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Vers. 13.3.2013

DIRITTO AMMINISTRATIVO (prof. S. A. Romano)


A.A. 2012 - 2013
LORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA
Schede dei temi affrontati nelle lezioni.
INDICE
PARTE PRIMA
1.
2.
3.
4.
A
)

Societ, diritto, Stato.


1
Lorganizzazione amministrativa dello Stato Garantista.
3
Il livello politico costituzionale.
5
Il livello politico-amministrativo.
11
ATTO AMMINISTRATIVO (principio di imparzialit; 13
principio di legalit; diritto soggettivo; interesse legittimo; atto
amministrativo vincolato; atto amministrativo discrezionale;
discrezionalit amministrativa; merito; discrezionalit tecnica e
accertamento tecnico; vizi di legittimit: incompetenza, eccesso
di potere, violazione di legge; vizi di merito).
B) ORGANIZZAZIONE (1. amministrazione attiva, consultiva, di 19
controllo; 2. amministrazione diretta e indiretta; 3. concessioni
di servizi pubblici; 4. amministrazioni ed aziende autonome
dello Stato; 5. amministrazione per enti pubblici; 6. enti pubblici
economici).
C PERSONALE (personale politico: ministri e sottosegretari; 27
)
personale burocratico: amministrativi e tecnici; il rapporto di
pubblico impiego; la responsabilit amministrativa; il pubblico
concorso; il rapporto di lavoro privatizzato).
D MEZZI FINANZIARI (la legge di approvazione del bilancio, il 30
)
rendiconto consuntivo: art. 81 Cost.; il giudizio di parificazione
del rendiconto generale dello Stato ad opera della Corte dei
conti: art. 100 Cost.).

PARTE SECONDA
Il MODELLO ATTUALE E LA SUA PIU RECENTE
EVOLUZIONE.
5. Il nuovo rapporto tra Societ e Diritto.
6. Il livello politico-amministrativo.

33
38

I - Le strutture di livello transnazionale ed europeo.


7.

Premessa.

44

8.
9

La componente internazionale.
La componente europea (i Trattati; la cittadinanza delUnione; i principi
democratici; la molteplicit dei settori di competenza; diversi gradi di integrazione,
esempi da alcuni settori: appalti pubblici concorrenza e mercato protezione
dellambiente farmaci banche centrali e moneta agricoltura).

44
48

II - Le strutture esterne agli apparati amministrativi


della Repubblica.
10.
10.1
10.2
11.

Partiti politici e sindacati.


Partiti politici.
Sindacati e Organizzazioni dei datori di lavoro.
Le Associazioni di volontariato.

55
55
57
59

III Gli apparati amministrativi della Repubblica.


III.A) I Principi.
12.
La legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3: la riforma del Titolo V della Parte
II della Costituzione.
13.
Il principio di sussidiariet.
14.
Il principio di differenziazione.
15.
Il principio di adeguatezza.
16.
Il principio di leale collaborazione.
17.
Il nuovo rapporto Stato, Regioni, enti locali.
18.
Laffiorare dell ordinamento comunitario nella Costituzione ed il ruolo
delle Regioni.
19
Gli interventi di ammodernamento dellorganizzazione pubblica.
III.B) I Comuni, le Province e le Citt metropolitane. Le
Regioni.
20.
I Comuni. Le Province e le Citt metropolitane.
21.
Le Regioni

68
69

72
75

III.C) Le strutture di coordinamento.


22.
Le strutture di coordinamento dei livelli nazionali, regionali e locali.
23
La Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome.
24.
La Conferenza Stato-citt ed autonomie locali. La Conferenza unificata.
25.
Le Conferenze dei servizi.
III.D) Le strutture comuni.
26.
Le strutture comuni a servizio della Repubblica.
27.
LISTAT e il Sistema Statistico Nazionale (SISTAN).
28.
LARAN.
29.
L'Agenzia per l'Italia Digitale.
III.E) Le Autorit amministrative indipendenti.
30 Il ruolo delle Autorit amministrative indipendenti.
.
31 Le principali Autorit amministrative indipendenti.

61
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65
65
66

76
76
78
79
79
80
81
83

85
88

.
32
.
33
.
34
.
35
.
36
.
37
.
38
.
39
.

L'Autorit per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori,


servizi e forniture.
La Commissione di Garanzia per l'esercizio del diritto di
sciopero nei servizi pubblici essenziali.
Il Garante per la protezione dei dati personali.

90
94
97

Le Autorit per la regolazione dei servizi pubblici e il


moderno assetto dei servizi pubblici (AEEG, Agcom e
Autorit dei Trasporti).
101
LAutorit garante della concorrenza e del mercato AGCM e la Commissione nazionale per le societ e la borsa 108
- Consob.
La COVIP e la CiVIT.
112
La Banca dItalia.

113

LIstituto per la vigilanza sulle assicurazioni private


IVASS.
116

III.F) Lorganizzazione statale per ministeri.


40 La Presidenza del Consiglio dei Ministri. La riforma
.
operata con la legge 23 agosto 1988 n. 400 e la successiva
emanazione del d.lgs. 30 luglio 1999 n. 303.
41 La riforma dell'organizzazione amministrativa statale nella
.
legge 24 dicembre 1993 n. 537. I comitati interministeriali.
42 Il decreto legislativo 30 luglio 1999 n. 300 sullorga.
nizzazione ministeriale.
43 I dipartimenti.
.
44 Le Direzioni generali ed il Segretario Generale.
.
45 Le Agenzie.
.
III.G) Gli organi ausiliari.
46.
Lindipendenza del Consiglio di Stato e della Corte dei
conti..
47.
Il Consiglio di Stato.
48.
La Corte dei Conti.
48.1 Il controllo preventivo di legittimit sugli atti del Governo.
.
48.2 Il controllo su singoli atti delle amministrazioni statali di
.
notevole rilievo finanziario.
48.3 La parificazione del rendiconto generale dello Stato e di
.
quello delle Regioni.
48.4 Il controllo sulla gestione finanziaria degli enti
.
sovvenzionati dallo Stato.
48.5 Il controllo successivo sulla gestione delle Amministrazioni

117
118
124
128
129
130

132
132
134
135
138
139
140

.
48.6
.
48.7
.

pubbliche statali e regionali.


140
Il controllo della Corte dei Conti sui conti consuntivi delle
province e dei comuni con pi di 8.000 abitanti.
144
Il controllo della Corte dei conti in relazione al patto di
stabilit interno ed ai vincoli derivanti dall'appartenenza
dell'Italia all'Unione europea.
145

48.8
.

Il controllo sulla gestione ed il controllo economico/finanziario della Corte dei conti.


147

49.
50.

La Ragioneria generale dello Stato.


LAvvocatura dello Stato.

149
152

III.H) Il personale.
51.
Premessa. Riforma dell'amministrazione e riforma della burocrazia.
52.
La contrattazione collettiva.
53.
Il controllo interno.
54.
Il personale politico.
55.
Il personale dirigenziale.
55.1.
Competenze dei Dirigenti generali.
55.2.
Competenze dei Dirigenti.
56.
Gli incarichi di funzioni dirigenziali.
57.
La responsabilit dirigenziale e le modalit di verifica.
58.
Il telelavoro.

IV - La gestione dei mezzi finanziari della Repubblica.


59.

La politica di bilancio nel contesto dellUE.

172

***********
PARTE PRIMA

Il MODELLO ORIGINARIO E LA SUA EVOLUZIONE FINO


ALLA COSTITUZIONE DEL 1948.

1. Societ, diritto, Stato.


Ogni societ esprime un diritto che risponde al suo modo dessere ed
ai suoi bisogni. La societ attuale affonda le sue radici nella rivoluzione
francese e cio nella fase storica della sua evoluzione che ha dato luogo alla

154
160
161
164
166
166
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169
170
171

formazione del c.d. Stato moderno. Abbandonata da tempo lidea


medioevale di una societ universale, si trattava, nonostante la vicenda
rivoluzionaria, di una societ che si sentiva stabilmente insediata in un
territorio, con una comune cultura, che voleva essere una comunit di
uomini liberi, uguali e solidali, e che mirava a soddisfare tali esigenze
attraverso lo Stato, istituzione cui attribuisce il monopolio del proprio diritto
e, dunque, il monopolio delle fonti per la sua produzione. Il diritto un
diritto su base territoriale (non personale), il potere legislativo appartiene
allo Stato (declino del diritto consuetudinario e delle altre fonti extrastatali:
Chiesa; Arti e Corporazioni, Comuni). Caratteristica di questo tipo di Stato
quella di porsi al contempo come espressione della societ stessa nel suo
complesso (Stato comunit, Stato ordinamento) e della istituzione che la
governa (Stato persona, Stato apparato). In tale ambiguit, del resto,
riposa la stessa legittimazione dello Stato (apparato) come Autorit in grado
di esercitare poteri autoritari nei confronti dei cittadini: per cos dire lo Stato
comunit legittima lo Stato persona.
Lo Stato italiano la societ italiana. Lo Stato , quindi, titolare della
sovranit nazionale. I poteri autoritari dello Stato si legittimano per il loro
immediato fondarsi sul popolo e sulla sovranit popolare, di cui lo Stato apparato (pubblico di governo della societ) espressione e mezzo. Da
questo punto di vista lo Stato, dichiarando di riconoscere i diritti inviolabili
dellindividuo, si impone, come titolare monopolista del potere
legislativo, di operare come strumento attraverso cui la societ garantisce a
tutti i suoi componenti la possibilit di godere di tali diritti.
Seguendo questordine di idee, per, il diritto della societ diviene il
diritto posto dallo Stato (diritto positivo statale), che inesorabilmente
emargina (se non elimina) dal giuridico tutte le norme esterne
allordinamento medesimo (diritto naturale). Lordinamento giuridico
statale, con le sue norme costituzionali e sub costituzionali, diviene
lordinamento giuridico della societ libera, come tale originario ed
indipendente. I diritti soggettivi dei cittadini, siano essi civili o politici,
divengono i diritti sanciti dalle leggi dello Stato. La Costituzione dello Stato
al contempo la legge che fonda lo Stato e la prima legge prodotta dallo

Stato Persona. Si sempre in bilico tra lo Stato di diritto e il Tiranno.


Lindividuo, i cui bisogni e le cui aspirazioni sono alla base del sistema,
rischia di venire fagocitato dallo Stato. Il confine dato dal contenuto della
Costituzione dello Stato (lart. 16 della Dichiarazione francese dei diritti
delluomo e del cittadino del 26 agosto 1789 afferma solennemente: Ogni
societ in cui la garanzia dei diritti non assicurata, n la separazione dei
poteri determinata, non ha costituzione.) e, allinterno della organizzazione
politico-costituzionale dello Stato, anche dal modo di atteggiarsi della sua
organizzazione politico-amministrativa.
Da quanto detto, appare evidente il motivo per cui la prima esigenza
avvertita dagli individui componenti una simile societ unesigenza
garantista (evitare che lo Stato faccia cattivo uso dei suoi poteri autoritari a
danno del cittadino e delle sue libert); inoltre, traspare il collegamento che
paradossalmente viene ad instaurarsi tra listanza individualista e libertaria,
che sta alla base del nuovo ordinamento derivante dai principi della
rivoluzione francese, ed una concezione statalistica dellordinamento
giuridico, possibile premessa ad evoluzioni totalitarie identificanti la societ
nello Stato, dando luogo ad un pendolo che percorre gran parte del
novecento.
2. Lorganizzazione amministrativa dello Stato Garantista.
2.1. Il ruolo dello Stato, dunque, quello di assicurare il vivere civile
in una societ di uomini liberi ed eguali la cui vita massimamente si svolge
entro i confini dello Stato stesso. Autorit dello Stato e Libert del cittadino.
Lo Stato come male minore, necessario per la salvaguardia delle libert
individuali dalla prepotenza del pi forte. Tendenziale eliminazione di
autorit intermedie tra Stato ed individuo a protezione della eguaglianza tra
tutti gli uomini. Riconoscimento a tutti gli uomini della capacit giuridica
generale, che alla base del nuovo modo di essere del soggetto
nellordinamento giuridico. Essa si acquisita al momento della nascita e
costituisce il presupposto per la massima espansione dellindividuo nella
societ, senza discriminazioni derivanti da status sociali.

Limitazione dei compiti dello Stato rispetto alla societ da esso


regolata. Distinzione e separazione tra pubblico e privato, come due distinti
settori in cui lo Stato opera in vesti differenti:

nellarea del diritto dei privati, lo Stato opera come arbitro, tutore
dellordine pubblico e guardiano dellosservanza delle regole da parte di
tutti i soggetti privati nei loro rapporti reciproci (lo Stato realizza a
livello legislativo tale sua funzione mediante il codice civile, con le sue
norme prevalentemente dispositive, giustificandosi le eccezionali norme
imperative con la necessit di tutela dellordine pubblico e del buon
costume).Tutto ci che non espressamente vietato dalla legge
permesso a qualsiasi uomo; il regno della capacit giuridica generale;
in tale ambito tutti sono in posizione paritaria; le regole sono innanzi
tutto auto poste dai privati mediante il contratto (che legge fra le parti).
Lo Stato, quando opera iure privatorum, agisce esso stesso in posizione
paritaria.

