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ISTITUZIONI DI DIRITTO DELLUNIONE EUROPEA UGO VILLANI

CAPITOLO 1: ORIGINI, EVOLUZIONE E CARATTERI DELL INTEGRAZIONE


1. I primi movimenti europeisti
Uno dei primi promotori del progetto di unire gli Stati europei fu il conte Richard Coundenhove - Kalergi, il quale fond nel
1924 unassociazione denominata Unione paneuropea, avente lo scopo di preservare lEuropa, da una parte, dalla minaccia
sovietica e dallaltra dalla dominazione economica degli Stati Uniti.
Fondamentalmente furono tre le concezioni che ispirarono tale progetto:
1.
Visione di tipo confederale, avanzata da Aristide Briand, il cui progetto prevedeva la creazione di una
organizzazione politica tra gli Stati partecipanti, che avesse obiettivi comuni a tutti ma che non mettesse in discussione la
sovranit di ognuno (permanenza dei nazionalismi).
2.
Visione di tipo federalista, visione che accomunava tre autori: Spinelli, Rossi e Colorni. Secondo tale impostazione,
espressa nel Manifesto di Ventotene, lobiettivo immediato era un unione politica europea secondo cui i Paesi europei, al
fine di assicurare la pace, avrebbero dovuto rinunciare alla propria sovranit, e secondo cui si sarebbe dovuti giungere ad
una nuova entit, la Federazione europea, dotata di un proprio esercito, di una propria moneta, di proprie istituzioni e di una
propria politica estera (no nazionalismi).
3.
Visione funzionalista e graduale, che nonostante il comune obiettivo con la seconda concezione, si proponeva di
costruire progressivamente una situazione di integrazione tra i Paesi europei attraverso forme di coesione e solidariet tra gli
stessi (Jean Monnet).
2. Le organizzazioni europee del secondo dopoguerra
Una delle prime organizzazioni europee fu lOECE, Organizzazione europea di cooperazione economica, creata nel 1948
sotto la spinta di George Marshall, il quale nellenunciare un piano di aiuti per la ricostruzione dellEuropa sconvolta dalla
guerra, chiedeva di creare un istituzione che si assumesse il compito di amministrare tale aiuti. La richiesta fu accolta dai
Paesi dellEuropa occidentale e si concretizz appunto nellOECE.
Questultima un organizzazione internazionale di carattere intergovernativo, cio destinata a operare mediante organi; cos
come lo anche laltra organizzazione europea creata in quegli anni e cio il Consiglio dEuropa del 1949.
3. La nascita della Comunit europea del carbone e dell'acciaio
La CECA nasce come una comunit sopranazionale e non pi quindi come un organizzazione Internazionale. La novit
principalmente il trasferimento dei poteri sovrani da parte degli Stati membri a enti, appunto le comunit sopranazionali.
Allorigine della Ceca vi la celebre dichiarazione di Robert Schuman, che contiene la proposta, rivolta anzitutto alla
Germania (in relazione allo storico contrasto Francia - Germania), ma anche agli altri Stati Europei che intendevano
aderirvi, di metterne in comune, sotto un Alta Autorit, linsieme della produzione di carbone e di acciaio, assicurando allo
stesso tempo la loro libera circolazione, al fine di favorire una solidariet tra i due Stati principalmente coinvolti. Lapparato
organizzativo sarebbe stato formato da unAlta Autorit, composta da personalit indipendenti che avrebbero avuto poteri
sia esecutivi che normativi nei confronti dei Paesi aderenti ma soggetta a un controllo giurisdizionale a livello europeo, da
un Assemblea comune, composta dai rappresentati dei popoli degli Stati membri, dal Consiglio speciale dei ministri e dalla
Corte di Giustizia.
Questa proposta fu accettata da sei Stati e nellAprile del 1951 essi firmarono il trattato istitutivo della CECA, che
prevedeva la creazione di un mercato comune dei prodotti carbo-siderurgici, delle condizioni di concorrenza da rispettare
come leliminazione e il divieto dei dazi e delle restrizione quantitative alla circolazione di tali prodotti tra i Stati membri,
degli aiuti e sovvenzioni statali.
4. Il fallimento della comunit europea di difesa (CED) e il rilancio del processo di integrazione europea: la CEE e la
CEEA (euratom)
Gli stessi Stati che sottoscrissero il Trattato CECA ne firmarono, nel 1952, un altro a Parigi, istitutivo della CED ossia la
Comunit Europea di Difesa, che comportava la creazione di un esercito europeo, di un apparato istituzionale di un
meccanismo di reazione a qualsiasi aggressione contro uno Stato membro. Tale trattato non entr per mai in vigore poich
non fu ratificato dalla Francia.
Tale fallimento, port al rilancio del processo di integrazione che condusse alla firma, a Roma, nel marzo del 1957, del
Trattato Istitutivo della Comunit economia europea, la CEE, e della Comunit europea dellenergia atomica, la CEEA
(Euratom).
La CEE ha natura prevalentemente economica e commerciale, come la CECA, ma a differenza di questultima non ha un
intervento settoriale ma generale. Stabilisce quindi un unione doganale, leliminazione dei dazi, delle restrizioni quantitative

e di ogni altro ostacolo agli scambi di merci tra gli Stati membri, nonch degli ostacoli alla libera circolazione di persone,
servizi e capitali tra gli stessi. La CEE quindi si propone di intervenire soprattutto in quei segmenti delleconomia pi
deboli, in quelle fasce sociali fragili e in zone di geografiche in ritardo di sviluppo. Quanto alla CEEA, essa nasce con lo
scopo di contribuire ad elevare il tenore di vita degli stati membri e far sviluppare gli scambi con gli altri paesi.
5. Il carattere sopranazionale delle comunit europee: il parziale trasferimento di poteri legislativi
La differenza principale tra le comunit di cui si appena parlato (CECA, CED, CEEA) e le comuni organizzazioni
internazionali proprio il loro carattere sopranazionale.
Entrambe nascono dalla conclusione di un accordo tra gli Stati membri con il quale si stabiliscono degli scopi comuni ma:
Organizzazioni internazionali classiche:
gli Stati membri sono rappresentati dai propri governi nei vari organi dellorganizzazione;
assenza della partecipazione dei popoli di tali Stati;
gli atti di queste organizzazioni hanno come destinatari gli Stati membri, i quali daranno poi esecuzione agli obblighi che
nascono da tali atti.
Comunit sopranazionali:
partecipazione dei cittadini alla vita della Comunit mediante il Parlamento europeo e il Comitato economico e sociale;
trasferimento parziale di sovranit dagli Stati membri alle Comunit, i cui organi hanno il potere di adottare atti obbligatori
e applicarli allinterno della comunit, senza alcuna mediazione da parte degli stati membri (carattere di diretta e immediata
applicabilit);
i destinatari dei diritti e degli obblighi che derivano dagli atti comunitari non sono solo gli Stati membri ma anche i loro
cittadini.
Sentenza VAN GEND and LOOS:
Lo scopo del trattato CEE quello di creare organi investiti di poteri sovrani da esercitarsi nei confronti degli Stati
membri e dei loro cittadini
La Corte di Giustizia deve garantire luniformit nellinterpretazione dei trattati da parte dei giudici nazionali Il diritto comunitario pu essere fatto valere dai cittadini davanti ai giudici nazionali
Sentenza COSTA/ENEL:
Sancisce il primato del diritto comunitario su quello interno incompatibile anche se successivo
I giudici nazionali e la P.A. devono dare applicazione al diritto dellunione in luogo delle norme interne in
contrasto con esso
Tale impostazione stata accolta anche dalla Corte Costituzionale italiana
6. Il parziale trasferimento di poteri giudiziari e della sovranit monetaria.
Tale trasferimento dagli Stati membri alle Comunit europee non riguarda solo la potest legislativa ma anche quella
giudiziaria.
Nelle comunit sono presenti una pluralit di competenze, tra le quali quella attribuita alla Corte di giustizia, detta
pregiudiziale o di rinvio. Essa regolata nel Trattato sul funzionamento dellUnione europea(TFUE), dall art 267
secondo il quale, nel caso si presentasse un dubbio circa linterpretazione o la validit del diritto comunitario, la Corte di
giustizia non pu decidere circa il caso concreto o risolvere la questione presa in considerazione, ma deve limitarsi solo a
pronunciare la corretta interpretazione della norma comunitaria e decidere se latto sia valido o meno.
Al giudice nazionale spetter poi decidere dellapplicabilit della norma al caso in questione uniformandosi alla pronuncia
della Corte.
Le sentenze della Corte Di Giustizia sono obbligatorie solo per il giudice a quo, ma hanno comunque valenza generale e
fanno quindi giurisprudenza, perci nel caso si ripresenti la medesima questione non c bisogno di un ulteriore rinvio.
7. L'allargamento delle comunit e dellUnione Europea
Attualmente il quadro dellintegrazione europea si arricchito e ampliato.
Per quanto riguarda gli Stati membri, da 6 il numero degli Stati appartenenti alle Comunit e allUnione europea si
ampliato agli attuali 27 Stati. Le differenze che sussistono tra gli Stati preesistenti e quelli nuovi hanno reso necessario
introdurre negli atti di adesione delle clausole di Salvaguardia che possono essere usate per evitare di applicare delle
disposizioni a nuovi Stati membri.
Possono essere infatti previste delle deroghe allapplicazione del diritto dellUnione per i nuovi Stati entranti tenendo conto
delle loro difficolt ad adeguarsi ai preesistenti standard europei ma anche per tutelare gli interessi degli Stati gi membri.

8. Gli sviluppo dell'integrazione europea: in particolare latto unico europea del 1986 Essenzialmente, dagli anni 80
che si messo in moto il processo che ha condotto poi allattuale Unione europea. Uno dei passaggi pi significativi fu la
sottoscrizione dellatto unico europeo, entrato in vigore il 1luglio del 1987 e che fa seguito ad un Trattato, approvato dal
Parlamento europeo nel 1984, e noto come Trattato Spinelli. Esso stabiliva che il Parlamento e il Consiglio dell Unione
esercitino congiuntamente il potere legislativo e che una legge potesse essere adottata solo se approvata da entrambi.
Nonostante tale trattato fu un insuccesso, esso fece comunque da base allAtto unico europeo, il quale: instaur una
cooperazione europea in materia di politica estera, basata sullinformazione reciproca , sulla cooperazione e sul
coordinamento tra gli stati; diede la possibilit al Consiglio si adottare un atto anche contro la volont del Parlamento;
fissava una data precisa entro cui la CEE avrebbe dovuto adottare le misure necessarie per il completamento del mercato
interno attraverso la realizzazione di quattro fondamentali libert di circolazione: merci, persone, servizi, capitali; ha creato
ununione doganale mediante l abolizione di dazi doganali e fissando una tariffa comune nei riguardi degli scambi con
paesi terzi. La fissazione di tale termine fu prevista per il 31 dicembre del 1992. 9. Il trattato di Maastricht del 1992 e la
nascita dellUnione europea
La struttura portante dellodierna Unione europea rappresentata dal Trattato di Maastricht del 7 febbraio del 1992 ed
entrato in vigore il 1novembre 1993. Esso riunisce tutte le tre originarie Comunit europee (CECA, CEE E CEEA) e si
fonda su tre pilastri: il primo, rappresentato dalle Comunit europee, il secondo consiste nella politica estera e di sicurezza
comune (PESC), il terzo relativo alla giustizia e affari interni (GAI). Con lentrata in vigore del Trattato di Maastricht
convivono ben 4 trattati: il TUE contenente la disciplina della PESC e della GAI; il Trattato della Comunit Economica
Europea poi ridenominata Comunit Europea; il Trattato dellEuratom; il Trattato CECA.
Nel primo pilastro operano pienamente le istituzioni, i procedimenti, il sistema delle fonti e il carattere sopranazionale
proprio della Comunit. Negli altri due pilastri prevale invece il carattere intergovernativo, nel quale operano soprattutto gli
Stati membri, rappresentati dai rispettivi governi.
Sviluppo fondamentale, con tale Trattato, il passaggio a una moneta unica europea, lEuro.
Tale trattato inoltre mostra una spiccata sensibilit per i diritti della persona istituendo una cittadinanza europea, consistente
in uno status giuridico spettante ad ogni cittadino di uno Stato membro dellUnione.
Altre due innovazioni del Trattato sono: una nuova procedura di adozione degli atti comunitari denominata codecisione,
la quale comporta che latto sia adottato solo se sul suo testo si registra la comune volont sia del Parlamento europeo che
del Consiglio; laccettazione di un modello di integrazione europea non necessariamente uniforme per tutti gli Stati membri
denominato a integrazione differenziata o flessibile (per esempio il Regno Unito ha scelto di rimanere fuori dall accordo
sulla politica sociale).
Gli sviluppi successivi
Innovazioni significative sono state apportate dal Trattato di Amsterdam del 1997, entrato in vigore nel 1999, in cui si
proclamano i principi di libert, democrazia, rispetto dei diritti umani e dello stato di diritto, inserendo come obiettivo la
promozione di un elevato livello di occupazione. Sono state apportate modifiche al secondo pilastro, ma soprattutto viene
realizzata una parziale comunitarizzazione del terzo pilastro nel senso che materie appartenenti ad esso vengono sottratte
al TUE e passano nellambito del Trattato CE. Il terzo pilastro riduce quindi il suo ambito di applicazione alla sola
cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale. Con il Trattato di Roma del 2004 si voleva creare una Costituzione
Europea: il testo venne elaborato da una Convenzione composta dai rappresentanti dei governi, della Commissione, del
Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali, determinando un processo partecipativo trasparente e aperto come mai era
accaduto in passato. Lultima parola, per, rimaneva comunque nelle mani dei governi e per questo la Costituzione non
entr in vigore dato che era necessaria la ratifica di tutti gli Stati membri. Ratifica che non avvenuta.
10. Il Trattato di Lisbona del 2007
A differenza della Costituzione Europea che aveva come obiettivo quello di unificare in un unico trattato quello sullUnione
Europea e quello sulla Comunit Europea, il Trattato di Lisbona conserva la separazione in due distinti Trattati ma
interviene per modificarli.
Il Trattato sulla Comunit Europea viene ridenominato Trattato sul funzionamento dellUnione
Europea (TFUE), in conformit all unificazione della Comunit
Europea e dellUnione Europea nella sola Unione europea (TUE). Va notato che la suddivisione in due Trattati ha prodotto
un quadro normativo spesso confuso e disordinato, in quanto la disciplina di talune materie contenuta in parte nel TUE in
parte nel TFUE. Al Trattato di Lisbona sopravvive comunque quello della CEEA (Euratom) anche se con delle modifiche
per raccordarlo a quelle introdotte dal TUE e dal TFUE. Contenuti del Trattato:
Abolizione della struttura in 3 pilastri;
Il settore della PESC rimane soggetto a regole specifiche che ne sottolineano il carattere prettamente intergovernativo.
Struttura del Trattato:

Istituzione di un Presidente dellUnione eletto per un mandato di 2 anni e mezzo dal Consiglio Europeo;
Istituzione di un Alto rappresentante dellUnione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, avente lincarico di
Presidente del consiglio degli Affari estri e di Vicepresidente della Commissione;
Vengono aumentati i poteri del Parlamento europeo in materia di bilancio e di adozione degli atti dellUnione,
diventando, la codecisione, la procedura legislativa ordinaria (accrescimento della legittimit democratica); Viene
garantito il valore giuridico della Carta di Nizza dei diritti fondamentali;
Definitivo abbandono di unottica meramente economica e mercantile dellUnione.

CAPITOLO II: OBIETTIVI, PRINCIPI E CARATTERI DELLUNIONE EUROPEA E DEI TRATTATI


1. Gli obiettivi dellUnione europea
Gli obiettivi dellUnione europea sono indicati nellart. 3 TUE. Tale norma offre un quadro ampio nel quale confluiscono
gli obiettivi che, in passato caratterizzavano i tre pilastri (consistenti della comunit europea, PESC, cooperazione di
polizia e giudiziaria penale). Tale articolo, inoltre, mostra un ampliamento del progetto europeo, comprensivo di una
gamma di valori ed interessi da tutelare e realizzare a favore dei cittadini europei.
Lart. 3 TUE, al par. 1 dichiara che: l'Unione si prefigge di promuovere la pace, i suoi valori e il benessere dei suoi
popoli. Il riferimento ai valori non si riduce ad un vago richiamo a generici principi, ma lart. 2 TUE enuncia tali valori,
il cui rispetto condizione imprescindibile per lingresso di nuovi Stati membri, ed garantito con un procedimento
sanzionatorio nei confronti di Stati che siano gi membri dellUnione.
Il par. 2 dello stesso art. 3 prevede inoltre che lUnione offre ai suoi cittadini uno spazio di libert, sicurezza e giustizia
senza frontiere interne, in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto
concerne i controlli alle frontiere esterne, l'asilo, l'immigrazione, la prevenzione della criminalit e la lotta contro
quest'ultima.
Questo obiettivo richiama il settore che, secondo la terminologia del Trattato di Maastricht del 1992, era denominato
giustizia e affari interni, costituente il terzo pilastro dellUnione europea.
Lespressione spazio di libert, sicurezza e giustizia usata dallart. 3, mette in luce il necessario contemperamento tra le
esigenze di libert di circolazione e quelle di sicurezza, sia ai confini esterni dellUnione, che allinterno, mediante la
cooperazione giudiziaria e di polizia.
Di particolare importanza il riferimento al mercato interno, contenuto nel par. 3 dellart. 3. Questo comporta uno spazio
senza frontiere interne, nel quale assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali
secondo le disposizioni dei trattati. (art. 26, par. 2) Questo paragrafo dichiara anche che lunione combatte lesclusione
sociale e le discriminazioni e promuove la giustizia e la protezione sociali, la parit tra donne e uomini, la solidariet tra
generazioni e la tutela dei diritti dei minori; promuove la coesione economica, sociale e territoriale e la solidariet fra gli
Stati membri; rispetta la ricchezza della sua diversit culturale e linguistica e vigila sulla salvaguardia e sullo sviluppo del
patrimonio culturale europeo.
Ai sensi dell'art. 3, par. 4, TUE: l'Unione istituisce un'unione economica e monetaria la cui moneta l'euro. A tale
enunciazione si collega la realizzazione di una politica economica e di una politica monetaria, contemplate dallart. 119
TFUE, che rispetti prezzi stabili, finanze pubbliche e condizioni monetarie sane nonch bilancia dei pagamenti sostenibili.
La politica economica condotta congiuntamente dallUnione e dagli Stati membri, i quali restano, in principio,
competenti ad assumere le proprie determinazioni; tuttavia essi non sono del tutto liberi in materia. Essi sono tenuti ad
operare per la realizzazione dei fini di cui allart. 3 TUE e nel rispetto dei principi di uneconomia di mercato aperto e di
libera concorrenza. Inoltre essi devono fondare le loro politiche su uno stretto coordinamento tra di loro con lUnione.
LUnione adotta poi degli indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri e dellUnione; e sebbene
questa delibera sia una raccomandazione, lart. 121 TFUE istituisce un meccanismo di sorveglianza sul rispetto di tali
indirizzi. Gli Stati sono inoltre tenuti ad evitare disavanzi pubblici eccessivi e anche al riguardo istituti auna procedura di
sorveglianza da parte dellUnione, la quale pu comportare decisioni obbligatorie rivolte allo Stato in situazione di
disavanzo eccessivo affinch adotti misure correttivi e, in caso di inadempimento, sanzioni nei suoi confronti.
Il meccanismo di sorveglianza sui parametri stabiliti a livello europeo stato notevolmente rafforzato con ladozione di un
nuovo Patto di stabilit e crescita (c.d. Six Pack), consistente in cinque regolamenti e una direttiva entrati in vigore da
dicembre 2011. Tali provvedimenti prevedono forme di sorveglianza preventiva, rigorosi controlli e sanzioni, anche
finanziarie, sia nel caso di disavanzi eccessivi che di superamento di determinati limiti del debito pubblico. Ulteriori vincoli
sono stati fissati con il Trattato di Bruxelles dal 2012 sulla stabilit, sul coordinamento e sulla governance dellUnione

economica e monetaria (c.d. Fiscal Compact), che per non appartiene al diritto dellUnione europea, essendo un accordo
internazionale estraneo al sistema giuridico dellUnione.
La politica monetaria, al contrario, costituisce ormai una competenza esclusiva dellUnione, come risulta dallo stesso art.
119, par.2, TFUE, e dallart.3 par. 1, lett. C, che dichiara che lUnione ha competenza esclusiva nella politica monetaria per
gli Stati membri la cui moneta leuro.
La politica monetaria unica e la politica dei cambi unica sono connaturate allintroduzione di una moneta unica, leuro.
LUnione esercita la politica monetaria tramite i suoi organi monetari, mentre per la politica dei cambi competente il
Consiglio.
Lart. 3, par. 5, TUE enuncia gli obiettivi dellUnione europea nelle relazioni internazionali: nelle relazioni con il resto
del mondo l'Unione afferma e promuove i suoi valori e interessi, contribuendo alla protezione dei suoi cittadini.
Contribuisce alla pace, alla sicurezza, allo sviluppo sostenibile della Terra, alla solidariet e al rispetto reciproco tra i
popoli, al commercio libero ed equo, all'eliminazione della povert e alla tutela dei diritti umani, in particolare dei diritti
del minore, e alla rigorosa osservanza e allo sviluppo del diritto internazionale, in particolare al rispetto dei principi della
Carta delle Nazioni Unite. Queste disposizioni mostra la volont dellUnione europea di dare vita a una politica estera
unitaria, ponendosi sulla scena internazionale come un soggetto politico, non solo a tutela dei propri interessi e di quelli
dei propri cittadini, ma anche facendosi portatrice di interessi e valori di carattere generale, come la pace e la sicurezza, lo
sviluppo sostenibile, il commercio libero ed equo, leliminazione della povert e la tutela dei diritti umani.
Il quadro degli obiettivi perseguiti dallUnione europea va completato alla luce delle disposizioni di applicazione generale
contenute nel titolo II della parte prima del Trattato sul funzionamento dellUnione europea, che non si limitano a
organizzare il funzionamento dellUnione, ma ne precisano gli obiettivi, stabilendo talune esigenze delle quali essa deve
tenere conto, nonch i principi ai quali deve uniformarsi la propria azione.
Per quanto riguarda le disposizioni dalle quali si ricavano obiettivi dellUnione europea, va osservato che tali obiettivi sono
configurati come trasversali alle diverse politiche e azioni dellUnione, nel senso che queste ultima, oltre alle specifiche
finalit cui sono preordinate, devono tendere a realizzare i suddetti obiettivi. Questi comprendono l'eliminazione delle
ineguaglianze e la promozione della parit tra uomini e donne; la promozione di un elevato livello di occupazione, la
protezione sociale, la lotta contro lesclusione, un elevato livello di istruzione, formazione e tutela della saluta umana, al
lotta alle discriminazioni fondate sul sesso, la razza o lorigine etnica, la religione, le convinzioni personali; la tutela
dellambiente; la protezione dei consumatori.
Infine, lart. 7 TFUE prescrive la necessit di coerenza fra le diverse attivit dellUnione, avendo di mira il complesso dei
suoi obiettivi.
Ulteriori disposizioni, talune di notevole importanza, riguardano i servizi di interesse economico generale, la trasparenza
nellazione delle istituzioni, organi e organismi dellUnione, la protezione dei dati personali.
2. I valori fondanti dellUnione europea
Il Trattato UE stabilisce, allart. 2, i valori sui quali lUnione si fonda:
L'Unione si fonda sui valori del rispetto della dignit umana, della libert, della democrazia, dell'uguaglianza, dello Stato
di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono
comuni agli Stati membri in una societ caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla
giustizia, dalla solidariet e dalla parit tra donne e uomini.
Tali valori vengono posti a fondamento dellUnione europea e, sono dichiarati comuni agli Stati membri. Ci implica la
necessit che gli Stati membri condividano e rispettino tali valori; in caso contrario, da un lato non possibile per uno Stato
essere ammesso dallUnione, dallaltro uno Stato membro pu essere sottoposto ad una procedura sanzionatoria, con
conseguente sospensione di alcuni diritti.
Una precisa definizione di tali valori non sempre agevole. La dignit umana appare come il fondamento dellintero
complesso dei diritti umani. Luguaglianza, per un verso, costituisce essa stessa un diritto fondamentale, per altro verso, si
collega allo stato di diritto.
Quanto alla libert, secondo lopinione prevalente il termine non va riferito alle numerose libert riconosciute dai Trattati
(libert di circolazione delle merci, persone, servizi e capitali), ma alla sua dimensione politica, quale garanzia di rispetto di
una sfera di autonomia dei cittadini rivendicata nei riguardi dei pubblici poteri e sottratta alla loro ingerenza.
Il valore della democrazia implica un rinvio ai principi basilari delle democrazie occidentali. Esso non comporta alcun
modello rigido, che sarebbe, invece, in contrasto con lo stesso principio di democrazia; richiede, tuttavia, la garanzia di
alcuni requisiti minimi ma essenziali e irrinunciabili, quale la derivazione dei pubblici poteri dalla volont popolare.
Tuttavia tale principio, in particolare nel quadro del procedimento di adozione degli atti normativi europei, non poteva dirsi

adeguatamente realizzato, essendo palesemente insufficiente la mera consultazione del Parlamento europeo. Tale situazione
stata denunciata come problema del deficit democratico, problema che sono progressivamente aveva trovato soluzione
nellambito della Comunit europea, con la previsione del procedimento della codecisione nel quale il potere legislativo
esercitato su un piano di parit dal Consiglio e dal Parlamento europeo.
Il valore dello stato di diritto mutuato dalla moderna concezione dello Stato in contrapposizione allo Stato assoluto e, in
riferimento agli Stati membri, comporta la sottoposizione della societ e dei pubblici poteri alla legge. Con riguardo
allUnione europea, esso esprime la necessit che nella stessa Unione tutte le istituzioni e gli organi europei, gli Stati
membri, siano subordinati al rispetto del diritto risultante dagli stessi Trattati, dal diritto derivato e da ogni norma giuridica
applicabile nellordinamento europeo.
Lart. 2 TUE richiama, infine, il rispetto dei diritti umani. Lespressione implica un rinvio non solo agli ordinamenti degli
Stati membri, ma anche ai principi affermatisi a livello internazionale, a cominciare dalla Dichiarazione universale dei diritti
delluomo delle Nazioni Unite del 1948.
3. Segue: il meccanismo sanzionatorio nel caso di violazione grave e persistente di tali valori
I valori contemplati allart. 2 TUE hanno una valenza sia esterna, nei riguardi degli Stati che si candidano allammissione
dellUnione, che interna, verso gli Stati membri.
Sotto il primo profilo lart. 49 TUE dichiara che ogni Stato europeo che rispetti i valori di cui all'articolo 2 e si impegni a
promuoverli pu domandare di diventare membro dell'Unione.
Losservanza di questi valori, oltre che lappartenenza allEuropa, rappresenta, dunque, un requisito essenziale per
lammissione allUnione.
Se lUnione esige il rispetto dei valori dellart. 2 ai fini dellammissione, essa considera anche la possibilit che si determini
una involuzione in Stati membri, riguardo al sistema democratico o ad altri valori ivi enunciati. Pertanto lart. 7 TFUE ha
istituito un procedimento di controllo sulla condotta degli Stati membri, ce pu condurre allaccertamento di un grave e
persistente violazione dei suddetti valori e, di conseguenza, a sanzioni sospensive di diritti inerenti alla qualit di membro
dellUnione.
Il par. 2 dispone che il Consiglio europeo, deliberando all'unanimit su proposta di un terzo degli Stati membri o della
Commissione europea e previa approvazione del Parlamento europeo, pu constatare l'esistenza di una violazione grave e
persistente da parte di uno Stato membro dei valori di cui all'articolo 2, dopo aver invitato tale Stato membro a presentare
osservazioni.
Tale disposizione non riguarda lipotesi di una sporadica violazione, per quanto grave, dei valori di cui allart. 2: deve
trattarsi di una violazione grave e persistente, cio di una condotta di una politica statale in contrasto con gli stessi, come nel
caso di un colpo di Stato, o di una politica razzista, o di repressione dellopposizione, di abituale ricorso alla tortura, di
soppressione della libert di stampa ecc. Alla gravit della situazione da accertare corrispondono le garanzie che circondano
il procedimento in esame. Occorre, infatti, a seguito di proposta di un terzo degli Stati membri o della Commissione, la
deliberazione unanime del Consiglio europeo e lapprovazione del Parlamento europeo, cio una sua deliberazione che
dichiari negli stessi termini del Consiglio europeo, lesistenza della grave e persistente violazione dei valori di cui allart. 2.
anche garantito il principio del contraddittorio, con il diritto dello Stato in questione a esporre le proprie ragioni prima che
il Consiglio europeo e il Parlamento europeo deliberino.
Alla constatazione della grave e persistente violazione pu seguire la decisione di sanzioni contro lo Stato membro,
consistenti della sospensione di alcuni dei diritti derivanti dai Trattati, compreso il diritto di voto nel Consiglio, ferma
restando, per tale Stato, la necessit di continuare a rispettare gli obblighi connessi alla sua qualit di membro.
Le misure sanzionatore possono essere successivamente modificate o revocate dal Consiglio, per rispondere ai cambiamenti
della situazione che ha portato alla loro imposizione.
La procedura regolata dallart. 7 TUE, sicuramente garantista per quanto riguarda il ruolo degli organi politici (Consiglio
europeo, Consiglio e Parlamento europeo), non soggetta, invece, a un adeguato controllo giudiziario. Infatti lunica
competenza esercitabile in proposito dalla Corte di giustizia riguarda gli aspetti procedurali (quali la regolare delibera o il
rispetto del principio del contraddittorio) non anche il merito, cio lesistenza della grave e persistente violazione, ed
attivabile solo dallo Stato oggetto della constatazione.
Dalla sua introduzione con il Trattato di Amsterdam il procedimento in esame non mai stato applicato.
In seguito allaffare Haider, il Trattato di Nizza del 2001 ha inserito nellart. 7 un nuovo par. 1 che, modificato dal
Trattato di Lisbona del 2007, risulta cos formulato:
Su proposta motivata di un terzo degli Stati membri, del Parlamento europeo o della Commissione europea, il Consiglio,
deliberando alla maggioranza dei quattro quinti dei suoi membri previa approvazione del Parlamento europeo, pu
constatare che esiste un evidente rischio di violazione grave da parte di uno Stato membro dei valori di cui all'articolo 2.
Prima di procedere a tale constatazione il Consiglio ascolta lo Stato membro in questione e pu rivolgergli delle
raccomandazioni, deliberando secondo la stessa procedura.

Si stabilisce cos una difesa pi avanzata dei valori previsti dallart. 2 mediante una procedura di preallarme, volta a
verificare lesistenza di unevidente rischio di violazione grave e a prevenire la stessa commissione della violazione.
4. I principi democratici
Il Trattato di Lisbona introduce delle disposizioni specificatamente relative ai principi democratici agli articoli 9-12 TUE.
Prescindendo dallarticolo 9, concernente la cittadinanza dellUnione, lart. 10, par. 1, afferma tali principi nella forma
della democrazia rappresentativa, dichiarando che il funzionamento dellUnione si fonda sulla democrazia
rappresentativa.
Il concetto di democrazia rappresentativa sviluppato anche nel par. 2, secondo il quale i cittadini sono direttamente
rappresentati, a livello dell'Unione, nel Parlamento europeo.
Gli Stati membri sono rappresentati nel Consiglio europeo dai rispettivi capi di Stato o di governo e nel Consiglio dai
rispettivi governi, a loro volta democraticamente responsabili dinanzi ai loro Parlamenti nazionali o dinanzi ai loro
cittadini. Tale disposizione ribadisce quella duplice legittimit democratica, che consiste, da un lato, nella legittimit
europea, che si manifesta nella rappresentanza diretta dei cittadini dellUnione europea nel Parlamento europeo;
dallaltro, nella legittimit nazionale, che si esprime nella rappresentanza indiretta dei popoli dei singoli Stati membri
nell'ambito del Consiglio europeo e del Consiglio, attraverso i Capi di Stato o di governo e attraverso i governi a loro
volta democraticamente responsabili verso i parlamenti nazionali.
Lattuazione del principio della democrazia rappresentativa perseguita, per quanto riguarda la rappresentanza diretta dai
cittadini dellUnione nel Parlamento europeo, mediante lattribuzione di una pluralit di poteri a tale istituzione, che
mostrano un rafforzamento del suo ruolo rispetto al quadro anteriore allentrata in vigore del Trattato di Lisbona. Esso
acquista un potere pari a quello del Consiglio nelladozione degli atti legislativi a seguito della generalizzazione della
codecisione quale procedura legislativa ordinaria.
Il ruolo del Parlamento europeo, in ossequio i principi democratici, si esplica anche nei rapporti con le altre istituzioni
europee. Di particolare rilievo sono i poteri del Parlamento europeo nei riguardi della Commissione.
Alla rappresentanza dei singoli popoli degli Stati membri dedicata una specifica disposizione, lart. 12, il quale d una
notevole visibilit e peso politico ai parlamentari nazionali. Esso dichiara: i parlamenti nazionali contribuiscono
attivamente al buon funzionamento dellUnione.
Essi, da un lato, esercitano nellUnione una rappresentanza indiretta, controllando, stimolando e orientando lazione dei
rispettivi governi allinterno delle istituzioni europee; dallaltro, esprimono direttamente la propria rappresentativit
popolare operando nei rapporti con le istituzioni europee, senza alcuna mediazione dei loro esecutivi.
I Parlamenti nazionali esercitano la rappresentanza indiretta attraverso i poteri di controllo e indirizzo sui rispettivi governi
in merito alle posizioni che questi ultimi assumeranno allinterno del Consiglio; ma esercitano anche una rappresentanza
diretta, senza mediazione dei propri governi, con riguardo al procedimento (ordinario o semplificato) di revisione dei
Trattati.
Lart. 5, par. 3, dichiara poi che i parlamenti nazionali vigilano sul rispetto del principio di sussidiariet e di proporzionalit.
Lart. 10, par. 4, riconosce anche il ruolo dei partiti politici, che contribuiscono a formare una coscienza politica europea e
ad esprimere la volont dei cittadini dellUnione. Il par. 3 stabilisce poi che i cittadini europei hanno diritto di partecipare
alla vita democratica dellUnione. Tale norma enuncia il principio di prossimit, richiedendo che le decisioni concernenti la
vita dellUnione siano assunte al livello pi vicino al cittadino.
Lart. 11 ha poi ad oggetto la democrazia partecipativa, in particolare assegna un potere di iniziativa popolare.
Nel 2011 stato emanato un regolamento riguardante liniziativa dei cittadini. Liniziativa di chiedere alla Commissione di
presentare unadeguata proposta, su un tema per il quale i cittadini ritengono necessario un atto giuridico dellUnione ai fini
dellattuazione dei Trattati, sia sostenuta da almeno un milione di cittadini firmatari, che questi provengano da almeno un
quarto degli Stati membri e che, in ciascuno di tali Stati, essi corrispondano almeno al numero dei deputati al Parlamento
europeo eletti nello Stato moltiplicati per 750 (art. 7)
La procedura prende avvio con la formulazione di una proposta diniziativa da parte di un comitato di organizzatori, che
viene registrata dalla Commissione se il comitato costituito in maniera conforme al regolamento, se la proposta non
esula dalle competenze, se non ha contenuto futile o vessatorio. Le dichiarazioni di sostegno vengono poi raccolte entro 12
mesi. Se ottiene il sostegno ex art. 7, la Commissione esamina liniziativa ed entro tre mesi espone le sue conclusioni
giuridiche e politiche, le azioni che intende intraprendere. Non esistono rimedi per contestare la sua eventuale decisione di
non dare corso alliniziativa, mentre un rifiuto di trascrivere la proposta diniziativa per assenza delle condizioni previste
soggetto a ricorsi anche giudiziari.

5. Il rispetto dei diritti umani fondamentali


Tra i valori fondamentali dellUnione europea lart. 2 TUE menziona il rispetto dei diritti umani. Ai diritti umani dedicato
lintero art. 6 TUE. Partendo dal par. 3, esso rappresenta il punto di approdo della evoluzione della giurisprudenza della
Corte di giustizia. Esso dichiara che i diritti fondamentali, garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libert fondamentali e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, fanno
parte del diritto dell'Unione in quanto principi generali.
In una prima fase, la Corte di giustizia aveva rifiutato di tenere conto, ai fini di valutare la legittimit di un atto comunitario,
della eventuale violazione di diritti umani, garantiti dalle costituzioni degli Stati membri. Infatti nella sentenza Stork c. Alta
Autorit, aveva respinto un ricorso diretto allannullamento di una decisione della CECA, ritenuta pregiudizievole per i
diritti fondamentali alla libera esplicazione della propria personalit e allesercizio della propria attivit professionale,
tutelati da quasi tutte le costituzioni degli Stati membri.
Successivamente la Corte ha compiuto una decisiva svolta, affermando che i diritti umani fondamentali fanno parte del
diritto comunitario quali suoi autonomi principi generali, basati sulle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri e
agli accordi internazionali sui diritti umani. La vigenza, quali principi generali del diritto dellUnione europea, dei diritti
fondamentali delluomo, ispirati alle costituzioni degli Stati membri e agli accordi in materia, obbliga le istituzioni europee
al loro rispetto. Di conseguenza atti di tali istituzioni emanati in loro violazione sono illegittimi e suscettibili di essere
annullati dalla Corte di giustizia. Ma lappartenenza dei diritti fondamentali ai principi generali del diritto dellUnione
determina la loro obbligatoriet anche nei confronti degli Stati membri, purch, ovviamente, ci si trovi nelle materie
rientranti nellambito dei competenza del diritto dellUnione europea. Pertanto la Corte competente ad accettare
linfrazione di uno Stato membro derivante dalla sua condotta in violazione dei diritti fondamentali.
Ci implica che, per esempio, la violazione di uno Stato membro del diritto di associazione, o delle libert di espressione, o
di circolazione allinterno di tale Stato, non sindacabile di per s da parte della Corte di giustizia. Ma se una siffatta
violazione commessa nel contesto delle materie appartenenti al diritto dellUnione, quali l libera circolazione dei
lavoratori subordinati, o il diritto di stabilimento di quelli autonomi, o la libera circolazione delle merci o dei servizi, esso
comporta un inadempimento degli obblighi propri del diritto dellUnione e, pertanto, ben pu provocare lapertura di una
procedura dinfrazione.
Linserimento dei diritti umani fondamentali nel diritto dellUnione europea avvenuto grazie alla giurisprudenza in
qualche misura creativa della Corte di giustizia.
Per quanto riguarda il richiamo alla Convenzione europea dei diritti delluomo la Corte di giustizia, di recente, pur
ribadendo lappartenenza dei diritti da essa contemplati al diritto dellUnione, ha escluso che, in virt di tale richiamo, la
Convenzione sia direttamente applicabile allinterno degli Stati membri e sia provvista del primato sulle norme nazionali
incompatibili che caratterizza il diritto dellUnione. In una sentenza del 2012, la Corte ha affermato che lart. 6 non
disciplina il rapporto tra CEDU e ordinamenti giuridici degli Stati membri e nemmeno determina le conseguenze che un
giudice nazionale deve trarre nellipotesi di conflitto tra i diritti garantiti da tale convenzione ed una norma di diritto
nazionale. Pertanto il rinvio operato dallart. 6 alla CEDU non impone al giudice nazionale, in caso di conflitto tra una
norma di diritto nazionale e detta convenzione, di applicare direttamente le disposizioni di questultima, disapplicando la
norma di diritto nazionale in contrasto con essa.
Mentre il par. 3 corrisponde sostanzialmente a una disposizione gi presente nel Trattato sullUnione europea, nuovi sono
gli altri due paragrafi inseriti dal Trattato di Lisbona del 2007. Il par. 1 attribuisce valore giuridicamente obbligatorio alla
Carta di Nizza dei diritti fondamentali del 2000, riproclamata, con adattamenti, a Strasburgo il 12 dicembre 2007. I diritti
fondamentali comunque continuano ad operare, sia nei riguardi delle istituzioni e organi dellUnione che degli Stati
membri, nelle sole materie che formano oggetto gi delle competenze dellUnione europea. Anche la Corte di giustizia nel
2011 ha avuto modo di sottolineare che le disposizioni della Carta si applicano agli Stati membri esclusivamente
nellattuazione del diritto dellUnione.
Al par. 2 lart. 6 stabilisce che lUnione aderir alla Convenzione europea dei diritti delluomo del 1950, e tale adesione
non modifica le competenze dellUnione definite nei Trattati.
Laccordo di adesione richiede una decisione unanime del Consiglio, previa approvazione del Parlamento europeo, e tale
decisione entra in vigore solo a seguito di approvazione degli Stati membri, conformemente alle rispettive norme
costituzionali.
6. I procedimenti di revisione dei Trattati
I Trattati sui quali si fonda lUnione europea possono essere modificati attraverso una procedura di revisione ordinaria e
mediante procedure di revisione semplificate, regolate dallart. 48 TUE. Liniziativa della procedura di revisione ordinaria
spetta ad ogni Stato membro, al Parlamento europeo o alla Commissione. Questi, infatti, possono sottoporre al Consiglio
progetti intesi a modificare i trattati. Tali progetti possono, tra l'altro, essere intesi ad accrescere o a ridurre le competenze

attribuite all'Unione nei trattati. Tali progetti sono trasmessi dal Consiglio al Consiglio europeo e notificati ai parlamenti
nazionali.
I progetti di revisione, dunque, possono essere diretti anche a ridurre le competenze dellUnione. Questa possibilit
rappresenta unassoluta novit. Infatti, sino al Trattato di Lisbona eventuali modifiche dei Trattati potevano solo
approfondire il processo, non certo determinare un regresso, quale invece si verificherebbe mediante la riduzione delle
competenze dellUnione. Ci era previsto nellart. 2 TUE, nel testo anteriore al Trattato di Lisbona, il quale assegnava
allUnione europea lobiettivo di mantenere integralmente lacquis comunitario e svilupparlo al fine di valutare in quale
misura si renda necessario rivedere le politiche e le forme di cooperazione instaurate dal Trattato allo scopo di garantire
l'efficacia dei meccanismi e delle istituzioni comunitarie.
Il termine acquis originariamente stava ad indicare il complesso delle realizzazioni, dei risultati acquisiti nellambito
comunitario, cio linsieme del diritto derivato della Comunit europea, gli atti giuridicamente obbligatori, quali gli accordi
conclusi dalla Comunit con Stati terzi, le convivenze concluse tra gli Stati membri sulla base dei Trattati, ma anche atti di
carattere pi squisitamente politico, come accordi interistituzionali, nonch la giurisprudenza della Corte di giustizia e del
Tribunale di primo grado.
Lobiettivo di mantenere integralmente lacquis comunitario, significava, quindi, che lazione dellUnione non poteva in
alcun caso pregiudicare o rimettere in discussione quanto conseguito, ma doveva tendere costantemente
all'approfondimento e la progresso delle realizzazioni dellUnione.
Dunque, la possibilit oggi prevista dallart. 48, par., 2, TUE, di ridurre le competenze dellUnione, segna uninversione
rispetto a tale tendenza.
Il Consiglio europeo, previa consultazione del Parlamento europeo e della Commissione, nonch della Banca centrale
europea, in caso di modifiche istituzionali nel settore monetario, pu adottare, a maggioranza qualificata, una decisione
favorevole allesame delle modifiche proposte. In questo caso il presidente del Consiglio europeo convoca una
convenzione composta da rappresentanti dei parlamenti nazionali, dei capi di Stato o di governo degli Stati membri, del
Parlamento europeo e della Commissione. La convenzione esamina i progetti di modifica e adotta per consenso una
raccomandazione a una conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri quale prevista al paragrafo 4. La
convenzione, assicurando una rappresentanza delle istituzioni europee (Parlamento europeo e Commissione) e dei
parlamenti nazionali, oltre che dei governi, garantisce un metodo che non pi solo intergovernativo, ma partecipativo,
democratico, articolato e trasparente.
La convenzione non pu essere convocata, con decisione a maggioranza semplice del Consiglio europeo e approvazione del
Parlamento europeo, qualora lentit delle modifiche non giustifichi la convocazione. In questo caso lo stesso Consiglio
europeo definisce il mandato per una conferenza intergovernativa (art. 48 par. 3, 2 comma)
La convenzione, che delibera mediante consenso, e quindi senza formale votazione, adotta una raccomandazione, mentre la
decisione spetta alla conferenza formata dai soli rappresentanti dei governi degli Stati membri, la quale adotta il testo sul
quale abbia trovato unintesa unanime. Lentrata in vigore delle modifiche richiede la ratifica di tutti gli Stati membri, cio
la stipulazione di un nuovo trattato di revisione. Se dopo due anni dalla firma di un tale trattato, i quattro quindi degli Stati
membri lo abbiano ratificato, mentre gli altri abbiano incontrato delle difficolt, lart. 48, par. 5, dispone che della
questione si occupi il Consiglio europeo questultimo potr solo aprire un dibattito politico, ma non pu imporre il trattato
di revisione agli Stati che non lo abbiano ratificato, n assicurare l'entrata in vigore tra i ratificanti, a prescindere
dallassenza anche di una sola ratifica.
Lart. 48 TUE contempla anche procedure di revisione semplificate. Una prima, regolata nel par. 6, riguarda le modifiche
relative alle parte terza del Trattato sul funzionamento dellUnione europea, concernente le politiche e le azioni interne
dellUnione. La procedura inizia anche in questo caso con un progetto di qualsiasi stato membro del Parlamento europeo o
della Commissione, sottoposto al Consiglio europeo. Questultimo, previo parere del parlamento europeo, della
Commissione o, se del caso, della Banca centrale europea, pu decidere allunanimit di modificare le disposizioni della
parte terza del TFUE. Questa procedura stata impiegata per la prima volta con la decisione del Consiglio europeo
2011/199/UE, che modifica lart. 136 TFUE aggiungendo un paragrafo che permette agli Stati membri la cui moneta
leuro di istituire un meccanismo di stabilit da attivare ove indispensabile per salvaguardare la stabilit della eurozona nel
suo insieme, subordinando la concessione di qualsiasi assistenza finanziaria a una rigorosa condizionalit. In base a tale
previsione stato concluso il Trattato che istituisce il Meccanismo europeo di stabilit (MES: c.d. fondo salva Stati).
Ladozione della decisioni del Consiglio europeo non sufficiente, peraltro, per lentrata in vigore della modifica. Infatti,
tale decisione entra in vigore solo previa approvazione degli Stati membri conformemente alle rispettive norme
costituzionali. Per quanto riguarda lItalia, tale approvazione dovrebbe avere luogo mediante ratifica, previa autorizzazione
con legge del Parlamento (ex artt. 87 e 80 Cost.).
Tale procedura, infine, non pu essere utilizzata per estendere le competenze attribuite allUnione dai Trattati.

Laltra procedura di revisione semplificata, di cui allart. 48, par. 7, riguarda il passaggio dalla votazione allunanimit nel
Consiglio, in un determinato settore o in un caso determinato, alla votazione a maggioranza qualificata. Il passaggio
dall'unanimit alla maggioranza qualificata nel Consiglio mediante tale procedura semplificata esclusa in varie materie,
come le decisioni che hanno implicazioni militari o che rientrano nel settore della difesa e i casi previsti dallart. 353 TFUE
(risorse proprie dellUnione, quadro finanziario pluriennale, ecc.). Le modifiche sono adottate dal Consiglio europeo
all'unanimit, previa approvazione del Parlamento europeo, che si pronuncia a maggioranza dei suoi membri. Liniziativa
del Consiglio europeo va trasmessa ai parlamenti nazionali e, in caso di opposizione, entro sei mesi fa tale trasmissione, da
parte anche di un solo parlamento nazionale, la decisione non adottata.
Oltre a queste procedure di revisione (ordinaria e semplificata), specifiche disposizioni dei trattati prevedono, per
determinati casi, ulteriori procedure semplificate di revisione e, talvolta, procedure di revisione delegata che consistono
nellattribuzione alle istituzioni europee del potere di adottare atti diretti a integrare o sviluppare il contenuto di particolari
disposizioni. Si tratta delle disposizioni contenute negli art. 25, 2 comma TFUE (disposizioni tese a completare i diritti dei
cittadini ddellUnione), art. 223, par. 1, 2 comma TFUE (suffragio universale diretto dal Parlamento europeo secondo una
procedura uniforme o secondo principi comuni a tutti gli Stati membri), art. 311, 3 comma TFUE (sistema di risorse
proprie dellUnione). In questi casi la delibera del Consiglio, previa approvazione del Parlamento europeo, non sufficiente
a determinare le indicate modifiche: queste entrano in vigore solo quando siano espresse le conformi volont degli Stati
membri mediante un atto di approvazione delle stesse modifiche. Alla fase gestita dalle istituzioni europee, fa seguito quindi
una fase governativa, con la quale viene garantito il rispetto delle volont degli Stati in merito alle modifiche ai Trattati. In
altre disposizioni, come art. 218 TFUE (modifica alle disposizioni dello Statuto della Corte di giustizia), la modifica dei
Trattati consegue direttamente alla decisione delle istituzioni europee.
Lart. 257 TFUE infine consente al Parlamento europeo e al Consiglio di istituire con regolamenti tribunali specializzati
incaricati di conoscere in primo grado di talune categorie di ricorsi in materie specifiche.
Al tema della revisione semplificata si lega anche la possibilit di attribuire allUnione delle competenze sussidiarie,
ampliando i suoi poteri mediante un procedimento che si esaurisce sul piano esclusivamente europeo.
Ci si chiede, infine, se le predette procedure di revisione, in particolare quelle regolate dallart. 48 TUE, abbiano carattere
esclusivo o se modifiche ai Trattati possano essere adottate anche per altra via, in particolare mediante un accordo tra tutti
gli Stati membri. La Corte di giustizia ha dato una soluzione negativa, richiedendo che sia obbligatoriamente seguito liter
prescritto dallart. 48.
7. Lammissione dei nuovi membri
AllUnione europea possono aderire nuovi Stati membri. La procedura di ammissione regolata dallart. 49 TUE, il quale
prevede due fasi. La prima si svolge nel quadro delle istituzioni europee, la seconda coinvolge, invece, gli Stati membri. Da
tale disposizione si ricava, anzitutto, che il procedimento prende lavvio su iniziativa dello Stato che intende aderire
allUnione europea. Essa, inoltre, prescrive due requisiti per ladesione: uno di natura geografica, cio che lo Stato
candidato appartenga allEuropa, laltro di natura politica, cio che tale Stato rispetti e promuova quei valori, enunciati
dallart. 2 TUE, sui quali si fonda lUnione. Il primo criterio oggetto di una mera constatazione da parte delle competenti
istituzioni dell'Unione, anche se la Commissione ha precisato che la nozione di Stato europeo non si esaurisce in una
visione geografica, ma comporta la considerazione anche di elementi storici e culturali, che contribuiscono a forgiare
lidentit europea; il secondo implica un giudizio, una valutazione ad opera di tali istituzioni.
Il Consiglio delibera allunanimit, e ci comporta che ladesione di un nuovo membro subordinata al consenso di tutti gli
Stati membri. La pronuncia del Consiglio fa seguito al parere della Commissione e all'approvazione del Parlamento.
Diverso il loro valore giuridico. Il parere della Commissione obbligatorio, nel senso che per la validit della procedura di
adesione, il Consiglio giuridicamente tenuto a consultare la Commissione; ma il parere di questultima non vincola il
Consiglio, che pu discostarsene. Al contrario, l'approvazione del Parlamento europeo comporta che la delibera del
Consiglio sia subordinata al suo consenso.
Lultima parte della norma in esame (inserita dal Trattato di Lisbona) riferendosi ai criteri di ammissibilit convenuti dal
Consiglio europeo, codifica una tecnica che stata sperimentata con risultati soddisfacenti riguardo alle pi recenti adesioni.
Essa consiste nel predeterminare dei criteri ai quali i candidati devono conformarsi progressivamente, nel corso di una fase
di pre-adesione, sotto il controllo della Commissione che ne verifica il rispetto.
Una volta che il Consiglio abbia deliberato di accogliere la domanda di adesione, si svolge una seconda fase, che si
conclude con la stipulazione di una accordo tra lo Stato aderente e gli Stati membri, contenente le condizioni di ammissione
e gli adattamenti dei Trattati (art. 49 comma 2).
Lingresso dello Stato richiedente nellUnione ha luogo solo al momento in cui entra in vigore laccordo di adesione; e tale
entrata in vigore subordinata alla ratifica degli Stati contraenti.
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Nella prassi le due fasi del procedimento di adesione rendono a sovrapporsi e a concludersi simultaneamente, con la
decisone del Consiglio di accogliere la domanda del Paese candidato e con ladozione dellaccordo di adesione. Inoltre un
ruolo determinate sulle scelte e sui tempi delladesione svolto dal Consiglio europeo.
8. Il recesso dallUnione europea
Il Trattato sullUnione europea non conteneva alcuna disposizione in merito ad un eventuale diritto di recesso unilaterale
degli Stati membri. Lart. 53 TUE esprime la volont di dare alla costruzione europea una durata permanente (il presente
Trattato concluso per una durata illimitata).
Peraltro, un diritto di recesso doveva ritenersi consentito alle condizioni previste dal diritto internazionale generale
concernente la sospensione e lestinzione dei trattati, codificato nella Convenzione di Vienna del 1969 sul diritto dei trattati;
per esempio, qualora vi sia il consenso degli altri Stati membri o nel caso di mutamento fondamentale delle circostanze. Il
Trattato di Lisbona, per la prima volta, ha attribuito agli Stati membri un diritto di recesso volontario, cio non subordinato
pi a condizioni sostanziali, come il mutamento delle circostanze, ma solo procedurali e tali, comunque, da non impedire a
uno Stato membro di ritirarsi, se lo vuole, dallUnione. Infatti, larticolo 50 TUE, dichiara che:
1. Ogni Stato membro pu decidere, conformemente alle proprie norme costituzionali, di recedere dall'Unione.
2. Lo Stato membro che decide di recedere notifica tale intenzione al Consiglio europeo. Alla luce degli orientamenti
formulati dal Consiglio europeo, l'Unione negozia e conclude con tale Stato un accordo volto a definire le modalit del
recesso, tenendo conto del quadro delle future relazioni con l'Unione. L'accordo negoziato conformemente all'articolo
218, paragrafo 3 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea. Esso concluso a nome dell'Unione dal Consiglio,
che delibera a maggioranza qualificata previa approvazione del Parlamento europeo.
Laccordo sulle modalit del recesso segna anche il momento di cessazione dellapplicazione dei Trattati allo Stato
interessato, momento che coincide con lentrata in vigore dellaccordo. Ma, se non si riesce a concludere un accordo, i
Trattati cessano ugualmente di essere applicabili due anni dopo la notifica della decisione di recedere. Al termine dei due
anni, eventualmente prorogabili, il recesso produce pienamente leffetto di estinguere lo status di membro dellUnione.
Nulla esclude che tale Stato possa successivamente rientrare nellUnione, ma a tal fine va applicato il procedimento di
ammissione regolato dallart. 49 TUE.
CAPITOLO III: I PRINCIPI DELIMITATIVI TRA LE COMPETENZE DELLUNIONE EUROPEA E QUELLE
DEGLI STATI MEMBRI
1. Le competenze di attribuzione
Le competenze dellUnione sono delimitate rispetto a quelle esercitabili dagli Stati membri in base ad alcuni principi, i quali
segnano lo spartiacque tra le competenze delle istituzioni europee e quelle che restano nellambito di tali Stati. Esse
riguardano sia la delimitazione delle competenze tra lUnione e gli Stati membri, sia lesercizio di tali competenze una volta
definito lambito della loro appartenenza rispettiva.
Il primo principio viene in rilievo ai fini della ripartizione delle competenze tra lUnione e gli Stati membri. Si tratta del
principio di attribuzione (art. 5, par.2): in virt del principio di attribuzione, l'Unione agisce esclusivamente nei limiti
delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti.
Qualsiasi competenza non attribuita all'Unione nei trattati appartiene agli Stati membri.
Il principio della competenza di attribuzione significa che lUnione dispone esclusivamente di quelle funzioni e di quei
poteri che gli Stati membri hanno volontariamente convenuto di attribuirle mediante i Trattati istitutivi, ogni altra
competenza restando nelle mani degli Stati. Dunque, i poteri dellUnione europea non sono poteri originari, cio poteri
che essa possiede per forza propria, come lo Stato titolare della sovranit territoriale a titolo originario. I suoi poteri sono
derivati, in quanto attribuiti dagli Stati membri volontariamente, attraverso gli accordi istitutivi dellUnione. Tale
carattere dei poteri dellUnione conferma che essa non intende assurgere a una sorta di super Stato o Stato federale, ma si
colloca nel solco delle organizzazioni internazionali.
Lassenza di un intento federalistico, nellattuale sistema europeo, confermato dallart. 4, par. 2, TUE che, facendo
seguito alla riaffermazione secondo la quale qualsiasi competenza non attribuita allUnione nei Trattati appartiene agli Stati
membri, dispone che: lUnione rispetta l'uguaglianza degli Stati membri davanti ai trattati e la loro identit nazionale insita
nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale, compreso il sistema delle autonomie locali e regionali []. Tale
norma ha, dunque, il significato di salvaguardare la sovranit degli Stati membri escludendo ogni trasformazione
dellUnione europea in una entit federale. Ampia portata ha, per, il riferimento allidentit nazionale degli Stati membri,
che comprende il complesso della cultura, della civilt delle tradizioni, dellarte di ciascuno Stato; e il suo rispetto esprime
l'esigenza di preservare le specificit, le diversit di ciascuno Stato, le quali non vanno annullate in nome di unipotetica
omologazione a livello europeo. Ci non significa negare unidentit culturale europea, ma tale identit europea va vista
come un continuo arricchimento che nasce dallincontro, dalla reciproca conoscenza, dal reciproco apprezzamento della

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ricchezza di civilt e di cultura della quale ogni Stato membro portatore. Il rispetto del principio di attribuzione
giuridicamente sanzionato. Ove, infatti, lUnione o le sue istituzioni agissero al di l delle competenze ad esse conferite, gli
atti emanati sarebbero illegittimi, in quanto viziati da incompetenza e soggetti a dichiarazione di nullit da parte dei giudici
dellUnione.
La Corte di giustizia ha pi volte ribadito che le competenze dellUnione sono soltanto quelle attribuite dalle disposizioni
dei Trattati e non possono spingersi oltre lambito da esse risultanti.
Tuttavia a certe condizioni il principio di attribuzione non esclude che gli Stati possano attribuire alle istituzioni europee
determinate funzioni, con un accordo autonomo e distinto rispetto allordinamento dellUnione. Tale giurisprudenza stata
ribadita in una sentenza del 2012 (Pringle).
Di recente poi il problema della compatibilit con il principio di attribuzione, in particolare riferito alle competenze delle
istituzioni (art. 13, par.2) si posto riguardo a due accordi internazionali conclusi tra Stati membri dellUnione nel quadro
del rafforzamento della governance europea delleconomia e delle misure volte a contrastare la crisi finanziaria ed
economica che ha investito lEuropea. Ci riferiamo al MES e al Fiscal Compact: non appartengono al diritto dellUnione,
trattandosi di accordi internazionali, soggetti alla ratifica degli Stati parti per la loro entrata in vigore ed estranei
allordinamento giuridico dellUnione, anche se il Trattato sul Fiscal Compact prevede la sua incorporazione in tale
ordinamento entro cinque anni dalla sua entrata in vigore e stabilisce che esso va interpretato e applicato in conformit dei
Trattati sui quali si fonda lUnione europea e subordinatamente agli stessi. Questi trattati attribuiscono alle istituzioni
dellUnione alcune competenze e poteri, che non sempre appaiono giustificabili in base ai Trattati europei, e prevedono
procedure diverse da quelle stabilite in questi ultimi, come ladozione semiautomatica delle proposte e delle
raccomandazioni della Commissione nei confronti di uno Stato della zona euro che abbia violato i propri obblighi, nel
quadro della procedura per disavanzi eccessivi, salvo che a esse si opponga la maggioranza qualificata degli Stati aderenti
alleuro. La Corte di giustizia, nella sentenza Pringle, ha dichiarato che il MES non viola il principio di attribuzione.
2. Le competenze sussidiarie
Il principio delle competenze di attribuzione appare ridimensionato dalla possibilit, espressamente prevista dallart. 352
TFUE, di conferire nuovi poteri, detti competenze sussidiarie, allUnione senza una formale modifica dei Trattati. Tale
articolo, contenente la c.d. clausola di flessibilit, dichiara che:
Se un'azione dell'Unione appare necessaria, nel quadro delle politiche definite dai trattati, per realizzare uno degli
obiettivi di cui ai trattati senza che questi ultimi abbiano previsto i poteri di azione richiesti a tal fine, il Consiglio,
deliberando all'unanimit su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo, adotta le
disposizioni appropriate. Allorch adotta le disposizioni in questione secondo una procedura legislativa speciale, il
Consiglio delibera altres all'unanimit su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo.
Il procedimento alquanto rigoroso, essendo richiesti la proposta della Commissione, lapprovazione del Parlamento e il
voto unanime del Consiglio. Essendo questultimo formato dai ministri degli Stati membri, la regola dellunanimit implica
che lattribuzione di nuove competenze allUnione subordinata al consenso di tutti gli Stati membri.
Lipotesi prevista dallart. 352 che un determinato scopo rientri gi nella competenza dellUnione (nel quadro delle
politiche definite nei Trattati), ma che questultima non sia stata provvista dai Trattati dei poteri dazione necessari per
realizzarlo; per cui tali poteri vengono attributi mediante il procedimento in esame.
Lart. 352 pone vari limiti alla sua applicazione. Anzitutto, le misure fondate su tale articolo non possono comportare
unarmonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri nei casi in cui i Trattati la escludano.
Inoltre il ricorso a tale procedura del tutto escluso in materia di politica estera e di sicurezza comune, a conferma che,
malgrado lapparente eliminazione dei pilastri dellUnione, tale materia conserva una sua specificit che la sottrae alle
regole generali, di origine comunitaria, operanti nellordinamento dellUnione.
Occorre tenere conto, inoltre, anche della Dichiarazione 41, allegata al Trattato di Lisbona, secondo la quale lart. 352
TFUE pu essere applicato solo per perseguire gli obiettivi indicati dallart. 3, par. 2,3 e 5, TUE. Ne restano esclusi, quindi,
lobiettivo di promozione della pace, dei valori dellUnione e del benessere dei suoi popoli, lunione economica e monetaria
e la PESC.
Nella prassi anteriore al Trattato di Lisbona il corrispondente art. 308 del Trattato sulla Comunit europea stato applicato
centinaia di volte e, attraverso il procedimento ivi contemplato, vere e proprie nuove materie sono stata attribuita alla
competenza della Comunit, come, ad esempio, la protezione dell'ambiente, la tutela dei consumatori, la ricerca scientifica.
Oggi le limitazioni previste nel testo e, soprattutto, la difficolt di raggiungere un voto unanime dei ventisette Stati membri
presenti nel Consiglio inducono a prevedere un uso pi ridotto della clausola di flessibilit.

