin
de los operadores. En estas actividades se privilegian los dispositivos grupales, dado que los grupos son
los mbitos por excelencia en los que ocurre la comunicacin y el aprendizaje. No obstante, el equipo de
operadores reserva un espacio y un tiempo para el acompaamiento de los procesos individuales. Los
abordajes individuales y grupales son complementarios. Es importante hacer respetar el encuadre y las
normas bsicas de convivencia y participacin. Resulta til en esta etapa la gestin y otorgamiento de
subsidios / becas como ayuda econmica a los beneficiarios y estmulo para la asuncin y sostenimiento
de compromisos acordados: capacitaciones en oficios, reinsercin y/o permanencia escolar, atencin
de salud y tratamientos por consumos problemticos de sustancias psicoactivas, participacin en
emprendimientos productivos y/o sociales, etc. Las actividades de esta fase estn hilvanadas para
poder llevar una secuencia progresiva que permita capitalizar los distintos procesos.

c.

Egreso: es un proceso que lleva a la desvinculacin exitosa del destinatario respecto del Programa.
Consiste en un trabajo de reflexin por parte del joven, orientado por el operador. Un beneficiario
pasa a la fase de egreso cuando se encuentra en posicin de desarrollar un proyecto de vida y
estrategias de supervivencia socialmente legtimas y logra tomar conciencia de la calidad de los
recursos personales y sociales con los que cuenta. Es decir, cuando puede reconocer que est en
condiciones de afrontar su vida con mayor autonoma. En este sentido, la decisin consensuada de
desvincularse es el mejor indicador de que el proceso se ha cumplido exitosamente. Algunos de
los indicadores que permiten establecer las condiciones de egreso de un joven son: alejamiento
de prcticas delictivas, adquisicin de habilidades laborales, continuacin o reinsercin escolar,
revinculacin familiar (fortalecimiento de vnculos, desvinculacin necesaria o nuevas formas de
vinculacin), ampliacin de su red personal-social-institucional, ausencia de consumo problemtico
de sustancias psicoactivas y capacidad de proyeccin vital (tablas 3, 4 y 5). Los jvenes egresados
pueden seguir manteniendo contactos informales con el Programa, incluso colaborando en su
desarrollo. Tambin es posible que recurran nuevamente al mismo en caso de necesitarlo. El trayecto
de cada joven por las distintas fases del Programa no siempre es lineal: en este proceso hay avances
y retrocesos, alejamientos y revinculaciones. Generalmente, el itinerario de un joven por el PCV
abarca aproximadamente dos aos, aunque esto depende de los procesos de cada beneficiario. Sin
embargo, a fin de no crear dependencia, el tiempo mximo de participacin es de tres aos.

Ejes de la intervencin
A lo largo de estas fases se abordan cuatro ejes
interrelacionados, que se trabajan por medio de
dispositivos grupales, actividades complementarias y
seguimiento individual.

a) Eje Vincular:
Pretende poner en cuestin, revisar e interpelar las
representaciones de los jvenes en relacin con los
otros, los valores y las creencias que orientan sus
elecciones y sus comportamientos, como as tambin
promover la toma de conciencia del entramado
de relaciones del que son parte, y. por lo tanto,
de los recursos protectores a su alcance. Este eje
atraviesa todas las tareas que emprende el PCV. Para
ello, se desarrollan actividades que promueven la
reconstruccin de vnculos, el respeto de las normas,
la asuncin de responsabilidades, la capacidad de
planificacin y colaboracin, la exclusin de la violencia
para la resolucin de conflictos, la optimizacin de
la comunicacin, etc. Existe una serie de dispositivos
especficos sistematizados a lo largo de los aos de
implementacin del PCV que se desarrollan en todos
los grupos, acorde a las caractersticas de cada uno y
a los emergentes que surjan4: Mapa de Red Personal,
Taller de Proyecto de Vida e Identidad, Taller sobre
Delito, Taller de Violencia y Resolucin Pacfica de
Conflictos, Taller sobre el Uso del Tiempo, Taller sobre
la Obtencin y Uso del Dinero, Taller de Reconstruccin
de la Historia Familiar, Asambleas Multifamiliares y
Taller Vnculos en Juego, entre otros.
b) Eje Socio-Comunitario:
El objetivo del trabajo sobre este eje es fortalecer las
redes personales y comunitarias del joven, motivar
la reflexin sobre otras formas de uso del espacio
comunitario para su apropiacin y convivencia,
modificar el imaginario de y hacia los jvenes
posicionndolos ante su comunidad de forma tal
que favorezca una convivencia sin exclusiones.
Algunas de las actividades que se realizan con los
jvenes enmarcadas en este eje son el mejoramiento
y mantenimiento de plazas y espacios pblicos, el
trabajo con murales, la refaccin del lugar de encuentro,
la organizacin de comedores y/o merenderos, el
diseo, produccin y distribucin de revistas, talleres
de reconstruccin de la historia barrial y relevamiento

de necesidades locales, la confeccin y distribucin

de material audiovisual sobre la realidad juvenil de
la comunidad, la participacin en cooperativas, la
organizacin de torneos deportivos y recreativos, la
participacin de los beneficiarios en la organizacin y
desarrollo de festejos y eventos barriales / comunitarios,
la formacin de promotores de salud, etc.
c) Eje Mundo del Trabajo:
La exclusin del mundo del trabajo es una de las
causas fundamentales que generan vulnerabilidad en
los jvenes, por lo cual se realizan talleres orientados a
trabajar las siguientes temticas: el trabajo y sus formas
a lo largo del tiempo, los derechos y obligaciones
laborales, la necesidad de organizacin del tiempo,
herramientas para la bsqueda y sostenimiento del
empleo, uso del salario, la sindicalizacin, etc. Asimismo, se promueven: la participacin de los jvenes
en cursos de capacitacin en oficios, la permanencia
y reinsercin escolar, el acceso a bolsas de trabajo
y agencias de empleo, los microemprendimientos
productivos, etc. Para favorecer la insercin laboral
de los jvenes, se gestionan pasantas en distintas
instituciones y empresas y se realiza un especial
acompaamiento de cada beneficiario tendiente
a que puedan conseguir trabajo, mantenerlo e ir
mejorando la calidad del mismo.
d) Eje Jurdico:
El PCV orienta y asesora frente a demandas que
representen necesidades especficas y concretas de
los jvenes y sus familiares, respetando la intimidad
de las personas, sin invadir el universo de sus
decisiones. No se acta en ningn caso sin que exista
el consentimiento y necesidad expresa de orientacin.
Entre las actividades relativas a este eje se pueden
mencionar el acompaamiento a juzgados y tribunales,
la articulacin con reas municipales y ONGs, el
Patronato de Liberados y los Juzgados, la confeccin
y distribucin de folletos informativos sobre derechos,
la realizacin de talleres sobre el funcionamiento de la
Justicia, los Derechos Humanos, etc. Cabe destacar que
las tareas no incluyen el patrocinio directo en ningn
tipo de causas que involucren a los beneficiarios
directos o indirectos del PCV.

5. Balance
El Programa ha definido como prioritario contar con informacin actualizada de su implementacin en los
distintos territorios. El monitoreo permanente del PCV en cada barrio en que se implementa es realizado por
agentes externos al equipo local y permite el seguimiento de las principales variables: adecuacin del perfil de los
destinatarios, realizacin de actividades planificadas anualmente y grado de avance en el logro de los objetivos
especficos anuales de cada proyecto. Las fuentes de informacin privilegiadas son los propios beneficiarios y
sus familias / allegados, los referentes barriales e institucionales y los operadores. El equipo local realiza informes

Se puede acceder a este material en: http://www.prevenciondelito.com.ar

semestrales siguiendo un formulario pormenorizado que, adems, incluye informacin sobre cada joven y su
proceso. El monitoreo arroja datos que permiten realizar sugerencias a los equipos locales para revisar, ajustar y
garantizar la ejecucin de las actividades previstas.
El proceso evaluativo del PCV sirve para confirmar o ajustar sus opciones estratgicas y para facilitar su
transferibilidad y replicabilidad. Se proponen tres tipos de evaluacin: de implementacin, de resultados y de
impacto. La evaluacin de implementacin consta de una instancia inicial a principios de ao en la que se
considera la correspondencia entre los objetivos planificados y los objetivos del Programa. En una segunda
instancia sobre fin de ao, se evala el logro de los objetivos especficos de cada proyecto. La evaluacin
de resultados busca valorar el efecto de las acciones del Programa en los beneficiarios haciendo hincapi en
las modificaciones que se han producido en los mismos y, por lo tanto, su incidencia en el distanciamiento de
prcticas violentas y/o delictivas. La evaluacin de impacto hace foco sobre las principales variables contenidas
en el objetivo general del PCV: disminuir la participacin de jvenes de comunidades vulnerables en la comisin
de delitos callejeros.

Tabla No. 3 | Reinsercin escolar de los jvenes del PCV

Tabla de Contingencia. Perodo agrupado 2004-2007
Retom estudios durante el ao?
Perodo

2004

2005

2006

2007 2004-2007 2004-2007

Base

1.111

1.102

1.191

1.227

4.631

170

201

200

206

777

16,78

No

941

901

991

1.021

3.854

83,22

Tabla No. 4 | Capacitacin laboral de los jvenes del PCV

Tabla de Contingencia. Perodo agrupado 2004-2007
Realiza cursos de formacin en oficios?
Perodo

2004

2005

2006

2007 2004-2007 2004-2007

Base

1.360

1.369

1.610

1.313

5.652

423

458

478

310

1.669

29,53

No

937

911

1.132

1.003

3.983

70,47

Tabla No. 5 | Participacin de los jvenes del PCV en emprendimientos productivos o sociales
Tabla de Contingencia. Perodo agrupado 2004-2007
Participa en emprendimientos productivos o sociales?
Perodo

2004

2005

2006

2007 2004-2007 2004-2007

Base

1.360

1.341

1.359

1.378

5.438

526

357

340

259

1.482

27,25%

No

834

984

1.019

1.119

3.956

72.75%

Tabla No. 6 | Jvenes desvinculados del PCV por conflicto con la ley penal
Tabla de Contingencia. Perodo agrupado 2004-2007
Procesados por delitos penales que permanecieron privados de su libertad
Perodo

2004

2005

2006

2007 2004-2007 2004-2007

Base

1.360

1.369

1.610

1.528

5.867

26

33

34

31

124

2,1 %

1.334

1.336

1.576

1.497

5.743

97,9 %

S
No

Poblacin base: personas que a su ingreso al PCV no se encontraban cursando la educacin formal.

