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El resurgimiento global de la

democracia

Compilado

por

Larry Diamond

y

Marc F Plattner

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INSTITUTO DE INVESTIGACIONES SOCIALES

UNAM

© 1993 The Johns Hopkins University Press and The National Endowment for Democracy Titulo original en ingles:

The Global Resurgence of Democracy, Larry Diarrwnd and Marc Pial/net ells.

Rector

JOSe Sarukhan Kermez

Secreiario General

Jaime Martuscelli Quintana

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Coordinador deHumanidades

Humberto Munoz Garcia

Director del Instituto deInvestigaciones Sociales

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Ricardo Pozas Horcasitas

Coordinacion editorial: Sara Gordon Rapoport

Edicion al cui dado de Marcela Pineda Camacho

Diseiio de la edicion: Leticia Fonseca Gallegos

Portada: Juan Berruecos

Traduccion de Isabel Vericat

Primera edicion, 1996

DR © Universidad Nacional Autonoma de Mexico Instituto de Investigaciones Sociales Torre II de Humanidades, 7 0 piso

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DR © Oficina Regional del Libro-Embajada de los Estados Unidos de Norteamerica

ISBN: 968-36-4990-4

Irnpreso y hecho en Mexico

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CONTENIDO

Prefacio yagradecimientos

Introducci6n, Larry Diamond y Marc F Plattner

I. El momento democratico

1. La tercera ola de la d ernocracia, Samuel P. Huntington /3

2. EI mornento dernocratico, Marc F Plattner /25

3. Que es

y que no es la dernocracia, Philippe C. Schmitter y Terry Lynn Karl /37

4. El presente en la transici6n, Julio Maria Sanguinetti /51

5. Sobre las tareas de una oposicion dernocratica, Alfred Stepan / 59

6. Nuevas consideraciones sobre la democracia african a, Claude Ake /67

7. La cultura de la libertad, Mario Vargas Llosa /79

II. Problemas de la instirucionalizacion democratica

8. Tres paradojas de la democracia, Larry Diamond /89

9. Los peligros del presidencialismo, Juanj. Linz / 103

10. Cornparando sistemas dernocraticos, Donald L. Horowitz / 121

II. La centralidad de Ia cultura politica, Seymour Martin Lipset /129

12. Las vir tudes del parlamentarismo, Juanj. Linz

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Prefacio y agradecimientos

De nuestra experiencia como coeditores hemos aprendido que la publicaci6n de una revista es una operaci6n compleja y dificil para la eual se requiere un gran esfuer- zo y abundante ayuda. Nos com place mucho tener la oportunidad de reconocer el apoyo' de aquellas instituciones y personas cuyas contribuciones han sido indispensables para nuestro trabajo. En primer lugar, queremos manifestar nuestro agradecimiento al Consejo de Directores de la Fundaci6n Nacional para la Democracia y en especial al presidente de la Fundacion, nuestro buen amigo Carl Gershman. Carl contribuy6 a con- cebir la idea del Journal y Ie ha prestado su incesante apoyo, al mismo tiempo que ha respetado escrupulosamente su integridad editorial. Tarnbien expresamos nuestro agradecimiento a los miembros de nuestro consejo editorial, que tan generosamente han dedicado su tiempo a proporcionarnos tan to orientaci6n editorial en general como sus evaluaciones de manuscritos en particular. No menos esencial ha sido la ayuda financiera que nos han brindado varias fundaciones privadas, sobre todo la Lynde and Harry Bradley Foundation. Otros importantes con- tribuyentes han sido las fundaciones Smith Richardson, William H. Donner, John M. Olin yJoyce, y Pfizer, Inc. EI Journal tambien es e1 poseedor afortunado de un personal de primera clase. La delicada mano editorial de nuestro redactor Phil Costopoulos se percibe a 10 largo de estevolumen. Nuestrajefa de producci6n Debra Liang proporcion6 una ayuda esencial tanto en la preparaci6n de los ensayos originales como en la de este volumen. Nuestra redactora interna Kathy Vitz hizo e1 excelente trabajo de compilar el indice. Tambien debemos expresar nuestro agradecimiento al ex redactor administrativo Peter Pavilionis

y a los redactores internos Gary Rosen y Juliet Johnson, asi como a nuestros colegas incansablemente serviciales de la Johns Hopkins University Press. Por supuesto que eualquier merito que posea este volumen se 10 debe en definitiva

a los argumentos y puntos de vista de los autores cuyos ensayos compilamos aqui. Les estamos enormemente agradecidos por su buena disposici6n para contribuir a 10 que aun era una publicaci6n nueva y asi ayudarla a convertirse en una presencia establecida en la escena internacional. Por ultimo, deseamos destacar los extraordinarios esfuerzos para asegurar y fortale- cer la democracia realizados por hombres y mujeres de todas las regiones del mundo. Debido a su valentia y dedicaci6n, el estudio internacional de la democracia se ha con- vertido hoy en un campo tan rico para la investigaci6n y la reflexi6n.

Introducci6n

Larry Diamond y Marc F. Plattner

FLACsa . BibHafa::J

C uando los histo.riadores miren ~aciaat~sel sig~oXX, tal vezjuzguen al u,lt~­ mo cuarto de siglo como el penodo mas grandioso de fennento dernocrati-

co en toda la historia de la civilizaci6n moderna. Como observa Samuel P. Huntington en el ensayo que abre este volumen, casi 30 paises realizaron la transi- ci6n ala democracia entre 1974 y 1990. Durante 1991 y 1992, se iniciaron 0 com- pletaron una serie de otras transiciones democraticas. Dependiendo de la riguro- sidad con que se defma a la "dernocracia", se puede considerar que la lista de nuevas democracias a mediados de 1992 incluia virtualmente a todas las ex dictadu- ras cornnnistas de Europa del Este y gran parte de la ex Union Sovietica, incluida Rusia. Adernas, como Richard Joseph detalla mas adelante en este volumen, nume- rosos paises africanos han alcanzado etapas variables de transici6n a la democracia. En su encuesta anual de 1992 sobre "la libertad en el mundo", Freedom House estim6 que, a finales de 1991,75 paises eran politicamente "libres", 10 mas que el ana anterior. Aplicando una norma un poco mas generosa, contaba 89 dernocra- cias: aproximadamente la mitad de (el creciente nurnero de) paises independientes en el mundo, y el doble de la cantidad de hace 20 arios. Esta claro, para usar el ter- mino de Huntington, que la democracia ha crecido como "bola de nieve " y la poderosa prueba y los efectos de divulgaci6n generados por el impulso mismo de su expansion explican en parte su crecimiento.

Como Marc F. Plattner observa en su colaboraci6n a esta antologia, tal resur- gimiento global de la democracia tambien ha tenido lugar en el plano de la ideo- logia, con el absoluto "autodescredito" de los sistemas comunistas y de otros regi- rnenes dictatoriales como el "socialismo africano" y el "autoritarisrno burocratico", COIllO resultado, las fuerzas antidernocraticas (especialmente de la izquierda) se han debilitado en todo el mundo, la democracia se ha quedado "sin serios rivales geopoliticos 0 ideologicos" y los dem6cratas han recobrado la confianza en si mis- mos. De hecho, argumenta Plattner, las democracias liberales hoy son consideradas ampliamente como "las urricas sociedades autentica y plenamente modernas". En una formulaci6n que ha influido mucho en los analisis contemporaneos, Huntington sostiene que este periodo actual de crecimiento dernocratico, que data de la caida del autoritarismo en Portugal, Espana y Grecia en 1974-1975, represen- ta una "tercera ola" de expansion dernocratica global. Tanto la primera ola "larga", desde la decada de 1820 hasta 1926, como la segunda, de 1945 a 1962, precedieron

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Introduccurn

a

"olas contrarias" que redujeron significativamente tanto el mimcro de las demo-

cracias en el mundo como la sensacion de esperanza en las perspectivas globales de

la democracia. Como 10 observa Plattner, en plena segunda ola contraria a princi-

pios de los afios 1970, prominentes intelectuales dernocratas se lIegaron a lamentar

de que "la democracia liberal [

el futuro. EI asunto es donde estaba el mundo, no hacia donde va".'