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Va sottolineato che il procedimento volto a conferire nuovi poteri allUnione resta soggetto al rispetto dei principi di
sussidiariet e di proporzionalit, i quali limitano sia la possibilit di intervento dellUnione, sia i tipi di atti adottabili, i
quali devono essere il meno intrusivi possibile nei confronti degli Stati membri.
3. I c.d. poteri impliciti
Oltre alla disposizione dellart. 352 TFUE, il principio delle competenze di attribuzione risulta limitato da una consolidata
giurisprudenza della Corte di giustizia. Si tratta della giurisprudenza nella quale la corte di giustizia fa applicazione della
c.d. teoria dei poteri impliciti, elaborata dalla Corte suprema statunitense con lobiettivo di rafforzare e ampliare le
competenze dello Stato federale. Secondo tale teoria, lUnione europea deve ritenersi provvista non solo dei poteri ad essa
conferiti espressamente dei Trattivi istituitivi (poteri espliciti), ma anche dei poteri (impliciti), pur non menzionati dai
Trattati, che siano funzionali ai poteri espliciti; che siano, cio, necessari per garantire che i poteri suddetti siano esercitati
nella maniera pi efficace.
Esemplare di tale giurisprudenza la sentenza AETS del 31 marzo 1971, con la quale la Corte afferm la competenza della
Comunit a concludere accordi internazionali in materia di trasporti. Secondo la Corte, tale competenza non deve essere
espressamente prevista dal Trattato ma pu desumersi anche da altre disposizioni dei Trattati e da atti adottati in forza di
queste disposizioni dalle istituzioni dellUnione.

4. Le categorie di competenza dellUnione europea


Il principio di attribuzione non esaurisce la disciplina relativa alle competenze dellUnione. Occorre, infatti, stabilire se il
conferimento di tali competenze escluda una competenza degli Stati membri o, al contrario, coesista con tale competenza e
quali siano la natura e l'intensit dei poteri assegnati allUnione nelle materie rientranti nelle proprie competenze.
Anteriormente al Trattato di Lisbona, sebbene varie disposizioni dei Trattati si riferissero a materie di competenza esclusiva
della Comunit, o prevedessero una competenza sia della Comunit che degli Stati membri, mancava una disciplina
organica della materia. Alcuni contributi importanti erano stati dati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, ma
lassenza di una normativa rendeva problematica la definizione degli ambiti di competenza rispettiva delle istituzioni
europee e degli Stati membri. Il Trattato di Lisbona ha colmato questa lacuna, distinguendo tre categorie di competenze
dellUnione, alle quali sono dedicati gli articoli 2-6 TFUE. Esse sono le competenze esclusive, quelle concorrenti e quelle di
sostegno, coordinamento o completamento dellazione degli Stati membri. Tali categorie, peraltro non esauriscono la
tipologie delle competenze dellUnione. Una posizione a s, infatti, occupa la politica estera e di sicurezza comune (PESC),
fondate essenzialmente su metodi e atti di carattere intergovernativo.
Per quanto riguarda le tre categorie generali di competenza, lart. 2, par. 1, TFUE definisce le competenze esclusive
affermando che: quando i trattati attribuiscono all'Unione una competenza esclusiva in un determinato settore, solo
l'Unione pu legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti. Gli Stati membri possono farlo autonomamente solo se
autorizzati dall'Unione oppure per dare attuazione agli atti dell'Unione.
Pertanto, nelle materie di competenza esclusiva dellUnione solo questa pu adottare atti obbligatori, salva autorizzazione
data agli Stati membri e salva una competenza, legislativa e amministrativa, di tali Stati al fine di eseguire le disposizioni
emanate dallUnione. Secondo lart. 3, par. 1, TFUE le materie di esclusiva competenza sono: a) unione doganale;
b) Definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno;
c) Politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta l'euro;
d) Conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca; e) politica commerciale
comune.
A tali materie il par. 2 aggiunge la conclusione di accordi internazionali, a determinate condizioni. Tali ipotesi di
competenza esclusiva vanno considerate di carattere tassativo, per cui ulteriori materie potrebbero essere stabilite solo
modificando i Trattati.
Per quanto riguarda, invece, la competenza concorrente, lart. 2, par. 2, TFUE, dichiara che: quando i trattati
attribuiscono all'Unione una competenza concorrente con quella degli Stati membri in un determinato settore, l'Unione e
gli Stati membri possono legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti in tale settore. Gli Stati membri esercitano la
loro competenza nella misura in cui l'Unione non ha esercitato la propria. Gli Stati membri esercitano nuovamente la loro
competenza nella misura in cui l'Unione ha deciso di cessare di esercitare la propria.
Dunque, nei casi di competenza concorrente il potere di adottare atti giuridicamente obbligatori appartiene, di regola, sia
alle istituzioni europee che agli Stati membri. Questi ultimi, peraltro, possono esercitare la propria competenza solo quando
lUnione non abbia esercitato i suoi poteri, oppure quando abbia deciso di abrogare un proprio atto. Ai sensi del Protocollo
n. 25 sullesercizio della competenza concorrente, peraltro, quando lUnione emana un atto di un determinato settore, gli

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Stati membri non possono pi agire solo rispetto agli elementi disciplinati da tale atto, non gi nell'intero settore cui latto si
riferisce. In ogni caso, nell'emanare propri atti gli Stati membri devono pur sempre rispettare gli obblighi derivanti dalla
loro appartenenza allUnione, anche in conformit dellobbligo di leale collaborazione previsto dallart. 4, par. 3, TUE.
Le materie principali di competenza concorrenti, contemplate dall'art. 4, par. 2, sono: a)
Mercato interno;
b) Politica sociale, per quanto riguarda gli aspetti definiti nel presente Trattato;
c) Coesione economica, sociale e territoriale;
d) Agricoltura e pesca, tranne la conservazione delle risorse biologiche del mare; e) ambiente; f) Protezione dei
consumatori;
g) Trasporti;
h) Reti transeuropee;
i) Energia;
j) Spazio di libert, sicurezza e giustizia;
k) Problemi comuni di sicurezza in materia di sanit pubblica, per quanto riguarda gli aspetti definiti nel presente Trattato.
Tale elenco, a differenza di quello relativo alle materie di competenza esclusiva dellUnione (e a quello delle materie di
sostegno, coordinamento o completamento), esemplificativo, non esaustivo. La norma, infatti, qualifica espressamente tali
materie come i principali settori di competenza concorrente. Il par. 1 dellart. 4 dichiara in termini generali, che lUnione
ha una competenza concorrente con gli Stati membri ogni qual volta un settore non ricade nella competenza esclusiva (art. 3
TFUE) o in quella di sostegno, coordinamento o completamento (art. 6 TFUE). Dunque, la competenza concorrente si
presenta come residuale, rispetto alle altre, nonch di carattere generale, ivi rientrandovi qualsiasi materia non
espressamente prevista dagli artt. 3 o 6.
Infine, lart. 2, par. 5, TFUE dichiara che in taluni settori e alle condizioni previste dai trattati, l'Unione ha competenza
per svolgere azioni intese a sostenere, coordinare o completare l'azione degli Stati membri, senza tuttavia sostituirsi alla
loro competenza in tali settori.
Questa terza categoria, delle competenze dellUnione di sostegno, coordinamento o completamento, consiste in unopera di
assistenza allazione degli Stati membri. I settori compresi in tali competenza, anchessi enunciati in maniera tassativa, sono
elencati nellart. 6 TFUE, e sono:
a) Tutela e miglioramento della salute umana;
b) Industria;
c) Cultura;
d) Turismo;
e) Istruzione, formazione professionale, giovent e sport;
f) Protezione civile;
g) Cooperazione amministrativa.
Tali competenze non riguardano in toto tali materie, ma solo nella loro finalit europea, cio solo nella misura in cui esse
concernano la dimensione europea, e non quella meramente interna, di tali settori.
A fini della individuazione del tipo di competenza, deve essere ricordato il par. 6 dellart. 2, secondo il quale la portata e
le modalit d'esercizio delle competenze dell'Unione sono determinate dalle disposizioni dei trattati relative a ciascun
settore.
Questo significa che gli specifici poteri dellUnione, gli atti emanabili, le procedure di adozione degli atti stessi vanno
stabiliti sulla base delle disposizioni dei Trattati che disciplinano ciascuno dei settori, disposizioni in prevalenza contenute
nella parte terza e nella parte quinta del TFUE.
5. Il principio di sussidiariet
I Trattati sui quali si fonda lUnione provvedono non solo a determinare le competenze dellUnione e quelle degli Stati
membri, ma anche a stabilire i principi in base ai quali lUnione esercita le sue competenze.
A tale proposito, lart. 5, par. 1, TFUE dichiara che: l'esercizio delle competenze dell'Unione si fonda sui principi di
sussidiariet e proporzionalit.
Il primo, principio di sussidiariet, stato introdotto dal Trattato di Maastricht del 1992. In virt del principio di
sussidiariet, nei settori che non sono di sua competenza esclusiva l'Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi
dell'azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, n a livello centrale n a livello
regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell'azione in questione, essere conseguiti meglio a
livello di Unione.
Il principio di sussidiariet non riguarda la ripartizione di competenze tra lUnione e gli Stati membri, ma il loro esercizio.
Esso distingue, infatti, le materie di competenza esclusiva dellUnione, nelle quali il principio non opera proprio perch pu

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intervenire solo lUnione e non gli Stati membri, e le altre, cio le materie di competenza concorrente, nonch quelle
concernenti le azioni di sostegno, coordinamento o completamento.
Lapplicazione del principio di sussidiariet va affermata anche in materia di PESC e nelle politiche economica e di
occupazione, nelle quali i principali attori sono gli Stati membri.
Il principio di sussidiariet diretto essenzialmente a salvaguardare lambito di operativit degli Stati
membri, ponendo un argine ad un eccessivo attivismo e ad una invadenza della Comunit.
Lart. 5, par. 3, TFUE, infatti, appare espresso in maniera chiaramente restrittiva, rispetto allintervento dellUnione,
richiedendo, affinch esso sia giustificato, che sussistano entrambe le seguenti condizioni: linsufficienza dell'azione statale
al fine della realizzazione degli obiettivi perseguiti e, per laltro verso, il valore aggiunto insito nellintervento europeo,
tenuto conto delle dimensioni o degli effetti dellazione in questione. Lintento restrittivo della disposizione confermato
dalle parole soltanto se e in quanto.
Il principio di sussidiariet, oltre a rappresentare una difesa delle competenze degli Stati membri di fronte al rischio di un
eccessivo attivismo dellUnione, si collega allo scopo che le scelte, le decisioni concernenti il perseguimento degli obiettivi
europei siano assunte al livello pi adatto a consentire ai cittadini di esprimere le proprie esigenze e le proprie
determinazioni. Si parla, al riguardo, di principio di prossimit, riconosciuto nellart. 1, 2 comma, TUE accanto al principio
di trasparenza.
Il collegamento tra tali principi alla base anche dellesplicito riferimento, introdotto dal Trattato di Lisbona, ai livelli
statali non solo centrali, ma anche regionali e locali. Il principio di sussidiariet tende ora a individuare il pi idoneo livello
di intervento per la realizzazione degli obiettivi dellUnione, muovendo da quello locale, al livello regionale, nazionale ed
europeo, avendo come criterio guida, non solo lefficacia dellazione, ma anche la vicinanza ai cittadini.
Al principio di sussidiariet si riferisce anche il Protocollo n. 2, il quale dispone che la Commissione, prima di proporre un
atto legislativo (salvo caso di straordinaria urgenza), effettua ampie consultazioni tenendo conto anche della dimensione
regionale e locale dellazione intrapresa. Ogni proposta di atto legislativo deve essere motivata con riguardo al principio di
sussidiariet, e anche a quello di proporzionalit, e accompagnata da una scheda contenente elementi circostanziati che
consentano di valutare il rispetto di tali principi.
Il Protocollo n. 2 inserito dal Trattato di Lisbona aggiunge una serie di disposizioni volte a garantire linformazione dei
parlamenti nazionali e a conferire loro poteri di vigilanza significativi.
Esso prevede infatti lobbligo, a seconda dei casi, della Commissione, del Parlamento europeo e del Consiglio di trasmettere
ai parlamenti nazionali i progetti di atti legislativi europei e i progetti modificati; analogamente sono trasmesse, non appena
adottate, le risoluzioni legislative del Parlamento europeo e le posizioni del Consiglio. Rispetto ai progetti di atti legislativi
europei ciascun parlamento nazionale pu mettere in moto una procedura di preallarme, entro otto settimane dalla
trasmissione del progetto di atto, se non ritiene che questo sia conforme al principio di sussidiariet.
Se poi un atto da adottare con la procedura legislativa ordinaria sia contestato, per violazioni della sussidiariet, dalla
maggioranza semplice dei voti dei parlamenti nazionali, la Commissione deve riesaminare la proposta e, ove intenda
mantenerla, deve inviare il proprio parere e quelli dei parlamenti nazionali al Parlamento europeo e al Consiglio. Questi ne
tengono conto e ne esaminano la compatibilit con il principio di sussidiariet. Se il Consiglio ritiene che non sia
compatibile con una maggioranza del 55%, o il Parlamento con la maggioranza dei voti espressi, non si procede allesame
nel merito e la proposta respinta.
Il principio di sussidiariet comporta una notevole margine di discrezionalit per quanto concerne sia il profilo
dellinsufficienza dellazione statale a conseguire gli obiettivi di interesse comune, sia quelli relativo al valore aggiunto
offerto dallintervento dellUnione europea. Ci non esclude, tuttavia, che il rispetto di tale principio sia oggetto del
sindacato giudiziario attribuito alla Corte di giustizia sulla legittimit degli atti dellUnione. La Corte, infatti, competente a
pronunciare linvalidit di un atto che sia viziato per violazione dei trattati (art. 263, comma2, TFUE) e non dubbio che
in tale ipotesi rientri la violazione del principio di sussidiariet.
Sembra che tale principio abbia provocato una sorta di autolimitazione nella Commissione, arginando cos allorigine quella
eccedenza legislativa, alla quale il principio di sussidiariet intendeva porre un freno. Infatti sono diminuite le proposte
normative da parte della Commissione, a seguito dellintroduzione del principio di sussidiariet nellordinamento europeo.
6. Il principio di proporzionalit
Il secondo principio sul quale si fonda lesercizio delle competenze dellUnione il principio di proporzionalit. Ai sensi
dellart. 5, par. 4, TUE: in virt del principio di proporzionalit, il contenuto e la forma dell'azione dell'Unione si limitano
a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei trattati. Esso, considerato dalla giurisprudenza della Corte di
giustizia quale principio generale del diritto dellUnione, vincola non solo lUnione, ma anche gli Stati membri, con la
conseguenza che la sua violazione da parte di questi ultimi rappresenta una infrazione sottoponibile al giudizio della Corte
di giustizia. Il principio di proporzionalit comporta una valutazione circa la congruit dei mezzi impiegati rispetto
allobiettivo perseguito e implica che tali mezzi devono essere limitati a quelli occorrenti per il raggiungimento
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dellobiettivo in questione. Anche il principio di proporzionalit, pertanto, in quanto riferito allUnione, teso a porre un
argine alla sua azione. A differenza del principio di sussidiariet, quello di proporzionalit opera nellintero campo di
applicazione dei
Trattati, ivi comprese le materie nelle quali lUnione ha una competenza esclusiva.
Lart. 5, par. 4 TUE fa espresso riferimento non solo al contenuto dellazione dellUnione, ma anche alla forma, cio ai tipi
di atti adottabili. da ritenere, pertanto che le misure normative, graduate rispetto all'obiettivo, devono avere la minore
obbligatoriet possibile. Cos, se non indispensabile un regolamento, dovr emanarsi una direttiva; e se non necessario
un atto vincolante dovr preferirsi una raccomandazione.
Deve poi aggiungersi che, qualora sia possibile, il raggiungimento di un determinato obiettivo di interesse dellUnione pu
anche prescindere dallemanazione di un atto da parte della stessa Unione, la quale, infatti, pu limitarsi ad incentivare
azioni degli Stati membri, o a promuovere il principio del mutuo riconoscimento.
Il principio di proporzionalit non esaurisce il suo ruolo sul piano normativo degli atti adottabili. Esso impone che non si
vada al di l del necessario anche per quanto riguarda gli oneri amministrativi e finanziari derivanti dallintervento
dellUnione.
Per quanto riguarda il controllo giudiziario sul rispetto del principio di proporzionalit, la Corte di giustizia, anche nella
sentenza 8 giugno 2010, Vodafone, ha affermato che tale controllo non mette in discussione la discrezionalit del legislatore
dellUnione, al quale, infatti, riconosciuto un ampio potere discrezionale nei settori in cui la sua azione richiede scelte di
natura tanto politica quanto economica o sociale e in cui chiamato ad effettuare valutazioni complesse. Tuttavia anche in
presenza di tale potere, il legislatore tenuto a basare le proprie scelte su criteri oggettivi. Inoltre deve verificare se gli
obiettivi perseguiti dalla misura prescelta siano idonei a giustificare conseguenze economiche negative, anche
considerevoli, per taluni operatori.

7. Le situazioni puramente interne a singoli Stati membri


Vi un ultimo limite alla competenza dellUnione europea nei confronti degli Stati membri, che risulta dalla giurisprudenza
della Corte di giustizia. Si tratta dellimpossibilit giuridica, per lUnione, di intervenire in situazioni che siano puramente
interne ad un singolo Stato membro e che sfuggano allambito di applicazione del diritto dellUnione.
Si tratta di un limite che si ricollega allo stesso principio delle competenze di attribuzione, in virt del quale lUnione pu
agire solo nella misura delle competenze conferite dagli Stati membri con i Trattati.
In numerosi settori del diritto dellUnione questultimo destinato ad applicarsi soltanto a situazioni transnazionali, a
situazioni cio, che mettano in rapporto almeno due Stati membri. il caso delle quattro libert nelle quali si concretizza il
concetto di mercato interno.
La giurisprudenza della Corte di giustizia dellUnione europea non del tutto priva di qualche incertezza, ed ravvisabile in
essa una certa tendenza ad ampliare la possibilit di intervento dellUnione.
Per esempio, in materia di circolazione delle merci, la Corte ha affermato che lart. 34 TFUE sia inapplicabile, articolo che
vieta fra gli Stati membri le restrizioni quantitative allimportazione, nonch qualsiasi misura di effetto equivalente a una
restrizione siffatta, rispetto ad una normativa del Belgio che poneva certe prescrizioni relative alletichettatura del burro per
quello prodotto in tale Stato.
La corte per ha pi volte applicato questo articolo a normative tecniche di uno Stato membro, che riguardano la
fabbricazione, la presentazione o letichettatura di date merci, qualora tali normative riguardassero indistintamente le merci
in questione, comprese quelle provenienti da altri Stati membri, e fosse riconoscibile un effetto restrittivo dellimportazione
a danno di queste ultime. In questi casi la Corte ha ritenuto applicabile lart. 34 in base allinterpretazione della sentenza
Dassonville, secondo la quale ogni normativa commerciale degli Stati membri che possa ostacolare direttamente o
indirettamente gli scambi intercomunitari va considerata come una misura deffetto equivalente a restrizioni quantitative.
Un altro esempio la circolazione dei lavoratori subordinati, situazione in cui la Corte nella sentenza Uecker e Jacquet, ha
negato il diritto a dei coniugi stranieri (i coniugi delle signore Uecker e Jacquet) di lavoratori cittadini di uno Stato membro,
a lavorare nello stesso Stato, qualora essi non abbiano mai esercitato il diritto di circolazione allinterno della Comunit, o
qualora non provenga da un altro Stato membro. Tali condizioni sono state affermate dalla Corte di giustizia anche con
riguardo alla libert di circolazione fondata sulla cittadinanza europea.
Tuttavia nel 2011 la Corte di giustizia ha esteso il riconoscimento di diritti derivanti dalla cittadinanza europea, solitamente
limitato ai cittadini dinamici (che hanno esercitato il diritto di libera circolazione), anche ai cittadini statici (che non hanno
mai esercitato tale diritto e che abbiano sempre soggiornato nello Stato membro del quale possiedono la cittadinanza). Nella
specie si trattava di due fanciulli, cittadini belgi soggiornanti in Belgio dalla nascita; rispetto ad essi si poneva la questione

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se fosse compatibile con lart. 20 TFUE, il quale attribuisce ai cittadini degli Stati membri la cittadinanza dellUnione, il
rifiuto di soggiorno e di un permesso di lavoro in Belgio opposto al genitore di detti fanciulli, cittadino colombiano. La
Corte ha ritenuto applicabile il citato art. 20, affermando che il suddetto rifiuto era contrario a tale disposizione poich
avrebbe impedito ai fanciulli, privati di assistenza familiare, di continuare a soggiornare in Belgio.
Le norme sulla cittadinanza europea sono applicabili a un cittadino statico solo in conformit del criterio relativo alla
privazione del contenuto sostanziale dei diritti attribuiti dallo status di cittadino dellUnione, cio solo nellipotesi di
provvedimenti nazionali che abbiano leffetto di privare i cittadini dellUnione del godimento reale ed effettivo del nucleo
essenziale dei diritti conferiti dallo status suddetto.
Anche le norme sulla circolazione dei servizi non si applicano alle situazioni puramente interne. Queste, ovviamente, non
comprendono i casi in cui il prestatore o il fruitore del servizio si spostino da uno Stato membro allaltro. Ma la situazione
cessa di essere interna quando sono i servizi che si spostano da un paese allaltro.
In conclusione, pu dirsi che in alcune importanti materie le situazioni puramente interne ad uno Stato membro sono
sottratte alla competenza dellUnione e allapplicazione del suo diritto e restano riservate allo Stato membro in questione.
Da ci, tuttavia, non pu dedursi alcuna regola generale, perch, anzitutto, lo stesso diritto dellUnione che definisce i
proprio confini e ben pu, in varie materie e a vario titolo, regolare situazioni interne. Inoltre la stessa nozione di situazioni
interne interpretata con una notevole elasticit dalla Corte di giustizia, la quale ritiene spesso rilevanti, per agganciare una
situazione al diritto dellUnione, anche elementi secondari o meramente potenziali, come la circostanza che un cittadino si
sia brevemente assentato dal proprio Stato o che la fornitura di un servizio possa essere destinata anche a clienti che si
trovano in uno Stato diverso da quello dove opera il fornitore.
Infine va rilevato che possibile che il diritto dellUnione produca, sia pure in maniera indiretta effetti su situazioni
puramente interne. Si tratta dellipotesi in cui le norme europee sulla libera circolazione delle merci o delle persone vietino
ad uno Stato membro di applicare date prescrizioni (per esempio, sulla fabbricazione di un prodotto) o restrizioni nei
confronti di merci o persone provenienti da un altro Stato membro o aventi al cittadinanza di tale Stato. Le suddette
prescrizioni restano cos applicabili ai soli produttori o cittadini dello Stato membro in questione (trattandosi si situazioni
interne che sfuggono al diritto dellUnione). Accade pertanto, che costoro cono sottoposti a norme pi rigorose, rispetto a
quelle applicabili a stranieri (cittadini di altri Stati membri), restando vittime di una discriminazione a rovescio.
In queste ipotesi pu intervenire il giudice, in specie costituzionale, o il legislatore nazionale per estendere ai propri cittadini
la normativa, pi favorevole, applicabile ai cittadini di altri Stati membri, eliminando cos la discriminazione a rovescio.
8. Il principio di leale cooperazione
Nei rapporti tra lUnione europea e gli Stati membri un ruolo chiave svolge la disposizione gi contenuta nellart. 10 del
Trattato sulla Comunit europea, e oggi nellart. 4, par. 3, 2 e 3 comma, del TUE.
La norma in esame, se letta superficialmente, sembrerebbe limitarsi ribadire lobbligo, connaturato alla stipulazione di ogni
trattato internazionale, secondo il quale pacta sunt servanda, obbligo che, nellart. 4, par. 3 TUE, viene esplicitato sotto il
profilo positivo (con riguardo alle misure da adottare per assicurare lesecuzione degli obblighi derivanti dal diritto
dellUnione) e negativo (rispetto alle misure che rischiano di compromettere gli obiettivi dellUnione). Ma la
giurisprudenza della Corte di giustizia ha rinvenuto in tale disposizione un principio generale di leale collaborazione, o
cooperazione, degli Stati membri nei riguardi della Comunit europea, dal quale ha ricavato una serie di specifici obblighi
degli Stati.
La giurisprudenza in esame ha, quindi, applicato lart. 10 del Trattato sulla Comunit europea alla luce del principio
delleffetto utile, in virt del quale ogni disposizione va interpretata e applicata in maniera tale da ricavarne tutti gli effetti
idonei a farle conseguire, nella maniera pi completa ed efficace, il proprio obiettivo.
A titolo esemplificativo ricordiamo alcuni settori nei quali tale giurisprudenza ha fornito importanti.
Contributi. La Corte ha applicato lart. 10 gi nella celebre sentenza del 15 luglio 1964, causa Costa c. ENEL, con la quale
afferm il primato del diritto comunitario su quello nazionale e la conseguente impossibilit per gli Stati membri di fare
prevalere una legge interna successiva, in contrasto con lordinamento comunitario; questo perch, secondo la Corte, se
lefficacia del diritto dellUnione variasse da uno Stato allaltro in funzione delle leggi interne posteriori, ci metterebbe in
pericolo lattuazione degli scopi del Trattato.
Unulteriore conseguenza che viene ricavata dallobbligo di leale cooperazione lobbligo del giudice intero di interpretare
il proprio diritto in maniera conforme al diritto dellUnione. Esso rileva in particolare per le direttive, le quali impongono
agli Stati membri di adottare le misure necessarie per raggiungere il risultato prescritto dalle stesse direttive.
Allobbligo di leale cooperazione riportato anche il c.d. principio di assimilazione, in base al quale lo Stato membro deve
sanzionare le violazioni del diritto dellUnione in termini analoghi rispetto a violazioni comparabili del diritto interno. La
Corte ha poi dedotto dallobbligo di leale cooperazione anche lobbligo, per uno Stato membro, di adottare i
provvedimenti necessari per fronteggiare atti di privati che impediscano lesercizio delle libert garantite dal diritto
dellUnione.
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Infine, la Corte aveva esteso lobbligo di leale cooperazione anche alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia
penale (sentenza Pupino). Sebbene questa, allepoca, fosse regolata nel Trattato sullUnione europea, non gi nel Trattato
sulla Comunit europea nel quale, soltanto, era collocato lart. 10, contenente detto obbligo. In questo modo la Corte aveva
ricostruito il principio di leale cooperazione quale principio generale non solo comunitario, ma del diritto dellinterna
Unione europea.
Il Trattato di Lisbona ha inserito nellart. 4, par. 3, un nuovo primo comma, secondo il quale in virt del principio di leale
cooperazione, l'Unione e gli Stati membri si rispettano e si assistono reciprocamente nell'adempimento dei compiti derivanti
dai trattati.
Laspetto innovativo di tale norma quello che prescrive lobbligo dellUnione, quindi delle sue istituzioni, di assistenza
agli Stati.
9. Lintegrazione differenziata (o flessibile)
I rapporti tra lUnione europea e gli Stati membri non sempre hanno il medesimo contenuto e la medesima portata.
Lapplicazione del diritto dellUnione avviene spesso in maniera differenziata nei diversi Stati membri, nel senso cio, che
tali Stati non sempre sono integralmente, e uniformemente, soggetti a tutta la normativa europea.
Sino al Trattato di Amsterdam del 1997 la possibilit di una applicazione differenziata non era oggetto di uno specifico
meccanismo; ma, in concreto, essa gi operava in materie di notevole importanza, dando luogo a quel fenomeno
denominato Europa a pi velocit, Europa a geometria variabile, ecc.
Importante il meccanismo adottato dal Trattato di Maastricht del 1992 relativamente allunione economica e monetaria, il
quale, non solo a consentito al Regno Unito e alla Danimarca di restare estranei alla terza fase dellUnione, che ha condotto
all'introduzione delleuro quale moneta unica; ma ha previsto, quale condizione per il passaggio a questa terza fase, il
rispetto di criteri di convergenza attribuendo, in mancanza, lo status di Stati membri con deroga agli Stati in questione,
cio limpossibilit di adottare leuro.
Il Trattato di Amsterdam ha inserito altri casi di applicazione differenziata, casi che sono ulteriormente aumentati con il
Trattato di Lisbona, nel quale sono solitamente contemplati in Protocolli.
Va ricordato, innanzitutto, il Protocollo n. 30 sulla limitazione allefficacia giuridica della Carta dei diritti fondamentali nei
confronti della Polonia e del Regno Unito. Va poi ricordato il Protocollo n. 32 sulla posizione del Regno Unito e dell'Irlanda
rispetto alla spazio di libert, sicurezza e giustizia, in base al quale tali Stati restano estranei alla norme contenute nella parte
terza, titolo V del TFUE. Importate anche il Protocollo n. 22, il quale, oltre a concedere alla Danimarca una posizione
analoga a quella del Regno Unito e dell'Irlanda, prevede altres deroghe, per esempio per le decisioni dellUnione aventi
implicazioni in materia di difesa.
Un ulteriore caso di integrazione differenziata pu determinarsi in materia di politica estera e di sicurezza comune. In tale
materia la regola generale di votazione nel Consiglio allunanimit; poi prevista la c.d. astensione costruttiva. In base a
ci, lo Stato che motiva la sua astensione con una dichiarazione formale pu sottrarsi agli obblighi derivanti dalla decisione
del Consiglio, senza impedire che essa impegni lEuropea. Si istituisce, cos, un meccanismo di Europa a pi velocit, o
di integrazione flessibile o differenziata.
10. La cooperazione rafforzata
Il Trattato di Amsterdam del 1997 ha introdotto un meccanismo specifico, ampliato e modificato dal Trattato di Lisbona,
per consentire forme di sviluppo flessibile o differenziato tra alcuni Stati membri, ma allinterno dellUnione europea, cio
consentendo di assumere obblighi pi incisivi, ma utilizzando le istituzioni, le procedure, gli atti dellUnione. Si tratta della
c.d. cooperazione rafforzata, termine con il quale si pone in primo piano laspetto positivo e costruttivo, consistente in un
approfondimento dello sviluppo dellintegrazione, e si cerca di edulcorare laspetto negativo del fenomeno: il fatto, cio,
che alcuni Stati membri restino estranei a tale sviluppo, vuoi perch non siano disposti ad accelerare il passo, vuoi perch
non siano nelle condizioni (finanziarie, politiche, ecc,) per assumere pi impegnative responsabilit, e che, di conseguenza,
si rinunci ufficialmente a mantenere lunit e luniformit del sistema europeo.
Lo stesso Trattato di Amsterdam prevede direttamente un importante esempio di cooperazione rafforzata, mediante il
Protocollo del 1997 sullintegrazione dellacquis di Schengen nellambito dellUnione europea. Esso si riferisce
allAccordo di Schengen del 1985 sulla soppressione dei controlli alle frontiere interne degli Stati parti. Tali accordi erano
stati conclusi soltanto da alcuni Stati membri (ne erano estranei il Regno Unito e lIrlanda, mentre vi partecipavano Stati
terzi rispetto allUnione europea, come la Norvegia e lIslanda) e, pur riguardano materie rilevanti per la Comunit e
lUnione europea, erano formalmente estranei al quadro giuridico e istituzionale di queste ultime. Tale Protocollo del 1997
ha implicato che, con atti successivi, il contenuto normativo del sistema di Schengen stato inserito nei Trattati europei. Il
Regno Unito e lIrlanda sono restati estranei a tale sistema, ma possono chiedere di volta in volta di partecipare alle
relative disposizioni, esercitando una scelta di opting in; la Danimarca si trova in una posizione particolare, poich si
riserva, di volta in volta, di decidere se recepire nel proprio ordinamento una misura dellUnione in tale materia. In caso
affermativo si creer un obbligo a norma del diritto internazionale tra la Danimarca e gli altri Stati membri. Ci comporta

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che la misura in questione non sar il contenuto di un atto dellUnione, ma di un accordo internazionale tra a Danimarca e
gli altri Stati membri.
Le cooperazioni rafforzate (al plurale, in quanto queste possono attuarsi in differenti materie e anche tra gruppi di Stati
membri non coincidenti) sono regolate dallart. 20 TUE e dagli articoli 326-334 TFUE. In queste norme contenuta la
disciplina generale, applicabile cio nellintera gamma delle materie rientranti nelle competenza dellUnione; ma talune
varianti sono stabilite per la politica estera e di sicurezza comune. Ulteriori forme di cooperazione rafforzata sono poi
realizzabili in materie specifiche.
Il significato essenziale delle cooperazioni rafforzate, che consiste nel promuovere linserimento allinterno del sistema
dellUnione europea di forme di pi intenso sviluppo concernenti un limitato numero di Stati membri, ben reso dallart.
20, par. 1, 1 comma TUE. Lobiettivo delle cooperazioni rafforzate, consistente nel consentire a un gruppo pi avanzato
di Stati membri di impiegare le istituzioni e le procedure dellUnione per far progredire lintegrazione europea, risulta dal
2 comma dellart. 20: Le cooperazioni rafforzate sono intese a promuovere la realizzazione degli obiettivi dellUnione, a
proteggere i suoi interessi e a rafforzare il suo processo di integrazione.
Listituzione di una cooperazione rafforzata ha per conseguenza che, sebbene tutti gli Stati membri possano partecipare alle
deliberazioni del Consiglio nella materia oggetto di tale cooperazione, solo quelli che partecipano alla cooperazione
rafforzata prendono parte alle decisioni con il loro voto. Le regole di votazione, pertanto, sono adattate in corrispondenza al
numero degli Stati membri partecipanti e, in particolare, lunanimit data dai soli membri del Consiglio partecipanti alla
cooperazione rafforzata.
Di conseguenza, le decisioni in materia sono obbligatorie per i soli Stati partecipanti alla cooperazione rafforzata e non sono
considerate un acquis che deve essere accettato dagli Stati candidati alladesione.
Tuttavia gli Stati membri non partecipanti alla cooperazione rafforzata hanno, quanto meno, un obbligo negativo: quello di
non ostacolarne lattuazione da parte degli Stati membri che vi partecipano.
Le norme dei Trattati stabiliscono varie condizioni per linstaurazione di una cooperazione rafforzata.
Per linstaurazione di una cooperazione rafforzata occorre, inoltre, che vi partecipino almeno nove Stati membri; che non
riguardi competenze esclusive dellUnione; che essa rispetti i Trattati e il diritto dellUnione, non rechi pregiudizio n al
mercato interno n alla coesione economica, sociale e territoriale, non costituisca un ostacolo n una discriminazione per gli
scambi tra gli Stati membri, non provochi distorsioni di concorrenza tra questi ultimi. Le cooperazioni rafforzate, infine,
devono rispettare le competenze, i diritti e gli obblighi egli Stati che non vi partecipano.
Linstaurazione di una cooperazione rafforzata richiede unapposita delibera di autorizzazione da parte delle competenti
istituzioni europee. Ai sensi dellart. 329, par. 1, TFUE la proposta presentata dalla Commissione al Consiglio su richiesta
degli Stati membri interessati; ma la Commissione pu rifiutare tale richiesta dandone una motivazione a detti Stati. Il
Consiglio delibera a maggioranza qualificata, su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento
europeo.
Il primo caso di cooperazione rafforzata si realizzato con la decisione del Consiglio del 2010 che ha autorizzato tale
cooperazione fra 14 Stati membri nel settore del diritto applicabile in materia di divorzio e di separazione legale. Di
conseguenza stato emanato il regolamento relativo allattuazione di una cooperazione rafforzata in tali materie. Unaltra
cooperazione rafforzata stata poi autorizzata in materia dellistituzione di una tutela brevettuale unitaria.
Diversa la procedura prevista per linstaurazione di una cooperazione rafforzata nel quadro della politica estera e di
sicurezza comune. La richiesta presentata direttamente dagli Stati interessati al Consiglio, il quale delibera allunanimit,
previo parere dellAlto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza e della Commissione in merito alla
coerenza della prevista cooperazione rafforzata, rispettivamente, con la politica estera e di sicurezza comune dellUnione e
con le altre politiche dellUnione. Il Parlamento europeo solo informato della richiesta.
Le cooperazioni rafforzate sono sempre aperte ad ogni Stato membro, il quale pu rientrarvi in un secondo momento. A
tal fine notifica al Consiglio e alla Commissione tale intenzione, sulla quale si pronuncia la stessa Commissione, che pu
richiedere che siano soddisfatte certe condizioni di partecipazione. Ove la Commissione ritenga che tali condizioni non
siano state soddisfatte, lo Stato in parola pu sottoporre la questione al Consiglio che decide, con il solo voto degli Stati
membri partecipanti alla cooperazione rafforzata gi instaurata. In materia di politica estera e di sicurezza comune, sulla
domanda di partecipazione a una cooperazione rafforzata si pronuncia il Consiglio, previa consultazione dellAlto
rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Esso pu stabilire condizioni di partecipazione e si pronuncia
all'unanimit degli Stati membri partecipanti alla cooperazione rafforzata. In ogni caso la partecipazione successiva a una
cooperazione rafforzata comporta il rispetto degli atti adottati nell'ambito di tale cooperazione anteriormente allingresso del
nuovo Stato membro.
Una particolare forma di cooperazione rafforzata prevista in materia di politica di sicurezza e di difesa comune, la quale
implica l'impiego anche di mezzi militari. Si tratta della cooperazione strutturata permanente, che pu essere instaurata fra

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gli Stati membri che rispondono a criteri pi elevati in termine di capacit militari e che hanno sottoscritto impegni pi
vincolanti ai fini delle missioni militari pi impegnative.
Essa sembra differenziarsi dalla cooperazione rafforzata proprio perch non episodica, legate cio a singoli atti da adottare,
ma permanente, volta, quindi, a creare una struttura, anche militare, di carattere stabile e definito. La procedura in proposito
regolata dallart. 46 TUE, il quale stabilisce che, sulla richiesta degli Stati membri di instaurare una cooperazione
strutturata permanente, delibera a maggioranza qualificata il Consiglio, previa consultazione dellAlto rappresentante per gli
affari esteri e la politica di sicurezza. Lo stesso Consiglio, sempre con tale maggioranza, decide su domande di
partecipazione successiva alla cooperazione strutturale permanente, ma con il voto dei soli Stati partecipanti a tale
cooperazione. Peraltro, uno Stato membro partecipante pu essere sospeso dalla partecipazione ove il Consiglio ritenga che
non soddisfi pi i criteri prescritti nel Protocollo n. 10, cos come pu ritirarsi dalla cooperazione.
Una forma particolare di cooperazione rafforzata pu realizzarsi per alcune materie rientranti nella cooperazione giudiziaria
penale. Tali norme prevedono il ricorso al c.d. freno di emergenza: qualora uno Stato membro ritenga che un progetto di
direttiva, da adottare con procedura legislativa ordinaria incida su aspetti fondamentali del proprio ordinamento giuridico
penale, pu chiedere che il Consiglio europeo sia investito della questione, con sospensione della procedura legislativa. Se
in seno al consiglio europeo si verifica un disaccordo tra gli Stati membri e almeno nove desiderano instaurare una
cooperazione rafforzata sulla base del progetto di direttiva in questione, essa concessa automaticamente. Analogamente, in
mancanza di unanimit nel Consiglio, una cooperazione rafforzata si considera concessa tra almeno nove Stati membri
relativamente all'istituzione di una Procura europea.
CAPITOLO IV: LA CITTADINANZA EUROPEA
1. Lattribuzione della cittadinanza europea
Tra le pi significative novit del Trattato di Maastricht del 1992 vi listituzione della cittadinanza dellUnione europea,
consistente in un nuovo status giuridico del quale titolare chiunque abbia la cittadinanza di un Paese membro dellUnione.
Tale status, enunciato nellart. 9 TUE, disciplinato negli artt 20-25 TFUE. Lart. 20 TFUE dichiara:
1. istituita una cittadinanza dell'Unione. cittadino dell'Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro.
La cittadinanza dell'Unione si aggiunge alla cittadinanza nazionale e non la sostituisce.
2. I cittadini dell'Unione godono dei diritti e sono soggetti ai doveri previsti nei trattati.
Bench il par. 2 menzioni anche i doveri, non sembrano riconoscibili doveri specifici del cittadino europeo in quanto tale.
La cittadinanza europea implica il conferimento soltanto di taluni diritti che sono elencati nel prosieguo del par. 2.
Riguardo allattribuzione della cittadinanza europea, ai sensi del par. 1, essa consegue automaticamente alla cittadinanza di
uno Stato membro. Rappresenta un arricchimento della cittadinanza nazionale che, senza sostituire questultima, la potenzia
mediante una serie di diritti. Rispetto alla cittadinanza nazionale quella europea costituisce una cittadinanza duale, o
derivata. Lattribuzione automatica della cittadinanza europea a chiunque sia cittadino di uno Stato membro esclude
lesistenza di criteri, di acquisto o di perdita, di tale cittadinanza definiti automaticamente dallUnione. Sono gli Stati
membri che mantengono il potere di disciplinare come credono l'attribuzione e la perdita della propria cittadinanza,
determinando cos, la nascita o la perdita anche della cittadinanza europea.
La libert di ciascuno Stato membro, per quanto riguarda la propria cittadinanza, non pu essere rimessa in discussione n
dalle istituzioni europee, n da alcun altro Stato membro.
Allo stesso modo prevista limpossibilit di ciascuno Stato membro di sindacare lattribuzione della cittadinanza ad opera
di un altro Stato membro. A tal proposito da ricordare la sentenza 7 luglio 1992, causa Micheletti. In questo caso la Corte
ha respinto la posizione della Spagna la quale negava che una persona, provvista di doppia cittadinanza argentina e italiana,
potesse considerarsi italiana (ed esercitare, pertanto, il proprio diritto di stabilimento in Spagna) poich, per la legge
spagnola, in caso di doppia cittadinanza deve prevalere quella corrispondente alla residenza abituale dellinteressato che,
nella specie, era in Argentina. La Corte ha affermato che: la determinazione dei modi di acquisto e di perdita della
cittadinanza rientra nella competenza di ciascuno Stato membro competenza che deve essere esercitata nel rispetto del
diritto dellUnione. Non spetta, invece, alla legislazione di uno Stato membro limitare gli effetti dellattribuzione della
cittadinanza di un altro Stato membro, pretendendo un requisito ulteriore per il riconoscimento di tale cittadinanza al fine
dellesercizio delle liber fondamentali.
Dalla sentenza Micheletti pu desumersi, peraltro, un limite alla rilevanza delle legislazioni nazionali ai fini
dellattribuzione della cittadinanza dellUnione europea. La Corte ha affermato che la competenza degli Stati membri in
materia di cittadinanza deve essere esercitata nel rispetto del diritto comunitario. Di conseguenza non produrrebbero
effetti sulla cittadinanza europea disposizioni di uno Stato membro che, per esempio disponessero la perdita della propria
cittadinanza per ragioni razziali; e, pertanto, linteressato continuerebbe a godere dello status di cittadino dellUnione. La
Corte ha ritenuto ammissibile la revoca della concessione della cittadinanza a motivo di frode commessa dall'interessato
nellambito della procedura di acquisizione della cittadinanza. Tuttavia, la Corte ha affermato che, ai fini della conformit di

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tale revoca con il diritto dellUnione necessario verificare, da parte del giudice nazionale, che la decisione di revoca
rispetti il principio di proporzionalit per quanto riguarda le conseguenze sulla situazione dellinteressato.
2. Lo status di cittadino europeo: il diritto di libera circolazione e di soggiorno (art. 21 TFUE) La cittadinanza
dellUnione non consiste, come quella nazionale, in un vincolo giuridico-politico caratterizzato, per un verso, da una
soggezione del cittadino allo Stato, dallaltro, da una sua partecipazione alla vita politica dello Stato. Essa si risolve, invece,
in un catalogo specifico di diritti e taluni appartenenti non solo ai cittadini ma anche alle persone fisiche o giuridiche aventi
la residenza o la sede sociale in uno Stato membro.
Ci non toglie che, da un punto di vista politico, la creazione della cittadinanza dellUnione rappresenti un evento di
estrema rilevanza: lindividuo, infatti, non viene pi in rilievo solo come soggetto economicamente attivo, ma tende a porsi
come soggetto politico, partecipe e consapevole protagonista del processo di integrazione europea.
La Corte per ha confermato che anche i diritti derivanti dalla cittadinanza dellUnione possono esercitarsi solo in situazioni
che non siano esclusivamente interne ad uno Stato membro, anche se stata in concreto sempre generosa nel riconoscere un
qualche elemento che sottraesse la fattispecie ad una configurazione puramente interna e la collocasse nellambito del diritto
dellUnione. La Corte cos ha fatto rientrare nel diritto dellUnione la materia, pur riservata di per s agli Stati membri,
relativa al cognome delle persone.
Inoltre la Corte di giustizia ha affermato che lo status di cittadino dellUnione pu essere invocato anche nei confronti del
proprio stato di appartenenza; e che la condizione statica del cittadino che non abbia mai esercitato la libert di circolazione
non va qualificata, di per s, come puramente interna al suddetto stato, potendosi riconoscere, a certe condizioni, i diritti
della cittadinanza europea anche a un siffatto cittadino.
Ogni cittadino dellUnione innanzitutto titolare del diritto di libera circolazione e soggiorno nel territorio degli Stati
membri (art. 21 TFUE: ogni cittadino dell'Unione ha il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli
Stati membri [...]). Tale diritto era apparentemente gi contemplato nel Trattato istitutivo della Comunit economica
europea, ma tale diritto era riconosciuto solo alle persone economicamente attive, cio ai lavoratori subordinati e, nel
quadro del diritto di stabilimenti, ai lavoratori autonomi.
Lart. 21 TFUE, invece, non ricollega pi il diritto di circolazione e di soggiorno ad una logica meramente economica e di
mercato, ma ad un fondamento politico, qual lo status di cittadino europeo. Esso, inoltre, attribuisce a tale diritto un sicuro
fondamento normativo che ne favorisce anche il progressivo sviluppo e ampliamento. Il par. 2 dellart. 21, infatti,
contempla espressamente la possibilit di un ulteriore sviluppo del diritto in esame, stabilendo che il Parlamento europeo e
il Consiglio, deliberando con la procedura legislativa ordinaria, possano adottare disposizioni intese a facilitare il suo
esercizio.
Tale diritto, tuttavia, non del tutto incondizionato. Lart. 21, par. 1, TFUE lo riconosce, infatti, fatte salve le limitazioni e
le condizioni previste dai trattati e dalle disposizioni adottate in applicazione degli stessi.
Gli Stati membri, dunque, possono limitare la libert di circolazione e di soggiorno di un cittadino dellUnione o di un suo
familiare adottando anche provvedimenti di allontanamento, per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanit
pubblica.
La Corte, pur ribadendo che il diritto di circolazione e di soggiorno soggetto alle limitazioni e alle condizioni previste dai
Trattati e dalla normativa emanata dalle istituzioni europee, ha affermato che tale diritto deriva direttamente dallart. 21
TFUE, per cui un cittadino che non benefici pi nello Stato membro ospitante del diritto di soggiorno in qualit di
lavoratore migrante, pu beneficiarne in virt dellart. 21 TFUE; e che tale disposizione ha un efficacia diretta, nel senso
che tale diritto pu essere esercitato in via giudiziaria e deve essere tutelato dai giudici nazionali.
La Corte ha sottolineato anche lesigenza che la norma in esame sia interpretata e applicata in maniera tale da garantire
leffettivo esercizio del diritto da essa derivante. E di conseguenza ha riconosciuto che per garantire il diritto di soggiorno di
una bimba, cittadina dellUnione, tale diritto va riconosciuto anche alla mamma.
3. Il diritto di elettorato alle elezioni amministrative e del Parlamento europeo (art. 22 TFUE) Lart. 22 TFUE
contempla il diritto di elettorato attivo e passivo nelle elezioni amministrative e in quelle del Parlamento europeo. 1.
Ogni cittadino dell'Unione residente in uno Stato membro di cui non cittadino ha il diritto di voto e di eleggibilit
alle elezioni comunali nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato. Tale
diritto sar esercitato con riserva delle modalit che il Consiglio adotta, deliberando all'unanimit secondo una
procedura legislativa speciale e previa consultazione del Parlamento europeo; tali modalit possono comportare
disposizioni derogatorie ove problemi specifici di uno Stato membro lo giustifichino.
2. [] ogni cittadino dell'Unione residente in uno Stato membro di cui non cittadino ha il diritto di voto e di eleggibilit
alle elezioni del Parlamento europeo nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato.
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Tale diritto sar esercitato con riserva delle modalit che il Consiglio adotta, deliberando all'unanimit secondo una
procedura legislativa speciale e previa consultazione del Parlamento europeo; tali modalit possono comportare
disposizioni derogatorie ove problemi specifici di uno Stato membro lo giustifichino.
Il par. 1 conferisce un diritto di elettorato attivo e passivo ad ogni cittadino europeo nelle elezioni comunali del Paese di
residenza. Lesercizio di tale diritto richiedeva lemanazione di un atto del Consiglio, il quale ha adottato a tale fine la
direttiva n. 94/80/CE del 1994, pi volte modificata.
Lelettorato amministrativo si colloca nellottica del divieto di discriminazione in base alla nazionalit. Esso, poi, si collega
al diritto di libera circolazione e soggiorno. Infatti lopportunit di partecipare alle elezioni amministrative facilita tale
diritto, che sarebbe invece ostacolato qualora, spostandosi da uno Stato membro allaltro, si venisse privati della possibilit
di contribuire alla formazione degli organi amministrativi comunali del Paese di residenza e di farne parte.
Il diritto di elettorato attivo e passivo al Parlamento europeo, previsto dal par. 2, si colloca invece nellottica della
partecipazione del cittadino europeo alla vita politica dellUnione europea. In base a tale norma ogni cittadino europeo pu
votare al Parlamento europeo nel Paese di residenza e in tale Paese candidarsi alla carica di parlamentare europeo. Anche
lattuazione di questa disposizione richiedeva ladozione di un atto, il che avvenuto con la direttiva n. 93/109/CE la quale,
tra laltro, ha la funzione di garantire che il diritto in questione sia esercitato solo una volta, o nel Paese di origine o in
quello di residenza.
Nel 2006 nella causa Spagna c. Regno Unito, la Corte ha affermato che il Regno Unito non aveva violato alcuna
disposizione del diritto dellUnione estendendo il diritto di elettorato al Parlamento europeo a cittadini del Commonwealth
con determinati requisiti residenti a Gibilterra, privi della cittadinanza del Regno Unito, e quindi, di quella dellUnione. Il
diritto di elettorato una prerogativa non esclusiva dei cittadini europei.
4. Il diritto di petizione (art. 24, 2 comma, TFUE) Lart. 24 TFUE, ripetendo sostanzialmente la disposizione dellart.
11 TFUE relativa la referendum propositivo, nei commi successivi attribuisce al cittadino europeo alcuni diritti.
Si tratta, anzitutto, del diritto di petizione, 2 comma: ogni cittadino dell'Unione ha il diritto di petizione dinanzi al
Parlamento europeo conformemente all'articolo 227.
Il Parlamento europeo aveva contemplato tale diritto gi nel suo Regolamento interno nel 1981. Il suo riconoscimento nel
Trattato rafforza il diritto di petizione configurando un corrispondente dovere di esaminarlo in capo al Parlamento europeo.
La petizione pu avere un contenuto alquanto vario, da richieste di informazioni sulla posizione del Parlamento europeo in
merito a date questioni, a suggerimenti relativi alle politiche dellUnione o alla soluzione di specifici pormeli, alla
proposizione allattenzione del Parlamento di questioni di attualit, sino a veri e propri reclami contro asserite violazioni dei
diritto del petizionario. In ogni caso a petizione deve rientrare nel campo di attivit dellUnione. Il diritto di petizione, che
secondo lart. 24 TFUE compete ad ogni cittadino dellUnione, viene esteso dallart. 227 TFUE anche ad ogni persona
fisica o giuridica che risieda o abbia sede sociale in uno Stato membro.
Lart. 227 subordina la presentazione di una petizione alla condizione che la materia oggetto della petizione concerna
direttamente lautore della stessa. Tuttavia, considerando lo scopo della petizione, che quello di sollecitare lattenzione del
Parlamento europeo, tale condizione non pu essere intesa in senso rigidamente formale, quale necessit che il petizionario
sia titolare di un diritto che possa subite un pregiudizio, ma in maniera alquanto elastica, come coinvolgimento del
petizionario nella materia in questione. Per lesame delle petizioni istituita una commissione permanente del Parlamento
europeo, detta Commissione per le petizioni. Essa pu organizzare anche una missione dinformazione nello Stato membro
o nella regione cui la petizione si riferisce. Pu chiedere, inoltre, alla Commissione europea di assisterla. Il risultato
dellesame pu essere vario, anche in corrispondenza ai diversi contenuti che le stesse petizioni possono presentare. La
Commissione per le petizioni potrebbe chiedere al Presidente del Parlamento di trasmettere il suo parere o la sua
raccomandazione alla Commissione europea, al Consiglio o allautorit dello Stato membro in questione al fine di ottenere
un parere. Il Parlamento europeo, su proposta della Commissione per le petizioni, pu adottare risoluzioni, pu formulare
interrogazioni alla Commissione europea o al Consiglio o cercare di raggiungere un regolamento amichevole con lo Stato
cui la petizione imputi una violazione del diritto dellUnione.
5. La denuncia al Mediatore europeo (art. 24, 3 comma TFUE)
Risponde allo scopo di avvicinare il cittadino alle istituzioni europee anche listituto del Mediatore. In virt dellart. 24, 3
co., TFUE: Ogni cittadino dell'Unione pu rivolgersi al Mediatore istituito conformemente all'articolo 228.
Il Mediatore un organo individuale, istituito dal Trattato di Maastricht del 1992, con il compito di promuovere la buona
amministrazione nellUnione intervenendo per riparare i casi di cattiva amministrazione. nominato dal Parlamento
europeo dopo ogni elezione dello stesso Parlamento per la durata della legislature e il suo mandato rinnovabile. Lo Statuto
e le condizioni generali per lesercizio delle funzioni del Mediatore sono fissati dal Parlamento europeo, previo parere della
Commissione e con lapprovazione del Consiglio.