6. Aciertos, dificultades y proyeccin

El PCV fue pensado y diseado como una
verdadera poltica pblica en prevencin social del
delito y ha construido un sistema de informacin
que permiti un verdadero monitoreo de su
implementacin. Por otra parte ha construido
indicadores para poder desarrollar un proceso
evaluativo, el cual no pudo llevarse a cabo por la
Resolucin que dio de baja el mismo.

Es innovador por su instalacin, accin y

permanencia en el barrio y por apelar a la
participacin voluntaria de poblacin en conflicto
con la ley penal.

Genera buena recepcin por parte de las

comunidades, confiado acercamiento de los
destinatarios y credibilidad en el Estado.

El PCV resulta eficaz para el logro de los objetivos

que se propone (Anexo 2, tablas 3-6).

En tanto estrategia de prevencin social del

delito, el Programa propone un modelo de
gestin que facilita la integracin de los niveles
gubernamentales (nacional, provincial y
municipal) involucrados en su implementacin
como as tambin la integracin de actores
no gubernamentales a travs de esquemas de
cooperacin, articulacin y colaboracin.

La capacitacin de los operadores en terreno y

los dispositivos previstos para la reflexin sobre
la tarea aseguran la formacin permanente de los
equipos de intervencin y la constante revisin y
adecuacin de las prcticas.

Los datos empricos obtenidos en terreno son de

utilidad para la toma de decisiones en los niveles
polticos.

La generacin, desarrollo y sistematizacin de

instrumentos y dispositivos propios que facilitan
la implementacin y replicabilidad del Programa.

La falta de difusin masiva del Programa.

Los cambios frecuentes de las autoridades

nacionales y municipales y la consecuente falta
de continuidad en las polticas a implementar.

La imposibilidad de concretar una evaluacin

de impacto y utilizar todos los instrumentos
elaborados.

La falta de apoyo institucional y de un presupuesto

propio para el desarrollo de las intervenciones
preventivas.

El desgaste y la sobreimplicacin en la tarea por

parte de operadores y el alto nivel de rotacin en
los equipos locales.

La falta de participacin en mbitos institucionales

y acadmicos de discusin sobre la necesidad de
implementar polticas de prevencin social del
delito y la violencia.

Profundizacin del anlisis de los datos cualitativos

y cuantitativos provistos por los municipios que
llevan adelante el PCV.

Posibilidad de que el modelo de prevencin social

del delito se instale en otros municipios en virtud
de las demandas ya efectuadas en tal sentido.

Aciertos

Este modelo de gestin desarrolla una cultura

diferente en materia de construccin de
seguridad y favorece la instalacin de capacidades
tcnico-polticas en los gobiernos locales y en las
comunidades.

El PCV no logr en su implementacin ser

reconocido como una poltica pblica a nivel
nacional.

Proyeccin
futura

Dificultades

10

La carencia de experiencias y parmetros

orientativos y comparativos ante la inexistencia de
polticas pblicas de prevencin social del delito.

Continuidad y expansin del PCV en los distintos

municipios en que se ha implementado.

Participacin en mbitos institucionales y

acadmicos de discusin sobre la necesidad de
implementar polticas de prevencin social del
delito y la violencia.

Bibliografa
Ciafardini, Mariano (2006), Delito urbano en la Argentina. Las
verdaderas causas y las acciones posibles, Buenos Aires, Ariel.
DNPC (2007), Rediseo del Programa Comunidades Vulnerables,
Editorial Cogcal.
DNPC (web), Estadsticas sobre el delito, encuestas de victimizacin,
investigaciones, estudios y el informe preliminar SNEEP del Servicio
Penitenciario Federal, disponibles en http://www.polcrim.jus.gov.ar.
Mller, Carina y Hoffmann, Ximena (2008), Inseguridad
Urbana y Comunidades Vulnerables. Elementos para pensar una
poltica de prevencin social de delito, en Gonzlez L., lvarez M.
y Arce, J. (Coord.), Prevencin del delito, Experiencias, modelos y
reflexiones, Editorial Ubijus, Instituto de Formacin Profesional de
la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal.

Oficina Nacional de Innovacin de Gestin (2007), La gestin

pblica por objetivos y resultados. Una visin sistmica, Subsecretara
de Gestin Pblica, Jefatura de Gabinete de Ministros, Buenos Aires.
Pompei, Eduardo (1999), Las consecuencias sociales de la
distribucin, en ENOIKOS n 14, publicacin de la Facultad de
Ciencias Econmicas, Universidad de Buenos Aires.
Sutherland, Edwin (1969), El delito de cuello blanco, Caracas
(1a ed. Ingls 1949).
Young, Jock (2003), La Sociedad Excluyente. Exclusin social,
delito y diferencia en la Modernidad tarda, Madrid, Ed. Marcial
Pons, Ediciones Jurdicas y Sociales, S.

Nez, Rodolfo (2008), Jvenes vulnerables, delitos y violencia

urbana en el rea metropolitana de la ciudad de Buenos Aires,
Tesis de Maestra en Polticas Pblicas y Gobierno, Departamento
de Polticas Pblicas, Universidad Nacional de Lans.

11
enlaces
Seguridad Ciudadana
http://www.seguridad-ciudadana.org/

Red Latinoamericana de Policas y Sociedad Civil

http://www.policiasysociedad.org/

Organizacin de la sociedad civil mexicana que busca colaborar

en el mejoramiento de las tareas de gobernabilidad del sistema
de seguridad pblica y justicia penal en Mxico, observando que
stas se encuentren enmarcadas en el respeto a los derechos
humanos. El objetivo es generar conocimiento e informacin
que permitan promover una cultura de prevencin del delito
y aumente la eficacia, equidad y transparencia del Sistema de
Seguridad Pblica y Justicia Penal.

Red que busca fomentar las relaciones de cooperacin

duraderas entre policas, ONGs y centros de investigacin que
contribuyan en la implementacin, en Latinoamrica, de un
modelo de polica acorde con los estndares de buen gobierno
respetuoso de los derechos humanos y capaz de garantizar la
seguridad ciudadana de los habitantes de la regin.

Fundacin Ideas para la Paz:

http://www.ideaspaz.org/
Centro de pensamiento independiente cuya misin es
contribuir con ideas y propuestas a la superacin del conflicto
armado en Colombia y a la construccin de una paz sostenible,
con el apoyo del sector empresarial.

Observatorio de Seguridad, Convivencia y

Cultura Ciudadana OSCCC
http://www.osccc.org/
El Observatorio de Seguridad, Convivencia y Cultura Ciudadana
(OSCCC) es un espacio permanente de encuentro entre actores
pblicos y privados que actan en red para discutir, investigar y
proponer lneas de accin frente a eventos o fenmenos sociales
que afectan la seguridad y la convivencia ciudadana.

Delincuencia y descentralizacin en Chile: Los desafos de definir

la oferta pblica desde la demanda comunal y regional.
Autor: Sebastin Acevedo Valenzuela1

1. Consideraciones generales
Durante la ltima dcada en Amrica Latina
la delincuencia se ha instalado al centro de las
preocupaciones de la opinin pblica y los gobiernos. Se
observan, no obstante, matices importantes, asociados
por ejemplo a las particularidades del fenmeno
delictual en cada pas y a las generalidades de su nivel
de desarrollo. Por una parte, las caractersticas de los
delitos cometidos y la violencia involucrada en ellos. No
es lo mismo que uno de los delitos ms preocupantes
de un pas sea el secuestro o el homicidio a que lo
sean los hurtos o el robo por sorpresa. Por otra, las
condiciones de estabilidad poltica, econmica y social
que imperen, entendiendo que stos estn asociados
a los niveles de delincuencia.
El caso chileno revierte un particular inters en esta
temtica. El anlisis comprado muestra que en Chile,
para el ao 2005, la tasa de homicidios cada 100 mil
habitantes era de 5,8, mientras que el promedio de
Amrica Latina era de 22,4. Como contrapartida, en
Chile la delincuencia es considerada como el problema
prioritario para 15% de la poblacin, muy cercano al
17,7% que es el promedio de la regin, y por sobre
pases como Colombia (con el 10%), pero donde la tasa
de homicidios supera los 40 cada 100 mil habitantes2.

12
Grfico No. 1

Victimizacin por Hogar

43%

38,3% 38,4%

34,8%

35,3%

Fuente: elaboracin propia con datos de la ENUSC, Ministerio del Interior- INE.