La pregunta que preocupa a Huntington es tambien el tema central de este libro:

2.puede la tercera ola de la democracia sostenerse indefmidamente 0 sufrira un reflujo hasta transformarse en una tercera ola contraria de derrumbes democrati- cos en algun momento de la decada de los noventa? Con las severas pruebas que estan sufriendo las democracias en su infancia en Europa del Este, Rusia y otros estados poscomunistas, y con los golpes de Estado contra la democracia en Haiti, Tailandia y Peru (y el levantamiento militar en Venezuela) en 1991 y 1992, algunos podrian preguntarse si no habra empezado ya una tercera ola contraria. Si uno se inclina al determinismo economico, las pers-

pectivas de la democracia pueden parecer sombrias. La mayoria de los paises de ingresos altos y medics-altos ya eran democraticos en 1990, y muchos de los que per- manecian en los tramos superiores de la "zona politica de transicion" de Hunting- ton (como 10 indica el PNB per capita) eran estados cuyas orientaciones culturales predominantes -confucianas 0 islamicas- suelen ser consideradas no propicias para

la democracia. Adeinas, como observa Huntington, los derrumbes dernocraticos en

olas contrarias anteriores se debieron en gran medida al mal desempefio del regi- men: retrasos economicos graves, conflictos politicos intensificados, interrupcion de la ley y el orden. En su ensayo, Peter Hakim y Abraham F. Lowenthal muestran

que la mayoria de las dernocracias recien restauradas en America Latina sufren de esos problemas en una u otra medida, y en realidad, como se pod ria haber previs-

to en su analisis, la dernocracia peruana se doblego ante ellos en 1992, al menos tern- poralrnente. Y ninguna de las nuevas democracias poscomunistas esta aiin fuera de peligro. Aunque sigue siendo esceptico sobre la viabilidad universal de la democracia li- beral, Huntington nos previene contra el deterrninismo cultural 0 econornico. Los legados culturales pueden ablandarse gradualmente y cambiar con el tiempo, y la

y pautas

de comportamiento sumamente complejos", algunos de los cuales pueden ser com- patibles con la democracia y otros no. En gran parte de Asia del Este, zona que se desarrolla rapidamente, Huntington sospecha que una perspectiva mas proba- ble que el autoritarismo es una forma de democracia "caracteristica" de Asia del Es- te (Ia cual muestra afinidades con el sisterna japones de partido dominante) que ofrcce "competencia por el poder, pero sin alternancia". En terminos mas gene- rales, afirrna, los dos factores mas importantes que determinan la probabilidad de la democracia seran el desarrollo ecoriornico y elliderazgo politico. Muchos observadores ponen en tela de juicio las credenciales dernocraticas de un sistema como e1 de Japon, que ha realizado elecciones libres y limpias bajo regi- men constitucional durante casi medio siglo sin cambio alguno en el partido go-

mayor parte de las gran des tradiciones culturales son "corpus de ideas [

simplemente no tiene ninguna oportunidad en

]

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bernante. Esto plantea la pregunta crucial de que es y que no es la democracia, tema que abordan Philippe C. Schmittery Terry Lynn Karl en el capitulo 3. Schrni-

Introduccion

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tter y Karl acerrtuan que no hay solo una forma de democracia y que los estadouni- denses deberian tener cuidado de no identificar e1 concepto de democracia derna- siado estrictamente con sus propias instituciones. Las democracias pueden diferir enormernente en el grado en que alientan el consenso versus la competencia, el poder compartido versus e1 gobierno mayoritario y la autoridad publica versus la accion privada. Los regimenes dernocraticos pueden ser parlamentarios 0 pres i- denciales y federales 0 unitarios. Las democracias contemporineas tambien varian ampliamente en sus niveles de participacion ciudadana, acceso al poder, frenos y contrapesos, sensibilidad guberrramental, fuerza partidaria y pluralismo politico. Estas variaciones, sobre todo en sistemas de diseiio constitucional y electorales, pueden tener implicaciones trascendentes en la calidad y estabilidad de la demo- cracia (como Juan J. Linz y Arend Lijphart y sus criticos 10 exponen mas adelante en este volumen), pero siempre que se cumplan ciertos criterios minimos, no afec- tan la existencia de la dernocracia. Para Schmitter y Karl, "la democracia politica moderna es un sistema de gobier- no en el que los gobernantes son responsables de sus acciones en el terrene pu- blico ante los ciudadanos, actuando indirectamente a traves de la competencia y la cooperacion de sus representantes e1ectos". Esto implica criterios muy similares a la concepcion de poliarquia" de Robert A. Dahl: amplia competencia por el poder mediante elecciones regulares, libres y limpias; ciudadania altamente incluyente que confiere derechos de participacion virtualmente a todos los adultos; e implici- tamente, amplias libertades civiles y politicas que perrnitan el pluralismo de la infor- macion y la organizacion. Pero a esta concepcion, convencional hoy en dia, Schmi- tter y Karl agregan algunos requisitos importantes. Entre las elecciones, los ciu- dadanos han de poder influir en la politica publica a traves de diversos medios no electorales, como asociaciones de grupos de interes y movimientos sociales, que implican inevitablemente tanto la cooperacion como la competencia entre los ciu- dadanos. Los gobiernos elegidos popularmente deben poder ejercer sus poderes sin la obstruccion ni e1 control de funcionarios no elegidos (por ejemplo, los mili- tares). Y la forma de gobierno debe ser el autogobierno. La cuestion de como nace la democracia es la esencia del capitulo 4, escrito por Julio Maria Sanguinetti, y del capitulo 5, escrito por Alfred Stepan. Sanguinetti escribe desde una posicion ventajosa muy especial, 0 sea como el primer presidente de Uruguay despues del retorno del pais a la democracia en 1985 y como una pieza clave en el proceso de transicion. Sanguinetti hace hincapie en el papel crucial tanto de la dirigencia como de la prictica politicas en la producci6n de la demo- cracia y extrae varias lecciones de la experiencia uruguaya. Primero "una transicion requiere el manejo continuo de dos emociones: el temor y la impaciencia", ternor por parte de los dirigentes (militares) depuestos de que ellos 0 su institucion pue- dan ser victimizados por el nuevo regimen, e impaciencia de las fuerzas democrati- cas por ejercer sus nuevas libertades de reciente surgimiento. Segundo, la estabili- dad democritica depende del progreso economico: las nuevas democracias deben conceder una alta priori dad a reavivar el crecimiento economico (y, al mismo tiem- po, mantener el control de la inflacion) si a la postre quieren ser capaces de satis- facer expcctativas sociales largamente diferidas. Tercero, Sanguinetti acentua el valor del gradualismo y del diilogo, de la negociacion y el pacto, que pueden estre-

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Introducci6n

char el inmenso abismo de desconfianza e incomprensi6n entre los militares y los politicos civiles. Cuarto, las nuevas democracias deben tratar de construir una base muy. amplia de legitimidad. Para ello se requiere un alto grado de tolerancia y capacidad de inclusi6n, y a veces actos extraordinarios de reconciliaci6n, reunien- do a antiguos enemigos politicos y concediendo la amriistia aun a terribles vio-

derechos humanos. Este ultimo tema puede plantear un doloroso

conllicto, admite Sanguinetti, entre "la etica de la convicci6n" (0 moral) y "Ia etica de la responsabilidad" ("Iuchar siempre pOl' asegurarnos de que nuestras acciones no produzcan consecuencias que contradigan nuestras buenas intenciones"). San- guinetti concluye que el pragmatismo de la segunda etica debe tener prioridad si se quiere que una transici6n dernocratica triu nfc. Stepan analiza el problema de la transici6n dernocratica desde la perspectiva de las oposiciones dernocraticas. Estas estructuras, a veces sirnplemente pequeiias bandas de activistas decididos y valientes, desempeiian varias tareas que son cru- ciales para la democratizaci6n. Para empezar, pOl' el simple hecho de sobrevivir co- mo una fuerza de oposici6n, pueden ncgar a un regimen autoritario su meta de hegemonia completa sobre la sociedad. Esto las habilita para avanzar a la siguiente tarea que es mantener algunas zonas de autonomia en las que diversas organiza- ciones de la sociedad civil (partidos, sindicatos, grupos religiosos y culturales) pueden seguir operando independientemente del regimen. "Cuanto mas nu- merosos y fuertes se vuelven estos diversos subsistemas no autoritarios 0 antiautori- tarios, con mas eficacia pueden desempeiiar las otras tareas de la oposici6n dernocratica: impugnar la legitimidad del regimen autoritario, elevar los costos de su mantenimiento y generalmente hacerlo trizas mientras se va ganando el apoyo para una alternativa dernocratica." Como Claude Ake explica en el capitulo 6, la busqueda de una alternativa demo- cratica al mal gobierno autoritario se ha extendido cada vez mas en .Africa en los ultimos arios. En cierta medida, esto responde a presiones internacionales qu~ han ido creciendo a medida que el fill de la guerra fria y la marginaci6n de Africa han "dado a Occidente mas amplitud para conducir sus relaciones con Afri- ca basandose en principios". Ake alaba este in teres dernocratico (pOI' muy tardio que sea) y da la bienvenida a las sanciones econ6micas contra regimenes anti- dernocraticos. Sin embargo, Ake cree que las fuerzas dernocraticas primordial- mente indigenas son las que han incluido la democracia en el program a africano y que se debe fortalecer a esas fuerzas si se quiere que; triunfe el movimiento por la democracia. Ake argumenta apasionadamente que Africa necesita democracia pa- ra desarrollarse y refuta una serie de mitos: que la demoeracia esta en contradicci6n con las culturas tradicionales african as; que provocaria rivalidades etnicas que esta- llarian en conflictos; y que debe ocupar un lugar secundario frente a las nece- sidades de desarrollo. Ake muestra que muchos sistemas politicos african os tradi- cionales "estaban imbuidos de valores dernocraticos", que el conflicto etnico se ha intensificado en los 30 anos de gobierno autoritario, y que la idea de elecci6n entre democracia y desarrollo es falsa tanto moral c<;lmo ernpiricamente. Aplazar la de- mocracia no ha promovido el desarrollo en Africa; en realidad el consenso en Africa es cada vez mayor respecto a que la ausencia de democracia es la causa prin- cipal de la crisis de desarrollo del continente. "EI problema primordial", aduce Ake,