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Malgrado gli stretti rapporti tra il Mediatore e il Parlamento europeo, il Mediatore non pu essere considerato un suo
organo. Infatti, il Mediatore esercita le sue funzioni in piena indipendenza. Nell'adempimento dei suoi doveri, egli non
sollecita n accetta istruzioni da alcun governo, istituzione, organo o organismo. Per tutta la durata del suo mandato, il
Mediatore non pu esercitare alcuna altra attivit professionale, remunerata o meno.
Lindipendenza del Mediatore anche nei riguardi del Parlamento europeo, confermata dallosservazione che lo stesso
Parlamento non pu revocare la nomina del Mediatore, ma solo chiedere alla Corte di giustizia di dichiararlo dimissionario
qualora non risponda pi alle condizioni necessarie allesercizio delle sue funzioni o abbia commesso una colpa grave.
Per quanto riguarda le funzioni del Mediatore, abilitato a ricevere le denunce di qualsiasi cittadino dell'Unione o di
qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro, e riguardanti casi di cattiva
amministrazione nell'azione delle istituzioni, degli organi o degli organismi dell'Unione, salvo la Corte di giustizia
dell'Unione europea nell'esercizio delle sue funzioni giurisdizionali.
Egli istruisce tali denunce e riferisce al riguardo. Conformemente alla sua missione, il Mediatore, di propria iniziativa o in
base alle denunce che gli sono state presentate direttamente o tramite un membro del Parlamento europeo, procede alle
indagini che ritiene giustificate, tranne quando i fatti in questione formino o abbiano formato oggetto di una procedura
giudiziaria. Qualora il Mediatore constati un caso di cattiva amministrazione, egli ne investe l'istituzione interessata, che
dispone di tre mesi per comunicargli il suo parere. Il Mediatore trasmette poi una relazione al Parlamento europeo e
all'istituzione, all'organo o all'organismo interessati. La persona che ha sporto denuncia viene informata del risultato
dell'indagine.
Il diritto di sporgere una denuncia al Mediatore, pur ricompreso nella cittadinanza dellUnione, non prerogativa esclusiva
del cittadino, ma di ogni persona residente o avente la sede sociale in uno Stato membro; come il diritto di petizione,
anchesso si pone quindi nella prospettiva dei diritti umani. Il Mediatore, peraltro, pu attivarsi anche dufficio o su
denuncia presentata da un membro del Parlamento europeo. Inoltre non si richiede nel denunciante un interesse ad agire.
Oggetto della denuncia e dell'indagine del mediatore un caso di cattiva amministrazione nellazione dellUnione, con
esclusione di comportamenti imputabili a Stati membri. esclusa, inoltre, ogni possibilit di indagine sullattivit
giudiziaria europea. Lattivit del Mediatore preclusa anche quando sia in atto, o si sia svolta, una procedura giudiziaria
allinterno di uno Stato in merito ai fatti oggetto della denuncia. Il riferimento ai casi di cattiva amministrazione esclude un
intervento del Mediatore riguardo allattivit normativa dellUnione.
Il Trattato non definisce i casi di cattiva amministrazione nellazione dellUnione; al riguardo pu essere dausilio il
Codice europeo di buona condotta amministrativa.
Il compito del mediatore consiste nel cercare, da un lato, di riparare leventuale torto subito dal denunciante, dallalto di
risolvere il problema generale sollevato dalla denuncia.
Di conseguenza il Mediatore, oltre a condurre una indagine, con la collaborazione dell'istituzione o dellorgano interessati e
del denunciante, svolge unattivit conciliativa con listituzione o lorgano in questione al fine di eliminare i casi di cattiva
amministrazione e di soddisfare il denunciante. Se ci non risulta possibile il Mediatore chiude il caso con una valutazione
critica relativa all'organo o allistituzione interessati, oppure, specie se ritiene che il caso abbia implicazioni generali,
elabora una relazione con progetti di raccomandazioni e linvia all'istituzione o allorgano interessati e al denunciante. Se
tale istituzione, organo non fornisce al Mediatore risposta soddisfacente, il Mediatore invia al Parlamento europeo una
relazione speciale sul caso con eventuali raccomandazioni.
Come si vede, lattivit del Mediatore non si esprime mai con atti giuridicamente obbligatori, ma pure sempre molto
efficace.
Ulteriori diritti del cittadino europeo consistono nella facolt di scrivere alle istituzioni, agli organi europei nonch al
Mediatore europeo in una delle lingue ufficiali e di ricevere una risposta nella stessa lingua, nonch nel diritto di accesso
ai documenti delle istituzioni, organi dellUnione, secondo i principi mediante regolamenti dal Parlamento e dal Consiglio.
La Carta dei diritti fondamentali contiene vari articoli che prevedono diritti del cittadino europeo. Tra questi, merita di
essere sottolineata la norma che ha per oggetto il diritto ad una buona amministrazione, in virt del quale: ogni persona
ha diritto a che questioni che la riguardano sino trattate in modo imparziale ed equo ed entro un termine ragionevole dalle
istituzioni, organi e organismi dellUnione. Si tratta di un diritto che, malgrado la sua collocazione nel titolo della Carta
dedicato alla cittadinanza, non una prerogativa dei cittadini dellUnione ma di ogni persona.
6. La tutela diplomatica e consolare allestero (art. 23 TFUE)
Lart. 23 TFUE attribuisce, infine, una protezione esterna alla cittadinanza dellUnione: ogni cittadino dell'Unione gode,
nel territorio di un paese terzo nel quale lo Stato membro di cui ha la cittadinanza non rappresentato, della tutela da
parte delle autorit diplomatiche e consolari di qualsiasi Stato membro, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato.
Gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie e avviano i negoziati internazionali richiesti per garantire detta
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tutela. In realt esso non prevede alcun ruolo dellUnione, ma solo una protezione da parte degli Stati membri in via
sussidiaria rispetto allo Stato di cittadinanza dellinteressato, e subordinatamente alla condizione che questultimo Stato non
sia rappresentato nel territorio dello Stato terzo.
Si aggiunga che lart. 23 non riguarda il diritto di protezione diplomatica esercitabile dallo Stato il cui cittadino, in un altro
Stato, sia vittima di una lesione in violazione degli obblighi internazionali relativi al trattamento degli stranieri, ma riguarda
lassistenza che le autorit diplomatiche e consolari forniscono ai propri cittadini per facilitarne il soggiorno in un altro
Stato.
I casi di tutela comprendono il decesso, lincidente o la malattia grave, larresto o la detenzione, lessere vittima di atti di
violenza, laiuto e il rimpatrio in situazioni di difficolt.
Inoltre la norma prevede che salvo in caso di estrema urgenza, non pu essere concesso alcun anticipo o aiuto pecuniario
n pu essere sostenuta alcuna spesa a favore di un cittadino dellUnione senza lautorizzazione delle autorit competenti
dello Stato membro di chi ha la cittadinanza, rilasciata dal Ministro degli affari esteri o dalla missione diplomatica pi
vicina. Inoltre, salvo esplicita rinuncia delle autorit dello stato membro di cui il richiedente ha la cittadinanza, questi deve
impegnarsi a rimborsare lintero anticipo o aiuto pecuniario nonch le spese sostenute.
Le condizioni di una preventiva autorizzazione alla spesa da parte dello Stato di cittadinanza e di un impegno al rimborso
dellinteressato contribuiscono a mettere in luce la modestia dell'istituto e a riconoscere ad esso un mero significato
simbolico.
CAPITOLO V: LE ISTITUZIONI DELLUNIONE EUROPEA
1. Quadro generale delle istituzioni e degli organi
LUnione europea dispone di unampia e articolata struttura organizzativa la cui azione diretta a perseguire i suoi obiettivi.
Pi precisamente, come dichiara lart. 13, par. 1, TUE, il quadro istituzionale dellUnione mira a promuoverne i valori,
perseguirne gli obiettivi, servire i suoi interessi, quelli dei suoi cittadini e quelli degli Stati membri, garantire la coerenza,
l'efficacia e la continuit delle sue politiche e delle sue azioni.
La regolamentazione relativa alla composizione, al funzionamento, alle competenze e ai poteri dei diversi organi
ripartita tra il Trattato sull Unione europea (TUE) e quello su funzionamento dellUnione europea (TFUE). Alla luce
dellart. 13, par 1, 2 comma, TUE rileviamo, anzitutto, che alcuni organi, di fondamentale importanza nella vita
dellUnione, sono definiti istituzioni. Essi sono, attualmente, il Parlamento europeo, il Consiglio europeo, il
Consiglio, la Commissione europea, la Corte di giustizia dellUnione europea, la Banca centrale europea (BCE), la
Corte dei Conti. Tale qualifica, non solo ha un valore di prestigio, ma determina anche alcune conseguenze giuridiche,
poich talune disposizioni dei Trattati si riferiscono espressamente alle istituzioni e non agli altri organi. Per esempio,
lart. 265 TFUE attribuisce la legittimazione a proporre ricorsi in carenza dinanzi alla Corte di giustizia alle istituzioni
dellUnione.
Con il Trattato di Lisbona, il Consiglio europeo, formato dai massimi vertici degli Stati membri, i Capi di Stato o di
governo, inserito per la prima volta tra le istituzioni dellUnione. Malgrado ci resta in una posizione a s, in qualche
misura al di sopra, sul piano politico, rispetto alle altre istituzioni, poich esso assume le decisioni fondamentali concernenti
lo sviluppo dellazione europea e dello stesso processo di integrazione europea.
Le successive tre istituzioni, il Parlamento europeo, il Consiglio, la Commissione, sono rappresentative, rispettivamente, dei
cittadini degli Stati membri, dei loro governi, dellinteresse unitario dellunione. Si tratta, quindi, di istituzioni lato sensu
politiche destinate a collaborare e a interagire nel quadro delle pi importanti funzioni, quali la funzione normativa (e pi in
generale, decisionale), lapprovazione del bilancio, la conclusione di accordi internazionali.
I rapporti tra tali istituzioni, per un verso devono corrispondere al principio di leale collaborazione che, stabilito
originariamente nelle relazioni tra gli Stati membri e la Comunit, stato esteso dalla Corte di giustizia anche ai rapporti tre
le istituzioni; per altro verso, devono conformarsi al riparto di competenze tra le stesse istituzioni stabilito dalle disposizioni
dei Trattati, riparto dal quale emerge un principio di equilibrio istituzionale. Il rispetto di tale principio essenziale nello
svolgimento dei rispettivi ruoli delle tre istituzioni politiche ed sottoposto al controllo della Corte di giustizia.
Il principio del rispetto dellequilibrio istituzionale, come osserva la Corte, ha una piena valenza sul piano giuridico. Non
solo essa determina lillegittimit degli atti adottati in sua violazione, ma lesigenza di garantire in via giudiziaria il rispetto
di tale principio ha condotto la Corte di giustizia) sentenza 22 maggio 1990, causa C- 70/88, Parlamento v. Consiglio), a
riconoscere la legittimazione del Parlamento europeo ad impugnare un atto dinanzi alla stessa Corte, anche se unicamente al
fine di difendere le prerogative.
Le altre istituzioni si caratterizzano per la piena indipendenza, trattandosi di istituzioni giudiziarie, la Corte di giustizia,
dellautorit monetaria, la Banca centrale europea, o di controllo dei conti, la Corte
dei conti.
Lapparato dellUnione europea comprende, inoltre: il Sistema europeo di banche centrali (SEBC), costituito dalla Banca
centrale europea e dalle banche centrali nazionali nonch da altri organi bancari, quale la Banca europea per gli investimenti

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che, peraltro, ha una spiccata autonomia ed dotata di una propria personalit giuridica e di una propria struttura
organizzativa.
I Trattati istituiscono anche degli organi ausiliari. Lart. 13, par. 4, TUE dichiara infatti: il Parlamento europeo, il
Consiglio e la Commissione sono assistiti da un Comitato economico e sociale e da un Comitato delle regioni, che
esercitano funzioni consultive.
Analoghi organi, con funzioni consultive in specifiche materie, sono previsti da varie disposizioni dei Trattati, come il
Comitato di cui allart. 99 TFUE in materia di trasporti; il Comitato per loccupazione (art. 150 TFUE), nonch il Comitato
economico e finanziario avente, oltre a compiti consultivi, gli ulteriori compiti indicati dallart. 134 TFUE; il Mediatore
europeo, caratterizzato da indipendenza.
Nellambito della politica estera e di sicurezza comune (PESC), va ricordato il Comitato politico e di sicurezza previsto
dallart. 38 TUE, il quale svolge funzioni di controllo della situazione internazionale, funzioni consultive nei riguardi del
Consiglio e dellAlto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza, funzioni di controllo sullattuazione delle
politiche in materia nonch, funzioni di controllo politico e di direzione strategica delle operazioni di gestione della crisi di
cui allart. 43 TUE, sotto la responsabilit del Consiglio e dellAlto rappresentante.
Ulteriori organismi sono stati creati con atti delle istituzioni europee, con compiti vari, di natura tecnica, scientifica, di
gestione, operativi, di sostegno e coordinamento dellazione delle autorit statali. Essi sono designati, solitamente, con il
termine di agenzie anche se la loro denominazione ufficiale talvolta differente. Esistono oggi circa una ventina di agenzie,
tra le quali lAgenzia europea dellambiente (EEA), lAgenzia europea per i medicinali (EMEA), lAgenzia europea per la
gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne (FRONTEX).
Altre agenzie dette esecutive, aventi durata limitata sono costituite per la gestione di determinati programmi, come
lAgenzia esecutiva per lenergia intelligente; ulteriori organi sono talvolta creati da atti di diritto derivato in specifiche
materie (un esempio interessante rappresentato dal Garante europeo della protezione dei dati, incaricato di sorvegliare
lapplicazione delle norme sulla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali).
Tra gli organismi pi recenti meritano di essere ricordati quelli creati nel quadro della riforma della c.d. architettura
finanziaria europea: Comitato europeo per il rischio sistemico, con compiti di vigilanza macroprudenziale del sistema
finanziario in seno allUnione, e tre Autorit di vigilanza sugli enti di intermediazione finanziaria, distinte per settore, cio
lAutorit bancaria europea, lAutorit europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali e lAutorit
europea degli strumenti finanziari e dei mercati, istituite nel 2010.

A) IL PARLAMENTO EUROPEO
2. Il Parlamento europeo
Seguendo lordine, non privo di significato politico, risultante dallart. 13 TUE, la prima istituzione il Parlamento europeo.
Esso listituzione rappresentativa dellUnione europea, lorgano democratico per eccellenza. Lart. 14, par. 2, TUE
dichiara infatti: Il Parlamento europeo composto di rappresentanti dei cittadini dell'Unione.
Tale istituzione esisteva gi al momento della nascita della CECA come Assemblea e fu unistituzione comune alla CEE e
alla CEEA sino alla loro costituzione. La stessa Assemblea si autodefin Assemblea parlamentare europea e, con una
nuova risoluzione, Parlamento europeo, denominazione ufficializzate nellAtto unico europeo del 1986.
Il numero dei parlamentari europei variato molte volte, in corrispondenza ai successivi ampliamenti degli Stati membri,
dai sei originari agli attuali ventisette, i quali hanno comportato un aumento anche dei parlamentari. Lattuale Parlamento
europeo, eletto nel giugno 2009 per la legislatura 2009- 2014 sulla base della disciplina anteriore al Trattato di Lisbona,
formato da 736 parlamentari suddivisi, sul piano nazionale, secondo un criterio grosso modo demografico. Lart. 24, par.
2, TUE non stabilisce un numero fisso per ciascun Paese, ma solo un numero massimo dellintero Parlamento,
consistente in 750 pi il presidente (formula escogitata nel corso del negoziato sul Trattato di Lisbona per venire in
contro alla richiesta italiana di mantenere la parit di parlamentari con il Regno Unito), in sostanza 751. Gli Stati hanno
poi raggiunto un accordo nel 2010 che stabilisce che per il restante periodo della legislatura 2009-2014 il numero dei
membri del Parlamento europeo aumentato provvisoriamente a 754, aggiungendo 18 membri ai 736 originariamente
eletti, e determina lassegnazione di tali membri a ciascun Stato. Abbiamo ad esempio 99 seggi alla Germania, 74 alla
Francia, 73 Italia.
Lart. 14, par. 2, 1 comma, TUE, pur non disponendo il numero dei membri del Parlamento assegnato a ciascuno Stato,
pone un criterio generale e del limiti a tale numero, stabilendo che: La rappresentanza dei cittadini garantita in modo
degressivamente proporzionale, con una soglia minima di sei membri per Stato membro. A nessuno Stato membro sono
assegnati pi di novantasei seggi.
25

Il criterio degressivamente proporzionale comporta che il numero dei parlamentari degli Stati membri non in rapporto
diretto con il numero dei cittadini di ognuno di tali Stati, ma anzi che, mano mano che la popolazione si riduce, il criterio
proporzionale opera in maniera meno decisiva; cos che, in definitiva, gli Stati demograficamente maggiori hanno un
numero di parlamentari inferiore a quello che spetterebbe in basa a un rigido rapporto proporzionale tra tali parlamentari e
la loro popolazione e, al contrario, gli Stati con una pi ridotta popolazione hanno un numero di parlamentari pi elevato di
quello risultante da tale rapporto proporzionale. Fermo il rispetto di tale principio di proporzionalit degressiva, nonch i
tetti minimo e massimo di 6 e 96 membri, il numero dei componenti del Parlamento europeo e la loro assegnazione a
ciascuno Stato membro sono stabiliti dal Consiglio europeo con una decisione votata allunanimit, su iniziativa del
Parlamento europeo e con la sua approvazione.
Lunanimit del Consiglio significa, in sostanza, che la materia richiede un accordo fra tutti gli Stati.
L'assegnazione dei seggi ai diversi Stati membri non va intesa nellottica nazionalistica, nella quale il Parlamento europeo
risulti come la semplice somma dei gruppi di parlamentari rappresentanti i diversi Paesi. Al contrario i parlamentari,
configurati come rappresentanti dei cittadini dellUnione si aggregano nel Parlamento secondo affinit politiche, e non
secondo la propria cittadinanza (o in base allo Stato dove sono stati eletti). Del resto, con lintroduzione della cittadinanza
europea il diritto di elettorato attivo e passivo al Parlamento europeo sganciato dalla cittadinanza nazionale ma spetta a
chiunque (cittadino di qualsiasi Stato membro, e quindi europeo) risieda stabilmente nello Stato di votazione. La circostanza
che i parlamentari rappresentino i cittadini dellUnione nel loro complesso rende il Parlamento unistituzione squisitamente
sopranazionale. Ci beninteso, non esclude che i parlamentari eletti in uno Stato, e aventi generalmente la sua cittadinanza,
possano essere particolarmente consapevoli dei problemi e delle istanze presenti in tale Stato.
In origine i componenti del Parlamento europeo erano eletti dai parlamenti nazionali tra i propri componenti. Pi
precisamente, esso era formato dai delegati che i parlamenti nazionali designavano fra i propri membri secondo la
procedura fissata da ogni Stato membro. I parlamentari europei, in altri termini, erano designati mediante unelezione di
secondo grado. Questo sistema presentava vari inconvenienti. Anzitutto il Parlamento europeo aveva una scarsa
rappresentativit non essendo lespressione diretta dei popoli europei i quali restavano del tutto estranei alla sua formazione.
Inoltre, gli stessi componenti del Parlamento europeo, essendo necessariamente anche membri del parlamento nazionale,
erano generalmente indotti a concentrare il proprio impegno in questultimo, sia per rispondere alla fiducia del proprio
elettorato, sia perch esso aveva realmente i poteri e le prerogative di un parlamento, mentre allepoca ben scarsi erano i
poteri del Parlamento europeo.
Peraltro il Trattato (art. 138, par. 3) prevedeva che il Parlamento europeo elaborasse progetti per consentire lelezione a
suffragio universale diretto, attribuendo al Consiglio, allunanimit, il potere di stabilire le disposizioni da raccomandare
agli Stati membri, affinch le adottassero conformemente alle loro rispettive norme costituzionali. In virt di tale norma,
dopo molteplici iniziative dello stesso Parlamento restate senza seguito, il Consiglio, sulla base di un progetto approvato dal
Parlamento, adott una decisione e un Atto allegato relativo allelezione dei rappresentanti nellAssemblea a suffragio
universale.
Le prime elezioni dirette del Parlamento europeo si sono cos svolte nel 1979.
In base allart. 14, par. 3, TUE: I membri del Parlamento europeo sono eletti a suffragio universale diretto, libero e
segreto, per un mandato di cinque anni.
Per quanto riguarda il procedimento elettorale lart. 223, par. 1, TFUE dichiara: Il Parlamento europeo elabora un
progetto volto a stabilire le disposizioni necessarie per permettere l'elezione dei suoi membri a suffragio universale diretto,
secondo una procedura uniforme in tutti gli Stati membri o secondo principi comuni a tutti gli Stati membri.
Il Consiglio, deliberando all'unanimit secondo una procedura legislativa speciale e previa approvazione del Parlamento
europeo che si pronuncia alla maggioranza dei membri che lo compongono, stabilisce le disposizioni necessarie. Tali
disposizioni entrano in vigore previa approvazione degli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali.
Ladozione di una procedura elettorale uniforme in tutti gli Stati membri, o quanto meno di principi comuni a tali Stati,
quindi condizionata a un procedimento alquanto complesso che richiede una deliberazione unanime del Consiglio (e quindi
unanimit egli Stati membri che vi sono rappresentati) e la successiva approvazione da parte degli Stati membri in base alle
rispettive disposizioni costituzionali. In realt, come parte della dottrina ha messo in luce, si tratta di un procedimento di
tipo convenzionale poich lapprovazione, da parte degli Stati membri, delle disposizioni stabilite dal Consiglio equivale a
un atto di ratifica di un accordo internazionale, il cui testo predisposto dalle istituzioni europee.
Sinora non si riusciti ad adottare una procedura elettorale uniforme, ma solo taluni principi comuni, essendo per il resto gli
Stati membri liberi di disciplinare come credono lelezione al Parlamento europeo. tuttavia importante che si siano
realizzate alcune convergenze sul metodo elettorale e sul regime delle incompatibilit. In particolare , la decisione del
Consiglio ha stabilito che le elezioni debbano svolgersi con il metodo proporzionale, consentendo agli Stati membri di
adottare lo scrutinio di lista o uninominale preferenziale; essa riafferma che, fermo restando le disposizioni dello stesso atto,
la procedura elettorale disciplinata in ciascuno Stato membro dalle proprie disposizioni che possono anche tener conto
delle particolarit di singoli Stati membri, ma non devono nel complesso pregiudicare il carattere proporzionale del voto.

26

Gli atti adottati in materia della Comunit europea stabiliscono alcune incompatibilit del mandato parlamentare, per
esempio con la partecipazione alla Commissione, alla Corte di giustizia, al governo di uno Stato membro nonch, a seguito
della modifica del 2002, con il mandato di membro del parlamento nazionale. Ulteriori incompatibilit possono essere
stabilite da ciascun
Stato membro, per i parlamenti eletti nello stesso Stato.
LItalia, per esempio, ha stabilito lincompatibilit anche con le cariche di Presidente di giunta regionale e di assessore
regionale.
Anche i requisiti per lelettorato attivo e passivo rientrano, in principio, nella competenza degli Stati membri (e variano,
pertanto, da Stato a Stato), salvo quelli collegati alla cittadinanza europea, definiti dallart. 22, par. 2 TFUE.
Lart. 223, par. 2, TFUE prevede inoltre la procedura per stabilire lo statuto e le condizioni generali per lesercizio delle
funzioni dei membri del Parlamento europeo. Per quanto riguarda, in particolare, i privilegi e le immunit di tali membri,
essi sono regolati dal Protocollo n. 7 sui privilegi e sulle immunit dellUnione europea, che contiene specifiche
disposizioni in proposito. Lart. 8 dispone ad esempio che i membri del Parlamento non possono essere ricercati, detenuti o
perseguiti a motivo delle opinioni o dei voti espressi nellesercizio delle loro funzioni.
Nel 2011 la Corte ha dichiarato che, sebbene tale norma sia essenzialmente destinata ad applicarsi alle dichiarazioni
effettuate dai membri del Parlamento europeo nelle aule dello stesso Parlamento, non si pu escludere che una dichiarazione
effettuata da un deputato fuori da talune aule possa costituire unopinione espressa nellesercizio delle sue funzioni. Si deve
valutare la natura e il contenuto della dichiarazione.
Competente a revocare limmunit parlamentare lo stesso Parlamento europeo.
Come gi osservato, il Parlamento europeo non pu considerarsi come la semplice somma di gruppi nazionali di
parlamentari. Ci confermato dalla disciplina contenuta nellart. 30 ss. del Regolamento interno relativa alla costituzione
dei gruppi parlamentari. Questa esclude che tali gruppi possano costituirsi su base nazionale, essendo necessario che i
componenti provengano da almeno un quarto degli Stati membri, e prescrivere la loro formazione esclusivamente in ragione
dellaffinit politica, anche se, in principio, al Parlamento europeo non spetta di accettare leffettiva presenza di tale affinit.
Lart. 30 del Regolamento dichiara infatti: 1. I deputati possono organizzarsi in gruppi secondo le affinit politiche. Non
necessario di norma che il Parlamento valuti laffinit politica dei membri di un gruppo. Al momento di formare un gruppo
sulla base del presente articolo, i deputati interessati accettano per definizione di avere unaffinit politica. Soltanto
quando questa negata dai deputati interessati necessario che il Parlamento valuti se il gruppo stato costituito in
conformit del regolamento.
2. Un gruppo politico composto da deputati eletti in almeno un quarto degli Stati membri. Per costituire un gruppo
politico occorre un numero minimo di venticinque deputati.
4. Ogni deputato pu appartenere a un solo gruppo politico.
Peraltro, se la consistenza numerica di un gruppo scende al di sotto della soglia prescritta, il gruppo pu essere autorizzato a
continuare a esistere sino alla successiva seduta costitutiva del parlamento, purch rappresenti almeno un quinto degli Stati
membri ed esista da pi di un anno. Non , invece, ammessa la costituzione di gruppi misti, per cui i deputati che non
appartengono ad un gruppo politico restano non iscritti ad alcun gruppo; il che implica lesclusione da alcune prerogative
che sono riservate ai gruppi.
Limportanza del collante politico nei gruppi parlamentari europei stata sottolineata anche dal
Tribunale di primo grado nella sentenza del 2001 promossa dal Front National, dalla lista Emma Bonino, nonch da diversi
parlamentari europei, contro il Parlamento europeo per impugnare il rifiuto di consentire la costituzione di un Gruppo
tecnico di deputati indipendenti (TDI)- Gruppo misto. I ricorrenti intendevano costituire tale gruppo al fine dichiarato di
garantire a ogni deputati lesercizio pieno del mandato parlamentare, affermando, gli uni rispetto agli altri, la loro totale
indipendenza politica. Larticolazione del Parlamento europeo in gruppi politici tra parlamentari provenienti da un certo
numero di Stati membri (almeno un quarto) mette in luce il carattere sopranazionale di tale situazione e consente di
configura come rappresentativa dei cittadini europei, aggregati nelle loro componenti politiche non nazionali.
La caratterizzazione in senso politico del Parlamento europeo e il crescente coinvolgimento del cittadino europeo nel
processo di integrazione risulta anche dallart. 10, par. 4, TUE, il quale riconosce i partiti politici europei quali soggetti
politici transnazionali:
I partiti politici a livello europeo sono un importante fattore per lintegrazione in seno allUnione. Essi contribuiscono a
formare una coscienza politica europea e ad esprimere la volont dei cittadini dellUnione.
Inoltre, il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo la procedura legislativa
ordinaria, determinano lo statuto dei partiti politici a livello europeo, in particolare le norme relative al loro
finanziamento (art. 224 TFUE).

27

3. Lorganizzazione e il funzionamento del Parlamento europeo


Per quanto riguarda l'organizzazione e il funzionamento del Parlamento europeo, esso elegge tra i suoi membri il presidente
e lUfficio di Presidenza. Il Parlamento elegge, inoltre, quattordici vicepresidenti e cinque questori. Essi durano in carica
due anni e mezzo, cio la met della durata (quinquennale) del Parlamento. Il Presidente, i vicepresidenti e, a titolo
consultivo, i questori compongono lUfficio di Presidenza. Le modalit di elezione e le loro competenze sono disciplinate
nel Regolamento interno. Ulteriori organi del Parlamento sono la Conferenza dei presidenti, formata dal Presidente del
Parlamento e dai presidenti dei gruppi politici, e la Conferenza dei presidenti di commissione, composta dai presidenti di
tutte le commissioni permanenti e speciali.
Analogamente ai parlamenti nazionali, anche quello europeo organizzato in commissioni, le quali hanno carattere
permanente o speciale. Le prime sono elette anchesse per la durata di due anni e mezzo e hanno una competenza per
materia. Il loro compito essenzialmente preparatorio, istruttorio e consultivo rispetto alle tematiche sulle quali dovr
deliberare il Parlamento e si esprime con risoluzioni, pareri, raccomandazioni. Fra tali commissioni vi quella per le
petizioni.
Le commissioni speciali sono costituite dal Parlamento per una questione particolare e la loro durata non pu superare i
dodici mesi (prorogabili dal Parlamento). Lo stesso trattato sul funzionamento dellUnione europea prevede la possibilit di
istituire commissioni temporanee d'inchiesta.
Lart. 226 TFUE dispone: Nell'ambito delle sue funzioni, il Parlamento europeo, su richiesta di un quarto dei membri che
lo compongono, pu costituire una commissione temporanea d'inchiesta incaricata di esaminare, fatti salvi i poteri
conferiti dai trattati ad altre istituzioni o ad altri organi, le denunce di infrazione o di cattiva amministrazione
nell'applicazione del diritto dell'Unione, salvo quando i fatti di cui trattasi siano pendenti dinanzi ad una giurisdizione e
fino all'espletamento della procedura giudiziaria.
La commissione temporanea d'inchiesta cessa di esistere con il deposito della sua relazione.
Previa approvazione del Consiglio e della Commissione, il Parlamento europeo, di sua iniziativa, deliberando mediante
regolamenti secondo una procedura legislativa speciale, fissa le modalit per l'esercizio del diritto d'inchiesta. Linchiesta
ha per oggetto casi di violazione del diritto dellUnione o anche di amministrazione scorrette, impropria, inadeguata di tale
diritto, che non si risolva necessariamente nella violazione di norme.
Questi casi possono essere imputabili sia alle istituzioni o agli organi dellUnione che agli Stati membri. Linchiesta non
pu svolgersi contemporaneamente allesercizio di attivit giudiziaria, da parte sia di giudici dellUnione che di giudici
nazionali, e non impedisce che altre istituzioni o organi, come la Commissione europea o il Mediatore europeo o la
Commissione per le petizioni, si occupino del caso sottoposto all'inchiesta.
Lattivit della commissione di inchiesta si conclude con la consegna della sua relazione al Parlamento europeo, il quale
pu assumere le iniziative che ritiene pi opportune, sia nei riguardi di Stati membri che di altre istituzioni o organi europei.
Il Parlamento europeo tiene una sessione annuale e si riunisce di diritto il secondo marted del mese di marzo. Ai sensi del
Regolamento interno, tale sessione ha durata annuale e ciascuna tornata ha luogo, di regola, ogni mese. Esso si riunisce,
inoltre su richiesta della maggioranza dei suoi membri, del Consiglio o della Commissione. Per quanto riguarda la sede del
Parlamento che, come per ogni altra istituzione, fissata dintesa comune dai governi degli Stati membri, essa a
Strasburgo dove si tengono le dodici giornate plenarie mensili, mentre quelle aggiuntive e le riunioni delle commissioni si
svolgono a Bruxelles; il Segretariato generale del Parlamento europeo e i suoi servizi restano a Lussemburgo, dove era
originariamente la sede del Paramento europeo. Il TFUE art.231, in merito alla votazione, stabilisce: Salvo contrarie
disposizioni dei trattati, il Parlamento europeo delibera a maggioranza dei suffragi espressi.
Il Regolamento interno fissa il numero legale.
Il numero legale, occorrente, in principio, perch il Parlamento possa svolgere i suoi lavori, dato da un terzo dei
componenti, ma le votazioni sono valide qualunque sia il numero dei votanti a meno che, allatto della votazione, il
Presidente, su preventiva richiesta di almeno quaranta deputati constati lassenza del numero legale.
Riguardo alla maggioranza richiesta dal 1 comma dellart. 231, va ricordato che varie disposizioni dei Trattati precisano
diverse maggioranze su specifiche materie. Per esempio, nella procedura di constatazione di una violazione grave e
persistente dei valori di cui allart. 2 TUE, il Parlamento europeo delibera alla maggioranza dei due terzi dei voti espressi,
che rappresenta la maggioranza dei suoi membri; maggioranza aggravare sono previste per lammissione di nuovi membri
nonch per alcune delibere relative alla procedura legislativa ordinaria, di approvazione del bilancio, per ladozione del
regolamento interno, ecc.
4. Le funzioni e i poteri del Parlamento europeo
Per quanto riguarda le funzioni e i poteri del Parlamento europeo, esso aveva in origine poteri molto modesti. In particolare,
malgrado la sua denominazione che evoca una potest legislativa, il Parlamento non ne aveva alcuna, ma si limitava a
partecipare alla funzione legislativa con la formulazione di pareri, talvolta meramente facoltativi, pi spesso obbligatori, ma
mai vincolanti, riguardo alle proposte di atti presentate dalla Commissione e sulle quali il potere di decisione apparteneva
esclusivamente al consiglio.

28

Questo quadro iniziale, nel quale era evidente un deficit democratico, si progressivamente evoluto, portando il Parlamento
ad assumere un potere legislativo, condiviso con il Consiglio nonch con la Commissione. Ci si realizzato mediante
listituzione della procedura di codecisione che conferisce al Parlamento una posizione paritaria con il Consiglio. Questa
procedura, regolata dallart. 294 TFUE, con lentrata in vigore del Trattato di Lisbona, diventata la procedura legislativa
ordinaria.
Il Parlamento europeo esercita importanti funzioni anche in materia di bilancio nonch di controllo su altre istituzioni.
Sinteticamente il ruolo del Parlamento risulta dallart. 14, par.1, TUE: Il Parlamento europeo esercita, congiuntamente al
Consiglio, la funzione legislativa e la funzione di bilancio. Esercita funzioni di controllo politico e consultive alle
condizioni stabilite dai trattati. Elegge il presidente della Commissione.
Il ruolo del Parlamento nella funzione legislativa e, pi in generale, nelladozione degli atti dellUnione pu essere
compiutamente inteso solo nel contesto dei diversi procedimenti previsti dai Trattati e in raffronto al ruolo che, in tali
procedimenti, rivestono la Commissione e il Consiglio. Si tratta di procedimenti che, proprio perch coinvolgono le tre
istituzioni politiche dellUnione europea, Parlamento, Consiglio, Commissione, sono denominati interistituzionali. Oltre a
questo specifico potere deve ritenersi che il Parlamento europeo abbia un potere generale di deliberare e di adottare
risoluzioni su qualsiasi questione che concerne lUnione.
Significativi sono i poteri di controllo del Parlamento nei riguardi delle altre istituzioni europee. Essi, originariamente,
concernevano esclusivamente la Commissione ma si sono estesi, dapprima nella prassi, poi anche nei Trattati, al Consiglio
e, con il Trattato di Lisbona, in qualche misura anche al Consiglio europeo.
Nei rapporti con la Commissione va ricordato, anzitutto, lesame che il Parlamento europeo, in seduta pubblica, effettua
sulla relazione generale annuale sullattivit dellUnione che la Commissione tenuta a pubblicare ogni anno, almeno un
mese prima dell'apertura della sessione del parlamento. Attraverso tale esame il Parlamento europeo messo in grado di
analizzare e di valutare non solo loperato della Commissione, ma di tutte le istituzioni e gli organi dellUnione. Lesame
del Parlamento avviene a posteriori; ci, tuttavia, pu condurre Il Parlamento ad una valutazione politica che, per quanto
concerne lattivit della Commissione, pu essere la premessa per una mozione di censura nei suoi confronti.
Inoltre, la Commissione presenta, assieme alla relazione generale, un programma dazione relativo allanno successivo, sul
quale il Parlamento pu esprimere proprie valutazioni, orientamenti e indirizzi. Oltre alla relazione generale annuale, la
Commissione tenuta a presentare al Parlamento europeo varie relazioni su determinate materie, come la cittadinanza
dellUnione, la coesione economica, le ricerca e lo sviluppo tecnologico.
Uno strumento penetrante di controllo politico sulla Commissione rappresentato dalle interrogazioni che possono essere
presentate dal Parlamento europeo o da singoli deputati europei e alle quali la Commissione tenuta a rispondere oralmente
o per iscritto. Le interrogazioni possono essere con richiesta di risposta orale, seguita da discussione, che possono essere
presentate solo per iniziativa di una commissione, di un gruppo politico o di almeno quaranta deputati; interrogazioni con
richiesta di risposta scritta, che possono essere presentate da ciascun deputato.
Il mezzo pi incisivo di controllo del Parlamento europeo sulla Commissione costituito dalla mozione di censura, con la
quale il Parlamento ha il potere di provocare le dimissioni della Commissione, analogamente alla mozione di sfiducia
mediante la quale un parlamento nazionale, come in Italia, pu determinare la caduta del governo. Tale potere esprime un
vero e proprio rapporto di fiducia politica tra le due istituzioni, poich la permanenza in carica della Commissione
presuppone la sussistenza della fiducia del Parlamento; venuta meno questultima, con la mozione di censura, la
Commissione deve cessare dalle sue funzioni.
Il TFUE, allart. 234, disciplina cos la mozione di censura: il Parlamento europeo, cui sia presentata una mozione di
censura sull'operato della Commissione, non pu pronunciarsi su tale mozione prima che siano trascorsi almeno tre giorni
dal suo deposito e con scrutinio pubblico.
Se la mozione di censura approvata a maggioranza di due terzi dei voti espressi e a maggioranza dei membri che
compongono il Parlamento europeo, i membri della Commissione si dimettono collettivamente dalle loro funzioni e l'alto
rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza si dimette dalle funzioni che esercita in seno alla
Commissione. Essi rimangono in carica e continuano a curare gli affari di ordinaria amministrazione fino alla loro
sostituzione conformemente all'articolo 17 del trattato sull'Unione europea. In questo caso, il mandato dei membri della
Commissione nominati per sostituirli scade alla data in cui sarebbe scaduto il mandato dei membri della Commissione
costretti a dimettersi collettivamente dalle loro funzioni.
Ladozione della mozione di censura circondata da molteplici garanzie dato leffetto traumatico che pu produrre nella
vita dellUnione. Occorre, quindi, che la decisone sia sostenuta da unampia maggioranza, i due terzi dei voti espressi che
corrispondono alla maggioranza dei componenti del Parlamento; che essa sia discussa dopo ponderato esame e riflessione,
quindi non prima di tre giorni dal suo deposito e non sai il frutto di un colpo di mano; infine, che la discussione e la
votazione avvengono con la massima trasparenza, quindi con la votazione pubblica (con appello nominale). Ulteriori
garanzie sono poste dal Regolamento il quale, tra laltro, richiede che la mozione di censura sia presentata da almeno un
decimo dei deputati che compongono il Parlamento.

29

Lapprovazione della mozione di censura comporta le dimissioni collettive dei membri della Commissione, a parte la
particolare posizione dellAlto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Non ammessa la censura contro
i singoli commissari per cui essa, anche se motivata dalla condotta di taluni commissari, si ripercuote sullintera
Commissione. Le regioni della censura, che solo il Parlamento competente a valutare, riguardano loperato della
Commissione (o dei singoli commissari), quindi la sua azione politica e rilevanti sono eventuali illeciti o irregolarit
presenti nella sua azione. La caduta della Commissione implica la nomina di una nova Commissione, il cui mandato
limitato alla restante durata del mandato di quella censurata. Questultima resta in carica sino alla nomina della nuova
Commissione, ma solo per la cura degli affari di ordinaria amministrazione.
La mozione di censura, sebbene talvolta presentata, non mai stata approvata, forse perch i deputati sono consapevoli del
suo carattere traumatico.
Il ruolo della Commissione naturale interlocutore del Parlamento europeo confermato dalla norma che consente alla stessa
Commissione di assistere a tutte le sedute del Parlamento e di essere ascoltata a sua richiesta.
In origine il Parlamento non aveva rapporti con il Consiglio, ma dapprima nella prassi, poi nei Trattati, stato riconosciuto
un diritto dinterrogazione del parlamento e dei deputati anche nei suoi confronti. Infatti, il Consiglio ascoltato dal
Parlamento europeo secondo le modalit previste nel Regolamento interno del Consiglio.
Le disposizioni le Regolamento del Parlamento relative alle interrogazioni alla Commissione e al question time, regolano
anche le interrogazioni al Consiglio. Non , invece, neppure proponibile una qualche forma di censura verso il Consiglio
analoga a quella nei confronti della Commissione, essendo il Consiglio composto dai ministri degli Stati membri, i quali,
come componenti dei governi, rispondono eventualmente, sulla base di un rapporto fiduciario, ai parlamenti nazionali.
Anche con il Consiglio Europeo originariamente non esisteva alcun rapporto, ma il TUE prevede la presentazione al
Parlamento europeo di una relazione dopo ogni riunione del Consiglio europeo da parte del Presidente di tale Consiglio.
Inoltre il TFUE estende ora al Consiglio europeo la possibilit di essere ascoltato dal Parlamento europeo, secondo le
modalit previste dal Regolamento interno del Consiglio europeo. Daltra parte, il Presidente del Parlamento europeo pu
essere invitato per essere ascoltato dal Consiglio europeo. Si creavo, dunque, vari canali di comunicazione tra il vertice
politico dellUnione (il Consiglio europeo) e l'istituzione rappresentativa dei cittadini europei (il Parlamento).
Scarsi sono i rapporti del Parlamento europeo con la Banca centrale europea, la quale corrisponde a un modello di piena
indipendenza rispetto a organi politici. Tuttavia, il TFUE dispone che il Presidente della BCE presenti al Parlamento
europeo una reazione annuale sullattivit del sistema europeo di banche centrali (SEBC) e sulla politica monetaria
dellanno precedente e dellanno in corso. Su tale base il Parlamento europeo pu procedere a un dibattito generale,
svolgendo cos una sia pur blanda forma di controllo.
Inoltre, il Presidente e gli altri membri del Comitato esecutivo della BCE possono, a richiesta del Parlamento europeo o di
propria iniziativa, essere ascoltati dalle commissioni competenti dello stesso Parlamento. Il Regolamento interno del
Parlamento stabilisce poi, che ciascun deputato pu rivolgere interrogazioni con richiesta di risposta scritta alla BCE.
Ai poteri di controllo del Parlamento europeo sulle altre istituzioni e organi, ma anche sugli Stati membri, vanno poi
ricollegati gli istituti dell'inchiesta (art. 226 TFUE), della petizione (art. 227 TFUE) e del Mediatore (art. 228 TFUE). Essi,
pur nelle loro differenze, sono accomunati dallesito non vincolante dei relativi procedimenti; spesso, poi, nella prassi
risultano idonei a riparare in maniera amichevole, conciliativa, casi di violazione del diritto dellUnione o di cattiva
amministrazione e a promuovere iniziative, di carattere politico, legislativo o anche giudiziario, volte a risolvere i problemi
generali che tali casi possano mettere in luce.
Infine rapporti di collaborazione con i parlamenti nazionali sono istituti, in particolare, in seno all Conferenza delle
commissioni per gli affari europei del parlamenti nazionali, alla quale partecipa una rappresentanza del Parlamento europeo.
Il parlamento partecipa, a vario titolo, alla formazione di altre istituzioni o organi, come la Corte dei conti e il Comitato
esecutivo della BCE. Il Parlamento, poi, nomina in via esclusiva il Mediatore europeo. Di particolare rilevanza la
partecipazione del Parlamento alla nomina della Commissione.
Nonostante i progressi relativi a ruolo del Parlamento europeo realizzati con il Trattato di Lisbona del 2007, la sua posizione
resta ancora del tutto marginale nel settore della politica estera di sicurezza comune (PESC) e della politica di sicurezza e di
difesa comune. Le funzioni del Parlamento europeo si limitano alle seguenti: esso consultato regolarmente dallAlto
rappresentante dellUnione per gli affari esteri e la politica di sicurezza sui principali aspetti e sulle scelte fondamentali
della PESC, compresa la politica di sicurezza e di difesa comune, che lo informa sullevoluzione di tali politiche. Il
Parlamento europeo, inoltre, pu rivolgere interrogazioni e raccomandazioni al Consiglio e allAlto rappresentante e
procede due volte allanno a un dibattito sui progressi compiuti in dette politiche. esclusa invece, qualsiasi forma di
partecipazione del Parlamento alle procedure decisionali.

30

B) IL CONSIGLIO EUROPEO
5. Il Consiglio europeo: composizione e funzionamento. Il Presidente del Consiglio europeo Il Consiglio europeo nato
nella prassi della diplomazia intergovernativa dei c.d. Vertici, a partire dal 1961, al fine di affrontare problemi e di assumere
importanti decisioni politiche sul cammino dellintegrazione europea. Tale prassi fu formalizzata con il Vertice di Parigi del
9- 10 dicembre 1974, nel quali i Capi di Stato e di governo, in un comunicato finale, espressero la loro decisione di riunirsi,
accompagnati dai ministri egli esteri, tre volte allanno e ogni volta che fosse necessario come Consiglio delle Comunit e a
titolo di cooperazione polittica, in modo da assicurare lo sviluppo e la coesione generale delle attivit delle Comunit e dei
lavori relativi alla cooperazione politica. Esso ebbe dunque la duplice funzione, da un alto di dibattere le questioni di
principale importanza al livello comunitario e di operare le scelte decisive al riguardo, e dallaltro di svolgere attivit di
consultazione, di coordinamento e di programmazione nel campo della politica estera. Sino all Atto unico europeo del 1986
il Consiglio europeo rest estraneo al sistema organizzativo e normativo delle Comunit europee, operando essenzialmente
quale conferenza intergovernativa di carattere periodico. Lart. 2 dellAtto unico europeo diede a tale struttura un formale
riconoscimento, ma senza precisarne le funzioni e lasciando aperti i dubbi sulla natura giuridica e circa la sua appartenenza
o meno allordinamento comunitario.
Con il Trattato di Maastricht del 1992 il Consiglio europeo stato formalmente inserito nellUnione europea e con il
Trattato di Lisbona del 2007, esso ha ricevuto al qualifica di istituzione.
Malgrado linserimento del Consiglio europeo nel quadro istituzionale dellUnione, non viene meno la sua natura
fortemente caratterizzata in senso intergovernativo. Il Consiglio europeo si colloca al vertice della struttura istituzionale
dellUnione, in quanto le grandi decisioni relative agli sviluppi dell'integrazione europea sono assunte al livello di tale
Consiglio e sono poi attuate dalle altre sitituzioni, secondo le competenze e le procedure regolate dai trattati.
La composizione del Consiglio europeo definita dallart. 15, par. 2, TUE:
Il Consiglio europeo composto dai capi di Stato o di governo degli Stati membri, dal suo presidente e dal presidente
della Commissione. L'Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza partecipa ai lavori.
Circa la composizione del Consiglio europeo va precisato che la partecipazione degli stati membri a livello di Capo di Stato
o di Capo di governo dipende dalla costituzioni interne, in base alle quali dovr individuarsi chi, fra tali cariche, posto al
vertice dellesecutivo.
Una delle novit pi significative del Trattato di Lisbona consiste nell'istituzione della figura del Presidente del Consiglio
europeo. Si tratta di un organo individuale che non pu esercitare alcun mandato nazionale, eletto dal Consiglio europeo a
maggioranza qualificata (con i soli voti dei Capi di Stato o di governo e con esclusione del presidente della Commissione)
per un mandato di due anni e mezzo rinnovabile una sola volta. Con la stessa procedura il Consiglio europeo pu porre fine
al mandato del Presidente in caso di impedimento o di colpa grave. Il primo Presidente, attualmente in carica, lex
Presidente belga Herman van Rompuy.
I compiti del Presidente del Consiglio europeo sono indicati dallart. 15, par. 6, TUE:
a) Presiede e anima i lavori del Consiglio europeo;
b) Assicura la preparazione e la continuit dei lavori del Consiglio europeo, in cooperazione con il presidente della
Commissione e in base ai lavori del Consiglio Affari generali;
c) Si adopera per facilitare la coesione e il consenso in seno al Consiglio europeo.
Dunque, il Presidente svolge un ruolo di coordinamento, di preparazione e di mediazione allinterno del Consiglio europeo.
Ha, inoltre, una funzione di rappresentanza esterna: Il Presidente del Consiglio europeo assicura, al suo livello e in tale
veste, la rappresentanza esterna dell'Unione per le materie relative alla politica estera e di sicurezza comune, fatte salve le
attribuzioni dell'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza.
Sembrerebbe che, mediante questa nuova figura, munita di una rappresentanza dellUnione verso i terzi in materia di PESC,
si sia voluto fornire ai terzi quel numero di telefono che, si racconta, cercava inutilmente lallora Segretario di Stato degli
USA Henry Kissinger per comunicare con lEuropa.
Lart. 15, par. 3, TFU, dispone che il Consiglio europeo si riunisca due volte a semestre su convocazione del Presidente;
questultimo se la situazione lo richiede, convoca una riunione straordinaria. In passato nessuna disposizione regolava il
sistema di votazione del Consiglio europeo, perch in realt in esso le decisioni venivano prese di comune accordo,
mediante la pratica del consensu, che permette di riprodurre in un testo lintesa raggiunta dai partecipanti, ma anche di
registrare eventuali posizioni sui punti allordine del giorno. Si tratta di un modo di procedere che evidenzia in pieno il
carattere diplomatico e intergovernativo di tale istituzione. Il Trattato di Lisbona ha formalizzato tale pratica, ma ha previsto
anche numerosi casi nei quali il
Consiglio europeo vota formalmente. Al riguardo, infatti, lart. 15, par. 4, TUE, stabilisce che: Il Consiglio europeo si
pronuncia per consenso, salvo nei casi in cui i trattati dispongano diversamente.
In questi ultimi casi votano soltanto gli Stati membri, tramite i rispettivi Capi di Stato o di governo, mentre il Presidente del
Consiglio europeo e il Presidente della Commissione non partecipano al voto. Ci conferma che, malgrado la presenza di
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tali organi individuali, il Consiglio resta unistituzione essenzialmente intergovernativo. Nel caso di votazione, inoltre,
stabilito che ciascun membro del Consiglio europeo possa ricevere delega da un solo altro membro e che, quando richiesta
l'unanimit, lastensione di un membro non osta alladesione della deliberazione. Quando, invece, prescritta la
maggioranza qualificata trovano applicazione le stesse regole previste per la votazione nel Consiglio. Nei Trattati sono
contemplate diverse regole di votazione a seconda dei casi.
Rara lipotesi un cui sia prevista la maggioranza semplice (le deliberazioni di carattere procedurale e ladozione del
regolamento interno, le decisioni su proposte di modifiche ai trattati). Anche le questioni da decidere a maggioranza
qualificata non sono frequenti (la nomina del presidente dello stesso Consiglio, la proposta di nomina del presidente della
Commissione, la nomina dellintera Commissione, la nomina dell'Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di
sicurezza, ecc.). Pi spesso prevista la decisione allunanimit.
6. Le funzioni del Consiglio europeo
Riguardo alle funzioni del Consiglio europeo, oltre quelle concernenti la formazione d altre istituzioni e le modifiche ai
Trattati, lart. 15, par. 1, TUE dichiara: Il Consiglio europeo d all'Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e ne
definisce gli orientamenti e le priorit politiche generali. Non esercita funzioni legislative.
La formulazione della norma, volutamente alquanto generica, mette in luce la natura eminentemente politica del ruolo del
Consiglio europeo, natura che si riflette anche sugli atti che esso emana e che non possono avere natura legislativa. Al
termine delle sue riunioni, infatti, la Presidenza del Consiglio europeo esprime delle conclusioni alle quali possono
aggiungersi comunicati e dichiarazioni frutto dellintesa raggiunta nel Consiglio stesso.
Atti del genere, in principio, non hanno efficacia giuridica. Sul piano politico, peraltro, possono avere notevole rilevanza.
Essi possono contenere direttive o orientamenti rivolti alla Commissione e al Consiglio e diretti a promuovere loro
iniziative formali, in vista delladozione di atti o dello sviluppo di politiche dellUnione. Non pu escludersi, inoltre, che in
seno al Consiglio europeo possano realizzarsi degli accordi tra gli Stati membri, sia pure in maniera implicita ed in forma
semplificata. Il Consiglio europeo svolge un ruolo di primo piano nellazione esterna dellUnione e in particolare
nellambio della politica estera e di sicurezza comune, compresa la politica di sicurezza e di difesa comune, che ne
costituisce parte integrante che assicura che lUnione disponga di una capacit operativa con mezzi civili e militari. In
questo contesto, il Consiglio europeo adotta anche atti formali, provvisti di effetti giuridici obbligatori.
Con particolare riguardo alla politica estera e di sicurezza comune, il Consiglio europeo ha il compito di individuare gli
interessi strategici dellUnione, di fissare gli obiettivi e di definire gli orientamenti generali di tale politica, comprese le
questioni aventi implicazioni in materia di difesa e di adottare le necessarie decisioni. Queste determinazioni del Consiglio
europeo appaiono giuridicamente obbligatorie, almeno nei confronti del Consiglio che elabora la politica estesa e di
sicurezza comune e prende le decisioni necessarie per la definizione e lattuazione di tale politica in base agli orientamenti
generali e alle linee strategiche definiti dal Consiglio europeo.
Il Consiglio europeo ha il potere di decidere in merito alla definizione di una difesa comune dellUnione.
Sempre nellambito della politica estera e di sicurezza comune prevista una sorta dappello al Consiglio europeo da parte
del Consiglio qualora, nei casi in cui questultimo delibera a maggioranza qualificata (non allunanimit come pi spesso
accade), un membro del Consiglio dichiara che, per specificati e vitali motivi di politica nazionale, intende opporsi
all'adozione della decisione a maggioranza. In questo caso, dopo che lAlto rappresentante per gli affari esteri e la politica di
sicurezza abbia inutilmente cercato di raggiungere una soluzione accettabile per lo Stato in questione, il Consiglio, a
maggioranza qualificata, pu chiedere che della questione sia investito il Consiglio europeo in vista di una decisione
allunanimit. lecito dubitare dellutilit di tale meccanismo: non si vede, infatti, perch mai i Capi di Stato o di governo
dovrebbero trovare nel
Consiglio europeo quellintesa che i loro ministri non hanno trovato in seno al Consiglio.
Il Consiglio europeo interviene anche in talune materie estranee allazione esterna dellUnione. Esiste oggi un rapporto tra il
Consiglio europeo e il parlamento europeo, il quale pu esercitare sul primo qualche forma di controllo politico.
Anteriormente al Trattato di Lisbona non era consentito alcun controllo giudiziario sulloperato del Consiglio. Con il
Trattato di Lisbona per la prima volta stata prevista la possibilit di impugnare dinanzi alla Corte di giustizia atti del
Consiglio europei ritenuti illegittimi purch destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi. Ma lipotesi di
impugnabilit si restringe sensibilmente ove si ricordi che, di regola, esclusa la competenza della Corte di giustizia
nellintera materia della politica estera e di sicurezza comune; dunque, risultano impugnabili per vizi di legittimit solo
(eventuali) atti del Consiglio europeo che, per un verso, siano giuridicamente obbligatori, ma, per laltro verso, non
riguardino la politica estera e di sicurezza comune.
In conclusione, va riconosciuto che il Consiglio europeo ha svolto frequentemente un ruolo positivo, riuscendo talvolta a
sbloccare situazioni di impasse e assumendo decisioni politiche fondamentali, come quelle sull'allargamento, sulla moneta
unica,ecc. Non pu non confederarsi, tuttavia, che esso ha determinato una erosione dei poteri di tutte le istruzioni europea
ad esso politicamente subordinate (in particolare, al Consiglio, ma anche alla Commissione), accentuando, mediante
decisioni verticistiche, quel deficit democratico che sembra, pertanto ancora presente nella costruzione europea.

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C) IL CONSIGLIO
7. Il Consiglio: composizione, Presidenza, COREPER
Il Consiglio un organo tipicamente intergovernativo composto dagli Stati membri rappresentati, come di regola nelle
relazioni internazionali, dai rispettivi esecutivi.
Lart. 16, par. 2, TUE dichiara: il Consiglio composto da un rappresentante di ciascuno Stato membro a livello
ministeriale, abilitato a impegnare il governo dello Stato membro che rappresenta e ad esercitare il diritto di voto. Mentre
il Parlamento esprime gli interessi dei cittadini europei, il Consiglio esprime gli interessi particolari dei singoli Stati
membri, interessi che raggiungono la loro sintesi e il loro compromesso negli atti adottati dal Consiglio.
Prima dellentrata in vigore del Trattato di Lisbona, precisamente con il Trattato di Maastricht, mediante una decisione dello
stesso Consiglio, si era deciso di attribuire a questa istituzione la denominazione di Consiglio dellUnione europea. Oggi
con il Trattato di Lisbona, tale istituzione viene indicata con il nome di Consiglio.
Lart. 16, par. 2, TUE, a seguito di una modifica introdotta con il Trattato di Maastricht del 1992, non stabilisce pi, come
faceva il testo originario, che ogni governo deleghi un suo membro al Consiglio, ma stabilisce che ogni Stato membro vi sia
rappresentato a livello ministeriale con una persona abilitata a impegnare il governo di detto Stato e a votare. Non si
richiede pi, pertanto, che alle riunioni del Consiglio partecipino necessariamente ministri del governo centrale di uno Stato:
questo pu farsi rappresentare anche da componenti di organi di governo di enti locali, purch ad essi sia attribuito dal
diritto nazionale lo status ministeriale.
La composizione del Consiglio variabile poich esso formato dai ministri competenti ratione materiae in corrispondenza
agli argomenti di volta in volta posti al suo ordine del giorno. Lelenco delle varie formazioni adottato dal Consiglio
europeo a maggioranza qualificata, ai sensi dellart. 236, lett. a), TFUE. In attesa di tale determinazione lelenco adottato,
in via provvisoria, dal Consiglio (formazione Affari generali): questo vi ha provveduto stabilendo dieci formazioni, idonee a
coprire il complesso delle materie di competenza dellUnione europea.
Peraltro, lo stesso art. 16, par. 6, TUE prevede due formazioni del Consiglio: si tratta del
Consiglio Affari generali e del Consiglio Affari esteri.
Il primo assicura la coerenza dei lavori delle varie formazioni del Consiglio, prepara le riunioni del Consiglio europeo e ne
assicura il seguito in collegamento con il Presidente del Consiglio europeo e la Commissione.
Il secondo elabora lazione esterna dellUnione secondo le linee strategiche definite dal Consiglio europeo e assicura la
coerenza dellazione dellUnione.
Riguardo alla presidenza del Consiglio, lart. 16, par. 9, TUE dichiara che, fatta eccezione per la formazione Affari
esteri, essa determinata dal Consiglio europeo con votazione a maggioranza qualificata secondo un sistema di rotazione
paritaria, cio assicurando a tutti gli Stati membri, a turno, tale presidenza. La presidenza svolta da ogni Stato membro per
un periodo di sei mesi. Pi precisamente, in forza della decisione del Consiglio europeo del 1 dicembre 2009, viene
predeterminato un gruppo di tre Stati membri per un periodo di 18 mesi, tenendo conto della loro diversit e degli equilibri
geografici nellUnione. Ciascun membro di tale gruppo esercita a turno la presidenza di tutte le formazioni del Consiglio
(ad eccezione di quella Affari esteri) per sei mesi; gli altri due membri lo assistono in tutti i suoi compiti sulla base di un
programma comune.
Diversa la disciplina concernente la presidenza del Consiglio Affari esteri, la quale spetta ad un organo individuale e
non ad uno Stato membro. Si tratta dellAlto rappresentante dellUnione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, che
nominato dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata con laccordo del presidente della Commissione, ma che fa parte
anche della
Commissione ed uno dei suoi vicepresidenti.
Il Consiglio assistito da un Segretariato generale sotto la responsabilit di un Segretario generale, nominato dal Consiglio
a maggioranza qualificata, mentre lorganizzazione del Segretariato generale decisa a maggioranza semplice.
Il Consiglio si riunisce, su convocazione del suo Presidente, per iniziativa dello stesso Presidente, di uno Stato membro o
della Commissione. La sua sede a Bruxelles, ma in aprile, giugno e ottobre tiene le sue sessioni a Lussemburgo. Le
riunioni del Consiglio avvengono in seduta pubblica quando esso delibera e vota su un progetto di atto legislativo; le
sessioni del Consiglio sono suddivise, pertanto, in due parti dedicate, rispettivamente, alle deliberazioni su atti legislativi e
alle attivit non legislative.
Nel funzionamento del Consiglio un ruolo significativo svolge il Comitato dei rappresentanti permanenti (COREPER),
istituito nel 1958, con compiti preparatori ed esecutivi rispetto al lavoro del Consiglio. Il COREPER un organo
intergovernativo essendo formato da delegati dei governi degli Stati membri. Esso si articola in due parti, il COREPER I,
costituito dai rappresentanti permanenti aggiunti, e il COREPER II, composto dai rappresentanti permanenti aventi il rango
diplomatico, tra i quali si distribuiscono le materie da trattare.
Il COREPER svolge un ruolo importante ai fini delladozione degli atti da parte del Consiglio. Infatti la proposta della

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Commissione vene trasmessa dal Consiglio al COREPER e, dopo un adeguata istruttoria, posta in discussione nel
COREPER, al fine di raggiungere una posizione unanime. Se si raggiunge tale risultato la questione iscritta al punto A
dellordine del giorno del Consiglio, il quale, di regola, si limita ad approvarla senza riaprire la discussione. In caso
contrario il COREPER sottopone un rapporto avente carattere istruttorio in merito allargomento, che viene iscritto al punto
B dellordine del giorno e viene adeguatamente esaminato e discusso nel Consiglio.
da sottolineare che, in ogni caso, anche quando il Consiglio di limiti a ratificare le soluzioni raggiunte unanimemente dal
COREPER, latto in questione giuridicamente imputabile sempre al Consiglio.
Il COREPER, dunque, finisce spesso per diventare il reale interlocutore della Commissione la quale, attraverso suoi
rappresentanti, partecipa al negoziato che si svolge nel COREPER:
Alla generale competenza del COREPER fa eccezione la politica agricola per la quale lattivit preparatoria non svolta da
tale organo ma dal Comitato speciale agricoltura (CSA).
8. La votazione del Consiglio Il sistema di votazione nel Consiglio disciplinato dallart. 16, paragrafi da 3 al 5 TUE,
integrato dallart. 238 TFUE. Tuttavia, quando il Consiglio delibera a maggioranza qualificata, le norme poste da tali
articoli troveranno applicazione solo dal 1 novembre 2014, mentre fino al 31 ottobre 2014 sono in vigore le disposizioni
contemplate nellart. 3, par. 3, del Protocollo n. 36 sulle disposizioni transitorie. Innanzitutto, affinch il Consiglio possa
procedere alla votazione, il quorum richiesto dato dalla presenza della maggioranza dei membri aventi titolo a votare.
Per quanto riguarda il tipo di maggioranza da adottare, occorre fare delle distinzioni.
Procedendo con ordine, ai sensi dellart. 16, par. 3 TUE: il Consiglio delibera a maggioranza qualificata, salvo nei casi in
cui i trattati dispongano diversamente.
La regola generale, quindi, la maggioranza qualificata, oggetto di una disciplina (sia transitoria che a regime) alquanto
complessa.
A fronte di tale regola generale, lart. 238 richiama altre due procedure applicabili, ovviamente, solo quando espressamente
prescritte dalla disposizione in questione: la maggioranza semplice e lunanimit.
Secondo quanto stabilito dallart. 238 TFUE, per le deliberazioni che richiedono la maggioranza semplice, il Consiglio
delibera alla maggioranza dei membri che lo compongono. Attualmente quindi servono almeno 14 voti favorevoli. Le
astensioni dei membri presenti o rappresentati non ostano alladozione delle deliberazioni del Consiglio per le quali
richiesta lunanimit.
Secondo il par. 4 dallart. 238 TFUE, le astensioni dei membri presenti o rappresentanti non ostano alladozione delle
deliberazioni del Consiglio per le quali richiesta lunanimit. Da questa disposizione di evince che, mentre lastensione
non impedisce il raggiungimento dellunanimit, questa preclusa, e la delibera non approvata, in caso di assenza di un
membro.
Votazione a maggioranza qualificata
La disciplina introdotta dallart. 16, par. 4, TUE e dallart. 238, par. 2, TFUE relativa alla votazione a maggioranza
qualificata si applicher solo dal 1 novembre 2014.
La disciplina attualmente vigente contenuta nellart. 3, par. 3, del Protocollo n. 36 sulle disposizioni transitorie.
La votazione a maggioranza qualificata caratterizzata dal sistema di ponderazione. Questo implica che, a differenza della
maggioranza semplice e della unanimit, gli Stati membri hanno un voto ciascuno, ma al voto dei doversi Stati assegnato
un differente coefficiente numerico.
Come evidente, lassegnazione di un determinato coefficiente numerico una decisione di estrema importanza politica
poich incide sulle capacit di ciascuno Stato membro di orientare in una direzione o nellaltra la volont del Consiglio. Tali
coefficienti sono il frutto di una valutazione dellimportanza di ciascuno Stato (sotto il profilo politico, economico,
demografico), come risulta dallassegnazione del valore di 29 al voto dei quattro grandi, Germania, Francia, Italia e
Regno Unito, nonch spesso di lunghi negoziati ogni qual volta si dovuto procedere a una loro ridistribuzione.
Importante la determinazione della maggioranza necessaria per ladozione delle deliberazioni, in quanto, a seconda del
numero richiesto, diverse sono le coalizioni realizzabili tra gli Stati non solo per raggiungere tale maggioranza, ma anche
per formare quella minoranza, c.d. minoranza di blocco, sufficiente a impedire ladozione dellatto.
Lart. 3, par. 3, prevede una duplice maggioranza, una fondata sulla ponderazione del voto, laltra sul numero degli Stati
votanti, posti sullo stesso piano; a questi due elementi se ne pu aggiungere un terzo basato sulla popolazione europea. La
maggioranza ponderata formata da 255 voti; e considerando che il numero complessivo di voti ponderati attualmente
risultante di 345 voti, ci implica che la minoranza di blocco di 91 voti. Affinch la deliberazione sia approvata occorre
che, in aggiunta a questa maggioranza, se ne determini una seconda, consistente nella maggioranza (met pi uno) degli
Stati membri, cio quattordici. Lart. 3, par. 3 contempla poi una variante: la maggioranza dei membri sufficiente quando
la deliberazione debba essere presa su proposta della Commissione.