nellarea del diritto pubblico, lo Stato si pone ed opera come Autorit,


mediante lo ius imperii (legislatore, amministratore pubblico, giudice)
cui sono sottoposti i cittadini che, in questo caso sono in una posizione
di soggezione nei riguardi dello Stato. larea della capacit speciale,
della supremazia dello Stato; in questarea Autorit e cittadino non sono
in posizione paritaria, sia pure per ragioni socialmente valide ed anzi
necessitate (il male minore rispetto allanarchia). In questarea, quindi,
a garanzia dei cittadini e delle loro libert, assume valore essenziale il
principio di legalit; tutto ci che non espressamente permesso dalla
legge vietato (disciplina delle pubbliche potest: principio della
attribuzione e della competenza).
2.2. Invero il modello sopra delineato, come sempre accade, pi

tendenziale che reale. Ci non solo per il peso delleredit dei precedenti
periodi e per le inevitabili contraddizioni tra teoria e pratica (si pensi alla
vicenda del suffragio popolare, al dibattito tra libert formali e libert
sostanziali ecc.), ma soprattutto perch una societ sempre in continuo
divenire e le nuove esigenze della societ civile si impongono gi

allindomani dellUnit dItalia, dando luogo ad una prima crisi della


ideologia dello Stato a fini limitati e della netta distinzione tra area pubblica
ed area privata.
Anche lItalia viene investita dalla rivoluzione industriale che porta
nuove realt e nuove esigenze. In particolare la necessit di dotare lItalia di
infrastrutture moderne (strade, ferrovie, porti, illuminazione cittadina ecc.),
impone lattribuzione allo Stato, in misura ben maggiore rispetto al passato,
di compiti di produzione di beni e servizi e non solo di funzioni
amministrative di tipo giuridico (regolamenti, ordini, autorizzazioni, licenze
ecc.).
Inoltre, con la rivoluzione industriale nasce il problema della tutela
della classe operaia, che sollecita una legislazione che non ha pi ad oggetto
lindividuo, ma una particolare categoria di individui che necessitano di una
disciplina e di una tutela differenziata: i lavoratori impiegati nelle fabbriche
(il c.d. proletariato). Da tale fenomeno economico-sociale nascono nuove
esigenze (es. assicurazioni, previdenza invalidit e vecchiaia) e, inoltre,
riapre il problema delle formazioni sociali intermedie (es. sindacati) tra
Stato e individuo, che possono essere viste non pi come ostacolo alla
uguaglianza tra gli uomini, in quanto fonti di privilegi che creano situazioni
discriminanti, ma, al contrario, come mezzo per riequilibrare oggettive
situazioni di forte squilibrio non legate alle capacit personali del singolo
ma a fattori esterni.
Tuttavia, la risposta a queste nuove istanze (almeno nel pensiero
liberale allepoca dominante e fatta salva la nascita delle nuove ideologie
socialiste e marxiste) viene trovata allinterno del modello che si delineato,
attraverso lampliamento delle funzioni dello Stato, sul presupposto che,
essendo lo Stato la personificazione giuridica della societ nazionale e,
quindi, il titolare istituzionale dellinteresse generale, rientra nelle sue
competenze tutto ci che serve alla soddisfazione dellinteresse generale e
del bene pubblico.
In buona sostanza, lo Stato-persona, come espressione dello Statoordinamento e, quindi, della societ nazionale, ha una sorta di monopolio
della titolarit degli interessi pubblici (e della loro cura) e tale esclusivit

gli consente di intervenire anche in campi tradizionalmente riservati ai


privati (es. produzione economica) nei casi, in ipotesi eccezionali ma in
concreto sempre pi frequenti, nei quali come, ad esempio, vedremo a
proposito dei c.d. servizi pubblici egli ritiene presenti interessi pubblici
(economici, fiscali ecc.) che giustificano lintervento, anche in via esclusiva,
dello Stato (si verifica quel pendolo tra individualismo e statalismo cui si
accennato al par. 2 ).
3. Il livello politico costituzionale.
Si tratta di una lenta, veramente secolare (prende tutto lottocento e
gran parte del novecento), costruzione e messa a punto di un sistema di
strutture politico-costituzionali e politico-amministrative che sempre meglio
rispondono alle esigenze sopra esposte, sentite come vitali dalla societ
italiana dellepoca, iscritta tra le societ occidentali di matrice liberale.
Tale processo sembra raggiungere il suo apice, sia per il livello
costituzionale che per il livello amministrativo, nella Costituzione del 1948,
la quale per molti aspetti rappresenta il compimento della tradizionale
concezione dello Stato e della sua organizzazione amministrativa, anche se,
per altri aspetti (programmatici), primo fra tutti il regionalismo, essa si pone
come il punto di partenza per una nuova visione dello Stato che, pur
indubbiamente costituendo una significativa svolta, resta comunque nel
solco della tradizione prima descritta.
Distinguendo il livello politico-costituzionale dal livello politicoamministrativo, evochiamo solo per citazioni il livello politicocostituzionale richiamando allattenzione alcuni elementi ai nostri fini
particolarmente importanti perch fondanti lassetto del livello politicoamministrativo che forma oggetto del nostro corso di lezioni.
a) Si detto del rapporto che lega, secondo la concezione dipendente
dalla rivoluzione francese, la Societ allo Stato e di come lo Stato di
diritto si legittimi per il suo immediato fondarsi sul popolo. La
Costituzione del 1948 porta a compimento tale processo proclamando che
lItalia una repubblica democratica e che la sovranit appartiene al popolo,
il quale la esercita (anche) attraverso forme di democrazia diretta, come

avviene nei referendum, ma soprattutto mediante forme di democrazia


parlamentare. Si conclude, inoltre, il lungo viaggio verso il riconoscimento
del diritto di voto a tutto il popolo, stabilendo la regola del suffragio
universale sia maschile che femminile.
b) Quelle trasformazioni sociali derivanti dalla c.d. rivoluzione
industriale che, come si visto, accostano alla figura del <<cittadino>>,
quale nasce dalla rivoluzione francese e dal principio di eguaglianza, la
diversa figura del <<lavoratore>>, quale particolare soggetto (loperaio che
lavora nelle fabbriche) che lo Stato deve tutelare, trovano nella Costituzione
del 1948 pieno riconoscimento, laddove questa solennemente dichiara che la
Repubblica italiana fondata sul lavoro, e, poi, detta una particolare
disciplina del lavoratore dipendente nelle disposizioni sui rapporti
economici e sulla tutela del lavoro (art. 35 segg. Cost.).
c) Si accennato allimportanza attribuita dalla cultura post
rivoluzione francese alla teoria della divisione dei poteri come meccanismo
di garanzia della libert dei cittadini nei riguardi del potere autoritario dello
Stato. La Costituzione del 1948 perfeziona tale teoria adattandola alle
esigenze parlamentari (vedi i rapporti Governo Parlamento ed i rapporti
poteri Legislativo/Esecutivo e potere Giudiziario) e rafforza gli strumenti
diretti a realizzare lo scopo finale di garanzia attraverso la previsione di una
costituzione rigida e listituzione di una Corte Costituzionale, giudice
delle leggi e dei conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato, disciplinata
sotto il significativo titolo Garanzie costituzionali.
d) Si detto del rapporto diritto-Stato e del ruolo della legge. La
preesistenza allo Stato dei diritti delluomo viene espressamente
riconosciuta dallart. 2 della Cost. (La Repubblica riconosce e garantisce i
diritti inviolabili delluomo sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove
si svolge la sua personalit) e da tutta la prima parte della Costituzione
che si occupa delle libert delluomo e del cittadino. Il richiamo alle
formazioni sociali rappresenta una significativa messa a punto del tema,
che consente il superamento della originaria generalizzata avversione nei
riguardi dei gruppi intermedi tra Stato e individuo, senza tuttavia tradire
limpostazione individualistica di fondo, poich le formazioni sociali

vengono valorizzate non in se stesse, ma in quanto servano per lo sviluppo


della personalit delluomo.
e) Si anche ricordato il ruolo assegnato alla legge dello Stato come
strumento per garantire i diritti del cittadino. La Costituzione del 1948
consacra tale ruolo, stabilendo: che solo la legge, applicata dalla
magistratura, pu incidere sulla libert personale delle persone; che solo la
legge pu imporre alle persone prestazioni personali e patrimoniali; che solo
la legge pu attribuire allAmministrazione poteri amministrativi aventi
carattere autoritario nei confronti dei privati (c.d. principio di legalit).
f) Si sottolineato come il riconoscimento del primato della legge se,
da un lato, il cardine del c.d. stato di diritto e, quindi, del sistema di
garanzia delle libert del cittadino, dallaltro lato, aggrava la potenziale
pericolosit per la libert del cittadino dellattribuzione allo Stato persona
del potere legislativo nella sua totalit. Le costituzioni dellottocento,
pertanto, mirano a dettare una disciplina della funzione legislativa che sia
tale da legare la legge alla volont popolare e garantire che essa non si
trasformi in strumento di tirannia. La Costituzione del 1948 accoglie tutte le
idee pi avanzate per garantire che le scelte politiche trasformate in legge (e
che, come tali, devono essere osservate da tutti) siano quelle volute dalla
maggioranza del popolo.
La funzione legislativa, affidata collettivamente alle due Camere,
esercitata in pubbliche sedute (art. 64 Cost.), per garantire che le scelte
politiche vengano dibattute dai rappresentanti del popolo, sotto gli occhi di
unopinione pubblica resa pi attenta dai mezzi di informazione. I
parlamentari, eletti dal popolo e lealmente ispirati dal desiderio di dibattere
le diverse proposte di legge per giungere alla scelta pi rispondente al bene
comune, deliberano a maggioranza (da qui la previsione dellart. 67 secondo
cui ogni parlamentare rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni
senza vincolo di mandato). La volont della maggioranza (non importa a
questo punto se criticabile o meno) diventa legge dello Stato e il Presidente
della Repubblica, organo super partes che rappresenta lunit della nazione,
la promulga (art. 73 Cost.) come la scelta politica accettata da tutti i
cittadini.

In questo modo la societ si assicura che la legge, pur imperativa,


rimanga strumento di democrazia e non di tirannia.
g) La forma di governo parlamentare scelta dalla Costituzione del
1948 si caratterizza per la <centralit> del Parlamento, dovuto al suo
peculiare carattere rappresentativo che d luogo ad un particolare rapporto
tra Parlamento e Governo.
Come noto levoluzione democratica delle istituzioni, che dal Re
assoluto (tale per grazia di Dio e non per volont della nazione) perviene
alla c.d. monarchia costituzionale, passa attraverso la subordinazione del
regolamento (atto tipico dellesecutivo) alla legge (atto tipico del
Parlamento) e la trasformazione del governo, da organo attraverso cui il Re
amministra la nazione (vedi lespressione Governo di Sua Maest) e,
appunto per ci, da questo nominato e revocato, ad organo nominato dal Re
ma che gode la fiducia del Parlamento.
Lo Statuto Albertino non prevedeva espressamente la fiducia , che
pure si era imposta per prassi costituzionale. La Costituzione del 1948,
invece, dopo avere stabilito che il Presidente della Repubblica nomina il
Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i ministri (art.
92), stabilisce esplicitamente che il Governo deve avere la fiducia delle
due Camere (art. 94).
La mozione di sfiducia (nei confronti del governo e/o del singolo
Ministro) rende continuativa la responsabilit politica del Governo e dei
Ministri di fronte al Parlamento (art. 95 Cost.). Peraltro a tale strumento si
aggiungono molti altri strumenti di controllo del Parlamento sul Governo e
sulla attivit amministrativa da esso posta in essere (interrogazioni e
interpellanze parlamentare, poteri di inchiesta, approvazione della legge di
bilancio ecc.).
Lassenza di un diretto legame tra Governo e Popolo (come anche tra
Presidente della Repubblica e Popolo), rinsalda il ruolo centrale del
Parlamento, unico organo espressione diretta del Popolo sovrano, dando
luogo ad un sistema che chiaramente e senza possibilit di equivoci disegna
un ingranaggio nel quale le scelte politiche spettano al Popolo, che le
esprime ordinariamente attraverso il Parlamento e eccezionalmente

direttamente (vedi referendum abrogativo), mentre al potere esecutivo spetta


realizzare dette scelte senza distorcerle, trasformarle e/o tradirle, ed al potere
giudiziario spetta di garantirne losservanza (la legge eguale per tutti).
In questo modo ogni atto dellEsecutivo, cio ogni atto amministrativo
che incida sulla libert del cittadino, trova legittimazione e giustificazione
nella sua aderenza alla legge (principio di legalit) e cio nel fatto che il suo
contenuto

imperativo

in

realt

frutto

non

gi

della

volont

dellAmministrazione (e cio del Governo), ma di una scelta voluta dai


cittadini stessi, secondo il principio della maggioranza parlamentare. Gi la
legge 20 marzo 1865 n. 2248 sullunificazione amministrativa del Regno
dItalia, nel suo allegato E sullabolizione del contenzioso amministrativo,
proclamava la giurisdizione dellAutorit giudiziaria ordinaria sugli atti
amministrativi incidenti sui diritti politici e civili dei cittadini. Lart. 113
della Costituzione del 1948 conferma e consacra la sottoposizione dellatto
del potere esecutivo al sindacato giurisdizionale, senza possibilit di
limitazioni o restrizioni di forme.
h) In particolare occorre sottolineare il doppio ruolo del Governo:

il Governo ha il compito di proporre il proprio programma di


governo su cui ottenere la fiducia del Parlamento e di presentare in
Parlamento disegni di legge volti ad attuare tale programma
modificando la legislazione vigente;

il Governo ha per anche il compito di amministrare i cittadini,


dando esecuzione alle leggi vigenti e, quindi, alle scelte politiche
sancite dal Parlamento nelle sue leggi.
La Costituzione del 1948, realizzando un meccanismo molto

sofisticato frutto delle esperienze precedenti, tiene distinti, in modo chiaro


ed inequivocabile questi due diversi ruoli, come essenziale per la garanzia
dei cittadini. Il Governo ha il diritto-dovere di operare per modificare le
leggi, ma deve farlo non gi attraverso lemanazione di atti amministrativi,
bens presentando disegni di legge e sollecitandone lapprovazione in
Parlamento. Solo quando la scelta politica contenuta nel progetto di legge
diventata legge dello Stato, solo allora il Governo pu utilizzare la pubblica

11

amministrazione per approntare gli atti amministrativi necessari a realizzare


le finalit della nuova legge, secondo le modalit da essa dettate.
Fino a quando la legge vigente non sia stata modificata, il Governo ed
il suo apparato costituito dalla pubblica amministrazione, quale che sia il
suo programma politico, deve rispettare, non violare, la legge esistente e le
scelte politiche che essa contiene. Il principio di legalit, applicato alla
Amministrazione

pubblica,

comporta

la

soggezione

degli

organi

amministrativi alla legge e lart. 97, prevedendo una riserva di legge relativa
in materia di P.A., rafforza gli effetti del principio di legalit.
Certo, la secolare esperienza insegna che vi sono casi di urgenza che
impongono scelte prese senza ritardo, come anche casi nei quali la materia
oggetto della legislazione si presenta tecnicamente complessa tanto da non
apparire idoneo il mezzo del dibattito parlamentare. Occorre quindi
prevedere una soluzione che risponda a tali esigenza, limitando i pericoli per
le libert dei cittadini insiti in ogni meccanismo che permetta al potere
esecutivo di scavalcare, in qualche misura, il Parlamento, titolare del
potere legislativo.
La Costituzione del 1948, come noto, mette a punto un sofisticato
sistema di garanzie e di limiti che ammette, sotto particolari precauzioni,
ladozione da parte del Governo di decreti che abbiano il valore di legge
ordinaria (non di legge costituzionale) nella forma del decreto legge (per
rispondere alle esigenze legate a situazioni di necessit ed urgenza: vedi art.
76 Cost.) e del decreto legislativo (per rispondere alle esigenza di
complessit della materia: vedi art. 77 Cost.).
Anche in tal caso, per, resta ferma la separazione dei due ruoli cui si
fatto riferimento, poich tale attivit del Governo si iscrive nellambito
dellazione legislativa si tratta infatti di atti aventi valore di legge -,
mentre, sempre in ossequio al principio di legalit, lazione amministrativa
resta soggetta alla legge.
Quindi, la Pubblica Amministrazione, come apparato del Governo,
pu svolgere una attivit istruttoria volta ad elaborare progetti di riforma,
che il Consiglio dei Ministri pu approvare e presentare in Parlamento come
disegni di legge; pu anche istruire riforme delegate dal Parlamento al