As, particularmente en los ltimos cinco aos, la

delincuencia se ha situado como el problema ms
importante para los chilenos, desplazando incluso a la
salud y la pobreza (CEP, 2009). En esta misma lnea, los
recursos destinados a enfrentar la delincuencia se han
estimado en un 2,06% del PIB de Chile (Olavarra 2005),
lo que revela la importancia que atribuyen las personas
y las autoridades a esta problemtica social.
Ms all de estos anlisis, en materia de mediciones
nacionales de victimizacin, la Encuesta Nacional
Urbana de Seguridad Ciudadana (ENUSC), elaborada
por el Ministerio de Interior de Chile y el Instituto
Nacional de Estadsticas, demuestra una tendencia a la
baja estable en los niveles de victimizacin.
Mientras en la ENUSC del 2003 el 43% de los hogares
chilenos declaran que al menos uno de sus miembros
fue vctima de algn delito, en la ENUSC 2008 esta cifra
baja a un 35,3%. Al considerar estas cifras, se generan
los espacios para interrogantes sobre las medidas y
programas que incidieron ms significativamente en
este descenso. Si bien no parece una tarea sencilla
determinar empricamente cul es el conjunto de
iniciativas y programas aplicados en Chile que explican
esta tendencia y en qu medida lo hacen, lo cierto es
que sin la existencia de dichos programas el panorama
difcilmente podra haber mejorado.
Durante la ltima dcada en Chile la discusin de las
polticas pblicas orientadas a tratar la delincuencia
ha conseguido adquirir cierta madurez. Debates en
torno a cules seran las ms adecuadas para enfrentar
a corto y largo plazo la delincuencia, y a travs de qu
programas, han sido motivo de controversias polticas y
tcnicas. Sin embargo, donde hay un relativo consenso
es en torno a que la delincuencia es un problema
cuya manifestacin es principalmente territorial.
Es en el territorio, en los barrios, en calles o pasajes
determinados, donde se generan habitualmente
los principales focos de la delincuencia comn.
De esta forma, si la delincuencia es un problema
abordable desde una perspectiva territorial, el rol de
los gobiernos locales es clave en el diseo y ejecucin

1
Socilogo de la Universidad de Chile Magster de Gestin y Polticas Pblicas del Departamento de Ingeniera Industrial de la
Universidad de Chile. E-Mail: sebastian.adolfo.acevedo@gmail.com El presente trabajo es un extracto de la tesis de Magster
Diagnstico y Propuesta de Mejoramiento de Gestin de los Planes Comunales y Regionales de Seguridad Pblica. Este trabajo
fue seleccionado por concurso para ser parte del proyecto Anillos: Implementacin e instrumentacin de polticas pblicas en su
dimensin regional y local a cargo de Magster de Gestin y Polticas Pblicas de la Universidad de Chile, proyecto financiado por
la Comisin Nacional de Investigacin Cientfica y Tecnolgica de Chile (CONICYT).
2
Los datos de homicidios corresponden a aquellos entregados por la Organizacin Mundial de la Salud disponibles para el ao
2005 por pas y ao en: http://apps.who.int/whosis/database/mort/table1.cfm, a septiembre del 2009. Los datos de la delincuencia
como problema ms importante corresponden al informe Latinobarmetro 2008.

de polticas pblicas de seguridad ciudadana. As es

como la descentralizacin comienza a adquirir, en esta
temtica, un papel crucial.
Se ha sealado que una de las bondades de la
descentralizacin del Estado es que ella contribuye
a un proceso de modernizacin y agilizacin de la
gestin, al acercar la administracin a las personas y
permitir una conexin ms directa con sus prioridades
y preocupaciones (Serrano y Raczynski, 2001). Desde
una perspectiva poltica-ciudadana se considera
que la descentralizacin del Estado, al acercar las
instituciones a la gente, facilita su participacin en la
toma de decisiones y permite un mayor control de la
ciudadana sobre la accin pblica.
El engranaje elemental para un modelo de gestin
de polticas pblicas descentralizado es la activa
participacin ciudadana. Para ello, es fundamental
que la comunidad participe en el proceso de toma
de decisiones en torno a los temas que afectan sus
oportunidades y el mejoramiento de su calidad de vida,
lo que requiere de un conocimiento y compenetracin
profunda de los problemas y visiones de los diferentes
sectores que componen la sociedad civil local y
regional. Un proceso mayor de descentralizacin
potenciara esta apertura a la ciudadana.
As, la participacin de la ciudadana en la coproduccin de seguridad ha sido incorporada dentro
de las principales polticas de seguridad del mundo
(ICPC, 2008). Es en este contexto que el diseo de
polticas pblicas de seguridad comienza a incorporar
la participacin de la ciudadana y de las autoridades
locales. Son los ciudadanos y las autoridades locales
las que mejor conocen los problemas delictivos de su
territorio.

Para la SUBDERE (Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo), la

descentralizacin se basa en un proceso eminentemente poltico, tendiente a
transferir la toma de decisiones desde el gobierno central a entidades polticas
subnacionales (gobiernos regionales, municipios). Existe una dimensin
poltica y fiscal de la descentralizacin. La primera hace referencia a la
facultad de los ciudadanos de participar en la eleccin de sus representantes
subnacionales y esto ocurre cuando el Gobierno central abandona la facultad
de designar estas autoridades pblicas subnacionales (por ejemplo, los
municipios). Por su parte, la descentralizacin fiscal apunta a la transferencia
de competencias fiscales sobre determinados ingresos y gastos pblicos
desde un nivel de gobierno a otro de nivel menor, junto con la capacidad
de decidir sobre el manejo de esos recursos. Segn esta clasificacin seran
los municipios la institucin ms avanzada en descentralizacin, pues en
ellos existe la descentralizacin poltica, administrativa y financiera.
Leyton (2006) Balance del proceso de la descentralizacin en Chile 1990-2005:
Una mirada regional y municipal.
Pero para el funcionamiento de las polticas
pblicas locales se requiere un diseo institucional
y un modelo de gestin territorial adecuado. Es en
este punto donde comienza el debate en torno
a los grados de descentralizacin y participacin
necesarios para prevenir y controlar la delincuencia.
Deben poseer las autoridades locales una
autonoma absoluta para enfrentar la delincuencia?
Hasta qu punto el Estado Central debe ceder parte
de sus atribuciones para conseguir incidir en la baja
de la delincuencia? Cul es el rol de la comunidad
en el diseo y ejecucin de las polticas de seguridad
ciudadana? Estas son las interrogantes que inspiran
este artculo. Comenzaremos por revisar el primer
programa descentralizado de prevencin de la
delincuencia implementado en Chile a partir del ao
2000, el programa Comuna Segura. Posteriormente
analizaremos el proceso de rediseo de las polticas
de seguridad a contar del ao 2004.

2. El Comuna Segura como programa con contenidos descentralizadores

El programa Comuna Segura Compromiso 100, fue
una iniciativa gubernamental de prevencin de la
delincuencia iniciada en el ao 2000, respaldada tcnica
y financieramente por un convenio acordado entre la
Subsecretara de Interior y el Banco Interamericano
del Desarrollo (Tocornal, 2004). Su propsito fue
generar y fortalecer las capacidades locales para la
implementacin de una estrategia de seguridad
ciudadana. Esta iniciativa tiene por finalidad transferir
a nivel de Municipio y la comunidad un modelo de
gestin de seguridad comunal. Se considera que
es precisamente en el Municipio donde recae la
responsabilidad de constituir y ejecutar, con apoyo del
gobierno central y las policas, una estrategia integral
que responda a los requerimientos de seguridad de
los habitantes de la comuna. La activa participacin
ciudadana se transformara en el motor que permitira
el funcionamiento de este programa.

La implementacin de este programa se fundament

en la experiencia de pases que llevan dcadas
desarrollando programas de prevencin, y que
indican que sta tienen efectos duraderos y una
capacidad de irradiacin ms all de los beneficiarios
directos (Fundacin Paz Ciudadana - Ministerio del
Interior, 2001). En este sentido, podramos sealar
que la implementacin de un programa preventivo
y de gestin descentralizada como fue el Comuna
Segura, tuvo una importante legitimidad tcnica en
trminos de sus potenciales resultados, sustentada en
la experiencia internacional. De hecho, los encargados
inicialmente de implementar este programa fueron el
Ministerio del Interior con colaboracin de la Fundacin
Paz Ciudadana, institucin dedicada tcnicamente a
estas temticas. Esto ltimo pese a un entorno poltico
y ciudadano que en ocasiones se inclinan en mayor
grado por medidas de control y sancin que en la
prevencin de los factores causales del delito.

13

Dentro del programa Comuna Segura, el Consejo

Comunal de Seguridad Ciudadana se transformara
en el pilar de este proceso. Si hemos definido la
descentralizacin como la instancia en que la oferta
de programas y polticas son definidos desde la
demanda local, los Consejos Comunales de Seguridad
representan un indito avance en Chile en esta materia.
Su rol consiste en evaluar y seleccionar los proyectos
(), asignando los recursos necesarios mediante el
fondo concursable entregado por el Ministerio de
Interior (Fundacin Paz Ciudadana- Ministerio del
Interior, 2001: 17). La garanta de descentralizacin de
este Consejo se fortalece gracias a su composicin:
existiran representantes tanto del gobierno local
(Municipio), jefes de las policas, as como de
organizaciones sociales de base.
Como se puede apreciar, reflej una poltica pblica
descentralizada, utilizando los mismos conceptos
sealados por la SUBDERE. Por un lado, existira una
descentralizacin poltica, pues es el Alcalde (elegido
democrticamente por la ciudadana local) quien
preside el Consejo, mientras que, por otro, signific
una descentralizacin fiscal, puesto que se transfieren
recursos desde un nivel de gobierno a otro menor,
junto con la capacidad de decidir sobre el manejo
de ellos al menos en la eleccin de los proyectos que
seran financiados.