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La norma in esame prevede unulteriore condizione di adozione della delibera, ma soltanto su richiesta di uno Stato
membro. Si tratta della c.d. clausola della verifica demografica in base alla quale ogni Stato membro pu chiedere che si
verifichi che la suddetta maggioranza qualificata esprima anche la maggioranza del 62% della popolazione totale
dellUnione.
La regola della maggioranza qualificata con voto ponderato era prevista, da varie disposizioni, gi nei testi originari dei
Trattati comunitari. Nella prassi, dopo una grave crisi politica culminata con il temporaneo abbandono del Consiglio da
parte della Francia (c.d. politica della sedia vuota), che contestava il luso della regola della maggioranza nel Consiglio, era
invalso il sistematico ricorso allunanimit. La votazione allunanimit era diventata cos la regola generale, con evidente
accentuazione del metodo intergovernativo e della ricerca dellaccordo tra gli Stati, disponendo, praticamente, ogni Stato
membro di un diritto di veto. E tale regola rest in vita sino allAtto unico europeo del 1986, dopo il quale si torn a votare,
nei casi previsto dal Trattato sulla Comunit economica europea, a maggioranza.
Inoltre, anche dopo il Trattato di Maastricht il Consiglio ha preso una decisione relativa alladozione di delibere a
maggioranza. Si tratta del c.d. compromesso di Ioannina voluto specialmente dal Regno Unito e Spagna. Secondo questa
decisione, quando la minoranza, pur non essendo sufficiente a impedire l'adozione della deliberazione, era numericamente
importante, il Consiglio avrebbe fatto tutto il possibile per raggiungere entro un tempo ragionevole una soluzione
soddisfacente che potesse convogliare una maggioranza pi ampia di quella minima necessaria per l'approvazione. Anche
questo compromesso venuto meno a seguito dell'allargamento dellUnione. Ma linsofferenza ad accettare la regola della
maggioranza, sebbene qualificata, riemersa anche in occasione delle modifiche al sistema di votazione a maggioranza
qualificata apportate dal Trattato di Lisbona, tanto da condurre ad una riedizione del compromesso di Ioannina.
Secondo la nuova disciplina, che dovrebbe entrare in vigore il 1 novembre 2014, per maggioranza qualificata si intende
almeno il 55% dei membri del Consiglio, con un minimo di quindici, rappresentanti Stati membri che totalizzino almeno il
65% della popolazione dell'Unione. Come si vede, la nuova regolamentazione della maggioranza qualificata comporta
leliminazione della ponderazione del voto, in quando la maggioranza del 55% dei membri del Consiglio presuppone che
ognuno disponga di un solo voto. A questa prima maggioranza, che deve comprendere almeno quindici membri, deve poi
corrispondere una seconda maggioranza, il 65% della popolazione complessiva dellUnione, maggioranza che consente agli
Stati pi importanti, un recupero di potere, almeno sotto laspetto demografico.
Il periodo successivo dellart. 16 par. 4 TUE prevede che la minoranza di blocco deve comprendere almeno quattro
membri del Consiglio; in caso contrario la maggioranza qualificata si considera raggiunta.
Dunque la norma, al fine di evitare che un esiguo gruppo di Stati, ma dotati di vasta popolazione, sia in grado di impedire la
maggioranza del 65% della popolazione, aggiunge unulteriore condizione relativa alla minoranza contraria alladozione
della delibera. Questa minoranza, per impedire tale azione, deve comprendere almeno quattro Stati membri.
Tale atteggiamento di scarso favore per la nuova disciplina, si riflette nella previsione secondo la quale, nel periodo
transitorio che intercorre dal 1 novembre 2014 al 31 marzo 2017, in caso di votazione a maggioranza qualificata sar
permesso a ciascun membro del Consiglio di chiedere di procedere secondo il sistema di ponderazione dei voti tuttora
applicabile.
Inoltre, durante questo periodo se un numero di membri del Consiglio che rappresenti almeno tre quarti della popolazione, o
almeno i tre quarti del numero degli Stati membri, necessari per costituire una minoranza di blocco, manifesta lintenzione
di opporsi alladozione da parte del Consiglio di un atto a maggioranza qualificata, il Consiglio discute la questione e si
adopera per raggiungere entro un tempo ragionevole una soluzione d. Si tratta del c.d. compromesso di Ioannina. A
decorrere dal 1 aprile 2017 previsto un meccanismo analogo, il cui impiego richiede una proporzione della minoranza di
blocco anche pi bassa, cio un numero di membri del Consiglio che rappresenti almeno il 55% della popolazione o almeno
il 55% del numero degli Stati membri, necessari per costituire una minoranza di blocco.
In definitiva, con questo meccanismo, si consente ad una significativa minoranza, ma non tale da impedire il
raggiungimento della prescritta maggioranza qualificata, di sospendere la procedura di votazione e di aprire una fase di
negoziato allinterno del Consiglio, il cui esito dovrebbe sfociare in unampia maggioranza. Oltre ai sistemi di voti
risultano dallart. 16 TUE e dallart. 238 TFUE specifiche disposizioni dei Trattati prevedono, talvolta, maggioranze
diverse.
Votazione a maggioranza semplice
prevista in merito alle questioni procedurali e per ladozione del Regolamento interno del Consiglio, per la definizione
dello statuto dei comitati previsti dai Trattati, per la richiesta alla Commissione di procedere a tutti gli studi che esso ritenga
opportuni e di sottoporgli tutte le proposte del caso.

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Votazione a unanimit
prevista per le misure contro varie forme di discriminazioni, per le modalit di elettorato dei cittadini alle elezioni
amministrative e del Parlamento europeo nello Stato membro di residenza, per alcune misure in materia ambientale, per gli
emendamenti alle proposte della Commissione. Specialmente si applica in politica estera e sicurezza comune, compresa la
politica di sicurezza e di difesa comune.
Si prevedono poi maggioranze diverse per alcune decisioni: ad esempio nellambito della procedura per i disavanzi
eccessivi, il Consiglio delibera a maggioranza qualificata, escludendo il voto dello Stato nel quale esiste il disavanzo.
In seno al Consiglio si possono anche realizzare degli accordi tra gli Stati membri. Talvolta i Trattati dispongono che un
testo, elaborato a livello europeo con il voto unanime del Consiglio, sia sottoposto allapprovazione degli Stati membri in
conformit delle loro rispettive norme costituzionali. Es. procedura uniforme o secondo principi comuni di elezione del
Parlamento europeo, nonch delle disposizioni intese a completare i diritti dei cittadini dellUnione. C quindi una
procedura complessa: fase europea (fino alla decisione del Consiglio) e fase dellaccordo internazionale.
Alcune rare norme prevedono che certe decisioni vengano prese di comune accordo dai governi degli Stati membri (es.
nomina giudici e avvocati generali della Corte di giustizia).
Inoltre gli Stati possono concludere degli accordi anche in seno al Consiglio: accordi in forma semplificata, mancando una
successiva ratifica da parte degli Stati. Sono ammissibili quando integrano e sviluppano le norme e le politiche dellUnione.
9. Le funzioni del Consiglio
Le funzioni del Consiglio sono indicate dallart. 16, par. 1, TUE:
Il Consiglio esercita, congiuntamente al Parlamento europeo, la funzione legislativa e la funzione di bilancio. Esercita
funzioni di definizione delle politiche e di coordinamento alle condizioni stabilite nei trattati.
Tale norma esprime in modo sintetico i compiti e i poteri del Consiglio e non rende adeguatamente quella posizione centrale
e decisiva che esso detiene nellUnione europea.
La prima parte della disposizione in esame appare speculare rispetto alle funzioni assegnate al Parlamento europeo. Emerge
cos un ruolo che tende porsi come paritario tra il Consiglio e il Parlamento e che ne disegna una posizione condivisa di
autorit legislativa e di bilancio. Per il resto lart. 16, par. 1, TUE fa riferimento alle funzioni di definizione delle politiche e
di coordinamento. Lespressione alquanto generica e pu specificarsi solo in rapporto alle singole disposizioni. Sul piano
generale pu dirsi che, nellesercizio di tali funzioni, il Consiglio non emana solo atti legislativi ma atti di indirizzo, di
assistenza, di consulenza, in definitiva, atti giuridicamente non vincolanti.
Poteri pi specifici e pi incisivi risultano dalle disposizioni concernenti la politica economia, come ladozione di una
raccomandazione contenete gli indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri e dellUnione, un
compito di sorveglianza, di assistenza finanziaria, poteri sanzionatori, poteri normativi.
Il Consiglio detiene un potere decisionale nella politica estera e di sicurezza comune, anche se non si tratta di un potere
legislativo perch, in tale materia, radicalmente esclusa ladozione di atti legislativi.
Il Consiglio, il quale, peraltro, opera sulla base degli orientamenti generali definiti dal Consiglio europeo, adotta decisioni
per un intervento operativo che stabiliscono gli obiettivi, la portata e i mezzi di cui lUnione deve disporre, le condizioni di
attuazione e la durata. Tali decisioni vincolano gli Stati membri nella loro azione.
Egualmente obbligatorie sono le decisioni con le quali il Consiglio definisce la posizione dellUnione su una questione
particolare di natura giuridica.
Spetta al Consiglio, inoltre, su proposta dellAlto rappresentante dellUnione per gli affari esteri e la politica di sicurezza o
su iniziativa di uno Stato membro, adottare le decisioni relative alla politica di sicurezza e di difesa comune, comprese
quelle inerenti allavvio di una missione operativa avente anche implicazioni militari.
Nei rapporti con la Commissione, al pari del Parlamento europeo, il Consiglio pu chiedere alla Commissione di procedere
a tutti gli studi che esso ritiene opportuni al fine del raggiungimento degli obiettivi comuni e di sottoporgli tutte le proposte
del caso. Il Consiglio, inoltre, interviene con varie modalit nella nomina di altre istituzioni o organi, come la Commissione,
il Comitato esecutivo della Banca centrale europea, la Corte dei Conti, il Comitato economico e sociale, il Comitato delle
regioni. Esso fissa anche gli stipendi, le indennit e le pensioni di coloro che rivestono le cariche principali nelle istituzioni
europee. Interviene, talvolta, nella definizione di atti normativi concernenti lazione di altre istituzioni (per esempio, il
regolamento di procedura della Corte di giustizia stabilito dalla stessa Corte).
C la possibilit che il Consiglio riceva anche un potere di esecuzione di qualsiasi atto obbligatorio dellUnione. Tale
attribuzione per subordinata alla necessit di condizioni che inducano a preferire lintervento del Consiglio in luogo della
generale competenza della Commissione.
D) LA COMMISSIONE

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10. La Commissione
La terza istituzioni politica dellUnione la Commissione, organo tipicamente sopranazionale tenuto ad operare
nellesclusivo interesse dellUnione, in posizione di piena indipendenza rispetto sia agli Stati membri che a qualsiasi ente o
potere.
La Commissione, che rappresenta linteresse generale e unitario dellUnione, formata da individui indipendenti, i quali si
caratterizzano anche per la loro competenza (talvolta, infatti, si parla della Commissione come un governo di tecnocrati).
Il numero dei commissari era fissato, originariamente, in nove, cos da consentire ai Paesi membri pi importanti (Francia,
Italia e Germania) di avere due commissari di propria cittadinanza, mentre gli altri (Belgio, Lussemburgo e Olanda) ne
avevano uno a testa. Nei primi allargamenti il numero fu ampliato in maniera da garantire lapplicazione di questa regola
(non scritta) attribuendo due membri della Commissione anche al Regno Unito e poi alla Spagna. Proseguendo negli
allargamenti, e vista lesigenza di evitare che la Commissione diventasse un organo pletorico e scarsamente efficiente, il
numero dei commissari non era pi definito, ma lart. 213, par.1 2 comma, del TCE stabiliva che la Commissione
comprendesse un cittadino di ciascuno Stato membro. Con lingresso della Bulgaria e della Romania, dal 1 gennaio 2007
essa risulta quindi formata da 27 componenti.
Il Trattato di Lisbona ha previsto una riduzione della composizione della Commissione. In una prima fase, cio fino al 31
ottobre 2014, la Commissione resta formata da un cittadino di ciascuno Stato membro, compreso il Presidente e lAlto
rappresentante dellUnione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, che uno dei vicepresidenti. Tale composizione
dovrebbe cambiare dal 1 novembre 2014 con una sostanziale riduzione dei suoi membri.
Infatti a decorrere dal 1 o novembre 2014, la Commissione composta da un numero di membri, compreso il Presidente e
l'Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, corrispondente ai due terzi del numero degli
Stati membri, a meno che il Consiglio europeo, deliberando all'unanimit, non decida di modificare tale numero.
I membri della Commissione sono scelti tra i cittadini degli Stati membri in base ad un sistema di rotazione assolutamente
paritaria tra gli Stati membri che consenta di riflettere la molteplicit demografica e geografica degli Stati membri. Tale
sistema stabilito all'unanimit dal Consiglio europeo conformemente all'articolo 244 del trattato sul funzionamento
dell'Unione europea.
Pertanto il numero dei componenti della Commissione, qualora restasse invariato il numero degli Stati membri, scenderebbe
a diciotto (due terzi degli attuali ventisette).
Alla riduzione della composizione della Commissione si collega la Dichiarazione n. 10, la quale appare eloquente circa le
preoccupazioni degli Stati membri di sentirsi emarginati da una Commissione pi ristretta; e ci malgrado i commissari non
siano affatto organi o espressione degli Stati di cittadinanza, ma siano tenuti, anzi, alla pi stretta obiettivit e indipendenza
nella loro condotta.
A ci si aggiunge la concessione fatta dal Consiglio europeo allIrlanda, per favorire un esito positivo della procedura di
ratifica del Trattato di Lisbona, secondo la quale, in caso di entrata in vigore dello stesso Trattato di Lisbona, sarebbe stata
adottata una decisione affinch la Commissione possa continuare a comprendere un cittadino di ciascun Stato membro.
Dunque, la novit del Trattato di Lisbona, consistente nello snellimento della Commissione, sembra destinata a scomparire
con la stessa entrata in vigore del Trattato.
Indipendenza e competenza sono gli elementi che caratterizzano i membri della Commissione e questultima nel suo
insieme. A tali requisiti stato ora aggiunto limpegno europeo.
Lart. 17, par. 3, 2 comma, TUE, dichiara infatti che i membri della Commissione sono scelti in base alla loro
competenza generale e al loro impegno europeo e tra personalit che offrono tutte le garanzie di indipendenza.
La competenza e limpegno europeo sono oggetto di una valutazione inevitabilmente discrezionale da parte dei soggetti che
intervengono nella loro nomina, mentre lindipendenza dei commissari regolata dallo stesso art. 17 TUE, nonch dallart.
245 TFUE ed garantita da un meccanismo sanzionatorio in caso di violazione.
Lindipendenza si concretizza in vari obblighi dei membri della Commissione. Essi, anzitutto, non possono ricevere n tanto
meno richiedere istruzioni da alcun governo, in particolare dallo Stato del quale sono cittadini, n da alcun organo o ente
pubblico o privato, quale partito politico, associazione, gruppo dinteresse economico. A tale obbligo dei commissari fa
riscontro il corrispondente dovere degli Stati membri di rispettare il loro carattere indipendente e di astenersi da qualsiasi
tentativo di influenzarli nell'esercizio delle loro funzioni.
Un ulteriore dovere nel quale sia articola l'indipendenza dei commissari consiste nell'astensione da ogni atto incompatibile
con il proprio carattere indipendente e nel divieto di esercitare qualsiasi altra attivit professionale, anche se non
remunerata.
Gli obblighi dei membri della Commissione possono sopravvivere anche alla cessazione delle proprie funzioni, e ci, in
particolare, per i doveri di onest e delicatezza nellassunzione di determinate funzioni o vantaggi.
La stessa Commissione, dopo taluni episodi allarmanti che riguardavano certi membri della Commissione, avvert la
necessit di precisare ancor pi dettagliatamente gli obblighi dei commissari, al fine di garantire il massimo livello di
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correttezza e di moralit nello svolgimento dei proprio compiti. Cos la Commissione presieduta da Romano Prodi nel 1999,
adott un codice di condotta per i commissari. Un nuovo codice stato adottato nel 2011 dalla Commissione sotto la
presidenza di Barroso.
Gli obblighi dei commissari sono passibili di un controllo giudiziario e di sanzioni in caso di violazioni. Sia il Consiglio che
la Commissione possono chiedere alla Corte di giustizia, qualora un commissario violi i propri obblighi, di pronunciarne le
dimissioni dufficio o, se il commissario abbia cessato le sue funzioni, la decadenza del diritto alla pensione o da altri
vantaggi sostitutivi.
11. La nomina, la cessazione e lorganizzazione della Commissione
La disciplina della nomina della Commissione ha conosciuto una lunga e significativa evoluzione, fino alle ultime
modifiche del Trattato di Lisbona del 2007. Originariamente i suoi membri erano nominati di comune accordi dai governi
degli Stati membri, quindi allunanimit e al di fuori del quadro istituzionale europeo. Le successive revisioni hanno
condotto il procedimento di nomina nellambito dellUnione, hanno eliminato lunanimit, hanno assegnato un potere
decisionale al Parlamento europeo e un ruolo di partecipazione al Presidente della Commissione.
Innanzitutto il TUE (art. 17, par. 3) dichiara che il mandato della Commissione di cinque anni.
Il procedimento di nomina si articola in vari fasi (art. 17, par. 7):
-[] il Consiglio europeo, deliberando a maggioranza qualificata, propone al Parlamento europeo un candidato alla
carica di presidente della Commissione. Tale candidato eletto dal Parlamento europeo a maggioranza dei membri che
lo compongono. Se il candidato non ottiene la maggioranza, il Consiglio europeo, deliberando a maggioranza qualificata,
propone entro un mese un nuovo candidato, che eletto dal Parlamento europeo secondo la stessa procedura;
- Il Consiglio, di comune accordo con il presidente eletto, adotta l'elenco delle altre personalit che propone di nominare
membri della Commissione. Dette personalit sono selezionate in base alle proposte presentate dagli Stati membri;
- Il Presidente della Commissione, l'Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e gli altri
membri della Commissione sono soggetti, collettivamente, ad un voto di approvazione del Parlamento europeo. In seguito
a tale approvazione la Commissione nominata dal Consiglio europeo, che delibera a maggioranza qualificata.
Il TFUE fornisce un elenco tassativo dei casi in cui un membro della Commissione cessa dalla carica di commissario (art.
246 TFUE). Essi sono: scadenza del mandato, decesso, dimissioni volontarie e dimissioni dufficio.
Per quel che riguarda le dimissioni dufficio, esse possono essere dichiarate dalla Corte di giustizia, su istanza del
Consiglio o della Commissione, nellipotesi in cui il commissario non risponda pi alle condizioni necessarie allesercizio
delle sue funzioni oppure quando il commissario abbia commesso una colpa grave.
Il posto divenuto vacante a seguito di dimissioni volontarie o dufficio o di decesso coperto, per la restante durata del
mandato del membro, da un nuovo membro della stessa nazionalit, nominato dal Consiglio di comune accordo col
Presidente della Commissione, previa consultazione del parlamento europeo.
Qualora le dimissioni o il decesso riguardino il Presidente o lAlto rappresentante per gli affari esteri e la politica di
sicurezza, essi sono sostituiti per la restante durata del mandato secondo la normale procedura di nomina (art. 18 par. 1
TUE). Con il Trattato di Lisbona stata prevista lipotesi di dimissioni volontarie dellintera Commissione. In questa
ipotesi, i membri dimissionari della Commissione restano in carica, curando gli affari di ordinaria amministrazione, fino
alla loro sostituzione, che deve essere effettuata con la procedura dii cui allart. 17 TUE, per la restante durata del
mandato. Nel caso di cessazione del mando per scadenza del termine pu accadere che linvestitura della nuova
Commissione avvenga con ritardo rispetto a tale scadenza. Lattuale Commissione si insediata infatti quattro mesi dopo
la scadenza della precedente. La vecchia poteva eseercitare i suoi poteri pienamente intanto o solo per lordinaria
amministrazione? Villani ritene preferibile la seconda opzione.
Lorganizzazione interna della Commissione si articola in direzioni generali, servizi e uffici. Ai commissari sono affidati
dal Presidente particolari settori di attivit con compiti di preparazione dei lavori della Commissione e di esecuzione delle
decisioni. Per lespletamento delle proprie competenze ogni commissario costituisce dei gabinetti incaricati di assisterlo. Va
per sottolineato che la responsabilit per gli atti dei singoli commissari ricade sempre sullintera Commissione, nel rispetto
del principio di collegialit. Quanto al sistema di votazione delle delibere, lart. 250 TFUE prescrive che vengano adottate a
maggioranza dei membri della Commissione, ma di fatto esse delibera solitamente per consensus. Tale maggioranza
rappresenta anche il quorum richiesto per le sue deliberazioni. Ma i membri della Commissione sono tenuti ad assistere a
tutte le riunioni, salvo impedimento, soggetto alla valutazione del Presidente.
La Commissione opera a tempo pieno in quanto si riunisce almeno una volta alla settimana e ogni volta che se ne
presenti la necessit.
Una posizione di primo piano nella Commissione quella del Presidente. Il ruolo del Presidente della Commissione stato
rafforzato dal Trattato di Nizza ed ha subito alcune modifiche ad opera del Trattato di Lisbona. Egli svolge un ruolo attivo
nell'individuazione dei candidati alla carica di commissario, nomina i vicepresidenti tra i membri della Commissione (fatta
eccezione per lAlto rappresentante dellUnione per gli affari esteri e la politica di sicurezza), investito del ruolo di

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leadership ai sensi dellart. 248 TFUE dal momento che i membri della Commissione esercitano le funzioni loro attribuite
dal presidente, sotto la sua autorit.
previsto, inoltre, ai sensi dellart. 17 par. 6 TUE che il presidente della Commissione:
-definisce gli orientamenti nel cui quadro la Commissione esercita i suoi compiti;
-decide l'organizzazione interna della Commissione per assicurare la coerenza, l'efficacia e la collegialit della sua azione.
Di particolare importanza il potere di provocare le dimissioni di un commissario (con l'eccezione dellAlto
rappresentante). La prima ipotesi riguarda la rottura del rapporto di fiducia tra il Presidente e il singolo commissario; la
seconda riguarda la rottura del rapporto di fiducia tra il Parlamento europeo e singoli commissari.
Il Presidente della Commissione, dalla originaria posizione di primus inter pares, tende cos ad assumere il ruolo di capo
dellesecutivo dellUnione.
12. Le funzioni della Commissione
Le funzioni della Commissione sono previste dallart. 17, par. 1, TUE.

fine.

Innanzitutto, la Commissione promuove l'interesse generale dell'Unione e adotta le iniziative appropriate a tal

La norma prosegue enunciando un compito fondamentale della Commissione, quello di vigilare sul rispetto del
diritto dellUnione (comprendente sia i Trattati che il diritto derivato). Sotto questo profilo la Commissione appare la
custode dei Trattati esercitando la propria vigilanza sugli Stati membri, sulle altre istituzioni e sui privati.
Tale potere viene a specificarsi in varie disposizioni dei Trattati o atti dellUnione. Possono ricordarsi lart. 105 FUE che le
attribuisce un potere generale di vigilanza in materia di regole di concorrenza applicabili alle imprese; lart. 106 TFUE in
materia si applicazione delle regole di concorrenza alle imprese pubbliche; lart. 108 TFUE relativo al controllo sugli aiuti
degli Stati alle imprese.
Lattivit di vigilanza sullosservanza del diritto dellUnione pu sfociare in diverse determinazioni della Commissione.
Essa, nei confronti degli Stati, pu proporre un ricorso alla Corte di giustizia in base allart. 258 TFUE affinch constati
linfrazione dello Stato.
Nei rapporti con le altre istituzioni la Commissione pu disporre di altri strumenti di tipo giudiziario, proponendo alla Corte
un ricorso di annullamento di atti dellUnione ex art. 263 TFUE o, nel caso, unazione in carenza volta a fare constatare la
violazione dei Trattati consistente nellomissione di un atto. Quanto ai privati, se specifiche norme lo prevedono, la
Commissione pu giungere a infliggere delle ammende pecuniarie.
In specifiche materie un potere i vigilanza attribuito anche al Consiglio, per esempio sulla politica economica degli Stati
membro o sui disavanzi pubblici eccessivi. In questa materia non sono mancati problemi di determinazione delle reciproche
sfera di competenza tra il Consiglio e la Commissione, che hanno dato luogo a una vicenda giudiziaria decisa dalla Corte di
Giustizia.

Lart. 17, par. 1 TUE richiama poi la competenza della Commissione nel dare esecuzione al bilancio dellUnione,
cio nella riscossione delle entrate e nellerogazione delle spese. Si tratta di una competenza non esclusiva, in quanto
largamente condivisa con gli Stati; inoltre, in principio, la Commissione non ha un potere autonomi di decidere come
impegnare le spese.

Tra le competenze della Commissione menzionata, inoltre, la competenza di gestione dei programmi, cio la
competenza ad amministrare programmi e strumenti finanziari europei (si pensi al programma Erasmus per la mobilit degli
studenti universitari). Le funzioni di gestione riguardano anche i fondi a finalit strutturale, quali i fondi europei in materia
agricola, il Fondo sociale europeo, il Fondo europeo di sviluppo regionale. Tal funzioni, peraltro, sono esercitate in
collaborazione con le autorit nazionali e regionali.

Lart. 211 del Trattato sulla Comunit europea dedicava uno specifico riferimento alle competenze di esecuzione
conferite alla Commissione dal Consiglio per lattuazione delle norme da esso stabilite. Il Consiglio ha emanato varie
decisioni concernenti le modalit alle quali sono subordinate le competenze di esecuzione della Commissione: la decisione
n.1999/468/CE e la decisione n. 2006/512/CE, le quali prevedevano quattro possibili procedure. Queste comportavano, di
regola, listituzione di comitati composti da rappresentanti degli Stati membri che affiancavano la Commissione (disciplina
della comitologia). Vi era poi una procedura di regolamentazione del controllo applicabile alle misure della Commissione di
portata generale intese a modificare elementi essenziali di un atto di base adottato con la procedura di codecisione. Questa
disciplina stata abrogata con il Trattato di Lisbona.
Oggi la potest legislativa condivisa tra il Consiglio e il Parlamento; invece la competenza ad eseguire gli atti obbligatori
dellUnione condivisa tra gli Stati membri e la Commissione. Inoltre la disciplina fondata sulla comitologia poneva
sullo stesso piano la funzione strettamente esecutiva, cio di mera attuazione delle norme emanate dalle istituzioni dotate di
poteri legislativi, e quella parzialmente normativa consiste nella emanazione di misure di portata generale intese a
modificare elementi non essenziali dellatto da eseguire, anche sopprimendo taluni di questi elementi, o completandolo con
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laggiunta di nuovi elementi non essenziali. Al contrario, il Trattato di Lisbona distingue nettamente le due ipotesi,
stabilendo una differente disciplina. Le funzioni esecutive sono ristrette alla prima ipotesi considerata, cio della adozione
di misure di mera attuazione di un atto, mentre la seconda ipotesi ricondotta alle competenze delegate dalla Commissione.
COMPETENZE DELEGATE -> A queste competenze dedicato lart. 290 TFUE, il quale dispone che un atto legislativo
pu delegare alla Commissione il potere di adottare atti non legislativi di portata generale che integrano o modificano
determinati elementi non essenziali dellatto legislativo.
Gli atti legislativi fissano esplicitamente le condizioni cui soggetta la delega, che possono essere: a)
il Parlamento europeo o il Consiglio possono decidere di revocare la delega;
b) l'atto delegato pu entrare in vigore soltanto se, entro il termine fissato dall'atto legislativo, il Parlamento europeo o il
Consiglio non sollevano obiezioni.
COMPETENZA DI ESECUZIONE -> la funzione di esecuzione riguarda non solo gli atti legislativi, ma anche tutti gli atti
giuridicamente vincolanti dellUnione. La competenza ad adottare tutte le misure di attuazione di tali atti spetta anzitutto
agli Stati membri che vi provvedono nellambito del loro diritto interno. Spetta invece alla Commissione solo quando
occorrono condizioni uniformi di esecuzione di atti, sia generali sia particolari. Le modalit di svolgimento delle
competenze di esecuzione della Commissione sono oggetto di una disciplina generale preventiva.
Detta disciplina stata adottata con il regolamento del 2011, che contiene le nuove regole sulla comitologia, che
prevedono due tipi di procedure, entrambe con la partecipazione di un comitato composto da rappresentanti degli Stati
membri e da un rappresentante della Commissione che lo presiede (ma senza diritto di voto). Le due procedure sono:

Esame: la Commissione vincolata a seguire il parere del comitato;


Consultiva: la Commissione gode di una maggiore autonomia, dovendo solo tenere nella massima considerazione
le conclusioni e il parere del comitato.
La scelta tra le due procedure fatta nello stesso atto da eseguire (c.d. atto di base), in considerazione della natura o
dellimpatto degli atti di esecuzione richiesti; ma il regolamento stabilisce una serie di casi ai quali applicabile la
procedura di esame, applicandosi agli altri la procedura consultiva.
Lart. 17, par. 1 TUE attribuisce alla Commissione anche la rappresentanza esterna dellUnione. Tale
rappresentanza, peraltro non esclusiva: lo stesso art. 17, par. 1, TUE eccettua la materia della politica estera e di
sicurezza comune, per la quale la rappresentanza esterna assicurata dal Presidente del Consiglio europeo, fatte
salve le prerogative dellAlto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza.
Sempre sul piano esterno, assieme al Consiglio e con lassistenza dellAlto rappresentante per gli affari esteri e la politica di
sicurezza, deve garantire la coerenza tra i vari settori dellazione esterna dellUnione e tra questi settori e le altre politiche.
Inoltre la Commissione e lAlto rappresentante sono incaricati di attuare ogni utile forma di cooperazione con le Nazioni
Unite e i suoi istituti specializzati, il Consiglio dEuropa, lOrganizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico,
nonch di assicurare gli opportuni collegamenti con altre organizzazioni internazionali.
La rappresentanza dellUnione attribuita alla Commissione anche allinterno degli Stati membri.

Oltre al compito di avviare la programmazione dellUnione per giungere ad accordi interistituzionali, ulteriori
funzioni della Commissione sono indicate anzitutto dallart. 17, par. 2 TUE. Si tratta di una norma che esprime la
partecipazione della Commissione ai procedimenti decisionali di carattere interistiuzionale, in particolare ai
procedimenti legislativi (ordinario e speciali). La Commissione detiene quasi il monopolio delle proposte di atti
dellUnione, senza le quali non possibile avviare i procedimenti legislativi (o decisionali), anche se le proposte
possono essere sollecitate dal parlamento europeo, dal Consiglio o da cittadini dellUnione in numero di almeno un
milione. La forza della proposta della Commissione tale che essa pu essere respinta, ma ove il Consiglio intenda
modificarla pu farlo, di regola, solo allunanimit. Rispetto a questo potere di iniziativa, che fa della Commissione
il motore dellattivit dellUnione, estremamente rari sono i casi nei quali i Trattati consentono ladozione di atti
senza la sua proposta.
Come di consueto, a parte si colloca la politica estera e di sicurezza comune, nella quale il ruolo della Commissione
alquanto modesto e viene attenuato il suo potere diniziativa. In questo caso, infatti, il potere di iniziativa, comprensivo del
potere di sottoporre proposte al Consiglio conferito a ciascun Stato membro e, autonomamente, allAlto rappresentante per
gli affari esteri e la politica di sicurezza, salva la possibilit di un appoggio della Commissione, che non costituisce, per,
una condizione necessaria per le iniziative dellAlto rappresentante.

Rientrano anche nel potere di proposta della Commissione anche i numerosi atti atipici, non vincolanti, che essa
solita emettere nella prassi, come comunicazioni, dichiarazioni, programmi. Tra questi particolare importanza

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presentano i libri bianchi, i quali contengono un articolato programma di azione e di atti da adottare in un
determinato settore, e i libri verdi, che si collocano in una fase preparatorio meno avanzata e contengono una
documentazione volta a provocare, su una certa problematica, una discussione e un dibattito con le istituzioni
europee e gli Stati membri, o anche con categorie interessate e settori della societ civile.

Sebbene lart. 17 TUE non menzioni un potere di decisione, talune disposizioni dei Trattati attribuiscono alla
Commissione tale potere. Talvolta esso contemplato nel quadro dei poteri di vigilanza della Commissione e, in
questa ipotesi, la decisione diventa uno strumento di controllo sulla condotta degli Stati membri.

Non mancano, poi, disposizioni che conferiscono alla Commissione un vero e proprio potere normativo. Sia pure
in via deccezione, quindi, la Commissione, oltre a un potere normativo di carattere delegato e a un potere
esecutivo, pu avere un potere normativo primario, derivante, cio, direttamente dai Trattati.
La Commissione dispone anche di un potere di raccomandazione di carattere generale esercitabile ogni qual volta
lo ritenga necessario, con il solo limite che riguardi materie rientranti nellambito dei Trattati. Tali atti possono
rivolgersi ad altre istituzioni o organi, come a Stati membri e a soggetti privati o pubblici e possono avere
destinatari generali o particolari. In ogni caso, le raccomandazioni non sono obbligatorie, anche se possono
produrre taluni effetti giuridici.

In qualche caso previsto anche che la Commissione, quando non abbia un potere esclusivo di proposta, emani
pareri. Un particolare valore giuridico ha il parere motivato che la Commissione emette nel quadro della procedura
dinfrazione nei confronti di uno Stato membro che essa reputi abbia violato propri obblighi derivanti dal diritto
dellUnione. Inoltre, la Commissiona pubblica annualmente, almeno un mese prima dellapertura della sessione
del parlamento europeo, una relazione generale sullattivit dellUnione. Tale relazione, sottoposta allesame del
Parlamento europeo, costituisce anche una preziosa fonte di conoscenza sullattivit e i risultati dellUnione.

Infine, la Commissione ha un ruolo nel procedimento di stipulazione degli accordi dellUnione.

13. LAlto rappresentante dellUnione per gli affari esteri e la politica di sicurezza
LAlto rappresentante dellUnione per gli affari esteri e la politica di sicurezza costituisce un organo ibrido poich, oltre
alla posizione di presidente del Consiglio Affari esteri, riveste lo status di componente della Commissione, della quali
uno dei vicepresidenti. Questa duplice condizione dellAlto rappresentante si riflette nella duplicit dei rapporti che si
determinano, da un lato, con le istituzioni governative dellUnione (Consiglio europeo e Consiglio), dallaltro, con
listituzione soprannazionale (la Commissione), formata da individui indipendenti da qualsiasi Stato.
L'Alto rappresentante nominato dal Consiglio europeo daccordo con il Presidente della Commissione. La sua nomina poi,
come per tutti i membri della Commissione, subordinata allapprovazione del Parlamento europeo il quale, nel contesto di
fiducia che intercorre con la Commissione, ha dunque il potere di impedire la nomina di un candidato ad Alto
rappresentante. Egli, inoltre, resta soggetto alleventualit di una mozione di censura da parte del Parlamento europeo.
L'Alto rappresentante fa parte anche della Commissione e ne vicepresidente. In qualit di membro e vicepresidente della
Commissione, l'Alto rappresentante incaricato delle responsabilit che incombono a tale istituzione nel settore delle
relazioni esterne e del coordinamento degli altri aspetti dell'azione esterna dell'Unione.
Solo nei limiti entro i quali egli opera in seno alla Commissione resta soggetto alle procedure che regolano il funzionamento
della Commissione; ma, a differenza degli altri membri della Commissione, l'Alto rappresentante sottratto al divieto
generale secondo il quale tali membro non sollecitano n accettano istruzioni da alcun governo, istituzione, organo o
organismi, in quanto questi opera quale mandatario del Consiglio e attua la politica estera e di sicurezza comune. Al di l
delle norme che si riferiscono allAlto rappresentante nella sua veste di presidente del Consiglio Affari esteri e di
vicepresidente della Commissione, numerose disposizioni dei Trattati stabiliscono le sue funzioni nellambito generale
dellazione esterna dellUnione e, pi specificatamente, nel quadro della politica estera e di sicurezza comune.
Sul piano generale, lAlto rappresentante assiste il Consiglio e la Commissione nel loro compito di garantire la coerenza tra
i vari settori dellazione esterna e tra questi e le altre politiche dellUnione. Inoltre, l'Alto rappresentante svolge una
funzione di proposta (di questioni o di iniziative) nei confronti del Consiglio, di attuazione delle decisioni dello stesso
Consiglio, cos come del Consiglio europeo, di rappresentanza dellUnione nei rapporti con i terzi, di consultazione.
Di particolare importanza appaiono le funzioni dell 'Alto rappresentante nellattuazione delle missioni implicanti limpiego
di mezzi civili e militari nellambito della politica di sicurezza e di difesa comune (c.d. operazioni di Petersberg). Esse
comprendono le azioni in materia di disarmo, le missioni umanitarie e di soccorso, di consulenza e assistenza in amteria
militare, le missioni di prevenzione dei conflitti e di mantenimento della pace, ecc. Tali missioni sono decise dal Consiglio e

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spetta allAlto rappresentante, sotto lautorit del Consiglio e in stretto contatto con il comitato politico e di sicurezza,
provvedere a coordinare gli aspetti civili e militari delle stesse missioni.
Una significativa novit introdotta dal Trattato di Lisbona consiste nellistituzione di un servizio europeo per lazione
esterna, che potrebbe configurarsi come un servizio europeo di diplomazia, posto sotto la direzione dellAlto rappresentante.
La disciplina di tale Servizio oggetto della decisione del Consiglio 427 del 2010: il Servizio europeo per lazione esterna
configurato come un organo dellUnione che opera in autonomia funzionale, sotto la responsabilit dellAlto rappresentante,
e provvisto della capacit giuridica necessaria alladempimento dei suoi compiti. Assiste lA.R. nellesecuzione delle sue
funzioni di guida della politica estera e di sicurezza comune, compresa la politica di sicurezza e di difesa comune, nelle
funzioni svolte nella veste di presidente del Consiglio Affari esteri e in quella di vicepresidente della Commissione;
assiste anche il Presidente del Consiglio europeo, quello della Commissione e la stessa Commissione nellesercizio delle
rispettive funzioni nelle relazioni esterne. Rappresenta lUnione nelle delegazioni nei Paesi terzi.
14. La Corte di giustizia dellUnione europea
In base allart. 19 TUE la Corte di giustizia dellUnione europea, qualificata dal TUE come istituzione dellUnione,
comprende la Corte di giustizia, il Tribunale e i tribunali specializzati. Essa, in sostanza, si identifica con lintero
ordinamento giudiziario dellUnione, al quale compete di assicurare il rispetto del diritto nellinterpretazione e
nellapplicazione dei Trattati.
Diverse sono le regole concernenti la composizione e le competenze dei tre organi giudiziari menzionati.
La Corte di giustizia era, originariamente, lunica istituzione giudiziaria dellUnione europea, fornita di una pluralit di
competenze e deputata ad assicurare il rispetto del diritto dellUnione europea da parte degli Stati membri, delle istituzioni
politiche dellUnione e degli individui.
Successivamente, con una decisione del Consiglio del 1988, fu istituito un secondo organo giudiziario, il Tribunale di primo
grado, con alcune limitate competenze che, peraltro, sono progressivamente aumentate. Esso stato formalmente inserito
nei Trattati con il Trattato di Maastricht del 1992, mentre con il Trattato di Lisbona ha assunto la denominazione di
Tribunale. La creazione del Tribunale rispondeva principalmente a due esigenze: anzitutto, decongestionare la Corte di
giustizia rispetto a una massa smisurata di ricorsi che rischiava di minarne l'efficienza e la funzionalit; la seconda ragione
risiede nella opportunit di garantire un doppio grado di giurisdizione, con il diritto dimpugnare le sentenze del Tribunale
dinanzi alla Corte di giustizia.
Il doppio grado di giurisdizione non , tuttavia, di generale applicazione, poich vi sono tuttora importanti competenze,
basti pensare alla procedura di infrazione contro gli Stati membri, riservate alla sola Corte, che, dunque, giudice unico.
Riguardo alla prima esigenza ricordata, sollevare la Corte di giustizia dal rischio di restare travolta dai ricorsi, la creazione
del Tribunale si rivelata misura insufficiente.
Al fine di alleggerire il peso del contenzioso della Corte non solo sono state, di volta in volta, aumentate le competenze del
Tribunale, ma il Trattato di Nizza del 2001 ha previsto, con una "clausola abilitante, divenuta lattuale 257 TFUE, la
possibilit di affiancare al Tribunale dei tribunali specializzati, incaricati a conoscere in primo grado di talune categorie di
ricorsi proposti in materie specifiche.
Sulla base della disposizione del Trattato di Nizza stato gi creato un tribunale specializzato. Il Consiglio, infatti, con
decisione del 2004, ha istituito il Tribunale della funzione pubblica dellUnione europea, competente a pronunciarsi in
primo grado sulle controversie tra lUnione e i suoi agenti.
Contro le sue decisioni pu essere proposta impugnazione, solo per motivi di diritto, al Tribunale che cos, nella materia in
esame, diventa giudice di secondo grado. Le decisioni del Tribunale, emanate a seguito di impugnazione di una decisione
del Tribunale della funzione pubblica, possono essere oggetto di riesame da parte della Corte di giustizia, ove sussistano
gravi rischi che lunit o la coerenza del diritto dellUnione siano compromesse. In questa ipotesi, per quanto eccezionale, si
configura un terzo grado di giurisdizione presso la Corte di giustizia.
La Corte di giustizia composta da un giudice per ogni Stato membro e da otto avvocati generali.
I giudici e gli avvocati sono nominati dagli Stati membri di comune accordo per sei anni e il loro mandato rinnovabile. I
giudici e gli avvocati devono essere scelti tra personalit che offrano tutte le garanzie di indipendenza e che riuniscano le
condizioni richieste per l'esercizio, nei rispettivi paesi, delle pi alte funzioni giurisdizionali, ovvero che siano giureconsulti
di notoria competenza.
La nomina dei giudici (come degli avvocati generali e dei membri del Tribunale) preceduta da un parere sulla loro
adeguatezza fornito da un comitato di sette personalit scelte tra ex membri della Corte e del Tribunale, membri dei massimi
organi giurisdizionali nazionali e giuristi di notoria competenza, uno dei quali proposto dal Parlamento europeo.
I giudici e gli avvocati generali restano in carica sei anni, ma ogni tre anni si procede ad un rinnovo parziale; il mandato
rinnovabile.
La Corte nomina ogni tre anni il Presidente, che dirige i lavori e le udienze. Infine, la Corte nomina un Cancelliere,
fissandone lo statuto.
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Sebbene i giudici vengano nominati per ciascuno Stato membro, questi non rappresentano tale Stato, non solo perch la loro
indipendenza prescritta dal TFUE, ma anche perch il carattere di piena indipendenza connaturato alla funzione
giudiziaria; la Corte, pertanto, un tipico organo di individui.
La Corte di giustizia assistita da otto avvocati generali, il cui numero pu essere aumentato dal Consiglio, allunanimit,
su richiesta della Corte. Lavvocato generale, la cui nomina e i cui requisiti sono identici a quelli dei giudici, si pone al
servizio dellinteresse generale del diritto dellUnione, fornendo maggiori garanzie di equilibrio e di preparazione tecnica
alla Corte di giustizia. Lavvocato generale ha l'ufficio di presentare pubblicamente, con assoluta imparzialit e in piena
indipendenza, conclusioni motivate sulle cause che, conformemente allo statuto della Corte di giustizia dell'Unione
europea, richiedono il suo intervento.
La sue funzioni e la sua natura sono state precisate dalla Corte di giustizia in una ordinanza, nella quale essa ha affermato
anche che egli un membro dellistituzione giudiziaria e partecipa allesercizio della funzione giurisdizionale.
I giudici godono dellimmunit della giurisdizione, la quale si estende oltre la cessazione delle funzioni per quanto concerne
gli atti compiuti in veste ufficiale; limmunit pu essere tolta solo dalla Corte di giustizia, riunita in seduta plenaria.
In passato lavvocato generale presentava sempre le sue conclusioni. Oggi, anche per snellire il procedimento, lo Statuto
della Corte pu stabilire in quali casi egli deve presentarle e lart. 20 di tale Statuto dispone che, ove ritenga che la causa
non sollevi nuove questioni, la Corte pu omettere le conclusioni dellavvocato generale, dopo averlo sentito.
La Corte ha sede a Lussemburgo. Essa si riunisce in sezioni, composte da tre o cinque giudici, o in grande sezione,
costituita da tredici giudici e presieduta dal Presidente della Corte. Eccezionalmente pu riunirsi in seduta plenaria, cio
nella composizione di tutti i suoi giudici.
Il Tribunale, anchesso avente sede a Lussemburgo, formato da almeno un giudice per Stato membro con un meccanismo
di nomina eguale ai giudici della Corte. Il loro numero, attualmente di ventisette, fissato dallo Statuto della Corte.
Analoghi sono i requisiti per la nomina (art. 254 TFUE). Le funzioni di avvocato generale sono svolte da un giudice, ma
solo nelle ipotesi contemplate dal Regolamento dello stesso Tribunale.
Il Tribunale della funzione pubblica, composto da sette giudici, nominato dal Consiglio allunanimit. Peraltro, la
decisione del Consiglio subordinata alla consultazione di un comitato composto da sette personalit scelte tra ex giudici
della Corte e del Tribunale e tra giuristi di notoria competenza, il quale fornisce un parere sullidoneit dei candidati allo
svolgimento delle funzioni di giudice del Tribunale della funzione pubblica.
15. La Banca centrale europea e gli organi monetari
Nellambito dellunione economia e monetaria un ruolo importante spetta alla Banca centrale europea, qualificata
istituzione dallart. 13 TUE, e agli organi monetari dellUnione europea.
In materia monetaria poteri estremamente incisivi sono attribuiti alle autorit monetaria. Queste sono la Banca centrale
europea (BCE) e il Sistema europeo di banche centrali (SEBC), le cui competenze e poteri sono regolati sia dal Trattato
sul funzionamento dellUnione europea che dallo Statuto, contenuto nel Protocollo n. 4.
Il SEBC ha, quale obiettivo principale, il mantenimento della stabilit dei prezzi; i suoi compiti fondamentali sono: definire
e attuare la politica monetaria dellUnione; svolgere le operazioni sui cambi; detenere e gestire le riserve ufficiali in valuta
estera degli Stati; promuovere il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento.
Il SEBC non un organo autonomo, in quanto composto dalla BCE, con sede a Francoforte, e dalle banche centrali
nazionali (per lItalia, la Banca dItalia) ed retto dagli organi decisionali della BCE.
la BCE, fornita di personalit giuridica, che con il suo apparato esercita in concreto le competenze in materia monetaria, a
cominciare dalla emissione e dal governo delleuro.
Gli organi della BCE sono: il Consiglio direttivo e il Comitato esecutivo. Il primo composto dai membri del Comitato
esecutivo della BCE e dai governatori delle banche centrali nazionali degli Stati partecipanti alleuro. Il Comitato esecutivo
comprende il Presidente, il vicepresidente e quattro altri membri, nominati, tra persone di riconosciuta levatura ed
esperienza professionale nel settore monetario o bancario e cittadini di Stati membri, dal Consiglio europeo, che delibera a
maggioranza qualificata su raccomandazione del Consiglio e previa consultazione del Parlamento europeo e del Consiglio
direttivo della BCE. Il loro mandato di otto anni ed rinnovabile. Il Comitato esecutivo svolge funzioni preparatorie ed
esecutive rispetto al Consiglio direttivo e, in generale, attua la politica monetaria sulla base delle determinazioni del
Consiglio direttivo, il quale stabilisce le linee generali della politica monetaria.
La BCE si caratterizza per la sua posizione di indipendenza, sia nei confronti degli Stati membri, che delle istituzioni
politiche europee. Questa scelta corrisponde essenzialmente allintento politico di salvaguardare la stabilit dei prezzi e,
quindi, di evitare spinte inflazionistiche. A tal fine le decisioni di politica monetaria vengono sottratte ad ogni forma di
condizionamento o di pressione politica proveniente da organi o istituzioni politiche.
A tal proposito il TFUE stabilisce che n la Banca centrale europea n una banca centrale nazionale n un membro dei
rispettivi organi decisionali possono sollecitare o accettare istruzioni dalle istituzioni, dagli organi o dagli organismi
dell'Unione, dai governi degli Stati membri n da qualsiasi altro organismo.
Tale indipendenza non implica per incomunicabilit fra le autorit monetarie europee e le istituzioni. Al contrario, il
Presidente del Consiglio e un membro della Commissione possono partecipare, senza diritto di voto, alle riunioni del
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Consiglio direttivo della BCE, al quale il Presidente del Consiglio pu anche sottoporre una mozione per lapprovazione. Il
Presidente della BCE invitato a partecipare alle riunioni del Consiglio su argomenti relativi agli obiettivi e ai compiti del
SEBC.
La BCE trasmette una relazione annuale sullattivit del SEBC e sulla politica monetaria al Parlamento europeo, al
Consiglio, alla Commissione e al Consiglio europeo. Infine, il Presidente della BCE e gli altri membri del Comitato
esecutivo, a richiesta del Parlamento o di propria iniziativa, possono essere ascoltati dalle commissioni competenti del
Parlamento europeo.
La BCE svolge anche funzioni consultive e talvolta deve essere obbligatoriamente consultata, come sulle proposte di atti
dellUnione rientranti nelle sue competenze (da parte delle istituzioni europee) e, dalle autorit nazionali, sui progetti di
disposizioni legislative che rientrino nelle sue competenze.
Di particolare importanza il potere normativo che conferito alla BCE per lassolvimento dei compiti del SEBC: essa,
infatti, pu emanare regolamenti, decisioni, raccomandazioni e pareri. Tali atti hanno le stesse caratteristiche che lart. 288
TFUE assegna agli atti menzionati nellordinamento dellUnione: regolamenti e decisioni sono obbligatoti e i primi, di
portata generale, sono direttamente applicabili in ciascuno degli Stati membri (la cui moneta leuro). Essi, in omaggio al
carattere indipendente delle BCE, sono adottati al di fuori di qualsiasi partecipazione o controllo di istituzioni politiche, in
specie del Parlamento, e non sfuggono al controllo giudiziario della Corte di giustizia.
16. La Corte dei conti
La Corte dei conti fu istituita con il Trattato di Bruxelles del 22 luglio 1975 per rispondere allesigenza di assicurare un
controllo finanziario esterno alle singole istituzioni. Oggi alla Corte dei conti formalmente riconosciuto lo status di
istituzione ex art. 13 TUE
La Corte dei conti composta da un cittadino di ciascuno Stato membro. I suoi componenti sono nominati per sei anni dal
Consiglio a maggioranza qualificata, su proposta di ciascuno Stato membro e previa consultazione del Parlamento, e sono
scelti tra personalit che fanno o hanno fatto parte, nei rispettivi Stati, delle istituzioni di controllo esterno o che posseggono
una qualifica specifica per tale funzione e che offrano tute le garanzie di indipendenza. Essi esercitano le loro funzioni in
piena indipendenza e nell'interesse generale dell'Unione.
Nell'adempimento dei loro doveri, i membri della Corte dei conti non sollecitano n accettano istruzioni da alcun governo
n da alcun organismo. Essi si astengono da ogni atto incompatibile con il carattere delle loro funzioni. Essi non possono,
per la durata delle loro funzioni, esercitare alcun'altra attivit professionale, remunerata o meno.
Fin dal loro insediamento, i membri della Corte dei conti assumono l'impegno di rispettare, per la durata delle loro
funzioni e anche dopo la cessazione di queste, gli obblighi derivanti dalla loro carica ed in particolare i doveri di onest e
delicatezza per quanto riguarda l'accettare, dopo tale cessazione, determinate funzioni o vantaggi.
La funzione principale della Corte dei conti quella di assicurare il controllo finanziario dellUnione esaminando i conti di
tutte le entrate e le spese, compresi quelli degli organismi creati dallUnione. Si tratta di un controllo c.d. esterno, cio
effettuato da unistituzione, la Corte dei conti, nei confronti di altre istituzioni o organi. Il controllo della Corte riguarda la
legittimit e la regolarit delle entrate e delle spese e si estende allaccertamento della sana gestione finanziaria.
Nellesercizio della sua funzione la Corte dei conti dispone di incisivi strumenti di indagine, sia controllando i documenti
sia, ove necessario, mediante sopralluoghi presso le altre istituzioni dellUnione, nei locali di qualsiasi organo che gestisca
le entrate o le spese per conto dellUnione e negli Stati membri, compresi i locali delle persone fisiche o giuridiche che
ricevano contributi a carico del bilancio dellUnione.
Negli Stati membri la Corte dei conti e le competenti autorit nazionali collaborano in un spirito di reciproca fiducia, pur
mantenendo la loro indipendenza.
La Corte dei conti, inoltre, assiste il Parlamento europeo e il Consiglio nella loro attivit di controllo sullesecuzione del
bilancio.
La Corte dei conti ha anche una funzione consultiva. Essa, infatti, pu dare pareri su richiesta di una delle altre istituzioni
dellUnione. Si tratta di pareri facoltativi, nel senso che le altre istituzioni hanno la facolt, non lobbligo, di richiederli. In
qualche raro caso il parere obbligatorio (ad esempio, lart. 325, par. 4 TFUE, il quale prescrive che il Parlamento europeo
e il Consiglio consultino la Corte dei conti per ladozione delle misure di prevenzione e di lotta contro le frodi le ledano gli
interessi finanziari dellUnione).
La potest consultiva pu essere esercitata dalla Corte dei conti anche di propria iniziativa, in quanto stabilito che essa pu
presentare in ogni momento le sue osservazioni su problemi particolari.
17. Gli organi ausiliari consultivi
I Trattati e gli atti di diritto derivato, ma anche accordi internazionali stipulati dallUnione, istituiscono numerosi altri
organi. Tra questi meritano di essere segnalati gli organi ausiliari, rispetto alle istituzioni politiche, aventi carattere
consultivo e previsti dallart. 13, par. 4, TUE. Si tratta del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni, che
esercitano funzioni consultive.