Governo con leggi di delega; ma il compito principale della Pubblica


Amministrazione rimane quello di esercitare le funzioni amministrative nei
riguardi dei cittadini e di esercitare i poteri ad essa attribuiti dalla legge
ponendo in essere atti e provvedimenti conformi alle leggi vigenti, e non
alle proposte di riforma eventualmente elaborate, ma non ancora diventate
legge dello Stato.
4. Il livello politico-amministrativo.
Se lobiettivo prioritario di garantire le Libert del cittadino nei
riguardi dellAutorit dello Stato, e tale obiettivo viene perseguito a livello
politico costituzionale mediante lo schema sopra per sommi capi descritto,
la cui funzione, in ultima analisi, quella di far coincidere la legge, quale
espressione delle scelte politiche, alla volont della maggioranza del popolo,
allora, scendendo ad esaminare il livello politico-amministrativo, possiamo
attenderci una disciplina della P.A., come apparato del Governo (Potere
esecutivo), che sia costruita secondo regole e procedure che, coerentemente,
mirano a loro volta a mantenere lattivit dellesecutivo allinterno delle
scelte legislative.
Ed

infatti,

come

vedremo,

la

disciplina

tradizionale

dellAmministrazione Pubblica, in gran parte accolta dalla Costituzione del


1948, presenta, in ciascuno degli elementi che la compongono, caratteri tali
da renderla il pi possibile efficiente nello svolgere le funzioni
amministrative che le competono, ma soprattutto precisa nellapplicazione
delle leggi, per non tradire mediante lesercizio dei poteri amministrativi le
scelte politiche contenute nelle leggi, vanificando quella garanzia di libert
che viene assicurata al cittadino attraverso la coincidenza tra legge e volont
popolare.
Da questo punto di vista, i problemi che sorgono nel disciplinare
lamministrazione pubblica si incentrano non gi sui metodi per valutare i
risultati dellazione amministrativa (poich se la legge che compie la
scelta politica il risultato che ne deriva, sia esso positivo o negativo, va
imputato al Legislatore e non certo allEsecutivo), quanto sui mezzi
attraverso i quali possa essere assicurata la perfetta conformit del

13

provvedimento amministrativo alla legge e, cio, la legittimit dellazione


amministrativa. Quando ci si realizzato, allora lamministrazione
pubblica deve giudicarsi efficiente e, se fosse criticabile il risultato
dellazione amministrativa, la critica andrebbe rivolta alla scelta legislativa
(e, quindi, alle decisioni prese dalla maggioranza popolare attraverso il
Parlamento) non alla macchina amministrativa che d esecuzione alla
legge.
Per realizzare lobiettivo garantistico stato elaborato un modello di
P.A. curato in tutte le sue parti: atto (non attivit, ma singolo atto, proprio
perch il singolo atto che deve essere conforme alla legge, se si vuole
raggiungere lo scopo di garantire il cittadino che ne destinatario e ne
subisce le conseguenze); organizzazione; personale; finanze.
Tale modello viene gradualmente realizzato e perfezionato per mezzo
della legislazione emanata lungo il corso dellottocento e del novecento
(dalla legge sullunificazione amministrativa del Regno dItalia, la legge 20
marzo 1865, n. 2248, possiamo dire almeno fino alla legislazione degli anni
80 dello scorso secolo), e, in particolare, sia pure a livello di principi
(poich diverso loggetto delle carte costituzionali), attraverso molte delle
disposizioni dettate dalla Costituzione del 1948.
Ripercorrere schematicamente levoluzione delle diverse parti del
modello serve a fare emergere il disegno complessivo ed a passare in
rassegna elementi che, in molti casi, ancor oggi costituiscono la parte (sia
pure pi antica) dellassetto attuale dellorganizzazione pubblica.
A. ATTO AMMINISTRATIVO.
Ricordiamo, innanzi tutto, il principio di imparzialit nellazione
amministrativa (art. 97 Cost.) inteso, come ha messo in luce la
dottrina, come obbligo di agire al fine del perseguimento delle finalit
pubbliche obbiettivate dallordinamento. Ricordiamo ancora la tipicit
degli atti amministrativi e lattenzione della legge alla disciplina del
provvedimento

amministrativo,

piuttosto

che

allattivit

amministrativa vista nel suo complesso e valutata nei suoi risultati


concreti; non a caso, bisogna attendere gli anni novanta del novecento
per lemanazione di una legge a carattere generale sul procedimento

amministrativo (la legge 7 agosto 1990 n. 241). La distinzione tra atti


vincolati ed atti discrezionali, il concetto di discrezionalit
amministrativa, il concetto di merito ed il rapporto tra
discrezionalit e merito, rendono trasparente il tentativo di fare in
modo che le decisioni amministrative costituiscano, per quanto
possibile, una asettica imparziale applicazione del diritto nel caso
concreto, da parte di operatori professionali. Non a caso, secondo la
pi diffusa dottrina sulla discrezionalit amministrativa, la legge che
fissa linteresse primario che lAmministrazione deve curare tramite il
provvedimento amministrativo, e la ponderazione dei diversi interessi
c.d. secondari rispetto allinteresse pubblico primario, che lessenza
della discrezionalit amministrativa, deve avvenire secondo criteri
volti ad assicurare il raggiungimento della finalit voluta dalla legge,
concretandosi in questo modo le diverse figure sintomatiche
delleccesso di potere come forme di violazione di legge.
La quasi esclusiva rilevanza data ai vizi di legittimit rispetto ai vizi
di merito (mentre sono sconosciuti i vizi dellattivit) e la ricordata
costruzione delleccesso di potere come vizio della discrezionalit
amministrativa, costituiscono una conferma della assoluta priorit
attribuita dallopinione generale alla esigenza di garantire la
conformit dellatto amministrativo alle norme. Non solo i
provvedimenti pi importanti sono accompagnati, preceduti e/o seguiti
da pareri, autorizzazioni preventive, approvazioni successive, ma i
controlli preventivi di legittimit interni (Ragionerie centrali) ed
esterni (Corte dei conti), fino alla riforma del 1994, non avvengono
saltuariamente, ovvero per campione o per categorie di atti, ma sono
previsti con riguardo ad ogni singolo provvedimento. Peraltro, tali
controlli di legittimit, anche se positivi, sono irrilevanti ai fini del
sindacato

giurisdizionale

amministrativi

si

di

legittimit,

aggiungono

ai

per

controlli

cui

controlli

giurisdizionali,

moltiplicando le verifiche della conformit dellatto alle norme, a


maggior garanzia del cittadino.

15

La disciplina dei ricorsi amministrativi (vedi, in particolare, il ricorso


gerarchico, come rimedio a carattere generale esperibile nei riguardi di
tutti i provvedimenti non definitivi); il potere di annullamento
dufficio per vizi di legittimit; il potere governativo straordinario di
annullamento

degli

atti

amministrativi

illegittimi

tutela

dellordinamento (da qualsiasi autorit amministrativa essi siano stati


posti in essere, con la sola eccezione delle Regioni, ma per
lintervento della Corte Costituzionale, che, con la sentenza 1321.4.1989, n. 229, ha dichiarato incostituzionale la previsione di tale
potere da parte della legge 23.8.1988 n. 400), completano la disciplina
dellatto amministrativo, creando una serie di freni e di sicurezze tutte
ordinate a conseguire il bene prioritario della conformit alla legge
dellatto amministrativo.
Si inscrive in tale disegno la costruzione della giurisdizione
amministrativa come giurisdizione generale di legittimit sullatto
amministrativo (art. 113 Cost.) che sfocia nellannullamento degli atti
inficiati da vizi di legittimit censurati dal ricorrente.
A garanzia del cittadino leso nel suo interesse legittimo, fino alle
modifiche

apportate

nel

2005

alla

legge

sul

procedimento

amministrativo, ogni vizio di legittimit accertato dal giudice


ordinariamente

comportava,

senza

distinzione,

lannullamento

giurisdizionale dellatto amministrativo ritualmente impugnato.


Lannullamento dellatto poteva essere evitato solo se si fosse in
presenza di c.d. mere irregolarit; ma per mera irregolarit si
intendeva, appunto, quella difformit rispetto alla previsione
normativa cos lieve da non assurgere a vizio di legittimit.
La priorit data alla finalit di garantire la conformit dellatto
amministrativo al diritto oggettivo evidente nella stessa elaborazione
della nozione di interesse legittimo, come interesse alla corretta
applicazione delle norme poste per il perseguimento di fini generali,
da parte del cittadino che, rispetto alle stesse, si trovi in una posizione
particolare e specifica che permetta di differenziarlo dal quivis de
populo. Trattandosi di norma posta nellinteresse pubblico e non in

quello del titolare dellinteresse legittimo, si spiega, da un lato, che


fino agli ultimi anni dello scorso secolo, era esclusa la tutela
risarcitoria e, dallaltro lato, leventualit, ancor oggi accettata, che
laccoglimento del ricorso non desse luogo a vantaggi concreti per il
ricorrente, ma solo allobbligo par la P.A. di rinnovare latto annullato,
eliminando il vizio di legittimit riscontrato dal Giudice.
Non senza ragione, diversamente dallattivit del Parlamento e della
Magistratura, che pubblica, lazione dellAmministrazione seguiva
(e ci avvenuto fino a pochi anni addietro) lopposto principio della
riservatezza. Invero, nel sistema tradizionale dellatto amministrativo,
lintervento del cittadino era previsto, ma dopo ladozione del
provvedimento e, cio, quando lo stesso stato gi formato in tutte le
sue parti; con limportante conseguenza che tale intervento non pu
pi influire (o interferire) sul contenuto dellatto, ma solo provocare
una verifica della conformit o meno dellatto gi confezionato alle
norme. Del resto, se latto da adottare deve costituire la pi imparziale
e rispettosa applicazione delle scelte politiche gi effettuate dal potere
legislativo, quale necessit vi che il privato intervenga nel
procedimento di formazione dellatto amministrativo? Invero i lati
negativi di un simile intervento risultano palesemente prevalenti
rispetto a quelli positivi, poich linteressato non pu che cercare di
introdurre nel provvedimento contenuti che rispondono pi ai propri
interessi che allimparziale esercizio del potere amministrativo nel
rispetto delle leggi che lo disciplinano e dellinteresse pubblico che il
legislatore vuole venga curato attraverso l'esercizio di quel
determinato potere amministrativo. Semmai occorre vietare che il
provvedimento amministrativo, o la deliberazione dellorgano
collegiale amministrativo, vengano prese da persone che, pur
competenti ad adottare latto, hanno per nel singolo caso un loro
interesse personale che potrebbe portarli a prendere decisioni
influenzate dallinteresse privato: da qui lobbligo di astensione e le
vecchie norme penali sullinteresse privato in atti dufficio come c.d.
reato di pericolo.

17

Nozioni tradizionali di base


Diritto Soggettivo si intende la posizione in cui si viene a trovare il
soggetto al cui interesse lordinamento giuridico accorda una protezione
incondizionata e diretta mediante il riconoscimento di poteri e facolt.
Linteresse legittimo si riferisce ai rapporti tra privati e pubblica
amministrazione. Si ha tale situazione giuridica soggettiva quando il privato
vanta un interesse differenziato rispetto al comune cittadino e rilevante a che
lAmministrazione svolga la sua attivit in maniera conforme alla legge.
Linteresse legittimo, quindi, si pu definire come linteresse allosservanza
di una norma posta a fini pubblici da parte di un soggetto che rispetto ad
essa si trovi in una situazione particolare e specifica che lo differenzia dal
comune cittadino.
Principio di legalit, indica la soggezione degli organi amministrativi alla
legge;
corollario:
tipicit
dei
provvedimenti
amministrativi.
LAmministrazione pu esercitare solo i poteri autoritativi attribuiti dalla
legge e, conseguentemente, pu emanare soltanto i provvedimenti
amministrativi tassativamente previsti dalla legge: art. 97 Cost..
Principio di imparzialit, obbligo di agire al fine del perseguimento delle
finalit pubbliche obbiettivate dallordinamento: art. 97 Cost..
Principio di buon andamento, obbligo di operare in modo diligente ed
appropriato alla professionalit richiesta alla p.a.: art. 97 Cost..
Atto amministrativo, si intendono tutti gli atti di natura pubblicistica (cio,
non espressione della capacit giuridica di diritto privato) posti in essere
dallAmministrazione pubblica, con esclusione degli atti aventi forza di
legge del Governo.
Provvedimento amministrativo, latto finale del procedimento
amministrativo con il quale lAmministrazione incide sulle situazioni
giuridiche dei privati modificandole unilateralmente.
Esecutivit del provvedimento amministrativo: esprime lidoneit del
provvedimento amministrativo, a prescindere dalla sua legittimit, a
produrre automaticamente e immediatamente i propri effetti.
Esecutoriet del provvedimento amministrativo: esprime il potere
dellAmministrazione, quando lesecuzione del provvedimento richieda la
partecipazione del privato, di imporre coattivamente lesecuzione senza
ricorrere allAutorit giudiziaria.
Atto amministrativo vincolato, esercizio di un potere amministrativo
vincolato, si ha quando latto totalmente predeterminato dalla legge, per
cui lAmministrazione non deve esercitare alcuna valutazione degli interessi
in giuoco, ma solo accertare la sussistenza o meno dei presupposti indicati
dalla legge per lemanazione dellatto e la fissazione del suo contenuto.

