Au service

des peuples
et des nations

ETUDE

SUR LES DYSFONCTIONNEMENTS DE

LA CHANE PNALE MALAGASY
Etude sur les dysfonctionnements
et propositions damlioration du
fonctionnement de la chane pnale,
pour la restauration dune Justice
pnale crdible et respectueuse
des Droits Humains

Auteur principal de cette publication:

Brice Bussiere
Mise en page/Edition:
Raj Hassanaly - Unit Communication/PNUD Madagascar
Cette publication a t ralise dans le cadre du Programme Droits, Devoirs et Cohsion sociale
men par le gouvernement de Madagascar par le biais du Ministere de la Justice avec lappui du
Programme des Nations Unies pour le Developpement (PNUD).
AVIS
Les opinions exprimes dans ce document sont celles des auteurs ne refltent pas ncessairement
celles du Programme des Nations Unies pour le Dveloppement et du gouvernement de
Madagascar.
PNUD Madagascar - Octobre 2014
Programme des Nations Unies pour le Dveloppement
Bureau Madagascar
http://www.mg.undp.org

Liste des acronymes

APJ : Assistants de Police Judiciaire
ATP : Association pour la Prvention de la Torture
CPD : Country Programme Document Document de Programmation Pays
DSRP : Document de Stratgie pour la Rduction de la Pauvret
ENMG : Ecole Nationale de la Magistrature et des Greffes
FJPA : Frais de Justice Pnale et Assimils
HAT : Haute Autorit de Transition
JO : Journal Officiel
MAP : Madagascar Action Plan 2007-2012
OPJ : Officiers de Police Judiciaire
OSPJ : Officiers Suprieurs de Police Judiciaire
PNUD : Programme des Nations Unies pour le Dveloppement
SNRD : Stratgie Nationale de Relance du Dveloppement
TAZ : Trano Aro Zo Clinique juridique
TPI : Tribunal de Premire Instance
TTR : procdure de Traitement en Temps Rel des affaires
UNDAF : United Nations Development Assistance Framework Cadre dAppui au

Dveloppement des Nations Unies
WGI : Worldwide Governance Indicators Indicateurs mondiaux de Gouvernance

Sommaire
Liste des acronymes....................................................................................................................................................................................................................3
Prface..................................................................................................................................................................................................................................................6
Avant-Propos....................................................................................................................................................................................................................................7
1. Rsum excutif.......................................................................................................................................................................................................................8
2. Contexte........................................................................................................................................................................................................................................9
2.1. Objectifsde ltude..............................................................................................................................................................................................9
2.2. Mthodologie..........................................................................................................................................................................................................9
2.3. Limites de ltude...............................................................................................................................................................................................9
2.4. Momentum de ltude......................................................................................................................................................................................10
2.4.1. Contexte politique le retour lordre constitutionnel...........................................................................................10
2.4.2. Contexte programmatique prparation de cadres stratgiques pluriannuels......................................10
2.4.3. Contexte de hausse de la criminalit...................................................................................................................................10
2.4.4. Des indicesde ltat de droit en dgradation constante.......................................................................................11
3. Les dysfonctionnements de la chane pnale.....................................................................................................................................................14
3.1. Les statistiques de la chane pnale.........................................................................................................................................................14
3.2. Lindpendance de la Justice........................................................................................................................................................................17
3.3. Lenteur de la chane pnale.........................................................................................................................................................................17
3.3.1. Des lenteurs lies au manque de ressources financires et matrielles........................................................17
3.3.1.1. Des budgets de fonctionnement faibles..........................................................................................................18
3.3.1.2. La question des frais de justice pnale et assimils.................................................................................19
3.3.2. Des lenteurs lies aux dysfontionnements de lenqute........................................................................................20
3.3.3. Des lenteurs dues une mauvaise coordination des acteurs de la chane pnale.............................21
3.3.4. Des lenteurs dues des renvois incessants.....................................................................................................................21
3.3.5. Des lenteurs dues la saisie des jugements et au non tablissement
des pices dexcution.................................................................................................................................................................21

3.4. Linaccessibilit de la chane pnale.........................................................................................................................................................23

3.4.1. Inaccessibilit gographique........................................................................................................................................................23
3.4.2. Incomprhension du fonctionnement de la Justice pnale.................................................................................24
3.4.3. Inaccessibilit financire le cot de la Justice............................................................................................................24
3.4.3.1. Corruption - la chane pnale est vue comme une chane de corruption..........................24

3.4.3.2. Substitution ltat.........................................................................................................................................................24

4. De la formalisation du recours.......................................................................................................................................................................................25
4.1. Les mcanismes de Justice parallle: le Fokontany et les cliniques juridiques.................................................25
4.1.1. Le Fokontany, nouveau maillon de la chane pnale.................................................................................................25
4.1.2. Les cliniques juridiques...................................................................................................................................................................26
4.2. Les mcanismes de Justice traditionnelle............................................................................................................................................27
4.2.1. Le dina................................................................................................................................................................... 27
4.2.2. Les Ampanjaka et autres chefs traditionnels...................................................................................................................28
4.3. De limportance de la formalisation du recours ces mcanismes de Justice.........................................................28

5. Les recommandations et rponses pour restaurer la confiance de la population

envers la Justice pnale......................................................................................................................................................................................................30
5.1. Un leadership fort.................................................................................................................................................................................................30
5.2. laboration dune politique pnale nationale...................................................................................................................................30
5.3. Doter les institutions de la chane pnale des moyens daccomplir leurs tches....................................................31
5.4. Renforcer les mcanismes de contrle et de rddition de compte..................................................................................31
5.4.1. Mcanismes de contrle et de reddition de compte interne..............................................................................31
5.4.2. Promouvoir une Socit Civile Organise........................................................................................................................................32
5.4.3. Renforcer les capacits des acteurs......................................................................................................................................................32
5.5. Renforcer la coordination des acteurs de la chane pnale....................................................................................................32
5.5.1. La mise en place de comits de suivi de la chane pnale.........................................................................................32
5.5.2. La mise en place de formations continues conjointes............................................................................................................33
5.5.3. Changer les habitudes de travail gnralisation du traitement en temps rels des dossiers (TTR)..33
5.6. Dvelopper une stratgie nationale de prvention de la criminalit et de la violence et sensibilisation de
la population sur le fonctionnement de la chane pnale................................................................................................................33

Liste des personnes rencontres........................................................................................................................................................................................35

Prface

Madagascar vient de sortir dune longue crise qui a dur presque cinq ans. Cette crise a normment affect
les secteurs conomique et social. Elle a particulirement fragilis toutes les institutions publiques dont celle
de la justice et de la scurit.
Cette situation a entran un dficit de confiance de la population envers ltat et son systme pnal.
Dans ce contexte de crise de confiance sest vu propag dans presque toutes les rgions de lIle le recours
la justice prive travers le lynchage des prsums auteurs dinfractions. Tel fut le cas des vnements
malheureux survenus Tular, Betroka, Tamatave, Nosy Be, Majunga et Andranondambo.
A lissue de la soumission de son rapport initial de 2010 dans le cadre de lExamen Priodique Universel (EPU)
devant le Conseil des Droits de lHomme Genve, Madagascar a accept 65 recommandations parmi les 84
formules par les pays intervenant lors du dialogue interactif.
Pour les avoir acceptes, Madagascar a lobligation de prendre toutes les mesures ncessaires, pour la ralisation
de ces recommandations dont notamment celles insistant sur la rforme du systme pnal et pnitentiaire.
Tenant compte de la situation proccupante engendre par la gnralisation de la justice populaire et
prenant en compte les recommandations plus haut voques, dans le cadre du programme Droits, Devoirs
et Cohsion Sociale , le Ministre de la Justice appuy par le PNUD a procd au recrutement dun consultant
international en charge de mener une tude sur les dysfonctionnement de la chane pnale malgache assortie
de propositions damlioration du fonctionnement de la chane pnale, pour la restauration dune justice
pnale crdible et respectueuse des droits humains.
Cette tude tait prcde de consultations individualises des acteurs cls de la chane pnale aux niveaux
central et rgional, suivi de deux journes de travaux lesquels ont permis de dgager les principales causes de
dysfonctionnements de la chane pnale allant de lenqute prliminaire au jugement, incluant lpuisement
des voies de recours. Connaissant avec exactitude les causes, il est possible de dgager les recommandations
appropries pour restaurer la confiance de la population envers la justice pnale.
Le prsent document compilant les dysfonctionnements de la chane pnale ainsi que leurs causes profondes
suivies de propositions concrtes de remdiation constitue un outil prcieux pour entamer les rformes du
systme pnal Madagascar.
Il servira de socle llaboration dune politique pnale nationale et locale adapte aux ralits sur les terrains.
Les actions dcoulant de cette politique seront mises en uvre de faon concerte avec toutes les parties
prenantes.
Je tiens adresser mes vifs remerciements et toute ma reconnaissance Madame Fatma SAMOURA,
Coordonnatrice Rsidente du Systme des Nations Unies, Reprsentante du PNUD pour son appui indfectible.

Le Garde des Sceaux

Ministre de la Justice
RAMANANTENASOA Noeline

Avant-Propos

La crise politique prolonge dans laquelle Madagascar sest englu entre 2009 et 2013 a eu des consquences
dsastreuses sur le systme judiciaire, avec laffaiblissement de ltat de Droit, la recrudescence des crimes,
laugmentation des cas de violations des Droits humains, la gnralisation de la corruption et par consquent
une certaine perte de confiance de la population dans la Justice.
Pour que ltat de droit soit pleinement rtabli les citoyens ont besoin de garantie que les institutions tatiques
et en particulier celles de la justice et de la scurit, sont l pour les servir. Pour ce faire, les critres suivants
doivent tre remplis :

Une protection effective et des services juridiques qui permettent aux citoyens de faire valoir leurs
droits et de demander rparation pour les prjudices subis ;

Des tribunaux assurant un accs efficace et impartial la justice et la rparation par voie judiciaire,
respectant les garanties dun procs quitable et dgalit devant la loi ;

et

Labstention de tous les fonctionnaires de se livrer la rpression, la corruption ou la discrimination;

Ladhsion aux principes rgissant les droits humains de tous les systmes judiciaires.

Ltude conjointement mene par le Ministre de la Justice et le PNUD a fait apparatre les points forts
mais aussi des dysfonctionnements dordre structurel et fonctionnel de la chane pnale et propose des
actions concrtes pour y apporter des solutions. Ltude est intervenue dans un contexte de retour lordre
constitutionnel du pays par la mise en place des nouvelles institutions qui ont la lgitimit pour mettre en
uvre les rformes ncessaires aux systmes judiciaires.
Ce bilan est intervenu galement dans une priode ou le systme des Nations Unies en gnral, et le PNUD
en particulier, avec leurs partenaires nationaux, sont en phase de programmation pour le prochain cycle 20152019. Ltude nous permettra donc de disposer des donnes ncessaires pour mieux dfinir nos priorits et
nos objectifs dans le soutien la restauration de ltat de droit; la Justice ayant t identifie comme un des
domaines prioritaires du PNUD.
Enfin je souhaite que les lecteurs de cet ouvrage, quils soient acteurs nationaux, partenaires techniques
et financiers ou citoyens, puissent chacun dans son domaine apporter sa contribution un meilleur
fonctionnement de la chane pnale et donc au plein rtablissement de ltat de Droit Madagascar.

Rsum excutif

a chane pnale Malagasy a fortement souffert

de la priode de transition comme le mettent en
exergue les diffrents indicateurs internationaux
de bonne gouvernance et dEtat de Droit, notamment
lindice dEtat de droit de la Banque Mondiale qui est
qui est de -0,90 en 2012 (pour un minimum de -2,5), et
lindice Etat de Droit des indicateurs de Mo Ibrahim qui
est de 48,8 sur 100 en 2014 Ceci a aggrav une situation
prexistante de manque de confiance de la population
envers la chane pnale.

Scurit et de Justice de la population, rduire

lenclavement de certaines localits et faciliter
lradication des zones dites rouges car considrer
comme des zones trs fortes inscurit;
3. Un renforcement des capacits techniques des
acteurs de la chaine pnale de manire assurer
un service de meilleure qualit notamment en
amliorant la qualit et les techniques de lenqute
pnale;

Cette dfiance
est due un faisceau de
dysfonctionnements qui poussent la population
sloigner du systme judiciaire classique. La chane
pnale malagasy est vue par la plupart des acteurs
comme tant inaccessible, lente, inefficace, coteuse,
corrompue et dpendante. La distorsion relationnelle
entre la justice classique et les justiciables a pouss ces
derniers, en labsence de justice de proximit, recourir
des mcanismes alternatifs de rsolution de conflits
non prvus par la Constitution ou la loi. Aussi des formes
de justice traditionnelle, de justice parallle voir de
justice prive se sont progressivement mises en place
pour finir par sintensifier au cours des dernires annes
et sont aujourdhui devenues incontournables pour les
contraventions et les petits dlits.

4. Une meilleure coordination des officiers de police

judiciaire et des officiers suprieurs de police
judiciaire, pour plus de clrit dans le traitement
des affaires pnales;
5. Un renforcement des capacits des institutions
de contrle et de reddition de compte de la
chane pnale, et des chefs de juridiction en
matire de gestion, afin de sanctionner les
mauvaises conduites, didentifier et diffuser les
bonnes pratiques et damliorer la connaissance
des diffrents goulots dtranglement de la chane
pnale;
6. La formalisation du recours la mdiation en
matire pnale, voir une intgration partielle de
ceux-ci dans la chane pnale, de manire pouvoir
encadrer les comptences des mcanismes de
Justice traditionnelle et parallle , notamment
les Fokontany, former leurs diffrents acteurs, et
ventuellement les intgrer dans la stratgie de
restauration de la confiance des citoyens.