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Tali organi ausiliari consultivi sono entrambi organi di individui, poich sono composti da persone indipendenti dai governi
degli Stati membri. Diversi sono gli interessi e le istanze che essi sono destinati a rappresentare.
A) Il Comitato economico e sociale composto da rappresentanti delle organizzazioni di datori di lavoro, di lavoratori
dipendenti e di altri attori rappresentativi della societ civile, in particolare nei settori socioeconomico, civico,
professionale e culturale. Tale composizione riesaminata a intervalli regolari dal Consiglio per tener conto
dellevoluzione economica, sociale e demografica dellUnione. I componenti del Comitato, quindi, sono espressione
della societ civile, nelle sue diverse articolazioni.
Il loro numero non pu essere superiore a trecentocinquanta. La composizione del Comitato sar determinata con decisione
unanime del Consiglio su proposta della Commissione. In attesa di tale decisione lart. 7 del Protocollo n. 36 sulle
disposizioni transitorie mantiene lattuale ripartizione ponderata tra i vari Stati membri, dai cinque assegnati a Malta fino ai
ventiquattro di Germania,
Francia, Italia e Regno Unito.
La loro nomina effettuata dal Consiglio per cinque anni, deliberando a maggioranza qualificata su proposta degli Stati
membri, previa consultazione della Commissione.
I componenti del Comitato non sono rappresentanti degli Stati per i quali sono nominati: essi, infatti, non sono vincolati da
un mandato imperativo ed esercitano la loro funzione in piena indipendenza e nellinteresse generale dellUnione. Il
Comitato si riunisce su convocazione del Presidente eletto dallo stesso Consiglio, di propria iniziativa o su richiesta del
parlamento europeo, del Consiglio o della Commissione.
La funzione consultiva esercitata mediante pareri obbligatori o facoltativi. I primi devono essere richiesti, a pena di
invalidit dellatto successivamente emanato, dal Parlamento europeo, dal Consiglio o dalla Commissione solo nei casi
espressamente previsti dai trattati. I pareri facoltativi sono quelli richiesti dal Parlamento europeo, dal Consiglio o dalla
Commissione in tutti i casi in cui lo ritengano opportuno, e quelli emanati dal Comitato di propria iniziativa.
B) Il Comitato delle regioni, stato formalmente istituito dal Trattato di Maastricht del 1992 al fine di dare una
rappresentanza, a livello europeo, alle autonomie locali.
Il numero la nomina dei componenti del Comitati delle regioni sono regolati in maniera analoga a quanto previsto per il
Comitati economico e sociale, cos come la loro indipendenza. Inoltre, essi non possono essere contemporaneamente
parlamentari europei.
Anche la composizione del Comitato delle regioni riesaminata a intervalli regolati dal Consiglio; cos pure, in attesa di una
decisione del Consiglio sulla sua composizione, confermata la composizione attuale, che la stessa del Comitato
economico e sociale.
Sebbene lart. 300, par. 3 TFUE qualifichi i membro del Comitato rappresentanti delle collettivit regionali e locali, tali
collettivit e gli enti che le rappresentano a livello interno non partecipano alla designazione dei suddetti membri. Lassenza
di reale rappresentativit del Comitato delle regioni rispetto alle collettivit regionali e locali trova un rimedio solo parziale
nella prescrizione, inserita dal Trattato di Nizza del 2001, in virt della quale i componenti del Comitato delle regioni,
devono rivestire un mandato assembleare o di governo in una regione o altro ente locale (per esempio, per lItalia, di
consigliere regionale o di componente di una giunta regionale). Tale requisito deve sussistere non solo ai fini della nomina
al Comitato delle regioni, ma anche per la durata della partecipazione allo stesso. Infatti, alla scadenza del suddetto
mandato, termina automaticamente anche il mandato di membro del Comitato e si procede alla sostituzione, secondo la
stessa proceduta, per la restante durata del mandato.
Analogamente al Comitato economico e sociale, il Comitato delle regioni emette pareri obbligatori o facoltativi. I primi
sono prescritti in varie materie nelle quali solitamente richiesto anche il parere del Comitato economico e sociale.
Il Trattato di Lisbona ha riconosciuto al Comitato delle regioni anche una limitata legittimazione ad impugnare dinanzi alla
Corte di giustizia atti dellUnione europea. Una prima ipotesi riguarda limpugnazione di atti al fine di salvaguardare le
proprie prerogative, per esempio, perch latto sia stato adottato senza consultazione, ove obbligatoriamente prescritta, dello
stesso Comitato. La seconda ipotesi consiste nell'impugnazione di un atto per violazione del principio di sussidiariet, ma
limitatamente agli atti legislativi per i quali sia richiesta obbligatoriamente la sia consultazione.

C) Altro rogano consultivo il Comitato per loccupazione, il quale incaricato di seguire la situazione delloccupazione
e le politiche in materia, di formulare pareri su richiesta del Consiglio o della Commissione o di propria iniziativa e di
preparare i lavori del Consiglio relativi alla elaborazione degli orientamenti nella politica di occupazione.
D) Funzione consultive, di carattere facoltativo, ha anche il Comitato dei trasporti.
E) Infine, nellambito della politica sociale va ricordato il Comitato per la protezione sociale.
18. La Banca centrale europea per gli investimenti.

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La Banca centrale europea per gli investimenti, pur facendo parte della struttura dellUnione europea sin dalla sua origine,
costituisce in realt unentit autonoma, i cui membri sono gli Stati membri dellUnione europea, dotata di personalit
giuridica e regolata in un apposito Statuto. La marcata autonomia risulta dalla presenza di una propria struttura
organizzativa: il Consiglio dei governatori, composto dai ministri designati dagli Stati membri, il Consiglio di
amministrazione, formato da individui che offrano ogni garanzia di indipendenza e di competenza, e il Comitato direttivo,
anchesso costituito da personalit indipendenti.
Anche il sistema di finanziamento e il bilancio hanno una loro autonomia; il capitale della BEI costituito, infatti, dalle
quote sottoscritte dai singoli Stati membri.
La funzione essenziale della BEI quella di contribuire allo sviluppo equilibrato del mercato interno nell'in-teresse
dell'Unione.
I mezzi utilizzabili a tal fine dalla BEi sono le concessioni di prestiti e di garanzie, senza finalit di lucro, a favore di Stati
membri o di imprese private o pubbliche, per il finanziamento di progetti per la valorizzazione delle regioni meno
sviluppate, di progetti contemplanti lammodernamento e la riconversione di imprese e di progetti di interesse comune per
gli Stati membri, che non possono essere interamente assicurati da finanziamenti esistenti nei singoli Stati membri a causa
della loro ampiezza o natura.
CAPITOLO VI: I PROCEDIMENTI INTERISTITUZIONALI
1. Il finanziamento dellUnione europea
Le tre istituzioni politiche, il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione, interagiscono in molteplici materie. Di
particolare rilevanza, per la vita e lo sviluppo dellUnione europea, sono il bilancio, ladozione degli atti dellUnione, la
conclusione degli accordi internazionali della stessa Unione.
A) BILANCIO
Per quanto riguarda il bilancio, la materia regolata, oltre che dal Trattato sul funzionamento dellUnione europea (artt.
310-324), dal regolamento finanziario n. 1605/2002 del Consiglio e da accordi interistituzionali fra le tre suddette
istituzioni. Un ruolo importante, anche ai fini del riequilibro dei poteri del Parlamento europeo in merito all'approvazione
del bilancio, hanno avuto, il Trattato di Lussemburgo del 1970, che modificava i trattati originari conferendo maggiori
poteri al Parlamento in materia di bilancio, e quello di Bruxelles del 1975, che ampliava ulteriormente tali poteri e istituiva
la Corte dei conti.
Il bilancio dellUnione composto dalle entrate e dalle spese. Tutte le entrate e le spese dell'Unione devono costituire
oggetto di previsioni per ciascun esercizio finanziario ed essere iscritte nel bilancio (art. 310, par. 1, 1 comma, TFUE).
In base al principio di equilibrio delle entrate e delle spese, nel bilancio, entrate e spese devono risultare in pareggio.
Diversa la disciplina relativa alla determinazione sulle entrate e a quelle sulle spese. Mentre sulle spese significativi sono i
poteri progressivamente acquisiti dal Parlamento europeo il quale, con il Trattato di Lisbona, ha raggiunto pari poteri di
decisione con il Consiglio, le entrate sfuggono ai suoi poteri e sono sostanzialmente decise dai governi degli Stati membri.
Lart. 311, 2 comma, TFUE dichiara che il bilancio, fatte salve le altre entrate, finanziato integralmente tramite risorse
proprie. Tale norma, relativamente al finanziamento dellUnione europea adotta quindi il sistema delle risorse proprie.
Originariamente il finanziamento della CEE e della CEEA proveniva da contributi obbligatori degli Stati membri, che
questi erano tenuti a versare secondo parametri fondati sulla loro rispettiva importanza politica ed economica. Oggi, invece,
lUnione europea che decide in maniera autonoma le fonti di finanziamento senza dipendere pi dai pagamenti dei
contributi degli Stati membri.
Il sistema, dunque, tende a rendere lUnione totalmente indipendente dagli Stati membri.
Malgrado lindipendenza e lautonomia che il sistema delle risorse proprie volto a garantire, le decisioni sulle fonti e la
misura di tali risorse sono adottate con un procedimento che implica sostanzialmente un accordo tra gli Stati membri.
Infatti, le decisioni sulle entrate dellUnione richiedono anzitutto lunanimit degli Stati membri nel Consiglio. Inoltre il
Consiglio adotta una decisione, ma la sua efficacia subordinata allapprovazione espressa di ciascuno Stato membro, in
forme analoghe alla ratifica di un accordo internazionale, secondo le proprie norme costituzionali.
Pertanto, il sistema delle risorse proprie, se affranca lUnione dai contributi degli Stati membri, non la rende propriamente
indipendente da questi ultimi; gli Stati membri non hanno pi la possibilit di rifiutarsi di finanziare lUnione, ma hanno
ancora il potere di decidere quali risorse destinare ad essa.
Un ruolo del tutto marginale nella determinazione delle entrate dellUnione riconosciuto al Parlamento europeo, che ha un
potere meramente consultivo. Tuttavia, se il procedimento di definizione delle risorse proprie appare poco democratico a
livello europeo, il riferimento alle costituzioni statali ai fini dellapprovazione delle deliberazioni del Consiglio da parte
degli Stati membri comporta che tale approvazione sia subordinata a una manifestazione di volont dei rispettivi parlamenti.
Il TFUE, nello stabilire che il bilancio finanziato integralmente tramite risorse proprie, fa salve le altre entrate. Queste
hanno portata residuale e comprendono, tra le altre, le trattenute sulle retribuzioni dei dipendenti dellUnione, le ammende

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alle imprese, le somme forfettarie o penalit dovute da Stati ex art. 260 TFUE, i contributi degli Stati membri, lassunzione
di prestiti, ecc. Quanto alle risorse proprie, esse sono le seguenti: a) i prelievi, premi, importi supplementari o compensativi,
importi o elementi aggiuntivi, dazi della tariffa doganale comune e altri dazi sugli scambi con Paesi terzi, nonch contributi
ed altri dazi nellambito dellorganizzazione comune dei mercati dello zucchero; b) unaliquota uniforme sullimponibile
IVA di ciascuno Stato membro, determinato secondo regole europee e limitato al 50% del suo reddito nazionale lordo; c)
unaliquota del reddito nazionale lordo degli Stati membri da fissare annualmente nel bilancio. stato osservato dalla
dottrina che la prima entrata d luogo a un vero e proprio potere impositivo in capo allUnione, mentre quelle derivanti
dallIVA e dallaliquota sul reddito nazionale lordo si riducono a contributi che gli Stati membri devono obbligatoriamente
versare allUnione.
La riscossione delle entrate effettuata dagli Stati membri, i quali intrattengono una certa percentuale a titolo di spese di
riscossione.
2. I principi relativi al bilancio
La formazione del bilancio dellunione deve conformarsi a taluni principi.
Lart. 310, par.1, 1 comma, TFUE enuncia anzitutto il principio della unit del bilancio, stabilendo che in esso devono
essere comprese tutte le entrate e le spese. Sono escluse dal bilancio dellUnione le spese derivanti da operazioni che hanno
implicazioni del settore militare e della difesa, e le spese (diverse da quelle amministrative sostenute dalle istruzioni)
derivanti dallattuazione di una cooperazione rafforzata.
Correlato al principio dellunit quello della universalit del bilancio, secondo il quale linsieme delle entrate deve
coprire indistintamente linsieme delle spese, senza possibilit di destinare determinate entrate alla copertura di talune spese
specifiche e, per altro verso, non pu esservi compensazione fra entrate e spese (divieto di contrazione).
Un ulteriore principio relativo al bilancio il quello della annualit, secondo il quale lesercizio finanziario ha inizio il 1
gennaio e si chiude al 31 dicembre.
Il bilancio, dunque, deve contenere tutte le entrate e le spese previste per lanno al quale si riferisce. Eccezioni sono previste
per i programmi o le azioni dellUnione destinate a realizzarsi in un arco di tempo pluriennale. Dal 1988 il bilancio annuale
si colloca nel quadro di una programmazione pluriennale oggetto di un accordo interistituzionali tra il Parlamento europeo,
il Consiglio e la Commissione.
Il Trattato di Lisbona consacra tale prassi prescrivendo la definizione di un quadro finanziario pluriennale, al cui rispetto
subordinato il bilancio annuale.
Un altro principio generale del bilancio quello di specializzazione (o specificazione), in base al quale le risorse del
bilancio sono affidate alla gestione soltanto per gli scopo previsti in modo sufficientemente dettagliato dal bilancio.
Lart. 310, par. 1, 3 comma, stabilisce che entrate e spese devono risultare in pareggio. Da ci discende il principio del
pareggio (o equilibrio) del bilancio. Tale principio comporta il divieto per lUnione di ricorrere al prestito per coprire
eventuali disavanzi. A ci si ricollega la prescrizione in virt della quale lUnione, prima di adottare degli atti, deve
assicurarsi che essi abbiano una copertura finanziaria.
Un altro principio generale , infine, quello della buona gestione finanziaria al quale devono attenersi sia la Commissione,
che cura l'esecuzione del bilancio, sia gli Stati membri, nel cooperare con la Commissione. Il principio precisato nel
regolamento finanziario n. 1605/2022, il quale pone le c.d. tre e, cio i principi di economia, efficienza ed efficacia.
3. Lapprovazione e lesecuzione del bilancio
Lapprovazione del bilancio disciplinata dallart. 314 TFUE, il quale, a seguito di una serie di modifiche rispetto al testo
originario dei Trattati, consacra il Parlamento europeo e il Consiglio come due rami dellautorit di bilancio.
Il Trattato di Lisbona ha modificato sensibilmente la disciplina del bilancio la quale, in precedenza, ruotava intorno alla
distinzione tra spese obbligatorie, cio derivanti obbligatoriamente dal Trattato sulla Comunit europea, e spese non
obbligatorie: per le prime lultima parola spettava al Consiglio, per le seconde al Parlamento europeo. Il Trattato di Lisbona
ha eliminato la distinzione, ponendo cos sullo stesso piano le due autorit di bilancio, ed ha semplificato la disciplina
relativa all'approvazione del bilancio. A seguito delle riforme effettuate dal Trattato di Lisbona, lart. 312 TFUE prescrive
formalmente ladozione del quadro finanziario pluriennale, il quale assumere una funzione decisiva in merito alle spese
dellUnione, poich esso fissa gli importi dei massimali annui degli stanziamenti per impegni relativi ad ogni categoria di
spesa. Le determinazioni del bilancio annuale sono cos subordinate alle decisioni assunte nel quadro finanziario
pluriennale, che diventa la sede realmente decisiva delle scelte politiche e finanziarie.
Riguardo ladozione di tale quadro finanziario pluriennale, il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione prendono
ogni misura necessaria a facilitarne ladozione. Esso determinato mediante un regolamento adottato dal Consiglio
(secondo una procedura legislativa speciale) allunanimit e previa approvazione del Parlamento europeo, a maggioranza
dei suoi membri (salva la possibilit che il Consiglio europeo, allunanimit, decida di consentire al Consiglio di deliberare
a maggioranza qualificata). Va notato che, sebbene il Parlamento europeo possa condizionare ladozione del quadro
finanziario, esprimendo o meno la sua approvazione, la necessit di una votazione unanime nel Consiglio tende a spostare
il fulcro del processo decisionale a livello intergovernativo nello stesso Consiglio.

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Lapprovazione del bilancio annuale dellUnione prevede una complessa procedura che vede coinvolti il Parlamento
europeo e il Consiglio, congiuntamente, secondo una procedura legislativa speciale prevista dallart. 314 TFUE.
Anzitutto, entro il 1 luglio di ogni anno, ciascuna istituzione (ad eccezione della Banca centrale europea) elabora uno stato
di previsione delle spese per il successivo anno finanziario. La Commissione raggruppa tali previsioni in un progetto di
bilancio, comprendente una previsione delle entrate e delle spese, nel quale pu fare anche previsioni divergenti rispetto a
quelle elaborate dalle varie istituzioni. Tale progetto viene proposto entro il 1 settembre (dellanno precedente a quello di
esecuzione del bilancio) al Parlamento europeo e al Consiglio da parte della Commissione, che pu modificarlo fino
alleventuale convocazione di un comitato di conciliazione. Il primo esame del progetto di bilancio fatto dal Consiglio
che, entro il 1 ottobre, comunica la sua posizione al Parlamento europeo, motivandola in modo esauriente. Entro i
successivi 42 giorni il Parlamento europeo pu approvare la posizione del Consiglio, nel qual caso il bilancio adottato.
Ladozione avviene anche nellipotesi in cui entro tale termine di 42 giorni, il Parlamento non abbia deliberato alcunch
(c.d. silenzio- assenso).
Entro il termine di 42 giorni pu emergere, al contrario, un dissenso del Parlamento rispetto al progetto inviatogli dal
Consiglio, che si manifesta con ladozione di emendamenti (alla maggioranza dei componenti dello stesso Parlamento
europeo). In questo caso il progetto emendato trasmesso al Consiglio, il quale, entro 10 giorni, pu approvare tutti gli
emendamenti del Parlamento. In caso contrario si apre una fase dinanzi ad un comitato di conciliazione, formato dai membri
del Consiglio o dai loro rappresentanti e da altrettanti rappresentanti del Parlamento europeo e con la partecipazione della
Commissione, che prende ogni iniziativa necessaria per favorire un riavvicinamento tra le posizioni del Parlamento e del
Consiglio. Compito del comitato di conciliazione di giungere, entro 21 giorni dalla sua convocazione, a un accordo su un
progetto comune, a maggioranza qualificata dei membri (o rappresentanti) del Consiglio e a maggioranza dei rappresentanti
del Parlamento. Qualora il Comitato di conciliazione non pervenga a tale accordo il progetto va considerato respinto e la
Commissione deve sottoporre un nuovo progetto di bilancio. Se, invece, entro i 21 giorni si raggiunge nel comitato di
conciliazione un accordo, il Parlamento europeo e il Consiglio dispongono di 14 giorni per approvare il progetto comune.
Entro il suddetto termine di 14 giorni possono verificarsi varie possibilit. Pu accadere anzitutto (ed questa lipotesi pi
probabile) che sia il Parlamento che il Consiglio approvino espressamente il progetto comune: in questo caso il bilancio
definitivamente adottato (lett. a). Se, al contrario, il progetto comune respinto sia dal Parlamento (maggioranza dei suoi
membri) che dal Consiglio, oppure se una delle due istituzioni respinge il progetto mentre laltra non riesce a deliberare, il
progetto respinto e la Commissione deve presentarne uno nuovo (lett. b). Il progetto bocciato anche se approvato dal
Consiglio ma respinto dal Parlamento (lett. c). Nellipotesi opposta, di rigetto del Consiglio e di approvazione del
Parlamento, la posizione di eguale autorit delle due istituzioni viene alterata a favore del Parlamento. Questultimo, entro
ulteriori 14 giorni dal rigetto del Consiglio e deliberando a maggioranza dei suoi membri e dei tre quinti dei voti espressi,
pu decidere di confermare tutti gli emendamenti originariamente adottati rispetto alla posizione del Consiglio, oppure solo
alcuni di tali emendamenti; il bilancio definitivamente adottato secondo le determinazione del Parlamento, cio nel testo
della posizione espressa dal Consiglio, come emendata dal Parlamento (se questo abbia confermato tutti i suoi
emendamenti), oppure nel testo risultante dal comitato di conciliazione come emendato dal Parlamento (nel caso di
conferma solo parziale degli originari emendamenti) (lett. d).
Una volta che il bilancio sia definitivamente adottato, quale che sia la procedura che abbia condotto a questo risultato,
formalmente il Presidente del Parlamento europeo che constata tale adozione.
Ove il bilancio sia respinto, o, in ogni caso, se allinizio dellanno finanziario (cio 1 gennaio) esso non sia stata ancora
approvato, le spese vengono erogate secondo il regime dei dodicesimi. In base del questo regime, disposto dallart. 315
TFUE, di norma le spese effettuare mensilmente non possono superare un dodicesimo dei crediti aperti nel bilancio
dellesercizio precedente, n un dodicesimo di quelli previsti nel progetto di bilancio non adottato.
Quando il bilancio sia stato approvato la sua esecuzione, cio la riscossione delle entrate e lerogazione delle spese, di
competenza della Commissione. Essa largamente coadiuvata dagli Stati membri, ai quali in buona parte delegata
lesecuzione del bilancio, in specie nella politica agricola nella gestione decentrata dei fondi strutturali. La responsabilit
della esecuzione del bilancio resta in capo alla Commissione.
La commissione esegue il bilancio sotto il controllo finanziario della Corte dei conti, la quale svolge le sue funzioni sia sulla
base dei documenti, sia, se necessario, in loco, presso le istituzioni o organismi dellUnione, negli Stati membri e anche nei
locali di persone fisiche e giuridiche che ricevano contributi a carico del bilancio.
Il controllo della Corte dei conti non solo di carattere formale, ma investe il merito della gestione del bilancio; esso,
infatti, non si limita ai profili di regolarit e legittimit, ma riguarda anche laccertamento della sana gestione finanziaria, il
che implica una valutazione di merito concernente leconomicit e lefficacia della stessa gestione.
Il controllo politico sulla complessiva attivit di amministrazione della Commissione affidato invece al Parlamento
europeo, il quale lo effettua sulla base di un esame dei conti e della relazione annuale e dichiarazione di affidabilit della
Corte dei conti.

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4. Ladozione degli atti dellUnione europea


Il secondo procedimento inter istituzionale quello relativo alladozione degli atti dellUnione. I Trattati, in specie il
Trattato sul funzionamento dellUnione europea, prevedono una pluralit di procedimenti decisionali, in ciascuno dei quali
pu variare il ruolo delle istituzioni, in particolare quello del parlamento e del Consiglio; possono altres variare le regole di
votazione, in specie nel Consiglio, talvolta chiamato a deliberare allunanimit o, molto pi spesso, a maggioranza
qualificata. Inoltre pu essere prescritta la consultazione di organi ausiliari, quali il Comitato economico e sociale o il
Comitati delle regioni. Il ricorso alluno o allaltro procedimento dipende dalla prescrizione della specifica disposizione
sulla base della quale latto in questione deve essere adottato.
La procedura prevista dalle singole disposizioni del Trattato sul funzionamento dellUnione europea va obbligatoriamente
applicata solo agli atti che contengono gli elementi essenziali della disciplina da emanare in forza delle stesse disposizioni.
possibile che tali atti, detti atti di base, prevedano ladozione di unulteriore normativa integrativa, o persino modificativa
di elementi non essenziali, da parte della Commissione, oppure lemanazione di atti di esecuzioni della Commissione o,
eccezionalmente, del Consiglio. Secondo la costante giurisprudenza della Corte di giustizia, formatasi anteriormente al
Trattato di Lisbona, atti del genere non sono soggetti alla procedura prevista dalla specifica disposizione del Trattato sul
funzionamento dellUnione europea, ma possono essere adottati secondo una procedure semplificata, nella quale intervenga
solo il Consiglio o solo la Commissione.
La possibilit di adottare atti di attuazione con una procedura semplificata rispetto a quella prescritta dalla norma del
Trattato per latto di base stata riaffermata sia per i regolamenti che per le direttive, volti ad attuare, rispettivamente, un
regolamento o una direttiva di base. Con il Trattato di Lisbona sono state espressamente previste le possibilit sia di atti
delegati della Commissione di portata generale, con le caratteristiche e nei limiti stabiliti nellatto legislativo di delega e, in
ogni caso, non suscettibili di modificare gli elementi essenziali dellatto legislativo, sia di atti esecutivi della Commissione
(o del Consiglio) volti ad attuare atti giuridicamente vincolanti dellUnione. Sia gli atti delegati, sia quelli esecutivi, sono
emanati dalla sola Commissione (o, dal Consiglio), senza eseguire, quindi, le procedure stabilite dalle disposizioni del
Trattato per latto di base. Sebbene sussistano numerose varianti nei procedimenti di adozione degli atti dellUnione, il
Trattato di Lisbona ha cercato di stabilire delle tipologie generali di tali procedimenti, collegandovi, inoltre, la
individuazione di atti legislativi dellUnione. Nel Trattato sullUnione europea emergono le istituzioni che possono
considerarsi le autorit legislative, cio il Parlamento europeo e il Consiglio. Infatti lart. 14, par. 1, dichiara Il
Parlamento europeo esercita, congiuntamente al Consiglio, la funzione legislativa e la funzione di bilancio; e in maniera
speculare, lart. 16, par. 1, recita che Il Consiglio esercita, congiuntamente al Parlamento europeo, la funzione
legislativa.
Il Trattato sul funzionamento dellUnione europea stabilisce una procedura legislativa ordinaria. Ai sensi dellart. 289, par.
1, la procedura legislativa ordinaria consiste nell'adozione congiunta di un regolamento, di una direttiva o di una
decisione da parte del Parlamento europeo e del Consiglio su proposta della Commissione. Tale procedura definita
all'articolo 294.
Accanto a questa procedura, denominata codecisione e che oggi pu considerarsi di applicazione generale, esistono delle
procedure legislative speciali, nelle quali viene meno quella perfetta simmetria di poteri tra Parlamento europeo e Consiglio
che si realizza nella procedura ordinaria di codecisione. Nella maggior parte dei casi in queste procedure speciali, infatti, il
Consiglio riprende una posizione prioritaria sul Parlamento europeo, il quale partecipa alladozione dellatto del Consiglio
con il suo parere o con una approvazione. Lo squilibro di poteri a favore del Consiglio non risulta dallart. 289, par. 2,
TFUE, il quale sembra evocare la possibilit che, di volta in volta, possano assumere un ruolo determinante sia il Consiglio
che il Parlamento europeo. Ma alla luce dei casi specifici previsti dai Trattati, risulta evidente uno sbilanciamento di
poteri a favore del Consiglio, con riduzione di quelli del Parlamento europeo.
La procedura legislativa, sia essa ordinaria o speciale, vale a qualificare un atto dellUnione come legislativo. Le
procedure legislative, siano esse ordinarie o speciali, non esauriscono le possibilit procedurali di adozione di atti
dellUnione. A parte le ipotesi di atti delegati e di atti di esecuzione, esistono numerosi altri casi nei quali le procedure
legislative, ordinaria come speciali, non trovano applicazione.
Anzitutto per alcune istituzioni, o in talune materie, esclusa radicalmente la possibilit di adottare atti legislativi e, quindi,
lapplicazione delle procedure legislative. Riguardo alle istituzioni, il caso del Consiglio europeo, per il quale lart. 15,
par. 1, TUE dispone espressamente che non esercita funzione legislative. Per quanto concerne le materie basti ricordare la
politica estera e di sicurezza comune, nella quale esclusa ladozione di atti legislativi. In tale materia il potere di decisione
concentrato nel Consiglio europeo e nel Consiglio, mentre marginale la posizione della Commissione, dato che le
proposte sono avanzate dagli Stati membri o dallAlto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza, e
altrettanto pu dirsi per il Parlamento europeo, il quale non neppure consultato in merito alladozione degli atti
dellUnione.
Esistono poi specifiche disposizioni del Trattato sul funzionamento dellUnione europea (anche se molto rare), che non
prevedono alcuna forma di partecipazione del Parlamento europeo alladozione di un atto da parte del Consiglio. Ci accade
nellambito di materie come lattuazione del mercato interno, la definizione della tariffa doganale comune, ladozione di

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certe misure in materia di agricoltura e pesca, la politica economica, ladozione di misure restrittive verso Paesi terzi (o
individui) con semplice informazione del Parlamento europeo. In tali ipotesi possibile che il Consiglio chieda comunque il
parere del Parlamento. Si tratter di un parere facoltativo, nel senso che il Consiglio non solo non tenuto a conformarvisi,
ma neppure a richiederlo. La mancata consultazione del Parlamento, pertanto, un influisce in alcun modo sulla legittimit
dellatto.
Inoltre, in alcuni casi, latto, pur corrispondendo ad atti tipici dellUnione, quali definiti dallart. 288 TFUE, adottato da
istituzioni e secondo procedure del tutto particolari. Un esempio dato dallart. 132 TFUE il quale attribuisce alla Banca
centrale europea il potere di emanare regolamenti e decisioni, oltre che raccomandazioni e parei.
Unaltra procedura particolare pu rinvenirsi nellart. 155 TFUE, il quale prevede che, in materia di politica sociale,
possano essere conclusi contratti collettivi fra le parti sociali (associazioni di datori di lavoro e sindacati di lavoratori) a
livello dellUnione e che, a richiesta congiunta delle parti firmatarie, possano essere attuati mediante una decisione del
Consiglio su proposta della Commissione, mentre il Parlamento solo informato. Tuttavia, come ha sottolineato il
Tribunale, la Commissione e il Consiglio devono verificare la rappresentativit delle parti sociali, poich, i assenza di un
intervento del parlamento europeo, tale rappresentativit che fornisce un carattere democratico al procedimento
legislativo.
5. La proposta della Commissione
Secondo quanto previsto dai trattati, la Commissione listituzione a cui spetta, di regola, il potere di proporre ladozione di
atti dellUnione. Infatti, lart. 17, par. 2, TUE prescrive che un atto legislativo dell'Unione pu essere adottato solo su
proposta della Commissione, salvo che i trattati non dispongano diversamente. Gli altri atti sono adottati su proposta della
Commissione se i trattati lo prevedono.
Ci sono dei casi, in realt assai rari, in cui un atto dellUnione pu essere adottato senza una proposta della Commissione.
A tali ipotesi fa riferimento lart. 289, par. 4, TFUE: nei casi specifici previsti dai trattati, gli atti legislativi possono
essere adottati su iniziativa di un gruppo di Stati membri o del Parlamento europeo, su raccomandazione della Banca
centrale europea o su richiesta della Corte di giustizia o della Banca europea per gli investimenti.
Talvolta la proposta di soggetti diversi dalla Commissione prevista i via alternativa rispetto alla proposta della
Commissione, che resta possibile (per esempio, in materia di cooperazione giudiziaria penale e di polizia, nonch di
cooperazione amministrativa nello spazio di libert sicurezza e giustizia).
Un potere esclusivo di iniziativa, invece, sussiste a favore del Parlamento europeo per lelaborazione di un progetto di
disposizioni relative alla sua elezione e per l'emanazione di regolamenti sullo statuto e condizioni generali per lesercizio
delle funzioni dei suoi membri.
La Commissione priva del potere di iniziativa nella materia della politica estera e di sicurezza comune, nonch riguardo
gli atti, anche obbligatori, adottati dalla banca centrale europea.
Il potere di iniziativa della Commissione pu essere sollecitato dal Parlamento, dal Consiglio, da un milione di cittadini e lo
stesso Consiglio europeo pu indicare alla Commissione temi sui quali formulare proposte e criteri e principi ai quali
attenersi. Eccezionalmente la proposta della Commissione pu essere sollecitata da uno Stato membro.
La proposta della Commissione viene preparata non solo a seguito delle riflessioni della stessa Commissione e in base alle
competenze tecniche dei commissari e dei propri uffici. La Commissione si consulta anche con esperti degli Stati membri e
tiene conto delle sollecitazioni, delle segnalazioni, del dialogo con gli ambienti sociali e i gruppi di interesse (quali
associazioni di categorie economiche, sindacati, rappresentanze di enti locali, ditte individuali, studi legali specializzati in
materie dellUnione, ecc.). Il dialogo con gli ambienti interessati alle proposte della Commissione consente a questultima
di disporre di notizie e di conoscere tematiche che rappresentano il risultato dellattivit di detti gruppi dinteresse. Inoltre
tale dialogo comporta che le proposte della Commissione possano tenere conto delle reali esigenze, delle aspettative degli
ambienti sociali nei quali gli atti dellUnione sono destinati a produrre i propri effetti.
Il Consiglio pu respingere una proposta della Commissione, essendo a ci sufficiente che non si formi, nello stesso
Consiglio, la maggioranza (o, lunanimit) richiesta per ladozione dellatto. Ma ove il Consiglio voglia modificare il testo
proposto dalla Commissione pu farlo solo allunanimit. Tale regola tende ad accrescere lautorit della proposta in quanto
presumibilmente espressione dellinteresse generale rappresentato dalla Commissione.
Il potere della Commissione di modificare l'originaria proposta pu essere esercitato per tenere conto delle possibilit di
consenso delle altre due istituzioni, il Parlamento e il Consiglio, competenti nel procedimento decisionale; la Commissione,
cio, pu decidere una modifica per rendere pi accettabile la proposta di tali istituzioni. Tuttavia, la Commissione pu
usare tale potere per contrapporsi al Consiglio, per impedire ladozione di un emendamento, non gradito dalla stessa
Commissione, sul quale si profili il raggiungimento della unanimit nel Consiglio.
Il potere di modica della proposta sembra comportare anche il potere di ritirare la proposta, cos impedendo ladozione
dellatto nella materia oggetto dell'originaria proposta.

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6. La procedura legislativa ordinaria


La procedura legislativa ordinaria consiste nelladozione congiunte di un regolamento, di una direttiva o di una decisione da
parte del parlamento europeo e del Consiglio su proposta della Commissione. Tale procedura, comunemente denominata
procedura di codecisione regolata dallart. 294 TFUE. Essa, contemplata gi dal c.d. progetto Spinelli che istituisce
lUnione europea, stata introdotta dal Trattato di Maastricht del 1992 e successivamente modificata e ampliata pi volte.
Nella codecisione di realizza una parti potest legislativa fra Parlamento europeo e Consiglio.
La procedura in esame parte, come di consueto, con la proposta della Commissione, la quale inviata simultaneamente dal
Parlamento europeo e al Consiglio, cos da favorire un confronto tra le due istituzioni; linvio contemporaneo della proposta
al Parlamento e al Consiglio esprime, inoltre, la posizione di eguaglianza fra tali istituzioni.
Sulla proposta della Commissione si svolge una Prima lettura da parte del Parlamento europeo e del Consiglio.
Anzitutto il Parlamento adotta la sua posizione e la trasmette al Consiglio; se quest'ultimo l'approva latto adottato nel
testo convenuto dalle due istituzioni; in caso contrario il Consiglio adotta la sua posizione e la trasmette al Parlamento,
informandolo esaurientemente delle proprie motivazioni. Anche la Commissione informa esaurientemente il Parlamento
della sua posizione.
A questo punto si apre la fase della Seconda lettura, che pu condurre ai seguenti risultati. Entro tre mesi dalla
comunicazione della posizione del Consiglio il Parlamento pu approvare tale posizione del Consiglio e, in questo caso,
latto adottato nel testo formulato dal Consiglio; a tale ipotesi equiparata quella in cui il Parlamento, sempre entro i tre
mesi, non si sia pronunciato (silenzio-assenso). Al contrario, entro il suddetto termine, il parlamento pu respingere la
posizione del Consiglio a maggioranza dei suoi membri e latto si considera definitivamente non adottato. Infine il
Parlamento pu proporre, sempre a maggioranza dei suoi membri, emendamenti alla posizione del Consiglio; il testo cos
emendato trasmesso al Consiglio e alla Commissione, che formula in proposito un parere. In questultimo caso il
Consiglio svolge anchesso una seconda lettura. Se entro tre mesi dal ricevimento degli emendamenti il Consiglio,
deliberando a maggioranza qualificata, approva tutti gli emendamenti del Parlamento latto approvato, ovviamente come
emendato dal Parlamento. Se, invece, il Consiglio non approva tutti gli emendamenti il Presidente del Consiglio, dintesa
con il Presidente del parlamento, convoca entro sei settimane un comitato di conciliazione. In questa fase il Consiglio solo
allunanimit pu approvare emendamenti sui quali la Commissione abbia espresso parere negativo.
Nel caso di dissenso tra il Parlamento europeo e il Consiglio in merito agli emendamenti proposti dal primo si svolge una
fase di conciliazione, aperta con la convocazione del comitato di conciliazione, composto dai membri del Consiglio o dai
loro rappresentati e da altrettanti rappresentanti del Parlamento. Tale comitato deve cercare di giungere a un accordo su un
testo comune, approvato a maggioranza qualificata dei membri (o loro rappresentanti) del Consiglio e a maggioranza dei
rappresentanti del Parlamento. Alla ricerca dellaccordo contribuisce, in veste di conciliatore, la Commissione, che cerca di
favorire un ravvicinamento fra le posizioni delle altre due istituzioni. Nella ricerca di un accordo, il comitato di
conciliazione si base sulle posizioni del Parlamento europeo e del Consiglio in seconda lettura.
Si noti come in questa fase, come in quella successiva di eventuale adozione dellatto, viene meno la regola secondo la
quale solo allunanimit il Consiglio pu modificare la proposta della Commissione, posto che il Consiglio vota a
maggioranza qualificata. Ci denota che il cuore della procedura consiste nella ricerca di un atto condiviso tra il Parlamento
e il Consiglio, ed quindi laccordo tra questi due istituzioni che assume carattere decisivo, mentre la Commissione si pone,
in un certo senso, al loro servizio. Se entro sei settimane dalla sua convocazione il comitato di conciliazione non approva un
progetto comune, latto in questione si considera non adottato e la procedura si chiude definitivamente. Se un progetto
comune approvato si apre la fase della Terza lettura. Entro ulteriori sei settimane il Parlamento europeo (a maggioranza
dei voti espressi) e il Consiglio (a maggioranza qualificata) possono adottare latto in questione in base al progetto comune
del comitato di conciliazione, latto, quindi, definitivamente adottato. In mancanza di decisione (anche di una sola di tali
istituzioni) latto si considera non approvato.
I termini di tre mesi e di sei settimane previsti dallart. 294 possono essere prorogati, rispettivamente di un mese e di due
settimane, al massimo, su istanza del Parlamento europeo o del Consiglio.
7. Le procedure legislative speciali
Lart. 289, par. 2, TFUE contempla anche la possibilit di procedure legislative differenti dalla codecisione regolata
dallart. 294, procedure qualificate come speciali.
Nei casi specifici previsti dai trattati, l'adozione di un regolamento, di una direttiva o di una decisione da parte del
Parlamento europeo con la partecipazione del Consiglio o da parte di quest'ultimo con la partecipazione del Parlamento
europeo costituisce una procedura legislativa speciale.
Nelle procedure legislative speciali il rapporto (paritario nella codecisione) tra Parlamento europeo e Consiglio viene a
sbilanciarsi a favore delluna o dellaltra istituzione. In queste procedure legislative speciali il Consiglio che, di norma,
assume il potere decisionale, mentre si affievolisce la posizione del Parlamento, il cui intervento si esprime con un parere o
con lapprovazione. Estremamente rara lipotesi opposta, di adozione di un atto da parte del Parlamento europeo con la

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partecipazione del Consiglio. Pu ricordarsi lart. 223, par. 2, TFUE, il quale prevede che il Parlamento europeo stabilisca,
mediante regolamenti, lo statuto e le condizioni generali per lesercizio delle funzioni dei suoi membri.
Se, come di regola avviene, la decisione spetta al Consiglio, in tali procedimenti la partecipazione del Parlamento europeo si
esprime, a seconda della disciplina prevista dalle norme dei Trattati, o con un parere o con un atto di approvazione. Nella
prima ipotesi rientrano numerose disposizioni del Trattato sul funzionamento dellUnione europea, quali quella in materia di
sicurezza sociale e di protezione sociale dei cittadini europei che circolino o soggiornino nel territorio degli Stati membri;
quella sulle modalit di voto nelle elezioni comunali e al Parlamento europeo dei cittadini europei in Paesi diversi dal
proprio; quella per ladozione di direttive in materia di tutela dei cittadini allestero; quello in materia di movimenti di
capitali nei riguardi di Paesi terzi ecc.
La consultazione del Parlamento prescritta come obbligatoria e i conseguenti pareri emanati dal Parlamento sono
qualificati, pertanto, obbligatori. Nei testi originari dei Trattati europei la procedura di consultazione obbligatoria era la
regola pi diffusa e rappresentava il massimo potere attribuito al Parlamento europeo in materia legislativa. La modestia di
tale potere determinava il deficit democratico della costruzione europea. Oggi, il parere obbligatorio rappresenta una
eccezione, sebbene non rara, rispetto alla procedura legislativa ordinaria della codecisione. Il parere obbligatorio comporta
che il Consiglio giuridicamente vincolato a chiedere al Parlamento europeo il parere sul progetto di atto, presentato dalla
Commissione, prima di assumere la propria decisione. Tuttavia, lobbligo del Consiglio riguarda solo la consultazione del
Parlamento, ma esso resta poi del tutto libero di accettare o meno il parere dello stesso Parlamento.
L'obbligo del Consiglio di consultare il Parlamento europeo comporta che, in caso di mancata consultazione, latto
eventualmente emanato dal Consiglio sia illegittimo per violazione delle forme sostanziali. E esso potr essere dichiarato
nullo dalla Corte di giustizia. La procedura di parere obbligatorio implica, inoltre, che il Parlamento europeo venga
consultato nuovamente se loriginaria proposta, sulla quale esso aveva gi espresso il suo parere, sia stata sostanzialmente
modificata, dalla Commissione o dallo stesso Consiglio. evidente, infatti, che affinch la consultazione abbia una
effettiva utilit, essa deve riguardare loggetto reale sul quale il Consiglio dovr successivamente decidere.
Lobbligo di riconsultazione si pone solo quando la modifica delliniziale proposta sia sostanziale, quando che essa sia
realmente mutata rispetto a quella gi esaminata dal Parlamento; non occorre, invece, procedere alla riconsultazione se le
modifiche presentino carattere puramente tecnico, o di metodo, o integrino o specifichino il testo iniziale.
poi da considerare che, sia pure eccezionalmente, il Consiglio pu emanare latto in assenza del parere del Parlamento
qualora questultimo ritardi eccessivamente nel darlo. Invero, non pu escludersi che il Parlamento usi il suo potere
consultivo come arma di pressione verso il Consiglio, al fine di indurlo a conformarsi alla propria posizione o, ad impedire
ladozione di un atto non gradito, rinviando o omettendo lemanazione del parere. Un tale atteggiamento sarebbe per in
contrasto con il principio di leale cooperazione.
Laltra forma di partecipazione del Parlamento europeo alle procedure legislative speciali rappresentata dalla sua
approvazione della decisione del Consiglio. Fra le ipotesi pi significative possiamo ricordare ladozione dei provvedimenti
contro le discriminazioni, il completamento dei diritti dei cittadini dellUnione, la definizione delle disposizioni relative
allelezione del Parlamento europeo, ecc.
Abbastanza frequente la prescrizione dell'approvazione del Parlamento europeo al di fuori delladozione di atti legislativi,
per esempio nella constatazione di una violazione grave e persistente da parte di uno Stato membro dei valori di cui allart.
2 TUE, per certe ipotesi di revisione dei Trattati ai sensi dellart. 48 TUE, per lammissione di nuovi membri.
Lapprovazione del Parlamento europeo sostituisce, i virt del Trattato di Lisbona, il preesistete atto dello stesso Parlamento
denominato parere conforme. L'approvazione precede lemanazione dellatto del Consiglio. In sostanza, latto del
consiglio adottato validamente solo se il Parlamento lo abbia precedentemente approvato. Lapprovazione comporta un
potere determinante del Parlamento, il quale pu impedire ladozione dellatto esercitando una sorta di diritto di veto. Tale
potere, poi, ha una natura esclusivamente negativa, potendo essere esercitato solo al fine di impedire che latto in questione
sia adottato. Il Parlamento, invece, a differenza della procedura legislativa ordinaria di codecisione, non pu incidere in
senso propositivo sul contenuto dellatto, in quanto estraneo alla sua elaborazione. Inoltre, la votazione unanime,
solitamente prescritta per il Consiglio, tende a spostare il baricentro della procedura dalla ricerca di unintesa tra il
Consiglio e il Parlamento alla ricerca di un accordo tra gli stati membri del Consiglio.
8. La conclusione di accordi internazionali e la competenza dellUnione europea
Lultimo procedimento interistituzionale da considerare quello si stipulazione da parte dellUnione europea di accordi
internazionali con Stati terzi o con organizzazioni internazionali. La materia, di per s, ricade sotto la regolamentazione del
diritto internazionale generale, quale risulta codificato da note convenzioni multilaterali concluse su impulso delle Nazioni
Unite, in particolare la Convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati.
Accanto alle norme di diritto internazionale generale, i Trattati pongono una propria disciplina concernente la competenza a
stipulare dellUnione, il processo di stipulazione e il ruolo che in esso hanno le diverse istituzioni, gli effetti giuridici degli
accordi nellordinamento dellUnione. Tale normativa profondamente innovativa rispetto a quella vigente anteriormente al
Trattato di Lisbona, rappresenta in larga misura il riconoscimento normativo della giurisprudenza della Corte di giustizia.

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Questa aveva gi interpretato in maniera sensibilmente evolutiva le norme precedenti, giungendo ad affermare una
competenza generale dellUnione europea a concludere accordi internazionali in tutte le materie di propria competenza.
Lart. 300 del Trattato sulla Comunit europea, vigente sino allentrata in vigore del Trattato di Lisbona, dettava la
disciplina sulla conclusione degli accordi della Comunit con riferimento a quando le disposizioni del presente Trattato
prevedano le conclusioni di accordi tra la Comunit e uno o pi Stati ovvero unorganizzazione internazionale. Varie
disposizioni del Trattato sula Comunit europea, ampliate a seguito delle successive modifiche dello stesso, contemplavano
accordi internazionali della Comunit. Contrariamente a quanto suggeriva la lettera del citato art. 3000, il quale induceva a
riconoscere una competenza della Comunit a concludere accordi solo nei casi espressamente previsti dal Trattato, la Corte
di giustizia aveva da tempo elaborato la teoria del parallelismo delle competenze (interne ed esterne), in base alla quale la
Comunit doveva considerarsi provvista della competenza a concludere accordi internazionali in tutte le materie nelle quali
avesse la competenza a dettare norme sul piano interno dellordinamento comunitario.
I principi normativi sui quali la Corte fondava tale competenza erano rappresentati dal riconoscimento della personalit
internazionale della Comunit europea, dalla teoria dei poteri impliciti e dallobbligo di leale cooperazione tra gli Stati
membri e la Comunit. Dopo aver ricavato dalla personalit la capacit di concludere accordi internazionali, la Corte di
giustizia ha affermato che la Comunit aveva la competenza a stipulare accordi in ogni materia nella quale avesse la
competenza a emanare atti normativi al proprio interno. In mancanza di tale competenza a stipulare, gli Stati membri,
concludendo accordi con Stati terzi, avrebbero potuto pregiudicare la normativa emanata dalla Comunit: pertanto la
competenza a stipulate tendeva a concentrarsi progressivamente nelle sole mani della Comunit.
Successivamente la Corte, ribadendo il parallelismo delle competenze, ha mostrato di non ritenere pi necessaria, ai fini
della competenza a concludere accordi, la previa emanazione di una normativa interna. La Corte ha poi precisato che la
possibilit di concludere accordi ancor prima di emanare norme interne ammissibile solo nellipotesi in cui la
competenza interna pu essere esercitata soltanto contemporaneamente alla competenza esterna, quando cio necessaria la
conclusione di un accordo internazionale per realizzare determinati obiettivi del Trattato che non possono essere raggiunti
mediante linstaurazione di norme autonome.
Il Trattato di Lisbona ha sostanzialmente recepito tale giurisprudenza. Lart.
216, par. 1, TFUE dichiara infatti:
L'Unione pu concludere un accordo con uno o pi paesi terzi o organizzazioni internazionali qualora i trattati lo
prevedano o qualora la conclusione di un accordo sia necessaria per realizzare, nell'ambito delle politiche dell'Unione,
uno degli obiettivi fissati dai trattati, o sia prevista in un atto giuridico vincolante dell'Unione, oppure possa incidere su
norme comuni o alterarne la portata. Questo articolo rinvia alle disposizioni dei Trattati che espressamente prevedono la
conclusione di accordi, come quella in materia di politica commerciale; quella in materia di cooperazione allo sviluppo,
quella in materia di cooperazione economica, finanziaria e tecnica; quella in materia di cooperazione in tema di ricerca e
sviluppo tecnologico; quella in materia di politica ambientale. Esso contempla, inoltre, la competenza dellUnione a
concludere accordi quando ci sia previsto da un atto giuridicamente vincolante emanato dalla stessa Unione.
La norma in esame mostra poi di accogliere la teoria giurisprudenziale del parallelismo: essa, infatti, dispone che lUnione
possa concludere un accordo quando ci sia necessario per raggiungere un obiettivo fissato dai Trattati nellambito delle
politiche dellUnione, quindi in tutte le materie nelle quali lUnione abbia il potere di emanare la propria normativa interna
nonch quando la conclusione di un accordo sia idoneo a incidere o modificare norme comuni gi emanate dallUnione.
9. La competenza esclusiva o concorrente dellUnione europea
Alla competenza dellUnione a concludere accordi internazionali fa riferimento anche lart. 3, par. 2, TFUE, relativo alle
competenze esclusive dellUnione. Esso dichiara: l'Unione ha inoltre competenza esclusiva per la conclusione di accordi
internazionali allorch tale conclusione prevista in un atto legislativo dell'Unione o necessaria per consentirle di
esercitare le sue competenze a livello interno o nella misura in cui pu incidere su norme comuni o modificarne la portata.
Tale articolo non implica che la competenza dellUnione a concludere accordi sia sempre esclusiva, con definitiva perdita di
tale competenza degli Stati membri. In realt va osservato che spesso le norme del Trattato sul funzionamento dellUnione
europea, nel prevedere la possibilit di concludere accordi, dichiarano espressamente che la competenza dellUnione non
esclude quella degli Stati membri (per esempio in materia di politica ambientale, di cooperazione alla sviluppo, di
cooperazione economica, finanziaria e tecnica e in materia di regime monetario o valutario). In questi casi non previsti dai
Trattati (ai quali lart. 3, par. 2 non fa riferimento) la competenza a concludere accordi non appartiene in via esclusiva
allUnione, ma ha natura concorrente con quella degli Stati membri. Inoltre, lart. 3, par. 2 va interpretato in maniera
conforme alla giurisprudenza della Corte di giustizia, che alla base della normativa inserita in materia del Trattato di
Lisbona.
Alla luce di tale giurisprudenza e, in particolare, del principio del parallelismo delle competenze, recepito dall art. 3, par. 2,
TFUE (nella parte in cui fa riferimento alla conclusione, da parte dellUnione, di accordi che sia necessaria per consentirle
di esercitare le sue competenze a livello interno), deve ritenersi che questo principio operi non solo quale fondamento della
competenza dellUnione a concludere accorsi, ma anche per stabilire se tale competenza sia esclusiva o meno. In altri
termini, dove la competenza interna dellUnione sia esclusiva (come del settore dellunione doganale, nella conservazione

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delle risorse biologiche marine, ecc.), altrettanto sar esclusiva la competenza a concludere accordi internazionali, salva la
possibilit che la stessa Unione utilizzi gli Stati membri a concludere accordi. Nelle altre materie, di competenza
concorrente, il potere dellUnione di concludere accordi internazionali coesiste con quello degli Stati membri. Peraltro,
anche nelle materie di competenza concorrente, in linea con la giurisprudenza formatasi anteriormente allintroduzione
dellart. 3, par. 2, TFUE, gli Stati membri devono esercitare i propri poteri in modo da non compromettere i fini
dellUnione, in omaggio al principio della leale cooperazione. Inoltre, i poteri degli Stati membri vengono progressivamente
a ridursi mano a mano che lUnione emana norme interne nelle varie materie. Pertanto, sebbene glia articoli del Trattato
prevedano una competenza a stipulare concorrente dellUnione e degli Stati membri, lemanazione di disposizioni interne
da parte dellUnione trasforma progressivamente tale competenza in esclusiva. Questo principio trova oggi riconoscimento
normativo nellart. 3, par. 2. TFUE, nella parte in cui dichiara che la competenza dellUnione per la conclusione di accordi
esclusiva nella misura in cui pu incidere su norme comuni o modificarne la portata.
10. Gli accordi misti
Il contenuto di un accordo pu riguardare materie differenti, luna appartenente alla competenza esclusiva dellUnione,
laltra a quella concorrente; o, addirittura, materie comprese solo parzialmente nella competenza nella competenza
dellUnione, per i resti essendo invece completamente estranee a tale competenza e rientrando in quella a stipulare dei soli
Stati membri. In casi del genere da tempo invalsa la prassi di stipulare degli accordi misti, i quali sono negoziati e
sottoscritti sia dallUnione che dagli Stati membri e richiedono non solo una decisione dellUnione, ma anche la ratifica
degli Stati membri. Questa pratica consente di eliminare in radice il problema di determinare in quale misura laccordo
rientri nella competenza dellUnione o degli Stati membri. Inoltre essa assicura la valida stipulazione dellaccordo,
scongiurando il rischio che la volont di impegnarsi sul piano internazionale sia manifestata da un soggetto (a seconda dei
casi, lUnione o gli Stati membri) privo di competenza.
La prassi degli accordi misti pu rispondere anche ad esigenze diverse da quelle concernenti la definizione delle rispettive
competenze dellUnione e degli Stati membri. In passato la formula dellaccordo misto era spesso dovuta alla
indisponibilit di Stati terzi a riconoscere l'Unione in quanto tale o, alla richiesta di tali Stati di avere quali contraenti gli
Stati membri dellUnione, non solo questultima. Successivamente il ricordo alla prassi degli accordi misti stato voluto,
invece, proprio dagli Stati membri, restii a consentire allUnione di gestire da sola le relazioni esterne e preoccupati di
salvaguardarne le proprie prerogative di fonte alla tendenza ad un continuo ampliamento della competenza esclusiva
dellUnione.
La prassi degli accordi misti stata riconosciuta anche dalla giurisprudenza della Corte di giustizia.
Di fatto la maggior parte degli accordi multilaterali dellUnione costituita da accordi misti.
Gli accordi misti determinano, tuttavia, anche alcune difficolt e inconvenienti. Anzitutto la necessit della ratifica degli
Stati membri, oltre alla decisione del Consiglio dellUnione, per la conclusione dellaccordo pu implicare notevoli ritardi;
per rimediare a tale eventualit solitamente gli accordi misti prevedono la loro applicazione in via provvisoria. Gli accordi
misti determinano, inoltre, anche problemi di coordinamento tra lUnione e gli Stati membri, ed quindi importante
definire, anche nei confronti degli Stati terzi contraenti, in quale misura i diritti e gli obblighi nascenti dallaccordo misto si
ripartiscano tra lUnione e gli Stati membri. Sebbene la materia oggetto dellaccordo rientri nella competenza, anche
esclusiva, dellUnione, la partecipazione di questultima pu essere preclusa dal fatto che laccordo sia aperto solo a Stati,
non anche ad organizzazioni. Ci accade, per esempio, per accordi adottati nellambito di organizzazioni internazionali,
quale lOIL (Organizzazione internazionale del lavoro), o dalla conferenza dellAja di diritto internazionale privato.
11. La procedura di stipulazione degli accordi dellUnione europea e i loro effetti giuridici
Per quanto riguarda la conclusione degli accordi internazionali dellUnione europea lart. 218 TFUE prevede il
procedimento generale, mentre varianti solo contemplate riguardo a specifiche categorie di accordi, come quelli
commerciali o quelli in materia di cambi e di regime monetario o valutario; regole specifiche poste peraltro nello stesso art.
218 riguardano anche la conclusione di accordi in materia di politica estera e di sicurezza comune.
Il procedimento generale inizia con una raccomandazione della Commissione (o dellAlto rappresentante dellUnione per
gli affari esteri e la politica di sicurezza, se laccordo previsto riguarda esclusivamente o principalmente tale materia) rivolta
al Consiglio affinch autorizzi lavvio dei negoziati. Il Consiglio, che detiene i principali poteri nella stipulazione degli
accordi, in quanto autorizza l'avvio dei negoziati, definisce le direttive di negoziato, autorizza la firma e conclude gli
accordi, se accoglie la raccomandazione, adotta una decisione che autorizza lavvio dei negoziati e designa, in funzione
della materia dellaccordo previsto, il negoziatore o il capo della squadra di negoziato. Il negoziatore agisce sotto il
controllo dello stesso Consiglio, il quale pu impartirgli direttive e designare un comitato speciale che deve essere
consultato nella conduzione dei negoziati. Originariamente, i questa fase non era prevista alcuna partecipazione del
Parlamento europeo. Ora lart. 218, par. 10, TFUE dispone che esso immediatamente e pienamente informato in tutte le
fasi della procedura di stipulazione. Inoltre, il Regolamento interno del parlamento dispone che il parlamento venga
esaurientemente informato dalla Commissione, ancor prima dellapertura dei negoziati, sulla proposta del mandato a

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negoziare e che esso possa chiedere al Consiglio di non autorizzare lapertura dei negoziati finch non si sia pronunciato su
tale proposta.
La decisione di concludere laccordo spetta al Consiglio nel quale, quindi, si concentra la competenza a stipulare in nome
dellUnione. Sia la firma che la decisione di concludere laccordo dono decise su proposta del negoziatore.
La conclusione pu avvenire in forma specifica, mediante la semplice firma da parte della persona delegata dal Consiglio, o
in forma solenne, con una decisione o un regolamento del Consiglio. Quando si segue la forma solenne, la determinazione
del Consiglio di procedere alla forma pu essere accompagnata da una decisione di applicazione provvisoria dellaccordo.
Una volta eseguita la determinazione del Consiglio di concludere laccordo (con la firma o con ladozione di una decisione
o regolamento), alla controparte comunicato che sono state adempiute le formalit necessarie per la conclusione
dellaccordo. La sua entrata in vigore avviene poi secondo le norme di diritto internazionale in materia.
Per quanto riguarda il sistema di votazione del Consiglio, questo delibera di regola con la maggioranza qualificata; delibera
invece allunanimit quando laccordo riguarda un settore per il quale richiesta lunanimit per lemanazione di atti sul
piano interno dellUnione, per gli accordi di associazione, gli accordi di cooperazione economica, finanziaria e tecnica con
gli Stati candidati alladesione, laccordo di adesione alla Convenzione europea dei diritti delluomo, alcuni tipi di accordi
commerciali, gli accordi sui tassi di cambio delleuro nei confronti delle valute dei Paesi terzi.
Nel procedimento di conclusione degli accordi internazionali il ruolo del Parlamento si esprime, a seconda dei casi, con la
sua preventiva approvazione o consultazione. Esso, invece, resta sostanzialmente estraneo al procedimento quando
laccordo riguardi esclusivamente la politica estera e di sicurezza comune. Lapprovazione del Parlamento europeo
richiesta nei casi seguenti:
Accordi di associazione;
Accordo sull'adesione dell'Unione alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libert
fondamentali;
Accordi che creano un quadro istituzionale specifico organizzando procedure di cooperazione;
Accordi che hanno ripercussioni finanziarie considerevoli per l'Unione;
Accordi che riguardano settori ai quali si applica la procedura legislativa ordinaria oppure la procedura legislativa
speciale qualora sia necessaria l'approvazione del Parlamento europeo. In caso d'urgenza, il Parlamento europeo e il
Consiglio possono concordare un termine per l'approvazione.
Lart. 218 prevede che il Consiglio possa attribuire una sia pur limitata competenza a stipulare al negoziatore. Infatti,
allatto della conclusione di un accordo, il Consiglio pu abilitare il negoziatore ad approvare a nome dellUnione le
modifiche dellaccordo se questultimo ne preveda ladozione con una procedura semplificata o da parte di un organo
istituiti dallaccordo stesso. Per quanto riguarda leventuale sospensione di un accordo, la decisione spetta al Consiglio, su
proposta della Commissione o dellAlto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza, mentre non previsto
alcun intervento del Parlamento europeo.
Una parziale competenza a stipulare accordi a norme dellUnione pu riconoscersi anche alla Commissione e all Alto
rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza comune. Alla Commissione e allAlto rappresentante fa
riferimento lart. 220 TFUE. Sulla base della corrispondente disposizione del Trattato sulla Comunit europea (lart. 302), la
Commissione poteva concludere accordi con altre organizzazioni di contenuto essenzialmente amministrativo e
organizzativo. Oggi la competenza della Commissione va condivisa e coordinata con quella dellAlto rappresentante, che
dovrebbe prevalere quando ci si trovi nella materia della politica estera e di sicurezza comune.
La Commissione, inoltre, ha cercato di utilizzare a proprio profitto il principio del parallelismo, affermato dalla Corte di
giustizia per il riconoscimento di una competenza a stipulare dellUnione in tutti i settori nei quali ha la competenza ad
emanare disposizioni sul piano interno.
Gli accordi internazionali dellUnione sono subordinati al rispetto delle disposizioni dei Trattati, disposizioni che essi non
possono modificare n abrogare. Ci risulta con chiarezza dallart. 218, par. 11, il quale stabilisce che uno Stato membro,
il Parlamento europeo, il Consiglio o la Commissione possono domandare il parere della Corte di giustizia circa la
compatibilit di un accordo previsto con i trattati. In caso di parere negativo della Corte, l'accordo previsto non pu entrare
in vigore, salvo modifiche dello stesso o revisione dei trattati.
Il parere richiesto dalla Corte di giustizia riguarda la compatibilit tra il contenuto dellaccordo e quello dei Trattati.
Sebbene la competenza della Corte si esprima con un parere, esso vincola le istituzioni. Infatti, ove la Corte accerti
lincompatibilit dellaccordo con i Trattati, esso pu essere concluso solo dopo averlo modificato, o dopo avere modificato
gli stessi Trattati
Per quanto riguarda gli effetti giuridici degli accordi internazionali dellUnione, lart. 216, par. 2, TFUE, dispone che gli
accordi conclusi dall'Unione vincolano le istituzioni dell'Unione e gli Stati membri.
Ci implica che tali accordi, oltre ad obbligare lUnione nei confronti degli altri contraenti in base alla norma di diritto
internazionale generale pacta sunt servanda, entrano a far parte dellordinamento dellUnione, vincolando le istituzioni a
rispettarli nello svolgimento delle proprie funzioni. Lefficacia di tali accordi nellordinamento dellUnione non richiede
alcun atto da parte dellUnione di adattamento o di esecuzione, ma avviene in maniera immediata e automatica, non appena
laccordo entra in vigore sul piano internazionale.
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L'obbligatoriet degli accordi conclusi dallUnione anche per gli Stati membri determina una efficacia degli stessi per tali
Stati, senza bisogno di alcun atto statale di firma o di ratifica (salvi gli accordi misti), n di atti statali di adattamento o di
esecuzione al proprio interno. Anche se in dottrina si dubita che la conclusione di accordi dellUnione implichi la nascita di
obblighi degli Stati membri sul piano internazionale, secondo la Corte di giustizia obblighi degli Stati membri nei confronti
degli altri Stati contraenti sussistono, ma sembrerebbe che il loro fondamento non si collochi tanto nel diritto internazionale,
quanto piuttosto nello stesso ordinamento dellUnione, proprio in virt della disposizione dellart. 216, par. 2.
Sembrerebbe, pertanto, che lesecuzione dellaccordo da parte degli Stati membri rappresenti ladempimento di un obbligo
interno derivante dal diritto dellUnione del quale lo stesso accordo parte integrante.