14

En sntesis, con el programa Comuna Segura se

pretendi un cambio en materia de prevencin del
delito y la violencia pues, por primera vez, la propia
comunidad organizada decida los proyectos a
implementar en esta materia. Segn Tocornal (2004),
uno de los principales aciertos del programa fue
la articulacin entre gobierno central, municipios
(incluso en aquellos donde el alcalde era de oposicin
poltica) y la comunidad. Su diseo gener una activa
participacin de organizaciones sociales de base, ONGs
locales y el gobierno, con un claro componente de
descentralizacin administrativa. Adems, se alcanz
un conocimiento ms acabado de las realidades
delictivas locales por parte de los mismos vecinos
y las autoridades locales y centrales, pues, hasta
entonces, en algunas comunas no se haban realizado
diagnsticos locales de seguridad.
Por otro lado, se gener valor pblico, pues este programa, nacido desde el Ministerio del Interior, logr legitimidad en el territorio, lo que se expres en la activa
participacin de organizaciones sociales. Finalmente,
existen estudios que respaldan al programa, puesto
que se logr un aumento en las denuncias, lo que evidenciara una mayor confianza de las personas en las
autoridades, considerando el acto de denuncia como
una condicionante para una posterior disminucin de
la delincuencia a travs de la detencin (Benavante,
Contreras, Melo y Montero, 2002). Sin embargo, al cabo
de algunos aos de iniciada la implementacin del
programa, comenzaron las dudas sobre si es legtimo

y a la vez viable que un programa a nivel comunal y

con limitados recursos posea como objetivo bajar la
delincuencia; y si es posible esperar efectos de baja
de victimizacin en el largo plazo, de programas de
prevencin con estas caractersticas.
Como lo han sealado algunos estudios, en el diseo
del programa Comuna Segura no haba un discurso
claro sobre los objetivos que se deseaba alcanzar
(Garca, 2007; Beyer y Vergara, 2006). Esto gener
expectativas en torno a que a travs del programa se
disminuira la delincuencia en el corto plazo. Esta es la
crtica ms frecuente que se realiz al programa, su falta
de conexin con resultados concretos en trminos de
victimizacin a nivel comunal.
Este argumento de la incapacidad del programa para
reducir la comisin de delitos tuvo en la oposicin
poltica de la poca como del mundo acadmico, a
travs del Instituto Libertad y Desarrollo y trabajos
de la Universidad Catlica (Beyer y Vergara, 2006),
sus principales referentes. Las crticas de ambas
instituciones se fundamentan en la teora racional
del comportamiento delictivo, argumentando que
el programa no aument los costos de delinquir ni
disminuy sus beneficios. Paralelamente surgen
estudios que dan cuenta de la opinin pblica, los que
sealan que los chilenos se inclinan ms por medidas
de mayor control para enfrentar la delincuencia como el
aumento de penas y el control policial que actividades
preventivas de la ciudadana (Allende, 2004). De esta
forma, parte del entorno poltico y tcnico as como
algunos datos de la opinin pblica, dan cuenta de
una necesidad de mayores medidas de control para
disminuir la delincuencia, que aquellas de prevencin.
No obstante, como seala Moore (1998), la creacin
de valor pblico se dirige a dos mercados diferentes.
Por un parte, estn los ciudadanos representados por
la opinin pblica, expresada en encuestas (las que
reflejaban que una mayora se inclina por medidas
de control); por otra, se encuentran los beneficiarios
directos del programa. Estos ltimos, al verse
efectivamente beneficiados por los productos del
programa en sus propios barrios (canchas de ftbol,
mejor iluminacin pblica, renovacin de sedes
vecinales, etc.) mostraran una amplia aprobacin al
programa. De hecho, en una Encuesta de Victimizacin y Opinin Pblica (Fundacin Paz CiudadanaMinisterio del Interior, 2001) realizada en las comunas
donde aplic el programa, la proporcin de las
personas a favor de medidas preventivas es mayor que
en estudios como el de Allende (2004).
Si un programa descentralizado en materia preventiva,
como fue Comuna Segura, financiaba proyectos
argumentando que nadie conoce sus problemas
mejor que sus habitantes (Fundacin Paz Ciudadana,
Ministerio del Interior, 2001: 56), era esperable que una
parte de los proyectos se dirigiera ms a la satisfaccin

de las necesidades generales de los habitantes que a

aquellos focalizados especficamente en seguridad
ciudadana. Segn algunos estudios (Toconal, 2004;
Garca, 2007; Beyer y Vergara, 2006), efectivamente
esto sucedi en parte de los proyectos ejecutados,
aunque no en su gran mayora. Para los autores de
estos estudios, una de las dificultades de este programa
fue precisamente que se subsumi en el Fondo
Concursable la posibilidad de recibir financiamiento
para proyectos que no necesariamente estaban
ligados a los objetivos de seguridad.
Para finalizar esta seccin, la experiencia que nos
deja el programa Comuna Segura como proceso
de aprendizaje de poltica pblica se manifiesta en
diversos mbitos. En primer lugar, si un programa
no posee sus objetivos explcitamente definidos, el
entorno poltico y tcnico de oposicin no tardar
en interpretar estos objetivos de acuerdo a su propia
visin de lo que debera ser el programa, especialmente
cuando es un problema polticamente sensible. As
sucedi con las crticas de la oposicin poltica y tcnica
que contemplaron el programa preventivo como
un medio para disminuir las cifras de delincuencia
en el corto plazo. Si desde el primer momento los
directivos del programa hubieran explicitado que el
Comuna Segura no buscaba incidir en una baja de
la delincuencia en el corto plazo, posiblemente la
cantidad de crticas hubiera sido menor. Evaluar un
programa preventivo en su impacto inmediato en la
disminucin de delitos resulta errneo y peligroso, ms
si se desea mantener vigente este tipo de polticas que
en la experiencia internacional han otorgado buenos
resultados. Una evaluacin ms integral debera haber
estudiado los resultados del programa en trminos
de la participacin de la ciudadana y el desarrollo de
capacidades institucionales de los Municipios para
gestionar Planes de Seguridad.

Si el programa buscaba una activa participacin

ciudadana para disear e implementar proyectos de
prevencin, el objetivo se alcanz considerando la
importante cantidad de organizaciones participantes
y proyectos presentados adems de una importante
satisfaccin de los beneficiarios directos3. De hecho,
esta evidencia de participacin contradice los planteamientos de una serie de autores que frente al dbil
proceso de descentralizacin en Chile, una de sus
explicaciones sera la poca participacin de la comunidad
(Serrano y Raczynski, 2001; Leyton, 2006; Waissbluth,
Leyton, Inostroza, 2007). Adems, existi una importante
apuesta y apoyo poltico del Gobierno Central en las
capacidades locales para gestionar este programa,
dimensin que tambin contradice el dbil avance de la
descentralizacin en Chile. En otras palabras, parte de las
barreras que dificultan el proceso de descentralizacin
fueron superadas por este programa.
El problema se genera si existen proyectos que se
desvan del horizonte para el cual fueron destinados,
en este caso, la seguridad ciudadana. Es aqu donde
surgen las interrogantes sobre la utilizacin de la
descentralizacin como instrumento para incidir en
enfrentar la delincuencia. Hasta qu punto es viable
descentralizar los programas financiados por el Estado
Central? Estn los ciudadanos preparados para decidir
sobre los proyectos ms adecuados para su realidad
local y ms an ejecutar ellos mismos los proyectos
de prevencin? Era adecuado continuar el Fondo
Concursable donde la comunidad acceda a estos
recursos para ejecutar los proyectos? Las interrogantes
estn abiertas y sus respuestas son materia de discusin
entre expertos y actores involucrados en la materia.
Paralelo a ello, el Gobierno realiz una serie de cambios
a la implementacin de polticas de seguridad a nivel
local y regional, bajo un nuevo contexto programtico:
la Estrategia Nacional de Seguridad Pblica.

3. Rediseo de las Polticas de Seguridad: los Planes Regionales

y Comunales de Seguridad Pblica dentro del contexto de una Estrategia Nacional
A pesar del proceso de politizacin del debate en
torno a la delincuencia, debido a su alta preocupacin
ciudadana, cada vez ms instituciones acadmicas y
expertos estaban abocados a esta temtica otorgando
un contenido ms profesionalizado al debate. Es as
que durante el ao 2003 el Gobierno de la poca
convoc a un Foro de Expertos en Seguridad
Ciudadana, donde asistieron los ms destacados
actores e instituciones, pblicas y privadas, dedicados
a esta problemtica. Resultante de esta convocatoria
se elabor en 2004 la Poltica Nacional de Seguridad
Ciudadana. Con el objetivo de focalizar, coordinar y
temporalizar las lneas de accin de esta Poltica, a
partir de noviembre del 2006, durante el Gobierno de
Michelle Bachelet, se comenz a ejecutar la Estrategia

Nacional de Seguridad Pblica 2007-2010 (ENSP). Los

principales ejes de accin de esta estrategia estn
centrados en: Institucionalidad adecuada para esta
estrategia; la Informacin disponible para ella; polticas
para la Prevencin de la delincuencia; estrategias para
su Control y Sancin; programas y proyectos para una
Rehabilitacin adecuada para los infractores de la ley
penal y, finalmente, Asistencia a las vctimas de delitos.
Uno de los avances ms destacados de la ENSP es que
adems de presentar en la pgina web de la Divisin
de Seguridad Pblica dependiente del Ministerio
del Interior una cuenta pblica con los avances en
las seis reas antes sealadas (con los estados de
las metas: cumplidas, en ejecucin y atrasadas), se

Segn la Consultora Accin Vecinal y Ciudadana (citada por DIPRES 2003), existira una alta satisfaccin de los usuarios del
programa, especialmente con la modalidad del fondo concursable.

15

16

comprometi a alcanzar una meta en materia de cifras

de victimizacin. Una de las crticas ms frecuente que
se la ha realizado a los gobiernos de la Concertacin
por parte de la oposicin es la falta de transparencia
en cifras concretas que demuestren la efectividad de
las polticas de seguridad implementadas. Es decir,
comprometerse mediante cifras en disminuir la
delincuencia en un tiempo determinado. Es as que
el Gobierno se comprometi a disminuir en 10% los
hogares victimizados al llegar al ao 2010 y en 9% el
nmero de delitos por hogar.