Le rtablissement de la confiance doit se baser dune

part sur un renforcement de chacun des maillons de
la chaine pnale et des interactions entre eux afin
damliorer lefficacit et lefficience de la Justice pnale
Madagascar, et, dautre part, sur un rapprochement
entre les justiciables et lEtat au travers de lamlioration
de la comprhension et de la perception de la chane
pnale par ses usagers, lamlioration de laccessibilit
des services de la police nationale, de la gendarmerie
et du systme judiciaire, ainsi que sur le renforcement
du rle de la socit civile comme dfenseur des droits
de la personne auprs de lEtat et de ses institutions .

7. La mise en place de campagnes de sensibilisation

des justiciables sur le fonctionnement de la chane
pnale et des efforts soutenus en matire de
vulgarisation des textes et des procdures, afin
damliorer la comprhension des mcanismes
de la chane pnale par les citoyens ;

Ainsi, la restauration de la confiance de la population

envers la Justice pnale sera lun des enjeux majeurs
du retour lordre constitutionnel et contribuera
lamlioration de sa perception par les citoyens, mais
aussi plus largement du Fanjakana. Celle-ci passera par:

8. Une meilleure comprhension de la violence

et de la criminalit par la mise en place dun
mcanisme de collecte et danalyse des donnes
sur la violence et la criminalit, ce qui facilitera
llaboration de politiques publiques de prvention
des conflits ainsi que la production de politiques
pnales nationales et locales.

1. Une augmentation des ressources financires

et matrielles des acteurs de la chane pnale,
notamment des Frais de Justice Pnale et Assimils
(FJPA), tant est significatif limpact du manque de
ressources sur les difficults de fonctionnement
des diffrents services de la chane pnale;

Lensemble de ces efforts devront tre conduits de

manire continue et sur le long terme conjointement par
le pouvoir excutif et le pouvoir judiciaire et ncessitera
limplication particulire des ministres de la Justice, de
la Scurit Intrieure et de la Dfense. Cette stratgie
de rforme et de restauration dune chane pnale
crdible et efficace pour les citoyens devrait donc tre
coordonne par le Prsident de la Rpublique, garant du
bon fonctionnement des institutions de lEtat.

2. Une augmentation des ressources humaines,

une meilleure rpartition des effectifs, la cration
de nouvelles juridictions et le renforcement
des effectifs de gendarmerie en milieu rural,
ce qui contribuera rapprocher les services de

Contexte

ette tude a t sollicite par le Ministre de la

Justice malgache. Elle est appuye par le Programme
des Nations Unies pour le Dveloppement (PNUD).
Dans le cadre de cette tude, la chane pnale est
comprise comme lensemble des acteurs intervenants
dans la procdure pnale partir de la commission
dune infraction jusquau jugement dfinitif.

- Concernant lapproche qualitative, trois tapes

complmentaires ont t envisages:
Des entretiens semi-structurs avec les
acteurs clefs (du 21 avril au 5 mai 2014),
dont une mission Tular du 27 au 30
avril 2014.
Un atelier de concertation sur la chaine
pnale : Etude des dysfonctionnements
et propositions damlioration du
fonctionnement de la chaine pnale,
pour la restauration dune Justice pnale
crdible et respectueuse des Droits de
lHomme, Htel Colbert, Antananarivo, les
7 et 8 mai 2014.

2.1. Objectifsde ltude

Ltude vise deux objectifs principaux:

Lanalyse
des
dysfonctionnements,
lidentification des besoins et de solutions
concrtes pour lamlioration du fonctionnement
de la chane pnale ;
- La formulation de recommandations pour une
meilleure coordination de la chane pnale

Un atelier de restitution et de validation

des lments de ltude, le 9 mai 2014
lHtel Colbert, Antananarivo.

2.2. Mthodologie

Compte-tenu du contexte dans lequel ltude
se droule et des objectifs fixs, la mthodologie
retenue pour lanalyse est mixte. En effet, elle allie
les approches quantitatives et qualitatives afin de
collecter un maximum dinformations lies aux
dysfonctionnements de la chaine pnale dune part,
et aux rponses pouvant tre apportes du point de
vue structurel et fonctionnel dautre part.

2.3. Limites de ltude

Ltude a t dfinie sur une priode de 28
jours ouvrs, dont trois semaines passer sur le terrain.
Cette tude nest donc pas exhaustive et approfondie
mais donne quelques pistes et orientations sur les
dysfonctionnements gnraux et spcifiques de la
chane pnale malgache. Deux visites de juridictions
ont t ralises : celle dAntananarivo et celle de Toliara.
Trois juridictions supplmentaires (donc 5 juridictions
sur 40) ont t reprsentes lors de latelier des 7 et 8
mai 2014. Aussi, les conclusions mises peuvent ne pas
tre reprsentatives de lensemble des juridictions.

- Concernant lapproche quantitative, deux niveaux

de collecte ont t mis en place:
Une revue documentaire : cette revue
systmatique inclut les documents
mis disposition par le Ministre de la
Justice et le PNUD ainsi que toute autre
recherche additionnelle sur le contexte
spcifique malgache. Cette revue permet
dapprofondir les connaissances sur le
systme judiciaire de Madagascar. Les
documents prioritaires sont : les rapports
sur ltat du systme judiciaire, sur les
relations fonctionnelles entre le systme
de police et de justice, les valuations
existantes sur lEtat de droit Madagascar,
lorganisation du pouvoir judiciaire, ainsi
que les notes conceptuelles et documents
techniques du PNUD en matire dtat de
droit dans la rgion.

Par ailleurs, les dlais impartis nont pas permis

daccorder suffisamment de temps la question de
lenqute criminelle et de lorganisation des services
de police et de gendarmerie. Ils nont pas permis non
plus lanalyse dtaille des diffrents registres ainsi que
ltude des respects des diffrents dlais de procdure.
Les contraintes temporelles et de terrain nous ont
amens restreindre le champ de ltude pour nous
concentrer sur les points les plus saillants. Ainsi les
aspects spcifiques et les sujets ayant dj t lobjet
dtudes nont pas t traits. Enfin ne seront pas
abords dans ce rapport la justice des mineurs, la
violence base sur le genre, la justice pnale militaire, la
dtention. La corruption quant elle sera succinctement
introduite car le ministre et le PNUD y consacreront
prochainement une tude part.

Des observations sur le terrain qui incluent

notamment la consultation et lanalyse des
registres disponibles, lorganisation des
tribunaux ainsi que leur mode et moyens
de fonctionnement.

2.4. Momentum de ltude

plupart de leurs interventions en faveur de ltat suite au

changement anticonstitutionnel de mars 2009.

2.4.1. Contexte politique le retour

lordre constitutionnel

2.4.3. Contexte de hausse de la

criminalit

Cest la premire fois depuis lindpendance de

Madagascar quun Prsident de transition, Andry
Rajoelina cde sa place lgitimement un prsident lu
travers les urnes. Ainsi, le Prsident de la Rpublique,
Hery Rajaonarimampianina a t lu le 25 janvier 2014,
le Premier Ministre Kolo Roger a t nomm le 16 avril
dernier et finalement la Ministre de la Justice et Garde
des Sceaux, Noeline Ramanantenasoa, a t installe
le 19 avril 2014 (passation de pouvoir le lundi 28 avril
2014).

Il semble que pendant la transition le taux de criminalit

ait fortement augment, de lordre de 400% au dbut
de la priode de transition, selon lInternational Crisis
Group2 . Toutefois, il nexiste pas de chiffres consolids
permettant dapprhender les volutions de la violence
et de la criminalit pour deux raisons fondamentales:
labsence de donnes homognes entre les institutions,
et lexistence de donnes non intgres aux donnes
nationales :
- Les statistiques annuelles de la Police Nationale
et de la Gendarmerie Nationale ne sont pas
collectes suivant les mmes critres, ce qui rend
dlicat llaboration de statistiques nationales.
Par exemple, le vol de bovids rentre dans la
catgorie 3 pour la gendarmerie et I116 pour
la police Nationale. Par ailleurs, les statistiques
de la Police Nationale ne prsentent pas les
contraventions contrairement celles de la
Gendarmerie.

Un nouveau contexte de stabilit, de restauration de la

dmocratie et donc de retour lordre constitutionnel
semble donc se dessiner, ce qui est particulirement
propice pour ce genre dtude et pour poser les
jalons qui permettront damliorer sensiblement
le fonctionnement de la chaine pnale malgache.
Dailleurs, dans une interview du 1er fvrier 2014, le
prsident Rajaonarimampianina, a fait de lEtat de Droit
lune des priorits de son mandat.

2.4.2. Contexte programmatique

prparation de cadres stratgiques
pluriannuels

- Toutes les affaires traites par les mcanismes

de Justice traditionnelle et parallle3 ne font
pas lobjet de statistiques, ce qui explique le
faible nombre de contraventions identifies dans
le tableau ci-aprs.

Une stratgie Nationale de Relance du Dveloppement

(SNRD) est ltude (plan de 18 mois) qui inclut un volet
gouvernance1 , toutefois une vision moyen terme
Plan National de Dveloppement (PND) est en cours
dlaboration. Ce document est est ncessaire pour une
planification efficace court, moyen et long terme. Les
acteurs rencontrs, notamment au niveau du Ministre
de la Justice se rfrent toujours au MAP (Madagascar
Action Plan, 2007-2012), comme document de rfrence,
bien que celui-ci nait pas t utilis comme rfrence
par le gouvernement depuis la crise de 2009. Dans le
MAP, la chaine pnale est traite travers les dfis 1 et 2
de lengagement 1, Gouvernance Responsable.

Le tableau ci-aprs prsente lvolution de la criminalit4.

Il ressort de ces informations que si le nombre de dlits
semble en baisse constante, il y a eu une certaine
augmentation du nombre de crimes au cours de
lanne 2013. Le nombre de contraventions port
lattention de la police nationale et de la gendarmerie,
quant lui, semble rest constant.
Une meilleure matrise des outils statistiques pourrait
renforcer llaboration de politiques publiques mieux
adaptes aux diffrents contextes locaux et nationaux,
et permettrait aussi dutiliser des indicateurs objectifs
pour valuer limpact des politiques publiques en
matire de scurit publique et de prvention de la
criminalit. (Graphique 1)

Concernant le Systme des Nations Unies lUNDAF

(United Nations Development Assistance Framework)
a t prolong deux fois et se termine en 2014. Le
bureau du PNUD est en train de finaliser son nouveau
document de programmation Pays (CPD) et lun des
axes prioritaires de ce Document) est lEtat de Droit.

Lvolution du taux de criminalit tait lun des

La plupart des partenaires internationaux, du fait du

retour lordre constitutionnel et la fin du mandat
du gouvernement transition , mise en place aprs la
signature de la feuille de route en Septembre 2011 sont
en train de revoir leur programmation ainsi que les
modalits de leur coopration, aprs avoir suspendu la
1

Lexpress de Madagascar, 2 mai 2014, numro 5815, p.4 : Une

nouvelle stratgie nationale de dveloppement serait en
gestation au niveau de la prsidence.

10

Crisis Group Africa Report n166, 18 novembre 2010,

Madagascar : Crisis Heating up ? , p.15

Voir point 6 de ltude

Le tableau a t tir des informations contenues dans les

rapports suivants : Statistiques des affaires reues et traites
par les Services de la Police Judiciaire, statistiques gnrales des
services de la Gendarmerie. A noter que pour les contraventions,
le chiffre de la gendarmerie a t multipli par deux de manire
estimer les contraventions traites par la Police Nationales.

Graphique 1

Tableau 1
B

Indicateurs
Taux de criminalit:
nombre de crimes / an
pour 1,000 hbts

2005

4,2

Objectif pour 2013 - crimes

2012 (MAP)

2,6

0,61

principaux indicateurs du dfi 1 de lengagement

Gouvernance responsable du MAP5.
Si les informations prsentes pour lanne 2013
(Tableau 1) sont correctes (et que les statistiques
utilises de la police et de la gendarmerie refltent la
ralit), et que le mode de calcul est le mme que
celui utilis en 2005, au moment de llaboration du

Chiffre du MAP : en 2005, il y avait 4,2 crimes pour 1 000 citoyens

Madagascar

Sur la base dune population de 22 599 698 personnes en 2013 et

de 13 715 crimes

Sur la base dune population de 22 599 698 personnes en 2013 et

dun total de 55 149 crimes et dlits

Sur la base dune population de 22 599 698 personnes en 2013 et

dun total de 61 325 infractions (crimes, dlits, contraventions)

Sur la base dune population de 22 599 698 personnes en 2013 et

de 13 715 crimes, et dun ratio / 100,000 habitants (supposition
quune erreur sest glisse dans le MAP : rfrence serait faite
100 000 citoyens et non pas 1 000)

2013 toutes
infractions

2013 - Crimes
pour 100,000
hbts

2,44

2,71

60,7

MAP, il y a lieu daffirmer que le taux de criminalit a

fortement baiss entre 2005 et 2013, et que lobjectif
du MAP en la matire a t atteint ou mme dpass.
Toutefois, il est probable que cela soit la consquence
de linexactitude des statistiques de la police et de la
gendarmerie, ou bien le reflet dun recours de plus
en plus systmatique aux mcanismes de justice
traditionnelle et parallle (pour le point 2013 toutes
infractions), tant donn que ces statistiques seraient en
dphasage avec lensemble des indicateurs numrs
au point 3.4.4.

Madagascar Ac6on Plan 2007-2012- Un plan audacieux pour

un dveloppement rapide, Engagement 1. Gouvernance
Responsable, Dfi 1 : Fournir un niveau de Scurit suffisant
pour assurer la sret des personnes et des biens, p.28.