Atto amministrativo discrezionale, esercizio del potere amministrativo


discrezionale, si ha quando latto non totalmente predeterminato dalla
legge, ma la legge attribuisce alla Amministrazione il potere dovere di
effettuare alcune scelte e valutazioni per concretizzare la migliore cura
dellinteresse pubblico da perseguire (cos si pu avere una discrezionalit
nellan, nel quid, nel quando, nel quomodo ecc.),
N.B.: gli atti amministrativi, anche quelli discrezionali, sono sempre
vincolati sotto i profili: a) dellorgano competente ad adottarli e b) del fine
pubblico da perseguire. In altre parole, il potere amministrativo
discrezionale sempre vincolato nel soggetto competente ad esercitarlo e
nel fine pubblico per cui il potere stesso viene attribuito.
Per discrezionalit amministrativa, si intende la ponderazione
comparativa di pi interessi secondari (pubblici e privati) in ordine ad un
interesse pubblico primario, costituito dallinteresse pubblico per la cui
tutela stato attribuito il potere amministrativo che si sta esercitando.
N.B. la presenza del vincolo del fine non consente alla P.A. di trasformare il
potere discrezionale in un potere esercitabile in modo pienamente libero.
Attraverso laccertamento di eventuali vizi di eccesso di potere possibile
sindacare la discrezionalit amministrativa individuando le ipotesi di
violazione di legge.
Merito, concetto legato alla discrezionalit amministrativa, e si pu
definire come quello spazio di agire libero che residua dopo lapplicazione
delle regole della discrezionalit amministrativa. Si risolve in un giudizio di
opportunit.
La discrezionalit amministrativa e il merito amministrativo non vanno
confusi con la Discrezionalit tecnica, che si pu definire un giudizio a
contenuto scientifico, e cio che richiede lapplicazione di regole
scientifiche di scienze c.d. non esatte. Si risolve in un giudizio scientifico
opinabile.
Accertamento tecnico, quando il giudizio a contenuto tecnico-scientifico,
si fonda sullapplicazione di c.d. scienze esatte. Si risolve quindi in un
giudizio scientifico che, essendo possibile verificare e ripetere, pu essere
corretto o scorretto, ma che non opinabile.
I vizi di legittimit sono vizi che denunziano la non conformit dellatto
amministrativo al diritto positivo (legge, regolamento ecc.).
Si distinguono tre tipi di vizi di legittimit:
- lincompetenza, violazione delle norme sulla competenza;
leccesso di potere, tipico vizio della discrezionalit
amministrativa. La formula eccesso di potere ricomprende varie
figure sintomatiche che rivelano, sia pure in via indiziaria (lunica
percorribile se non si vuole entrare nel merito della decisione presa
dalla P.A.), la presenza di una violazione delle norme che regolano il
potere amministrativo nella parte in cui stabiliscono la funzione

19

amministrativa, ovvero il fine pubblico da perseguire nellesercizio


della discrezionalit amministrativa: es. difetto di motivazione;
carenza di istruttoria; contraddittoriet, ingiustificata disparit di
trattamento ecc.. In tutti questi casi appare viziato, non ricostruibile
o incoerente liter logico seguito dalla P.A. per pervenire
alladozione del provvedimento e, quindi, per esercitare la
discrezionalit amministrativa in modo conforme alle finalit della
legge;
la violazione di legge, figura residuale, cui si riconducono tutte le
altre violazioni delle diverse prescrizioni contenute in disposizioni di
legge disciplinanti il procedimento o latto amministrativo: ad
esempio violazione delle norme che impongono una determinata
forma, il rispetto di un termine, lobbligo di acquisire un parere ecc..

Vizi di merito sono quei vizi che, senza mettere in discussione la


conformit o meno alla legge di un atto amministrativo, denunziano
linopportunit del contenuto dellatto amministrativo, sindacandolo
attraverso un riesame dello stesso.

B. ORGANIZZAZIONE.
1.

LAmministrazione

viene

tradizionalmente

suddistinta

in

Amministrazione attiva, consultiva e di controllo. Vi una prevalenza


degli organi monocratici nellamministrazione attiva, e degli organi
collegiali

nellamministrazione

consultiva

di

controllo.

Nellamministrazione attiva, infatti, il carattere monocratico degli


organi e il principio della gerarchia consente una migliore
individuazione delle responsabilit e una pi fedele esecuzione degli
atti amministrativi lungo la linea gerarchica che dal Ministro arriva
allimpiegato con mansioni meramente esecutive, passando per i
funzionari di diverso grado.
Nellamministrazione consultiva e di controllo, invece, minore il
problema della individuazione delle responsabilit (che restano in capo

agli organi di amministrazione attiva) e la struttura collegiale consente


una migliore ponderazione dellattivit ausiliaria per garantire la
regolarit dellazione amministrativa. Lattivit consultiva, nella
disciplina dellorganizzazione pubblica, costituita da pareri tecnici e
pareri

giuridici.

(pareri

amministrativi)

primi

garantiscono

losservanza delle regole scientifiche, i secondi lesatta interpretazione


delle leggi da applicare, riducendo cos il pi possibile gli spazi lasciati
aperti dalla legge. Accanto ai pareri facoltativi, che non sono previsti
dalla legge ma lamministrazione pu richiedere ove li ritenga utili,
sono presenti nella legislazione i pareri obbligatori, di cui la legge
impone lacquisizione nellambito del singolo procedimento ed anche
casi di pareri vincolanti e semivincolanti, che, cio, oltre a dovere
essere acquisiti, devono essere anche obbligatoriamente seguiti
(vincolanti), ovvero richiedono che la P.A. adotti particolari procedure
aggravate per discostarsi dagli stessi.
La presenza di pareri nei procedimenti serve a garantire la corretta
applicazione della legge, non solo quando si tratta di pareri
amministrativi, ma anche quando si tratta di pareri tecnici, poich anche
questi ultimi, attraverso la corretta applicazione delle regole tecniche,
contribuiscono a rendere il pi possibile conforme alla legge latto
amministrativo. Si tratta, infatti, di conformarsi alle prescrizioni
tecniche dettate dalla legge, accertando la sussistenza dei presupposti
tecnici da essa stabiliti per lesercizio del potere (c.d. accertamento
tecnico), ovvero esercitando correttamente la c.d. discrezionalit
tecnica, quando la legge impone lapplicazione di scienze non esatte.
Lattivit di controllo, almeno fino alla riforma del1994, soprattutto
giuridica (conformit dellatto alla legge). E significativo che nella
Costituzione del 1948 trova posto una norma (art. 100 Cost.) che
conferisce rilevanza costituzionale a due organi ausiliari del Governo,
di antica tradizione: il Consiglio di Stato in sede consultiva, ...organo
di consulenza giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia
nellamministrazione; e la Corte dei Conti in sede di controllo, cui
viene attribuito il controllo preventivo di legittimit sugli atti del

21

Governo e quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato


(intesa come controllo della conformit alla legge di tale gestione: la
parificazione del bilancio dello Stato). Il collegamento operato dallart.
100 dellattivit consultiva giuridico-amministrativa del Consiglio di
Stato alla finalit della tutela della giustizia nellamministrazione,
rivela il legame esistente tra lattivit consultiva voluta dal Costituente e
la garanzia del cittadino. La previsione (vedi art. 100, ultimo comma)
della indipendenza sia del Consiglio di Stato che della Corte dei conti di
fronte al Governo, serve a perfezionare il meccanismo tradizionale,
garantendo

al

massimo

il

cittadino

da

eventuali

deviazioni

dellamministrazione attiva dalla corretta applicazione della legge.


2. Lantica distinzione tra amministrazione diretta ed amministrazione
indiretta dello Stato, costituisce una valida chiave per intendere il
modo di concepire lunit dello Stato nel rapporto Stato-societ, almeno
fino agli anni cinquanta.
LAmministrazione diretta dello Stato composta dagli uffici
centrali, aventi sede nella Capitale e, quindi, dagli uffici periferici.
I) Uffici centrali: Ministeri. Organizzazione piramidale: Il Ministro
l'organo esterno e di vertice; Gli uffici sono articolati in direzioni
generali, divisioni, sezioni, cui si aggiungono organi collegiali interni a
carattere tecnico-consultivo.
II) Uffici periferici: Prefetture; Provveditorati; il Sindaco quale
Ufficiale di governo. Il Sindaco, in questo modo, viene ad assumere la
figura di organo dellamministrazione statale, accanto a quella storica
di vertice dellamministrazione comunale. Rilevanza di questultima
previsione

per

assicurare

una

diretta

capillare

presenza

dellAmministrazione statale (centrale) in tutti i comuni dItalia.


LAmministrazione indiretta dello Stato , invece, composta dagli
enti autarchici territoriali e dagli altri enti pubblici minori istituiti per la
cura di specifici fini pubblici.
Significativa la definizione di amministrazione indiretta data da
Santi Romano: consistente nellamministrazione di enti, dotati di

personalit propria, che esplicano la loro attivit primieramente nel


proprio interesse e, secondariamente, nellinteresse dello Stato che
coincide col loro e non se ne distingue. Cos questi enti (il comune, la
provincia, le istituzioni di pubblica beneficenza, ecc.) che diconsi
<<autarchici>>, possono considerarsi organi dellamministrazione
indiretta dello Stato (Diritto amministrativo, III ed., Milano 1912, pag.
78).
Peraltro l'attivit amministrativa viene qualificata come attivit di
polizia, nel senso che si tratta di intervenire nei vari settori della vita
sociale, anche per mezzo di limitazioni allattivit privata, con
provvedimenti amministrativi autoritari (gli ordini), esclusivamente al
fine di prevenire i danni o i pericoli sociali che da queste attivit
possano derivare.
La rivoluzione industriale, per, come si detto, porta profondi
cambiamenti nelle esigenze della societ, ampliando i compiti dello
Stato.
Cos Santi Romano, nel citato manuale di diritto amministrativo del
1912, fa rientrare tra le attivit di polizia industriale norme che in
realt sempre pi interferiscono nei rapporti interprivati e che si
rivolgono, pi che allindividuo in generale, al lavoratore operaio. Vedi
in questo senso le norme in materia: di lavoro dei fanciulli e delle
donne; di lavoro notturno e riposo settimanale; di prevenzione degli
infortuni per talune imprese pericolose; di assicurazione degli operai
contro gli infortuni.
3. Lazione dello Stato a mezzo dei concessionari di servizi
pubblici. Allinizio del novecento viene elaborata la teoria dei c.d.
servizi pubblici cui si ricollegano le c.d. concessioni di servizi
pubblici. E una formula per assorbire il fenomeno della
moltiplicazione dellingerenza dello Stato nei settori teoricamente
assegnati al diritto privato. Per restare a Santi Romano e al suo manuale
del 1912, egli indica come concessioni di pubblici servizi attivit tra
loro molto diverse per natura (almeno ai nostri occhi): i servizi di

23

trasporto, in particolare le ferrovie; la funzione di emissione dei biglietti


e il servizio di tesoreria, definiti come servizi svolti dalla Banca dItalia
quale istituto commerciale, ed esercitati sotto il controllo del Min.
Finanze. Quindi, illustrando le limitazioni allattivit privata da parte
dello Stato, lAutore precisa che non tutte le limitazioni si fermano a
dettare limiti di polizia mantenendo lattivit stessa in capo al privato,
poich altre volte tutto un intero ramo di attivit viene interdetto ai
privati e riservato agli enti pubblici o ai loro concessionari, non gi
per prevenire mali futuri, nel senso stretto della parola, ma per la
migliore organizzazione di un pubblico servizio (imprese pubbliche) o
anche per iscopi finanziari (privative fiscali). E ci pur essendo
attivit che, per loro natura, potrebbero anche esercitarsi da privati.
Oreste Ranelletti, in quegli anni, estende il concetto di attivit pubblica
ad ogni attivit dello Stato, si manifesti essa in forma coercitiva per atti
autoritari (dimperio), ovvero nella prestazione di beni e servigi che
lo Stato o altri per esso faccia a favore del pubblico, per provvedere
allassistenza o assicurare la conservazione e favorire e promuovere lo
sviluppo progressivo del benessere sociale, quando nellinteresse
generale e anche in quello individuale lo Stato creda di dovere rendere
obbligatorio e imporre allindividuo di valersi ed avvantaggiarsi di
taluni beni e servigi (es. istruzione obbligatoria, vaccinazione).
[ovvero] quando nella prestazione o produzione di beni e servigi si
attribuisce un privilegio giuridico ad esempio assumendo quelle
funzioni in condizioni di monopolio per scopi finanziari o per scopi
sociali, cio per soddisfare meglio interessi collettivi popolari,
limitando per tal modo con un proprio atto di volont la libert
industriale degli altri subbietti [ovvero] in tutta la sua azione di
aiuto dellattivit privata, di assistenza e produzione e prestazione di
quei beni e servigi, [in cui] lo Stato non si manifesta pi nel suo potere
dimpero, ma solo come forza benefica che pone a disposizione della
societ i suoi poderosi mezzi, di cui dispone, rimanendo ciascuno libero
di valersene o meno (Principii di diritto amministrativo, Napoli 1912,
p.380-381). Da qui la definizione pi diffusa secondo la quale detto

servizio pubblico ogni attivit di produzione di servizi, volta a


soddisfare bisogni di interesse generale, attribuita dalla legge in
titolarit ad un apparato pubblico e sottoposta ad un regime giuridico
derogatorio rispetto al regime giuridico privatistico (idest sottoposta ad
un regime giuridico amministrativo).
4. Amministrazioni ed aziende autonome dello Stato. La
concessione del servizio pubblico ai privati, da un punto di vista
organizzativo, serve alla P.A. per trasferire alla gestione del privato
imprenditore compiti che essa sente come propri (e dei quali quindi si
riserva la titolarit), ma per il cui esercizio (gestione) non si sente
adeguatamente attrezzata. Per esercitare servizi pubblici si sono
ricercati, tuttavia, anche altri modelli organizzativi. Dopo alcune isolate
esperienze del primo novecento di societ miste, cio s.p.a. a capitale
pubblico e privato, in seno alle quali la presenza di soci privati accanto
al socio pubblica amministrazione consentiva una collaborazione tra
controllo pubblico avente di mira linteresse generale e capacit
imprenditoriali private, si fatto strada, sia a livello comunale che a
livello statale, un modello organizzativo pubblicistico caratterizzato da
deroghe allordinario regime amministrativo aventi lo scopo di rendere
possibile lesercizio da parte della P.A. dei nuovi compiti richiedenti
non gi la produzione di provvedimenti amministrativi, ma di beni e
servizi. In sostanza, salvo il caso di servizi pubblici minori a basso
impegno

gestionale,

che

venivano

svolti

direttamente

dallAmministrazione attraverso i suoi ordinari uffici, si ricorso al


modello delle Amministrazioni ed aziende autonome dello Stato.
Questi ultimi sono organi della persona giuridica Stato dotati di
particolari autonomie, legati ad un ministero (es.: Min. Trasporti per
lAzienda Ferrovie dello Stato) e caratterizzati appunto da pi o meno
estese deroghe alle ordinarie norme disciplinanti lorganizzazione
ministeriale (in questo consistono le autonomie), giustificate dalla
peculiarit dei compiti esercitati. A tale modello, a livello locale, faceva