lad ores de los

Introducci6n

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"no consiste en si comer bien es mas importante que votar, sino quien. tiene derecho a decidir que es 10 mas importante." Optar por la democracia, incluso con cierto costa y riesgo, es parte de 10 que Mario Vargas LIosa identifica en el capitulo 7 como "La cultura de la Iibertad". Vargas LIosa rechaza todas las concepciones deterministas, incluida la nocion de "fin de la historia", y aduce que las recientes victorias sobre e1 comunismo "fueron ganadas a pulse porIa denodada resistencia de las victimas, a veces con la ayuda de la desesperaci6n de los oligarcas comunistas". Sus esfuerzos fueron un paso impor- tante en la construcci6n de una "cultura de la libertad" sin la cual la democracia no puede estar segura. Para Vargas LIosa, esta cultura es multidimensional. Lo esencial en ella es un "sentido de la responsabilidad individual" que ya no espera que el Estado resuelva todos los problemas y cum pIa sus deseos, sino que acepta la disci- plina, normas, riesgos y la iniciativa requerida para lograr una economia de mer- cado triunfante. Esa cultura, argumenta Vargas LIosa, rechaza no s610 el estatismo y el colectivismo, sino tarnbien el nacionalismo y el mercantilismo. Estos dos ulti- rnos han sido la causa de la ruina del desarrollo y la democracia en America Latina, afirrna, pervirtiendo los incentivos productivos y estrangulando la iniciativa indi- vidual. La cultura de la Iibertad valora "una econornia libre, que erradique los mo- nopolios y garantice a todos el acceso a mercados regidos pOl' reglas sencillas, claras y equitativas". Sin embargo, al mismo tiempo, si se desea que se sostenga, requiere apoyo a los debiles e indecisos y un amplio acceso a la actividad cultural, que es un importante antidote para el materialismo, el egoismo y el cinismo que tienden a afligir a la sociedad capitalista.

Problemas de la institucionalizacion democratica

EI reto de mantener e institucionalizar la democracia, que es una de las principales preocupaciones de este volumen, se aborda en los ensayos de las secciones II y III. En el capitulo 8, Larry Diamond explora este desafio analizando tres tensiones 0 "paradojas" intrinsecas a todas las democracias y particularmente inquietantes para las recientes. La primera es la tension entre conflicto y consenso. Por su misma na- turaleza, la democracia es un sistema de competencia por el poder institucionali- zada, pero si la coinpetencia llega a ser demasiado intensa, el sistema se puede des- componer totalmente. Por 10 tanto, las demoeracias han de encontrar mecanis- I1IOS pal-a mitigar el conflicto y la division con el consenso. Esto puede suceder a largo plazo a traves del surgimiento de una cultura civica. En el camino, las demo- cracius deben toniar la iniciativa de reducir la desigualdad socioecon6mica me- diaute UII proceso de reforma cada vez mayor, e instituir estructuras y acuerdos apropiados, como el federalismo y los "pactos" para compartir el poder, a fin de controlar la division etnica y partidaria. Una segunda tension coloca a la represen- tatividad frente a la gobernabilidad. La primera implica dispersar el poder y hacer- 10 responsable, mientras que la segunda requiere "de concentracion y autonomia de poder suficientes para elegir y poner en practica politicas con energia y pronti- tud". EI gobierno parlamentario con representacion proporcional (RP) es admi- rable pOl'que asegura una amplia representacicn en el gobierno. pero tarnbien

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Introduccifm

puede fragmentar la estructura de partidos politicos hasta hacer que el sistema sea

ingobernable. En tales cas os, la reduccion de

modificando la RP pura) puede fortalecer la democracia. Por ultimo, Diamond identifica una contradiccion entre consentimiento y efectividad en la medida en que los electorados tienden a juzgar el desempeiio del gobierno de acuerdo con cri-

terios a corto plazo mientras que los paises quiza solo sean autenticamente capa- ces de mejorar su desempeiio econornico con refOfmas estructurales que pueden tardar muchos aiios en dar frutos. Obtener consentimiento publico para esas refor- mas estructurales, orientadas al mercado, indica Diamond, puede requerir tanto de

ayuda externa a corto plazo como de la negociacion de un

entre las partes contendientes y las fuerzas sociales sobre las lineas generales de la politica econornica. En eI capitulo 9, Juan J. Linz argumenta que un problema clave de la democra- cia en America Latina y otras regiones en desarrollo ha sido una opcion mal guia- da de gobierno presidencial mas que parlamentario. En este ensayo, frecuente- mente citado y que ha ocasionado un amplio debate entre pensadores y politicos en servicio activo en todo eI mundo, Linz identifica una serie de "peligros del pre- sid encialismo". A causa de su eleccion directa por eI pueblo, los presidentes tien- den a tener fuertes pretensiones de legitimidad dernocratica que pueden asumir un caracter "plebiscitario" y no dernocratico. Cuando un presidente es e1egido con mucho menos que una mayoria de los votos, como 10 fue Salvador Allende en Chile en 1970, el resultado puede ser un conflicto dramatico entre el presidente y una legislatura opuesta a sus politicas, cada uno de ellos reclamando la legitimidad basa- da en la expresion de la voluntad popular. EI potencial de empate esta exacerbado por el periodo en el cargo relativamente fijo del presidente, que no da "cabida a los reajustes continuos que los acontecimientos pueden exigir", Un problema rela- cion ado con esto es la mayor dificultad de seleccionar un sucesor legitime y eficaz en los sistemas presidenciales. En general, seiiala Linz, mientras que "el parlamen- tarismo imparte flexibilidad al proceso politico", permitiendo un cambio de diri- gentes 0 la reorganizacion del gobierno en la mitad del periodo, "el presidencialis- mo 10 vuelve mas bien ngido". Otra dimension de esta rigidez es la ausencia de un monarca constitucional 0 un presidente ceremonial que pueda actuar como un "poder moderador" y aporte su "madurez moral" en tiempos de crisis. Ademas, el presidencialismo no es muy ade- cuado para el tipo de gobierno de coalicion que puede ser necesario para gobernar efectivamente en sistemas multipartidarios. En realidad, debido al caracter de "el ganador se 10 lIeva todo" de las elecciones presidenciales, es mucho mas probable que el presidencialismo produzca la polarizacion politica tanto durante como des- pues de las elecciones. EI hecho de que "los perdedores deben esperar por 10 me- n~s cuatro 0 cinco aries sin ningun acceso al poder ejecutivo ni a la influencia po- litica", exacerba el caracter de suma cero de los sistemas presidenciales. Este es un rasgo particularmente peligroso para las sociedades muy divididas, en especial las que tienen graves problemas sociales y economicos y partidos extremistas significa- tivos, porque aumentan todavia mas los conflictos electorales y el potencial de con- frontacion y polarizacion. Por estas y otras razories, Linz indica que eI presidencia- Iismo resulta especialmente inadecuado para las nuevas democracias aun no con-