2013 crimes +
dlits

2.4.4. Des indices de ltat de droit

en dgradation constante
Selon lindex de perception de la
corruption de Transparency International,
Madagascar se place en 127me sur 175 Etat, avec un
score de 28 sur 1006. Dans lindex 2006 Transparency
International classait Madagascar en 85me position
sur 163, avec un score de 3,1 sur 10 quant au niveau

11

Corruption percep6ons index 2013, Transparency Interna6onal

2013

Tableau 2

Sous-indicateurs

Note

Rang sur 148

1.06

Indpendance de la Justice

2.1

141

1.14

Impact des crimes et vols sur les affaires

3.5

120

1.15

Crime organis

4.2

112

1.16

Fiabilit des services de police

2.8

138

Graphique 2

de corruption dans le systme judiciaire7.

constater que pour la sous-catgorie Etat de Droit, il se

trouve en queue de peloton avec un classement la
48me position sur 52 (score de 19.9/100), alors quen
2005, elle se classait en 19me position sur 52 avec un
score de 59.2/100. (Graphique 2)

Selon lanalyse du Forum Economique Mondiale8,

lindicateur dindpendance de la Justice Malgache
obtient la note de 2,1 sur 7, et un rang de 141 sur 148.
(Tableau 2)

Indices de bonne gouvernance de la Banque

Mondiale10:

Indicateur 1 institutions global competitiveness

Lindice Etat de Droit du projet Worldwide Governance

Indicators (WGI) de la Banque Mondiale affiche luiaussi une nette dtrioration. Cet indice prsente les
performance des Etats en matire dtat de Droit,
classessur une chelle de -2,5 (faible) +2,5 (forte)11.

Indicateurs de gouvernance africaine de

Mo Ibrahim9
Nous assistons une dtrioration significative de
lindicateur de gouvernance entre 2000 et 2012. Si en
2012, Madagascar etait classe de manire globale
37me sur 52, avec le score de 45.7/100, force est de
7

Global Corruption Report 2007, Corruption in judicial systems,

Transparency International, 2006, p.328

The Global Competitiveness Report 2013-2014, 2013, World

Economic Forum, p.262-263

2013 Ibrahim Index of African Governance: Data Report,

Published October 2013. Voir p.111 pour la fiche Madagascar.

Limpact de la priode dite de transition (qui a dur

presque 5 annes) est trs visible au niveau de la
plupart des indicateurs, ce qui met en exergue son

10 Http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home
11

En raison de labsence de donnes pour les annes 1997, 1999 et

2001 une prqua6on a t effectue avec les annes
prcdentes et suivantes.

12

Graphique 1

rle potentiel dans la perte de confiance des acteurs

envers la chaine pnale.
Le fonctionnement de la chane pnale est dcri par
la plupart des acteurs. Il est fondamental dadresser ses
diffrents dysfonctionnements qui sont la source de:
Non-respect des droits de lHomme;
Inscurit juridique et imprvisibilit des
dcisions, donc de frein au dveloppement
et linvestissement;
Recours des formes de justice prive.
Bien quaucune enqute de perception rcente ne
permette dapprhender lapprciation par les citoyens
malgaches du fonctionnement de la chane pnale12, il
semble que la chane pnale soit principalement perue
par les diffrents acteurs comme tantinaccessible,
lente et coteuse (Partie 3, Les dysfonctionnements
de la chane pnale), si bien que les justiciables
semblent avoir de plus en plus tendance recourir
des mcanismes de Justice traditionnelle, parallle,
voire prive (Partie 4, De la formalisation du recours aux
mcanismes de justice traditionnelle et parallle).
Des rponses appropries aux dysfonctionnements de
la chane pnale permettront de restaurer la confiance
des Justiciables envers la chane pnale (Partie5,
les recommandations et rponses pour restaurer la
confiance de la population envers la Justice pnale).

12

Seule une tude de percep6on sur la police judiciaire de 2008 est

disponible.

13

Les dysfonctionnements
de la chane pnale

3.1. Les statistiques de la

chane pnale

Ces donnes statistiques sont mentionnes titre
indicatif. Elles refltent une certaine ralit. Toutefois ces donnes
mriteraient dtre consolides de manire tre exploitables de
manire systmatique.
Le tableau ci-dessous prsente lensemble des affaires (Criminelles
ordinaires, correctionnelles, criminelles spciales, simple police)
en instance au dbut et la fin de lanne, comme prsent dans
les donnes statistiques du Ministre de la Justice13 . Il convient
aussi de noter que ces donnes statistiques sont incompltes,
les donnes de plusieurs tribunaux dimportance ntant pas
rpertories.
2010

2011

2012

2013

Instances au 1er janvier

3 379

3 799

3 271

2 491

Instances au 31 dcembre

7 656

7 019

9 221

8 436

Total

3 857

3 748

6 730

14 335

Perte de dossiers entre le 1er janvier dune anne

et le 31 dcembre de lanne prcdente

Il semble donc, si les donnes sont exactes (avec les limites
lies au nombre de juridictions qui ont effectivement envoy
leurs informations, et sous rserve dun dysfonctionnement qui
serait la cause de cette rcurrence de perte de dossiers), que
depuis 2010, 14,335 dossiers se soient gars dans le systme
judiciaire. De la mme manire, lanalyse des donnes du TPI
dAntananarivo dmontre que les affaires correctionnelles en
instance au 31/12/2012 sont au nombre de 8,293 et ce chiffre
tombe 1,823 au 01/01/2013.

La police et la gendarmerie
Les statistiques de la police et de la gendarmerie ne sont pas
uniformises :
- Les statistiques gnrales de service de la Gendarmerie
prsentent crimes, dlits et contraventions, tandis que les
statistiques annuelles des affaires reues et traites par
les services de police judiciaire prsentent seulement les
crimes et dlits;
- Les statistiques annuelles des affaires reues et traites
13

Rcapitulation des affaires pnales (juges)

14

par les services de police judiciaire prsentent les affaires

reues et traites, tandis que les statistiques gnrales de
service de la Gendarmerie ne spcifient pas si les affaires
ont t traites ou pas;
- Par ailleurs les catgories utilises par la police et la
gendarmerie diffrent.
Il semble daprs le tableau ci-dessous, que depuis 2011, plus
de 33000 affaires soient en instance devant la PJ soit prs de
45% des affaires reues. Se pose la question du suivi effectif des
dossiers par la Police.
Total des infractions police

Affaires reues

Affaires traites

Affaires en instance

2011

26 318

15 741

10 557

2012

24 261

12 032

12 229

2013

23 399

12 547

10 852

Total instances

33 638

Etat rcapitulatif des affaires entres aux parquets pendant

lanne 2013
Le taux de rponse pnale du parquet est en moyenne de
67,41 % avec un taux de rponse relativement suffisant pour les
crimes ordinaires et une rponse aux affaires correctionnelles et
criminelles spciales assez faible. Les retards accumuls, avec pour
lanne en cours 3000 dossiers supplmentaires, ne pourront tre
rsorbs quavec une politique proactive.
Instance au
01/01/13

Entres
pendant
lanne 2013

Total traiter

251

2 115

15 565

Criminelles spciales
Simple police

AFFAIRES
Criminelles ordinaires
Correctionnelles

TOTAL

Rgles

Instance au
31/12/13

% De
dcisions

2 366

2 115

251

89,39

37 974

53 539

35 285

18 254

65,91

563

1 579

2 142

1 481

661

69,14

157

1 130

1 287

1 115

172

86.64

16 536

42 798

59 334

39 996

19 338

67,41

Sources police judiciaire, statistiques des affaires reues et traites par les
services de la police judiciaire, hors catgorie I160 I163.

15

Etat rcapitulatif des affaires devant les cabinets

dinstruction pendant lanne 2013
Instance au
01/01/13

Entres pendant
lanne 2013

Rgles

Instance
au
31/12/13

% De
dcisions

Total traiter

Correctionnelles

9 174

2 430

11 604

2 788

8 816

24,03

Criminelles ordinaires

9 300

2 332

11 632

2 339

9 293

20,11

Criminelles spciales

7 111

1 227

8 338

1 478

6 860

17,73

Criminelles des mineurs

1 105

200

1 305

215

1 090

16,48

TOTAL

26 690

6 189

32 879

6 820

26 059

20,74

AFFAIRES

Lanalyse des statistiques des affaires pendantes par devant les

cabinets dinstruction particulirement les stocks dune anne sur
lautre soulve des questions quant leur capacit relle traiter
les dossiers. Il se peut que les cabinets dinstruction constituent
lun des goulots dtranglement de la chane pnale, toutefois
il nest pas apparu au cours des rencontres et ateliers que les
acteurs le ressentent ainsi. Une analyse plus pousse des dlais
de procdure permettrait de tirer des conclusions plus prcises.

Statistiques 2013 Etat rcapitulatif des affaires juges

pendant lanne 201314

AFFAIRES
Criminelles ordinaires

Instance au
01/01/13

Entres
pendant
Total traiter
lanne 2013

Rgles

Instance au
31/12/13

% De
dcisions

124

465

589

468

121

79

2 207

17 896

20 103

18 049

2 054

90

Criminelles spciales

318

622

940

527

413

56

Simple police

151

377

528

371

157

70

2 800

19 360

22 160

19 415

2 745

88

Correctionnelles

Sous-total affaires pnales

N.B. Ces chiffres sont intressants mais ne sont reprsentatifs que

dune certaine ralit. Si 88% des affaires juger lont t il faut
nanmoins souligner les limites suivantes :
- Ces donnes sont incompltes (Criminelles ordinaires :
Donnes de 20/40 juridictions, Correctionnelles : Donnes
de 36/40 juridictions, Criminelles spciales : Donnes de
25/40 juridictions, Simple police : Donnes des 30/40
juridictions) et nincluent pas notamment les donnes du
14

Source : Ministre de la Justice, rapport annuel 2013.

16

TPI dAntananarivo.

notamment de contrler le respect des rgles

dontologiques par les magistrats et le personnel de
la Justice .

- Ces donnes ne permettent pas dapprhender

les dlais de traitements des dossiers et donc
didentifier le respect des diffrents dlais et
standards de procdure. Ainsi, il ne peut tre
conclu sur la base de lanalyse des seules
statistiques si les dlais lgaux sont respects
tant au niveau de la police et de la gendarmerie
(dautant plus quil ny a pas de contrle des
gardes vues par le parquet), quau niveau du
parquet et du Tribunal.

3) Sur le plan budgtaire, les Cours et tribunaux nont

pas de budget spcifique, les
ressources assurant le fonctionnement des diffrentes
juridictions font partie intgrante du
budget du ministre de la Justice 20.
4) Par ailleurs les magistrats doivent faire face une
multiplicit des sollicitations qui, lies aux questions
de corruption, peut les rendre sensibles une certaine
forme de corruption.

Quoi quil en soit, ces statistiques soulignent des

difficults de traitement des affaires tous les niveaux
de la chane pnale. Les goulots dtranglement ont
permis linstallation dune certaine forme de corruption
consistant faciliter dans des meilleurs dlais le jugement
de certains dossiers par accointance politique, amicale
ou familiale15 , voir point 3.4.3. Ces facilits limitent de
manire subsquente lindpendance de la Justice.

5) Enfin les magistrats sont aussi rceptif aux pressions,

notamment dans les tribunaux de province, du fait
dune faible scurisation des tribunaux et en dpit
de la mise en uvre par le ministre de la Justice de
mesures destines limiter laccs des justiciables aux
magistrats du sige.
Dune manire globale sur ce point il est recommand
le respect des principes fondamentaux relatifs
lindpendance de la magistrature adopts par le
septime Congrs des Nations Unies pour la prvention
du crime et le traitement des dlinquants qui sest tenu
Milan du 26 aout au 6 septembre 1985 et confirms
par lAssemble gnrale dans ses rsolutions 40/32 du
29 novembre 1985 et 40/146 du 13 dcembre 1985.

3.2. Lindpendance de la
Justice
Si dans les textes lorganisation judiciaire est solide, en
pratique celle-ci est souvent dpendante des exigences
conomiques et politiques16. Selon lanalyse du Forum
Economique Mondiale17 prsent ci-dessus, lindicateur
dindpendance de la Justice Malgache obtient la note
de 2,1 sur 7, et un rang de 141 sur 148 pays. De nombreux
indicateurs et paramtres permettent de questionner la
ralit dune indpendance de la justice :

3.3. Lenteur de la chane

pnale
La lenteur de la chane pnale est considre par de
nombreux acteurs externes et internes de la chane
comme un lment dterminant dans la perte
de confiance des usagers du systme judiciaire et
notamment de la chane pnale.
Cette lenteur des procdures est cause selon les
acteurs de la chane pnale par 4 lments principaux:
- Un manque criard de ressources matrielles et
financires,

1) lexcutif est fortement prsent au sein du Conseil

Suprieur de la Magistrature qui est lorgane qui gre la
carrire des magistrats18 (le Prsident de la Rpublique
en assure la prsidence et le Ministre de la Justice la
vice-prsidence),
2) la Constitution de 2010 a cr une Inspection Gnrale
de la Justice, directement rattach la Prsidence19,
institution qui est un organe dinvestigation charg
15

Bertelsmann Stiftungs Transformation Index, BTI 2014

Madagascar Country Report. Gutersloh: Bertelsmann Stiftungs,
2014, p.10.

16

Bertelsmann Stiftungs Transformation Index, BTI 2014

Madagascar Country Report. Gutersloh: Bertelsmann Stiftungs,
2014, p.11.

17

The Global Competitiveness Report 2013-

2014, 2013, World
Economic Forum, p.262-263

18

Sil sagit dune pratique courante, tout dpend de la volont du

Prsident de la Rpublique dinfluer ou non sur le
pouvoir judiciaire.