CAPITOLO VII: LE FONTI DELLORDINAMENTO DELLUNIONE EUROPEA


1. Caratteri generali
Lordinamento giuridico dellUnione riconducibile ad una pluralit di fonti.
In posizione primaria si pongono il Trattato sullUnione europea (TUE) e il Trattato sul funzionamento dellUnione europea
(TFUE), i quali hanno lo stesso valore giuridico. Sullo stesso piano di fonte primaria di diritto dellUnione si collocano, poi,
i protocolli e gli allegati ai Trattati i quali ne costituiscono parte integrante.
Gli stessi Trattati, in particolare il Trattato sul funzionamento dellUnione europea, prevedono, inoltre, un sistema di fonti,
rappresentate dagli atti obbligatori che le istituzioni europee hanno il potere di emanare; tali fonti - regolamenti, direttive,
decisioni - sono dette di diritto derivato, o secondario, dellUnione e danno vita alla c.d. legislazione dellUnione.
Fra i Trattati e le fonti di diritto derivato dellUnione sussiste un sicuro rapporto gerarchico, nel senso che le seconde sono
subordinate ai primi. Queste fonti, di regola, non possono modificare o abrogare le disposizioni contenute nei trattati
istitutivi.
Riguardo allUnione europea la subordinazione delle fonti di diritto derivato risulta espressamente dallart. 263, 2 comma,
TFUE, il quale pone tra le cause dinvalidit degli atti dellUnione, suscettibili di determinare il loro annullamento, la
violazione dei Trattati. evidente, quindi, che la validit e lefficacia degli atti dell'Unione, costituenti fonti di diritto
derivato, sono subordinate al rispetto dei Trattati e che questi si pongono a un rango gerarchicamente sovraordinato nei
confronti di tali atti.
Se il rapporto di superiorit fra i Trattati e le fonti di diritto derivato netto e indubitabile, meno nitido il quadro generale
del sistema delle fonti dellordinamento dellUnione. Anzitutto, infatti, non esiste, di regola, una gerarchia tra le fonti di
diritto derivato. Cos come non possibile rinvenire alcun rapporto gerarchico tra gli atti tipici dellUnione (regolamenti,
direttive, decisioni), i quali vanno posti sul medesimo piano, sia che costituiscano atti a portata generale, come i
regolamenti, sia che rappresentino atti particolari, diretti a specifici destinatari, come le decisioni. Parimenti i Trattati non
consentono di operare alcuna distinzione, quanto alla loro forza giuridica, tra atti adottati con la procedura legislativa
ordinaria, atti adottati con procedure legislative e atti emanati dal Consiglio senza lobbligo di consultare il Parlamento
europeo. Resta poi da definire non solo la collocazione nellordinamento dellUnione, ma anzitutto il valore giuridico di una
pluralit di atti atipici, talvolta previsti dai Trattati, altre volte nati nella prassi.
Il sistema del diritto dellUnione si arricchisce, poi, con una serie di altre fonti, quali gli accordi conclusi dallUnione con
Stati terzi e organizzazioni internazionali, il diritto internazionale generale e i principi generali del diritto dellUnione.
compito dellinterprete individuare il loro rango allinterno dellordinamento dellUnione e si tratta di un compito non
agevole, specie riguardo ai principi generali; questi, infatti, sono una creazione della giurisprudenza europea e
rappresentano una categoria alquanto eterogenea, che neppure la Corte di giustizia ha precisamente sistemato nella cornice
dellordinamento dellUnione.
2. I Trattati sullUnione europea e sul funzionamento dellUnione europea
Riguardo ai Trattati va osservato che essi, da un punto di vista formale, sono accordi internazionali soggetti, in principio,
alle regole di diritto internazionale generale concernenti la conclusione, la validit, lefficacia, linterpretazione dei trattati.
frequente, tuttavia, nella giurisprudenza della Corte di giustizia laffermazione secondo la quale tali Trattati rappresentano
la costituzione dellUnione. I Trattati, da un punto di vista giuridico formale, non si distinguono dagli altri trattati
internazionali, n si sottraggono alle norme di diritto internazionale generale in materia; ma, da un punto di vista sostanziale
e contenutistico, nella misura in cui danno vita a un nuovo ente, lorganizzazione internazionale, stabilendo i suoi fini
istituzionali, le regole di funzionamento, lapparato istituzionale, i poteri, tendono a porsi come latto costituzionale di base
di tale ente.
Il carattere costituzionale dei Trattati relativi allUnione europea , peraltro, accentuato in quanto essi danno vita ad un ente
sopranazionale a favore del quale gli Stati membri hanno rinunciato, anche se in settori limitati, ai loro poteri sovrani e il cui
ordinamento giuridico riconosce come soggetti non soltanto gli Stati membri, ma anche il loro cittadini.
Nel quadro di una concezione costituzionale dei Trattati stata adombrata la possibilit di individuare taluni principi

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supercostituzionali, i quali non sarebbero modificabili neppure mediante il procedimento di cui allart. 48 TUE
3. Lefficacia diretta delle disposizioni dei Trattati
Considerando i Trattati come istitutivi di un ordinamento giuridico che riconosce quali soggetti anche gli individui discende
che le loro disposizioni sono idonee ad attribuire a questi ultimi diritti soggettivi. Qualora tali disposizioni abbiano un
contenuto chiaro, preciso e incondizionato e, quindi, la loro applicazione non sia subordinata all'emanazione di ulteriori atti
da parte degli Stati membri o delle istituzioni europee, esse sono munite di efficacia diretta. Tale efficacia implica che le
suddette disposizioni attribuiscano agli individui diretti che essi possono esercitare nellambito dellordinamento degli Stati
membri e per la cui tutela possono agire in via giudiziaria dinanzi ai tribunali statali. Lattribuzione di questi diritti avviene
in maniera diretta e automatica, a prescindere dalla volont dello Stato membro interessato, o persino contro la sua volont.
Norme del genere sono, ad esempio, quelle che pongono agli Stati membri un divieto, come il divieto di discriminazione per
ragioni di nazionalit.
Lefficacia diretta rappresenta non solo un mezzo per rafforzare la tutela dei singoli, i quali non sono legittimati a
promuovere un giudizio di infrazione a livello giudiziario europeo, in caso di violazione dei propri diritti da parte degli Stati
membri; ma anche uno strumento ulteriore di garanzia di rispetto del diritto dellUnione, nell'interesse della stessa Unione
europea.
Il Trattato di Lisbona ha dato un ulteriore riconoscimento normativo al principio dellefficacia diretta stabilendo, nellart.
19, par. 1, 2 comma, TUE, che gli Stati membri stabiliscono i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela
giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell'Unione.
Lefficacia diretta che va riconosciuta alle disposizioni dei Trattati deve essere tenuta distinta da un altro concetto giuridico
proprio del diritto dellUnione, quello di applicabilit diretta. Questultima esprime il carattere, proprio di numerose
disposizioni dei Trattati, di essere applicabili allinterno degli Stati membri senza bisogno di alcun atto statale di esecuzione
o di adattamento. Essa dipende dl contenuto autosufficiente, o self-executing della disposizione, cio dalla circostanza
che essa abbia un contenuto chiaro, preciso e incondizionato, ma tende a mettere in luce una qualit della norma, la non
necessit, cio, di un provvedimento statale di attuazione. Lefficacia diretta, invece, pone in evidenza il profilo soggettivo,
concernente il diritto dei singoli nascente da una norma siffatta e la sua azionabilit immediata dinanzi ai giudici nazionali.
Lefficacia diretta di una disposizione dei Trattati opera anzitutto nei rapporti tra i singoli e gli Stati membri, o altri enti
pubblici. Si parla, in questo caso, di effetti diretti verticali, termine che evoca la posizione di soggezione del singolo
rispetto alla pubblica autorit. Tale effetto diretto sorge sia nei casi in cui espressamente i Trattati attribuiscono ai singoli in
diritto che gli Stati sono tenuti a rispettare, sia nellipotesi in cui il diritto soggettivo sia riconoscibile implicitamente in
corrispondenza a un obbligo diretto formalmente agli Stati membri. Leffetto diretto verticale va riconosciuto dalle
competenti autorit statali e comporta che il diritto derivante dalla norma del Trattato sia fatto valere anzitutto nei confronti
della pubblica amministrazione. Nel caso in cui questultima si rifiuti di soddisfare il diritto in questione, linteressato ha
diritto a rivolgersi allautorit giudiziaria per ottenere tutela giudiziale del suo diritto.
Le disposizioni dei Trattai sono invocabili anche nei rapporti tra privati; sotto questo profilo esse sono produttive di effetti
diretti orizzontali.
Il riconoscimento di effetti diretti orizzontali comporta che le disposizioni in questione conferiscano non solo diritti ai
singoli, ma anche obblighi. I lavoratori hanno il diritto a non subire discriminazioni per ragioni di nazionalit o di sesso, ma
il datore di lavoro ha lobbligo di non operare distinzioni di nazionalit.
4. I principi generali del diritto dellUnione europea
Frutto della giurisprudenza della Corte di giustizia unaltra categoria di fonti del diritto dellUnione costituita dai principi
generali. Non si tratta dei principi che sono contenuti in espresse disposizioni dei Trattati, come, per esempio, il principio di
sussidiariet, il principio di non discriminazione in base alla nazionalit, il principio di libera circolazione delle merci o
delle persone, ecc. Tali principi, per quanto possano qualificarsi come generali o fondamentali, rappresentano il contenuto
di disposizioni dei Trattati, e quindi sono gi vigenti come diritto primario.
Al contrario, i principi generali elaborati dalla Corte di giustizia, innanzitutto, costituiscono principi autonomi
dellordinamento dellUnione che si ispirano agli ordinamenti degli Stati membri; in secondo luogo, sono destinati ad
operare nellambito generale del diritto dellUnione.
I principi generali del diritto dellUnione hanno un'origine pretoria in quanto non derivano da specifiche disposizioni, ma da
una giurisprudenza sostanzialmente creativa della Corte di giustizia. Si tratta, quindi, di principi non scritti, alquanto
eterogenei, la cui presenza nellordinamento dellUnione di solito affermata dalla Corte senza una particolare
preoccupazione di giustificarne lorigine o il fondamento e senza neppure motivare il proprio modo di procedere. Ci non
significa che questi principi siano frutto di pronunce estemporanee della Corte, ma al contrario, essi sono il risultato di varie
metodologie da essa utilizzate.
Alcuni principi sono dichiarati dalla Corte sulla base di una riflessione che essa compie in merito ai caratteri propri
dellordinamento dellUnione.

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Un altro fondamentale principio legato ai caratteri propri dellordinamento dellUnione quello del primato del diritto
dellUnione rispetto a quello interno degli Stati membri, in virt della quale eventuali norme interne incompatibili con il
predetto diritto sarebbero prive di efficacia.
Certi principi sono stati proclamati dalla Corte partendo da specifiche disposizioni dei Trattati. Un esempio pu rinvenirsi
nel principio di leale cooperazione il quale, stabilito dallart. 10 del Trattato sulla Comunit, apparso alla Corte quale
manifestazione di un principio generale non scritto applicabile ai rapporti fra le istituzioni europee e persino a carico delle
istituzioni e a favore degli Stati membri.
Un ulteriore esempio rappresentato dal principio di eguaglianza.
Altre volte la Corte giunge ad affermare dei principi generali a seguito di un raffronto tra gli ordinamenti degli Stati
membri. questo il caso dei diritti fondamentali, i quali sono entrati a far parte del diritto dellUnione, grazie alla
giurisprudenza, in quanto tutelati da principi generali di tale diritto.
In altri casi, infine, la Corte considera principi generali del diritto dellUnione dei principi che trovano la loro fonte nella
logica giuridica, o in esigenze di giustizia sostanziale, e che, in quanto tali, appaiono di carattere pressoch universale,
vigenti quindi in ogni ordinamento giuridico, compreso quello dellUnione. Si pensi, per esempio, al principio della certezza
del diritto o a quelli del legittimo affidamento.
Non semplice individuare la precisa collocazione ed il rango dei principi generali nellordinamento dellUnione europea,
anche perch la Corte, che lartefice del loro riconoscimento, non sembra si sia preoccupata di tale questione.
Sembra, inoltre, che essi tendano a porsi sullo stesso piano dei Trattati, quindi, al livello del diritto primario dellUnione.
Ci appare chiaro per quei principi che la Corte desume dai caratteri generali del diritto dellUnione o da specifiche
disposizioni dei Trattati; ma anche gli altri principi, corrispondenti a norme di logica giuridica o di giustizia sostanziale o
ricavati da una comparazione degli ordinamenti degli Stati membri, sono utilizzati dalla Corte quale parametro di legittimit
degli atti dellUnione e, pertanto, si pongono ad un livello gerarchicamente superiore al diritto derivato. I principi generali si
pongono quali fonti non scritte di diritto dellUnione e, in quanto tali, integrano il sistema giuridico dellUnione,
completandolo e colmandone le eventuali lacune. Essi, pertanto, operano anzitutto nei confronti delle istituzioni europee, le
quali sono tenute a rispettarli nello svolgimento della loro attivit; di conseguenza un atto dellUnione che sia in contrasto
con un principio generale deve considerarsi invalido e suscettibile di annullamento da parte della Corte di giustizia. I
principi generali operano anche nei confronti degli Stati membri; nellipotesi in cui questi violino i suddetti principi sar
esperibile nei loro riguardi la procedura dinfrazione. Si pensi, per esempio, al principio di proporzionalit.
Ma i principi generali svolgono anche unimportante funzione interpretativa rispetto alle altre norme dellUnione. Un
principio che opera essenzialmente ai fini della interpretazione di altre norme di diritto dellUnione il principio
delleffetto utile, secondo il quale ogni norma deve essere interpretata in modo che possa raggiungere nella maniera pi
efficace il proprio obiettivo. Cercare di definire un elenco dei principi generali del diritto dellUnione non pare opportuno in
quanto lelenco rischierebbe di risultare incompleto, oltre che suscettibile di variazioni, di pari passo con gli sviluppi della
giurisprudenza della Corte. Tra gli altri vi il principio di eguaglianza, desunto dalla giurisprudenza della Corte, sulla base
delle specifiche norme del Trattato sul funzionamento dellUnione europea che vietano le discriminazioni per determinati
motivi, come la nazionalit, il sesso, o in specifici settori.
Un altro principio frequentemente richiamato, che pu considerarsi un principio universale di giustizia sostanziale, quello
della certezza del diritto. Esso non chiaramente definito nella giurisprudenza, ma varie e numerose sono le sue
applicazioni. A riguardo, la Corte ha dichiarato che la legislazione dellUnione devessere certa e la sua applicazione deve
essere prevedibile per gli amministrati.
Connesso a tale principio quello del legittimo affidamento che implica la tutela delle aspettative che gli interessati nutrano
ragionevolmente, in quanto suscitate dal comportamento delle stesse istituzioni europee. Secondo la Corte, il principio
della tutela del legittimo affidamento implica che listituzione dellUnione interessata abbia fornito agli interessati precise
assicurazioni che hanno fatto sorgere in capo a loro fondate aspettative
Numerosi altri principi generali sono individuabili nella giurisprudenza europea, come il principio di democrazia, il
principio di buona fede, il principio di solidariet degli Stati membri, quello della forza maggiore, ecc.
Va poi menzionata lintera categoria dei diritti fondamentali, oggetto di principi generali di diritto dellUnione e
corrispondenti alle principali convenzioni internazionali di protezione dei diritti umani.
5. Gli accordi internazionali dellUnione europea
In una posizione intermedia fra i Trattati (ai quali sono equiparabili i principi generali) e gli atti di diritto derivato si
collocano gli accordi internazionali conclusi dallUnione (inclusi i c.d. accordi misti), i quali contribuiscono parte
integrante dellordinamento dellUnione sin dal momento della loro entrata in vigore.
Tali accordi di per s non hanno la forza giuridica necessaria per modificare i Trattati: essi possono essere stipulati solo se e
quando sia stata assicurata la loro compatibilit con gli stessi Trattati mediante la loro formale revisione. quindi evidente
che gli accordi conclusi dallUnione europea si trovano ad un livello gerarchicamente inferiore ai Trattati. La loro eventuale
contrariet ai Trattati determina la loro illegittimit, suscettibile di sindacato giurisdizionale da parte della Corte di giustizia,
sindacato formalmente rivolto non gi allaccordo, ma allatto dellUnione.
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Per quanto riguarda i rapporti tra gli accordi internazionali conclusi dallUnione europea e il diritto derivato, cio gli atti
emanati dalla stessa Unione, lart. 216, par. 2, TFUE induce a ritenere che tali atti siano subordinati agli accordi. Se, infatti,
tali accordi vincolano le istituzioni dellUnione, le istituzioni, per rispettare tale vincolo, devono astenersi dalladottare atti
che siano in contrasto con i suddetti accordi. Anche la Corte di giustizia ha dichiarato che gli accordi dellUnione
prevalgono sugli atti emananti dalle sue istituzioni, deducendone un obbligo di interpretare questi ultimi in conformit dei
primi. Lulteriore conseguenza della subordinazione degli atti dellUnione a detti accordi risiede nella invalidit di atti posti
in violazione degli accordi dellUnione e nella loro annullabilit da parte della Corte di giustizia. Questultima ha peraltro
condizionato la pronuncia di invalidit dei suddetti atti incompatibili con un accordo alla circostanza che le disposizioni di
questultimo fossero produttive di effetti diretti. Gli accordi stipulati dallUnione, entrando automaticamente a far parte
dellordinamento dellUnione europea, sono suscettibili di produrre effetti diretti per i singoli, cio di creare diritti, e
corrispondentemente obblighi, che i singoli possono direttamente esercitare, eventualmente anche in via giudiziaria dinanzi
ai giudici degli Stati membri. Tale efficacia diretta riconoscibile solo se le norme dellaccordo abbiano un contenuto
chiaro, incondizionato e preciso, che non richieda, per la sua applicazione, lemanazione di alcun atto ulteriore.
6. Gli accordi conclusi tra gli Stati membri
Oltre agli accordi internazionali dellUnione, occorre prendere in considerazione anche gli accordi conclusi da Stati
membri, nei loro reciproci rapporti ovvero nei riguardi di Stati terzi (in materie rientranti nellambito dellUnione europea).
Rispetto agli accordi tra Stati membri va osservato, anzitutto, che quelli preesistenti alla loro partecipazione, dapprima, alla
Comunit, poi allUnione europea, se incompatibili con obblighi derivanti dai rispettivi Trattati istitutivi, sono destinati ad
essere abrogati dalle norme di questi ultimi, alla stregua delle regole di diritto internazionale generale concernenti la
successione nel tempo fra trattati aventi contenuto incompatibile.
Per quanto riguarda gli accordi tra Stati membri conclusi successivamente alla loro partecipazione alla Comunit e
allUnione, anche su di essi destinato a prevalere il diritto dellUnione. Leventuale stipulazione di accordi in contrasto
con gli obblighi derivanti da tale diritto, inoltre, potrebbe dare luogo all'apertura di una procedura di infrazione nei loro
confronti. Peraltro, ove un contrasto non sussista, gli Stati membri restano liberi di concludere accordi anche in materie di
competenza dellUnione, a condizione che tale competenza non sia esclusiva. In questultimo caso, infatti, gli Stati, in
principio, non potrebbero pi adottare propri atti, n singolarmente, n mediante un accordo.
In materia di competenza non esclusiva dell'Unione e senza l'assunzione di obblighi configgenti con quelli derivanti dal
diritto dellUnione, gli Stati membri possono concludere accordi, nulla vieta che laccordo sia stipulato anche in seno al
Consiglio. , infatti, possibile che gli Stati membri adottino atti denominati atti degli Stati membri riuniti in sede di
Consiglio, i quali non hanno la natura giuridica di atti dellUnione, imputabili al Consiglio, ma restano imputabili
collettivamente agli Stati membri.
La possibilit di adottare atti del genere stata riconosciuta dalla Corte di giustizia, la quale ha negato che tali atti siano
dellunione, escludendo di conseguenza la propria competenza a sindacarne la legittimit.
Talvolta gli stessi Trattati rinviano ad accordi degli Stati membri. Per esempio, le norme relative alla nomina di componenti
di istituzioni, quali i giudici e gli avvocati generali della Corte di giustizia e i giudici del Tribunale, le quali stabiliscono che
tali nomine avvengano di comune accordo da parte dei governi degli Stati membri. Avendo una funzione integrativa
dellordinamento dellUnione, da ritenere che accordi siffatti (conclusi in forma semplificata) facciano parte di tale
ordinamento, ponendosi, peraltro, in una posizione subordinata rispetto alle disposizioni dei Trattati che li prevedono.
Una specifica norma del Trattato sulla Comunit, lart. 293, disponeva, inoltre, che gli Stati membri avviassero tra loro
negoziati in materie quali la tutela delle persone, l'eliminazione della doppia imposizione fiscale, il reciproco
riconoscimento ed esecuzione delle decisioni giudiziarie e delle sentenze arbitrali.
7. Gli accordi tra Stati membri e Stati terzi
Non fanno parte del diritto dellUnione europea gli accordi conclusi da Stati membri con Stati terzi, anteriormente alla
conclusione del Trattato sulla Comunit economica europea, ovvero anteriormente alladesione degli Stati membri alla
Comunit e allUnione europea. A tali accordi fa espresso riferimento lart. 351 TFUE, il quale, al 1 comma, contenente
una clausola di salvaguardia, fa salvi gli accordi disponendo che: le disposizioni dei trattati non pregiudicano i diritti e
gli obblighi derivanti da convenzioni concluse, anteriormente al 1 gennaio 1958 o, per gli Stati aderenti, anteriormente
alla data della loro adesione, tra uno o pi Stati membri da una parte e uno o pi Stati terzi dall'altra.
Tali convenzioni, dunque, continuano ad applicarsi; uno Stato membro, quindi, pu sottrarsi agli obblighi derivanti dai
Trattati relativi allUnione europea nella misura in cui ci sia necessario per adempiere gli obblighi prescritti da una
convenzione conclusa anteriormente con uno Stato terzo. Lo stesso art. 351 TFUE, oltre a stabilire, al 3 comma, che gli
Stati membri devono tenere conto del contesto complessivo dellordinamento dellUnione nellapplicare le convenzioni in
discorso, prescrive agli Stati membri di adoperarsi per eliminare le incompatibilit stesse e i Trattati.
Questobbligo dello Stato comporta, anzitutto, che i suoi giudici debbano interpretare la convenzione preesistente in
maniera conforme al diritto dellUnione. Infatti, come la Corte ha stabilito il giudice ha lobbligo di verificare se
uneventuale incompatibilit fra il Trattato e la convenzione bilaterale possa essere evitata fornendo a questultima
uninterpretazione conforme al diritto dellUnione e nel rispetto del diritto internazionale.

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Inoltre lo Stato membro deve ricevere tutti i mezzi, consentiti del diritto internazionale, per eliminare l'incompatibilit, in
particolare rinegoziando con lo Stato terzo la convenzione in questione.
8. Il diritto internazionale generale
Anche il diritto internazionale generale deve essere ricompreso nellambito dellordinamento dellUnione. Esso viene in
rilievo nei rapporti tra lUnione europea e gli Stati terzi e le altre organizzazioni internazionali. LUnione, essendo un
soggetto di diritto internazionale, tenuta a rispettare gli obblighi e pu esercitare i diritti derivanti dal diritto internazionale
consuetudinario.
La Corte di giustizia non ha mancato di riferirsi alle norme di diritto internazionale generale quali norme giuridiche da esse
applicabili, sempre che riguardino situazioni di competenza dellUnione.
In una sentenza del 2011, la Corte ha individuato un fondamento testuale della obbligatoriet per lUnione del diritto
internazionale generale nellart. 3, par.5, TUE, ai sensi del quale lUnione contribuisce alla rigorosa osservanza e allo
sviluppo del diritto internazionale, inteso nella sua globalit e quindi comprensivo del diritto internazionale consuetudinario.
Dalla giurisprudenza si desume, inoltre, che il diritto internazionale generale fa parte direttamente dell'ordinamento
dellUnione, con la conseguenza che esso rappresenta un parametro giuridico alla cui stregua valutare la legittimit degli atti
emanati dalle sue istituzioni.
Le norme di diritto internazionale generale possono venire in rilievo anche nelle relazioni interne fra gli Stati membri o, pi
in generale, fra i soggetti dellordinamento dellUnione.
Si applica ad esempio la regola per cui un mutamento fondamentale delle circostanze pu determinare la sospensione o
lestinzione di un accordo, cos come il principio per cui gli accordi non possono nuocere n giovare a terzi.
A parte le norme imperative del diritto internazionale generale (ius cogens), le quali sono inderogabili dai trattati, compresi i
Trattati relativi allUnione e il diritto derivato e la cui violazione comporterebbe la nullit delle disposizioni convenzionali
configgenti, per il resto il diritto generale derogabile dagli stessi Trattati, i quali sono destinati a prevalere sulle norme
consuetudinarie. infatti derogabile il principio di autotutela, che permette ad uno Stato di reagire con contromisure ad un
comportamento lesivo dei propri diritti.
9. Gli atti dellUnione europea e i loro requisiti
Per quanto riguarda il diritto derivato, cio il complesso degli atti emanabili dalle istituzioni dellUnione, lart. 288 TFUE
elenca e definisce cinque categorie di atti: regolamenti, direttive, decisioni, raccomandazioni e pareri. Solo i primi tre
costituiscono propriamente fonti del diritto dellUnione, in quanto sono atti obbligatori. Tale qualit, invece, non pu
riconoscersi agli altri due, i quali sono definiti in termini puramente negativi (le raccomandazioni e i pareri non sono
vincolanti).
Tutti questi atti possono considerarsi tipici, in quanto lart. 288 ne stabilisce in via generale i loro caratteri ed effetti. Essi,
tuttavia, non esauriscono lintera gamma degli atti dellUnione, che molto vasta e variegata, comprendendo una serie di
atti che vengono definiti atipici e che presentano caratteri differenti da quelli definiti dallart. 288. Di tali atti atipici
occorre, di volta in volta, individuare gli effetti giuridici.
Per quanto riguarda gli atti atipici, il TFUE stabilisce alcune regole e requisiti generali, concernenti i tre atti obbligatori,
cio i regolamenti, le direttive e le decisioni. Lart. 288 definisce cos tali atti: Il regolamento ha portata generale. Esso
obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri.
La direttiva vincola lo Stato membro cui rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la
competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi.
La decisione obbligatoria in tutti i suoi elementi. Se designa i destinatari obbligatoria soltanto nei confronti di questi.
Come stabilito dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, lidentificazione dellatto, cio la sua appartenenza alluna o
allaltra categoria, non va fatta semplicemente in base al suo nomen iuris, cio alla sua denominazione ufficiale, ma in
considerazione del suo contenuto e dei suoi caratteri sostanziali.
Il TFUE dichiara: Gli atti giuridici sono motivati e fanno riferimento alle proposte, iniziative, raccomandazioni, richieste o
pareri previsti dai Trattati.
Come la Corte di giustizia ha affermato pi volte, lobbligo di motivazione diretto, da un lato, a consentire alla Corte
stessa di esercitare il proprio controllo, ripercorrendo liter logico seguito dalle istituzioni, dallaltro a fare conoscere agli
interessatile ragioni del provvedimento adottato, anche al fine, eventualmente, di tutelare i propri. La motivazione deve
riguardare in maniera specifica il rispetto del principio di sussidiariet.
La motivazione contenuta nei considerando che, in ogni atto, precedono la parte dispositiva contenuta nei suoi articoli.
Legato allobbligo di motivazione lulteriore obbligo, pur non espressamente richiesto dai Trattati, di indicare la base
giuridica dellatto, cio la disposizione dei Trattati che conferisce il corrispondente potere di emanare latto in questione.
Lindicazione della base giuridica dellatto, pi significativamente, consente di stabilire lefficacia di tale atto e di valutare
la sua legittimit, per esempio, in rapporto alla procedura seguita per la sua adozione. Pu accadere che una disposizione

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preveda la procedura legislativa ordinaria, invece laltro la consultazione obbligatoria del Parlamento. Si sceglier la base
giuridica che prevede il procedimento che garantisce meglio le prerogative del Parlamento. In questo caso quindi si sceglie
latto che prevede il procedimento di codecisione.
La scelta delluna o dellaltra base giuridica non demandata al mero convincimento delle istituzioni interessate, ma deve
fondarsi su elementi oggettivi, verificabili in via giudiziaria, quali, in particolare, il contenuto e lo scopo dellatto in
questione.
Ove non sia possibile individuare una competente principale, quando, cio, latto riguardi inscindibilmente due materie
contemplate dai Trattati, occorre che laltro, in principio, si fondi su tutte le disposizioni rilevanti e abbia, quindi, i requisiti,
da esse prescritti. Non sempre tale applicazione cumulativa possibile.
Il criterio di scelta, in questa ipotesi, rappresentato dalla base giuridica che contempla il procedimento che garantisce in
misura maggiore le prerogative del PE.
Lindividuazione della specifica disposizione in base alla quale emanare un atto vale, naturalmente, anche a stabilire quale
tipo di atti pu essere adottato dalle istituzioni nel settore contemplato dalla predetta disposizione. Spesso le norme dei
Trattati prevedono gli atti che possono essere adottati e, in questi casi, non pu essere emanato un atto differente da quelli
previsti.
La scelta delle istituzioni non del tutto libera: Qualora i Trattati non prevedano il tipo di atto da adottare, le istituzioni lo
decidono di volta in volta, nel rispetto delle procedure applicabili e del pricipio di proporzionalit.
Secondo questultimo, nella scelta dellatto, le istituzioni dovranno preferire un tipo di atto il meno intrusivo possibile, per
esempio una direttiva piuttosto che un regolamento, o una raccomandazione, a preferenza di un atto giuridicamente
obbligatorio.
Il problema si pone in termini particolarmente acuti nei rapporti tra le disposizioni di carattere, per cos dire, generale
concernenti i poteri, le procedure e gli atti adottabili e quelle specifiche, relative alla politica estera e di sicurezza comune.
Lindividuazione della base giuridica di un atto allinterno del settore della politica estera e di sicurezza comune, in luogo di
disposizioni collocate negli altri settori delladozione dellUE, determina lazione di atti differenti da quelli tipici dellUE,
limpiego di procedure non legislative, con decisioni prese dal Consiglio europeo o dal Consiglio, un ruolo modesto e
marginale del PE, lesclusione, di regola, del controllo giudiziario della Corte di giustizia.
Nellipotesi di un atto che persegua contemporaneamente pi obiettivi o abbia pi componenti, senza che uno si possa
considerare accessorio rispetto allaltro, la Corte aveva escluso, lapplicazione simultanea delle disposizioni relative alla
politica estera e di sicurezza comune e di quelle comunitarie. Quindi essa aveva affermato che, sempre in tale ipotesi, lUE
non poteva emanare un atto sulla base di una disposizione concernente la politica estera e di sicurezza comune poich
comportava che: lUnione non pu ricorrere a un fondamento normativo rientrante nella PESC per adottare disposizioni
rientranti ugualmente in una competenza attribuita dal Trattato CE alla Comunit.
Il quadro normativo appare mutato a seguito del Trattato di Lisbona. Larticolo 40 TUE pone sullo stesso piano le
competenze dellUE previste dalle disposizioni di carattere generale e quelle contemplate dalle disposizioni specifiche
relative alla politica estera e di sicurezza comune. I rapporti fra tali competenze sono delineati come rapporti di reciproco
rispetto: la politica estera e di sicurezza comune non pu invadere il campo delle competenze generali dellUE, cos come
lesercizio di queste ultime non pu invadere lambito proprio della politica estera e di sicurezza comune. Di fronte a questo
nuovo rapporto riteniamo che debba applicarsi, anzitutto, il criterio consolidato nella giurisprudenza, della individuazione di
una componente principale dellatto ai fini della sua collocazione su una determinata base giuridica.
Si tratta di un criterio consolidato nella giurisprudenza della Corte di giustizia e utilizzato per la individuazione della base
giuridica di un atto, anche a prescindere dalla distinzione in pilastri dellazione dellUE.
Al contrario, quando sia impossibile rinvenire nellatto da emanare una componente principale la previsione di un rapporto
reciproco e pari rispetto tra le competenze generali dellUE e la politica estera e di sicurezza comune non consente di
affermare alcuna preferenza per lapplicazione delle disposizioni, relative, rispettivamente, alle competenze generali o
alla politica estera di sicurezza.
Lunica soluzione praticabile quella di emanare due atti distinti, uno sulla base di una disposizione in materia di politica
estera e di sicurezza comune, laltro ai sensi della pertinente disposizione concernente le competenze generali dellUE.
Lart. 297 TFUE reca disposizioni concernenti la loro firma e le forme di pubblicit.
Per quanto riguarda la firma, gli atti adottati secondo la procedura legislativa ordinaria sono firmati dal Presidente del PE e
dal Presidente del Consiglio. Quelli adottati con procedura legislativa speciale sono firmati dal Presidente dellistituzione
che li ha adottati. Gli atti non legislativi adottati sotto forma di regolamenti, direttive o decisioni sono firmati dal Presidente
dellistituzione che li ha adottati. Circa le forme di pubblicit e le condizioni per lentrata in vigore degli atti dellUE il
TFUE dispone che tali atti legislativi sono pubblicato nella Gazzetta ufficiale dellUE ed entrano in vigore nella data da essi
stabilita oppure, in mancanza di data, Il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione (periodo vacatio legis). Identica
disciplina si applica agli atti non legislativi consistenti in regolamenti, direttive rivolte a tutti gli Stati membri e decisioni
che non designano i destinatari.

61

Solo per serie ragioni un atto pu entrare in vigore lo stesso giorno della pubblicazione, mentre in principio, non
ammissibile una sua efficacia retroattiva, anteriore, cio alla stessa pubblicazione, in quanto in contrasto con il principio
della certezza di diritto.
Le altre direttive, cio quelle rivolte solo ad alcuni Stati membri, e le decisioni che hanno un destinatario specifico sono
notificate ai loro destinatari ed entrano in vigore in virt di tale notificazione. Nella prassi anche tali atti, solitamente, sono
pubblicati nella serie L della Gazzetta ufficiale.
Infine va ricordato che gli atti obbligatori possono contenere sanzioni pecuniarie nei confronti persone fisiche o giuridiche.
In queste ipotesi essi hanno efficacia di titolo esecutivo. La formula esecutiva apposta dallautorit nazionale designata da
ciascuno Stato membro (in Italia il ministro per gli affari esteri), la quale verifica solo lautenticit del titolo. Lesecuzione
forzata regolata dalle norme di procedura civile vigenti nello Stato nel cui territorio effettuata.
10. I regolamenti
Il regolamento ha portata generale, obbligatorio in tutti i suoi elementi ed direttamente applicabile in ciascuno degli
Stati membri.
Emergono cos i tre caratteri distintivi di tale atto, la generalit, lintegrale obbligatoriet e la diretta applicabilit, che ne
mettono in luce la natura normativa. Lanalogia con la legge statale confermata dalla forma di pubblicit, cio dalla
pubblicazione in una raccolta ufficiale quale la Gazzetta dellUnione europea, richiesta per la sua entrata in vigore.
La portata generale del regolamento implica che esso si applichi ad una fattispecie definita in termini generali e astratti
e si rivolga, pertanto, ad una serie indeterminata di destinatari, conferendo ad essi diritti o obblighi giuridici. Tale carattere
differenzia il regolamento dalla decisione, la quale, al pari del primo, integralmente obbligatoria, almeno nella sua
originaria connotazione, quando, cio, rivolta verso specifici destinatari predeterminati. Il giudice europeo ha affermato
che: il regolamento ha portata generale ed direttamente applicabile in ciascuno Stato membro, mentre la decisione
obbligatoria solo per i destinatari. La caratteristica essenziale della decisione consiste nella limitatezza dei destinatari ai
quali diretta, mentre il regolamento, che ha natura essenzialmente normativa, applicabile non gi a un numero limitato di
destinatari, indicati espressamente oppure facilmente individuabili, bens ad una o pi categorie di destinatari determinate
astrattamente e nel loro complesso.
Per la qualificazione di un atto quale regolamento risulta quindi decisivo che i suoi destinatari vengano individuati sulla
base di elementi oggettivi e non, al contrario, sulla base di qualit personali. In questultimo caso latto, pur emanato nella
forma di un regolamento, dovr considerarsi come una pluralit di decisioni individuali. Pi problematica la distinzione
dei regolamenti rispetto a quelle decisioni che non designano i destinatari e, pertanto, spiegano effetti integralmente
obbligatori verso una pluralit indeterminata di destinatari.
Ormai frequentemente lUnione europea emana regolamenti volti a stabilire misure contro specifiche persone fisiche o
giuridiche: un esempio rappresentato dal congelamento di capitali e di altre risorse finanziarie di governanti o persone
sospettate di terrorismo. In questo caso, pur pregiudicando in maniera individuale i soggetti colpiti da tali misure, il
regolamento non perde la sua natura giuridica di atto di portata generale. Come ha chiarito il Tribunale. Regolamenti
siffatti, pur avendo uno specifico oggetto, cio le misure contro determinate persone, si rivolgono ad una generalit
indeterminata di destinatari, in quanto vietano a chiunque di mettere a disposizione di tali persone capitali o risorse
finanziarie, e restano, pertanto, atti di portata generale.
La generalit del regolamento non va intesa, poi, come implicante necessariamente la sua applicazione in tutti gli Stati
membri. , infatti, possibile che un regolamento sia emanato con riguardo ad un solo Stato, o che abbia una sfera territoriale
limitata di applicazione.
La seconda caratteristica del regolamento risiede nella sua obbligatoriet integrale (in tutti i suoi elementi); essa
differenzia tale atto dalla direttiva, la quale ha una obbligatoriet limitata al risultato da raggiungere, mentre gli Stati
membri destinatari conservano la libert di stabilire mezzi e forme dirette ad assicurare tale risultato. Come risulta dalla
giurisprudenza della Corte di giustizia, data lintegrale obbligatoriet dei regolamenti inammissibile che uno Stato
membro applichi in modo incompleto o selettivo un regolamento dellUnione.
La terza caratteristica del regolamento data dalla sua applicabilit diretta (o immediata) negli Stati membri; e in tale
diretta applicabilit, si manifesta laspetto essenziale della sopranazionalit. I regolamenti, infatti, esprimono la capacit
dellUnione europea di produrre una normativa che, superando il diaframma statuale, raggiunge direttamente i consociati,
creando per essi diritti e obblighi giuridici, e si impone a qualsiasi autorit, giudiziaria o amministrativa, che sia chiamata ad
applicarla. L'applicabilit diretta comporta che i regolamenti acquistano efficacia giuridica allinterno degli Stati membri al
momento stesso in cui, a seguito della pubblicazione dell Gazzetta ufficiale dellUnione europea, essi entrano in vigore ai
sensi dellordinamento dellUnione, senza che detti Stati nulla debbano fare per dare attuazione agli stessi, e nulla possano
fare per impedire tale efficacia. Tale carattere dei regolamenti esclude, infatti, la necessit di qualsiasi atto statale di
adattamento, recezione o attuazione. Al contrario, atti statali che fossero pur solo riproduttivi dei regolamenti, sarebbero
vietati.

62

In proposito, la Corte di giustizia ha dichiarato illegittima la prassi secondo la quale alcuni Stati usavano emanare atti
legislativi interni volti a dare attuazione ai regolamenti, il cui testo veniva riprodotto in tali atti statali. La Corte di giustizia
ha dichiarato illegittima tale prassi, sostenendo che lefficacia diretta del regolamento implica che la sua entrata in vigore e
la sua applicazione nei confronti degli amministrati non necessitano di alcun atto di ricezione nel diritto interno.
Tale prassi, non solo contrasta con la diretta applicabilit dei regolamenti, ma pu anche pregiudicarne la simultanea entrata
in vigore in tutti gli Stati membri, in quanto latto legislativo interno pu determinare lentrata in vigore del regolamento
spostandola al momento di entrata in vigore dellatto statale. Inoltre, la riproduzione del regolamento in un atto legislativo
statale finisce per celare la natura europea della norma, camuffandola in legge statale.
Il carattere direttamene applicabile dei regolamenti non esclude che possano essere necessari o, comunque, opportuni,
ulteriori atti di esecuzione dellUnione. anzi frequente che rispetto ad un regolamento diretto a disciplinare una data
materia seguano regolamenti di esecuzione, adottati dal Consiglio o dalla Commissione.
In via eccezionale il regolamento pu richiedere perfino unattivit statale di esecuzione. E ci accade quando il
regolamento non sia pienamente self-executing, non contenga, cio, una disciplina del tutto esaustiva e richieda la
determinazione di taluni elementi necessari per la sua pratica applicazione.
Oggi spesso i regolamenti prevedono una certa data per la loro entrata in vigore e una differente per la loro applicazione.
Questo per permettere che gli Stati adottino misure di esecuzione indispensabili ai fini di uneffettiva applicazione del
regolamento.
Lapplicabilit diretta dei regolamenti non significa soltanto che essi penetrano negli ordinamenti degli Stati membri senza
bisogno di alcun atto di adattamento, ma anche che essi sono idonei a creare diritti a favore dei singoli e obblighi a loro
carico. In altri termini, essi sono produttivi di effetti diretti, sia nei rapporti orizzontali, cio tra privati, sia nei rapporti
verticali, tra i singoli e lo Stato.
Tale efficacia diretta comporta che il titolare del diritto nascente da un regolamento pu esercitarlo nei confronti della
controparte, tenuta allobbligo corrispondente; e che, ove il diritto non venga spontaneamente soddisfatto, il titolare pu
chiederne la tutela giudiziaria dinanzi al giudice nazionale.
11. Le direttive
La direttiva, come risulta della stessa definizione che ne d lart. 288 TFUE, pu essere destinata a tutti o a taluni Stati
membri (direttiva generale nel primo caso, e particolare nel secondo), ma sempre rivolta a Stati, non ai singoli (o altre
entit).
La direttiva ha unefficacia parzialmente obbligatoria poich, a differenza dei regolamenti e delle decisioni, vincola gli
Stati destinatari solo per i risultati da raggiungere, mentre riconosce una sfera di libert a tali Stati in merito alla scelta dei
mezzi e delle forme necessarie per conseguire il risultato prescritto.
La direttiva appare un atto meno intrusivo nella realt giuridica degli Stati membri e, quindi, pi conforme sia al principio di
sussidiariet, in quanto implica un intervento dellUnione solo nella misura nella quale gli scopo dei Trattati non siano
raggiungibili dai singoli Stati, sia a quello di proporzionalit, poich si limita a porre un obbligo che non va al di l di
quanto le istituzioni europee ritengano necessario per il raggiungimento degli obiettivi dei Trattati.
A differenza del regolamento, la direttiva non direttamente applicabile, ma acquista efficacia allinterno degli Stati
destinatari in via mediata, grazie ad atti statali che provvedono a dare attuazione alla direttiva e ad integrare il suo contenuto
normativo, dato che questo, di regola, incompleto, limitandosi la direttiva a prescrivere lobiettivo, ma anche la forma e i
mezzi. Nella prassi, tuttavia, non sono mancati esempi di direttive che forniscono una disciplina esaustiva e completa della
materia, finendo per sottrarre agli Stati destinatari ogni sfera di libert sui mezzi di attuazione. Tali direttive sono
denominate direttive dettagliate (o particolareggiate) e, in realt, non corrispondono alla definizione che delle direttive
fornisce lart. 288, 3 comma, TFUE; a ragione, pertanto unautorevole dottrina ha dubitato della loro legittimit. Deve
riconoscersi, peraltro, che la Corte di giustizia non ha mai annullato direttive dettagliate, n i singoli Stati ne hanno
formalmente contestato la legittimit.
Le direttive stabiliscono il termine entro il quale gli Stati devo darvi attuazione. Tale termine pu variare da pochi mesi ad
alcuni anni, in rapporto a diversi fattori valutati dalle istituzioni europee, quali ad esempio, lurgenza di raggiungere
lobiettivo o la difficolt di realizzarlo, ecc. Prima della scadenza del termine la direttiva non priva di effetti giuridici:
essa, in realt, gi in vigore e determina un obbligo a carico degli Stati destinatari, anche se questi, ovviamente, non
possono considerarsi inadempienti nel caso in cui non abbiano ancora emanato le misure di attuazione della direttiva.
Lobbligo in questione (stand-still) consiste nel divieto di adottare misure che abbiano il risultato di rendere pi difficile
lattuazione della direttiva.
Entro il termine prescritto dalla direttiva gli Stati destinatari hanno lobbligo di adottare tutti i provvedimenti necessari per
dare esecuzione alla direttiva nel proprio ordinamento; eventuali difficolt che uno Stato incontrasse non lo esimono
dallinadempimento di tale obbligo, ma gli consentono al massimo di chiedere una proroga.

63

Le misure adottate dagli Stati destinatari in esecuzione della direttiva vanno comunicate alla Commissione. Con riguardo
alle direttive adottate con una procedura legislativa, tale obbligo di comunicazione ha una sua autonomia rispetto
allobbligo di adottare le misure di attuazione. Il Trattato di Lisbona ha introdotto una norma che prevede che la
Commissione possa aprire una procedura dinfrazione contro lo Stato membro che non abbia adempiuto lobbligo di
comunicare le misure di attuazione di una direttiva del genere, chiedendo alla Corte di giustizia anche di comminare a tale
Stato il pagamento di una sanzione pecuniaria.
La scelta della forma delle misure rientra nella competenza degli Stati. Questi, peraltro, non hanno al riguardo una libert
assoluta: esigenze di certezza del diritto impongono, infatti, agli Stati di emanare atti normativi che siano idonei a garantire
pienamente il risultato prescritto dalla direttiva.
Una volta che il termine sia scaduto senza che lo Stato abbia attuato correttamente la direttiva, esso responsabile della
violazione dellart. 288 TFUE. Nei suoi confronti, pertanto, pu essere esperita una procedura di infrazione ai sensi dellart.
258 o dellart. 259 TFUE; inoltre, a certe condizioni, possibile richiedere il risarcimento dei danni che i singoli abbiano
subito a seguito di tale inadempimento.
Sebbene la direttiva abbia, per sua natura, un efficacia mediata negli Stati membri, richiedendo un atto statale di
recezione, la giurisprudenza della Corte di giustizia e quella statale, ha da tempo affermato che, a date condizioni ed entro
certi limiti, essa, pur non attuata dallo Stato membro destinatario, pu produrre effetti diretti per i singoli all'interno di tale
Stato. Secondo tale giurisprudenza, qualora una direttiva abbia un contenuto sufficientemente chiaro e preciso, preveda per
gli Stati destinatari un obbligo incondizionato e sia diretta a conferire ai singoli un diritto, essa ha una diretta efficacia, cio
suscettibile di creare in capo ai singoli diritti da essi esercitabili ed eventualmente invocabili in giudizio dinanzi ai giudici
nazionali.
Lefficacia diretta richiede, anzitutto, che la direttiva (o una sua disposizione) sia sostanzialmente self-executing, abbia un
contenuto autosufficiente, completo, tale, cio, da essere praticamente applicabile dal giudice nazionale anche in assenza di
una legge statale di attuazione. La presenza di un contenuto chiaro e preciso pu riconoscersi, per esempio, in direttive
che stabiliscano un divieto o comportino lobbligo di abrogare una data normativa, o che consistano in direttive dettagliate.
La presenza di un siffatto contenuto chiaro e preciso pu riconoscersi, in direttive che stabiliscono un divieto, o comportino
lobbligo di abrogate una data normativa, o contengano una certa interpretazione di norme dellUE preesistenti, o che
consistano in direttive dettagliate. Un ulteriore requisito quello dellobbligo incondizionato. Ci significa non solo che
esso non richiede alcun atto ulteriore di esecuzione, ma anche, e principalmente, che il termine, per lattuazione della direttiva
sia scaduto e lo Stato non labbia trasposta nel proprio ordinamento, o labbia trasposta in maniera inadeguata. Solo allora
lobbligo derivante dalla direttiva pu dirsi incondizionato; prima della scadenza, dunque la possibilit che la direttiva produca
effetti diretti per i singoli va senzaltro esclusa.
Chiarita la ratio dellefficacia diretta delle direttive, la Corte ne desuma anche i limiti di tale efficacia. Dato che essa costituisce
una garanzia per i singoli e una sanzione contro lo Stato inadempiente, e dato che la direttiva crea solo per lo Stato, non anche
per i privati, lobbligo di eseguirla, i diritti da essa derivanti possono essere invocati dai singoli solo nei confronti dello Stato,
non anche nei confronti di altri privati; questi ultimi, infatti, n sono destinatari di obblighi previsti dalla direttiva, n sono in
alcun modo inadempienti. In altri termini, le direttive possono avere solo unefficacia diretta verticale ma non orizzontale.
Occorre, inoltre, precisare che leffetto diretto verticale di una direttiva anche unilaterale, nel senso che opera
esclusivamente a favore del singolo.
12. Le decisioni
Il terzo atto obbligatorio dellUnione europea, contemplato dallart. 288, 4 comma, TFUE, la decisione. Essa
qualificata come obbligatoria in tutti i suoi elementi e, sotto questo profilo, si differenzia dalla direttiva, che vincolante
solo per quanto riguarda il risultato da raggiungere. Anteriormente al Trattato di Lisbona il secondo carattere distintivo della
decisione era rappresentato dalla sua particolarit, cio dalla circostanza che essa era necessariamente diretta a uno (o pi)
specifici destinatari. La nuova formulazione dellart. 288, 4 comma, consente che siano emanate decisioni prive di
indicazioni sui destinatari (Se designa i destinatari obbligatoria soltanto nei confronti di questi).
Ci rilevate ai fini delle forme di pubblicit della decisione. Premesso che, se adottate con una procedura legislativa, le
decisioni vanno sempre pubblicate nella Gazzetta ufficiale dellUnione europea ed entrano in vigore a seguito di tale
pubblicazione, le decisioni non legislative prive di destinatari sono pubblicate anchesse nella Gazzetta ufficiale. Quelle che
designano i destinatari, al contrario, sono notificate a questi ultimi e acquistano efficacia i virt di tale notificazione.
Per quanto riguarda le decisioni rivolte a specifici destinatari, tali destinatari possono essere sia Stati membri
(eccezionalmente anche tutti gli Stati membri), sia persone fisiche o giuridiche.
Sempre riguardo alle decisioni particolari, proprio la presenza di destinatari specifici che consente di distinguere tali
decisioni dai regolamenti che, invece, hanno una portata generale in quanto si rivolgono a una serie indefinita di destinatari.
Per quanto riguarda le decisioni che non designano i destinatari, esse restano in ogni caso obbligatorie in tutti i loro
elementi. I primi commenti al Trattato di Lisbona comprendono i questa categoria vari tipi di decisioni.

64

In primo luogo si menzionano quelle che hanno quale oggetto la composizione di date istituzioni o altri organi,
come le decisione del Consiglio europeo sulle formazioni e sulla presidenza del Consiglio, o, quella del Consiglio
europeo sulla composizione del Parlamento europeo. Tuttavia parlare di atti obbligatori in tutti gli elementi non
appropriato, non creano sono obblighi, sono atti organizzativi. Inoltre nella prassi sono inseriti nella GU nella
sezione artti la cui pubblicazione non obbligatoria.
Alcuni autori ricomprendono tre le decisioni prive di designazione di specifici destinatari, anche decisioni
sostanzialmente normative di portata generale che, nella prassi, si erano diffuse gi anteriormente al Trattato di
Lisbona per la previsione della disciplina di dettaglio di materie regolate da un regolamento o da una direttiva; altri
autori, invece, escludono tale possibilit, rilevando che decisioni di portata generale si confonderebbero con i
regolamenti. Sembrano comunque gli atti che meglio rientrano nella definizione.
Infine stato affermato che le decisioni prive di specifichi destinatari comprenderebbero le decisioni in materia di
politica estera e di sicurezza comune. Tuttavia leffetto obbligatorio risulta gi dalle specifiche disposizioni, inoltre
queste disposizioni hanno gi una regolamentazione distinta dalle discipline generali.
Si fa rientrare a volte anche la decisione del Consiglio che autorizza i negoziati, ma altri affermano che leffetto
obbligatorio sia in realt collegabile alla conclusione dellaccordo.

Per quanto riguarda gli effetti integralmente obbligatori delle decisioni, lart. 288, 4 comma, omette qualsiasi indicazione
in merito alla eventuale diretta applicabilit della decisione. Considerato che essa obbligatoria i tutti i suoi elementi,
qualora sia indirizzata a Stati dipender dal contenuto della decisione stessa stabilire se essa richieda o meno lemanazione
di atti statali di esecuzione. Ma, in principio, dato il suo carattere tendenzialmente completo (derivante dalla obbligatoriet
in tutti i suoi elementi), deve presumersi che la decisione sia direttamente applicabile allinterno dello Stato destinatario.
Applicabili senza bisogno di atti statali sono poi le decisioni indirizzate a persone fisiche o giuridiche. Esse possono
contenere delle sanzioni di natura pecuniaria che hanno il valore di titolo esecutivo.
Riguardo al carattere solo verticale (invocabilit del diritto da parte del singolo nei confronti dello Stato) e anche
orizzontale (nei rapporti tra privati) delleffetto diretto, da ritenere che, in principio, la decisione sia invocabile nei
rapporti sia con i poteri pubblici che tra i privati. Infatti, tale carattere non si fonda, come per le direttive, sulla necessit di
tutelare i singoli contro linadempienza dello Stato e di sanzionare tale inadempienza; ma esso il riflesso del contenuto
tendenzialmente self-executing e completo della decisione, insito nel fatto che essa obbligatoria in tutti i suoi elementi e
non contempla una sfera di discrezionalit degli Stati, o, in genere, dei destinatari.
13. Le raccomandazioni e i pareri
Lart. 288 TFUE, infine, al 5 comma contempla le raccomandazioni e i pareri, dei quali si limita ad affermare che non
sono vincolanti.
Nonostante lassenza di definizioni nella disposizione, da ritenere che la raccomandazione sia una manifestazione di
volont con la quale listituzione che la emana chiede al destinatario, sia pure in maniera esortativa e non vincolante, di
tendere la condotta raccomandata. Il parere, invece, una manifestazione di giudizio, un consiglio, dal quale assente
lintento, proprio della raccomandazione, di sollecitare il destinatario a tenere un certo comportamento.
Per quanto riguarda le istituzioni competenti ad adottare raccomandazioni, lart. 292 TFUE attribuisce al Consiglio e alla
Commissione un potere generale di adottare tali atti, mentre dichiara che la Banca centrale europea adotta raccomandazioni
nei casi specifici previsti dai Trattati. Determinate disposizioni dei Trattati conferiscono il potere di emanare atti del genere
anche ad altre istituzioni ed organi. poi diffusa lopinione che tutte le istituzioni avrebbero una competenza generale ad
adottare raccomandazioni. La stessa Corte di giustizia ha affermato che le raccomandazioni sono in genere adottate dalle
istituzioni dellUnione quando queste non dispongono, in forza del Trattato, del potere di adottare atti obbligatori o quando
ritengono che non vi sia motivo di adottare norme pi vincolanti.
La raccomandazione pu avere quali destinatari unistituzione ovvero Stati membri o anche persone fisiche o giuridiche.
Sebben sia priva di effetti obbligatori la raccomandazione fa parte del diritto dellUnione; di conseguenza essa ricade nella
competenza pregiudiziale della Corte di giustizia.
Talune disposizioni attribuiscono effetti giuridici (peraltro non vincolanti) a date raccomandazioni. Per esempio, se uno
Stato non si conforma alle raccomandazioni della Commissione volte ad evitare che la normativa che tale Stato intenda
emanare provochi una distorsione alla concorrenza, non si potr chiedere agli altri Stati membri di modificare le loro
disposizioni nazionali per eliminare tale disposizione.
La Corte di giustizia, inoltre, ha dichiarato che le raccomandazioni sono produttive di un effetto giuridico, consistente nel
dovere dei giudici nazionali di prenderle in considerazione nella decisione delle cause ad essi sottoposte.
Bisogna poi attribuire alle raccomandazioni dellUnione leffetto giuridico c.d. di liceit, generalmente riconosciuto alle
raccomandazioni dalle organizzazioni internazionali. Esso consiste in ci che la condotta di uno Stato; cio la
raccomandazione rende lecito un comportamenti che, in mancanza della raccomandazione, sarebbe lecito, poich contrario
ad un obbligo giuridico.