25

riscontro l'Azienda municipale, organo autonomo del Comune per la


gestione di un servizio pubblico locale.
5. La proliferazione degli enti pubblici. Nel corso del novecento, il
modello dellente autarchico istituzionale ha un grande sviluppo, per la
sua idoneit a rispondere ai nuovi compiti che lo Stato assume. Lente
pubblico funzionale una persona giuridica pubblica, a disciplina
singola (esempio INA) o di gruppo (es. Camere di Commercio), istituita
dallo Stato per il perseguimento di un determinato fine pubblico, che
viene legislativamente disciplinato in modo da dotarlo di una
organizzazione mirata al compito da perseguire.
Luso di tale strumento, avente una personalit giuridica e, quindi, una
soggettivit diversa da quella dello Stato, almeno in via astratta, non
intacca la ricostruzione concettuale della garanzia del cittadino nei
confronti dellAutorit pubblica data dal legame Governo-Parlamentocittadini, perch il collegamento con il potere esecutivo-Governo
assicurato sotto molteplici profili: a) gli amministratori dellente
pubblico funzionale (detto anche istituzionale, ovvero parastatale)
sono nominati dal Governo; b) lente sottoposto alla vigilanza di un
Ministero (quello competente per settore) che approva gli atti di
maggiore importanza ed il bilancio; c) i poteri esercitati dallente
pubblico funzionale sono poteri amministrativi e gli atti adottati sono
sottoposti al regime del diritto amministrativo; d) il personale dellente
legato ad un rapporto di pubblico impiego privatizzato, sia pure
disciplinato dalle norme istitutive dellente e dal regolamento del
personale adottato dallente stesso.
Come si detto, il modello dellente pubblico istituzionale, sia
nazionale che locale, si espande grandemente nel corso del 900 almeno
fino allavvento delle Regioni a statuto ordinario. Tale moltiplicazione
si accentua con il fascismo, periodo in cui non solo si creano nuovi enti
pubblici, ma si attribuisce personalit giuridica di diritto pubblico a
numerosi enti preesistenti aventi scopi di interesse collettivo. Il
fenomeno (delle cc.dd. amministrazioni parallele o anche degli enti

parastatali) continua con la Repubblica, almeno fino agli anni 70 del


novecento (ed ancor oggi diffuso: vedi art. 26 c.d. Taglia-enti d.l.
112/2008). Una ricerca del Ciriec del 1972 aveva individuato lesistenza

di circa 58.019 enti pubblici, suddivisi in 345 enti a disciplina singola e


62 gruppi di enti. Gli enti territoriali (regioni, province, comuni e
consorzi di comuni) erano 12.902; nella sanit operavano n. 1.343 enti;
nella previdenza sociale n. 8.676 enti; nella assistenza sociale n. 17.628
enti; nel credito n. 148 enti; nellistruzione (esclusa lassistenza
scolastica) n. 2.279 enti; nellagricoltura n. 543 enti.
Solo con lavvento delle Regioni ordinarie, come vedremo, si assiste ad
una certa riorganizzazione dellamministrazione pubblica intorno alle
regioni e agli altri enti rappresentativi delle collettivit locali.
6. Gli enti pubblici economici. A partire dal periodo fascista, al
modello degli enti pubblici istituzionali sopra descritto si aggiunge
quello dei c.d. enti pubblici economici.
Lo sviluppo degli enti pubblici economici trae origine almeno da due
diverse vicende.
La prima vicenda si ricollega allorganizzazione fascista del lavoro. Il
personale di alcuni enti pubblici aventi carattere di impresa nel periodo
fascista viene inquadrato nel sistema corporativo e della magistratura
del lavoro, dando luogo ad un rapporto di lavoro identico a quello delle
imprese private. Dopo la caduta del fascismo e labolizione del sistema
corporativo, tuttavia tali enti, in considerazione della loro natura di
impresa operante in prevalenza mediante atti di diritto privato, hanno
mantenuto con il loro personale un rapporto di lavoro privato senza
tornare nellambito del pubblico impiego. Tali enti vengono cos
denominati enti pubblici economici e restano nettamente distinti dagli
altri enti pubblici istituzionali.
La seconda vicenda legata alla depressione degli anni 30. In base alle
teorie economiche sul c.d. salvataggio delle imprese industriali,
elaborate gi alla fine dell800 a seguito del dibattito suscitato dalla
crisi bancaria del 1893-94 (vedi in particolare lo studio di Maffeo

27

Pantaleoni sulla Caduta della Societ Generale di Credito Mobiliare


pubblicato nel Giornale degli Economisti del 1895), lo Stato durante la
Grande depressione intervenne massicciamente per salvare le banche
- e ,quindi, il sistema industriale. Tali interventi hanno portato
allemanazione di una nuova disciplina del sistema creditizio, alla
istituzione dellIMI Istituto Mobiliare Italiano (che avrebbe dovuto
erogare crediti a medio lungo termine per risanare le societ in crisi) e
dellIstituto di liquidazione, poi trasfuso nellIRI (Istituto di
Ricostruzione Industriale)
Nel dopoguerra il sistema ebbe nuovo impulso. AllIRI si aggiunse
lENI (Ente Nazionale Idrocarburi: l. 10.2.1953 n. 136), ed altri enti di
gestione, nonch si istitu il Ministero delle partecipazioni statali
(l.22.12.1956, n.1589) ed il Comitato interministeriale per le pp.ss.,
sottolineando in questo modo la dipendenza dal Governo del sistema
delle partecipazioni statali.
Sul versante delle imprese pubbliche da ricordare, con lavvento
politico dei governi di centro sinistra, la creazione del monopolio
elettrico, con la nazionalizzazione del settore e listituzione dellENEL,
ente pubblico economico (l. 6.12.1962, n.1643), come tale operante
mediante organizzazione, atti e personale di diritto privato.
Lente pubblico economico, quindi, si distingue nettamente dallente
pubblico istituzionale, perch: ha una organizzazione interna di tipo
privatistico; ha un personale con rapporto di impiego non solo privato
ma legato ai contratti collettivi privati; esercita la propria attivit
prevalentemente mediante la propria capacit di diritto privato e, cio,
mediante atti privatistici e non poteri amministrativi. Esso, tuttavia, si
differenzia anche dalla persona giuridica privata perch, essendo un
ente pubblico, fa parte della Pubblica Amministrazione e, quindi, (a)
pu essere titolare di potest amministrative, (b) pu essere oggetto di
normative ad hoc (sottrazione al principio di eguaglianza); (c) pu
essere titolare di beni e servizi pubblici (e non mero gestore in
concessione degli stessi). Inoltre, in virt della riserva di legge
sullorganizzazione pubblica dettata dallart. 97 Cost, (d) deve essere

istituito per legge e, quindi, (e) pu essere modificato e/o estinto solo
per legge.

C. PERSONALE.

Luguaglianza

dei

cittadini

espressa,

nelle

dichiarazioni dei diritti delluomo, anche dal diritto di ogni cittadino ad


accedere alle carriere pubbliche in base alla capacit dimostrata (cfr.
lart. 6 della Dichiarazione francese dei diritti delluomo e del cittadino
del 26 agosto 1789, che afferma solennemente: La legge
lespressione della volont generale. Tutti i cittadini essendo uguali
ai suoi occhi sono ugualmente ammissibili a tutte le dignit, posti ed
impieghi pubblici secondo la loro capacit, e senza altra distinzione che
quella delle loro virt e dei loro talenti.).
Come la disciplina dellatto e quella dellorganizzazione per ministeri e
per enti pubblici, anche la disciplina del personale, come si detto,
deve contribuire a raggiungere lo scopo di garantire la libert del
cittadino nei riguardi dellautorit dello Stato, concorrendo a far s che
le scelte politiche contenute nelle leggi siano pienamente realizzate
dallAmministrazione pubblica. La legislazione sul personale viene
affinandosi nel corso dellottocento e di gran parte del novecento,
agendo su due fronti: a) operando in modo da garantire la
professionalit e la competenza del personale; b) realizzando uno
statuto degli impiegati dello Stato che garantisca lesatta esecuzione
delle disposizioni del personale politico posto al vertice dei ministeri da
parte del personale burocratico, ma con modalit tali da porre il
pubblico funzionario nella condizione di potere resistere alle eventuali
pressioni dei vertici politici che, per motivi di partito e/o elettorali,
mirassero a forzare lattivit burocratica allontanandola dai binari della
legittimit (intesa come conformit alla legge).
Si crea a tal fine un rapporto di pubblico impiego nettamente distinto
dallimpiego privato. La scelta della carriera burocratica normalmente
d luogo ad una vita di lavoro che inizia nella P.A. e si conclude nella
P.A. al momento del collocamento a riposo per limiti di et.

29

Nasce una burocrazia professionale con caratteristiche e regole proprie.


Le competenze decisionali spettano al Ministro, coadiuvato dai
Sottosegretari di Stato (personale politico), ma la burocrazia ad
istruire in modo professionale e tecnico i singoli provvedimenti,
applicando le leggi (personale amministrativo) e le regole scientifiche
(personale tecnico), al servizio esclusivo dello Stato ai sensi dellart. 98
Cost. (per cui il pubblico impiegato gode di uno statuto che lo
protegge nella sua attivit di imparziale e professionale applicazione
della legge dagli eventuali abusi del personale politico, fino alla
possibilit di esigere l<<ordine scritto>>, ovvero allobbligo di opporsi
anche ad un simile ordine se contro lo Stato). Per il pubblico impiegato
tale lavoro costituisce la sua sola o principale occupazione. E la c.d.
burocrazia razionale del modello Weberiano.
La Costituzione (artt. 97 e 98) porta a compimento tale processo
stabilendo una riserva di legge in materia di pubblici uffici ed
aggiungendo che la legge, a sua volta, deve stabilire un ordinamento
degli uffici che determini le sfere di competenza, le attribuzioni e le
responsabilit proprie dei funzionari. La Costituzione inoltre, sempre
allart. 97, prevede laccesso al pubblico impiego mediante concorso e,
allart. 98, proclama solennemente che i pubblici impiegati sono al
servizio esclusivo della Nazione.
La disciplina del pubblico impiegato quindi dettata non gi dal
Governo alle cui dipendenze esso lavora, o dalla contrattazione
collettiva, ma dal Parlamento mediante lemanazione delle leggi sul
pubblico impiego.
Lo statuto degli impiegati civili dello Stato, dettato per legge, segue
regole che consentono, almeno in linea astratta, di raggiungere gli scopi
di garanzia della legalit che si sono sopra indicati: a) la scelta avviene
mediante pubblico concorso, e, quindi, in base alla qualificazione
professionale; b) la nomina un atto amministrativo unilaterale che
autoritativamente instaura il rapporto di pubblico impiego; c) si entra
nella carriera burocratica dal primo gradino, per poi percorrere tutti i
successivi gradini, in base ad un rigido sistema di avanzamento, basato

su anzianit ed esami; d) la legge detta una minuziosa regolamentazione


dei fatti modificativi del rapporto (aspettative, congedi, comandi,
distacchi, missioni); e) la legge predetermina rigidamente le qualifiche,
le competenze ed i posti in organico; f) la legge detta un complesso e
minuzioso procedimento disciplinare, che ha lo scopo di garantire il
funzionario da sanzioni provocate non gi dalla violazione di doveri
di ufficio, ma da sue legittime resistenze ad eventuali pretese del
vertice politico non corrispondenti alle leggi che disciplinano lazione
amministrativa; g) vi una rigida predeterminazione dei fatti estintivi
del rapporto (et, destituzione, dimissioni, incapacit fisica); h) le
retribuzioni sono fissate per legge, per evitare favoritismi.
Accanto e in aggiunta alla responsabilit penale e civile, viene prevista
una responsabilit amministrativa del pubblico funzionario, con un
giudice ad hoc, la Corte dei Conti. Della responsabilit amministrativa
risponde limpiegato che, violando colpevolmente le leggi, abbia
provocato un danno allo Stato (ad esempio ponendo in essere un atto
amministrativo non corrispondente alle norme che lo regolano). Tale
responsabilit si estende agli amministratori pubblici. Del danno
erariale, fino alla riforma del 1994, rispondevano sempre anche gli eredi
dellimpiegato defunto. La Costituzione del 1948 completa tale disegno
normativo sancendo, allart. 28, che i funzionari e i dipendenti dello
Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le
leggi penali, civili e amministrative degli atti compiuti in violazioni di
diritti. Lart. 103 attribuisce alla Corte dei Conti la giurisdizione nelle
materie di contabilit pubblica e nelle altre specificate dalla legge.
Come vedremo, il personale a tuttoggi retto da un rapporto di pubblico
impiego, cio con un rapporto di lavoro a regime di diritto pubblico
sottoposto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo,
ormai

marginale

(magistrati,

avvocati

dello

Stato,

professori

universitari, personale militare e della polizia di Stato, personale della


carriera diplomatica e della carriera prefettizia ecc.), mentre il modello
generale, ad opera della c.d. privatizzazione del pubblico impiego,
oggi costituito dal rapporto di lavoro alle dipendenze delle

31

amministrazioni pubbliche, disciplinato dal codice civile e dalle leggi


sui rapporti di lavoro subordinato nellimpresa e sottoposto alla
giurisdizione del giudice ordinario (il giudice del lavoro), ma a
differenziare il mondo del lavoro pubblico rispetto al lavoro privato
resta la disciplina speciale dettata dal d.lgs. 30.3.2001, n. 165 e succ.
mod., la disciplina pubblicistica dei concorsi per laccesso allimpiego,
sottoposta alla giurisdizione del giudice amministrativo, nonch la
responsabilit amministrativa attribuita alla giurisdizione della Corte
dei Conti. Inoltre ancora molto limitata la mobilit tra lavoro alle
dipendenze delle imprese private e lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche; ancor oggi la carriera burocratica
generalmente si presenta alternativa al lavoro nel privato.
D. MEZZI FINANZIARI. Anche la disciplina dei mezzi finanziari e
dellazione contabile della P.A. strettamente ispirata al raggiungimento
dellobiettivo finale di garantire la libert del cittadino, legando lazione
autoritaria dello Stato alle scelte volute dalla maggioranza dei cittadini
stessi, espresse attraverso lorgano rappresentativo del popolo, il
Parlamento. Il bilancio dello Stato diretto da una autorit (il
Parlamento, come organo di indirizzo politico) ad altra autorit (il
Governo, come organo espressione della maggioranza formatasi in
Parlamento, cui spetta portare ad attuazione lindirizzo politico
formatosi in Parlamento) per disciplinare lattivit di gestione svolta da
questultima, attraverso la legge di bilancio.
La legge che approva il bilancio preventivo (art. 81 Cost.) atto
insieme approvativo, confermativo, autorizzativo ed impositivo di
limiti, poich con lapprovazione di questo fondamentale documento di
politica generale e particolare dello Stato, correlata al sacrificio sociale,
il Parlamento autorizza lesercizio di potest (tributi) o impone
ladempimento di doveri giuridici da parte della P.A. per il
perseguimento degli scopi menzionati nel bilancio, entro l'anno
finanziario.

La garanzia del cittadino nei confronti del potere autoritario dello Stato
viene sotto laspetto contabile assicurata non solo dalla disciplina del
bilancio preventivo, ma anche attraverso una rigorosa regolamentazione
di ogni fase della spesa pubblica, ispirata a garantire il cittadino che la
spesa (e, quindi, il concreto operare dellEsecutivo attraverso
lAmministrazione) non si discosti dagli obbiettivi fissati dalla legge di
bilancio.
La Corte dei Conti, quale organo tecnico-giuridico indipendente dal
Governo e dal Parlamento che funge da cerniera tra potere legislativo e
potere esecutivo, parifica (cio dichiara <<conforme alle proprie
scritture >>) il rendiconto generale dello Stato. La parificazione,
operata solennemente e con le forme giurisdizionali per sottolineare il
suo valore di garanzia della legalit dellazione amministrativa, chiude
il sistema di rigorosa verifica della rispondenza delloperato delle
PP.AA. alla legge di bilancio e, quindi, delluso del potere
amministrativo per natura autoritario in modo corrispondente alla
volont della maggioranza dei cittadini, quale consacrata nella legge,
secondo i descritti meccanismi del livello politico-costituzionale. La
parificazione accompagnata, ai sensi dellart. 100 Cost., da una
relazione della Corte dei conti al Parlamento sul risultato del riscontro
eseguito, nella quale la Corte deve esporre le ragioni per le quali, in
sede di controllo, ha apposto con riserva il suo visto agli atti
amministrativi,

nonch

tutte

le

sue

osservazioni

sullazione

amministrativa.
Successivamente, la Ragioneria generale dello Stato predispone lo
schema di disegno di legge di approvazione del bilancio consuntivo
che, secondo la procedura dei disegni di legge governativi, viene
presentato al Parlamento ed approvato con legge (anche in questo caso
con procedura ordinaria ex art. 72, ult. comma, Cost.).