19

- Les couts levs en matire de Justice pnale

et assimils,
- Des difficults quant la tenue des enqutes et
la coordination des acteurs,
- Problmes lis la saisie des dossiers et
ltablissement des pices dexcution.

3.3.1. Des lenteurs lies au manque de

ressources financires et matrielles

La question du manque de ressources
financires, et donc matrielles, est centrale dans

A noter que cette institution na pas encore t effectivement

cre.

20

17

Bilan commun de pays, p.31

les dysfonctionnementsde la chane pnale et permet dexpliquer

une partie des lenteurs, compte tenu du fait que le budget de
fonctionnement est en rduction constante depuis 4 ans, avec
une vraisemblable hausse parallle de la criminalit (voir partie
3).

3.3.1.1. Des budgets de fonctionnement

faibles

Il est noter que le budget du Ministre de la Justice a
t rduit entre 2008 et 2013, tant en montant (il est pass hors
solde de 9,7 millions deuros en 2008 7,2 millions en 201321)
quen pourcentage du budget de ltat22, comme le met en
exergue le tableau ci-dessous.

Ainsi en 2014, le budget de ladministration judiciaire est
de 17 milliards dariary, 5,3 millions deuros et le budget de
fonctionnement de la Cour dAppel dAntananarivode 42 millions
dariary (13,000 euros dont une ligne budgtaire pour la
reproduction registres et imprimsde 350,000 ariary, soit 110
euros). La Cour dAppel dAntananarivo nest dote que dun seul
vhicule, tandis que le parquet prs du TPI dAntananarivo nen
dispose aucun.
Il est noter que la police et la gendarmerie paraissent aussi
mal loties, voire plus mal: par exemple la Direction de la Police
Judiciaire, pour lensemble de la Rpublique, est dote dun
budget annuel denviron 18,000 Euros.
Le faible montant des budgets de fonctionnement, tant au
niveau de la police, de la gendarmerie quau niveau du systme
judiciaire, est la source des difficults dans la mise en uvre des
activits des diffrents services, et entraine des ralentissements
sur lensemble de la chaine pnale. Cependant, il semble quau-

21

Soit une rduction de 25,8% du budget hors solde du Ministre de la Justice

entre 2008 et 2013. Il semble que cette
rduction de budget corresponde celle du Budget Gnral de ltat qui a subi une
baisse de 27% sur la mme priode. Ces
rductions budgtaires sont apparues partir de 2009.
22

Source Ministre de la Justice, volution du pourcentage du budget du

Ministre de la Justice par rapport au Budget
Gnral de ltat. Tous les chiffres sont hors solde

18

del du problme de budget de fonctionnement

limit, les lenteurs identifies soient avant tout le fruit
de linsuffisance des frais de justice criminelle.

des magistrats et greffiers, lves magistrats,

lves greffiers en chef et lves greffiers se
dplaant loccasion des cours criminelles, des
audiences foraines et des enqutes pnales;

3.3.1.2. La question des frais de

justice pnale et assimils

- des honoraires et indemnits accords aux experts

et aux interprtes et les frais de traduction.

Les frais de justice pnale et assimils (FJPA) sont rgis

par le Dcret 2009-1441 portant rgime gnral des
frais de justice pnale et assimils du 5 janvier 2010,
modifiant le dcret 62-314, du 28 juin 1962, portant
rglementation des frais de justice en matire criminelle,
correctionnelle et de simple police.

- des indemnits accordes aux tmoins, aux

assesseurs des Cours criminelles et des Tribunaux
de commerce et du travail, et aux membres des
bureaux dassistance judiciaire;
- des droits dexpdition et autres allous aux
greffiers;

Les frais de justice pnale sont des frais occasionns

par la justice criminelle, correctionnelle, et de simple
police, ainsi que des frais assimils prvus par la loi,
avancs par ladministration du Trsor public, ou pays
par dlgation de crdits, charge den poursuivre le
recouvrement contre la partie qui a perdu le procs,
pour ceux non imputables au budget gnral, le tout
dans la forme et selon les rgles tablies par le prsent
dcret23.

- des frais dimpression des arrts, jugements et

ordonnances de justice;

Ces FJPA sont essentiels au bon fonctionnement des

juridictions puisquils permettent, entre autres, le
paiement ou le remboursement:
- des moluments des huissiers et indemnits
dues aux agents de la force publique;

- des frais dextraction des prvenus, accuss ou

condamns;
- des frais de dfense doffice des accuss et
prvenus lorsquils doivent tre jugs dans une
localit autre que celle ou le dfenseur dsign
son domicile professionnel.

- des frais de transfrement des prvenus ou

accuss, les frais de transfrement des condamns
pour se rendre au lieu o ils sont appels en
tmoignage, les frais de transport des dossiers
de procdures et des pices conviction;

- des dpenses engages pour la prparation des

audiences des Cours Criminelles Ordinaires, des
Cours Criminelles Spciales et de la Haute Cour
de Justice.

- des frais de voyage et les indemnits de sjour

23

des frais de communication postale,

tlgraphique, tlphonique, lectronique, par
fax, et du port des paquets pour linstruction
criminelle et correctionnelle;

- des frais dinvestigations et

denqutes
particulires rentrant dans le cadre des procdures

Article premier du dcret

19

criminelles et correctionnelles.

financires, tant au niveau des budgets de

fonctionnements des diffrents ministres quau niveau
des FJPA, ont un impact fort sur lensemble de la chane
pnale, de lenqute au jugement et contribuent dans
une certaine mesure aux dysfonctionnements au
niveau de lenqute, de la coordination des acteurs,
des renvois incessants et ltablissement des pices
dexcution.

- des frais dassistance aux victimes dans les

circonstances dtermines par le juge, dans le
cadre de la procdure dassistance judiciaire, tels
que les frais de conseil, les frais de voyage et
de sjour
Suite des abus remarqus dans certaines juridictions,
notamment celle de Morondava, ces FJPA ont
progressivement t rduits et les procdures ont t
complexifies24, de manire viter que les abus ne
se reproduisent. Ainsi, comme le montre le graphique
de lvolution des FJPA, lheure actuelle le montant
de ces FJPA a t divis par 7,5 depuis 2008, voire de
11,5 depuis 2009.

3.3.2. Des lenteurs lies aux

dysfonctionnements de lenqute
Lenqute est centrale dans la chane pnale, mais en
pratique celle-ci semble tre rgulirement bcle
et de mauvaise qualit. Les qualifications des faits
peuvent tre fantaisistes et les procs-verbaux des OPJ
mal rdigs. Par ailleurs les OSPJ nassument pas la
direction effective de lenqute, notamment cause
des difficults financires et matrielles nonces au
point 3.2.1.., mais aussi en raison de la dmission des
membres du parquet25.

A lheure actuelle il semble quune partie importante

des causes des lenteurs de la chane pnale se situe
dans le montant des FJPA et dans la complexit de ses
attributions. Ainsion peut observer un certain nombre
de dysfonctionnements d aux FJPA :
- La difficult de payer les moluments des huissiers
est la cause de renvois successifs, les huissiers
refusant de servir les citations comparatre tant
quils ne sont pas pays, les personnes cites
comparatre ne sont pas prsentes laudience
et par consquent se multiplient les renvois
successifs laudience;

Les conclusions de latelier national de concertation

entre les officiers suprieurs de police judiciaire26 et
les officiers de police judiciaire tenu en aot 2011
sont toujours dactualit tant en ce qui concerne les
dysfonctionnements lis lenqute quaux questions
de coordination des acteurs de la chane pnale. Selon
cette tude, les dficits de lenqute pnale sont
principalement dus :
- Un manque dobjectivit des acteurs de
lenqute pnale;

- La tenue daudiences criminelles foraines est

limite, et ne permet pas de se rapprocher de
la population;

- Une absence de preuves objectives (inexistence

de police technique et scientifique).

- Les policiers judiciaires ne touchent presque

plus leurs indemnits de police judiciaire, ce qui
renforce un certain malaise entre la police et la
gendarmerie envers la justice.
- Les indemnits des assesseurs (juges non
professionnels) ne sont pas payes, si bien que
des menaces rgulires de grve de ceux-ci
entravent la bonne organisation des audiences
criminelles;

- Une incomptence et un manque flagrant de

qualification de certains enquteurs. En 2008,
700 nouveaux OPJ ont t nomms la police
judiciaire (cela reprsente 10% de la totalit des
effectifs de la Police Nationale).Ceux-ci nont
pas reu les formations spcifiques adquates,
aggravant ainsi les incomprhensions entre OPJ
et OSPJ (point 3.3.3)

- Les mdecins rechignent faire des expertises

mdicales tant donn quils ne sont pas pays
pour les expertises (le rapport mdico-lgal
est essentiel dans les affaires datteintes la
personne notamment dans les cas de violences
bases sur le genre). De manire plus large il ny
a pas de recours lexpertise.

- Une insuffisance des moyens matriels, financiers

et humains des services denqute
- Des rticences des gens tmoigner devant le
tribunal
- Des problmes lis au faux tmoignage

- Les descentes sur le terrain des Officiers

Suprieurs de Police Judiciaire (OSPJ) sont
limites (phnomne accentu par labsence de
vhicule), ce qui contribue loigner les OSPJ
de lenqute et donc des OPJ. Ces lments
contribuent donc loigner les OSPJ des OPJ.
Selon les acteurs de la chane pnale, ces difficults

24

Par le dcret de 2009-1441

20

25

Rapport de restitution de latelier national de concertation entre

les OSPJ et les OPJ, p.19.

26

Rapport de restitution de latelier national de concertation entre

les officiers suprieurs de police judiciaire et les officiers de
police judiciaire, pour une amlioration de lapplication de la
loi et du respect des droits humains tenu les 17, 18 et 19 aot
2011 lcole Nationale de la Magistrature et des Greffes et
organis par le Ministre de la Scurit Intrieure, le Ministre de
la Justice et le Secrtariat dtat la Gendarmerie avec lappui de
la Coopration Franco-Malgache

de la police judiciaire et de sassurer que lenqute soit

mene sous son contrle effectif.

- Des interventions et immixtions des autorits

politiques et administratives dans les procdures
judiciaires

Les principales difficults de la coordination entre OPJ

et OSPJ sont:
- Un dficit de communication et une
incomprhension mutuelle de leur rle et du
travail dquipe fournir. Il est noter en ce sens
le non-respect par certains OPJ du principe de
subordination hirarchique aux magistrats du
parquet en dpit des dispositions du code de
procdure pnale ;

- La pression de lopinion publique et de la presse

- Une insuffisance des moyens permettant la
traabilit des individus
- Des circonscriptions territoriales trop vastes
et inaccessiblesainsi quune insuffisance des
effectifs (notamment en province) et/ou une
mauvaise rpartition de ceux-ci

- Linsuffisances des moyens de communication;

- Des aveux extorqus

- Les faibles effectifs du parquet et la rotation

rapide ce qui ne facilite pas la continuit
(dmission frquente des parquetiers);

Les consquences de la mauvaise qualit de

lenqute pnale sont entre autres: des renvois
frquents voir systmatiques (point3.3.4.) ainsi quune
incomprhension accrue des justiciables face la
libration de certaines des personnes souponnes
dinfractions par la Justice et la police (faute de preuves
suffisantes dans les dossiers labors par les OPJ).

- Labsence de participation du parquet la

notation des OPJ.
La mauvaise qualit de lenqute, subsquente au
manque de formation des OPJ et au dficit de
concertation entre OPJ et OSPJ, contribue donc la
lenteur de la chane ainsi qu des renvois incessants
laudience.

3.3.3. Des lenteurs dues une

mauvaise coordination des acteurs
de la chane pnale

3.3.4. Des lenteurs dues des renvois

incessants

Les questions lies la coordination des acteurs peuvent

se poser entre les OPJ, mais surtout entre les OPJ et les
OSPJ.

Les affaires font lobjet de renvois systmatiques

laudience. Cette situation rsulte principalement de:
- Labsence de lune ou lautre des parties, ou bien
de tmoins, qui nont pas t touchs par les
citations en raison des difficults lies aux FJPA
(voir partie3.3.1.)

Tout dabord, il semble que subsistent des dficits de

coordination entre la police nationale et la gendarmerie.
Il a t fait mention plusieurs reprises du besoin de
clarifier nouveau les limites de comptences entre la
police nationale et la gendarmerie.

- Les dossiers ne sont pas en conformit,

notamment du fait dune enqute de mauvaise
qualit.

De plus, le principal enjeu en termes de coordination

des acteurs se situe dans les relations entre OPJ et
OSPJ. En pratique, il semble que les OPJ et les OSPJ ne
communiquent pas ou trs peu, ce qui contribue au
dveloppement de mauvaises pratiques et habitudes
au niveau des OPJ et une distanciation de plus en plus
forte entre les acteurs et une mfiance rciproque de
plus en plus grande.

En consquence de quoi une pratique au TPI

dAntananarivo est de juger par dfaut au bout de
trois renvois successifs, de manire vacuer les affaires
et en estimant que les parties, si elles sont touches
de la dcision, pourront faire opposition ou appel. Ce
qui a pour effet, entre autres, daugmenter le nombre
dappels.
Toutefois, une fois le jugement rendu, des lenteurs
additionnelles dues la frappe des jugements et au
non tablissement des pices dexcution subsistent.

Les questions lies aux dysfonctionnements de la

direction de la police judiciaire par les magistrats du
ministre public ont t traites au cours de latelier de
concertation entre les OPJ et les OSPJ et les principaux
dysfonctionnements peuvent tre trouvs dans le
rapport de restitution27. Ils ont un impact important sur
la qualit de lenqute et la qualification des faits par
les OPJ. En effet, labsence de communication entre OPJ
et OSPJ ne permet pas au parquet dassurer la direction

3.3.5. Des lenteurs dues la frappe des

jugements et au non tablissement
des pices dexcution
Une fois la dcision ou le jugement rendu, de nouvelles
lenteurs peuvent tre observes: les dossiers ne

27

Voir le rapport de restitution, Journe du 18 aot 2011.