Ahora bien, considerando que la delincuencia comn

es un fenmeno que se expresa territorialmente,
adquiriendo distintas especificidades segn la calle,
barrio, comuna o regin, el diseo institucional de
la ENSP debe poseer un despliegue territorial de la
oferta pblica en seguridad. Es as que este diseo
institucional contempl la creacin de estructuras
territoriales que permitieran coordinar, decidir y
administrar los recursos otorgados desde el nivel
central. Esta base institucional se constituye en la
siguiente estructura organizacional:

El logro de estas metas dependera de la adecuada

coordinacin y efectividad del conjunto de la
oferta pblica que se despliega en los diferentes
mbitos territoriales. Es por este motivo que la ENSP
se ha definido como un instrumento de gestin
intersectorial para abordar la multicausalidad de la
delincuencia (Ministerio del Interior, 2009). Son varios
los Ministerios y Servicios comprometidos en la ENSP,
a travs de la fijacin de metas y responsabilidades
definidas. Entre los organismos comprometidos se
encuentran los Minis-terios del Interior, Justicia, Salud,
Trabajo, Vivienda, Planificacin, Defensa, adems de
Carabineros, Investigaciones, Gendarmera, Servicio
Nacional de la Mujer, Servicio Nacional del Menor,
Intendencias, Gobernaciones y Municipios. El abordaje
multisectorial debiera generar que cada servicio
puede contribuir a generar mayor seguridad pblica
y ciudadana. Siguiendo esta lgica, un programa para
evitar la desercin escolar que es propio de la cartera
de Educacin o un programa de rehabilitacin de
drogadictos que es propio del Ministerio de Salud,
podran generar directa o indirectamente un efecto en
los niveles de delincuencia. De esta forma, la seguridad
ciudadana y pblica como un estado a alcanzar, sera
el efecto a largo plazo del esfuerzo de un conjunto
heterogneo de polticas pblicas.

Como se puede apreciar, la ENSP desde el nivel central

fija los grandes ejes en que las estructuras territoriales
regionales y locales debern regirse para alcanzar la
meta final de la ENSP: disminuir en un 10% los hogares
victimizados. Los Planes Regionales operacionalizan a
nivel territorial las metas por cada uno de los servicios
y Ministerios que contribuyen en la estrategia,
distinguiendo entre responsabilidades y fijando plazos.
Cada regin, a travs de los compromisos adquiridos
para ejecutar polticas y programas en los seis ejes de la
ENSP, traduce el compromiso de bajar la victimizacin
de acuerdo a su realidad regional. Es el Intendente
quien preside el Consejo Regional de Seguridad.
A nivel comunal, el Comuna Segura, que en su diseo
original (ao 2000) asignaba recursos a la comunidad
para disear y ejecutar sus propios proyectos, a travs
del Municipio que administra los Fondos Concursables,
cambi paulatinamente. As a partir del ao 2005 se
incorpor una nueva modalidad de financiamiento: el
Fondo de Apoyo a la Gestin Municipal, en adelante
FAGM. Del total de recursos que transfera el Ministerio
del Interior a los Municipios, un tercio de ellos de
destinara al FAGM y los dos tercios restantes, se
mantendran para el Fondo Concursable.

Cuadro No. 1 | Estructura Organizacional de la ENSP

ENSP: Consejo Nacional de Seguridad Pblica (S.P.) (Ministerio del Interior junto a otros Ministerios)

Consejo Regional de S.P. -> Producto -> Plan Regional de S.P.

Actores: Intendentes, Gobernadores, SEREMIS, Policas.

Consejo Comunal de S.P. -> Producto -> Plan Comunal de S.P.

Actores: Alcalde, autoridades pblicas locales y representantes de la sociedad civil.

Fuente: Elaboracin Propia en base a Ministerio de Interior (2009)

Este nuevo fondo permitira reservar recursos para

financiar proyectos de mayor impacto, con mayor
protagonismo de los Municipios y en temas crticos
de la prevencin de delito: violencia intrafamiliar,
violencia escolar y vecinal, nios y jvenes en riesgos
de conductas delictivas.
Para la Divisin de Seguridad Pblica (Ministerio del
Interior, 2008), esta nueva lnea de financiamiento
permiti complementar la oferta pblica en las
comunas, cubrir una oferta inexistente, reforzar el rol de
los Municipios en la gestacin y ejecucin de proyectos
de prevencin social. Ante los buenos resultados
obtenidos hacia el ao 2006 se decidi que el aporte
financiero a travs del FAGM aumentara a un 90% del
total transferido a las comunas. Con la implementacin
de la ENSP ya en curso en el ao 2007, el Fondo
Concursable termina por suprimirse, es decir, todo el
financiamiento traspasado al Municipio ser a travs
del FAGM. La ENSP determin desafos que excedan
las posibilidades de que los proyectos vecinales las
implementaran (Ministerio del Interior, 2008; 4). Con
esta decisin, podemos interpretar que un eje clave
del diseo original del Programa Comuna Segura
desaparece, pues se suprime este fondo que era un
mbito que lo distingua de otros programas sociales.
Es as que actualmente el antiguo Comuna Segura hoy
es el Plan Comunal de Seguridad Pblica. Es decir, la
estrategia local ha dejado de ser un programa (Comuna
Segura) para transformarse en un Plan de Seguridad
Comunal. Como seala la Divisin de Seguridad Pblica
(Ministerio del Interior, 2008) con la ENSP se ha avanzado
desde la lgica de un programa centrado en acciones
particulares, a una gestin en seguridad organizada
en torno a una visin estratgica desarrollada por el
conjunto de actores locales, desde la propia comuna,
enmarcada en una estrategia de carcter nacional y
articulada con los niveles regionales y provinciales.
Dentro del rediseo del ex Comuna Segura se destaca
principalmente el traspaso de la responsabilidad
de la ejecucin de los proyectos antes a cargo
de la comunidad y hoy a cargo del Municipio. Es
el Municipio el responsable administrativo de la
ejecucin del proyecto, ya sea en forma directa a travs
de sus departamentos, programas o corporaciones o
por la contratacin de servicios externos (ejecucin
indirecta). La seleccin del personal que ejecutar los
proyectos es a travs de un concurso pblico a cargo
de la misma entidad. Finalmente, es el Municipio el
que estar a cargo de las obligaciones contractuales

como el pago del personal que ejecuta los proyectos

con los fondos entregados desde el nivel central.
Otra dimensin relevante es la estandarizacin de los
proyectos a financiar. A pesar de que en la experiencia
anterior existan tipologas de los proyectos, el FAGM
slo financia determinados tipos de proyectos4 derivados de la ENSP y definidos con mayores requisitos
tcnicos: se exige una fundamentacin conceptual
del problema a solucionar, una metodologa de
intervencin e indicadores de los productos que se
pretende alcanzar. Podemos interpretar esto como un
avance respecto al pasado del Comuna Segura, donde
no exista un mayor desarrollo de indicadores de
productos que justificaran la necesidad y continuidad
de los proyectos, producto en parte de la juventud del
programa. Por otro lado, podemos hipotetizar que si
slo se financian proyectos que respondan a los ejes de
la ENSP, esto representara una vuelta al centralismo
al menos en la definicin de los ejes temticos. Sin
embargo, pese a este centralismo temtico, en que
los Consejos eligen los proyectos que desean ejecutar
restringidos a estas tipologas, resulta relevante la
especializacin que localmente pueden alcanzar estas
tipologas. Es decir, trabajar un tiempo determinado
sobre un marco de tipologas definidas, podra
permitir tanto a los evaluadores de proyectos como
a los agentes comunales que postulan a los fondos,
especializarse y perfeccionarse sobre las principales
virtudes y defectos de estos proyectos. Por otro lado,
depender de los grados de flexibilidad institucional
del programa el ser abierto a la incorporacin de
nuevas tipologas de proyectos, siempre que stas
puedan justificarse tcnicamente.
Ahora bien, pese a un cierto centralismo en la definicin
temtica de los proyectos a financiar, contina
una descentralizacin administrativa, pues son los
municipios los responsables tanto de gestionar los
recursos transferidos desde el Ministerio del Interior as
como de generar el principal producto de esta gestin
como es el Plan Comunal. Adems, contina una
descentralizacin poltica, pues es el Alcalde, elegido
democrticamente, que preside el Consejo Comunal,
quien elegir los proyectos posibles de financiar. En
ese sentido, existe una responsabilidad poltica del Edil
municipal sobre la gestin de los recursos, la ejecucin
de los proyectos, as como en su rol en la eleccin de
los proyectos ms necesarios para su comuna.
De esta forma, podemos interpretar que pese a las
crticas a la experiencia del Comuna Segura, el Gobierno

Los criterios de asignacin de recursos estn normados por orientaciones tcnicas y administrativas que han ido variando
desde el ao 2006 hasta la actualidad. Para el ao 2010, las orientaciones tcnicas y administrativas de los FAGM cuentan con
8 lneas temticas clasificadas en tres ejes: (i) Eje de la prevencin: Prevencin y abordaje de violencia en establecimientos
educacionales, prevencin con nios, nias y adolescentes en situacin de vulnerabilidad, prevencin de la violencia en el
mbito vecinal a travs de sistemas de justicia local, prevencin de la violencia y el delito a travs del diseo urbano seguro;
(ii) Eje de rehabilitacin y reinsercin social: reinsercin social en fase postpenitenciaria, intervencin con hombres agresores
en violencia contra la mujer; (iii) Eje de la asistencia a vctimas: asistencia a vctimas de delitos, prevencin y atencin a mujeres
vctimas de la violencia.

17

mantuvo su confianza en las estrategias locales de

prevencin, las cuales la literatura especializada destaca
como claves para conseguir ciudades ms seguras.
Es el Municipio la institucin en que el Gobierno deposita la confianza para conducir la seguridad pblica
a nivel local en el rea de la prevencin, rehabilitacin
y atencin a vctimas, y que debe coordinarse con el
nivel regional y nacional bajo las directrices de la ENSP.