33

PARTE SECONDA

Il

MODELLO

ATTUALE

LA SUA PI

RECENTE

EVOLUZIONE.
5. Il nuovo rapporto tra Societ e Diritto.
Se, come si detto (par.1), ogni societ tende ad esprimere un diritto
che risponde al suo modo dessere ed ai suoi bisogni, allora dobbiamo
interrogarci su quanto siano cambiati il modo dessere della attuale societ
italiana e i suoi bisogni rispetto a quelli da cui siamo partiti per tentare di
cogliere le radici e le ragioni del modello amministrativo italiano.
Da una societ chiusa, con una popolazione giovane interessata dal
fenomeno dellemigrazione (nel corso del novecento milioni sono gli italiani
emigrati allestero, i pi analfabeti, per sfuggire alla fame, e non solo dal
sud ma anche dal nord Italia verso le Americhe come anche gli altri paesi
europei; ancora nel secondo dopoguerra lItalia, in base ad accordi con il
Governo belga, inviava migranti in Belgio per lavorare nelle miniere pi
pericolose e degradanti in cambio della fornitura di carbone), si passati ad
una societ di anziani, esposta allimmigrazione non solo dai paesi
comunitari dellEst Europa, ma dallAfrica e dallAsia, con conseguenze
sulla eterogeneit delle etnie, dei costumi, delle culture, delle religioni
(lIslam si appresta ad essere la seconda religione pi diffusa, dopo la
Cattolica romana).
Ma lo stesso fenomeno, anche in forme pi acute, coinvolge tutti gli
altri aspetti sociali, economici e commerciali della societ doggi. Per
rendersene conto propongo un esempio: si pensi per un momento agli
oggetti di uso comune con i quali ciascuno di noi giornalmente ha a che
fare, al modo di vestire, di mangiare, di comunicare, di viaggiare e lo si
raffronti idealmente con i nostri nonni o bisnonni, anche solo di settantanni
fa. Tornando a settantanni addietro, saremmo abbigliati con vestiti fatti in
casa o da sarti e sartine locali; solo i modelli e/o i tessuti delle classi sociali
pi abbienti, forse, provenivano dallestero, da Parigi. Oggi, quanti di noi
hanno anche solo un maglione fatto in casa? Guardate le etichette dei vostri

abiti e dei vostri maglioni . Ieri la pizza napoletana a Brescia o ad


Agrigento era introvabile o del tutto esotica; oggi, come le pizzerie italiane
(o allitaliana) investono il mondo, i cibi del mondo investono lItalia, dai
ristoranti cinesi al kebab. Dalle interurbane tramite centralino si passati ai
cellulari triband, ad internet, a Facebook , agli iPod, . Ieri i treni potevano
avere scartamenti diversi anche per motivi di difesa nazionale, senza
compromettere il commercio; oggi gli aerei non potrebbero volare se non vi
fosse una normativa mondiale che disciplini tutto quanto ruota attorno ai
viaggi aerei: dalle regole sugli aeromobili a quelle sul personale di volo,
dalle norme sulla meteorologia a quelle sui passaporti. Il numero di italiani
che oggi va allestero per motivi non legati alla necessit di emigrare non
comparabile con quello dei nostri nonni. Ancora negli anni trenta del
novecento, molti degli abitanti dei paesini rurali posti a pochi chilometri da
Roma non solo non avevano mai visitato altre regioni dItalia, ma spesso
non erano stati neppure a Roma e tanto meno intrattenevano rapporti con
cittadini di altre nazioni; oggi possiamo con buona ragione parlare di
villaggio globale e le nuove generazioni non solo viaggiano, ma
intrattengono rapporti con giovani di tutto il mondo sia di persona che via
internet.
Tutte queste trasformazioni non sono senza conseguenze sul diritto,
innanzi tutto perch modificano i rapporti tradizionali tra diritto statale e
diritto internazionale e rendono utopico considerare il diritto in generale, e il
diritto amministrativo in particolare, come espressione dellordinamento
giuridico statale, inteso come ordinamento realmente ed effettivamente in
grado di imporsi come originario, indipendente e sovrano.
La globalit indebolisce e, comunque, trasforma il ruolo dello Stato
amministratore, come anche legislatore, sia verso lalto, moltiplicandosi i
casi in cui lambito territoriale nazionale non ottimale e deve cedere il
passo alla dimensione europea o mondiale, sia verso il basso, poich di
riflesso si accentuano, non solo in Italia, le istanze locali, il che comporta
non indifferenti problemi in particolare per lItalia che ha migliaia di
comuni e un numero di regioni ben pi numeroso rispetto a molti altri Stati
europei, anche in relazione alla sua superficie.

35

Dallo Stato unitario del quale abbiamo celebrato i centocinquanta anni


e, poi, dalla Repubblica Italiana della Costituzione del 1948 ,una e
indivisibile che riconosce al proprio interno le autonomie locali e le
promuove, sia a livello comunale che regionale, come sua componente e
caratteristica, non ancora chiaro se si stia passando ad una Italia federale 1,
dove, per definizione, la solidariet nazionale non pu che presentarsi come
in seconda battuta rispetto alla solidariet comunale e regionale, in un
contesto nel quale lassetto legislativo e amministrativo che sembra tendere
ad imporsi su tutti sullo Stato come sulle Regioni frutto piuttosto di
decisioni espresse da poteri comunitari e/o transazionali, cui lo Stato e le
Regioni possono partecipare ma difficilmente condizionare.
Le nuove caratteristiche della attuale societ italiana, dunque,
sembrano non consentire agli individui che la compongono di attribuire allo
Stato, n ad alcun altra Autorit (o Istituzione), la capacit di esprimere la
societ nel suo complesso. Se nessuna istituzione rappresenta per intero una
siffatta societ, nessuna istituzione pu vedersi da essa attribuito il
monopolio del diritto. Ne consegue che una siffatta societ si trova ad avere
una pluralit di referenti pubblici che si integrano tra loro, ma nessuno dei
quali pu assumere una posizione monopolizzante e totalizzante. Pertanto
tali referenti pubblici (compreso il referente Stato) sono necessariamente
portati ad essere aperti allapplicazione di regole giuridiche di diversa
provenienza.
Il diritto di una siffatta societ non necessariamente deve essere
prodotto da una Istituzione, pi o meno estesamente articolata al suo
interno, ma pu essere prodotto da pi strutture, tra loro diverse per origine
1 da capire se si sia o meno di fronte ad un uso improprio del termine

(federalismo amministrativo, federalismo fiscale ecc.) da parte del dibattito


politico, che ha influenzato anche i giuristi (molti dei quali, non a caso, mettono il
termine tra virgolette), ma che non intende trasformare lItalia da stato unitario a
stato federale, bens mira ad introdurre riforme amministrative pienamente
conformi al modello giuridico costituzionale delle autonomie locali iscritte in una
Repubblica Italiana una e indivisibile (art. 5 Cost.). Va a tal riguardo osservato
che, almeno fino ad oggi, anche dopo la riforma del Titolo V della Parte II della
Costituzione, nel testo costituzionale mai si utilizzano termini come federale,
federalismo ecc. e lautonomia finanziaria di cui allart. 119 Cost. - e le norme
attuative della stessa che sono in itinere - non contrastano n contraddicono lart. 5
Cost. .

storica, natura e caratteristiche, che operano in modo pi o meno


indipendente (o interdipendente). Si pu avvertire lesigenza di norme che
non vengano prodotte da una Istituzione (sia essa lUE, o le strutture
rappresentative dello Stato o delle Regioni) ma da altre entit aventi una
diversa legittimazione sociale (vedi le c.d. autorit indipendenti). Si
moltiplicano i soggetti che possono elaborare e curare gli interessi pubblici.
Lelaborazione delle scelte politiche, cio delle scelte che coinvolgono la
societ, quanto mai varia e disaggregata.
Lo Stato oggi opera applicando norme giuridiche di diversa
provenienza e non solo, al suo interno, viene definitivamente a perdere
loriginaria organizzazione accentrata, ma, oltre a presentarsi come una
struttura disaggregata e policentrica, sembra ridursi ad una tra le molteplici
strutture della societ italiana, non pi esclusiva n totalizzante. Certamente
ancor oggi lo Stato (nel suo complesso) occupa nella societ una posizione
centrale e preminente, ma tale posizione non pi esclusiva e, soprattutto,
non ha pi alle sue spalle un comune sentire che vede nello Stato
lordinamento originario nel quale si risolve lordinamento giuridico della
societ. Al contrario, anche lo Stato viene posto in discussione dalla societ
civile e, come tutte le altre strutture della societ attuale, si giustifica nella
sua esistenza e nelle sue dimensioni solo se e in quanto avvertito come
utile per essa e, dunque, nella misura in cui efficiente ed efficace
nellassolvere ai ruoli che ad esso vengono demandati.2
La libert dellindividuo ancora oggi alla base della nostra societ;
ma la libert costituisce lambiente in cui le strutture pubbliche devono
operare, non il fine delle stesse; e la libert dellindividuo, singolo o
associato, garantita non soltanto dallo Stato e dal sistema organizzativo
che abbiamo descritto nelle precedenti lezioni, ma dallinsieme delle
strutture della societ globale in cui si inscrive la societ italiana. Non a caso
si assiste ad una profonda rielaborazione del diritto internazionale e vi sono
2 Si pensi allo sviluppo dei c.d. ADR (dall'acronimo inglese di Alternative Dispute

Resolution) e cio del ricorso a metodi alternativi di risoluzione delle controversie,


in quanto ritenuti pi rapidi e efficienti nel dare soluzioni accettabili in modo meno
oneroso. E sempre sul piano politico-legislativo si rifletta sulla nuova attenzione
data alla efficacia della regolamentazione.

37

organismi e giudici internazionali chiamati a dirimere non soltanto le


controversie tra Stati, ma a sindacare e sanzionare, su richiesta
dellindividuo, i comportamenti repressivi degli Stati nei riguardi dei loro
cittadini colpiti nelle libert fondamentali. Come osservava Benedetto XVI
nella enciclica Caritas in veritate (cfr. par. n. 24): Nella nostra epoca, lo
Stato si trova nella situazione di dover far fronte alle limitazioni che alla
sua sovranit frappone il nuovo contesto economico-commerciale e
finanziario internazionale, contraddistinto anche da una crescente mobilit
dei capitali finanziari e dei mezzi di produzione materiali ed immateriali.
Questo nuovo contesto ha modificato il potere politico degli Stati.
Le autorit pubbliche (siano esse nazionali o locali) non sono viste
come lineliminabile male minore che gli individui devono subire per
rendere possibile lordinata esistenza della societ civile, bens sono
percepite come alcuni degli strumenti attraverso cui la societ si realizza.
Lo Stato non ha pi soltanto compiti autoritativi volti ad assicurare ai
privati il libero esercizio della loro capacit giuridica generale e, cio, le
proprie attitudini ed aspirazioni in una societ di uomini liberi, bens, per la
societ che in esso si riconosce, ha il compito di erogare beni e servizi che
sono determinanti per laffermazione della societ (nel nostro caso italiana)
nella competizione mondiale.
Il giudizio sulle strutture amministrative della Repubblica Italiana,
quindi, viene espresso sul parametro della efficienza e della efficacia. Esse
trovano legittimazione e giustificazione in tanto in quanto vengono
percepite come fattore di competitivit e di sviluppo per il Paese.
Per questo diviene primario il principio dellefficienza e dellefficacia
di tali strutture. Non basta che queste strutture siano democratiche e che
agiscano in modo da garantire la libert dellindividuo; esse, per giustificare
la loro presenza (e lestensione della loro presenza), devono essere capaci di
dare risultati, cio di concorrere utilmente allo sviluppo della societ nel
suo complesso.

Le strutture che producono il diritto applicato dalla societ e quelle


che si occupano di gestire tutte le funzioni necessarie per la vita della
societ (dalla circolazione stradale alla giustizia) devono essere tra loro
coordinate ma non necessariamente rispondere ad un unico vertice. Esse,
tuttavia sono accomunate dal fatto di costituire le strutture della societ
italiana come societ aperta ed il suo diritto che, appunto per tale diversa
origine, non pi monopolizzato da un solo centro unitario di potere.
6. Il livello politico-amministrativo.
Indagare sulle conseguenze che da questa nuova realt derivano nella
elaborazione del livello politico-costituzionale interno allo Stato italiano ci
porterebbe lontano dal nostro tema. Infatti una realt ancora in fieri e cos
articolata non consente un discorso unitario come quello che si svolto con
riferimento al periodo storico precedente. Dobbiamo pertanto soffermare la
nostra attenzione sul livello politico amministrativo, per indicare alcune
riflessioni generali.
Si gi detto che, a causa dei mutamenti intervenuti nella societ, il
modello di organizzazione amministrativa che sta nascendo appare fondato
su principi nuovi e diversi, sia rispetto alla parte della Costituzione del 1948
per cos dire tradizionalista che a quella c.d. innovativo-programmatica.
Se non si di fronte ad un modello che contrasta con la Costituzione, senza
dubbio si di fronte ad un modello che va oltre la Costituzione. Sta di fatto
che la Costituzione, almeno in questa fase storica, sembra avere perso quel
ruolo di bussola, di mappa della societ attuale, di strumento
interpretativo costituente la chiave di lettura, il punto di riferimento per la
ricostruzione del livello politico amministrativo.
In sostanza, i principi che stanno a fondamento del nuovo modello che
ogni giorno va costruendosi non sono contro la Costituzione del 1948 ma
certamente in molti casi non sono neppure nella Costituzione e non
traggono ispirazione ed alimento dalla Costituzione. Certo, le modifiche
apportate a cavallo del nuovo secolo ad alcuni articoli della Costituzione del
1948 e allintero Titolo V della Parte II mirano a far riguadagnare alla Carta
Costituzionale il ruolo che si appena descritto, ma, trattandosi di correttivi