21

sont pas systmatiquement couchs et en consquence les

pices dexcution de la dcision ne sont pas tablies. Cela est
particulirement saillant au sein du Tribunal de Premire Instance
dAntananarivo. Le graphique ci-aprs dtaille la composition des
jugements rendus (affaires correctionnelles et flagrant dlit) sur les
4 dernires annes entre les jugements couchs (couleur verte) et
les jugements non couchs (couleur rouge).

Le graphique suivant dtaille lvolution du pourcentage de

dossiers non couchs au TPI dAntananarivo pour les affaires
correctionnelles et les flagrants dlits. Il y est visible quil y a une
forte augmentation de la part des jugements non couchs: de
prs de 20 points en 4 ans, ce qui fait un total de 16,125 jugement
non couchs. Tout ceci alors que le nombre de jugements rendus
na pas augment au cours de la priode de rfrence.

Il y aurait des retards jusqu 10 ans dans la frappe des jugements,

en consquence de quoi la plupart des peines seraient frappes
de prescription.

22

La faible accessibilit de la chane pnale renforce la

distanciation entre la population et la Justice pnale.
Non seulement il existe des zones rouges, o les
forces de scurit (police et gendarmerie) ne sont pas
prsentes, mais en sus la trs faible couverture judiciaire
renforce le sentiment dabandon des citoyens par lEtat
dans certaines rgions.

Ceci pourrait sexpliquer par un manque de moyens

matriels et financiers. En effet, le greffe du TPI
dAntananarivo dispose dun ordinateur et de deux
machines crire pour 14 greffiers correctionnels.
Par ailleurs il existe un manque de contrle des chefs
de juridictions sur le greffe ainsi quun manque de
spcialisation ou bien de formation des greffiers.

Les infrastructures judiciaires sont marques par leur

ingale rpartition sur ltendue du territoire. Les 40
tribunaux de premire instance (TPI) existant et les
6 Cours dAppel sont tous installs dans les grandes
villes. Une grande majorit de la population rurale doit
voyager pendant une journe voire plus sur des pistes
en mauvais tat pour accder aux services dun TPI30
avec ce que cela implique en termes de cot financier.
Certaines rgions de Madagascar (comme la rgion
Sofia) sont dotes de cinq TPI tandis que dautres nen
sont dotes que dun seul (rgions Melaky, Boeny,
Betsiboka, etc.). Tous les TPI ne sont pas encore dots
de structure en charge de lassistance et de lorientation
des personnes, y compris les personnes illettres et
dmunies souhaitant recourir leurs services 31.

Il est noter quune bonne partie des dcisions
couches devraient faire lobjet de pices dexcution.
En effet28, le greffier en chef est charg dtablir dans
un dlai dun mois des extraits de jugements ou
arrts des condamnations devenues dfinitives. Ces
pices dexcution sont fondamentales et permettent
dalimenter un certain nombre de casiers (casier
judiciaire, casier militaire, casier lectoral), les fiches de
renseignement de la police et gendarmerie
En raison du non tablissement de ces pices
dexcution, certaines peines comme linterdiction de
sjour ne peuvent tre appliques, ce qui renforce la
mfiance des Justiciables envers la Justice.
Par ailleurs sans ces pices dexcution les amendes
ne peuvent tre recouvres, ce qui permettrait de faire
entrer de largent dans les caisses de ltat29. Il serait
intressant destimer ce manque gagner pour ltat
et le systme judiciaire.

Une rpartition ingale des juridictions sur ltendue

du territoire. Mme si la mise en place des cours dappel
dans les chefs-lieux des provinces tait une rponse
la faible couverture juridictionnelle du pays, force est
de constater que le nombre de juridictions demeure
insuffisant : 40 tribunaux de premire instance pour
plus de 1549 communes (1 tribunal pour 38 communes),
40 tribunaux de premire instance pour plus de 20
millions dhabitants (1 tribunal pour environ 500 000
personnes)32.

Il est estim par le greffe du TPI dAntananarivo que 40%

des jugements couchs devraient faire lobjet de pices
dexcution et quen pratique seuls 20% des jugements
couchs en font lobjet. Ainsi sur les 4 dernires annes
on estime 8 439 le nombre de jugements qui nont
pas fait lobjet de pices dexcution alors que cela
aurait d tre le cas.

A ce faible nombre de Tribunaux de Premire Instance33,

sajoute le fait quil nexiste pas de Tribunaux dinstance,
de rsidence, ou de paix. Le Tribunal de section a t
supprim en 97-98 pour viter une certaine forme de
corruption: concentrait entre ses mains la fois le
pouvoir de poursuite, denqute et de jugement. La
politisation de cette fonction a provoqu une forte
corruption de ces tribunaux de section qui ont t
supprims au profit du sous-prfet ou chef de district.
Le chef de district nest cependant pas un Tribunal de
simple police, il peut jouer dans certaines affaires le
rle dofficier du Ministre public. Dans les districts o
il ny a pas de TPI, il reprsente le procureur. Sil peut
commencer lenqute et peut placer sous billet dcrou

Lensemble de ces dysfonctionnements qui sont causes

de la lenteur de la chane pnale sont accentus par
une inaccessibilit certaine de la chane pnale.

3.4. Linaccessibilit de la
chane pnale
Linaccessibilit de la chane pnale est la fois
gographique, financire et intellectuelle.

3.4.1. Inaccessibilit gographique

28

29

Art 144 du Dcret N 67-525 du 21 septembre 1967 sur

lorganisation intrieure et le fonctionnement des juridictions
de lordre judiciaire (JO n 566 du 02.12.67 p.1963), complt
et modifi par dcret n 73-176 du 29 juin 1973 (JO n922 du
14.07.73 p.1935 ), dcret n79-334 du 26 novembre 1979 (JO
n1343 du 15.12.79 p.2781) et dcret n 88-339 du 06 septembre
1988 (JO n1893 du 24.10.88 p. 1815)
Le Ministre de la Justice prpare actuellement une rvision du
texte des FJPA visant attribuer une partie des amendes la
Justice.

23

30

A titre dillustration dans la rgion de Menabe, cest le cas des

habitants du district de Manja qui doivent se rendre Morondava.
Dans la rgion du Melaky, les habitants dAmbatomainty doivent
se rendre Maintirano.

31

Bilan Commun de Pays 2012 Madagascar, Rpublique de

Madagascar et Systme des Nations Unies, avril 2013, p.31.

32

Bilan Commun, p.32.

33

titre de comparaison, en France il existe 165 Tribunaux

quivalents pour une superficie semblable, 17 au Burundi pour
une superficie plus de 20 fois plus petite. Dans ces deux pays
existent des tribunaux dinstance ou de rsidence.

pour 15 jours renouvelable une fois, en pratique son rle

semble marginal, et lheure actuelle les attributions
des chefs de districts sont tombes en dsutude. Le
Tribunal de Premire Instance joue donc le rle de
Tribunal de proximit.

Si des bureaux dassistance judiciaire ont t mis en

place dans certaines juridictions, ceux-ci semblent tre
en grande partie dysfonctionnels et ne permettent
pas dassurer une dfense gratuite des intrts des
personnes dmunies.

Par ailleurs, les audiences foraines sont conues

principalement Madagascar comme un dplacement
du Tribunal dans les chefs-lieux de district qui ne sont
pas dots de TPI, et non pas comme un dplacement
du Tribunal dans les zones loignes de sa juridiction,
ce qui pourrait renforcer la proximit de la Justice du
citoyen.

3.4.3.1. Corruption la chane

pnale est vue comme une
chane de corruption
La corruption semble trs prsente dans la chane
pnale, tel point que de nombreux acteurs la
peroivent comme une chane de corruption.

Il ressort de cet tat de fait quil nexiste en pratique

pas de Justice de proximit Madagascar. Cette
distanciation entre les justiciables et la chane pnale,
essentiellement en province, tend renforcer le recours
des mcanismes de Justice traditionnelle ou
parallle (voire partie 5).

3.4.2.

Incomprhension

Une tude parallle la prsente se penchera sur la

corruption aussi ce point nest-il pas dvelopp dans
ce rapport. Il est cependant clair quune stratgie visant
radiquer le phnomne de la corruption dans la
chane pnale devra tre mise en uvre dans le cadre
des mesures visant restaurer la confiance dans la
chane pnale. Si un certain nombre defforts ont dj
t faits notamment au niveau du recrutement des
lves-magistrats lENMG, la lutte contre la corruption
dans la chane pnale devrait tre une priorit.

du

fonctionnement de la Justice pnale

Le faible niveau dinstruction des citoyens, associ des
dficiences dans laccueil des justiciables et lignorance
des rgles de droit contribue les loigner davantage
de la justice dtat. Aussi cette incomprhension et
la peur plus large du Fanjakana provoquent une
certaine mfiance envers les autorits judiciaireset
par l mme suscitent le recours des mcanismes
de Justice parallle ou traditionnelle, plus conforme au
Fihavanana34 malagasy.

3.4.3.2. Substitution ltat

Les difficults financires de la chane pnale (voir
point3.3.1..) ont une consquence ngative sur le cot
de la Justice pnale pour les citoyens: il est trs frquent
que ceux-ci doivent se substituer ltat en assumant
un certain nombre de cot que ltat aurait d assurer.
Il nest pas rare, par exemple, quun justiciable doive
contribuer, ou plutt payer lessence des forces
de lordre pour que ceux-ci puissent se dplacer, pour
quun dferrement puisse avoir lieu, ou tout simplement
pour quune photocopie puisse tre faite.

Par ailleurs le faible nombre de kiosques dinformation,

dailleurs installs dans le ressort de juridictions de
premire instance, ne permet pas dassurer de manire
approprie une sensibilisation de la population sur le
fonctionnement de la Justice pnale. Les cliniques
juridiques semblent le faire avec plus de succs, mais
encore une fois celles-ci sont installes dans le ressort
de TPI.

La participation des justiciables aux frais courants de

gestion des tribunaux et des services de justice plus
largement constitue un dysfonctionnement apparent
au dni de justice puisque sans cela le justiciable nest
pas assur que sa cause puise tre entendue. Par
ailleurs ces cots non chiffrs, illgaux peuvent faciliter
une certaine forme de corruption car elle implique la
circulation dargent en dehors de tout cadre.

3.4.3. Inaccessibilit financire le

cot de la Justice
La Justice par ailleurs semble inaccessible car chre,
non seulement parce que les cots de la Justice sont
jugs excessifs par rapport au niveau de vie du citoyen
ordinaire35, mais aussi parce qu ceux-ci sajoutent
des dessous de table ou pots de vin pouvant tre plus
importants que les frais lgaux.

34

Coutume ancestrale cense assurer lharmonie sociale dans la

socit Malgache.

35

Bilan commun de pays, 2012, p.

Lensemble de ces lments lis au cot lev, la

lenteur ainsi qu la faible accessibilit de la Justice
pnale incitent les citoyens recourir des mcanismes
de Justice informels.

24

De la formalisation du recours
des mcanismes de Justice
parallle et traditionnelle

article 106 de la Constitution de 2010 ne reconnait

que le systme judiciaire classique: Dans la
Rpublique de Madagascar, la Justice est rendue,
conformment la Constitution et la loi, au nom
du Peuple Malagasy, par la Cour suprme, les Cours
dappel et les juridictions qui leur sont rattaches ainsi
que la Haute Cour de justice.

4.1. Les mcanismes de

Justice parallle : le
Fokontany et les cliniques
juridiques

Ce systme judiciaire est vu par la plupart de la

population principalement en province dans les zones
recules, en brousse, comme un systme hrit de
la colonisation. Une bonne partie de la population ne
comprend dailleurs pas les mcanismes de cette Justice
et prfre se rfrer des mcanismes de rglement
des conflits traditionnels ou des mcanismes de
mdiation plus proches et accessibles, plus rapides et
plus comprhensibles car mieux intgrs leur culture.

Sont qualifis de parallle les recours la mdiation

pnale de manire non traditionnelle. A lheure actuelle
le Fokontany et les cliniques juridiques constituent
les deux formes de recours utilises par les citoyens
malgaches pour rsoudre leurs cas de justice pnale.

Cet tat de fait se rapproche de lune des trois lignes

de fracture de la socit malgache dcrites dans le
Peace and Conflict Impact Assessment : le clivage
entre une culture orale dautorit et du mot crit de
ladministration tatique36.

Le Fokontany, structure administrative de base de ltat

Malagasy, est compos du Fokonolona, reprsentant
la communaut vivant dans cette structure
administrative37. Depuis une rforme de 2007, le chef
Fokontany, est nomm par le chef de District sur une
liste de 5 noms lus par le Fokonolona. Auparavant, il
tait nomm par la Commune38.

4.1.1. Le Fokontany, nouveau maillon

de la chane pnale

Ainsi, mme si aucune disposition constitutionnelle ou

lgale ne permet ni nautorise le recours la mdiation
ou la conciliation en matire pnale (contrairement
la matire civile), des mcanismes de Justice
traditionnelle et de Justice parallle subsistent ou
se sont dvelopps. Ces mcanismes semblent stre
renforcs du fait de la faible proximit de la Justice
institutionnelle des citoyens (voir partie3 ).

Le lien entre la Justice traditionnelle et la Justice

classique semble stre opr au travers du Fokontany39,
la plus petite entit administrative de ltat40. Le

Il est possible de distinguer les mcanismes de

Justicetraditionnelle, tels les recours aux Dina,
Tangalamena et Apanjaka (4.2.), de mcanismes de
Justiceparallle comme le recours aux Fokontany
et aux cliniques juridiques (4.1 .). Il sera ncessaire
de formaliser le recours ces mcanismes de
mdiation pnale afin den organiser et harmoniser le
fonctionnement (4.3 ).