amplio acuerdo 0 pac to

la representatividad (por ejemplo,

Introduccion

xv

solidadas, como las que estan surgiendo en America Latina, Asia, Europa del Este y Africa. En eI debate que sigue en los capitulos 10 y 11, Donald L. Horowitz y Seymour Martin Lipset desafian la amplia conclusion de Linz acerca de las ventajas del go- bierno parlamentario sobre el presidencial. Horowitz, un importante acadernico en eI campo del conflicto etnico, observa que la version Westminster de la de,mocra- cia parlamentaria tambien posee rasgos del ganador se 10 lIeva todo y que Africa y Asia poscoloniales (en contraste con America Latina) atestiguaron la descomposi- cion de democracias primordialmente parlamentarias y no presidenciales. Los go- biernos de coalicion y de poder compartido pueden ejercerse bajo el presidencia- lismo, mantiene Horowitz, destacando no solo los sistemas de gobierno de gran coalicion que incorporan a todos los partidos [semiconsociational] en Colombia y Venezuela que Linz reconoce como "excepciones", sino tambien el sistema presi- dencial en la Segunda Republica de Nigeria. Horowitz aduce que muchas de las quejas de Linz sobre el presidencialismo derivan del supuesto de que el presidente sera elegido de acuerdo con bases de pluralidad 0 mayoria en la carrera final. No obstante, hay diferentes reglas e1ectorales -como el requisito en Nigeria de una amplia distribucion etnica del voto para cualquier ganador presidencial, 0 el sis- tema de voto alterno de Sri Lanka- que pueden evitar resultados de base restringi- da e inducir a los principales contendientes e1ectorales a construir amplias coali- ciones etnicas. La verdadera disputa de Linz, indica Horowitz, "no es con la presi- dencia, sino can dos caracteristicas que resumen la version Westminster de la demo- cracia: primero, elecciones plurales que producen una mayoria de escaiios expul- sando a los competidores de un tercer partido; y segundo, la democracia de ad- vcrsarios, con su tajante linea divisoria entre vencedores y perdedores, gobierno y oposicion ". Lipset asume una posicion aun mas esceptica cuestionando la importancia de las opciones institucionales en conjunto. La razon principal para la relativa inestabili- dad de la democracia en America Latina, indica, no es eI presidencialismo, sino los factores econornicos y culturales que historicamente han hecho a los paises latinos, catolicos y pobres mas propensos al autoritarismo. Lipset sostiene que 10 mismo se aplica a los paises islamicos, sin importar las instituciones politicas que estos adopten. EI hecho de que el legado colonial britanico sea actualmente uno de los conceptos correlativos mas poderosos de la democracia en el mundo destaca la prominencia de la variable cultural. En su respuesta, Linz reconoce el punto de vista de Horowitz sobre la importan- cia de como el sistema constitucional (parlamentario 0 presidencial) interactua con eI sistema electoral, as! como el punto de vista de Lipset de que un sistema parla- mentario mayoritario como el britanico puede dar a un primer ministro mas poder efectivo que al tipico presidente de un sistema presidencial. Sin embargo, Linz sub- rara el estilo plebiscitario y las expectativas infladas que tienden a estar asociadas mas a menudo con el presidencialismo, as! como eI potencial para el conflicto y hasta las impugnaciones a la legitimidad entre eI ejecutivo y la legislatura. Ademas, pone en tela de juicio hasta que punto los casos de Nigeria y Sri Lanka plantea- dos por Horowitz se pueden considerar ejemplos de presidencialismo triunfante, y llama la atencion sobre otro peligro del gobierno presidencial: eI debilitamiento de

xvi

Introducci6n

los partidos politicos que acarrea la capacidad de un presidente, como en Brasil, para constituir un gobierno sin involucrar sisternaticamente a los partidos que 10 apoyan (incluido el propio). Aun el ejemplo estadounidense de "presidencialis- mo exitoso", indica Linz, es cada vez mas dudoso dados los costos y los problemas de un gobierno dividido en los ultimos aiios. "EI sistema estadounidense funciona o ha funcionado pese a su estructura presidencial, y no debido a ella", sostiene Linz. Admitiendo la importancia de la cultura, hace hincapie en la propia observacion de Lipset de que las instituciones politicas son las unicas variables abiertas a una rnanipulacion relativamente rapida y deliberada. Esto origina que ''la busqucda de esas instituciones politicas que mejor se ajusten a las circunstancias en uno u otro

pais en particular [

Esta busqueda tarnbien ocupa a Arend Lijphart en su analisis en el capitulo 13 de "opciones constitucionales para las nuevas dernocracias". Suscribiendo los argu- mentos de Linz en favor del gobiemo parlamentario, Lijphart indica que el tipo de sistema electoral no es una opcion institucional merios importante, y seiiala las ven- tajas de la RP, en especial para las nuevas democracias y las sociedades profunda- mente divididas. Haciendo referencia a su trabajo anterior,' y ampliandolo, Lijphart rechaza la democracia mayoritaria en favor del modelo de consenso que "rrata de . lirnitar, dividir, separar y com partir el poder", y concibe partidos multiples, gobier- nos de coalicion y relaciones del poder ejecutivo-Iegislativo mas equitativas. Al pro- mover un sistema mul tipartidario, la RP (combinada con el parlamen tarismo) es un mecanismo clave para estructurar la democracia en este modo consensual. Pero adernas de asegurar la representacion de la minoria y asi manejar mejor el conflic- to etnico, la RP, afirma Lijphart, es preferible porque resulta intrinsecamerite mas dernocratica. Adernas, sus datos procedentes de las democracias occidentales indi- can que los sistemas parlamentarios-RP tienen una calidad superior de democracia, incluidas tasas superiores de concurrencia a las urnas, sin la disminuida gober- nabilidad y desempeiio econornico que muchos criticos sostienen que es el "coste" de los sistemas de RP. Los sistemas de RP moderados, como los de Alemania y Suecia, que dan origen a un mirnero moderado de partidos parlamentarios, parece

que son los que ofrecen la meJor cornbinacion de poder compartido y gobernabi- lidad para las nuevas democracias. En el debate en los capitulos 14 y 15, tanto Guy Lardeyret como Quentin L. Quade se declaran decididamente a favor de las ventajas de la democracia mayori- taria. En realidad, Lardeyret esta en favor del sistema mas mayoritario posible, que (como indica Lijphart) no es el presidencialismo sino mas bien el gobierno parla- mentario combinado con el metodo de elecciones de pluralidad uninominal, pOI' ejemplo el sistema Westminster. Dado que esas elecciones plurales para la le- gislarura tienden a propiciar un sistema bipartidista 0 dominado pOI' dos partidos, suelen crear gobiernos parlamentarios fuertes, sin necesidad de coaliciones, que fusionan el poder ejecutivo y ellegislativo. Aunque Linz se inclina pOI' el mismo sis- tema moderado multipartidista que Lijphart apoya y Lardeyret repudia, este si com- parte la preocupacion de Linz pOI' el potencial de "candado" legislativo-ejecutivo en los sistemas presidenciales. Sin embargo, Lardeyret cree que el mayor peligro esta en la fragmentacion asociada a los sistemas parlamentarios de RP, como es el caso de la Cuarta Republica, que dio un traspie en su Francia natal. Quentin L. Quade

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sea una biisqueda modesta pero que vale la pena".