65

Per quanto riguarda i pareri, incerto che rientrino nella categoria enunciata i pareri interorganici, la cui efficacia giuridica
dipende dal procedimento nel quale si inseriscono. I pareri in questione sono piuttosto le manifestazioni di giudizio, di
opinione, che la Commissione, o altre istituzioni, possono emanare in una data materia o nei confronti di specifici
destinatari.
Nonostante lassenza di obbligatoriet dei pareri, talora specifiche disposizioni dei Trattati prevedono conseguenze
giuridiche in caso di inosservanza.
Deve tenersi poi conto della possibilit che, sotto il nomen iuris di parere, si celi un atto di diversa natura, quale una
decisione, idonea ad incidere sulla sfera giuridica del destinatario. La problematica, che si ricollega al criterio generale,
secondo il quale gli atti dellUnione vanno identificati sulla base del loro carattere sostanziale, ha una specifica rilevanza
per quanto riguarda limpugnabilit dellatto dinanzi alla Corte di giustizia, inammissibile per i pareri, consentita, invece,
per le decisioni.
14. Gli atti atipici
Lart. 288 TFUE non esaurisce la gamma degli atti adottabili dallUnione europea. Gli atti diversi da quelli contemplati
dalla citata disposizione sono denominati, nel loro complesso, come atipici. Essi comprendono unestrema variet di figure,
non sempre provviste di effetti giuridici, e rappresentano, specie quelli nati dalla prassi, ma privi di alcuna previsione
normativa, un elemento di incertezza giuridica, che pu anche pregiudicare unadeguata tutela giudiziaria dei singoli. Dato
il carattere vario ed estremamente eterogeneo degli atti atipici, una loro classificazione sistematica non appare possibile.
Prescindendo dagli atti che, inserendosi in un procedimento interistituzionale non hanno una loro autonomia, ci limitiamo,
pertanto, a raggrupparli in tre categorie: atti espressamente previsti da disposizioni dei Trattati che hanno a medesima
denominazione di uno di quelli tipici contemplati dallart. 288 TFUE, ma caratteri giuridici differenti; atti espressamente
previsti da disposizioni dei Trattati e aventi denominazioni (e caratteri) diversi da quelli tipici; infine, atti non contemplati
da alcuna disposizione dei Trattati e nati dalla prassi. Per questi ultimi lassenza di qualsiasi disposizione, che ne costituisca
specifico fondamento, rende particolarmente problematica lindividuazione dei loro effetti, che possono avere, a seconda
dei casi, valore giuridico o meramente politico.
Riguardo alla prima categoria di atti si possono ricordare, per esempio, i regolamenti interni delle varie istituzioni e
organi. Essi non hanno nulla in comune con i regolamenti previsti dallart. 288 TFUE e hanno una rilevanza meramente
interna allorgano che li adotta. Diversi, inoltre, possono essere i procedimenti di adozione degli stessi.
I regolamenti di procedura della Corte di giustizia e del Tribunale, a differenza dei predetti regolamenti interni delle
istituzioni politiche, hanno anche rilevanza esterna, poich non si limitano a disciplinare lorganizzazione della Corte di
giustizia e del Tribunale, ma anche lo svolgimento del processo e pertanto si rivolgono a quanti abbiano titolo a partecipare
al processo.
Talvolta anche le norme dei regolamenti interni di altre istituzioni possono avere una rilevanza esterna, anzitutto quando
sono dirette a creare diritti a favore dei terzi, per esempio a garantire certezza del diritto e stabilit delle situazioni
giuridiche. A proposito poi delle direttive evidente che sfuggono completamente alla definizione fornita dallART.
288 TFUE le direttive che il Consiglio pu impartire al negoziatore in vista della conclusione di accordi internazionali.
Latto che pi frequentemente menzionato dai Trattati la decisione, con carattere in contenuti profondamente
differenziati. La considerazione di tali decisioni quali atti atipici o, quali decisioni tipiche rientranti nella nozione
dellarticolo, dipende dallambito della categoria della decisione che si ritiene sia configurata da tale disposizione.
La seconda categoria di atti atipici costituita da atti previsti nominativamente da disposizioni dei Trattati, ma non
inquadrabili tra quelli definiti nellart. 288. La materia dellunione monetaria offre esempi di atti del Consiglio, volti ad
accettare se gli Stati membri soddisfino le condizioni per il passaggio alladozione della moneta unica. Altro atto atipico del
genere pu considerarsi quello del Presidente del Parlamento europeo con il quale constata che il bilancio definitivamente
adottato. Vanno poi ricordati i programmi di azione in materia ambientale, con le connesse misure di attuazione, i
programmi pluriennali di cooperazione allo sviluppo, le misure di incentivazione nei riguardi degli Stati membri nel settore
delloccupazione, in materia di istruzione, ecc. Gli atti che stabiliscono tali misure possono qualificarsi come risoluzioni
operative, in quanto le istituzioni, adottandoli, regolano la propria attivit nei vari settori. Vi rientrano gli accordi inter
istituzionali tra Parlamento, Consiglio e Commissione chiamati a volte dichiarazioni comuni, scambi di lettere, codici di
condotta. Producono effetti obbligatori quando ci corrisponde alla volont delle istituzioni (se laccordo espressione del
principio di leale collaborazione).
Esiste poi una gamma, ampia ed eterogenea, di atti nati nella prassi, ma privi di uno specifico fondamento nei Trattati.
Per quanto riguarda gli atti a rilevanza esterna, diretti, cio, a soggetti diversi dalle istituzioni europee, possono considerarsi,
per esempio, le numerose risoluzioni che tali istituzioni sono solite emanare in varie materie e che, di regola hanno un
valore solo politico, cos come le conclusioni sovente adottate dal Consiglio. Non da escludere, tuttavia, che in certi casi,
atti del genere possano produrre effetti giuridici.
Varie e numerosi sono gli atti a rilevanza esterna della Commissione, quali libri verdi, libri bianchi, conclusioni, lettere,
comunicazioni (talvolta denominate linee-guida, orientamenti, codici di condotta ecc.).

66

Essendo pacifica la loro subordinazione ai Trattati (come per gli atti dellUnione in genere), il fondamento del valore
vincolante delle suddette comunicazioni sembra risiedere, da un lato, nel principio di certezza del diritto, dallaltro, nella
tutela del legittimo degli interessati, come risulta dal riferimento allaccettazione degli Stati membri.
La precisa definizione degli eventuali effetti giuridici degli atti atipici risultanti dalla prassi fatta dal giudice europeo, il
quale, a questo fine, tiene conto della volont dellistituzione che emana latto, ma anche del potere del quale espressione
e dei principi giuridici sui quali si fonda.
15. Gli atti in materia di politica estera e di sicurezza comune (PESC)
Leliminazione della struttura in pilastri dellUnione europea, effettuata dal Trattato di Lisbona, non ha fatto venire meno
le peculiarit dellazione dellUnione in materia di politica estera e di sicurezza comune (comprensiva della politica di
sicurezza e di difesa comune), che si riflettono anche sui tipi di atti che le istituzioni possono adottare.
Tali atti non possono avere il carattere di atti legislativi; va esclusa anche la possibilit di una loro efficacia diretta verso i
singoli, tipica del fenomeno dellinterazione europea, ma non l'obbligatoriet di tali atti, nei confronti degli Stati membri o
delle istituzioni dellUnione. Ai sensi dellart. 25 TUE
l'Unione conduce la politica estera e di sicurezza comune: a) definendo gli orientamenti
generali,
b) adottando decisioni che definiscono:
i) le azioni che l'Unione deve intraprendere, ii) le posizioni che l'Unione deve assumere,
iii) le modalit di attuazione delle decisioni di cui ai punti i) e ii), e
c) rafforzando la cooperazione sistematica tra gli Stati membri per la conduzione della loro politica.
Al vertice degli atti dellUnione nella materia in esame si pongono le determinazioni del Consiglio europeo, il quale
individua gli interessi strategici dellUnione, fissa gli obiettivi e definisce gli orientamenti generali della politica estera e di
sicurezza comune, ivi comprese le questioni che hanno implicazioni in materia di difesa. Adotta le decisioni necessarie.
Inoltre, il Consiglio europeo definisce le linee strategiche della politica dell'Unione dinanzi a eventuali sviluppo
internazionali. Loggetto di tali atti del Consiglio europeo non appare ben definito, ma si desume che possano riguardare i
rapporti dellUnione con un Paese o una regione, o un tema particolare (per esempio, il terrorismo, la pirateria, ecc.).
Gli atti del genere del Consiglio europeo possono avere valore politico, come le conclusioni emanate a seguito delle sue
riunioni. Essi, per, possono produrre anche effetti obbligatori. Infatti, le decisioni del Consiglio europeo sugli interessi e gli
obiettivi strategici dellUnione fissano la rispettiva durata e i mezzi che lUnione e gli Stati membri devono mettere a
disposizione.
Il Consiglio prende le decisioni per la definizione e lattuazione della PESC in base agli orientamenti generali e alle linee
strategiche definiti dal Consiglio europeo.
Tali orientamenti generali e linee strategiche del Consiglio europeo vincolano giuridicamente il Consiglio. Alle
determinazioni del Consiglio europeo appaiono subordinate le decisioni del Consiglio. Vengono in rilievo, anzitutto, le
decisioni che definiscono le azioni che lUnione deve prendere e che hanno un carattere specifico e operativo. Nella prassi
gli esempi di decisioni di carattere operativo sono molto numerosi; ad esempio lazione relativa a un programma di
sostegno allAutorit palestinese nella lotta al terrorismo, quella relativa alla missione di polizia dellUnione europea in
Bosnia-Erzegovina, ecc. Pi in generale, decisioni di azione sono quelle adottate nellambito delle operazioni di disarmo,
umanitarie e di soccorso, di missioni di prevenzione dei conflitti, di mantenimento e di ristabilimento della pace, nonch
della lotta al terrorismo. Le decisioni di azione operative sono obbligatorie per gli Stati membri; peraltro, in caso di
difficolt rilevanti nellapplicazione di decisioni del genere, uno Stato membro ne investe il Consiglio che delibera a
riguardo e ricerca le soluzioni appropriate, le quali non possono essere in contrasto con gli obiettivi dellazione n nuocere
alla sua efficacia. Tali decisioni, inoltre, vanno rispettate e attuate anche da parte delle missioni diplomatiche e consolari
degli Stati membri e delle delegazioni dellUnione nei Paesi terzi e nelle conferenze internazionali, nonch delle loro
rappresentanza presso le organizzazioni internazionali.
Il Consiglio adotta decisioni che definiscono la posizione dellUnione su una questione particolare di natura geografica o
tematica. Tra le numerose posizioni decise su questioni geografiche, possono ricordarsi quelle relative a specifiche aree di
crisi, come la Repubblica federale di Iugoslavia, o contenenti misure contro Stati, come la Somalia, o contro i Talebani,
ecc.; tra quelle tematiche, le posizioni sulla non proliferazione di armi nucleari, sulla lotta al terrorismo, ecc. Di solito tali
decisioni, adottate spesso a seguito di analoghe decisioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, comportano misure
sanzionatorie contro Stati terzi, o anche individui (per esempio, persone fisiche o giuridiche coinvolte in attivit
terroristiche). Anche le decisioni che definiscono posizioni dellUnione sono obbligatorie per gli Stati membri: gli Stati
membri provvedono affinch le loro politiche nazionali siano conformi alle posizioni dellUnione.
Infine, vanno ricordate le decisioni definiscono le modalit di attuazione delle decisioni relative ad azioni o posizioni
dellUnione e che sono gerarchicamente a queste ultime decisioni.
Come gi accaduto nella struttura a pilastri dellUnione europea, anche il Trattato di Lisbona provvede a coordinare atti
emanati nel quadro della PESC e atti ordinari. Quando il Consiglio abbia deciso linterruzione o la riduzione, totale o

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parziale, delle relazioni economiche e finanziarie con uno o pi Paesi terzi, lo stesso Consiglio, deliberando a maggioranza
qualificata, su proposta congiunta dellAlto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza e della
Commissione, adotta le misure necessarie, informandone il Parlamento europeo. Tali misure sono oggetto di atti tipici
dellUnione, in particolare regolamenti idonei ad assicurare una obbligatoriet integrale e diretta, negli ordinamenti degli
Stati membri delle misure restrittive in questione.
CAPITOLO VIII: LE COMPETENZE GIUDIZIARIE
1. Premessa
LUnione europea una comunit di diritto nel senso che n gli Stati che ne fanno parte, n le sue istituzioni sono sottratti al
controllo della conformit dei loro atti alla carta costituzionale di base costituita dal Trattato.
Per garantire tale controllo da parte di tutti i soggetti, le istituzioni e gli organi dellUnione, i Trattati istituiscono la Corte di
giustizia, il Tribunale e i tribunali specializzati (attualmente il Tribunale della funzione pubblica).
Ai sensi dellart. 19, 1 comma TUE, il sistema giudiziario dellUnione prende complessivamente la denominazione di
Corte di giustizia dellUnione europea, articolata in Corte di giustizia, Tribunale e tribunali specializzati. Essa assicura il
rispetto del diritto nell'interpretazione e nell'applicazione dei trattati.
Tali organi costituiscono lapparato giudiziario dellUnione europea; essi, peraltro, non escludono affatto il contributo dei
giudici nazionali i quali, in conformit del principio di leale cooperazione, sono tenuti, nello svolgimento delle proprie
funzioni, a garantire lesecuzione degli obblighi derivanti dai Trattati. Il compito dei giudici nazionali ribadito
espressamente dallart. 19, par. 1, 2 comma, TUE. Nei confronti di detti giudici lart. 267 TFUE istituisce uno strumento di
cooperazione con la Corte di giustizia, consistente nella competenza pregiudiziale (o di rinvio) di questultima. La Corte di
giustizia, con lausilio del Tribunale, ha sempre svolto un ruolo propulsivo e creativo nello sviluppo del diritto del diritto
dellUnione. suo merito, infatti, la costruzione e il consolidamento dellordinamento dellUnione come sistema giuridico
autonomo, integrato negli ordinamenti degli Stati membri e dotato dei caratteri della diretta efficacia e del primato su tali
ordinamenti. Spesso la Corte ha svolto un ruolo di supplenza nei confronti delle istituzioni pubbliche, segnando, con alcune
sue sentenze storiche, delle svolte nellevoluzione del diritto dellUnione.
Anteriormente al Trattato di Lisbona, la distinzione della costruzione europea nei tre pilastri (diritto comunitario, PESC,
cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale) si rifletteva anche sulla competenza della Corte di giustizia che,
riguardando a pieno il primo pilastro, quello comunitario, era esclusa, invece, nella PESC e subiva varie limitazioni nel
terzo pilastro. Leliminazione dei pilastri e l'unificazione delle diverse competenze nel quadro unitario dell'Unione europea
effettuate dal Trattato di Lisbona, non hanno determinato una estensione delle competenze giudiziarie allintero campo di
azione dellUnione. Tali competenze si applicano anche nelle materie rientranti in precedenza del primo pilastro
(cooperazione di polizia e giudiziaria penale), ma la loro piena applicazione a tali materie rinviata di cinque anni in base a
talune disposizioni transitorie.
Per quanto riguarda la politica estera e di sicurezza comune (secondo pilastro), la regola resta lincompetenza della Corte di
giustizia dellUnione europea, sicch tale materia sottratta ad ogni controllo giudiziario.
Peraltro la competenza della Corte di giustizia dellUnione europea prevista in due ipotesi. In proposito lart. 275 TFUE
dichiara che: la Corte di giustizia dell'Unione europea non competente per quanto riguarda le disposizioni relative alla
politica estera e di sicurezza comune, n per quanto riguarda gli atti adottati in base a dette disposizioni.
Tuttavia, la Corte competente a controllare il rispetto dell'articolo 40 del trattato sull'Unione europea e a pronunciarsi
sui ricorsi, proposti secondo le condizioni di cui all'articolo 263, quarto comma del presente trattato, riguardanti il
controllo della legittimit delle decisioni che prevedono misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche
adottate dal Consiglio in base al titolo V, capo 2 del trattato sull'Unione europea.
Il 1 comma dellarticolo in esame ribadisce lincompetenza della Corte di giustizia dellUnione europea in materia di
politica estera e di sicurezza comune. Riguardo alle due eccezioni contemplate al 2 comma, la prima (art. 40 TUE) riguarda
il controllo sul rispetto, da parte delle istituzioni dellUnione, delle competenze generali dellUnione e pu condurre
allannullamento di un atto emanato ai sensi delle disposizioni sulla PESC in materia nelle quali si sarebbe dovuto adottare
un atto in forza delle disposizioni generali dei Trattati. La seconda si riferisce agli atti in materia di PESC che stabiliscono
misure restrittive (per esempio, il congelamento dei beni, risorse economiche) a carico di privati: essi sono soggetti al
controllo di legittimit che la Corte di giustizia dellUnione esercita, in via generale, sugli atti dellUnione ai sensi dellart.
263 TFUE e che, in presenza dei motivi i illegittimit previsti da tale norme, pu condurre al loro annullamento.
2. Il riparto di competenze tra la Corte di giustizia e il Tribunale
La Corte di giustizia (intesa quale specifico organo giudiziario) e il Tribunale non si pongono su un piano gerarchico. Le
loro competenze sono fissate in base alle norme dei Trattati, integrate da quelle dello Statuto della Corte di giustizia.
DellUnione europea. Alla luce di tali norme, alcune competenze sono attribuite al Tribunale e le sue sentenze possono

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essere oggetto di ricorso alla Corte di giustizia; altre competenze, invece, sono riservate alla Corte di giustizia e, quindi, per
esse non sussiste un doppio grado si giurisdizione.
Lart. 256, par. 1, 1 comma, TFUE, dichiara che il Tribunale competente a conoscere in primo grado dei ricorsi di cui
agli articoli 263, 265, 268, 270 e 272, ad eccezione di quelli attribuiti a un tribunale specializzato istituito in applicazione
dell'articolo 257 e di quelli che lo Statuto riserva alla Corte di giustizia. Lo Statuto pu prevedere che il Tribunale sia
competente per altre categorie di ricorsi. Gli articoli menzionati in tale disposizione riguardano la competenza di
annullamento egli atti dellUnione (art. 263 TFUE), il ricordo c.d. in carenza (art. 265 TFUE), lazione di risarcimento
danni contro lUnione (art. 268 TFUE), le controversie tra lUnione e i suoi agenti (art. 270 TFUE, demandate, peraltro, al
Tribunale della funzione pubblica), la competenza attribuita in virt di una clausola compromissoria contenuta in un
contratto di diritto pubblico o di diritto privato stipulato dallUnione per suo conto (art. 272 TFUE).
In base allart. 51 dello Statuto della Corte, peraltro, alla Corte di giustizia sono riservati, in principio, i ricorsi previsti dagli
articoli 263 e 265 (rispettivamente, di annullamento e in carenza) proposti da unistituzione dellUnione, nonch quelli
proposti da uno Stato membro contro il Parlamento, il Consiglio o entrambi che statuiscano congiuntamente, con
l'eccezione dei ricorsi statali contro decisioni del Consiglio, contro atti del Consiglio in forza di un regolamento concernente
misure di difesa commerciale, contro atti del Consiglio con cui questo esercita competenze di esecuzione, ricorsi che
entrano quindi nella competenza del Tribunale. Sono riservati alla Corte di giustizia, ai sensi dello stesso art. 51, 1 comma,
lett. b), anche i ricorsi di Stati membri conto un atto unastensione dal pronunciarsi della Commissione; a parte questultima
ipotesi, quindi, restano nella competenza del Tribunale i ricorsi fondati sugli articoli 263 e 265, diretti contro atti (o
omissione) della Commissione.
La ripartizione di competenze fra Tribunale e Corte di giustizia, pertanto, si basa solo in parte sulloggetto del ricorso; per il
resto, in materia di ricorsi di annullamento e in carenza, essa si fonda su elementi soggettivi e, pi precisamente, sulla
circostanza che il ricorrente sia una persona fisica o giuridica (nel qual caso sempre competente il Tribunale), oppure
unistituzione (con conseguente competenza esclusiva della Corte), oppure uno Stato membro, i cui ricorsi rientrano, di
regola, nella competenza della Corte, ma in quella del Tribunale se diretti contro la Commissione o contro il Consiglio nei
casi contemplati dallart. 51, 1 comma lett. a), dello Statuto della Corte.
Le altre competenze giudiziarie non menzionata dallart. 256 TFUE ricadono nella competenza della Corte di giustizia (che
si pronuncia, quindi, in un unico grado di giudizio). Di grande importanza, al riguardo, la procedura di infrazione contro
gli Stati membri, per violazione degli obblighi derivanti dai Trattati, che pu essere messa in moto dalla Commissione o fa
uno Stato membro e che resta riservata alla competenza della Corte di giustizia.
Anteriormente al Trattato di Nizza del 2001 era di esclusiva competenza della Corte di giustizia anche la competenza
pregiudiziale (o di rinvio). Nel testo precedente al Trattato di Nizza, infatti, il Trattato sulla Comunit europea dichiarava
che il Tribunale non competente a conoscere delle questioni pregiudiziali.
La modifica di Nizza, confermata dal Trattato di Lisbona, consente lattribuzione al Tribunale di tale competenza, ma solo
in materie specifiche determinate dallo Statuto. Poi, al fine di salvaguardare lunit e la coerenza del diritto dellUnione, il
Trattato di Lisbona ha previsto al possibilit di un rinvio della causa alla Corte da parte del Tribunale e di un riesame (in via
eccezionale) delle decisioni in materia del Tribunale ad opera della Corte, riesame proposto dal primo avvocato generale.
Alla sola Corte di giustizia spetta poi la competenza consultiva in merito alla compatibilit di un accordo previsto
dallUnione con i Trattati.
Le competenze rispettive del Tribunale e della Corte i giustizia sono previste talvolta anche da atti di diritto derivato. Le
competenze conferite alla Corte e al Tribunale sono di carattere tassativo (o, meglio, sono espressione di una competenza di
attribuzione allUnione). Infatti, fatte salve le competenze attribuite alla Corte di giustizia dell'Unione europea dai
trattati, le controversie nelle quali l'Unione sia parte non sono, per tale motivo, sottratte alla competenza delle giurisdizioni
nazionali.
3. La litispendenza tra la Corte di giustizia e il Tribunale e limpugnazione delle sentenze di tale Tribunale In date
materie il Tribunale e la Corte di giustizia hanno entrambi competenza e questa si ripartisce solo in considerazione del
ricorrente. quindi possibile che si pongano casi di litispendenza, cio, possibile che lo stesso caso sia sottoposto, da
diversi ricorrenti, ad ambedue i giudici. possibile inoltre che, pur ricadendo i casi sottoposti ai due giudici in distinte
competenze, essi presentino lo stesso problema interpretativo o di validit di un atto. Si tratta, in queste ipotesi, di stabilire
in quale modo coordinare i due processi, per garantire lunit del diritto dellUnione e la nuova amministrazione della
giustizia ed evitare contraddizioni di sentenze.
La prima questione regolata dallart. 54, 3 comma, dello Statuto della Corte. Esso prevede le ipotesi in cui la Corte e il
Tribunale sono investiti di cause che abbiano lo stesso oggetto, sollevino lo stesso problema dinterpretazione o mettano in
questione la validit dello stesso atto.
In tali casi possono darsi tre soluzioni, sulla base del prudente apprezzamento dei giudici investiti delle cause. Anzitutto il
Tribunale il Tribunale, ascoltate le parti, pu sospendere il procedimento sino alla pronuncia della Corte; per tale via,
garantito il doppio grado di giurisdizione, rispetto al caso sottoposto al Tribunale, ma, di fatto, questultimo si sentir
vincolato dalla pronuncia della Corte. Quando si tratti di ricorsi di annullamento il Tribunale pu declinare la propria

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competenza affinch la Corte statuisca sui ricorsi; cos favorita una decisione celere, ma con sacrificio del doppio grado di
giurisdizione. La terza soluzione prevede che sia la Corte a sospendere il procedimento, proseguendo, invece, quello dinanzi
al Tribunale; questa soluzione garantisce il doppio grado di giurisdizione, ma presenta linconveniente di rallentare i tempi
della giustizia. Infine, lo stesso art. 54, 4 comma, stabilisce che, quando uno Stato membro ed unistituzione dellUnione
impugnino lo stesso atto, il Tribunale declina la propria competenza a favore della Corte.
Una seconda questione che si pone quella delle condizioni e degli effetti di una impugnazione dinanzi alla Corte delle
sentenze del Tribunale. Lart. 256, par. 1, 2 comma, TFUE, stabilisce che le decisioni emesse dal Tribunale possono
essere oggetto di impugnazione dinanzi alla Corte di giustizia per i soli motivi di diritto e alle condizioni ed entro i
limiti previsti dallo statuto.
Da tale norma si ricava che limpugnazione delle sentenze del Tribunale, essendo limitata ai soli motivi di diritto, non
comporta un riesame del caso da parte della Corte di giustizia, ma solo la valutazione di eventuali vizi giuridici nella
sentenza del Tribunale. Il procedimento, quindi, pu avvicinarsi a quello in cassazione dellordinamento italiano, piuttosto
che a quello di appello. L'impugnabilit delle sentenze del Tribunale per i soli vizi di diritto, attinenti alla stessa sentenza,
confermata e precisata nello Statuto della Corte: limpugnazione proposta dinanzi alla Corte di giustizia deve limitarsi ai
motivi di diritto. Essa pu essere fondata su motivi relativi allincompetenza del Tribunale, a vizi della procedura dinanzi al
Tribunale recanti pregiudizio agli interessi da parte ricorrente, nonch alla violazione del diritto dellUnione da parte del
Tribunale.
La Corte ha affermato che unimpugnazione non pu limitarsi a riproporre gli argomenti addotti nel giudizio di primo
grado, ma deve essere motivata in base a vizi di diritto della sentenza.
Inoltre il ricorrente non pu sollevare dinanzi alla Corte motivi nuovi, rispetto al procedimento di primo grado, tali da
implicare la portata della controversia decisa dal Tribunale: infatti, consentire ad una parte di sollevare per la prima volta
dinanzi alla Corte un motivo che essa non abbia dedotto dinanzi al Tribunale equivarrebbe a consentirle di sottoporre alla
Corte, la cui competenza in materia dimpugnazioni limitata, una controversia pi ampia di quella di cui sia stato investito
il Tribunale.
Alla Corte preclusa, invece, qualsiasi riesame delle questioni di fatto, il cui accertamento e la cui valutazione spettano
esclusivamente al Tribunale. Dalla giurisprudenza della Corte pu per ricavarsi uneccezione a tale principio quando
laccertamento dei fatti o la valutazione delle prove risultino palesemente erronei, in particolare nel caso di snaturamento
dei fatti. Tale snaturamento sussiste quando la valutazione dei mezzi di prova disponibili risulta, in modo evidente,
inesatta. Per quanto riguarda la fondatezza del ricorso, va sottolineato che se leventuale vizio di diritto risulti ininfluente ai
fini del dispositivo della sentenza del Tribunale il ricorso respinto.
Le decisioni del Tribunale possono essere impugnate nel termine di due mesi a decorrere dalla loro notifica. Legittimata
allimpugnazione qualsiasi parte che sia rimasta parzialmente o totalmente soccombente. Limpugnazione, peraltro, pu
essere presentata anche dagli Stati membri e dalle istituzioni dellUnione, pur se non siano affatto intervenuti nel giudizio di
primo grado. Tale legittimazione fondata, quindi, su un interesse oggettivo al rispetto della legalit, riconosciuto a questi
soggetti.
Se l'impugnazione accolta, la Corte annulla la decisione del Tribunale.
Essa, quindi, pu rinviare la causa al Tribunale affinch decida, in conformit della decisione resa dalla Corte sui punti di
diritto; o, qualora lo stato degli atti lo consenta, cio quando i fatti siano stati sufficientemente accertati nel giudizio di
primo grado, la Corte pu trattenere la causa e decidere nel merito.
Il Trattato di Nizza del 2001, confermato dal Trattato di Lisbona, ha introdotto il nuovo istituto del riesame, da parte della
Corte di giustizia, sia per le sentenze emanabili dal Tribunale qualora gli fosse attribuita una competenza pregiudiziale, sia
per quelle rese sulle impugnazioni di sentenze dei tribunali specializzati (attualmente, del Tribunale della funzione
pubblica). Tale rimedio esperibile, su proposta del primo avvocato generale, ove sussistano gravi rischi che lunit o la
coerenza del diritto dellUnione siano compromesse; lesame della proposta subordinato a una decisione preliminare della
Corte sulla opportunit o meno di riesaminare la decisione del Tribunale.
Nello Statuto della Corte previsto inoltre, rispetto alle sentenze di primo grado passate in giudicato (perch non impugnate
entro due mesi o perch confermate dalla Corte) e per quelle della Corte (non impugnabili), il rimedio straordinario della
revocazione. Esso esperibile solo in seguito alla scoperta di un fatto avente uninfluenza decisiva e che, prima della
pronuncia della sentenza, era ignoto alla Corte e alla parte che domanda la revocazione. Lo stesso Statuto conferisce,
inoltre, alla Corte la competenza ad interpretare le sentenze europee.
4. La procedura dinfrazione nei confronti di Stati membri
Tra le diverse competenze attribuite dai Trattati alla Corte e al Tribunale viene il rilievo, anzitutto, quella esclusiva della
Corte di giustizia relativa al controllo sul rispetto del diritto dellUnione da parte degli Stati membri. Essa, regolata dagli
articoli 258-260 TFUE, pu essere esercitata su iniziativa della Commissione oppure di uno Stato membro. La procedura
solitamente chiamata procedura dinfrazione, poich diretta a fare accertare, da parte della Corte, una violazione degli

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obblighi derivati dai Trattati commessa da uno Stato membro. Essa presenta talune varianti a seconda che sia promossa
dalla Commissione (art. 258 TFUE) o da uno Stato membro (art. 259 TFUE)
Riguardo alla prima ipotesi, quando cio la procedura viene promossa dalla Commissione, lart. 258
dichiara che:
La Commissione, quando reputi che uno Stato membro abbia mancato a uno degli obblighi a lui incombenti in virt dei
trattati, emette un parere motivato al riguardo, dopo aver posto lo Stato in condizioni di presentare le sue osservazioni.
Qualora lo Stato in causa non si conformi a tale parere nel termine fissato dalla Commissione, questa pu adire la Corte di
giustizia dell'Unione europea. Lattribuzione del potere diniziativa alla Commissione, qualora ritenga che uno Stato
membro sia venuto meno a un obbligo derivante dai Trattati, coerente con il ruolo della Commissione di guardiano, di
custode dei Trattati, ad essa assegnato in termini generali dallart. 17, par. 1, TUE. La Commissione difficilmente
riuscirebbe ad adempiere tale funzione di vigilanza, data lestrema ampiezza dellarea dellUnione europea, qualora non
fosse anche informata e sollecitata da denunce o esposti, provenienti da soggetti vari, compresi privati cittadini, con i quali
le sono segnalati casi di possibili infrazioni. Tali denunce, malgrado siano di grande ausilio per la Commissione, non
implicano per la stessa un dovere giuridico d'intraprendere unazione contro lo
Stato, n un diritto dell'autore della denuncia a che la Commissione assuma conseguenti iniziativi. In tale materia, infatti, la
Commissione gode in un ampio potere discrezionale.
La discrezionalit della Commissione, tuttavia, attenuata in alcune materie, in specie relativamente alle violazioni delle
regole sulla concorrenza, nelle quali la Commissione tenuta a procedere ad un esame diligente e imparziale degli elementi
di fatto e di diritto portati alla sua conoscenza da parte degli autori di denunce di violazioni delle suddette regole.
Inoltre, in particolari materie, i poteri solitamente spettanti alla Commissione nella procedura dinfrazione sono attribuiti ad
organi differenti, come il Consiglio di amministrazione della Banca europea per gli investimenti per le violazione degli Stati
membri degli obblighi derivanti dallo Statuto della Banca e il Consiglio direttivo della Banca centrale europea per le
violazioni delle banche centrali nazionali degli obblighi derivanti dai Trattatati e dallo Statuto del SEBC e della BCE.
Quanto alle infrazioni comportanti lapertura del procedimento da parte della Commissione, esse comprendono qualsiasi
violazione di obblighi previsti dai Trattati, come da ogni altra norma rientrante nel diritto dell'Unione, quali le disposizioni
di atti di diritto derivato o di accordi conclusi dallUnione, ivi compresi gli accordi misti.
La condotta dello Stato pu essere di carattere commissivo, come una prassi amministrativa o uno specifico atto contrari
agli obblighi previsti dal diritto dellUnione, o omissivo, quale, frequentemente, la mancata attuazione di una direttiva entro
il termine prescritto. Tale condotta pu essere tenuta da organi legislativi, amministrativi o giudiziari dello Stato. Ma, ai fini
della procedura di infrazione, lo Stato responsabile anche dei comportamenti di altri enti pubblici, in particolare degli enti
locali, la cui attivit giuridicamente imputata allo Stato.
Linfrazione pu derivare anche dal fatto di individui. Tuttavia, la condotta di privati non , di per s, imputabile allo Stato;
ma questultimo pu incorrere in responsabilit per non avere adottato adeguate misure preventive e repressive volte a
contrastare la condotta di privati diretta a impedire lesercizio di diritti derivanti dai Trattati.

5. Segue: le fasi di tale procedura


La procedura dinfrazione dalla Commissione si articola in due fasi. La prima di natura precontenziosa (o amministrativa)
in quanto non coinvolge la Corte di giustizia e si esaurisce nel dialogo tra la Commissione e lo Stato membro. Ad essa
segue una eventuale fase contenziosa, che si svolge in un processo dinanzi alla Corte e si conclude con la sua sentenza.
La fase precontenziosa ha lo scopo di dare allo Stato membro interessato lopportunit, da un lato, di conformarsi agli
obblighi che gli derivano dal diritto dellUnione e, dallaltro, di sviluppare una difesa contro gli addebiti formulati dalla
Commissione. La regolarit di tale procedimento costituisce una garanzia essenziale, prevista dal Trattato non soltanto a
tutela dei diritti dello Stato membro, ma anche per garantire che leventuale procedimento contenzioso verta su una
controversia chiaramente definita.
Tale fase inizia mediante linvio, da parte della Commissione, di una lettera, detta di messa in mora, o di diffida, o di
intimidazione o di addebito, con la quale la Commissione contesta allo Stato destinatario lesistenza di una sua violazione di
un obbligo derivante dal diritto dellUnione; in essa la Commissione indica gli elementi di fatto e di diritto in base ai quali
reputa che sussiste linfrazione e le specifiche disposizioni violate dallo Stato; inoltre la Commissione invita lo Stato a
comunicarle le proprie osservazioni entro un certo termine. Linvio della lettera solitamente preceduto da contratti
informali tra la Commissione e lo Stato in questione.
Ricevuta la lettera di messa in mora lo Stato ha il diritto di sottoporre alla Commissione le sue osservazioni con eventuali
giustificazioni della propria condotta.
Lart. 258, 1 comma, TFUE, infatti, precisa che lo Stato viene posto, tramite la lettera di messa in mora, in condizione di
presentare le sue osservazioni. Infatti, la lettera di messa in mora ha lo scopo di definire loggetto della contestazione,

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consentendo allo Stato di esercitare la propria difesa, e di favorire uno spontaneo adempimento degli obblighi di tale Stato,
senza bisogno di ricorrere alla Corte.
Il contenuto della lettera in parola, in principio, non modificabile n da parte del successivo atto della fase precontenziosa,
n dalleventuale ricorso alla Corte. Ove questultimo contenga degli addebiti non contestati gi nella lettera di messa in
mora, il ricorso dichiarato irricevibile dalla Corte.
Tuttavia non indispensabile che la lettera di messa in mora sia formulata in termini rigorosamente formali, essendo
sufficiente che contenga un primo riassunto degli addebiti, purch sufficientemente preciso.
Qualora lo Stato in questione presenti delle osservazioni ritenute insufficienti dalla Commissione (o ometta di presentarle),
la Commissione, ai sensi dellart. 258, 1 comma, emette un parere motivato. In esso precisa in maniera rigida e formale gli
addebiti contestati, gli elementi di fatto e di diritto implicanti linfrazione, le norme violate e assegna allo Stato un termine
entro il quale esso deve conformarsi al parere. Circa il contenuto del parere, secondo la Corte, esso soggetto a un rigido
formalismo, superiore, quindi, a quello richiesto per la lettera di messa in mora.
Lart. 258 non stabilisce quale sia il termine entro il quale lo Stato invitato a conformarsi al parere, n quello per
presentare le proprie osservazioni a seguito della lettera di diffida. La Corte di giustizia, alla luce dello scopo della fase
precontenziosa, ha affermato che deve trattarsi di un termine ragionevole, tenuto conto delle particolarit del caso in
questione.
Esistono alcune specifiche ipotesi nelle quali non contemplato lo svolgimento della fase precontenziosa e la Commissione
(o uno Stato membro) pu adire direttamente la Corte di giustizia. A tal proposito si devono considerare, lart. 108, par. 2,
TFUE in merito ad aiuti di Stato ritenuti dalla Commissione incompatibili con il mercato interno o attuati in modo abusivo;
lart. 114, par. 9, TFUE in materia di ravvicinamento delle legislazioni; lart. 348 TFUE riguardo alluso abusivo, da parte
di uno Stato membro, delle misure di sicurezza concernenti la produzione o il commercio di armi, munizioni e materiale
bellico e a quelle prese nelleventualit di gravi agitazioni interne, di guerra, di grave tensione internazionale o per il
mantenimento della pace e della sicurezza sociale.
A parte questi casi, solo dopo la scadenza del termine fissato dalla Commissione, senza che lo Stato interessato si sia
conformato al parere motivato, la stessa Commissione pu adire la Corte di giustizia. La Commissione ha un potere
pienamente discrezionale in merito alla presentazione o meno del ricorso alla Corte di giustizia e alla determinazione del
momento in cui presentarlo. Qualora la Commissione adisca la Corte di giustizia il processo deve invece necessariamente
concludersi con il giustizio sullinadempimento dello Stato, senza che rilevino n ladempimento (tardivo) dello Stato, n il
riconoscimento da parte dello Stato convenuto, del proprio inadempimento. Il giudizio della Corte, infatti, rigorosamente
riferito al comportamento dello Stato quale risulta al momento della scadenza del termine fissato nel parere motivato. La
Corte, in attesa della sentenza, pu emanare provvedimenti provvisori (ex art. 279 TFUE) con i quali, per esempio, pu
prescrivere allo Stato convenuto la sospensione dellapplicazione di una data legge o di una certa prassi.
6. Segue: i ricorsi promossi da Stati membri
Il ricorso per infrazione pu essere proposto non solo dalla Commissione, ma anche da un altro Stato membro. Nella prassi,
peraltro, tale ipotesi estremamente rara.
Lart. 259, 1 comma, TFUE dichiara che: ciascuno degli Stati membri pu adire la Corte di giustizia dell'Unione europea
quando reputi che un altro Stato membro ha mancato a uno degli obblighi a lui incombenti in virt dei trattati.
Il ricorso dello Stato non richiede uno specifico interesse ad agire, se non linteresse obiettivo al rispetto dei Trattati. Tale
norma va posta in relazione con lart. 344 TFUE, il quale configura come esclusiva la competenza della Corte nelle
controversie tra gli Stati membri relative allinterpretazione o applicazione dei Trattati.
Di conseguenza uno Stato membro che ritenga un altro Stato membro responsabile di violazioni dei Trattati tenuto a
rivolgersi alla sola Corte, non ad altri procedimenti di regolamento delle controversie disponibili.
La procedura di infrazione promossa da uno Stato membro contempla anchessa una fase precontenziosa con un
coinvolgimento della Commissione. Ai sensi del 2 e 3 comma dellart. 259, TFUE uno Stato membro, prima di proporre
contro un altro Stato membro un ricorso fondato su una pretesa violazione degli obblighi che a quest'ultimo incombono in
virt dei trattati, deve rivolgersi alla Commissione.
La Commissione emette un parere motivato dopo che gli Stati interessati siano posti in condizione di presentare in
contraddittorio le loro osservazioni scritte e orali.
L'esperimento della fase precontenziosa , anche in questo caso condizione di ricevibilit del ricorso alla Corte. La
Commissione pone non solo lo Stato accusato ma anche quello attore nella condizione di esercitare le proprie difese
instaurando il contraddittorio fra tali Stati. Inoltre, pur essendo indispensabile che lo Stato attore si rivolga alla
Commissione (essendo, in mancanza, il ricorso irricevibile), questultima non pu precludere a tale Stato di promuovere la
fase contenziosa dinanzi alla Corte. Infatti, in base al 4 comma dellarticolo in esame, qualora la Commissione non abbia
formulato il parere nel termine di tre mesi dalla domanda, la mancanza del parere non osta alla facolt di ricorso alla
Corte.

72

Malgrado il Trattato preveda solo lipotesi di assenza del parere entro tre mesi, al fine di consentire allo Stato attore di adire
la Corte, da ritenere che il ricorso sia proponibile anche qualora il parere emesso sia favorevole allo Stato convenuto ed
esprima il convincimento della Commissione circa linesistenza della violazione.
7. Segue: la sentenza della Corte e la sua esecuzione
Qualora la Corte, a seguito del processo, giudichi lo Stato convenuto responsabile della violazione contestatagli, essa emana
una sentenza, la quale ha la natura di sentenza dichiarativa dellinadempimento, cio di accertamento di tale
inadempimento, non gi di condanna alla adozione di specifici atti, quali, per esempio, labrogazione di una legge, il
recepimento di una direttiva, la cessazione di una prassi amministrativa. La sentenza per obbligatoria per lo Stato in
questione, il quale tenuto ad eseguirla adottando i provvedimenti a tal fine necessari.
Lart. 260, par. 1, TFUE dichiara che quando la Corte di giustizia dell'Unione europea riconosca che uno Stato membro
ha mancato ad uno degli obblighi ad esso incombenti in virt dei trattati, tale Stato tenuto a prendere i provvedimenti che
l'esecuzione della sentenza della Corte comporta. La norma non stabilisce alcun termine per ladozione dei provvedimenti
di esecuzione, la Corte ha per statuito che essi debbano essere adottati al pi presto ([] impone che tale esecuzione sia
iniziata immediatamente e conclusa entro termini il pi possibile ristretti).
I provvedimenti da adottare per eseguire la sentenza potranno essere di varia natura a seconda dellinadempimento
accertato. Lo Stato, per esempio, dovr abrogare o modificare una legge, o un atto amministrativo, contrastante con gli
obblighi derivanti dai Trattati, o adottare una normativa di attuazione di tali obblighi (come il recepimento di una direttiva),
o cessare una prassi amministrativa ecc. Lobbligo di esecuzione grava su tutti gli organi dello Stato; pertanto anche i
giudici dovranno astenersi dall'applicare una legge nazionale giudicata in conflitto con una norma dellUnione direttamente
applicabile, provvedendo, peraltro il legislatore ad abrogare tale legge.
Qualora lo Stato membro non dia esecuzione alla sentenza resa nei suoi confronti, originariamente era possibile solo un
nuovo ricorso dinfrazione da parte della Commissione (o, eventualmente, di un altro Stato membro), diretto a dare
constatare la violazione dellobbligo di eseguire la sentenza. Si parlava in proposito di un procedimento di doppia
condanna: lo Stato membro subiva, infatti, una prima sentenza di accertamento della violazione di una determinata
disposizione e una seconda sentenza di accertamento della violazione dellobbligo di eseguire la prima sentenza. Era
possibile, cios, che uno Stato ricevesse una duplice condanna anche per una sola omissione, qualora si astenesse
dallattuare una direttiva e, avendo subito una sentenza di inadempimento, perseverasse in tale inerzia, rendendosi
responsabile dell'inadempimento pure della sentenza e subendo, per questa ragione, una nuova procedura di infrazione, con
conseguente seconda condanna. In assenza di mezzi sanzionatori di pressione verso lo Stato inadempiente, il meccanismo
della doppia condanna finiva per rivelarsi di scarsa efficacia pratica, potendo condurre, al massimo, ad una
moltiplicazione delle procedure dinfrazione rispetto ad ogni sentenza di accertamento della mancata esecuzione di una
precedente sentenza.
Il Trattato di Maastricht del 1992 ha modificato la disposizione in esame stabilendo che la Commissione possa non solo
aprire un procedimento dinfrazione per fare dichiarare che lo Stato ha violato lobbligo di eseguire la precedente sentenza,
ma possa chiedere alla Corte di condannare lo Stato al pagamento di una sanzione monetaria. Il Trattato di Lisbona ha
semplificato il non richiedendo pi la previa emanazione, da parte della Commissione, di un parere motivato e di un termine
entro il quale adottare i provvedimenti di esecuzione. Lart. 260, par. 2, TFUE oggi stabilisce che:
Se ritiene che lo Stato membro in questione non abbia preso le misure che l'esecuzione della sentenza della Corte
comporta, la Commissione, dopo aver posto tale Stato in condizione di presentare osservazioni, pu adire la Corte. Essa
precisa l'importo della somma forfettaria o della penalit, da versare da parte dello Stato membro in questione, che essa
consideri adeguato alle circostanze.
La Corte, qualora riconosca che lo Stato membro in questione non si conformato alla sentenza da essa pronunciata, pu
comminargli il pagamento di una somma forfettaria o di una penalit.
La sanzione pecuniaria si fonda sulla gravit dellinfrazione, sulla durata, sulla necessit di ottenere un effetto dissuasivo
tenendo quindi conto della capacit finanziaria dello Stato. La somma forfettaria una somma sanzione dellinadempimento
tra prima e seconda sentenza. La penalit da pagare invece per ogni giorno di ritardo a partire dalla seconda sentenza.
Limpiego di questo meccanismo sanzionatorio pu operare verso lo lo Stato inadempiente in maniera ben pi persuasiva
che non la c.d. doppia condanna.
In base all'art. 260, par. 3, inserito dal Trattato di Lisbona, un procedimento analogo pu essere instaurato dalla
Commissione, senza bisogno di una precedente sentenza dichiarativa della violazione, qualora ritenga che uno Stato
membro non abbia adempiuto allobbligo di comunicare le misure di attuazione di una direttiva adottata con una procedura
legislativa. In questo caso, peraltro, la norma dispone espressamente che la condanna della Corte deve restare entro i limiti
dellimporto indicato dalla Commissione. la stessa Corte che, nella sentenza, fissa la data alla quale il pagamento della
somma forfettaria o della penalit esigibile.

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8. La responsabilit dello Stato per i danni derivanti da violazione degli obblighi previsti dal diritto dellUnione
europea La violazione di obblighi previsti dal diritto dellUnione da parte di uno Stato membro pu dare luogo ad
unulteriore conseguenza: a certe condizioni, tale violazione determina lobbligo dello Stato inadempiente di risarcire i
danni che il singolo abbia subito a causa della violazione stessa.
Tale obbligo va fatto valere non dinanzi alla Corte di giustizia, n al Tribunale, i quali non hanno alcuna competenza in
materia, ma davanti ai giudici nazionali, competenti in base alle proprie norme processuali.
Inoltre, lobbligo risarcitorio, pur fondandosi sul diritto dellUnione, non espressamente previsto da nessuna disposizione
dei Trattati, ma una creazione giurisprudenziale della Corte di giustizia, la quale ha affermato lesistenza si tale obbligo e
le condizioni necessarie affinch esso sorga. Il caso celebre nel quale, per la prima volta, la Corte ha enunciato lobbligo di
risarcimento quello della sentenza del 19 novembre 1992, cause Francovich e Bonifaci. Esso traeva origine dalla mancata
attuazione, da parte dellItalia, nel termine prescritto dalla direttiva n.80/987/CEE, relativa alla tutela di lavoratori
subordinati in caso di insolvenza del datore di lavoro, la quale predispone un meccanismo di garanzia, mediante listituzione
di un fondo di solidariet, dei crediti dei lavoratori. Linadempienza dellItalia aveva privato i lavoratori subordinati del
diritto di utilizzare tale garanzia, in caso dinsolvenza del datore, provocando ad essi un evidente danno.
La Corte, in questa sentenza, ha riconosciuto la pretesa di alcuni lavoratori italiani, di rivendicare nei confronti del governo
italiano il risarcimento di tale danno. Tale decisione essenzialmente motivata sulla base di due argomenti, luno collegato
allesigenza di assicurare la piena efficacia del diritto dellUnione e dei diritti da esso scaturenti; laltro, allobbligo di
cooperazione dello Stato, compresi i giudici nazionali, per garantire che sino eliminate le conseguenze della violazione del
diritto dellUnione riparando il danno derivante da tale violazione. Secondo la Corte lobbligo degli Stati membri di
risarcire tali danni trova il suo fondamento anche nellart. 4, par. 3, TUE, in forza del quale gli Stati membri sono tenuti ad
adottare tutte le misure di carattere generale o particolare atte ad assicurare lesecuzione degli obblighi ad essi derivanti dal
diritto dellUnione. E tra questi obblighi si trova quello di eliminare le conseguenze illecite di una violazione del diritto
comunitario.
Nella sentenza in esame la Corte ha dichiarato che non ogni violazione del diritto dellUnione d luogo ad un obbligo di
risarcimento, ma occorrono, a tal fine, alcune condizioni. Tali condizioni sono poi state ulteriormente chiarite nella
giurisprudenza successiva, la quale ha costantemente ribadito il principio della responsabilit patrimoniale dello Stato per
violazione del diritto dellUnione, facendone applicazione a ipotesi estremamente differenziate implicanti una violazione.
Cos, muovendo dalla sentenza 19 novembre 1991, la casistica si estremamente differenziata, riguardano la violazione di
disposizioni dei Trattati, la non corretta attuazione di una direttiva, violazioni commesse dalla pubblica amministrazione
dello Stato, oppure da altri Enti pubblici o enti pubblici non territoriali (quale unassociazione di professionisti di diritto
pubblico), o enti previdenziali, o, da parte di giudici nazionali di ultimo grado.
La giurisprudenza della Corte ha chiarito che, affinch sorga lobbligo risarcitorio dello Stato, non necessario che la
violazione sia stata precedentemente accertata dalla Corte di giustizia. Il giudice interno, pertanto, ben pu egli stesso
constatare la violazione e condannare il proprio governo al risarcimento dei danni conseguenti.
Tale obbligo pu derivare dalla violazione non solo di un atto privo di effetti diretti, ma anche di una norma produttiva di
tali effetti e, quindi, di diritti invocabili dinanzi al giudice nazionale.
Lobbligo risarcitorio sussiste anche per violazione di disposizioni direttamente efficaci: il caso della lesione di un diritto
conferito da una norma dellUnione che i singoli possono invocare dinanzi ai giudici nazionali.
Oltre alle due argomentazioni gi ricordate, quella concernente lefficacia del diritto dellUnione e lobbligo di
cooperazione, la Corte ravvisa un principio generale del diritto dellUnione, che trova espressione nell'art. 340, 2 comma,
TFUE, il quale stabilisce lobbligo dellUnione di risarcire i danni da essa arrecati per fatto illecito e rinvia ai principi
generali comuni degli Stati membri. Lobbligo risarcitorio subordinato allesistenza di alcune condizioni. Esse sono
essenzialmente tre: la norma giuridica violata deve essere preordinata a conferire diritti ai singoli; deve trattarsi di una
violazione sufficientemente caratterizzata, cio di una violazione grave e manifesta; occorre, infine, che sussista un nesso di
causalit diretto tra la violazione dellobbligo incombente allo Stato e il danno subito dai soggetti lesi.
Per quanto riguarda la seconda condizione, consistente in una violazione grave e manifesta del diritto dellUnione, la Corte,
nelle sentenze nelle quali ha affermato che lobbligo risarcitorio pu derivare anche da una violazione compiuta da giudici
di ultimo grado, ha sostenuto che occorre tener conto della specificit della funzione giurisdizionale nonch delle legittime
esigenze della certezza del diritto. La responsabilit dello Stato a causa della violazione del diritto dellUnione in tale
decisione pu sussistere solo nel caso eccezionale in cui il giudice abbia violato in maniera manifesta il diritto vigente.
Peraltro la Corte di giustizia nel 2011, causa Commissione c. Italia, con riguardo alla legge italiana sul risarcimento dei
danni cagionati nellesercizio delle funzioni giudiziarie e sulla responsabilit civile dei magistrati, ha dichiarato che lItalia
venuta meno agli obblighi incombenti in forza del principio generale di responsabilit degli Stati membri per violazione del
diritto dellUnione da parte di uno dei propri organi giurisdizionali di ultimo grado. Questo perch lItalia ha escluso
qualsiasi responsabilit dello Stato per i danni arrecati a singoli a seguito di una violazione del diritto dellUnione
imputabile a un organo giurisdizionale di ultimo grado, quando tale violazione risulti da interpretazione di norme di diritto o
da valutazione di fatti e prove effettuate dallorgano, limitando tale responsabilit ai soli casi di dolo o colpa grave.

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Per determinare il carattere manifesto della violazione il giudice nazionale, investito di una domanda di risarcimento, deve
tener conto di una pluralit di elementi, fra i quali vi sono in particolare il grado di chiarezza e di precisione della norma
violata, il carattere intenzionale della violazione, la scusabilit o linescusabilit dellerrore di diritto, la posizione adottata
eventualmente da unistituzione dellUnione nonch la mancata osservanza, da parte dellorgano giurisdizionale, del suo
obbligo di rinvio pregiudiziale.
La Corte di giustizia, sin dalla sentenza Francovich e Bonifaci, ha affermato che compito dei giudici nazionali incaricati
di applicare le norme del diritto dellUnione, garantire la piena efficacia di tali norme e tutelare i diritti da esse attribuiti ai
singoli.
Dunque, questi ultimi devono rivolgersi ai giudici nazionali per chiedere, alle condizioni fissate dalla Corte, il risarcimento
dei danni derivanti da violazioni del diritto dellUnione. In realt, la disciplina europea (essenzialmente di origine
giurisprudenziale) non esaurisce la regolamentazione della responsabilit dello Stato membro per i danni causati ai singoli
dal suoi inadempimento, ma va completata con quella nazionale, sia di carattere processuale, sia sostanziale, nei limiti in cui
la materia non sia gi regolata a livello dellUnione europea
La Corte ha sostenuto che fermo restando il diritto al risarcimento che trova direttamente il suo fondamento nel diritto
dellUnione, purch siano soddisfatte le condizioni descritte in precedenza, nellambito delle norme del diritto nazionale
relative alla responsabilit che lo Stato tenuto a riparare le conseguenze del danno provocato, restando inteso che le
condizioni fissate dalle norme nazionali in materia di risarcimento dei danni non possono essere meno favorevoli di quelle
che riguardano reclami analoghi di natura interna e non possono essere tali da rendere praticamente impossibile o
eccessivamente difficile ottenere il risarcimento.
Dunque, in base al principio di equivalenza la disciplina in materia di risarcimento dei danni provocati dallinadempimento
dello Stato non pu essere meno favorevole al danneggiato rispetto a quella che, nel diritto statale, riguarda reclami
analoghi di natura interna. Il principio di effettivit, invece, comporta che la legislazione nazionale non pu essere
congegnata in modo tale da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile ottenere il risarcimento dei danni:
essa, in altri termini, deve essere tale da garantire leffettivo esercizio del diritto al risarcimento.
I principi di equivalenza e di effettivit vengono in rilievo anche ai fini della determinazione del danno risarcibile. A tal
riguardo vanno applicati i criteri fissati dal diritto nazionale, e tali criteri non possono essere meno favorevoli di quelli
relativi ai reclami analoghi di diritto interno e, non possono rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile il
risarcimento.
La Corte ha, poi, affermato che il danno risarcibile comprende non solo quello emergente, ma anche il lucro cessante.
9. La competenza sulla legittimit degli atti dellUnione europea: gli atti impugnabili
Il controllo giudiziario sulla condotta delle istituzioni e degli organi dellUnione europea si realizza principalmente nella
competenza di legittimit sugli atti dellUnione, volta a verificare che tali atti siano immuni da vizi che ne comportino
linvalidit. In proposito sussiste la competenza sia del Tribunale che della corte di giustizia: a tale giudici i soggetti
legittimati possono sottoporre un ricorso per ottenere lannullamento dellatto.
Lart. 263, 1 comma, TFUE stabilisce anzitutto quali sono gli atti impugnabili, in quanto ritenuti illegittimi dal ricorrente:
La Corte di giustizia dell'Unione europea esercita un controllo di legittimit sugli atti legislativi, sugli atti del Consiglio,
della Commissione e della Banca centrale europea che non siano raccomandazioni o pareri, nonch sugli atti del
Parlamento europeo e del Consiglio europeo destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi. Esercita inoltre un
controllo di legittimit sugli atti degli organi o organismi dell'Unione destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di
terzi.
Limpugnabilit presuppone, anzitutto, che latto, sebbene viziato, sia giuridicamente esistente. In caso contrario, di
inesistenza giuridica, un ricorso di annullamento sarebbe irricevibile in quanto privo di oggetto.
Latto per essere impugnabile deve essere, inoltre, imputabile allUnione europea. Lart. 263, 1 comma, menziona
espressamente alcune istituzioni europee (Parlamento, Consiglio europeo, Consiglio, Commissione, Banca centrale
europea). Anteriormente al Trattato di Lisbona la corrispondente disposizione non contemplava, invece, gli atti (produttivi
di effetti giuridici verso i terzi) degli organi o organismi dellUnione. Oggi, lespresso riferimento agli atti degli organi o
organismi implica la loro impugnabilit, sempre che siano suscettibili di determinare effetti giuridici. Linnovazione
significativa perch, eliminando ogni possibile incertezza al riguardo, estende il controllo giudiziario di legittimit agli atti
delle numerose agenzie istituite con atti di diritto derivato i quali, solitamente, prevedono anche taluni rimedi giurisdizionali
applicabili ai propri atti, ma in termini e limiti pi ristretti. Unaltra innovazione introdotta sul punto dal Trattato di Lisbona,
la menzione del Consiglio europeo tra le istituzioni i cui atti sono suscettibili di costituire oggetto della competenza di
legittimit della Corte. Peraltro sono impugnabili solo i suoi atti destinati a produrre effetti giuridici verso i terzi: vanno,
pertanto, esclusi le dichiarazioni o atti analoghi aventi natura politica: cos pure, di norma, non sono impugnabili gli atti
emanati in materia di politica estera e di sicurezza comune.
Esempi di atti impugnabili, invece, potrebbero essere la nomina del Presidente dello stesso Consiglio europeo o le decisioni
relative al passaggio dalla votazione allunanimit nel Consiglio alla votazione a maggioranza qualificata, o dalla procedura

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legislativa speciale a quella ordinaria. Oltre allimputabilit allUnione europea, limpugnabilit di un atto richiede che esso
sia un atto legislativo, cio adottato mediante una procedura legislativa ordinaria o speciale, o, comunque, sia produttivo di
effetti giuridici obbligatori.
In proposito lart. 263, 1 comma, usa una formula negativa, escludendo limpugnabilit delle raccomandazioni e dei pareri.
Ci non significa, peraltro, che siano impugnabili solo gli atti tipici elencati dallart. 288 TFUE, cio regolamenti, direttive
e decisioni. Accanto a questi atti, vanno considerati impugnabili tutti gli atti dellUnione che, a prescindere dalla loro
denominazione, siano idonei a produrre effetti obbligatori.
Si prende, dunque, in considerazione una impostazione sostanzialistica, per la quale irrilevante la denominazione o la
forma dellatto, mentre decisivo, ai fini della sua impugnabilit, che esso sia suscettibile di creare obblighi o diritti per i
terzi.
Tale impostazione ha il risultato di estendere al massimo il controllo di legalit sugli atti dellUnione e, di garantire la tutela
giurisdizionale dei soggetti. Alla stregua di detta impostazione sono stati considerati impugnabili numerosi atti atipici, quali
comunicazioni, codici di condotta, linee direttrici della Commissione.
La Corte, tuttavia, non ha mancato di riconoscere limpugnabilit di atti che non sembravano produttivi di diritti o obblighi
verso determinati soggetti, ma solo di effetti giuridici di carattere obiettivo.
La condizione di impugnabilit consistente nellidoneit dellatto a produrre effetti giuridici obbligatori implica, peraltro,
che sono impugnabili solo atti definitivi, non anche quelli meramente preparatori di altri atti, la cui invalidit potr essere
fatta valere in sede di impugnazione dellatto finale del procedimento.
Non impugnabili sono pure gli atti meramente confermativi di atti precedenti. Limpugnazione esclusa anche per gli atti
dellUnione che si limitano a prendere atto di provvedimenti nazionali.
10.Segue: la legittimazione allimpugnazione
Per quanto riguarda la legittimazione ad impugnare atti dellUnione, dall'art. 263 TFUE discende la distinzione tra
ricorrenti privilegiati e ricorrenti non privilegiati. La distinzione risiede nel fatto che i primi possono impugnare latto
anche se non li riguardi specificatamente, senza bisogno cio di allegare un loro interesse ad agire (se non linteresse
obiettivo al rispetto del diritto dellUnione); i secondi, al contrario, possono impugnare solo un atto che leda le proprie
prerogative o i loro individuali interessi
Secondo la norma sono legittimati a proporre ricorso tutti gli Stati membri e tre istituzioni europee: Parlamento (al quale,
originariamente il Trattato sulla Comunit economica europea negava la legittimazione), Commissione e Consiglio. Il loro
ricorso non subordinato ad alcuna condizione soggettiva, n ad un interesse ad agire. Uno Stato membro, per esempio, pu
impugnare una decisione destinata ad un altro Stato, cos come la Commissione pu impugnare un atto del Consiglio per
mancata consultazione del Parlamento, ecc. Per quanto riguarda gli Stati, va precisato che la legittimazione spetta solo allo
Stato quale rappresentato dal suo governo, non anche ad altri enti pubblici, come enti locali (in specie regioni).
Ci non esclude, peraltro, la possibilit che le regioni impugnino atti dellUnione nella loro qualit di persone giuridiche ai
sensi dellart. 263, 4 comma, TFUE.
Ricorrenti non privilegiati sono invece, in primo luogo, la Corte dei conti, la Banca centrale europea e, a seguito delle
modifiche del Trattato di Lisbona, il Comitato delle regioni.
La loro legittimazione , quindi, subordinata allinteresse a tutelare le loro prerogative, ritenute pregiudicate dallatto. Si
pensi ad atti per la prevenzione e la lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dellUnione adottati senza il parere
della Corte dei Conti, o ad atti emanati senza la consultazione del Comitato delle regioni nei casi nei quali tale
consultazione sia prescritta come obbligatoria.
La legittimazione ad impugnare atti dellUnione riconosciuta, ma sempre a condizione che sussista un loro interesse ad
agire, anche ai singoli, persone fisiche e giuridiche, le quali, quindi, sono da considerare ricorrenti non privilegiati.
Infatti, lart. 263, 4 comma, TFUE dispone che qualsiasi persona fisica o giuridica pu proporre un ricorso contro gli atti
adottati nei suoi confronti o che la riguardano direttamente e individualmente, e contro gli atti regolamentari che la
riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura d'esecuzione.
Analizzando questo quarto comma, sensibilmente modificato dal Trattato di Lisbona, si nota che i ricorrenti comprendono
anche le persone giuridiche di diritto pubblico, come regioni, comuni o altri enti locali.
La legittimazione delle regioni riconosciuta quando le loro competenze non possono ritenersi assorbite da quelle dello
Stato cui appartengono, ma presentano una propria autonomia.
I singoli possono agire solo per lannullamento di atti pregiudizievoli per i loro interessi giuridicamente tutelati. Lipotesi
tipica quella del ricorso proposto dal destinatario dellatto, per esempio, di una decisione, o di un atto che abbia carattere
individuale. Lesempio pi significativo offerto dalle decisioni della Commissione rivolte a imprese e relative al rispetto
delle regole sulla concorrenza.
La stessa disposizione ampia la legittimazione delle persone fisiche e giuridiche ad impugnare anche gli atti che, pur non
adottati ne loro confronti, le riguardino direttamente e individualmente. Dunque, ai fini dellammissibilit di ricorsi dei
singoli, occorre questa duplice condizione, di un effetto diretto e individuale dellatto sulla posizione giuridica del singolo.