36

Les menaces de scurit poses par chacun de ces moteurs se

manifestent elles-mmes le long des trois principales lignes de
fractures identifies : le clivage entre une culture orale dautorit
et du mot crit de ladministration tatique, la dconnexion
entre les centres conomiques et la priphrie, et la division
concomitante entre une lite principalement base en zone
urbaine et les rgions rurales dfavorises, Peace and Conflict
Impact Assessment (PCIA), Madagascar, p.72.

37

Le Fokonolona et le Fokontany sont mentionns dans le

prambule de la Constitution de la Quatrime Rpublique :
Convaincu que le Fokonolona, organis en Fokontany, constitue
un cadre de vie, dmancipation, dchange et de concertation
participative des citoyens.

38

Dcret n 2007-151 du 19 fvrier 2007 modifiant certaines

dispositions du Dcret n2004-299 du 03 mars 2004 fixant
lorganisation, le fonctionnement et les attributions du
Fokontany

39

NB. Il existe 47,436 Fokontany (en 2007);

40

Art. 152 constitution : Le Fokonolona, organis en fokontany

au sein des communes, est la base du dveloppement et de la
cohsion socioculturelle et environnementale. Les responsables
des Fokontany participent llaboration du programme de
dveloppement de leur commune.
Prambule Constitution : Convaincu que le Fokonolona,
organis en Fokontany, constitue un cadre de vie, dmancipation,
dchange et de concertation participative des citoyens,
Cependant larticle 3 de la Rpublique ne mentionne pas le
Fokonolona: la Rpublique de Madagascar est un Etat reposant
sur un systme de Collectivits Territoriales Dcentralises
compos de Communes, de Rgions et des Provinces dont les
comptences et les principes dautonomie administrative et
financire sont garantis par la Constitution et dfinis la Loi. >>>

25

Fokontany joue lheure actuelle un rle de plus en

plus important de
Justice de proximit au travers
de la mdiation pnale, non prvue par les textes, mais
tolre voir encourage par les autorits politiques, la
Justice et la Police (gendarmerie et police). La fonction
de juridiction du Fokontany sest tant dvelopp
quil semble tre devenu le premier maillon de la
chane pnale. Si les Fokontanynont jamais eu un rle
juridictionnel, il semble que le Fokonolona, quant
lui, ait eu au dbut du 19me sicle des attributions de
Justice depuis un dcret royal dAndrianampoinimerina41.
Bien que la mdiation en matire pnale ne soit
pas prvue (voir introduction du point 5), le recours
au Fokontany semble de plus en plus frquent.
Labsence de donnes chiffres ne permet pas de
mesurer lampleur de ce phnomne, mais le tableau
prsentant lvolution des infractions au point 3.4.3
dmontre que des dizaines de milliers dinfractions
contraventionnelles ne sont pas traites au niveau de
la chane pnale traditionnelle.

(10,000 devant tre pays par le plaignant et

par laccus respectivement), pour le comit du
Fokontany, compos dun chef de village et de
notables et du chef Fokontany.
Selon une tude du Ministre de la Justice de 200743,
les affaires relevant de lordre, la scurit, et lhygine
publics, celles relevant du droit de la famille et les vols
occupent les premires places en matire de litiges
traits au niveau des Fokontany.
Plus rcemment ont t cres des cliniques juridiques
qui font aussi de la conciliation en matire pnale.

4.1.2. Les cliniques juridiques

Les Trano Aro Zo (TAZ ou cliniques juridiques) ont t
mis en place par le Ministre de la Justice avec lappui
du PNUD en 2007. Selon leurs termes de rfrences
une clinique juridique est dfinie commeune entit
intermdiaire entre les administrations de la justice et
la population, dont la mission est dune part, de rgler
les litiges mineurs au sein dune communaut donne
et dautre part, de favoriser la connaissance des droits
fondamentaux au sein de la localit.

Cet tat de fait est tolr par le systme classique de

justice et de scurit, dautant plus quil permet de
dcongestionner les services. Ainsi plusieurs lments
de la pratique permettent daffirmer que le Fokontany
est devenu lun des maillons de la chane pnale: non
seulement les Fokontany dressent des procs-verbaux,
mais en sus la police renvoie les justiciables auprs du
Fokontanypour le traitement des contraventions et
des dlits mineurs.

Elles nont pas vocation se substituer aux institutions

judiciaires en place et ne constituent pas une justice
parallle mais travaillent en collaboration avec les
Tribunaux de premire instance pour ce qui est
de lorientation des justiciables vers ces instances
(procdures daccompagnement) mais aussi de
conciliation, dcoute et de diffusion des droits humains.

Ainsi il semble que les Fokontany jouent en pratique

un rle de justice de proximit (confusion facile
entre mdiation et justice) en labsence de la proximit
dautres acteurs. Donc, en labsence de justice de
proximit et en raison de la distanciation progressive
entre la Justice et la population (point 4), le Fokontany
a progressivement obtenu de facto une comptence
en matire de contravention au moins.

En ce qui concerne les activits de conciliation, il semble

que celles-ci aient t dessines ds la conception sur
la base des activits de conciliation des Fokontany.
Comme le dcrivent trs bien les termes de rfrence
des cliniques:

Les avantages pour le Justiciables de sadresser au

Fokontanysont que:
- les dlaisde traitement sont plus courts : dans
la pratique ils peuvent varier entre trois heures
trois jours ;

Lautorit publique dite Fanjakana (ltat) fait

peur aux populations dmunies. En effet, lautorit
publique est souvent perue comme une autorit
rpressive titulairedu pouvoir plutt quexerant
un pouvoir dlgu par le peuple titre temporaire.
Cet tat de fait engendre des frustrations au niveau
de la population qui tend perdre progressivement
confiance lgard des services publics. Par ailleurs, le
recours aux services de lautorit publique est souvent
peru comme une solution dplorable et allant souvent
lencontre du Fihavanana malagasy dans la mesure
o il se prsente comme une solution rpressive. En
outre, les services administratifs ou judiciaires tant
souvent coteux malgr le principe de la gratuit du
service public, la plupart des Malgaches prfre porter
leurs diffrends auprs de la clinique juridique. Aussi, la
clinique juridique constitue-t-elle la meilleure interface

- le fonctionnement des Fokontany est connu par

les citoyens et celui-ci a une Autorit reconnue;
- les cots sont moins levs: 20,000 ariary42

>>> Les Fokontany semble sapparenter des circonscriptions

administratives dpendant de ltat central , SEFAFI,
Observatoire de la vie publique, SefoFokontany : o allons
nous? du 19 octobre 2007. En effet depuis le dcret de 2007
les Fokontany ne dpendent plus des communes mais des
districts, renforant par l la mainmise de ltat sur la plus petite
circonscription administrative.

41

Voir Imbiki Anaclet

42

Le montant peut varier dun Fokontany lautre. 20,000 ariary

correspondent environ 7 euros

43

26

tude sur la conciliation, Ministre de la Justice en partenariat

avec le PNUD (Projet Appui la promotion et la protection des
Droits Humains Madagascar APPDH), 2007, p.8.

a clarifi le mcanisme des dina, formalis et lgitim

son utilisation, notamment:
- En assurant une voie de recours: article 2248;

entre la communaut de base et le Fanjakana.

A la diffrence des Fokontany, le personnel des cliniques
juridiques est form et connait le fonctionnement de
la chane pnale et peut orienter les justiciables. Les
relations entre les cliniques et les autres acteurs de la
chane pnale (tout au moins Tular) sont excellentes
et leur travail est reconnu par ces derniers. Il nest pas
rare que les Fokontany envoient des affaires aux
cliniques lorsquils narrivent pas mettre en place une
conciliation.

- En assurant un dlai maximum pour statuer:

article 20;
- En assurant une procdure contradictoire49.
Selon lancien ministre de la Justice Anaclet Imbiki,
ce mcanisme de Justice traditionnel est prfr par
les justiciables caril est moins cher, plus rapide et
apparemment moins corrompu50. En bref, il lui est
fait plus confiance quau systme judiciaire classique.
En outre le droit traditionnel demeure, malgr ses
transformations, le droit le mieux adapt aux mentalits
traditionnelles.51

En sus de ces mcanismes de Justice parallle mis

en uvre soit par un organe de ltat, le Fokontany, ou
bien par une entit sans statut juridique, les cliniques
juridiques (sous la supervision du Ministre de la Justice),
existent des mcanismes de justice traditionnelle.

Cependant
un
certain
nombre
de
problmatiquessubsistent :
- Les droits de la dfense qui ne sont pas garantis

4.2. Les mcanismes de

Justice traditionnelle

Deux mcanismes de justice traditionnelle
se ctoient, le Dina et lAmpanjaka et autres chefs
traditionnels. Alors que le premier a fait lobjet dune
formalisation, les seconds offrent leurs services en
matire de mdiation pnale en dehors de tout cadre
lgal.

- Cas de torture et de traitements inhumains et

dgradants. Comme le relve lAPT52, plusieurs
cas de violences sont rapportes rsultant dune
mauvais utilisation de la justice traditionnelle,
comme par exemple les excutions sommaires
pratiques en application des Dina. En violation
non seulement du Droit Malgache53 mais aussi
de la Convention contre la torture.

4.2.1. Le dina

- Une incomprhension subsistent pour les

justiciables au niveau de la porte du Vonodina
(sanction civile donne par le dina), qui nteint
pas laction pnale.
- Un grand nombre de dina ne seraient pas encore

Le systme de Justice traditionnelle malagasy permet

une autorit de proximit de prendre et mettre en
uvre desrglements locaux appels les Dina, ces
conventions populaires devenant peu peu source
de droit par ladhsion populaire la convention. Les
Dinas ont comme cadre institutionnel le Fokonolona,
communaut humaine, spatiale et entit administrative.
Selon Rakotoson et Tanner44, 75% de la population
malagasy vit toujours dans les communauts rurales
qui sont rgies par les Dinas.
Le lgislateur a formalis lexistence des dinas en
amnageant le contrle juridique de linstitution et
sa parfaite compatibilit avec le droit positif45. Un
premier projet de loi rigeant lautorit dun dina en
une vritable juridiction avait t rejet par la Haute
Cour Constitutionnelle46 au motif que le dina nassurait
pas les droits de la dfenseure loi du 25 octobre 200147
44

45

Rakotoson, L., R. and Tanner, K. 2006, Community-based

governance of coastal zone and resources in Madagascar. Ocean
and Coastal Management 49: 855-872.
Henri Raharijaona, prface louvrage de Anaclet Imbiki, Le
Fokonolona et le dina - Institutions traditionnelles
modernises au service de la Scurit publique et de la Justice
populaire Madagascar, ISBN 978-2-36076-107-4, Edition
JuridIka avec lappui de la coopration franco-malgache, 199p.

46

HCC, Dcision 15-HCC/D3 du 3 septembre 1998

47

Loi N2001-0004 du 25 octobre 2001 portant rglementation

gnrale des Dina en matire de Scurit Publique (J.O. N2746
du 19.11.2001, p.3047)

27

48

Art. 22 Si lune des parties sestime lse par la dcision

rendue par le comit excutif du Dina, elle peut prsenter un
recours devant le tribunal judiciaire du lieu o les faits ont t
commis dans un dlai de quinze (15) jours partir de la dcision
du comit rendue contradictoirement ou partir de la date de la
notification de la dcision rendue par dfaut.

49

Art. 10 Un Dina rgulirement homologu sapplique

immdiatement sans prjudice des poursuites pnales. Dans
tous les cas, les actions en rparation civile sont indpendantes
des actions pnales. La procdure dapplication du Dina doit
tre effectue de manire contradictoire. Toutefois, labsence de
lune des parties rsultant dune mauvaise foi ou de la dtention
provisoire par dcision du juge ne saurait faire obstacle au
droulement de la procdure dapplication du Dina.

50

RFI, Interview du magistrat Anaclet Imbiki, ancien ministre la

Justice, ralise par Grgoire Pourtier, 16 octobre 2011.

51

In. Imbiki Anaclet, p.117.

52

Combattre la Torture Madagascar, Guide pour la mise en uvre

efficace de la Convention des Nations Unies et de la loi nationale
contre la torture, publi en dcembre 2012 par LAssociation
pour la Prvention de la Torture et le Ministre de la Justice de la
Rpublique de Madagascar, p.18-19, ISBN 9787-2-940337-52-1.

53

Loi N2008-008 du 25 juin 2008 contre la torture et autres peines

ou traitements cruels, inhumains ou dgradants.

homologus, et statueraient de manire illgale.

Il faudrait renforcer ce sujet les sanctions pour
la mise en uvre de dina non homologus et
accentuer limplication des autorits publiques
dans llaboration des dinas.

de formaliser le recours ces mcanismes de Justice

traditionnelle et de Justice parallle car en tant que
mcanismes parallles non officiels, ils ne garantissent
pas forcement une Justice de qualit et respectueuse
des Droits de lHomme.

Comme le souligne Imbiki Anaclet, il reste esprer

pour lavenir lamlioration de cette justice dinspiration
traditionnelle, dabord, grce une introduction dans la
nouvelle loi, de dispositions expresses plus protectrices
de principes de justice quitable et des droits humains
ainsi qu une meilleure clarification de sa comptence
matrielle, ensuite, au renforcement de la sensibilisation
des fokonolona et de la responsabilisation volontariste,
soutenue par une formation technique et juridique
permanente du comit excutif charg particulirement
de rendre la justice54.