Introduccit3n

xvii

tambien cita este ejemplo, asi como la ltalia previa a Mussolini y la Alemania de Weimar, para mostrar que la RP puede no fomentar la conciliacion y el pac to sino la fragmentacion, el extremismo y la paralisis gubernamental. Como muchos criti- cos del modelo consensual, Quade centra la atencion en la inherente y mucho mayor fragilidad del gobierno de coalicion. Precisamente porque concede un alcance tan am plio ala representacion de las "rninorias" y pOI' 10 tanto alienta la polarizacion y la fragrnentacion de los par tid os, Lardeyret mantiene que la RP "es peligrosa para paises que enfrentan divisiones etnicas 0 culturales", En cambio, "los partidos en sistemas pluralistas tienden a ser moderados porque la mayoria de los votos debe ganarse entre los indecisos votantes del centro". La moderacion etnica sera maxima cuando los miembros del mismo grupo etnico deban competir entre si en distritos uninominales siguiendo lineas de

division politicas e ide ologicas

temas electorales de pluralidad pOI' los gobiernos mas fuertes, mas estables y mas

decisivos que producen, sino que (como Quade) tambien cree en que son "mas de- mocraticos amen de mas eficientes". A diferencia de la RP, los sistemas de plurali- dad excluyen a los partidos extremistas, marginan a los partidos pequeiios y per- miten la opcion de decidir quien gobemara a los electores, en vez de que las elites partidarias negocien en secreta despues de las elecciones, a veces durante sernanas y hasta meses. Quade afirrna que "la votacion plural alienta a los partidos en com-

], a ser moderados, a bus-

car la conciliacion [

publico, las mismas tareas que Lijphart aprueba en los sistemas de RP pOI' llevarlas a cabo despues de las elecciones". La opcion institucional entre RP (con gobierno parlamentario) y elecciones plu- rales (tanto en un sistema presidencial como en uno parlamentario) implica algo

reunido en los capitulos 14 y 15. Tambien

en esto entra en juego una tension entre valores en competencia. Como Diamond muestra en el capitulo 8, en las democracias hay una cierta contradiccion inherente entre representatividad y gobernabilidad. Los sistemas de RP se arriesgan a sacri- licar en parte la capacidad de gobernar de manera decisiva y una clara alternan- cia de las mayorias, a fin de maximizar la representatividad. Los que se oponen ala RP dan una mayor prioridad a la gobernabilidad que a la representacion directa de los multiples elementos de la sociedad en la legislatura. Sin embargo, para ser jus- tos, SOil pocos los destacados estudiosos de la democracia que abogarian pOI' el tipo de RP extrema -sin que virtual mente se fije un umbral minimo de los votos nece- san os para ingresar en el parlarnento- como el que hoy existe ell ltalia e Israel. Como Lijphart destaca, hay muchos tipos y grados de RP, y la RP mod erada con umbrales como el fijado en Alcmania de Ull minimo del 5%, tiende a dar origen a solo un numero moderado de partidos. Cuando responde a Lardeyret y Quade en cl capitulo 16, Lijphart no solo defiende su arialisis comparative del deseinpeno de los sistemas de RP y de representacion mayoritaria; tambien reitera el caso norma- tivo para la RP -a saber, que "los resultados ele ctorales desproporcionados resultan inhcrcntcmcnte injustos y no democraticos"- y observa que lIinguno de los par- tidos gobernantes britanicos de la posguerra obtuvo una mayoria de los votos (un herho similar al de todos los gobiernos unipartidistas de la India).

mas que el debate em pi rico y analitico

petencia a adoptar una actitud formadora de mayorias [

en suma: a realizar antes de las elecciones, a la vista del

entrecruzadas. Lardeyret no solo prefiere los sis-

],

xviii

_

Introducaon

Pero sea cual sea el tipo de sistema electoral, las elecciones deben ser libres, limpias y creibles para poder considerar dernocratico al regimen. En las circunstan- cias ~n que surge gran numero de nuevas democracias, despues de muchos afios de represi6n, polarizaci6n y lucha civil, adrninistrar elecciones dernocraticas es un reto intimidante. En el capitulo 17, Jennifer McCoy, Larry Garber y Robert Pastor, ba- san dose parcialmente en su amplia experiencia directa, muestran c6mo la vigilan- cia internacional de las urnas y los esfuerzos de mediaci6n pueden contribuir para asistir la conducci6n de elecciones efectivas con el prop6sito de fundar las nuevas dernocracias. Un hecho notable en este aspecto fueron las elecciones nicaraguen- ses de febrero de 1990, en las que "grupos de observadores internacionales ayu- daron tanto a negociar las reglas del 'juego' electoral como a poner en practica un proceso de democratizaci6n garantizada colcctivamente que surgi6 a partir de un plan de paz regional". En Nicaragua, y luego en Haiti, El Salvador, Namibia y otros paises agobiados por los conflictos en la transici6n politica, los esfuerzos colectivos internacionales para promover la reconciliaci6n nacional y garantizar la integridad del proceso electoral han superado las tradicionales preocupaciones respecto de la "intervencion extranjera". En esas circunstancias, cuando la sospecha y la desconfianza son profundas, los observadores internacionales acennian la legitirnidad del proceso electoral de dos maneras cruciales: con anticipacion, ayudando a mantener en la carrera a todos los partidos significativos; y durante y despues de la votaci6n y eI recuento, "asegu- rando que la elecci6n sera limpia y, ell casu contrario, que sea denunciada como fraudulenta". Los observadores internacionales pueden lcgitimar una victoria ge- nuina del partido en el poder que de otro modo podria no ser creible (como en Corea del Sur en 1987); pueden certificar una victoria de la oposici6n y convencer a los titulares de que acepten la derrota (como en Nicaragua y Chile) y pueden hacer publico el fraude de un gobierno que trata de volver al poder fraudulenta- mente, (como en Filipinas yen Panama). Su simple presencia tiende a aumentar la confianza en el proceso y a impedir el fraude. Pero para actuar con eficacia, los observadores (sean nacionales 0 extranjeros) deben constituir una presencia soste- nida y activa, ad emas de con tar, idealmente, con una organizaci6n lo bastante es- pecializada y amplia para poder ejecutar un recuento paralelo de los votos.

Corrupci6n poHtica y democracia

El abuso del cargo publico en beneficio privado afecta a todas las formas de gobier- no, incluidas las dictaduras comunistas, militares y personalistas. Pero la corrupci6n politica plantea peligros particularmente graves a la democracia, ya que es mas pro- bable que se descubra bajo condiciones de constitucionalismo y libertad de pren- sa y porque este descubrimiento puede hacer un gran dana a la legitimidad politi- ca (de la que dependen las democracias para su supervivencia en mucho mayor grado que los regimenes autoritarios). Durante la decaela de 1960, algunas teorias consideraron que la corrupci6n era util para el desarrollo econ6mico y politico porque capacita a los empresarios para sortear las obstrucciones burocraticas y ayuda a distribuir ampliamente los recursos

Inlroducci6n

xix

mediante aparatos de partido y redes de patron-clientc. Pero el desarrollo y la dis- tribuci6n mas amplia de los recursos no han sido las principales consecuencias de la corrupci6n politica a gran escala que ha prevalecido en muchos paises en des- arrollo en los iiltimos 30 aries. En cambio, la corrupcion excesiva, acompariada ca- racteristicamente de un gobierno incompetente y arrogante, ha tendido a desilu- sionar a los ciudadanos comunes y a alienarlos del proceso politico. En el peor de los casas, puede desvirtuar hasta tal punto la capacidad del gobierno para fomen- tar el desarrollo y suministrar incluso servicios basicos, que se puede destruir del todo la legitimidad de un regimen putativarnente democratico, La corrupci6n con frecuencia produce acumulaciones repentinas de una gran riqueza personal y ere- cientes desigualdades que alimentan el resentimiento social y la irritaci6n politica. Suele deformar Ia estr uctura de incentivos econcmicos de tal modo que desalien- tan y socavan el capitalismo genuino. En realidad, la busqueda de rentas no facilita Ia empresa producLiva sino que pervierte el espiritu empresarial y 10 conduce a una actividad improductiva. En muchos paises (pero no en todos), la corrupcion tam-

las elites transfieren sus in mensas fortu-

nas ilicitas al extranjero. La legitimidad del regimen es erosionada ad emas por la inestabilidad, la violencia, el fraude, el soborno y el desprecio por las reglas del juego que caracterizan ala competencia politica en un sistema donde las e1ecciones para los cargos son cl pasaporte para amasar una fortuna personal repentina. En muchos paises en desarrollo -incluidos dos que se examinan en estudios de casu en este volurneri, Nigeria y Tailandia- la corrupci6n ha sid o un factor central en la descomposici6n de la democracia. No obstante, es importante analizar el problema de la corrupci6n desde una perspectiva hist6rica y comparativa, La corrupci6n politica no es exclusiva de la po- litica de las democracias del 'Tercer Mundo". Como Michael Johnston muestra en el ensayo que inicia esta secci6n, el uso de los cargos publicos en beneficio privado estaba tan arraigado en la costumbre y la practica de los regimenes europeos pre- vios al siglo XIX que no constituia un "abuso" de las leyes y normas y de ahi que no se tratara tecnicarnente como "corr upcion ". Incluso cuando surgieron leyes y nor- mas para limitar el comportamiento publico en los cargos en las dos dernocra- cias mas antiguas del mundo, Inglaterra y los Estad os Unidos, persistieron graves problemas de corrupci6n politica. En cada caso, la corrupci6n s610 retrocedi6 gradualmente mediante un proceso lento de conflictos y rcforrnas politicos. En realidad, los conflictos sobre el significado de la corrupci6n, en relaci6n con impor- tantes escaridalos que implican violaciones a las nor mas, continuan hasta el dia de hoy, sobre todo en los Estados Unidos. Esos escandalos y conflictos no se deben des- cartar necesanamente como signos de decadencia politica, sino que "de hecho pue- den culminar en aproximaciones hacia acuerdos nuevos y duraderos entre los va- lorcs sociales y las instituciones juridicas". Catharin E. Dalpino argumenta en el capftulo 19 que en Tailanelia "el hecho de saber que la cOlTupci6n era descarada y cada vez mas frecuente en las altas esferas del gobierno" constituy6 una fuente importante del descontento publico con el sis- tema parlamentario y prepar6 el terreno para el golpe militar de febrero de 1991. Un rasgo particular de corrupci6n politica en Tailanelia es su estrecha relaci6n con el debil y fragmentado sistema de partido. Debido en parte a la frecuente inter-