39

parziali, non sembrano ad oggi riuscire a indicare un nuovo modello


complessivo sufficientemente chiaro, completo e coerente.
Comunque, seguendo le nuove indicazioni, la chiave interpretativa pi
fruttuosa per cercare di decifrare e descrivere lamministrazione pubblica
dellItalia del terzo millennio sembra essere quella di considerare la stessa
come parte di un sistema giuridico aperto, nel quale circolano discipline
giuridiche di diversa provenienza secondo principi di coordinamento, di
assimilazione e di reciproco riconoscimento, piuttosto che di separazione e
di estraneit. Ne consegue la possibilit di individuare strutture
amministrative molto diverse che pure collaborano fianco a fianco e si
integrano per comporre un unico quadro che rappresenta il medesimo
soggetto complesso: gli apparati amministrativi della societ italiana doggi.
Il principio generale che sta a fondamento di questo modello molto
diverso da quello del precedente modello di amministrazione pubblica dello
Stato nazionale, ed , in definitiva, piuttosto semplice nella sua
pragmaticit.
Ogni struttura sovra-individuale, in ultima analisi, non trova altra
effettiva legittimazione che nel fatto di essere utile allo sviluppo della
societ e di rappresentare la struttura pi idonea per lo svolgimento del
compito che sta espletando.
Corollario di tale principio che ogni struttura va valutata secondo i
criteri della efficienza e della efficacia.
Applicare

questo

principio

ed

il

suo

corollario

allazione

amministrativa ha portato, ad esempio, a dare maggiore attenzione


allimpatto della regolamentazione e, cio, alla capacit dellazione
amministrativa e normativa di raggiungere i risultati che essa si propone.
Cos negli anni novanta e, poi, con la legge 28 novembre 2005, n. 246 (art.
14) e s.m.i., si dato impulso alle metodologie in materia di analisi di
impatto della regolamentazione (AIR) e di verifica dellimpatto della
regolamentazione (VIR). LAIR interviene in fase di predisposizione degli
atti normativi al fine di verificare ex ante lopportunit di un nuovo
intervento normativo e valutarne i probabili effetti sulle attivit dei cittadini
e delle imprese e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni. Il

VIR opera nella fase successiva, ex post, consistendo nella valutazione,


anche periodica, del raggiungimento delle finalit e nella stima dei costi e
degli effetti prodotti da atti normativi sulle attivit dei cittadini e delle
imprese e sull'organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche
amministrazioni (art. 14, comma 4, l.n. 246/2005).
Applicare questo principio ed il suo corollario alla organizzazione
amministrativa vuol dire cambiare radicalmente il sistema e la sua logica, a
partire dalla stessa definizione di "pubblico".
Riflettiamo sul concetto di pubblico.
Superata da tempo la netta separazione tra sfera pubblica e sfera
privata, pu ritenersi superata la stessa distinzione tra pubblico e privato,
almeno nei limiti in cui il pubblico viene ad essere identificato con lo
Stato. Le strutture della societ attuale non si prestano ad una lettura che
identifica lo Stato come il potere pubblico della societ nazionale.
Linteresse pubblico non solo non pi unitario, in quanto ha perso
lelemento unificatore che lo rendeva tale (lo Stato-Persona del c.d. <<Stato
monoclasse>> di ottocentesca memoria), ma non pi neppure
identificabile con linteresse perseguito dai molteplici apparati statuali del
c.d. <<Stato pluriclasse>> del novecento. Se ancor oggi utile qualificare
un interesse o un organismo come pubblico o privato al fine di
distinguere il livello individuale da quello sovra-individuale, si deve, per,
essere ben consapevoli che, cos intesa, la distinzione consente, senza dar
luogo ad alcuna contraddizione, che un interesse pubblico faccia capo ad
un soggetto privato, sia esso una ONG o altra figura privata, e che un
organismo possa essere qualificato organismo di diritto pubblico pur
essendo formalmente esterno allapparato amministrativo della Repubblica.
Ne consegue la necessit, a livello di studio e di esame
dellorganizzazione pubblica amministrativa della odierna societ italiana,
di disegnare una societ complessa nella quale operano pi strutture di
diversa provenienza che, nel loro insieme, costituiscono lorganizzazione
pubblica complessiva della societ italiana, svolgendo una molteplicit di
vecchie e nuove funzioni. Nelleffettuare tale studio, le strutture

41

amministrative che tradizionalmente vanno sotto la denominazione


pubbliche amministrazioni - ovvero sotto la formula lo Stato e gli altri
enti pubblici - devono essere considerate parte certamente fondamentale e
rilevantissima della organizzazione amministrativa complessiva della
societ italiana, ma pur sempre una parte di tale organizzazione, la quale,
per la sua ampiezza e complessit, non pu essere ridotta (n ricondotta) alla
somma delle pubbliche amministrazioni statali, n alla somma delle
strutture che vanno sotto la ricorrente denominazione Stato ed altri enti
pubblici. Anzi, come avviene ad opera dellart. 7 del codice del processo
amministrativo, lo stesso termine pubbliche amministrazioni oggi pu
legittimamente essere dilatato fino ad utilizzarlo per ricomprendervi anche
soggetti che certamente non lo sono e, pur tuttavia, possono rientrarvi in
quanto ad esse equiparati o comunque tenuti al rispetto dei principi del
procedimento amministrativo (art. 7, comma 2, c.p.a.).
Lo Stato, nelle sue articolazioni amministrative, gli enti pubblici
nazionali e locali, le Regioni, le Province ed i Comuni, in breve tutti
soggetti pubblici nel senso tradizionale del termine, non solo non
esauriscono il quadro della organizzazione amministrativa della societ
italiana del duemila ma, per ben comprenderne il ruolo, vanno presi in
considerazione e studiati nel contesto generale in cui oggi si collocano,
senza estrapolarli ed isolarli col pretesto di uno studio limitato al c.d. diritto
interno. Ed essi vanno esaminati con la consapevolezza che non si tratta di
studiare

descrivere

apparati

amministrativi

intangibili

e/o

insostituibili, poich non la societ che deve piegarsi alle esigenze dello
Stato, ma sono gli apparati amministrativi statali che devono adeguarsi alle
nuove esigenze della societ e rendersi compatibili con gli altri
componenti del sistema, al fine di non compromettere i risultati complessivi
cui mira lazienda Italia. Invero, anche per tali strutture vale la regola che
un soggetto va sostituito allorquando altri soggetti risultassero pi idonei
allo svolgimento del compito ad esso attribuito.
Si giunge cos alla visione di una pluralit di apparati pubblici,
collettivi, comunitari, statali in senso stretto, indipendenti, regionali ecc.
come co-elementi di una societ aperta. A nessuna di tali strutture i cittadini

tendono a riconoscere uno status speciale, sovraordinato ed indiscutibile per


il suo carattere sovrano e necessario. Al contrario, la societ civile in ogni
momento propensa a mettere in discussione lautorit e le competenze di
ogni sua struttura, valutandone la legittimazione sul metro dei risultati
raggiunti nelle attivit ad essa affidate, e, in questo contesto, pretendendo
che, come tutte le altre strutture esistenti nella societ moderna, anche le
strutture amministrative della Repubblica debbano dimostrare di essere in
linea con gli standards raggiunti dagli altri settori della societ italiana, in
modo da potere contribuire allo sviluppo della societ italiana nella
competizione internazionale.
Ed proprio a tali esigenze ed a tali richieste provenienti dai
cittadini di oggi che si ispira e risponde lattuale stagione di riforme che,
soprattutto a partire dagli anni novanta dello scorso secolo, ha investito tutti
gli apparati amministrativi (e non solo amministrativi) dello Stato,
imponendo una revisione generale di tali apparati che ne ha posto in
discussione la necessit, il modo di essere, i principi dorganizzazione e di
azione e le forme di finanziamento.
Caduto il monopolio del diritto e dellorganizzazione pubblica da
parte dello Stato-Persona, il panorama degli apparati pubblici amministrativi
si rivela quanto mai vario, per la presenza di innumerevoli componenti:
istituzioni internazionali; istituzioni comunitarie; enti pubblici strumentali
degli organi comunitari; Stato-persona; Regioni; Comuni; enti pubblici
nazionali e locali; enti pubblici a modello privatistico; autorit indipendenti;
enti privati di rilievo pubblico (soggetti privati gestori di servizi pubblici);
associazioni per la cura di interessi diffusi; partiti politici; sindacati; gruppi
di pressione; gruppi societari di livello nazionale o multinazionale ecc.
Per dare un ordine a tale complessa realt, si impone un nuovo
criterio, non a caso mutuato da esperienze extra-nazionali: il principio di
sussidiariet, che, nella reinterpretazione infra-nazionale, in buona
sostanza, applica lidea di attribuire ogni funzione sociale al livello ed alla
struttura pi idonea ad espletarla.
Su queste basi possiamo passare in rassegna il quadro odierno
dellorganizzazione amministrativa servente lattuale societ italiana per poi

43

evidenziare, entro tale quadro, lo sforzo di trasformazione messo in opera


dalle strutture amministrative dello Stato italiano, allo scopo di riuscire a
svolgere al meglio i compiti che loro competono e, nello stesso tempo, di
dismettere i compiti che possono essere meglio espletati da altre strutture.

I- Le strutture di livello transnazionale ed europeo.


7. Premessa.
Diversamente da quanto accade per il precedente periodo storico in
cui la Societ italiana si identificava totalmente con lo Stato italiano,
nellattuale fase storica, in cui lItalia si presenta come una societ aperta,
limitarsi ad esaminare gli apparati amministrativi statali vorrebbe dire
privarsi di ogni possibilit di comprendere (o addirittura di percepire)
lorganizzazione pubblica amministrativa della societ italiana nelle sue
reali dimensioni e nei suoi effettivi confini.
Devono, quindi, venire contestualmente presi in considerazione,
trattandosi di strutture integrate componenti lunico ed unitario sistema
amministrativo della attuale societ italiana, tutti gli aggregati che
compongono lorganizzazione pubblica amministrativa della societ italiana
e concorrono a formare il suo diritto amministrativo.
Su alcuni di tali aggregati, i quali tradizionalmente esulano dal
consueto programma del corso di diritto amministrativo per essere oggetto
di altri insegnamenti, per ovvi motivi di tempo e di opportunit pratica, ci
limitiamo a rapidi cenni, molto sommari e frammentari. Occorre, tuttavia,
avvertire che sarebbe errato e fuorviante desumere dalla esiguit dello
spazio che siamo costretti a dedicare a queste strutture una loro minore
incidenza sul diritto amministrativo italiano. Al contrario, fondamentale
tenere ben presente lesistenza di queste componenti nellorganizzazione
complessiva della societ italiana, sia per avere una esatta visione
dellinsieme del sistema, sia per essere in grado di valutare correttamente il
ruolo degli apparati statali ed i principi che li reggono.
8. La componente internazionale.
Per descrivere il quadro attuale delle strutture amministrative
utilizzate dalla societ italiana secondo il punto di vista sopra descritto,
dobbiamo innanzi tutto prendere atto che la nostra societ, per poter operare
con profitto, necessita in molti settori di un elevato grado di omologazione e
standardizzazione tecnica, spesso da realizzare a livello mondiale. Il

45

fenomeno nuovo non tanto nella sua esistenza (perch anche la societ
settecentesca necessitava di relazioni con le altre societ nazionali) ma per
le sue dimensioni, che lo rendono non pi marginale e, anzi, impongono a
chi esamina la realt attuale di rivedere il ruolo e la rilevanza di tali
organismi quali strutture della societ italiana.
Da tempo la societ italiana, insieme alle altre societ statali del
mondo moderno, si resa conto che la struttura pi idonea a rispondere a
talune esigenze della vita sociale andava individuata fuori dallambito degli
apparati amministrativi dello Stato. Sono stati cos creati numerosi
organismi internazionali aventi lo scopo di provvedere a tutte quelle
esigenze richiedenti una simile dimensione di intervento per potere essere
pienamente

soddisfatte.

Limitandoci

agli

organismi

con

compiti

amministrativi (ma ve ne sono anche con funzioni giurisdizionali, si


pensi alla Corte penale internazionale il cui statuto istitutivo stato adottato
a Roma il 17 luglio 1998 dalla Conferenza diplomatica delle Nazioni Unite
ed stato ratificato con la legge 12 luglio 1999 n. 232) ricordiamo lICAO
(Organizzazione dellAviazione Civile Internazionale) e lUIC (Union
Internationale des chemins de Fer), ma anche il CIO (Comitato olimpico
internazionale) ovvero lOMS (Organizzazione mondiale della Sanit).
E indubbio che tali organismi traggono origine e fondamento
giuridico da trattati internazionali siglati tra gli Stati aderenti, ma ci non
toglie che, se si vuole descrivere la realt degli apparati amministrativi della
societ italiana, non pu tacersi del ruolo e della rilevanza di questi
organismi, n pu ignorarsi che da tali organismi internazionali che
proviene lelaborazione di una serie di normative di natura sostanzialmente
amministrativa tecnica, dirette a disciplinare aspetti della societ italiana
legati al suo essere parte della comunit mondiale.
Invero, questo tipo di organismi sovranazionali sono pi numerosi di
quanto si immagini e concorrono a formare il diritto amministrativo della
societ italiana in numerosissimi settori della vita moderna, anche se la loro
presenza meno avvertibile da parte del cittadino, avendo di solito la loro
sede in citt lontane dallItalia ed essendo il loro intervento spesso limitato
alla produzione di raccomandazioni ovvero di normative tecniche di tipo

regolamentare, restando la rimanente disciplina normativa del settore e gran


parte degli aspetti operativi affidati alla competenza delle strutture
amministrative statali di ciascuna comunit interessata. Per fare un esempio
volutamente minimale: certamente il passaporto non viene rilasciato al
cittadino dallICAO, ma pur vero che il suo contenuto e le sue
caratteristiche rispondono a normative ICAO.
Peraltro, a mio avviso, considerare tali organismi come fossero posti
su un piano diverso ed estraneo rispetto a quello interno, e, cio, come
strutture distinte ed esterne rispetto allordinamento (e/o al diritto) interno
della societ italiana, significherebbe non rendersi conto che, nellattuale
fase storica, questo tipo di organismi non sono rappresentativi di una societ
internazionale che si contrappone alle singole societ nazionali, bens
costituiscono una componente essenziale della societ italiana come delle
altre societ nazionali, di cui concorrono a disegnare la fisionomia giuridica
e a formare il diritto interno.
Ritengo si possa affermare che i singoli Stati, nelladerire a tali
organismi sovranazionali, prendono atto che una serie di regole
indispensabili per la vita delle moderne societ devono trovare una fonte di
produzione di livello trasnazionale, che si legittima per la sua maggiore
idoneit allo scopo. Ne deriva listituzione di enti ad hoc, dotati di organi ed
uffici, di personale, di sedi e di mezzi finanziari, che hanno compiti di cura
del settore in cui operano, con funzioni non esclusive ma rilevanti. Del
resto,

vanamente

lo

Stato

potrebbe

tentare

di

ribellarsi

al

ridimensionamento del proprio ruolo nelle moderne societ aperte che tale
nuova realt comporta, poich questa nuova situazione trova la sua
legittimazione in quello stesso elemento che legittima lo Stato: la
rispondenza alle esigenze della societ.
Per restare allesempio dellICAO si veda la Convenzione relativa
all'aviazione civile internazionale (Chicago, 7.12.1944), approvata con d.lgs.
6 marzo 1948 n.616 ratificato con l. 17 aprile 1956, n.561 e lart. 687 del
Codice della Navigazione.
In forza dell'art. 12 della Convenzione, ogni Stato contraente si
impegnato a mantenere la propria regolamentazione in materia di aviazione

47

civile il pi possibile conforme a quella di volta in volta stabilita in


applicazione della Convenzione.
Una parte della convenzione si occupa della creazione di una
organizzazione per laviazione civile internazionale. Con l'art. 43 viene
istituita

l"Organizzazione

per

l'Aviazione

Civile

Internazionale".