4.3. De limportance de la
formalisation du recours
ces mcanismes de Justice

La formalisation peut tre prsente comme
le processus par lequel est reconnue et officialise
lactivit des autorits coutumires en matire de
rgulation de conflits, en lintgrant dans le cadre
normatif et institutionnel de ltat55.

La loi portant rglementation des attributions des

dinas en matire de scurit publique est la premire
formalisation de rapports entre justice traditionnelle et
justice classique Madagascar. Il conviendrait, aprs
plus dune dizaine dannes dutilisation, de mettre
en place une tude approfondie sur lutilisation et la
mise en uvre de cette loi, son application dans les
diffrents districts de la Rpublique, de manire en
tirer des leons pour formaliser, ventuellement, les
diffrents mcanismes de recours la mdiation et
la conciliation en matire pnale.

Si lon se rfre aux statistiques de la criminalit

labores au point 3.1 il semble que la grande majorit
des affaires de contravention nest pas traite par la
police et la gendarmerie et donc que le recours aux
mcanismes de conciliation concerne une partie
importante des infractions.
La formalisation du recours la conciliation en matire
pnale, quelle soit le fait des chefs traditionnels, des
Fokontany ou bien des cliniques juridiques permettrait
de:
- Mieux encadrer son utilisation;

4.2.2. Les Ampanjaka et autres chefs

traditionnels

- Mieux connaitre son importance et de

documenter le recours ces mcanismes de
rsolution des conflits ( lheure actuelle, seules
les cliniques juridiques rdigent des rapports
dactivit);

Cette tude na pu apprhender le rle des Ampanjaka

et autres chefs traditionnels en matire de mdiation
pnale faute de temps.
Selon les informations qui nous sont parvenues, les
chefs traditionnels jouent un rle important en matire
de rsolution locale des conflits.

- Former et encadrer les acteurs la mdiation

en matire pnale;

Les mcanismes de rsolution des conflits par la

mdiation pnale sont fortement ancrs dans la
mentalit malagasy et permettent non seulement
de donner satisfaction aux justiciables dans des
dlais satisfaisants, de dsengorger les services de
police, gendarmerie et judiciaires faiblement dots en
ressources humaines, mais aussi de renforcer le tissu
social.

- Clarifier le champ de comptence des diffrentes

institutions en matire pnale;
- Dsengorger les tribunaux.
Dans ltude du Ministre de la Justice de 2007
est propos (p.34, article 2, al.7) un Rglement de
conciliation: Fanelanelam-Pokontany -intermdiaire
pour consultation- selon lequel en matire pnale,
le Comit de Conciliation peut tre saisi des litiges
caractre pnal relevant des dlits mineurs et des
contraventions notamment des infractions prvues
55

Cependant, et comme pour les dinas, il est ncessaire

54

Loi N2008-008 du 25 juin 2008 contre la torture et autres peines

ou traitements cruels, inhumains ou dgradants.

28

BouBacar Hassane, Autorits coutumires et rgulation des

conflits en Afrique de lOuest francophone : entre linformel et
le formel , in La rforme des systmes Scurit et de Justice
en Afrique francophone, ISBN 978-92-9028-327-0, Organisation
Internationale de la Francophonie, mars 2010, p.177, http://
www.francophonie.org/IMG/pdf/reformes_systemes_securite.
pdf.

 larticle 472 et 473 du code pnal sauf celles

relatives lordre public ainsi quaux droits et liberts
fondamentaux.
Il serait possible au travers dune rflexion et dun
dialogue national sur la place de ces mcanismes de
justice de mettre en place une justice de proximit
qui permettrait de contribuer restaurer la confiance de
la population dans la Justice pnale; les leons apprises
de la mise en uvre de la loi 2001-004 pouvant orienter
les discussions autour de cette formalisation.
Le recours la justice traditionnelle voire parallle
doit interpeller les autorits de ltat sur la ncessaire
rforme de la justice et particulirement de la justice
pnale. Les rformes engager pourraient dune part
rpondre aux nombreux dysfonctionnements de la
chane pnale et dautre part intgrer et formaliser
certaines formes de la justice traditionnelle reconnue
comme efficace.

29

Les recommandations et rponses

pour restaurer la confiance de la
population envers la Justice pnale

a restauration de la confiance des justiciables dans la

justice pnale est au cur des priorits tablies par
leMinistre de la Justice malgache. Le rtablissement
de cette confiance des usagers malgaches dans la
justice ne pourra tre initi que sous un leadership fort,
et dans le cadre de politiques publiques claires. Des
rponses significatives devront tre apportes face au
manque de moyens financiers, matriels et humains.
Des mcanismes de contrle clairs et de reddition
des comptes doivent tre adopts. De mme laccent
devra tre mis sur la coordination des acteurs impliqus
dans la chane pnale particulirement dans le cadre
de lenqute. Tout ceci devrait tre corrobor par un
renforcement des capacits techniques des acteurs et
un rle accru des acteurs de la socit civile face aux
potentiels drives.

Sous ce leadership fort une stratgie nationale de

restauration de la confiance de la population envers
la Justice pnale pourra tre labore. Llaboration
denqutes de perception sur les diffrents services
de la chane pnale savre utile pour connatre les
impressions des usagers de la chane pnale. Elle peut
donc servir de ligne de base aux politiques publiques
devant tre labores.
Dailleurs, une deuxime enqute quelques annes
plus tard permettrait de mesurer les indicateurs de
perception de la confiance, lefficacit, lefficience et la
transparence de ces services, et de tout autre indicateur
que le Ministre estime essentiel de mesurer.

5.2. laboration dune

politique pnale nationale

Par ailleurs, et dans le mme temps, il serait important

de formaliser le recours la mdiation en matire
pnale et de dvelopper des politiques publiques de
prvention de la criminalit en amont. En outre, une
rflexion nationale pourrait tre organise sur la place
de la mdiation en matire pnale, et notamment sur le
rle du Fokontany, et la formalisation de son utilisation
(voir le point 4).

Llaboration dune politique pnale permettrait
de donner un cadre la stratgie de restauration de
la confiance. Cette politique pnale pourrait ensuite se
dcliner en politiques pnales locales plus adaptes
aux spcificits de chacune des juridictions.
Cette politique pnale pourrait notamment inclure les
lments suivants:
- Requrir la peine minimale pour certaines
infractions: cela existe dj dans certaines
juridictions: les magistrats du sige, pour une
meilleure application de la peine et une gestion
pnitentiaire adquate, infligent des peines
pcuniaires pour les contraventions et les petits
dlits.

5.1. Un leadership fort

Compte tenu de leffritement important de
la confiance des justiciables envers la Justice pnale,
la stratgie de rponse malgache cette perte de
confiance devra tre mene sous un leadership unique
et fort afin de coordonner dans un mme effort et
dans une mme direction tous les maillons de la chane
pnale.

- Dpnaliser ou correctionnaliser certaines

infractions pourrait tre tudie de manire
fluidifier et acclrer certaines procdures.
Cela pourrait tre le cas pour la loi sur le vol
de bovids qui met en place des procdures
particulires pour les vols de ces derniers: la
mise en place dune Cour criminelle Spciale
runissant trois types dassesseurs diffrents.
La correctionnalisation du vol de bovids
simple permettrait dacclrer le traitement de
ces infractions par la Justice et de contribuer
restaurer la confiance de la population
particulirement sensible ces infractions.

Considrant limplication de plusieurs ministres dans

le fonctionnement et la coordination des acteurs de la
chane pnale et de deux pouvoirs, il est recommand
que le leadership de la stratgie de restauration de la
confiance soit assur soit par le Premier Ministre, soit
par le Prsident de la Rpublique.
Dans ce cadre, et de manire mettre en avant le
fait que personne nest au-dessus de la loi, la Haute
Cour de Justice pourrait tre cre comme un signe
initiateur du changement et un lment visible de la
volont de se rapprocher des justiciables et de leurs
proccupations.

30

- Permettre une meilleure prise en charge des

justiciables grce lassistance lgale par la
gnralisation des Bureaux dassistance judiciaire
(BAJ) au sein des Tribunaux de Premire Instance
et par la mise en place de kiosques dinformations.

Laugmentation des ressources humaines, financires et

matrielles devra aller de pair avec un renforcement
des mcanismes de contrle et de reddition de compte
afin que son utilisation contribue exclusivement
lamlioration des services de la Justice en matire
pnale.

- Formaliser les modes alternatifs de rglements

des conflits par notamment le recours la
mdiation en matire pnale.
- La cration dun observatoire de la violence et
de la criminalit et llaboration dune stratgie
de prvention des conflits.

5.4.
Renforcer
les
mcanismes de contrle et
de rddition de compte

5.3. Doter les institutions

de la chane pnale des
moyens daccomplir leurs
tches

De nombreux mcanismes de contrle et de
reddition de compte Madagascar sont prvus par
les textes, mais leur mise en uvre nest pas lheure
actuelle totalement effective. Par ailleurs les acteurs
de la socit civile pourraient servir de contrepoids et
faciliter un contrle effectif par les actions conduire.

5.4.1. Mcanismes de contrle et de

reddition de compte interne

Le manque de ressources financires
et matrielles est central dans les causes de
dysfonctionnement de la chane pnale. Une
augmentation des moyens, notamment des frais de
justice pnale et assimils, permettrait de rsorber une
partie importante des dysfonctionnements de la chane
pnale.

Il existe plusieurs mcanismes de contrle et de

reddition de compte au sein de la chane pnale, au
niveau de la police nationale, de la gendarmerie et de
la justice. Lensemble de ces mcanismes de contrle
et de reddition de compte doivent tre renforcs,
notamment ceux lis la lutte contre la corruption.
Cette partie concerne particulirement les mcanismes
internes au systme judiciaire.

Il conviendrait principalement de:

- Augmenter les budgets allous au
fonctionnement de la Justice, de la police et de
la gendarmerie;

Dans le cadre du systme judiciaire deux services de

contrle assurent cette fonction au sein de la Cour
Suprme et au sein du Ministre de la Justice dont
notamment la direction de contrle du fonctionnement
des juridictions. Lensemble de ces organes de
contrle nassure pas leurs fonctions, notamment
cause dun manque de moyens. Une redynamisation
de ces instances de contrle et de reddition de
compte, associe une clarification de la rpartition
des comptences entre Cour Suprme et Ministre
de la Justice, permettra de contribuer amliorer le
fonctionnement des juridictions. Il convient donc de
renforcer ces mcanismes, damliorer les outils de suivi
et de contrle de manire assurer un respect des
dlais de procdure, de faciliter le suivi des dossiers, et
dviter toute dtention ou garde vue arbitraire. Il est
noter que ces Juridictions semblent tre par ailleurs
en demande dinspection et de conseil.

- Renforcer les effectifs de la police, de la

gendarmerie et de la justice et revoir leur
dploiement;
- Crer des TPI dans lensemble des districts, en
commenant par les zones les plus enclaves;
- Augmenter les frais de Justice pnale et assimils,
faciliter leur utilisation ou bien former leur
utilisation les chefs de juridictions;
- Augmenter le matriel roulant disposition des
OPJ, mais aussi des OSPJ, de manire faciliter
le contrle des gardes vues et des centres de
dtention;
- Doter les diffrents services de systmes de
communication inter-services tlphoniques
flottes connectant Police/Justice/gendarmerie;

Le Ministre de la Justice a labor, avec lappui du PNUD,

des standards de service qui synthtisent les diffrents
dlais respecter dans la chane pnale. Cependant, il
est particulirement difficile davoir une vision claire des
dlais de procdure dans chaque juridiction, en dpit
du fait que les registres soient globalement bien tenus.
Ces standards de service pourraient servir de base
aux inspections des juridictions, si des outils adapts
faciliteraient leur contrle.

- Rhabiliter les infrastructures de la police, de

la gendarmerie et de la Justice et les doter du
matriel adquat leur fonctionnement (assurer
par exemple quil y ait suffisamment de machines
crire/dordinateurs dans les greffes);
- Dvelopper la police technique et scientifique

31

Le Ministre de la Justice dveloppe depuis 2007

un outil de suivi des dossiers appel info-TPI56. Cet
outil, actuellement en phase dvaluation dans trois
juridictions pilotes57, pourrait tre gnralis, sous forme
informatique idalement, mais cela ncessiterait des
moyens importants (notamment en terme de source
dlectricit), ou bien sous forme papier.

capacits des ressources humaines de la Justice sont

bonnes, elles auront tendance se dgrader en labsence
de recyclage. Par ailleurs les formations continues
sont importantes pour assurer une uniformisation des
pratiques dans lensemble des juridictions.
Par ailleurs, des cycles de formations continues sur les
techniques denqute et la police judiciaire devraient
tre mens durgence lattention des OPJ, tant
donn quune grande partie dentre eux nont pas eu
de formation spcifique. Ces formations pourraient
tre loccasion dinitier un changement en incluant les
OSPJ. Par ailleurs il pourrait aussi tre envisag que dans
chaque juridiction de premire instance le parquet
organise rgulirement des sessions dinformation/
formation lattention des APJ/OPJ.

La gnralisation de cet outil permettrait aux chefs

de juridictions dassurer une meilleure gestion des
tribunaux, puis aux diffrents services dinspection de
pouvoir orienter plus facilement leurs contrles. Enfin
cet outil permettrait didentifier plus clairement les
sources de lenteurs depuis lentre au parquet jusquau
jugement dfinitif.
La formation des chefs de juridiction en gestion et
management permettrait de les responsabiliser et de
les encourager jouer leur rle de contrle au sein de
leur juridiction.

Une attention particulire devrait aussi tre accorde

la formation continue des chefs de juridiction en
management et gestion de juridiction. Cela permettrait
de les responsabiliser quant lorganisation de leur
juridiction et les diffrents contrles auxquels ils sont
tenus de par la loi.