bien drena la economia del capital ya que

xx

Introducci6n

venci6n militar, los partidos politicos tai se han desarrollado poco, con escaso apoyo para una infraestructura amplia y duradera y sin perspectivas politicas coherentes. "Los partidos trataron de compensar toda su debilidad institucional mediante la cornpra de votos." Y despues los dirigentes de los partidos y los parlamentarios trataron de obtener beneficios en sus inversiones financieras en cuanto conseguian un cargo politico. EI sistema de partidos fluido, difuso y personalista de Tailandia

"[

campanas, yasi el sistema de partido se volvi6 mas y mas faccionalizado y corrupto. Si Tailandia quiere progresar realmente hacia la consolidaci6n de la democracia en el futuro, indica Dalpino, debe fomentar la responsabilizaci6n. Algunos de los desarrollos prometedores interrumpidos por el golpe incluian propuestas para un ombudsman parlamentario que verificara e investigara la corrupci6n y una serie de pasos para fortalecer y profesionalizar el sistema de comite parlamentario. Este ulti- mo contribuiria al fortalecimiento general de las instituciones dernocraticas tailan- desas, que segun Dalpino es un importante requisito para la responsabilizaci6n. Entre las mas altas prioridades, indica la autora, esta el fortalecimiento de la auto- nomia politica y fmanciera del gobierno local, que estimularia la participaci6n politica y el desarrollo de los partidos a nivellocal en un sistema tradicionalmente muy centralizado como es el de Tailandia. No menos importante para la respon- sabilizaci6n es el potencial del sector no gubemamental, que ha crecido con rapi- dez desde la revoluci6n estudiantil de 1973 hasta abarcar a unas 3 000 organiza- ciones no gubernamentales, las cuales incluyen un numero en aumento de grupos de apoyo publico. Esos grupos no s610 proporcionan un canal adicional de repre-

sentaci6n sino que tambien pueden ayudar a educar, informar y movilizar a los ciu- dadanos para lograr un gobierno responsable. En Nigeria, la democracia ha sido derrocada dos veces a causa del cinismo publi- co, del mal manejo de la economia y de la agitaci6n politica debida en buena medi- da a la corrupci6n politica generalizada; la ya turbulenta politica de la Tercera Republica en surgimiento no muestra signos de ser diferente. Como Dalpino, Larry Diamond en su estudio sobre Nigeria en el capitulo 20 considera que avanzar en la responsabilizaci6n es una condici6n critica para el progreso democratico. Esto requerira algo mas que las palabras y los gestos que se acostumbran en Nigeria. La corrupci6n ha penetrado profundamente en la cultura politica del pais, sostiene Diamond, pero no es un producto de la cultura. Es mas bien el resultado de una estructura de incentivos en la que la corrupci6n politica se ha convertido en el modo mas facil, mas rapido y menos arriesgado de que los funcionarios publicos y quienes estan bien conectados politicamente a todos los niveles, acumulen una riqueza personal considerable. Para que la corrupci6n se reduzca en forma sign i- ficativa, los costos y riesgos de involucrarse en una conducta corrupta deben aumentar; los funcionarios corruptos deben ser puestos al descubierto, juzgados y castigados con regularidad. Los medios para hacerlo han existido en el papel d esd e

la Segunda Republica en forma de una Oficina y Tribunal del C6digo de Conducta, y esas estructuras han sido reactivadas por el regimen militar durante la actual tran- sici6n al gobiemo civil. Pero a menos que se confiera a este aparato institucional

una dirigencia energica y un poder y una autonomia reales, hay

po cas esperanzas

de que se puedan alterar modelos de corrupci6n profundamente arraigados, y pro-

bablemente pocas esperanzas tambien para la Tercera Republica nigeriana.

] se ajust6 facilmente a las aspiraciones de nuevos actores" capaces de financiar

Introducci6n

xxi

Las estrategias para combatir la corrupci6n constituyen la esencia del innovador analisis de Robert Klitgaard en el capitulo 21. Si bien las tendencias globales hacia la democracia y los mercados libres contribuiran a aumentar la responsabilizaci6n y la transparencia y a reducir la busqueda de beneficios, no bastara con eso: "Sea cual sea el tamaiio y el tipo de Estado que un pais escoja, la amenaza de soborno, extorsi6n, trafico de influencias, comisiones confidenciales, fraude y otras activi- dades ilicitas persiste", Como Diamond, Klitgaard sostiene que la reforma se debe aplicar directamente ala estructura de incentivos, en lugar de in ten tar primero una transforrnacion de los valores. Para reducir la corrupcion a niveles manejables que no amenacen a la democracia, un pais necesita dirigentes politicos e institucionales comprometidos con la reforma, y esos dirigentes deben seguir una estrategia glo- bal para cambiar la estructura de incentives. Esto implica no s610 aumentar los cas- tigos legales, burocraticos e informales por corrupci6n y mejorar la informaci6n y la auditoria para detectar la corrupcion de un modo mas confiable, sino tambien incrementar las recompensas para los funcionarios publicos que obedezcan las leyes y que sean eficientes. Limitar la discreci6n y el poder de rnonopolio de fun- cionarios y organismos publicos. rotar a los funcionarios e inducir la competencia en el suministro de servicios publicos, tambien pueden reducir el a1cance de la bus- queda de beneficios. Solo como parte de esa estrategia mas amplia puede ser efec- tivo un esfuerzo por aumentar los "costos rnorales" de la corrupci6n. En la lucha contra la corrupci6n, la democracia (con su libre flujo de informaci6n y su capaci- dad para la movilizacion ciudadana) puede ser una importante herramienta.

La perspectiva democratica global

(Puede sostener~ela tercera ola global de expansion democritica? Y, en caso afir- mativo, (c6mo? Estas son las preguntas clave que los dem6cratas de todo el mundo deben enfrentar en 10 que queda de este siglo, y son las mismas que ocupan los ulti- rnos ocho capitulos de este volumen. No cabe duda de que hay razones para tener esperanza. Como Plattner observa en el capitulo 2, los regimenes autoritarios pare- cen condenados en definitiva, tanto por el fracaso econ6mico como por el exito econ6mico, y en una economia mundial que se integra rapidamente y que tiene una capacidad de informaci6n cada vez mayor, "solo la democracia parece compa- tible con el exito econ6mico en los paises avanzados". Plattner admite que es inevitable que algunas de las nuevas democracias surgidas en los ultimos aDOS "vuel- van a hundirse en el autoritarismo". Tanto el como Huntington suponen que la ola actual de expansion dernocratica es probable que haga una pausa 0 llegue a su fin en alglm momento de los anos pr6ximos, pero para Plattner esto no augura nece- sariamente otra "ola contraria" 0 un grave desafio a la fuerza general de la demo- cracia en el mundo: "La supremacia de la democracia solo puede ser gravemente desafiada por una ideologia con aspiraciones universalistas que demuestre ser ca- paz de llegar al poder en una naci6n econ6micamente avanzada 0 militarmente po- derosa". Por esta razon, Rusia y China pueden ser los paises mas importantes que seran observados por los dem6cratas en los proximos afios, junto con la posibilidad de que surja un modelo exitoso y atractivo, no dernocratico, en el Este asiatico.

xx;;