18

destaca la experiencia de la Municipalidad de Santiago

realizando innovaciones en esta materia. Tambin
se destaca el trabajo alcanzado por el Municipio de
Pealoln durante los ltimos aos7.
A pesar de las particularidades que pueden representar
las comunas mencionadas, lo anterior da cuenta de la
importancia de la gestin del Municipio y el liderazgo
de sus autoridades en buscar estrategias alternativas
viables para tratar la delincuencia a nivel local. En este
sentido, la ACHM (2007) sugiere ciertas condiciones
para que las polticas a nivel local tengan xito; stas
son el liderazgo poltico del Alcalde y el equipo tcnico,
metodologas de trabajo y recursos financieros.

Pese a lo anterior, surge la interrogante sobre la

capacidad de los Municipios en materia de gestin
administrativa. Los estudios de descentralizacin dan
cuenta de la heterogeneidad de los Municipios en su
capacidad de gestin. En una importante proporcin
de ellos existen evidencias de problemas en la
administracin (Waissbluth, Leyton, Inostroza, 2007).
Es cierto que iniciativas como las del Municipio de
A esta preocupacin se aade la baja proporcin de
Santiago o Pealoln representan cierta innovacin
profesionales que se desempean en los Municipios
que escapan de las tradicionales medidas adoptadas.
en comparacin al
No obstante, otra
nivel central (Leyton,
importante cantidad
Lineamiento para una Poltica Local
2006), aunque debede Municipios del
de Seguridad Ciudadana
mos recordar que la
pas carecen de una
Asociacin Chilena de Municipalidades (2007)
eleccin del equipo
buena
capacidad
ejecutor se realiza,
de
gestin
y de los
En primer lugar, el liderazgo poltico es fundamental
desde el rediseo del
recursos suficientes
para involucrar a que los diversos departamentos
Comuna Segura, a
para alcanzar ese
municipales hagan de la seguridad una poltica
travs de concurso
nivel de iniciativas,
transversal a cada uno de ellos. Adems, un buen
liderazgo permitira la bsqueda de alianzas con los
pblico, donde se
especialmente,
en
principales actores e instituciones relacionados con el
espera seleccionar a
las comunas ms
tema de la seguridad e incentivar a potenciales socios a
los profesionales ms
pobres que es donde
participar en esta iniciativa. En segundo lugar, el equipo
idneos para asumir
se presentan los
tcnico, las metodologas de trabajos adecuadas y los
esa responsabilidad.
mayores ndices de
recursos financieros son condiciones esenciales para
victimizacin. Es en
alcanzar una buena calidad de polticas locales. Pero
Las atribuciones de los
estos
municipios
estas condiciones estn determinadas, especialmente
Municipios en materia
donde
la
combinacin
en las comunas ms pobres, por la colaboracin
de seguridad ciudade
altas
cifras
financiera y tcnica de parte del nivel central. En
dana estn restringidas
de
delincuencia,
consecuencia, si los recursos necesarios son enviados
al mbito preventivo5, y
poblacin vulnerable
por el Estado Central, si existe liderazgo del Alcalde y
una buena capacidad de gestin del Municipio, estos
socialmente
y
la
se han implementado
elementos permitiran la posibilidad de una poltica
escasez de recursos,
incluyendo iniciativas
local con resultados positivos.
agravan el problema
complementarias al trade la delincuencia local
bajo policial, de carcter
a pesar de la existencia
disuasivo, como han
de liderazgo y voluntad poltica por solucionar el
sido diversas experiencias de guardias municipales. Por
problema. En este sentido, es necesario ponderar la
otra parte, pese a que la polica responde a un mando
real capacidad de las estrategias locales, en el caso de
central, existen iniciativas de buena coordinacin entre
este artculo, los Planes Comunales, para incidir en la
el Municipio y el mando policial local, que han sido parte
disminucin de la delincuencia.
del trabajo de algunos Municipios. Domnguez (2004)6

Segn la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades en el artculo 4 se seala que es parte de las atribuciones de
los Municipios: El apoyo y el fomento de medidas de prevencin en materia de seguridad ciudadana y colaborar en su
implementacin, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso tercero del artculo 90 de la Constitucin Poltica. El artculo de la
Constitucin referido seala que la funcin de garantizar el orden pblico interno es de exclusiva responsabilidad de la Polica
Uniformada (Carabineros) y la Polica Civil (Polica de Investigaciones).

Entre las medidas de este Municipio se destacan las casetas de seguridad instaladas en algunas calles (buscan la prevencin
de ilcitos y la disminucin de la sensacin de inseguridad); vehculos con guardias municipales (que colaboran con la polica
otorgando informacin o disuadiendo); contratacin de Carabineros en retiros; constitucin de reuniones de coordinacin entre
Municipio, Cmara de Comercio y Policas para detener el comercio ambulante y los robos; y el cuestionado fono recompensa
que buscaba premiar econmicamente a quienes denuncian delitos. Segn Domnguez (2004) estas medidas tuvieron buenos
resultados.

Para ver ms detalles ver la pagina http://www.penalolen.cl/

Antes de asignar esa responsabilidad al Municipio

deben considerarse al menos tres elementos; que la
descentralizacin es slo en el rea de la prevencin,
donde los plazos de resultados de descenso de
delincuencia no estn claramente definidos; que el
Municipio, pese a poder coordinarse con la polica, no
puede ejercer mandato sobre una polica centralizada,
y que el presupuesto en ocasiones no es suficiente.
Parece entonces que pensar que los Municipios tienen
la capacidad de bajar la delincuencia en el corto plazo,
como lo exige la ciudadana, sera sobredimensionar
sus capacidades, especialmente, en las comunas ms
pobres y con ms delincuencia.
Los recursos financieros que son trasferidos a los
municipios por el nivel central, correspondiente a los
proyectos FAGM que constituyen los Planes Comunales, representan una suma importante especialmente
en los Municipios ms pobres. En promedio estos
montos bordean los 70 millones de pesos chilenos
anuales (USD$ 140.000) por comuna, recursos que en
la actualidad se extienden a 100 comunas en el pas.
As, los fondos para el total de comunas del pas son
alrededor de Ch$ 7.000.000.000 (US$ 14.000.000),
mientras que el total del gasto pblico en las reas
de prevencin y disuasin, aplicacin de sanciones, e
identificacin e investigacin de delitos8, se acerca al
billn de pesos (US$1.762.000.000), de acuerdo a las
estimaciones de Libertad y Desarrollo (2008).
Es decir, el dinero asignado a los proyectos que
constituyen los Planes Comunales representa un
mnimo porcentaje del presupuesto total asignado

a la seguridad pblica. Esperar que un programa

que representa menos de un 1% del total de gasto
pblico en materia de seguridad (slo fondos de
prevencin a nivel local) asuma la responsabilidad
en la baja de la delincuencia, podra conducirnos
a cierta distorsin. Un anlisis responsable debe
focalizarse en la responsabilidad del conjunto de
instituciones que componen la oferta en seguridad
que representa el total de gasto pblico en la materia.
Para ello la distribucin eficiente de los recursos
pasa por el conocimiento de las necesidades locales
y regionales. Es por esta razn que la principal
fortaleza de la ENSP, de la cual son parte los Planes
Comunales, reside a nuestro juicio en la coordinacin
de los distintos niveles territoriales: central, regional
y comunal.
As, los mecanismos institucionales, las prcticas
organizacionales, los intereses en juego de las
instituciones y principales actores y la naturaleza
de su interaccin, los procesos de toma de
decisiones, el entorno poltico y tcnico, entre
otras dimensiones, son claves al analizar la gestin
de los planes comunales y su articulacin con los
planes regionales y el nivel central. El anlisis del
complejo proceso de articulacin entre los tres
niveles territoriales, administrativos y polticos
antes mencionados, nos permitira situarnos en
una posicin analtica sobre la cual comprender el
espritu de territorialidad y focalizacin de la ENSP
tanto en su diseo como en su implementacin a
nivel territorial.

4. A modo de conclusin: Fortalezas y Oportunidades del actual

Modelo Institucional de prevencin y control de la delincuencia
En este trabajo hemos analizado el actual panorama
delictivo de Chile, las principales definiciones de la
descentralizacin y las polticas de seguridad que
han sido diseadas para un despliegue territorial de
la oferta de planes y programas de seguridad. Los
antecedentes evidencian una tendencia al descenso
en los niveles de victimizacin. No obstante, an un
tercio de los hogares en Chile declaran haber sido
victimizados por algn delito, lo que evidencia que
es un problema presente en la cotidianeidad, aunque
sin los altos grados de violencia presentes en la regin
latinoamericana.
Un primer desafo es explicar cules medidas
incidieron de manera ms significativa en este
descenso, cules lo han hecho en menor medida y
cules no contribuyen. Es cierto que es un desafo
metodolgico de gran magnitud evaluar el conjunto

de programas, planes y proyectos que componen la

Estrategia Nacional de Seguridad Pblica 2006-2010
(ENSP) y ver su impacto en la victimizacin. Tambin se
corre un riesgo cuando se realizan complejos modelos
economtricos que poseen una gran rigurosidad
matemtica en su explicacin, pero que en ocasiones
simplifican la realidad sin justificar plenamente las
decisiones metodolgicas y tericas. Sin embargo, lo
que s es posible suponer es que sin el despliegue de
una apuesta de la oferta pblica de seguridad con un
modelo institucional detrs de ello, como es la ENSP y
los programas anteriores a ella, lo ms probable es que
la victimizacin se hubiera mantenido constante.
En este sentido, una de las fortalezas de la ENSP es
trabajar en la transversalidad de la seguridad en
distintos Ministerios y Servicios. La responsabilidad
por alcanzar un Chile ms seguro no es slo funcin

Correspondientes al presupuesto asignado a: Tribunales, Gastos en Reforma Procesal Penal, Agencia de Inteligencia,
Gendarmera, Policas, CONACE, Divisin de Seguridad Pblica, entre otros.