5.4.2. Dvelopper le rle dune

Socit Civile Organise

Une spcialisation des greffiers en termes de frappe

des jugements et laboration des pices dexcution,
associe une dotation en quipement, permettrait
de limiter les retards. Dans un mme temps il serait
ncessaire de recruter du personnel temporaire pour
constituer destask force ayant pour tche de
rsorber les retards accumuls depuis 2005.

La Socit Civile Organise devrait jouer un rle

de contrle ou dobservation de la chane pnale,
notamment en ce qui concerne les violations des droits
de la Personne. Il conviendrait dappuyer lorganisation
de cette socit civile et de renforcer ses capacits
de plaidoyer afin quelle puisse constituer un chien
de garde face aux dysfonctionnements de la chane
pnale, et contribuer aux rflexions autour de la rforme
de la Justice.

5.5.
Renforcer
la
coordination des acteurs
de la chane pnale

Par ailleurs, appuyer le dveloppement de la Socit

Civile malgache est aussi une faon dengager les
citoyens dans les discussions lies lamlioration du
fonctionnement de la chane pnale et permettre
dobtenir leurs perspectives sur le systme en place et
sur les bnfices lis lutilisation des autres formes
de justice. Cet effort va donc de pair avec les efforts de
vulgarisation du droit auprs des usagers de la chane
pnale et les efforts de rapprochement souhaits pour
rtablir la confiance dans le systme.

La premire recommandation est la mise en
uvre des solutions identifies au cours de latelier
national de concertation entre les OPJ et les OSPJ
daot 201158. Les rponses apportes aux dficits
de coordination entre les acteurs ont peu t mises
en uvre, et trois ans aprs cet atelier, les mmes
difficults subsistent. Les diffrentes recommandations
visent principalement recrer les rapports fonctionnels
devant exister entre les OPJ et les OSPJ.

5.4.3. Renforcer les capacits des

acteurs

5.5.1. La mise en place de comits

de suivi de la chane pnale

Depuis 2009 lcole Nationale de la Magistrature

et des Greffes (ENMG) ne dispose pas de fonds
suffisants pour pouvoir mettre en place des formations
continues, depuis cette date lcole ne prpare plus
de catalogue de formations faute de ressources. Les
seules formations continues organises par lENMG le
sont sous financement des cooprations bilatrales et
multilatrales. Cette situation est proccupante: si les

56

Initiative appuye par le PNUD (Project ID 51575, activit 2) et

poursuivie par la Banque Mondiale et actuellement par le SCAC.

57

Antsirabe, Ambatolampy, Vatomandry

Il sagit de renforcer les canaux de communications

entre les OPJ et les OSPJ. Cela pourrait se faire dans un
premier temps au cours de runions de coordination
trs frquentes, bimensuelles par exemple. Ces runions
de coordination, ou comits de suivi de la chane
pnale auraient pour objectif de faire un point sur
les dysfonctionnements locaux de la chane pnale et

58

32

Rapport de restitution en annexe 1.

dy trouver des rponses locales. Ces comits de suivi

runiraient lensemble des acteurs de la chane pnale
locale (parquet, juges dinstruction, police nationale,
gendarmerie, chef dtablissement pnitentiaire,
mais aussi reprsentant du barreau, Organisation de
protection des droits de lHomme, cliniques juridiques
et bureaux dassistance judiciaire) et il pourrait tre
envisag des mcanismes de partage des bonnes
pratiques entre les diffrentes juridictions.

la documentation dj labore par le Ministre de la

Justice59.
En ce qui concerne lenqute, il conviendrait aussi de
renforcer voir systmatiser les descentes sur les lieux
des OSPJ.

5.6. Dvelopper une

stratgie nationale
de prvention de la
criminalit et de la
violence et sensibilisation
de la population sur le
fonctionnement de la
chane pnale.

La mise en place ces comits dans le ressort de chaque

Tribunal de Premire instance pourrait tre le fait dune
circulaire interministrielle, de manire renforcer leur
lgitimit.

5.5.2. La mise en place de formations

continues conjointes
Le renforcement des capacits des acteurs a dj t
touch au point 5.4.3mais il convient dapporter une
attention particulire la mise en place de formations
continues conjointes sur sites. Il sagit dorganiser
rgulirement des formations lattention des APJ/OPJ
et des OSPJ, sur des thmes comme lenqute criminelle
et le traitement en temps rel des dossiers. Lide est
de renforcer la coordination et la confiance entre OPJ
et OSPJ au travers de ces formations qui pourraient tre
donnes de manire conjointe par lcole Nationale
de la Magistrature et des Greffes et les centres de
formation de la police et de la gendarmerie.

Mieux comprendre la criminalit permet non
seulement dlaborer des politiques publiques qui
rpondent aux dfis dinscurit les plus marquants,
mais aussi de coordonner des actions de prvention
de la violence et de la criminalit.
La collecte des donnes lies la criminalit est un travail
de longue haleine, qui implique de nombreux acteurs60
et exige une rigueur mthodologique qui sous-tend
une coordination et une confiance importante entre
les parties prenantes.

Par ailleurs doivent tre encourags la mise en place

dateliers de travail lattention des APJ et OPJ par les
OSPJ, et en particulier par le Procureur de la Rpublique.
Ce dernier pourrait, par exemple, au cours des visites
de contrle des gardes vues, donner des formations
aux OPJ sur site.

Afin de collecter des donnes pertinentes, prcises et

les plus proches possibles de la ralit, pouvant avoir
un impact au plus haut niveau de la prise de dcision,
il faut:
- harmoniser les dfinitions des crimes et dlits
et adopter une mme classification pour les
institutions qui collectent les donnes lies la
violence et la criminalit;

Sont aussi encourager les stages des lves-magistrats

dans les services denqute de la police et de la
gendarmerie, et ceux des cadets dans les parquets ou
les tribunaux, de manire renforcer la connaissance
mutuelle et la comprhension du fonctionnement des
diffrents services.

- tablir un systme de collecte de donnes

simple, facile dutilisation et harmonis;
- former les officiers et acteurs en charge de
la collecte et sensibiliser sur limportance de

5.5.3. Changer les habitudes de travail

la gnralisation du traitement en
temps rels des dossiers (TTR)
La mise en place de formations continues conjointes et
de runions de travail rgulires au sein de comits
de suivi de la chane pnale contribuera changer
les habitudes de travail. Il conviendra dans ce cadre
de renforcer la gnralisation de la procdure de
traitement en temps rel des affaires (TTR) qui est
dj utilise, et qui a fait ses preuves, dans plusieurs
juridictions. En outre la mise en place de permanence
au parquet devrait tre systmatise.
Il conviendrait aussi de renforcer les outils de travail des
OPJ et OSPJ par le biais de guides diffuss grande
chelle. Il sagirait de mettre jour et de dvelopper

33

59

De manire non exclusive: Guide pnal annot, Dcembre 2006,

Ministre de la Justice en partenariat avec le PNUD, Newprint
DLI numro 700/06/07, 152 p. Guide pnal annot, Volume 2
(infractions conomiques et financires, infractions au droit de
lenvironnement), Dcembre 2008, Ministre de la Justice en
partenariat avec le PNUD, MYE-DLI: 2009/01/001, 176 p. Guide
pour lexcution du Code pnal, Janvier 2007, Ministre de la
Justice en partenariat avec le PNUD, 136 p (traduction des actes
en deux langues). Guide pour le respect des Droits de lHomme
lintention des acteurs de la Justice, Ministre de la Justice en
partenariat avec le PNUD, 2005, (en langue Malgache).

60

Les organismes et institutions qui collectent des donnes sur la

violence et la criminalit sont entre autres: la Police, la Justice,
les Instituts mdico-lgaux, les Hpitaux, la Socit Civile
(organismes de dfense des droits de lHomme notamment)

collecter ces donnes de faon rgulire et

prcise;

confiance des justiciables et leur comprhension du

fonctionnement de la chane pnale:
- Renforcer la malgachisation des termes
juridiques;

- mettre en place des mcanismes rguliers de

partage des donnes entre les acteurs via des
runions de concertation;

- Sassurer que lintgralit des jugements et

dcisions soient rendus en malagasy;

- divulguer et analyser les donnes collectes via

des supports simples et intelligibles.

- Renforcer la vulgarisation des textes et leur

diffusion dans les provinces;

La mise en place dun tel systme permet non

seulementde comprendre les formes de criminalit
les plus courants, mais aussi les lieux o elles sont
les plus frquentes. Ainsi, ces donnes apportent par
exemple des rponses essentielles pour la rpartition
des effectifs de la police,laspect genre (sil y a de
nombreux cas de violences faites aux femmes) et les
populations qui doivent tre cibles par les campagnes
de prvention.

Elaborer des guides simplifis sur le

fonctionnement de la Justice pnale: qui
fait quoi, pourquoi, comment les intrts des
justiciables sont protgs, etc;

- Renforcer un mcanisme unique (de manire

harmoniser les pratiques) dorientation et de
conseil.

Afin de dvelopper un systme de ce genre, il est

important dobtenir un encadrement technique de
qualit afin dinstituer les mthodes de travail ainsi que
les mcanismes de collecte, partage et prsentation
des donnes collectes.

- Impliquer tous les acteurs de la chane pnale

dans les actions de sensibilisation.

Lenqute de perception propose plus haut permettrait

de comprendre la perception de linscurit par
les citoyens malgaches. Couple aux statistiques
disponibles, elle servirait de ligne de base pour
llaboration dune stratgie nationale de prvention
de la violence et de la criminalit. Les enqutes de
perception tant particulirement coteuses, nous
prnons dabord la mise en place dun mcanisme
simple de collecte de donnes qui pourrait se
dvelopper de deux faons diffrentes : soit depuis le
niveau national, soit depuis le niveau local et qui se
irait jusquau niveau national. Au vu des comptences
dj existantes, il serait peut-tre prfrable de travailler
depuis le niveau national.
Cette stratgie de prvention devra tre couple une
sensibilisation importante de la population en zone
rurale sur le fonctionnement de la Justice pnale.
Campagne de sensibilisation de la population sur le
fonctionnement de la Justice pnale
Dans un premier temps il sagira didentifier le meilleur
point dentre pour dvelopper une sensibilisation
nationale sur le fonctionnement de la chane pnale. Ce
point dentre devra tre compatible avec la stratgie
dveloppe par le gouvernement pour restaurer la
confiance de la population envers la justice pnale.
Le Fokontany, compte tenu de son rle important en
matire de mdiation pnale et de sa proximit avec
la population, pourrait tre ce point dentre. Puis une
stratgie de sensibilisation axe sur la restauration de
la confiance devrait tre dveloppe.
En parallle une campagne nationale de sensibilisation
des justiciables, ladoption dun certain nombre
de mesures devrait aussi contribuer restaurer la

34

 Liste des personnes rencontres

PNUD:
- Reprsentant Rsident Adjoint au Programme
- Assistant au Reprsentant Rsident/Programme
- Conseiller en Gouvernance
- Coordonnateur du Programme Droits, Devoirs et Cohsion sociale
- Spcialiste en Consolidation de la Paix
- Spcialiste en Droit du Programme Droits, Devoirs et Cohsion sociale
Ministre de la justice
- Directeur Gnral des Programmes et Ressources
- Directeur Gnral des Affaires Judiciaires, des Etudes et des Rformes
- Directeur des Droits Humains et des Relations Internationales/Directeur National du Projet Droits, Devoirs
et Cohsion sociale du PNUD
- Directeur de lAdministration des Juridictions
- Directeur des Rformes lgislatives
- Directeur de lHumanisation de la Dtention
- Directeur du Contrle et du Fonctionnement des Juridictions
- Directeur des Programmes et du Suivi-Evaluation
- Directeur de lEcole de la Magistrature et des Greffes
- Directeur de lInstitut de la Formation Professionnelle des Avocats
- Directeur Rgional de lAdministration Pnitentiaire de Tular
- Premier Prsident de la Cour de Cassation
- Procureur Gnral de la Rpublique prs la Cour Suprme
- Premier Prsident de la Cour dAppel dAntananarivo
- Premier Prsident de la Cour dAppel de Tular
- Procureur Gnral prs la Cour dAppel dAntananarivo
- Procureur Gnral prs la Cour dAppel de Tular
- Prsident du Tribunal de Premire Instance dAntananarivo
- Prsident du Tribunal de Premire Instance de Tular
- Procureur de la Rpublique prs le Tribunal de Premire Instance dAntananarivo
- Procureur de la Rpublique prs le Tribunal de Premire Instance de Tular
- Doyen des Juges dInstruction du Tribunal de Premire Instance dAntananarivo
- Doyen des Juges dInstruction du Tribunal de Premire Instance de Tular
- Greffier en chef du Tribunal de Premire Instance dAntananarivo
- Greffier en chef du Tribunal de Premire Instance de Tular
Police Nationale
- Directeur de la Police Judiciaire
- Directeur Provincial de la Police Nationale de Tular
Gendarmerie Nationale
- Directeur de la police Judiciaire
- Commandant de la Circonscription Rgionale de la Gendarmerie Nationale de Tular
Autres
- Btonnier de lOrdre des Avocats
- Conseiller Technique du Service de Coopration et dAction Culturelle(SCAC) auprs du Ministre de la Justice
- Anaclet Imbiki, ancien Ministre de la Justice et Garde des Sceaux

35

Programme des Nations Unies pour la Dveloppement

Maison Commune des Nations Unies,
Rue Dr Raseta Andraharo
Route de Majunga BP 1348
101 Antananarivo Madagascar
Tl: +261 20 23 300 92
Fax: + 261 20 23 300 42
Email: registry.mg@undp.org
Web: www.mg.undp.org
Au service
des peuples
et des nations

PNUD MADAGASCAR

36