_

Introduccion

Para Ken Jowitt, la amenaza ala democracia no necesita provenir de alg6n rival ideol6gico de la democracia coherente y muy atractivo. Es mas posible que emane de 10 que denomina en el capitulo 22 "el nuevo desorden rnundial" que ha surgido con' el fin de la guerra fria y la "extincion masiva de los regimenes leninistas". En una critica a la tesis de Francis Fukuyama del "fin de la historia",Jowitt sostiene que los pr6ximos arios se caracterizarin por una aguda "confusion territorial, ideologi- ca y politica" en la que seran energicamente impugnadas las fronteras, las identi- dades y el control de regimenes. En plena turbulencia, "los dirigentes importaran mas que las instituciones" y tal vez surjan "nuevos modos de vida", que ofrezcan ideologias novedosas que re chazaran militantemente las instituciones y las creen- cias existentes, incluida la democracia liberal. Las perspectivas de una consolida- ci6n democnitica en los estados posleninistas estan nubladas por la herencia leni- nista de desconfianza generalizada del Estado y de los ciudadanos y por la falta de experiencia con los valores y los habitos de la politica dernocratica. En terminos mas generales, la democracia capitalista liberal seguiri siendo vulnerable al reto procedente de movimientos e ideologias que hacen mofa de su "desmedida ten- den cia al individualismo, el materialismo, ellogro tecnico y la racionalidad", En el mejor de los casos, es probable que el progreso global de la democracia sea lento, doloroso y que este agobiado por los conflictos. Una prediccion mas esperanzadora es la que ofrece Giuseppe Di Palma en el capitulo 23. Cuando escribe sobre las nuevas democracias en Europa del Este, con las lecciones de las transiciones dernocraticas previas en mente, Di Palma observa que el antiguo orden ha sido mas ampliamente desacreditado y rechazado en los Estados poscomunistas que en muchas situaciones posteriores al autoritarismo. En terrninos mas generales, Di Palma sostiene que los requisitos para la consolidaci6n dernocratica se han exagerado. "No es necesario que los dernocratas genuinos pre- cedan a la democracia": las actitudes y creencias democraticas se pueden desarro- llar despues de que los actores politicos han abrazado la democracia por razones en gran parte instrumentales. Las recientes transiciones ala demoeracia, como la de Espana, muestran "la rapidez y el afan con que los actores politicos parecen haber aprendido los trucos deljuego democratico", Adernas, como la revoluci6n demo- cratica en Europa del Este fue en gran parte una busqueda de "dignidad politica", el destino de las nuevas democracias no estara simplemente vinculado al desern-

pefio material, y "el descontento extremo sobre las penurias econ6micas [

malmente no sera suficiente para hacer que la gente se oponga a la democrati- zaci6n ". En definitiva, sera necesaria una economia de mercado viable para soste- ner la democracia en Europa del Este, pero ahora existe un amplio consenso para crear una economia de mercado. Y si bien la cultura dernocratica puede ser ende- ble, cabe la posibilidad de que los paises de dicha regi6n se beneficien de los lega- dos de disidencia anticomunista, que contribuiran a "que sea una sociedad civil, y no el Estado, la fuerza detras de la regeneraci6n de Europa del Este". Sin embargo, existen razones para preocuparse por la "resaca posrevolucionaria" que prevalece en dicha zona. Esto, escribe Leszek Kolakowski en el capitulo 24, es inevitable como parte de las consecuencias desastrosas de cualquier revolucion, ya que son necesarias las expectativas infladas con el objeto de moviJizar a la gente 10

suficiente para que haga que el antiguo orden se tambalee. En este sentido, las

]

nor-

r

Introducci6n

xxiii

multiples divisiories que hoy surgen dentro de los antiguos y extensos frentes demo- critic os representan el comienzo de un retorno a la politica normal. Kolakowski esta mas impresionado que Di Palma por la dificultad de la transici6n a una eco- nomia de mercado. El concepto mismo de dinero se ha de redescubrir, y las me- didas para liberar los precios y racionalizar la industria y la tributaci6n causan

mucho desempleo y penalidades. Esto proporciona "un terreno fertil [

tipo de demagogos", y muchos de los arduos pasos de la privatizaci6n y la libera-

lizaci6n aun no se han dado. La reforma econ6mica tam bien debe superar ellega- do cultural y psicol6gico del comunismo, que acostumbr6 a la gente de todas las clases al patrocinio y la proteccion del Estado. Particularmente en Polonia, Hungria

y Checoslovaquia, la

retorno a la dictadura, pero el proceso de la reforma democritica y econ6mica

seguira siendo doloroso y dificil. Si Plattner esta en 10 cierto y Rusia y China seran dos de los paises clave a los que habra que prestar atenci6n respecto del futuro de la democracia en el mundo, los lectores de este volumen tal vez se interesen especialmente por los capitulos de Charles H. Fairbanks,Jr. y Andrew J. Nathan que abordan el futuro de esas grandes naciones. Cada ensayo fue escrito a partir de las consecuencias de un momenta cru- cial para la democracia: el fallido golpe de agosto de 1991 que acabo con el co- munismo en Rusia, y el aplastamiento del movimiento dernocratico en la plaza Tiananmen que detuvo el progreso democritico de China en junio de 1989. Fair- banks escribe en el capitulo 25 que "el golpe dej6 claro que la estructura politica, cuya fachada lucia imponente y que estaba siendo renovada por Gorbachev, se es-

taba resquebrajando por debajo de la superficie ". En el momenta

Estado comunista ya se habia desintegrado en 10 esencial y ahora la construcci6n de la democracia debe establecerse en este contexto de caos administrativo. Tal situacion impone desafios especialmente dificiles en Rusia, que, incluso despues de la ruptura de la Uni6n Sovietica, esta formada por muchos pueblos y regiones aut6nomas que tal vez traten de romper con Moscu. Rusia tarnbien hereda tradi- ciones dernocraticas mucho mas debiles que sus vecinos de Europa del Este. Afortu- nadamente, al igual que en esta regi6n, ellegado comunista y el aparato del par- tido han sido aplastados (en parte a traves de la oportunidad que signific6 el golpe). Sin embargo los antiguos apparatchiki y el ejercito siguen proyectando una sombra sobre la naciente democracia, y los partidos y la cultura dernocraticos aun se encuentran muy debiles y fragmentados. Estos obstaculos s610 subrayan hasta que punto el destino de la democracia descansa en la capacidad del gobierno de Yeltsin para poner en practica la reforma econ6mica y regenerar el crecimiento

econ6mico.

En contraste con la Uni6n Sovietica bajo Gorbachev, China bajo Deng Xiaoping vivi6 la liberalizaci6n econ6mica y el crecimiento pero con una reforma politica minima. Las manifestaciones de 1989 en la plaza Tiananmen buscaban limpiar y abrir (pero no necesariamente "democratizar" en el sentido occidental) el sistema polftico chino. Si Deng hubiera escogido la senda de la apertura politica y la refor- rna en respuesta, sostiene Nathan en el capitulo 26, podria haber resuelto tanto la crisis inme diata de legitimidad politica como el problema de la sucesi6n, y habria establecido a la vez un marco de referencia para la evoluci6n politica pacifica y

] para todo

vitalidad politica esta "dernasiad o dispersa" para favorecer un

del golpe, el

xxiv

lntroduccum

gradual, asi como una reforma econornica ininterrumpida. En cambio, la repre- sion de las manifestaciones en favor de la demoeracia "dejo como secuela el regi- men mas debil en la historia de la RPC". Esta misma debilidad ha inducido al re- gimen a caer en politicas autoritarias para el manejo tanto economico como politi- co. Sin embargo, tales politicas no pueden restaurar la legitimidad mermada del Partido Comunista Chino, y el control efectivo del partido sobre el pais sigue ero- sionandose. Al mismo tiempo, el crecimiento economico y la industrializacion, adernas de la consiguiente difusion de la alfabetizacion masiva y las comunicacio- nes, estan empujando a China hacia un nivel de desarrollo en el que la democracia resulta cada vez mas viable. Estos dos hechos -Ia decadencia del control comunis- ta y el cambio socioeconornico- hacen probable un nuevo intento de democrati- zacion antes que termine esta decada, desencadenado tal vez por la muerte de Deng 0 por una nueva rivalidad de facciones dentro del regimen. Pero como el re- gimen comunista sigue estando atrincherado, "es probable que cuando tenga lugar la transicion hacia la democracia, sea impuesta desde arriba y resulte ardua, pro- longada, compleja y no convincente". America Latina es la region en donde el progreso dernocratico ha sido mas ex-

tenso duran te la "tercera ola", ya que la mayor parte de la region cuen ta en la actua- lidad con regimenes civiles de eleccion popular. Pero como Peter Hakim y Abra-