19

20

de los rganos de control y de justicia. Asumir la

multicausalidad de la delincuencia a travs de una
gestin intersectorial otorga ciertas seales de
madurez y aprendizajes de las polticas pblicas en
seguridad. El reto se encuentra en crear las condiciones
para internalizar una cultura organizacional de carcter
intersectorial donde los distintos servicios sientan
la importancia de la seguridad. La incorporacin del
concepto de seguridad, como estndar de calidad
de vida, dentro de los objetivos estratgicos de los
distintos Servicios y Ministerios, lejos de alterar o
distorsionar sus objetivos, los enriquece y le agrega
valor. Sin embargo, como explica Waissbluth (2008),
unos de los fenmenos que caracteriza el sector
pblico es la insularidad. Se entiende a sta como
la tendencia de las grandes organizaciones a generar
en su interior islas autnomas con agendas propias
y cuya consecuencias se expresan en la falta de
coordinacin y de propsitos superiores comunes.
El diseo de la ENSP contempla el monitoreo de las
metas comprometidas por los distintos servicios, lo
que implica un primer avance en la construccin de
una gestin intersectorial. Sin embargo, el desafo
se centra en pasar de un proceso de monitoreo a la
difusin y madurez de una cultura organizacional que
trabaje intersectorialmente.

el corto plazo y cuyo efecto electoral es atractivo al

presentar resultados tangibles a la ciudadana. En
cambio, la prevencin tal como argumenta la literatura
especializada (Tocornal, 2004; ICPC, 2008) tendra un
carcter inespecfico y sus efectos se produciran ms
en largo plazo. Es justamente aqu cuando se genera
un problema estructural: la tensin entre la lgica
tradicional de la poltica que busca instrumentos que
generen efectos en el corto plazo y la necesidad de
polticas sustentables de prevencin cuyo tiempo para
alcanzar resultados no estn claramente definidos.

Alcanzar una perspectiva multicausal para comprender

la delincuencia e implementar las polticas pertinentes a
esta visin, no ha sido una tarea sencilla. Las sociedades
modernas se han forjado en torno al disciplinamiento
social en base al control y la represin (Foucault, 2001).
La rehabilitacin y la prevencin de la delincuencia es
una tendencia de las ltimas dcadas y, ms an, en el
caso de la regin latinoamericana. Alcanzar un necesario
equilibrio entre las medidas de control y prevencinrehabilitacin depende en forma importante de la
tensin entre la tcnica y la poltica, tensin tan propia
de los primeros debates en torno al origen de las
polticas pblicas como disciplina. La cita de uno de
los grandes intelectuales de la gestin pblica, Mark
Moore, nos puede facilitar el anlisis: La poltica es la
respuesta que la sociedad democrtica entrega a la
pregunta, irresoluble analticamente, de qu bienes se
deben producir con recursos pblicos para satisfacer
propsitos colectivos9 (Moore, 1998;89).

No obstante, frente a esta tensin entre la poltica y la

justificacin tcnica de las polticas pblicas, estn las
condiciones polticas adecuadas para aplicar estrategias sustentables de prevencin al delito? Existen la
suficiente madurez en el sistema y actores polticos
para comprender la necesidad de estas polticas? A
nivel local, es posible convencer a un Alcalde de la
necesidad de las polticas de prevencin si tal vez sus
resultados se presentarn en un perodo posterior
a su mandato? El camino a una nueva Subsecretara
en Prevencin y Rehabilitacin en Chile reflejara una
mayor madurez del sistema poltico en esta temtica,
aunque deber ser materia de investigacin futura si
una Subsecretaria es la va institucional adecuada para
abordar esta compleja rea.

El debate entre prevencin y control/sancin de

la delincuencia, evidencia en toda su magnitud la
complejidad de decidir qu bienes producir con
recursos pblicos para satisfacer propsitos colectivos.
El problema se genera cuando se piensa cules sern
los instrumentos para satisfacer un propsito comn,
en nuestro caso, mayor seguridad y paz social en la
cotidianeidad de las personas. Pero es justamente la
poltica la que debe decidir qu estrategia utilizar para
alcanzar este propsito. Tradicionalmente se asocia
al control/sancin como una medida que incide en
9

Sin embargo, es la misma literatura la que seala el

fracaso de estrategias centradas exclusivamente en el
control: el aumento constante de la poblacin carcelaria y la no disminucin de la delincuencia reflejara
este argumento. En forma contraria, la prevencin
servira, adems de incidir en la baja de la delincuencia,
a generar efectos ms duraderos, que incluso seran
menos costosos que las medidas de control y que
mantendran una capacidad de irradiacin que va ms
all de los beneficiarios directos de los programas. Esto
lo que ha evidenciado la experiencia en algunos pases
principalmente desarrollados (ICPC, 2008). Es decir,
existira una justificacin tcnica y un beneficio social
en aplicar polticas de prevencin.

Pero cualquiera que sea la va, el abordaje de la

delincuencia necesita de un enfoque territorial, por
lo que los gobiernos locales asumen una tarea clave
en esta rea. Son ellos los que poseen una mayor
proximidad con la comunidad y una mejor compresin
de sus problemas, por lo que se genera un espacio
para modelos de gestin descentralizados. El Comuna
Segura represent un programa de prevencin de la
delincuencia con espacios de decisin descentralizados y con la participacin de la ciudadana como eje
principal. Pese al dbil proceso de descentralizacin en
Chile, este programa super importantes obstculos,
entre ellos, la habitual desconfianza del Gobierno
Central en las capacidades locales. En este sentido,
existi una confianza y apoyo poltico del nivel central

Moore M. (1998). Gestin estratgica y creacin de valor en el sector pblico, Edicin Paidos, Buenos Aires.

en entregar fondos y mecanismos institucionales que

permitieran a los Municipios y organizaciones sociales
asumir ser parte de la responsabilidad de gestionar un
programa de prevencin del delito.
Una vez en marcha el programa se presentaron
problemas como la puesta en duda de algunos
proyectos implementados por la comunidad que
no se vinculaban directamente a la temtica de la
seguridad ciudadana, cuestionndose esta modalidad
de participacin de la ciudadana. Es as que el diseo
original del programa sufri importantes cambios
transformndose el Comuna Segura en los actuales
Planes Comunales donde los Municipios asumen el
rol mayor a travs de los Fondos de Apoyo a la Gestin
Municipal (FAGM). Operativamente este cambio
implic la supresin de los fondos concursables a los
que podan acceder la comunidad y la estandarizacin
de los proyectos a financiar en base a orientaciones
tcnicas con tipologas definidas desde el nivel central.
A esto se sum la institucionalizacin del programa
en el marco de una ENSP que plantea la coordinacin
intersectorial y territorial. No obstante, uno de los
puntos ms relevantes a nivel local fue el cambio de
nfasis en el rol que posean las organizaciones sociales
en el esquema de fondos concursables (que incluso
podan ejecutar proyectos) al rol que actualmente
asumen hoy los Municipios, donde se adjudican gran
parte de la responsabilidad en la gestin del programa
y ejecucin de los proyectos. Es decir, en este proceso
de rediseo existira una eleccin por parte del Estado
sobre los espacios donde debe descentralizar y en qu
actores se delega esta funcin.
En este sentido, una de las conclusiones de la
investigacin de la cual se deriva este artculo10 es que
la descentralizacin, entendida como herramienta
de gestin, jug un rol clave tanto en el comienzo
del programa as como en su proceso de rediseo.
Al redefinir la estrategia se reordenaron actores y
funciones de las instancias pblicas, cambiando parte
de la forma y los mecanismos de descentralizacin. As,
a nivel de la instrumentacin de las polticas pblicas, es
posible observar que no existe una sola forma o receta
para descentralizar y que sta se puede ir readecuando
de acuerdo a los objetivos de los programas, las
capacidades de los actores y la definicin del agente
ejecutor de la poltica.
En consecuencia, tanto la tecnificacin (financiamiento
slo de los proyectos que responden a tipologas
definidas) como la profesionalizacin del programa
(eleccin de un perfil profesional de los equipos
ejecutores mediante concurso pblico) desplazaron a
las organizaciones comunitarias a un rol ms indirecto,
al menos, en trminos de decisiones de polticas
pblicas. La visin de algunos entrevistados del nivel

central y comunal sobre el rol que debera poseer hoy

la ciudadana, se focalizan en la entrega de informacin
a las policas o mecanismos de participacin barrial
como las mesas territoriales. Este rol podra significar
una nueva mirada de las autoridades sobre el papel
ms pertinente que la comunidad debe jugar en
este tipo de programas. Sin embargo, mantener en
el rediseo la estructura de los Consejos Comunales
significa un importante espacio de proteccin para
la incidencia de la comunidad en la forma en que se
implementa este programa, lo que se potencia en
algunas comunas donde los Consejos representan un
verdadero espacio de deliberacin ciudadana junto a
sus autoridades.
La experiencia que nos dej el Comuna Segura se
asimila a lo ocurrido en otros programas que contemplan participacin ciudadana, como el Programa
PREVIENE de CONACE (Comisin Nacional de Control
de Estupefacientes), en el sentido de la falta de
evidencia emprica, previa a la implementacin, sobre
cmo incide la participacin en el objetivo de los
programas. As, para Sanzana (2006) en el PREVIENE
no exista claridad sobre los efectos de los proyectos
implementados por la comunidad en el objetivo
final del programa que era disminuir el consumo de
drogas. Segn la autora, el programa respondera ms
a la lgica de promocin de asociacin comunitaria en
torno a un problema que a la prevencin especfica
del consumo de droga. Esta similitud deja un espacio
para la crtica en torno a la forma en que las polticas
pblicas apuestan por la participacin ciudadana
como un componente para conseguir sus objetivos.
Mientras no existan evaluaciones de impacto al
respecto no existira certeza sobre los reales efectos
de la participacin ciudadana en polticas pblicas
de esta naturaleza. La falta de conocimiento sobre la
efectiva capacidad de las organizaciones sociales para
conseguir los objetivos de los programas aumenta las
posibilidades de rediseos si es que esos objetivos no
se alcanzan. Un ejemplo de ello es este desplazamiento
de la ciudadana a un rol ms indirecto, lo cual podra
reproducirse en otras polticas pblicas.
En este sentido, surgen importantes interrogantes
sobre los cambios en el Comuna Segura. Estaban las
organizaciones sociales preparadas para asumir un rol
importante en la ejecucin y diseo de los proyectos?
Hasta qu espacio se deben descentralizar las polticas
pblicas?
Algunos especialistas sealan que las organizaciones
sociales no estaban preparadas tcnicamente para
asumir la responsabilidad de implementar este tipo de
proyectos. Sin embargo, culpar slo a las organizaciones
sociales en su falta de capacidad tcnica sera un
anlisis incompleto. La responsabilidad tambin es de