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La prima condizione, cio che latto produca un effetto diretto sulla posizione giuridica del singolo, va intesa nel senso che
deve sussistere un rapporto di causalit fra latto e il pregiudizio del singolo. Questultimo deve essere il risultato dellatto,
senza che il suddetto rapporto sia interrotto da fattori diversi, quale, lazione di uno Stato. In principio, quindi, tale
condizione presente per i regolamenti, posto che essi sono direttamente applicabili allinterno degli Stati membri e, quindi,
suscettibili di creare obblighi o ledere diritti per forza propria, senza lintervento di Stati o altri soggetti.
Pi problematica risulta la seconda condizione, cio che latto riguardi individualmente linteressato. A tal proposito la
giurisprudenza della Corte di giustizia si basata sulla formula enunciata nella sentenza del 1963 causa Plaumann c.
Commissione, nella quale ha affermato che chi non destinatario di una decisione pu sostenere che questa lo riguarda
individualmente soltanto qualora il provvedimento lo tocchi a causa di determinate qualit personali, ovvero di particolari
circostanze atte a distinguerlo dalla generalit, e quindi lo identifichi alla stessa stregua dei destinatari.
Da tale formula sembra che sussista il pregiudizio individuale solo quando latto sia applicabile al ricorrente in ragione di
una sua specifica qualit soggettiva, o per una situazione oggettiva in cui egli si trovi, che siano in grado di differenziarlo da
chiunque altro al quale latto sia pure applicabile. Si tratta di casi nei quali un regolamento menzioni nominativamente
alcune persone, come quelli per la lotta al terrorismo; o sia stato adottato tenendo specificatamente conto della situazione
del ricorrente, come i regolamenti che istituiscono dazi antidumping dopo avere esaminato i prezzi praticati dalle imprese
produttrici o esportatrici della merce in questione; o a seguito di un procedimento che ha coinvolto il ricorrente.
Il criterio affermato dalla giurisprudenza Plaumann conduce ad escludere la legittimazione di associazioni rappresentative
di interessi generali o diffusi, come, in materia ambientale, Greenpeace.
La giurisprudenza in matteria si caratterizza in generale per un approccio alquanto restrittivo; inoltre il criterio enunciato
nella sentenza Plaumann non pu dirsi cos chiaro da consentire ai singoli di individuare agevolmente gli atti generali da
essi impugnabili.
La Corte escludeva la possibilit di un mutamento di giurisprudenza, suggerendo una modifica legislativa dellarticolo in
questione. Il suggerimento della Corte di giustizia stato parzialmente accolto in sede di modifica dei Trattati, realizzata dal
Trattato di Lisbona. Infatti, come dichiara lart. 263, 4 comma, qualsiasi persona fisica o giuridica, oltre agli atti dei quali
sia destinataria e a quelli che la riguardino direttamente e individualmente, pu impugnare gli atti regolamentari che la
riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura desecuzione.
Gli atti regolamentari sono atti generali, non rientranti nellart. 288, ma atti non legislativi. Si ritiene infatti che se il
legislatore avesse voluto ricomprendervi atti legislativi avrebbe usato il termine atti generali.
Per tali atti, dunque, viene meno il requisito consistente nel pregiudizio individuale del ricorrente, essendo sufficiente il
rapporto diretto fra latto dellUnione e tale pregiudizio. A questultimo legame diretto corrisponde la condizione che gli atti
in questione non comportino alcuna misura di esecuzione. Ove si richiesto, invece, un atto di esecuzione, a livello
dellUnione europea, oppure da parte degli Stati membri, lazione giudiziaria dovr essere esperita nei confronti dellatto di
esecuzione dinanzi alla Corte di giustizia o al giudice nazionale.
11.Segue: il termine dimpugnazione
L'impugnazione degli atti dellUnione sottoposta al termine di due mesi. Ai sensi dellart. 263, 6 comma, TFUE i ricorsi
devono essere proposti nel termine di due mesi a decorrere, secondo i casi, dalla pubblicazione dell'atto, dalla sua
notificazione al ricorrente ovvero, in mancanza, dal giorno in cui il ricorrente ne ha avuto conoscenza.
Il termine di due mesi decorre dalla data della effettiva conoscenza dellatto da parte del ricorrente solo se esso non sia stato
pubblicato o notificato. In caso contrario il termine decorre sempre dalla pubblicazione o dalla notificazione, anche se il
ricorrente ne aveva avuto conoscenza in precedenza.
In realt, il termine prolungato rispetto ai due mesi in quanto termini aggiuntivi sono previsti dal Regolamento di
procedura in ragione della distanza del ricorrente.
Inoltre, la decadenza del diritto di impugnazione non pu essere eccepita ove il ricorrente provi lesistenza di un caso
fortuito o di forza maggiore. In mancanza di tali eventi, la scadenza del termine rende il ricorso irricevibile, assicura la
definitivit dellatto e produce limpossibilit di contestarne la legittimit anche dinanzi ai giudici nazionali. La
violazione del termine dimpugnazione rilevata dufficio dal giudice, poich costituisce un motivo di irricevibilit di
ordine pubblico.

12.Segue: i motivi dimpugnazione


I motivi di impugnazione si identificano con i vizi dellatto che, ove esistenti, conducono al suo annullamento. Essi sono
stabiliti nell'art. 263, 2 comma, TFUE e consistono nella incompetenza, violazione delle forme sostanziali, violazione dei
Trattati o di qualsiasi regola di diritto relativa alla loro applicazione, sviamento di potere.

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Tali motivi si riferiscono tutti alla legittimit dellatto, cio alla sua conformit alle norme giuridiche che disciplinano la sua
formazione.
Il controllo della Corte, salva lipotesi dellart. 261 TFUE, non si estende al merito, cio al contenuto dellatto e alla sua
opportunit. I vizi di incompetenza e di violazione delle forme sostanziali comportano anchessi una violazione dei
Trattati, pertanto il vizio della violazione dei Trattati finisce per avere un valore residuale rispetto agli altri due e consiste
principalmente nel contrasto dellatto con le norme e i principi materiali dei Trattati. Solo i vizi di incompetenza e di
violazione delle forme sostanziali sono di ordine pubblico e pertanto sono rilevabili dufficio dal giudice, anche se non
invocati dal ricorrente, mentre gli altri due, la violazione dei Trattati e lo sviamento di potere, possono essere fatti valere
solo su richiesta del ricorrente.

Lincompetenza: consiste nellassenza del potere di emanare latto in questione. Lincompetenza pu essere
assoluta, quando lUnione in quanto tale sia priva di tale potere, o relativa, quando la singola istituzione ad
esserne priva.
Violazione delle forme sostanziali: consiste nella violazione delle regole giuridiche riguardanti il procedimento di
adozione dellatto (esempio mancata o insufficiente motivazione, mancata consultazione di unistituzione se
obbligatoria, erronea indicazione della base giuridica); non sufficiente una qualsiasi violazione, ma deve trattarsi
di una violazione di una certa gravit che finisca per colpire principi sostanziali come quello della certezza del
diritto.
Violazione dei Trattati: consiste nella violazione di norme e principi dei Trattati istitutivi, di trattati di adesione, o
di principi generali del diritto dellUnione, nonch accordi internazionali e norme del diritto internazionale
generale. Per quanto riguarda la violazione di accordi dellUnione, la Corte considera soltanto quegli accordi
provvisti di effetti diretti, che abbiano i caratteri di completezza, precisione e incondizionata obbligatoriet
Sviamento di potere: avviene quando, listituzione ha il potere di emanare un atto, ma questultimo adottato per
un fine diverso da quello in vista del quale il potere stato attribuito il potere. (esempio: sviamento di procedura
per cui una certa procedura viene usata per uno scopo diverso da quello per il quale stata istituita). In merito a tale
vizio la Corte di Giustizia richiede sempre una prova pressoch inconfutabile dellavvenuto sviamento; ci al fine
di evitare che la sua competenza sfoci in un controllo di merito sulloperato delle istituzioni, controllo che
inammissibile.
Alla Corte pu essere attribuita anche una competenza di merito sugli atti dellUnione. Infatti lart. 261 TFUE attribuisce
alla Corte una competenza di merito per quanto riguarda le sanzioni previste nei regolamenti, competenza che si estende
appunto allesame del contenuto dellatto e al controllo circa lopportunit e lammontare delle sanzioni pecuniarie. La
Corte pu cos annullare le sanzioni e modificarne limporto.
13.Segue: la sentenza della Corte
Il ricorso per annullamento non ha effetti sospensivi sullatto impugnato. Tuttavia, la Corte, qualora reputi che le
circostanze lo richiedono, e cio quando crede che i motivi di ricorso potrebbero essere fondati, pu sospendere la sua
esecuzione, soprattutto per evitare che la durata del giudizio possa ulteriormente pregiudicare i diritti del ricorrente. La corte
pu ordinare anche i provvedimenti provvisori necessari (tutela cautelare).
La sospensione dellatto impugnato avviene con ordinanza tenendo conto delle presumibile fondatezza del ricorso e dei
motivi di urgenza, cio di un rischio di danno grave ed irreparabile.
Ai sensi dell art. 264 TFUE, una volta accertata lesistenza del vizio nellatto impugnato, la Corte dichiara nullo o non
avvenuto latto impugnato.
LArt. 266 TFUE stabilisce poi che listituzione o lorgano che ha emanato latto, deve prendere tutti i provvedimenti che
lesecuzione della sentenza comporta. La decisione che accerta lesistenza del vizio ha efficacia di giudicato e nel caso di un
atto di portata generale come un regolamento leffetto di giudicato si produce erga omnes. Per gli atti parti colari come le
decisioni, leffetto di annullamento limitato allo specifico atto impugnato e al solo ricorrente.
Lannullamento pu essere anche parziale, nel senso che vengono annullati solo i punti dellatto considerati illegittimi dal
ricorrente. Questo per si pu fare solo se questi punti possono essere effettivamente separati dal resto dellatto e solo se
lannullamento parziale non determini una modifica sostanziale del contenuto dellatto stesso (altrimenti la competenza
della Corte si risolverebbe in un intervento legislativo). Per quanto riguarda gli effetti temporanei delle sentenze di
annullamento, questi retroagiscono fino al momento delladozione dellatto (efficacia ex tunc), anche se ci contrasta con le
esigenze di certezza del diritto e di tutela dellaffidamento per cui sar poi la Corte a stabilire quali saranno gli effetti
dellatto annullato cha andranno fatti salvi. La Corte nella sentenza di annullamento si limita soltanto a verificare la
sussistenza del vizio, saranno poi le istituzioni che dovranno individuare le misure necessarie da prendere per conformarsi
alla sentenza. Non pu giuridicamente condannare le istituzioni interessate a tenere un particolare comportamento.
C da ricordare infine che la pur corretta esecuzione della sentenza non pregiudica il diritto del ricorrente al risarcimento
del danno ai sensi dell art. 340 TFUE.

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14. Leccezione dinvalidit degli atti dellUnione europea


La competenza della Corte della giustizia a legittimare gli atti dellUnione e a controllare la condotta delle istituzioni, si
manifesta, ai sensi dellart. 277 TFUE, anche nella eccezione di invalidit.
Questa eccezione risulta essere una ulteriore tutela per i singoli, in quanto stabilisce che questultimi possano contestare un
atto illegittimo di portata generale (anche quando esso sia un regolamento), anche quando sia gi scaduto il termine per la
sua impugnazione. Risulta utile per i singoli che in principio non sono legittimati ad impugnare atti legislativi di portata
generale come i regolamenti. Si pu impugnare una decisione di cui si destinatari (immune da vizi) se stata emanata in
applicazione di un regolamento illegittimo. Oppure si impugna atto delegato o esecutivo facendo valere il vizio dellatto che
contiene la delega.
Unipotesi tipica di applicazione della norma in esame , infatti, quella in cui si eccepisca linvalidit di un regolamento in
sede di impugnazione di un decisione diretta ad eseguirlo. Linapplicabilit del regolamento illegittimo fa venir meno il
fondamento giuridico della decisione, con suo conseguente annullamento.
Anteriormente al Trattato di Lisbona la norma in esame menzionava solo i regolamenti. Lampliamento a tutti gli atti
generali recepisce la giurisprudenza della Corte di giustizia secondo cui leccezione non pu essere sollevata nei confronti
di atti individuali, di per s impugnabili, ma non impugnati nel termine di decadenza di due mesi.
Unaltra ipotesi nella quale leccezione di invalidit appare invocabile quella di una procedura dinfrazione contro uno
Stato membro per violazione di atto generale, quale un regolamento.
La Corte ha stabilito che oggetto della norma in esame sono tutti gli atti di portata generale, per cui leccezione non pu
essere sollevata nei confronti di atti individuali che non siano stati impugnati nel termine di decadenza di 2 mesi.
Leccezione se accolta, non implica lannullamento dellatto in questione, ma la sua inapplicabilit nel processo in corso.
15. Il ricorso in carenza
Il ricorso in carenza previsto dall'art. 265 TFUE ed un ricorso diretto a sindacare la legittimit dei comportamenti delle
istituzioni europee al pari del procedimento ex art. 263 TFUE e quindi diretto a controllare se unistituzione o organo
dellUnione, abbia omesso di adottare un atto che aveva lobbligo giuridico di emanare.
Tale ricorso proponibile, quindi, solo in caso di inerzia, di astensione della istituzione, cio nel caso di mancata
emanazione dellatto, non anche quando esso emani un atto diverso da quello richiesto o rifiuti latto che gli era stato
richiesto.
La mancata emanazione dellatto, deve avvenire in violazione dei Trattati, nel senso che affinch il ricorso sia proponibile
listituzione deve aver violato lobbligo giuridico di emanare latto in questione.
Quindi esso non ammissibile qualora listituzione goda di discrezionalit nellemanare latto.
Diverso il caso in cui listituzione gode di discrezionalit circa il contenuto dellatto, pur essendo obbligata ad emanarlo.
Anche in questo caso se c inerzia, il ricorso proponibile. Ci induce a ritenere impugnabili omissioni rispetto a qualsiasi
tipo di atto, anche se non vincolante e non definitivo.
Riguardo ai soggetti legittimati a proporre il ricorso in oggetto, si ripresenta la distinzione tra i ricorrenti privilegiati e non
privilegiati presumibile dallart. 265, il ricordo pu essere presentato, senza alcuna condizione soggettiva, dagli Stati
membri e dalle istituzioni dellUE che rappresentano, quindi, i ricorrenti privilegiati. In questo caso per rientrano nella
definizione di ricorrenti privilegiati anche la Corte dei Conti, la Banca Centrale Europea e il Consiglio Europeo.
La legittimazione a ricorrere delle persone fisiche o giuridiche risulta limitata sia sotto un profilo oggettivo che soggettivo.
Sotto il primo, il ricorso escluso per le raccomandazioni e i parerei e riguarda, pertanto, la mancata emanazione di una
decisione nei confronti del ricorrente. Sotto il secondo, i singoli devono essere destinatari dellatto omesso. Anche se non
diretto a loro, possono fare ricorso se li riguarda in maniera diretta e individuale.
Il Trattato di Lisbona ha accentuato, peraltro, le differenze tra i due rimedi giudiziari. La legittimazione dei singoli nei
riguardi di atti regolamentari limitata alla sola azione di annullamento e non si estende al ricorso in carenza. La ricevibili
del ricorso, quale sia ricorrente, subordinata al previo svolgimento di una fase, che pu denominarsi precontenziosa o
amministrativa, volta a far emergere con chiarezza linerzia dellinerzia dellistituzione, organo o organismo.
Il primo atto di tale fase consiste, dunque, nellintimazione di agire rivolta allistituzione organo o organismo in questione
(c.d. messa in mora). Tale intimazione dovrebbe essere fatta entro un termine ragionevole dal momento in cui appare
evidente linerzia dellistituzione, organo o organismo.
La richiesta rappresenta una condizione imprescindibile di ricevibilit del ricorso, in quanto, da un lato, fissa il termine dal
quale decorrono i due mesi entro i quali listituzione, organo o organismo devono prendere posizione, dallaltro, definisce
loggetto delleventuale giudizio dinanzi alla Corte.
Ai fini della proponibilit del ricorso occorre, inoltre, che nei due mesi successivi listituzione, organo o organismo richiesti
non abbiamo preso posizione. Qualora, al contrario listituzione, lorgano o lorganismo respingono formalmente la
richiesta o adottino un atto diverso da quello richiesto, non possibile un ricorso in carenza, ma, se del caso, un ricorso di
annullamento ai sensi dellart. 263.

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Se la Corte di giustizia constati lillegittima omissione da parte dellistituzione, organo o organismo in questione, essa non
pu condannarlo ad emanare latto richiesto; la sua sentenza di mero accertamento.
In definitiva, essi dovranno adottare latto la cui omissione stata dichiarata contraria ad un obbligo previsto dai Trattati;
ci, peraltro, non significa necessariamente che latto debba soddisfare le pretese del ricorrente, poich lillegittimit
consiste nella mancata adozione dellatto, mentre il suo contenuto potr dipendere dal margine di discrezionalit di cui
dispone, al riguardo, listituzione, organo o organismo convenuti in giudizio.
16.Lazione di responsabilit contro lUnione europea
Unulteriore competenza della Corte giustizia sulloperato della Comunit la competenza in materia di responsabilit
extracontrattuale, con cui conosce che la Comunit debba risarcire i danni provocati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti
nellesercizio delle loro funzioni.
La disciplina sostanziale va ricavata dai principi generali comuni agli Stati membri; si tratta in sostanza della responsabilit
aquiliana ex art. 2043 c.c.
Lautonomia del ricorso in esame rispetto al ricorso di annullamento rende inapplicabili allazione di risarcimento le pi
stringenti condizioni richieste nel ricorso per annullamento e consente di esperire lazione anche in caso di un atto non
impugnato.
Nei rapporti tra la competenza della Corte e quella dei giudici nazionali, questultimi sono competenti quando lillecito sia
imputabile agli Stati membri e non allUnione. Invece quando gli Stati membri si limitano a dare esecuzione ad un atto
dellUnione, senza margine di discrezionalit, il danno sar imputabile allUnione stessa e di conseguenza, competente a
decidere sar la Corte di Giustizia. Se invece, latto comunitario lecito, mentre quello di esecuzione dello Stato illecito,
allora i danni saranno attribuiti allo Stato in questione e la competenza dei giudici nazionali. Solo qualora i ricorsi interni
non abbiano reso giustizia allinteressato allora questi pu ricorrere alla Corte (carattere residuale).
Non tutti gli atti o omissioni danno luogo al risarcimento, ma devono sussistere alcune condizioni: a)
la norma violata deve essere preordinata a conferire diritti al singolo;
b) deve trattarsi di una violazione grave e manifesta;
c) deve esserci un nesso di causalit tra lobbligo incombente sullautore e il danno subito dai soggetti lesi.
Per quanto riguarda la responsabilit dellUnione per un illecito commesso dai suoi agenti nellesercizio delle loro funzioni,
sono necessarie 2 condizioni: a) colui che ha prodotto il danno deve essere un dipendente dellUnione; b) deve aver agito in
esecuzione di un compito affidatogli dalla stessa Unione
La responsabilit extracontrattuale dellUnione potrebbe configurarsi anche a seguito di una condotta lecita.
In questo caso per il danno sarebbe risarcibile solo in presenza di rigorose condizioni: a) Lesistenza di un
danno effettivo e certo;
b) Il nesso di causalit tra la condotta dellUnione e il danno;
c) Il fatto che il danno sia anormale e speciale.
In realt la Corte di Giustizia, nella sentenza Fiamm ha espressamente negato tale possibilit.
Le azioni contro lUnione in materia di responsabilit extracontrattuale si prescrivono in 5 anni dal momento in cui avviene
il danno; il termine calcolato a partire dalla nascita del danno e non dellillecito. Non rientrano nella competenza della
Corte, n la responsabilit contrattuale dellUnione, che ricade nella competenza dei giudici nazionali, a meno che nel
contratto non sia stata inserita una clausola compromissoria a favore della Corte;
N le controversie tra lUnione e i suoi dipendenti che invece ricadono nella competenza del Tribunale della funzione
pubblica.
17.La competenza in via pregiudiziale e le sue funzioni
Competenza fondamentale riservata alla Corte di giustizia quella pregiudiziale o di rinvio, prevista dallart. 276 TFUE.
Essa un prezioso strumento di cooperazione tra i giudici nazionali e la Corte di Giustizia. Tale competenza viene
esercitata nellipotesi di controversia relativa allinterpretazione di una disposizione di diritto dellUnione, la cui soluzione
sia necessaria affinch il giudice nazionale possa decidere la causa. Lart. 267 TFUE prevede che il giudice nazionale
sospenda il processo e rinvii allesame della Corte di Giustizia la questione relativa al diritto dellUnione. Una volta
emanata la sentenza della Corte, il processo interno viene riassunto e il giudice nazionale dovr conformarsi a tale
sentenze per decidere il caso.
Attraverso tale competenza, la Corte di giustizia ha contribuito allo sviluppo del sistema del diritto dellUnione.
La competenza il via pregiudiziale serve a scongiurare il rischio che il carattere uniforme del diritto dellUnione sia messo a
repentaglio da possibili interpretazioni difformi dei giudici nazionali. Se una questione pregiudiziale si pone dinanzi ad un
giudice le cui sentenze sono appellabili, questo ha la facolt di rinviarla alla Corte di Giustizia. Se invece si pone davanti ad
un giudice di ultimo grado questo tenuto a rinviare la questione alla Corte.
Lattribuzione alla Corte della competenza si fonda sullosservazione che il giudice nazionale rivolto essenzialmente ai
privati, persone fisiche e giuridiche, ed quindi destinato ad applicarsi nei processi, nazionali, coinvolgenti loro diritti e
interessi. Tenuto conto di ci, la competenza in via pregiudiziale risponde al duplice obiettivo, da un lato, di scongiurare il

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rischio che il carattere uniforme del diritto dellUE sia pregiudicato da interpretazioni difformi dei giudici nazionali;
dallaltro, di evitare che questi giudici applichino atti dellUE che presentano vizi implicanti la loro illegittimit.
La questione pregiudiziale pu avere ad oggetto o linterpretazione sia di disposizioni dei Trattati che di atti dellUE,
oppure la validit di tali atti. Se una questione pregiudiziale si pone dinanzi ad un giudice le cui sentenze siano
impugnabili, tale giudice ha la facolt di rinviarla alla Corte di giustizia; se, invece si pone davanti ad un giudice di ultimo
grado, questi tenuto a rivolgersi alla Corte.
Per quanto riguarda la competenza pregiudiziale interpretativa del diritto dellUE, pu dirsi che, tendenzialmente, essa
centralizzata nella Corte di giustizia, mentre lapplicazione di tale diritto riservata al giudice nazionale.
Per quanto riguarda la competenza del giudice nazionale a valutare la rilevanza della questione concernente il diritto
dellUE ai fini della sua decisione, va notato che non assoluta, n si sottrae a una verifica della Corte, tesa ad accertare una
manifesta irrilevanza, implicante lirricevibilit della domanda del giudice nazionale.
Nella giurisprudenza la competenza interpretativa della Corte impiegata frequentemente per accertare, nella sostanza, la
compatibilit con il diritto dellUE della condotta di Stati membri, risultante da leggi, atti amministrativi, prassi, ecc. Questo
impiego alla competenza pregiudiziale si giustifica presentando come oggetto della questione linterpretazione di una tale
disposizione, al fine, peraltro, di stabilire se sia conforme o meno a tale interpretazione una legge, un atto amministrativo,
una prassi statale. La condotta statale viene in rilievo solo indirettamente, ma, nella sostanza, essa loggetto reale della
pronuncia della Corte di giustizia. Per tale via, quindi, viene ad aggiungersi un altro strumento di controllo sullosservanza
da parte degli Stati membri dei propri obblighi; strumento particolarmente prezioso per i singoli, i quali, privi di una
legittimazione a promuovere una procedura dinfrazione, possono ottenere una pronuncia della Corte di giustizia sollevando
in un processo interno la questione, sotto il profilo della interpretazione della disposizione europea che si presume violata.
Lart. 267 attribuisce alla Corte anche la competenza a decidere, su rinvio di un giudice nazionale, in merito alla legittimit
di un atto dellUE, direttamente applicabile o costituente la base per lemanazione di una legge interna di attuazione o di un
atto amministrativo. La competenza esclusiva della Corte a decretare linvalidit di un atto dellUE non appare pienamente
coerente con lart. 267: questo, attribuendo al giudice non di ultima istanza la facolt di rinviare la questione alla Corte,
presuppone infatti il suo potere di stabilire anche lillegittimit dellatto, beninteso, con effetti limitati al processo in corso.
La Corte, peraltro, riconosce al giudice nazionale il potere di emanare provvedimenti provvisori a tutela dei diritti delle
parti, ove sospetti linvalidit di un atto dellUE. Tali provvedimenti possono consistere nella sospensione di un atto
amministrativo adottato in base a un atto dellUnione o persino in un provvedimento cautelare che sospenda lapplicazione
dello stesso atto dellUE, quale un regolamento. Detta possibilit sottoposta a rigorose condizioni.
Va sottolineato che il rinvio pregiudiziale di legittimit arricchisce la tutela del singolo, in quanto gli consente, tramite il
rinvio del giudice nazionale, di promuovere una pronuncia di invalidit della Corte rispetto ad atti, quali regolamenti e
direttive, che non lo riguardano direttamente e individualmente e che, pertanto egli non pu impugnare.
18.Segue: loggetto della competenza pregiudiziale
Bisogna distinguere tra la competenza interpretativa e quella di legittimit.
La competenza interpretativa riguarda qualsiasi disposizione del diritto dellUnione senza alcuna eccezione, cio il suo
intero ordinamento giuridico. Essa, quindi, pu esercitarsi su norme dei Trattati, sugli accordi di adesione, sugli accordi
internazionali, sui principi generale del diritto dellUE, dagli atti emanati dalle sue istituzioni, organi o organismi, su quelli
adottati da organismi istituiti da accordi di associazione e persino sulle sentenze della stessa Corte di giustizia. Oggetto
della competenza interpretativa non pu essere una normativa nazionale che non sia diretta ad applicare una disposizione
del diritto dellUnione.
Pi limitato loggetto della competenza di legittimit: esso comprende i solo atti dellUnione suscettibili di essere
impugnati ai sensi dellart. 263 TFUE, quindi solo quelli produttivi di effetti giuridici, non anche raccomandazioni e pareri.
A differenza della competenza interpretativa, da escludere che si possa rinviare alla Corte una questione relativa alla
validit di una sua sentenza.
La competenza di legittimit della Corte inoltre riguarda i soli atti dellUnione, non anche il diritto primario, cio le stesse
disposizioni dei Trattati. Questo non ha impedito per alla Corte di pronunciarsi in merito alla validit della decisione del
Consiglio europeo del 2011, che ha modificato lart. 136 inserendo il paragrafo 3 (abilitazione degli Stati delleurozona a
istituire un meccanismo di stabilit). Tale decisione stata presa in base allart. 48, par.6 TUE, il quale ha introdotto una
procedura di revisione semplificata, alle condizioni in esso stesso previste. La Corte, nella sentenza Pringle poi, ha
affermato che: poich il controllo del rispetto delle dette condizioni necessario per accertare se possa essere applicata
la procedura di revisione semplificata, spetta alla Corte, nella sua qualit di istituzione che assicura, in forza dellart. 19
par.1, il rispetto del diritto nellinterpretazione e nellapplicazione dei Trattati, esaminare la validit di una decisione del
Consiglio europeo fondata sullart. 48, par.6, TUE.
La ricevibilit delle questioni pregiudiziali sono subordinate alla natura di organo giurisdizionale posseduta dallautorit

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che opera il rinvio, stabilita a livello del diritto dellUnione europea e non alla stregua dei differenti sistemi giuridici degli
Stati membri.
Per quanto riguarda lItalia, cerano stati dei problemi in merito alla competenza di rinvio della Corte Costituzionale poich
essa stessa si era dichiarata incompetente. Successivamente la Corte Costituzionale ha mutato atteggiamento per quanto
riguarda lipotesi in cui essa fosse adita in via principale, quando cio essa operi come giudice della controversia, stabilendo
in questo caso la sua competenza a sollevare la questione di rinvio alla Corte di Giustizia.
Tale impostazione stata poi confermata anche dalla Corte di Giustizia, la quale ha stabilito che anche se la Corte
Costituzionale un organo di garanzia costituzionale, essa ha comunque natura di giudice, e in particolare di ultima istanza.
Nel caso in cui una questione concernente il diritto dellUnione rientri anche nella competenza della Corte Costituzionale, il
giudice comune deve prima adire la Corte di Giustizia per la pronuncia attinente al diritto dellUnione e solo dopo pu
sollevare davanti alla Corte Costituzionale il problema dellincostituzionalit della legge. Sussiste quindi una priorit
logicogiuridica della pregiudizialit comunitaria rispetto alla pregiudizialit costituzionale.
Quando la Corte Costituzionale legittimata al rinvio alla Corte di Giustizia, questa ha il dovere di praticare il rinvio
essendo essa opera da organo di ultima istanza, contro le cui decisioni non pu essere presentato ricorso ai sensi del diritto
interno. La ratio sta nel fatto che un errore del giudice non di ultima istanza pu essere riparato col ricorso; al contrario un
errore di un organo di ultima istanza non pu essere riparato.
Ci anche al fine di evitare che in uno Stato membri si vada a consolidare un orientamento giurisprudenziale in contrasto
col diritto dellUnione. Il rinvio pregiudiziale non necessario quando il significato della norma dellUnione sia evidente.
La Corte ha poi negato la propria competenza nel caso quando il giudice nazionale non le abbia dato gli elementi di fatto e
di diritto necessari alla soluzione.
19.Segue: gli effetti della sentenza della Corte
Le sentenze della Corte di Giustizia emanate a seguito del rinvio pregiudiziale sono obbligatorie
Nei confronti del giudice a quo, il quale tenuto a decidere il caso in conformit alla pronuncia della Corte.
La sentenza ha quindi gli effetti del giudicato per tale giudice. I giudici nazionali possono nuovamente rivolgersi alla Corte
per sottoporle una questione diversa o nuovi elementi di valutazione.
I giudici nazionali non sono obbligati a rivolgersi alla Corte se la questione interpretativa sorta sia identica o analoga ad
altra gi decisa dalla Corte stessa.
La Corte Costituzionale italiana ha riconosciuto alla sentenze pregiudiziali della Corte unefficacia egra omnes, dichiarando
la loro prevalenza sul diritto nazionale incompatibile. Da ci deriva che una sentenza della Corte che dichiari linvalidit di
un atto dellUnione, sebbene abbia come diretto destinatario solo il giudice che si rivolto alla Corte, diviene obbligatoria
anche nei confronti di tutti gli altri giudici che sono tenuti a considerare latto non valido.
La sentenza che dichiari linvalidit dellatto impone anche alle altre istituzioni di uniformarsi. Le istituzioni che hanno
emanato latto devono quindi provvedere a revocarlo o a modificarlo. Se la sentenza dichiari invece linvalidit dellatto, il
giudice richiedente tenuto ad uniformarsi alla sentenza, ma la questione di legittimit potr essere sollevata da altri giudici
per motivi differenti. La sentenza della Corte retroagisce fino al momento dellentrata in vigore della disposizione oggetto
di interpretazione, e quindi dovrebbe applicarsi anche a rapporti sorti anteriormente alla sentenza. Nella sentenza Denkavit,
la Corte afferm che essa possa decidere di limitare nel tempo gli effetti della sua sentenza. Tale impostazione per non pu
pregiudicare coloro che, prima della pronuncia abbiano avviato azione giurisdizionale.
20. La competenza della Corte nelle controversie sottoposte in base a compromesso
Lart. 273 TFUE prevede una competenza della Corte di carattere facoltativo, nel senso che essa non istituita
direttamente dai Trattati, ma attribuita alla Corte di comune accordo dalle parti di una controversia. Ai sensi di tale
articolo, la Corte competente a conoscere di qualsiasi controversia tra Stati membri in connessione con loggetto dei
Trattati, quando tale controversia le venga sottoposta in virt di un compromesso.
La norma ha avuto applicazione solo di recente, richiamata come fondamento della competenza attribuita alla Corte dallart.
37, par.3 del Trattato che istituisce il MES e dal Trattato del Fiscal Compact.
Il MES prevede che se uno Stato membro contesta una decisione con la quale il Consiglio dei governatori abbia statuito su
una controversia tra il MES e i suoi membri, o fra tali membri, relativa allinterpretazione o allapplicazione dello stesso
Trattato MES la controversia sottoposta alla Corte di giustizia. La sentenza vincolante per le parti in causa, che adottano
le necessarie misure per conformarvisi entro il periodo stabilito dalla Corte.
Il Fiscal Compact prevede che se uno Stato parte non ha rispettato lobbligo di inserire la regola del pareggio di bilancio nel
proprio ordinamento, la Corte di giustizia pu essere adita da uno o pi Stati affinch dichiari tale inadempimento.
Le condizioni richieste dallart. 273 sono:

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Controversia tra Stati (con esclusione di controversie delle quali siano parti anche Stati terzi o organizzazioni
internazionali): il MES non appare conforme allora, perch la competenza riguarda anche controversie tra Stati membri e
il MES, il quale non uno Stato n un membro dellUnione. Al contrario la Corte di giustizia, causa Pringle, ha ritenuto
giustificata la competenza della Corte, dichiarando che il MES composto esclusivamente da Stati membri e quindi la
disciplina ugualmente applicabile. Il problema che in realt lo stesso MES si qualifica come unistituzione finanziaria
internazionale, cio come una organizzazione internazionale, con propri organi e poteri, distinti dagli Stati che ne fanno
parte.
La controversia deve presentare una connessione con loggetto dei Trattati. La Corte con la sentenza Pringle
ha dichiarato che tale connessione sussiste con riguardo il MES, perch il protocollo di intesa tra il MES e lo Stato
membro che richieda un sostegno finanziario alla stabilit deve essere pienamente conforme al diritto dellUnione, in
particolare alle misure di coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri adottate dalla Commissione.
Pertanto le condizioni per la concessione di un sostegno sono determinate dal diritto dellUnione e uneventuale
controversia legata allinterpretazione o applicazione del MES pu vertere altres sullinterpretazione o sullapplicazione
delle disposizioni del diritto dellUnione.
La controversia sia sottoposta alla Corte in base a un compromesso: il compromesso laccordo con il quale
gli Stati parti di una controversia convengono di sottoporla alla decisione di un terzo, assumendo preventivamente
lobbligo di vincolarsi al rispetto della sentenza da lui emanata. La formulazione dellart. 273 e la nozione di
compromesso comportano che sia idoneo a sottoporre alla competenza della Corte una singola controversia in atto. Al
contrario, le disposizioni del MES e Fiscal Compact attribuiscono alla competenza della Corte una serie indeterminata di
controversie future ed eventuali. La sentenza Pringle ha comunque salvato il MES affermando che se vero che lart. 273
subordina la competenza della Corte allesistenza di un compromesso, nulla impedisce che tale accordo si verifichi
preventivamente con riferimento a unintera categoria di controversie predefinite.

CAPITOLO IX: I RAPPORTI TRA LORDINAMENTO DELLUNIONE EUROPEA E QUELLO ITALIANO


1. Il fondamento costituzionale del trasferimento di poteri sovrani allUnione europea
Il tema dei rapporti tra lordinamento dellUE e quello italiano ha sollevato numerosi e delicati problemi, che hanno visto un
originario vivace contrasto tra latteggiamento della Corte costituzionale italiana e quello della Corte di giustizia dellUE.
Contrasto, per altro, appianatosi nel corso degli anni, sino a giungere ad una sostanziale armonia nelle conclusioni.
Il primo problema nasceva dal fatto che i Trattati istitutivi delle Comunit europee, come quelli ora vigenti a seguito delle
modifiche apportate dal Trattato di Lisbona, comportano un sia pur parziale trasferimento di poteri sovrani, in particolare di
competenze legislative e giudiziarie dagli Stati membri alle istituzioni europee.
Proprio la consapevolezza della profonda incidenza dei Trattati in parola sugli ordinamenti statali, a causa del suddetto
trasferimento di poteri sovrani, ha indotto numerosi Stati a dare esecuzione a tali Trattati con legge costituzionale o a emanare
norme costituzionali, per rendere compatibile con la propria costituzione il suddetto trasferimento di potere, fornendo ad esso
un fondamento ed una giustificazione costituzionale.
In Italia lautorizzazione alla ratifica e lordine di esecuzione dei Trattati istitutivi delle Comunit europee sono stati dati con
legge ordinaria, non costituzionali, essendo improbabile ladozione di questultima a causa di una forte opposizione ostile,
allepoca, allintegrazione europea.
Di conseguenza si posta ben presto, dinanzi alla Corte costituzionale italiana la questione della legittimit costituzionale
delle leggi. La Corte ha dichiarato che le leggi di autorizzazione alla ratifica e di esecuzione dei Trattati comunitari trovano
un fondamento nellART. 11 della Cost.
Bench nata principalmente, per favorire la partecipazione dellItalia allOrganizzazione delle Nazioni Unite, tale disposizione
stata considerata idonea a consentire limitazione di sovranit, e, quindi, a permettere al legislatore ordinario di effettuale
tali limitazioni.
2. Il primato del diritto italiani dellUnione europea direttamente applicabile su quello italiano in caso
dincompatibilit
Si poneva, per altro, un ulteriore problema con cernente la prevalenza del diritto dellUE o di quello interno nellipotesi di
contrasto tra le norme dei due ordinamenti. Il problema riguardava le norme europee direttamente applicabili poich solo
per esse pu porsi la questione se il giudice nazionale debba applicare la norma europea o quella nazionale, qualora abbiano
un contenuto incompatibile. Inizialmente, la sentenza della Corte Costituzionale Costa c. Enel, stabil che, essendo stati resi
esecutivi i Trattati con legge ordinaria, le disposizioni nel diritto europeo non avevano efficacia superiore a quella propria
della legge ordinaria e pertanto, un eventuale contrasto andava risolto in base al principio della successione delle leggi nel
tempo.

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Tale tesi incontr una immediata reazione da parte della Corte di Giustizia nella sentenza Costa c.ENEL, la quale afferm il
primato del diritto comunitario direttamente applicabile, sulle norme interne contrastanti.
Secondo la Corte, infatti, a seguito del trasferimento della sovranit, il diritto dellUnione si integra negli ordinamenti degli
Stati membri in una posizione sovraordinata.
Un primo passo verso la risoluzione del conflitto tra le due Corti, ci fu quando la Corte Costituzionale ha ammesso che, nei
confronti delle leggi interne successive, incompatibili con il diritto dellUnione era possibile sollevare la questione di
legittimit e quindi spettava a tale Corte pronunciarsi sulla legittimit costituzionale di siffatte leggi. La Corte di Giustizia
non ha per approvato la posizione della Corte Costituzionale, infatti nella sentenza Simmenthal, la Corte di Giustizia ha
dichiarato che il giudice nazionale deve garantire la piena efficacia del diritto dellUnione, disapplicando se necessario il
diritto interno incompatibile anche posteriore, senza dover attendere la previa rimozione mediante qualsiasi altro
procedimento costituzionale. Tale soluzione discende dallo stesso principio di applicabilit diretta.
Unulteriore svolta ci fu quando la Corte Costituzionale stabil che lart.11 Cost. non comportava linvalidit della norma
interna incompatibile con quella europea, bens la sua disapplicazione da parte del giudice comune, il quale non deve pi
sollevare la questione di legittimit costituzionale.
La Corte Costituzionale arriva quindi a garantire il primato del diritto dellUnione su di quello italiano incompatibile.
Leffetto di una regolamento non per quello di caducare la norma interna incompatibile, bens di impedire che tale norma
venga in rilievo per la definizione della controversia davanti al giudice nazionale.
3. Levoluzione della giurisprudenza europea e di quella costituzionale
Nella giurisprudenza successiva della Corte costituzionale possibile constatare, pur nella sostanziale riaffermazione della
sentenza Granital, una serie di precisazioni ed ampliamenti del riconoscimento del diritto dellUE destinato ad prevalere
su quello interno contrastante e a qualche correzione.
Il suddetto primato affermato dalla Corte di giustizia anche nei confronti di norme interne di rango costituzionale.
La Corte di giustizia, in oltre, ha chiarito che lobbligo di assicurare il primato del diritto europeo, applicando questultimo in
luogo del diritto nazionale contrastante, fa capo non solo ai giudici, ma anche alla pubblica amministrazione, comprese le
autorit indipendenti, quali la nostra Autorit garante della concorrenza e del mercato. La Corte di giustizia giunta anche ad
affermare che il primato del diritto dellUE comporta la disapplicazione del principio dellautorit della sentenza passata in
giudicato. Nella sentenza del 2007 Lucchini la Corte ha dichiarato che una sentenza passata in giudicato, che abbia
riconosciuto il diritto di unimpresa di ottenere degli aiuti pubblici, non pu impedire il recupero di tali aiuti gi erogati, ove
la commissione, decida che gli stessi sono incompatibili con il mercato comune.
Pi di recente la Corte di giustizia ha avuto cura di sottolineare limportanza che riveste il principio di autorit di cosa
giudicata, nellordinamento giuridico dellUE come negli ordinamenti giuridici nazionali, al fine di garantire sia la stabilit
del diritto e dei rapporti giuridici che una buona amministrazione della giustizia.
La Corte di giustizia ha aggiunto che le modalit di attuazione del principio di cosa giudicata rientrano nellautonomia
procedurale degli ordinamenti degli Sati membri.
Alla luce di tali considerazioni, la Corte di giustizia ha confermato la propria posizione ma ricordando che, in tal caso, si era
in presenza di una situazione del tutto particolare, dato che si trattava di materia nella quale la commissione dispone di una
competenza esclusiva a valutare la compatibilit con il mercato comune di aiuti statali a imprese.
La prevalenza dei trattati e del diritto adottato dallUE sulla base degli stessi, quale risulta dalla giurisprudenza della Corte
di giustizia dellUE e alle condizioni da essa stabilite.
La giurisprudenza costituzionale aveva affermato la prevalenza dei regolamenti, in quanto atti, direttamente applicabili, sulla
legge nazionale incompatibile, ha ampliato la categoria degli atti direttamente applicabili, uniformandosi ai principi elaborati
parallelamente dalla Corte di giustizia. La nostra Corte costituzionale finisce per riconoscere alle sentenze della Corte di
giustizia unefficacia Erga omnes, che conferisce alla giurisprudenza di tale corte effetti analoghi a quelli che la giurisprudenza
produce in sistemi di Common low. La prevalenza viene poi estesa anche alle direttive, purch provviste di effetti diretti alla
stregua della giurisprudenza della Corte di giustizia, cio de le loro disposizioni appaiono incondizionate, chiare e
sufficientemente precise, per cui i singoli possono farle valere dinanzi ai giudici nazionali nei confronti dello Stato, sia
nellipotesi in cui questultimo non le abbia tempestivamente recepite, sia qualora le abbia recepite in maniera inadeguata.
Inoltre, va sottolineata la modifica della Costituzione italiana attuata con le modifiche al titolo V della parte seconda della
costituzione. Quella disposizione, con riguardo ai vincoli posti al legislatore dal diritto comunitario non ha modificato il
quadro dei rapporti tra il diritto dellUE e quello italiano risultante dalla giurisprudenza costituzionale; essa per altro, ha
esplicitato e confermato il fondamento costituzionale della limitazione di sovranit a favore dellUE.
E il caso di sottolineare che il giudice nazionale deve interpretare il diritto interno in maniera conforme alle norme
dellUnione; solo quando il contrasto con queste ultime risulti insanabile sul piano interpretativo tale giudice deve disapplicare
il diritto interno, garantendo la diretta applicazione delle norme europee.

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4. I controlimiti al diritto dellUnione europea e le residue competenze della Corte costituzionale


Come si visto, nel caso di contrasto tra le norme nazionali e il diritto dellUE direttamente applicabile compito del giudice
comune disapplicare le suddette norme in base alla limitazione di sovranit fondata sullArt. 11 Cost., giovandosi, del rinvio
pregiudicale alla Corte di giustizia. La questione di costituzionalit sarebbe destinata ad essere dichiarata inammissibile dalla
stessa Corte costituzionale.
Va segnalato che la stessa Corte costituzionale, avendo giustificato nellArt.11 Cost. la limitazione di sovranit e il primato
del diritto dellUE, ha elaborato una teoria dei controlimiti; dei principi nazionali, cio, che vanno necessariamente
salvaguardati e che, a loro volta, limitano la prevalenza del diritto dellUE.
Tale controlimiti non coincidono con tutte le norme costituzionali. I controlimiti, che non possono in alcun caso essere
pregiudicati dal diritto dellUE, consistono nei principi fondamentali nel nostro ordinamento costituzionale e nei diritti
inalienabili delle persona umana.
Come stato chiarito dalla giurisprudenza successiva, ove una disposizione o un atto dellUE violassero un siffatto principio
o un diritto umano fondamentale, il giudice comune dovrebbe sottoporre alla Corte costituzionale la questione di legittimit
costituzionale della legge italiana di esecuzione dei Trattati europei, in riferimento alle singole disposizioni o atti in conflitto
con detti principi o diritto fondamentali. Leventuale pronuncia di incostituzionalit avrebbe come oggetto la legge italiana di
esecuzione non nella sua interezza ma solo nella misura in cui consentisse a specifiche disposizioni o atti dellUE di spiegare
i propri effetti nellordinamento italiano.
Vi una seconda ipotesi nella quale la Corte costituzionale ha affermato una proprio competenza esclusiva. E il caso,
chiamato di ribellione del legislatore, nel quale la legge ordinaria deliberatamente diretta a impedire o pregiudicare la
perdurante osservanza del Trattato, in relazione al sistema o al nucleo essenziale dei propri principi, come quelli concernenti
linstaurazione di un mercato comune. Negli anni 90 emerge una terza fattispecie nella quale il dissidio tra diritto interno e
diritto dellUE va risolto dalla Corte costituzionale. Si tratta della competenza della stessa corte a conoscere, in via principale,
dei conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato e di quelli tra lo Stato e le regioni, e tra le regioni.
Vi ancora unipotesi nella quale il giudizio sulla incompatibilit del diritto italiano con quello dellUE deve essere risulto
della Corte costituzionale mediante la declaratoria di legittimit costituzionale della legge italiana. Essa si verifica quando le
disposizioni dellUE non siano direttamente applicabile, per cui, pur disapplicando le norme interne contrastanti, il giudice
ordinario non potrebbe ritrovare una disciplina europea sufficientemente completa per regolare il caso. Lincostituzionalit
della legge statale trova oggi un esplicito fondamento nellart. 117, 1 comma, Cost., che subordina la podest legislativa
dello Stato e delle regioni al rispetto dei vincoli derivanti dallordinamento comunitario.
Tale indirizzo ormai consolidato, come risulta dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 28/2010, nella quale afferma che
il controllo sulla conformit di una legge ad una direttiva europea non munita di efficacia diretta spetta alla stessa Corte,
dinanzi alla quale il giudice comune pu sollevare questione di legittimit costituzionale per violazione dellart. 11 e 117 c.1
della Costituzione.

5. Ladeguamento legislativo del diritto italiano al diritto dellUnione europea. La legge di delegazione europea e la
legge europea
Ladeguamento del diritto italiano agli obblighi nascenti dal diritto dellUnione richiede un intervento ad opera del
legislatore.
Tale intervento necessario per gli atti europei non direttamente applicabili. La prassi originariamente usata dal nostro Stato
era quella di dare esecuzione agli atti europei, attraverso leggi che delegavano al governo lemanazione di decreti legislativi
volti a dare attuazione ad un pacchetto di direttive indicate nella legge delega.
Lo strumento della delega veniva concesso sotto lurgenza di eseguire le direttive il cui termine di attuazione era gi
scaduto. Il sistema era assai criticato in quanto non appariva conforme allart. 76 Cost., il quale dichiara che la delega al
governo doveva contenere i criteri direttivi, doveva essere limitata nel tempo e per oggetti definiti. In realt per loggetto
della delega era estremamente diversificato e il Parlamento risultava cos espropriato dei suoi poteri.
Cera bisogno di un sistema che abbandonasse gli interventi episodici e confusi della legge delega e assicurasse una corretta
e tempestiva attuazione delle direttive, garantendo al tempo stesso il pieno rispetto della Costituzione. Una disciplina
organica venne introdotta con la c.d. legge La
Pergola: tale legge aveva un duplice obiettivo: da un lato regolare le forme di partecipazione del Parlamento e delle
regioni alla formazione degli atti, dallaltro garantire ladempimento degli obblighi derivanti dallappartenenza dellItalia
allUnione europea. Tale legge stata modificata pi volte e infine sostituita.
Lo strumento centrale per garantire tale adempimento era la legge comunitaria, che conteneva disposizioni per
ladempimento degli obblighi derivanti dallappartenenza dellItalia allUnione europea.
Venne sostituita dalla c.d. legge Buttiglione la quale, rispettando lo schema generale, i principi ispiratori e gli strumenti di
attuazione, ne costituisce un opportuno ammodernamento.

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La legge Buttiglione stata abrogata nel 2012 e sostituita dalla legge n. 234, contente Norme generali sulla
partecipazione dellItalia alla formazione e allattuazione della normativa e delle politiche dellUnione europea.
Anche tale legge ha una duplice finalit: disciplinare il processo di partecipazione dellItalia alla formazione delle decisioni
degli atti dellunione; garantire ladempimento degli obblighi e lesercizio dei poteri derivanti dallappartenenza dellItalia
allUnione, in coerenza con gli art. 11 e 117 della Costituzione, sulla base dei principi di attribuzione, sussidiariet,
proporzionalit, leale collaborazione, efficienza, trasparenza.
La tempestiva attuazione delle direttive e degli altri obblighi derivanti dal diritto dellUnione assicurata non pi da una
legge comunitaria annuale, ma da due leggi: di delegazione europea ed europea.
LEGGE DI DELEGAZIONE: contiene le disposizioni per il conferimento al governo di delega legislativa volta
allattuazione delle direttive; disposizioni che autorizzano il governo a recepire in via regolamentare le direttive; delega
legislativa per ladozione di sanzioni; ecc.
Per quanto riguarda, in particolare, le direttive, di norma il governo adotta i decreti legislativi di recepimento entro due mesi
anteriori al termine stabilito in ciascuna direttiva. Lautorizzazione al governo ad attuarle in via regolamentare consentita
anche in materia gi disciplinate con legge, ma non coperte da riserva assoluta di legge, sempre che cos disponga la legge
di delegazione europea.
LEGGE EUROPEA: contiene disposizioni modificative o abrogative di disposizioni statali in contrasto con gli obblighi
derivanti dallUnione europea; disposizioni modificative o abrogative di disposizioni statali oggetto di procedure
dinfrazione avviate dalla Commissione contro lItalia o di sentenze della Corte di giustizia; disposizioni necessarie per dare
attuazione o per assicurare lapplicazione di atti dellUnione europea.
Ulteriori disposizioni della legge di delegazione europea e della legge europea riguardano le materie di competenza
regionale (vedi paragrafo successivo).
Prescindendo da queste disposizioni, i contenuti delle due leggi sono in parte sovrapponibili.
Lelaborazione della legge di delegazione europea e della legge europea prende avvio con la verifica, da parte del
Presidente del Consiglio, con la collaborazione delle amministrazioni interessate, dello stato di conformit dellordinamento
interno e degli indirizzi di politica del governo in relazione agli atti normativi e di indirizzo emanati dallUnione. Entro il
28 febbraio di ogni anno si presenta al Parlamento i relativi disegni di legge.
Queste due leggi rappresentano lo strumento ordinario per assicurare il periodico adeguamento dellordinamento italiano
agli obblighi derivanti dal diritto europeo, ma ci non esclude la possibilit di adottare al di fuori di tali leggi le norme di
attuazione di obblighi conseguenti a singoli atti dellUnione, come sentenze di condanna della Corte di giustizia, o norme
dirette a fare cessare procedure dinfrazione aperte dalla Commissione contro lItalia. La scelta di ricorrere a disposizioni
specifiche pu derivare dalla complessit della materia oppure dallurgenza di eseguire sentenze o richieste nellambito di
procedure di infrazione (si usa di solito il decreto legge).
Ad esempio la legge costituzionale che ha introdotto il principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale nel 2012,
non stata emanata in attuazione di obblighi propriamente derivanti dal diritto dellUnione, ma in esecuzione di un obbligo
previsto dal trattato sul Fiscal Compact.
Una recente legge del 2012 contempla espressamente la possibilit di adempiere obblighi derivanti dal diritto dellUnione
mediante disposizioni diverse dalla legge di delegazione europea e dalla legge europea, in specie qualora siano necessarie
misure urgenti o in casi di particolare importanza politica, economica e sociale.
6. Il ruolo delle regioni nellattuazione del diritto dellUnione europea
Lattuazione del diritto dellUnione europea comporta anche un delicato problema di riparto delle competenze tra Stato e
Regioni. Infatti molto spesso, le materie oggetto degli atti europei, ricadono nella competenza legislativa della regioni; e
tale fenomeno si ovviamente intensificato con la riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione che ha
ampliato notevolmente la sfera di competenza. Occorre quindi stabilire in quale misura alle regioni spetti lattuazione degli
obblighi del diritto europeo, e quando eventualmente le loro competenze vanno coordinate con quelle dello Stato.
Andavano quindi conciliati da un lato il principio del rispetto delle competenze regionali, dallaltro quello della
responsabilit dello Stato nellattuazione degli obblighi dellUnione.
In una prima fase, allindomani della stessa istituzione delle regioni a statuto ordinario, il principio di responsabilit dello
Stato per lattuazione degli obblighi derivanti dallUE aveva fortemente compromesso le competenze regionali. La
competenza delle regioni ad attuare direttive era subordinata, in principio, alla previa emanazione di una legge statale che
facesse proprie le direttive, indicando espressamente le norme di principio, obbligatorie per la successiva attuazione da parte
delle regioni. Dopo lintervento della legge costituzionale 3/2001, stata riconosciuta a livello costituzionale la competenza
delle regioni a dare attuazione nella fase discendente, a tale atti; peraltro anche il potere sostitutivo dello Stato garantito a
livello costituzionale al fine di evitare che leventuale inerzia delle regioni derivi la responsabilit dello Stato nei confronto

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dellUE. Lart. 117, 5 comma, cost. va coordinato con il 3 comma, ai sensi del quale nelle materie di legislazione concorrente
la potest legislativa delle regioni subordinata ai principi fondamentali posti con legge statale.
Va ricordata, in fine, un ulteriore disposizione costituzionale sul potere sostitutivo dello Stato, posta nellArt. 120, 2
comma. In base a tale norma il governo pu sostituirsi a organi delle regioni nel caso di mancato rispetto della normativa
europea.
La materia oggi contenuta nella disciplina della legge n.234/2012, che corrisponde nella sostanza alla disciplina gi
contenuta nella legge Buttiglione e successive modifiche.
Le regioni, nelle materie di propria competenza, possono dare immediata attuazione alle direttive dellUnione. Sebbene si
parli solo di direttive, si ritiene che la competenza riguardi il dare attuazione a qualsiasi atto europeo che richieda
disposizioni di recepimento o di applicazione.
In caso di inerzia regionale nellattuazione degli obblighi europei, le disposizioni sono contenute nella legge europea, e
si afferma che lo Stato ha il potere di sostituirsi con una propria normativa di attuazione a partire dalla scadenza del
termine, fissato per lattuazione della normativa europea. La normativa statale di sostituzione perde poi valore nel
momento in cui entra in vigore quella regionale, in ragione del carattere cedevole delle disposizioni in essa contenute.
Da tale legge, stato poi stabilito, un diritto di rivalsa dello Stato per gli oneri finanziari conseguenti alla violazione di
obblighi derivanti dallUnione europea a causa della mancata emanazione della normativa regionale di attuazione.
Questo diritto di rivalsa si comprende per il fatto che di fronte all Unione europea, lunico soggetto responsabile lo
Stato, anche se linadempimento sia dovuto ad altri enti pubblici. Alcune regioni hanno addirittura previsto ladozione di
una legge comunitaria regionale, come per esempio il Friuli Venezia Giulia.

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