] la democracia en America Lati-

na dista mucho de ser robusta. En ninguna parte se ha logrado del todo, y tal vez se ha establecido con mas firmeza en unos cuantos paises donde ya estaba profun-

damente arraigada y llena de vitalidad desde hace una generacion". Fuera de esos escasos paises -Costa Rica, Chile, Uruguay (yen gran parte de los del Caribe, inclui- da Jamaica)-, la democracia enfrenta una serie de graves amenazas. En varios paises (Peru, Colombia, Guatemala), la violencia ampliamcnte difundida del nar-

cotrafico,

van do las instituciones, los procedimientos y los valores esenciales de la democra- cia". Desde que se publico su ensayo, la violencia ha llegado a un arreglo democrati- co en EI Salvador, pero se ha intensificado en el Peru, 10 que contribuye a que la democracia se haya suspendido ahi. En los paises agobiados por la violericia y en muchos otros, el gobierno dernocratico es desafiado y amenazado "por fuerzas armadas que no estan efectivamente subordinadas al control civil" y que pueden incluso influir y constreriir la rnayoria de los aspectos de la politica gubernamentai. EI derrocamiento militar del presidente Aristide en Haiti durante 1991 es un ejem- plo de 10 precarios que son algunos de esos regimenes civiles. En muchas de las nuevas dernocracias de America Latina, las instituciones politi- cas -partidos, legislaturas, sistemasjudiciales y otras- se han desarrollado muy poco, tienen pocos recursos, cuentan con personal deficiente, en general son ineficaces y estan "plagadas de corrupci6n galopante, polarizacion politica y un escepticismo cada vez mayor hacia el gobierno y la politica". Tal escepticismo ha aumentado por la profunda depresi6n economica en dicha zona, que ha consistido en una caida del ingreso per capita de mas del 10% en la region en su conjunto desde 1982, mientras que la pobreza y el desempleo han aumentado considerablemente. La situacion no es desesperada, pero Hakim y Lowenthal sostienen energicamente que para que la democracia Begue a ser estable en America Latina, esos problemas

mal disciplinados, "esta] n] soca-

ham F. Lowenthal explican en el capitulo 27, "[

las guerrillas y los militares represivos y

27, "[ las guerrillas y los militares represivos y ''i';;: I n t r o d

''i';;:

Introducci6n

xxv

deben abordarse cuanto antes. Las reformas orientadas al mercado deb en comen- zar a atraer inversiones y a restaurar el crecimiento. Es preciso fortalecer en gran medida la autonornia, los recursos y la capacidad de las instituciones dernocraticas. Deben negociarse soluciones para las guerras internas y que debilitan la region. EI papel de los militares en muchos paises tiene que reformarse para eliminarlos del ambito politico y subordinarlos al control civil. Adernas, se deben respetar mas los derechos de los disidentes politicos, las minorias y otros grupos vulnerables fortale- ciendo sistemas legales y los esfuerzos en favor de los derechos human os. En Africa, el progreso hacia la democracia se encuentra en una etapa ~uyatrasa- da e incluso mas fragii. Como RichardJoseph 10detalla en el capitulo 28, Africa esta ahora en pleno renacimierito de la libertad: vive una "segunda independencia" que ha generado una presion importante en favor del carnbio dernocratico en casi la mitad de los estados del continente. Aunque esta tendencia dernocratica ha sido estimulada por factores internacionales, brota principalmente de los fracasos de los regimenes autoritarios en Africa y ~e la valiente movilizacion de asociaciones, par- tidos y movimientos indigenas. En Africa se esta probando, en palabras de Richard Sklar, "un taller de democracia" y de eI estan surgiendo algunas innovaciones im- portantes, como el modelo de transicion via un "acuerdo nacional" que se puso en practica por primera vez en Benin. Pero como Joseph muestra, muchas transi- ciones africanas han sido cooptadas 0 controladas desde arriba, cuando no han abortado por completo. En la mayor parte del continente, las transiciones demo- craticas aiin no terminan, ya los nuevos regimenes les esperan retos intimidantes. En muchos aspectos, tales retos se traslapan con los identificados por Hakim y Lowenthal para America Latina: reconciliar la dernocratizacion con el dolor de la estabilizacion economica y las politicas de ajuste estructural, y encontrar un camino para que esas politicas reaviven el crecimiento; volver a abordar viejas injusticias sociales; profundizar en las instituciones democraticas nuevas y frigiles; solucionar conflictos civiles violentos e institucionalizar nuevas forrnas para proteger los dere- chos humanos. "Antes que nada", escribe Joseph, "Africa necesita paz. Si la paz resulta uno de los prirneros frutos del movimiento dernocratico, muchos otros fru- tos Ie seguiran a su debido tiempo." tCual es entonces la perspectiva dernocratica en la decada final de este siglo ex- traordinario? Concluimos este volumen con las reflexiones que sobre dicha pre-

f gunta hace uno de los pensadores dernocraticos mas notables de nuestro tiempo, Leszek Kolakowski. ''Mejor no hubieramos imaginado", previene en el capitulo 29, "que la causa de la libertad esta ahora a salvo y que su victoria es inrninen te." Varios factores amenazaran ala democracia en el futuro previsible, sostiene el autor. Uno es "el crecimiento del nacionalismo maligno en todo el mundo". EI patriotismo, en el sentido de "apego a la herencia cultural" nacional, puede ser compatible con la democracia, pero una creencia chovinista en la superioridad del pueblo y la cultura propios no 10 es. Un peligro adicional radica en la "intolerancia rcligiosa y las aspiraciones teocraticas" que quisieran abolir la separacion de religion y Estado y establecer "un despotisrno ideologico", Esta amcnaza es muy obvia en diversos rnovimientos fundamentalistas islamicos, pero se manifiesta igualmente en otras religiones. EI terrorismo y la violencia criminal tambien amenazan ala democracia, no mediante la conquista directa sino a traves del peligro de que los gobiernos

:~

>1

xxvi

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Introducci6n

dernocraticos se vean orillados a combatirlos con medios no democraticos, un fen6- meno que, como Hakim y Lowenthal observan, ha sido particularmente corrosivo para la democracia en America Latina. Un peligro mas difuso, cree Kolakowski, pro- vierie de las amenazas al bienestar humano representadas por la sobrepoblaci6n, los recursos menguantes y las catastrofes ecol6gicas reales 0 potenciales, que nece- sariamente apagaran las esperanzas de progreso material. "La miseria extendida es terreno fertil para la exitosa demagogia de movimientos totalitarios y para caer en la tentaci6n de 'resolver' problemas sociales mediante la dictadura militar."

En nuestra opinion, estos peligros no significan que la democracia este conde- nada a retroceder en cualquier momento y a convertirse en una "tercera ola con- traria", La extinci6n leninista y eI ritmo vertiginoso de cambio internacional que se

la

democracia y reforzar la posibilidad de un mundo sustancialmente dernocratico.

desde que ter-

min6 la grimera guerra mundial, y tal vez mayores que nunca en la historia mo- de rna. Una dirigencia sabia y una construcci6n inteligente de las instituciones pueden consolidar democracias incipientes y fragiles en todo eI mundo. Pew eI tiempo es esencial. Como 10 muestran muchos de los ensayos de este volumen, la democracia tiene muchas vulnerabilidades intrinsecas y necesita instituciones bien escogidas y profundamente arraigadas para estar segura. Con excepci6n de Espana, Portugal y Grecia, las nuevas democracias de la tercera ola aun se han de consoli- dar. En America Latina, las Filipinas, Corea del Sur y otras partes del mundo, la tur- bulencia politica de los ultimos cinco a diez anos ha puesto al descubierto sus ver- daderas fallas. Las democracias establecidas pueden contribuir en gran medida con su experiencia, pericia y recursos para ayudar a que los nuevos regimenes des- arrollen instituciones democraticas perdurables, si tienen la voluntad y la imagi- naci6n necesarias. En la configuraci6n de un mundo democratico, como en la cons- trucci6n de una pais dernocratico, no hay, como afirrna Samuel P. Huntington, ningun sustituto de una dirigencia politica habil y decidida.

Esas oportunidades son

ha iniciado, ofrecen gran des oportunidades para configurar las perspectivas de

mayo res hoy que en cualquier momento

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NOTAS

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l La cita especifica, como 10indica Plattner, era de una articulo de 1975 de Daniel Patrick Moynihan, 'The American Experience", The Public Interest 41 (otono, 1975), 6. 2 Robert A. Dahl, Polyarchy, Yale University Press, New Haven, 1971.

, Arend Lijphart, Democracies: Patterns ofMajaritarian and Consensus Government in Twenty-one Countries,

Yale University Press, New Haven, 1984.

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