10
Sebastin Acevedo. Tesis Diagnstico y Propuesta de Mejoramiento de Gestin de los Planes Comunales y Regionales de
Seguridad Pblica, del Magster en Gestin y Polticas Pblicas de la Universidad de Chile

21

parte del Estado que no gener los mecanismos para

capacitar a la comunidad en una tarea tan sofisticada
como proyectos en prevencin de la delincuencia. Hay
tipos de proyectos como de orientacin psicosocial
que requiere en mayor medida de un perfil tcnico para
su implementacin. Es desde esta perspectiva que en
esta investigacin se pudo corroborar que para la gran
mayora de los actores el proceso de profesionalizacin
del programa, expresado en la eliminacin de los
fondos concursables, fue acertado. El programa alcanz
mejoras tcnicas en su rediseo, lo que se manifiesta
en una mejor focalizacin de los proyectos en incidir
en la prevencin del delito11 . Finalmente, la apuesta
del Estado por otorgar una mayor responsabilidad a
los Municipios en esta nueva etapa bajo el concepto
de seguridad pblica, se condice con las experiencias
internacionales exitosas en esta materia que destinan
un rol protagnico a los gobiernos locales.

22

Al no existir un modelo terico, respaldado

empricamente, que permita asegurar los grados
ptimos en que la descentralizacin contribuye a la
prevencin y control de la delincuencia, no podemos
sealar con certeza cules son los grados de descentralizacin que se necesitan. Lo que s podemos
delinear es la mejora de las actuales condiciones
institucionales para una mejor descentralizacin,
tanto en los grados de autonoma de decisin como
en sus niveles de coordinacin territorial. El desafo
se encuentra en generar una oferta pblica lo ms
conectada con las demandas territoriales, con el fin
de distribuir los recursos existentes donde ms se
necesitan. Para ello la coordinacin entre el nivel
regional y comunal es fundamental. En el caso
chileno las reformas descentralizadoras han tenido
dificultades para coordinar la gestin regional y local
(Serrano y Fernndez, 2003). Estas dificultades de
coordinacin tambin se reiteraran en programas
con estructuras territoriales como el PREVIENE de
CONACE (Sanzana, 2006). En el caso de la ENSP, si bien
hay una institucionalidad regional (Coordinaciones
Regionales de Seguridad), esta es ms reciente que
en el nivel comunal (Planes Comunales), por lo que
su coordinacin con este nivel territorial requiere
continuar afianzndose.

cuanto a la demanda. Existen experiencias de algunas

regiones que han trabajado, con resultados positivos,
en conjunto con el nivel comunal.
Pero esa coordinacin se fundamenta en mayor
medida en base a la discrecionalidad de los actores
y no a orientaciones normativas que obliguen una
relacin de esta naturaleza.
Adems de estas relaciones, se necesitara regular el
tipo de financiacin dirigida a las comunas, ya no slo
provenientes del nivel central sino tambin regional.
La propuesta de esta investigacin fue generar los
mecanismos necesarios para provisionar en un
2% los recursos de los FNDR (Fondo Nacional de
Desarrollo Regional) para destinarlos exclusivamente
en materia de seguridad pblica, especficamente,
en prevencin social que es el rea donde ms se
carece de recursos estables. Con este mecanismo de
provisin se protege anualmente que un porcentaje
fijo de los recursos regionales sean destinados a un
rea especfica otorgando una mayor sustentabilidad
a esta poltica. La forma en que las comunas pueden
acceder a estos recursos es materia de discusin: un
concurso donde las comunas postulen a estos fondos,
una asignacin fija a una comuna segn sus niveles
de vulnerabilidad o una combinacin de ambas.
Cualquiera sea la alternativa, continuar analizando
mejoras en los modelos de gestin subnacionales
podra contribuir a un pas donde la seguridad sea un
derecho al cual se pueda aspirar, pero siempre bajo el
marco de un Estado de Derecho.

Son muchos los incentivos para un trabajo coordinado

entre el nivel local y regional. Uno de ellos se refiere a la
distribucin eficiente de recursos. Existen evidencias
(Acua, 2009) de regiones donde hay supervit de
recursos (sin gastar ante ausencia de cartera de
proyectos) pero dficit de los mismos en las comunas.
De esta forma, una buena coordinacin entre los
agentes regionales y comunales podra incidir en la
transferencia de recursos a aquellas comunas que
ms lo necesiten, lo que se alcanzara a travs de una
oferta pblica regional con precisin territorial en
11
Debe recordarse que los proyectos financiados por el FAGM responden a las tipologas definidas en las Orientaciones Tcnicas
y Administrativas de los proyectos FAGM, documento elaborado por el Ministerio del Interior.

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23

24

VIOLENCIA EN BARRIOS
CRTICOS. Explicaciones
Tericas y Estrategias de
Intervencin Basadas en
el Papel de la Comunidad.
Liliana Manzano Chaves.
Serie Estudios. Santiago
de Chile: Ril Editores- CESC,
2009. 312 pginas.

QUE HACER CON

LAS PANDILLAS? Gino
Costa y Carlos Romero
(editores).
Primera
edicin: Lima, julio del
2009. 340 Pginas.

Este libro es el resultado de una investigacin desarrollada

por el rea de Prevencin del Delito del Centro de Estudios
en Seguridad Ciudadana del Instituto de Asuntos Pblicos de
la Universidad de Chile. En el estudio se caracteriza una serie
de aspectos que, desde los aportes de la teora Ecolgica del
Delito y sus diversas vertientes, podran explicar la situacin de
delincuencia y violencia de dos territorios especficos: el barrio
Legua Emergencia (Comuna de San Joaqun) y el barrio Yungay
(Comuna de La Granja), ambos en Santiago de Chile.

Este libro contiene los principales trabajos presentados en

el seminario internacional Qu hacer con las pandillas?,
organizado por Ciudad Nuestra y Tierra de Hombres Lausanne en
Lima, en octubre del 2008. Tambin se incluyeron otros trabajos
acerca de la violencia juvenil en Amrica Latina y los esfuerzos
que se estn haciendo para prevenirla.

La hiptesis que gui el estudio, inspirada en la nocin de

Eficacia Colectiva de Robert Sampson, es que los altos niveles
de violencia en los territorios estudiados se relacionan con la
cohesin, confianza y la capacidad de actuacin colectiva que
expresan los vecinos, sin perjuicio de la existencia de otras causas
socioeconmicas. En este sentido, el objetivo del estudio fue
describir y explicar cmo influye la eficacia colectiva en los niveles
de criminalidad y violencia de los barrios crticos o vulnerados en
Chile, y en las posibilidades de enfrentar estos fenmenos por
medio de polticas de prevencin y control del delito.
El libro se estructura en cuatro captulos. En el primero se discuten
los conceptos de comunidad, barrio y barrios vulnerables,
para luego analizar los alcances en los barrios estudiados. En el
segundo se revisan las principales definiciones sobre violencia y
criminalidad, la evolucin estadstica delictual (2001-2007) de los
barrios en estudio y la percepcin de los vecinos acerca de estos
fenmenos. En el tercero se analiza la aparicin e incremento
de la violencia en los barrios en relacin a los procesos de
desorganizacin social y a la eficacia colectiva de los vecinos para
enfrentar este fenmeno. Finalmente, en el cuarto captulo, se
establecen las principales conclusiones en torno a cada uno de
los temas analizados y se proponen recomendaciones de poltica
pblica para el desarrollo de intervenciones en barrios crticos.

Esta combinacin de artculos acadmicos permite comprender

el pandillaje, sus causas y las prcticas exitosas. Su propsito es
desactivar la violencia juvenil y proponer un enfoque original
y novedoso para enfrentar el fenmeno, opuesto al enfoque
imperante de mano dura.
El libro est dividido en cinco partes. La primera ofrece una
introduccin conceptual al fenmeno social de las pandillas, sus
orgenes y sus caractersticas. En la segunda parte se muestra
el estado de la situacin regional y, en especial, lo que est
ocurriendo en Amrica Central y en Brasil, por ser considerados
como los dos focos ms complejos de violencia juvenil. La
tercera seccin presenta la exitosa experiencia de El Agustino,
Lima, que implementa y promueve salidas alternativas a la
privacin de libertad. El cuarto captulo contiene las principales
recomendaciones para abordar con xito, a la luz de la experiencia
internacional, la prevencin del pandillaje. Finalmente, en el
quinto captulo, se presentan 10 de las mejores prcticas de
prevencin identificadas por el CIPC, referidas al desarrollo
de estrategias de prevencin, al trabajo con las pandillas, a
la recuperacin de espacios pblicos y a la reinsercin de ex
pandilleros.

CONTACTOS Y SUGERENCIAS:
CESC - Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana INAP - Universidad de Chile
Alejandra Mohor amohor@uchile.cl Fono: 56-2- 9771524 Santa Luca 240, Santiago, Chile www.cesc.uchile.cl

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