L'organismo ha una propria sede e propri organi: una Assemblea, (composta


da tutti gli Stati contraenti); un Consiglio (quale organo permanente
responsabile verso l'Assemblea); un Presidente del Consiglio permanente, e
tutti gli altri organi necessari per il funzionamento dell'Organismo. Lart. 47,
prevedendo che tale organismo godr nel territorio di ogni Stato contraente
della capacit giuridica necessaria allesercizio delle sue funzioni e di piena
personalit giuridica ove tale personalit sia compatibile con la costituzione
e le leggi degli Stati interessati, viene in sostanza ad equiparare il
trattamento di tale organismo a quello degli enti amministrativi nazionali di
ciascuno Stato membro.
Dalla lettura dellart. 44, che indica gli scopi e gli obbiettivi
dellOrganismo, emerge che questo preposto alla cura di un interesse
pubblico.
Lart. 37, nellambito del Cap. VI della Convenzione avente ad
oggetto gli standards internazionali e i sistemi pratici raccomandati, indica
le funzioni attribuite allOrganismo. Esso ha il potere di adottare e
modificare

detti

standards

sistemi

pratici,

che

intervengono

sostanzialmente su ogni momento importante della amministrazione del


settore, coinvolgendo in questo modo la regolamentazione dellaeromobile,
della struttura aeroportuale, del personale, delle carte di bordo, dei sistemi di
comunicazione, delle carte aeronautiche, delle informazioni meteorologiche
ecc. (vedi art. 37, comma 2), con una norma di chiusura che rende
meramente esemplificativo il pur lungo elenco contenuto nel secondo
comma dellart. 37, poich precisa che la competenza ricomprende ogni
materia connessa alla sicurezza, alla regolarit e allefficienza della
navigazione aerea e, cio, in pratica, ogni elemento necessario alla cura
dellinteresse pubblico affidato a tale Organismo.

Lart. 687 del Codice della Navigazione, pur attribuendo al Ministero


delle infrastrutture e dei trasporti poteri di indirizzo, assegna allEnte
nazionale per l'aviazione civile (ENAC) la funzione di unica autorit di
regolazione tecnica, certificazione, vigilanza e controllo nel settore
dell'aviazione civile. Ma il successivo art. 690 c.n. d applicazione alla
Convenzione di Chicago prevedendo modalit di recepimento in via
amministrativa

della

normativa

tecnica

ICAO

anche

mediante

l'emanazione di regolamenti tecnici dell'ENAC. Ne consegue che la


disciplina amministrativa fondamentale del settore sostanzialmente opera
non gi del Ministero delle infrastrutture o dellENAC, ma dellICAO.
Anzi, approfondendo lanalisi della normativa dal punto di vista che ci
occupa, possiamo concludere che oggi, con riferimento alla disciplina
regolamentare del settore, il margine di autonomia che permane dopo il
recepimento delle regole fissate dallICAO viene riempito, piuttosto che dal
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, dagli uffici della Unione
Europea che elaborano le normative comunitarie in materia di aviazione
civile (lart. 687 c.n. fa riferimento al rispetto dei regolamenti comunitari.
Cfr. anche gli artt. 691 e 691 bis c.n.).
9. La componente europea.
E intuibile che il processo di integrazione europea, facendo
tendenzialmente confluire la societ italiana nella societ europea, ha
ampliato fortemente i settori della vita sociale nazionale nei quali
competenze amministrative sono state in tutto o in parte trasferite dagli
apparati amministrativi della Repubblica Italiana a quelli della Unione
Europea, coinvolgendo in tale ripartizione anche settori facenti parte del
nucleo classico della sovranit statale, come da ultimo avvenuto per la
moneta. Significativa sotto questo aspetto, la istituzione di una
cittadinanza dellUnione (vedi art. 20 Trattato UE) e le norme dettate a
garanzia del rispetto dei principi democratici nella UE (vedi Titolo II,
Disposizioni relative ai principi democratici, del Trattato sullUnione
Europea).

49

Ne deriva un panorama molto pi vasto e complesso rispetto a quello


considerato nellesaminare la presenza ed il ruolo degli organismi
internazionali di cui al punto precedente.
Una sia pur rapida lettura dei diversi titoli che compongono il
Trattato sul funzionamento dellUnione europea nella sua versione attuale
(Lisbona). Vengono indicati come oggetto di competenza esclusiva
dellUnione i settori: unione doganale; definizione delle regole di
concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno; politica
monetaria per gli Stati membri la cui moneta l'euro; conservazione delle
risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca;
politica commerciale comune (art. 3 Trattato UE). Come oggetto di
competenza concorrente con gli Stati membri i settori: a) mercato interno, b)
politica sociale, per quanto riguarda gli aspetti definiti nel trattato, c)
coesione economica, sociale e territoriale, d) agricoltura e pesca, tranne la
conservazione delle risorse biologiche del mare, e) ambiente, f) protezione
dei consumatori, g) trasporti, h) reti transeuropee, i) energia, j) spazio di
libert, sicurezza e giustizia, k) problemi comuni di sicurezza in materia di
sanit pubblica, per quanto riguarda gli aspetti definiti nel trattato. Nonch
nei settori della ricerca, dello sviluppo tecnologico e dello spazio, e nei
settori della cooperazione allo sviluppo e dell'aiuto umanitario (art. 4
trattato). Ancora, l'Unione ha competenza per svolgere azioni intese a
sostenere, coordinare o completare l'azione degli Stati membri nei settori: a)
tutela e miglioramento della salute umana, b) industria, c) cultura, d)
turismo, e) istruzione, formazione professionale, giovent e sport, f)
protezione civile, g) cooperazione amministrativa. (art. 6 Trattato
Funzionamento).
Lambito delle competenze della UE viene ulteriormente regolata dai
principi di attribuzione, di sussidiariet e di proporzionalit, come
disciplinati dallart. 5 del Trattato sullUnione. In particolare il terzo comma
dellart. 5 dichiara che in virt del principio di sussidiariet, nei settori che
non sono di sua competenza esclusiva l'Unione interviene soltanto se e in
quanto gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere conseguiti in
misura sufficiente dagli Stati membri, n a livello centrale n a livello

regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti


dell'azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione.
Quindi, per le materie di competenza concorrente, si afferma il poteredovere della Unione di sostituirsi e/o avocare a s lintervento, se ritiene che
gli obiettivi da raggiungere non possono essere realizzati dai singoli Stati o,
comunque, possono essere meglio realizzati a livello comunitario.
La UE, intervenendo attraverso i suoi regolamenti e le direttive,
assume innanzi tutto il ruolo di fonte di produzione del diritto
amministrativo sostanziale con riferimento a settori sempre pi vasti della
societ italiana, lasciando di norma agli apparati amministrativi degli Stati
membri i compiti esecutivi ed operativi. Sempre pi spesso, per, lUnione
svolge anche una funzione amministrativa di tipo operativo ed esecutivo, sia
mediante strutture proprie che si affiancano ed integrano quelle dei singoli
Stati membri, sia mediante strutture nazionali utilizzate come propri uffici.
Lintegrazione delle norme e delle istituzioni comunitarie allinterno della
societ italiana costituisce un fenomeno in atto che progressivamente si
allarga ed intensifica secondo forme e gradi diversi.
Alcuni esempi possono aiutarci a prendere coscienza del fenomeno e
della sua gradualit. Gli esempi che seguono, infatti, si caratterizzano per la
diversit delle forme di intervento della UE (solo a livello normativo o
anche a livello organizzativo) e per la maggiore o minore intensit della
integrazione che viene a realizzarsi tra strutture nazionali e strutture
comunitarie.
a) Il settore degli appalti pubblici. In questo settore, come noto,
lintervento europeo si sostanzia nella emanazione nel corso degli anni di
numerose direttive che sono state riunite nelle direttive 2004/17/CE e
2004/18/CE. Quel che rileva ai nostri fini, non il fatto che la UE, per
soddisfare i propri bisogni, concluda pubblici appalti e li concluda secondo
proprie regole, bens il fatto che qualsiasi pubblica amministrazione della
Repubblica Italiana, come degli altri Stati membri, che intenda concludere
un appalto di lavori, di fornitura o di servizi pubblici tenuta ad operare
secondo principi e discipline dettati dalla UE. Anzi, significativo che sia di
competenza della UE la stessa individuazione di quali siano i soggetti

51

dellordinamento italiano tenuti ad osservare tali regole. Pertanto, pur


essendo formalmente il c.d. Codice degli appalti pubblici di opere, servizi e
forniture (d.lgs. 12.4.2006, n. 163 e s.m.i.), poich tale codice costituisce
attuazione delle direttive europee, si deve con buona ragione concludere che
non vi una disciplina comunitaria degli appalti pubblici distinta e diversa
da quella interna (ovvero nazionale), ma che la disciplina nazionale degli
appalti pubblici , in tutto o in gran parte, quella elaborata da una struttura
diversa dallo Stato italiano, individuabile nella UE.
b) Il settore della concorrenza e del mercato. Il settore viene
disciplinato secondo norme e principi comunitari, ma la competenza della
Unione non si limita a incidere sulla normativa. Vengono attribuite alla
Commissione funzioni di amministrazione attiva (vedi artt. 101 - 106 del
Trattato sul funzionamento della UE). Tra questa e lAutorit garante della
concorrenza e del mercato (istituita con la legge 10.10.1990 n. 287), le
funzioni di amministrazione attiva sono ripartite in modo da riservare alla
Autorit italiana una competenza residuale (quelle fattispecie che non
ricadono nellambito della competenza della Unione in base alle norme
europee: art. 1, comma 1, l.n. 287/90). Inoltre, lAutorit italiana deve
coordinarsi con la UE ed significativo che la legge n. 287/1990, nel
disciplinare la tutela della concorrenza e del mercato, espressamente
stabilisce, al quarto comma dellart. 1, che linterpretazione delle norme da
essa dettate in tema di intese, di abuso di posizione dominante e di
operazioni di concentrazione deve essere effettuata in base ai principi
dellordinamento delle Comunit europee in materia di disciplina della
concorrenza. Come si vede, in questo caso lintervento comunitario certo
pi intenso e multiforme rispetto a quello del caso precedente.
c) Il settore della protezione dellambiente. Una ricognizione delle
strutture preposte dalla tutela dell'ambiente deve registrare la presenza non
solo di strutture di livello regionale e locale (provincia), e di livello
nazionale, come il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del
mare, cui si affiancano, sempre nellambito nazionale interno, una rete di
agenzie ambientali, che vede al centro l'Istituto superiore per la protezione e
la ricerca ambientale -ISPRA (art. 28 d.l. n. 112/2008) e nel territorio 21 tra

Agenzie regionali per la protezione dellambiente (ARPA) ed Agenzie


provinciali (APPA) costituite con legge regionale, tutte raccordate tra loro
anche attraverso listituzione, in seno allISPRA, di un Consiglio federale
rappresentativo delle agenzie regionali per la protezione dell'ambiente, , ma
anche strutture comunitarie come lAgenzia europea per lambiente (reg.
(CE) 23.4.2009 n. 401/2009), con la quale le strutture nazionali devono
cooperare, che ha lo scopo di attuare una rete europea di informazione e di
osservazione in materia ambientale (sulla base della considerazione che
la raccolta, l'elaborazione e l'analisi dei dati ambientali a livello europeo
sono necessarie per fornire informazioni oggettive, attendibili e
comparabili che consentano alla Comunit e agli Stati membri di adottare
le misure indispensabili alla protezione dell'ambiente, di valutarne
l'attuazione e di garantire una efficace informazione del pubblico sullo
stato dell'ambiente), nonch funzioni di tipo consultivo. Del resto
dellambiente si occupa il Trattato sul funzionamento dellUE (vedi gli artt.
191-193). Possiamo in questo caso identificare unulteriore forma di
integrazione, che vede la compresenza, accanto di strutture nazionali, di
uffici comunitari diversi dagli organi istituzionali della Comunit, costituiti
dalle agenzie comunitarie (anche se in questo caso, tali agenzie hanno
funzioni meramente ricognitive e consultive).
d) Il settore farmaceutico. Anche la disciplina amministrativa del
settore farmaceutico, come quella gi citata degli appalti pubblici e di molti
altri settori, dettata da direttive comunitarie recepite con legge nazionale
(d.lgs. 24.4.2006, n. 219 di attuazione della direttiva 2001/83/CE e succ.
mod. relativa ad un codice comunitario concernente i medicinali per uso
umano, nonch della direttiva 2003/94/CE). Ma in questo settore l'intervento
comunitario non si limita alla emanazione delle direttive. La Commissione
della UE, attraverso un procedimento amministrativo europeo che ha come
fulcro lAgenzia europea per i medicinali (Reg. (CE) 31.3.2004 n.
726/2004), rilascia autorizzazioni europee alla vendita delle specialit
medicinali che consentono la commercializzazione del farmaco autorizzato
in tutto il territorio europeo. Ai sensi dellart. 71 del citato regolamento
lagenzia ha personalit giuridica e, in ciascuno degli Stati membri, essa

53

gode della pi ampia capacit giuridica che la legge riconosce alle persone
giuridiche. In particolare, essa pu acquistare e alienare beni immobili e
mobili e stare in giudizio.
La condivisione di poteri amministrativi tra UE e Amministrazioni
statali , quindi, in tale settore ancor pi marcata che nel settore della
protezione dellambiente. In questo caso lAgenzia europea viene
sostanzialmente (e la Commissione anche formalmente) a porre in essere dei
veri e propri provvedimenti amministrativi (lautorizzazione al commercio
del medicinale); e tali provvedimenti amministrativi non hanno natura
regolamentare o, comunque, di atti generali, ma sono provvedimenti aventi
natura

individuale

che

hanno

come

destinatari

singoli

cittadini

(lautorizzazione, infatti, viene rilasciata a singole imprese private). Sulla


tematica confronta anche gli artt. 168 del Trattato sul funzionamento
dellUE.
e) Il settore della moneta. Lattuale apparato preposto alla politica
monetaria vede in una posizione di preminenza degli organismi comunitari
(Banca Centrale Europea, Banca Europea degli Investimenti) configurando
un sistema complessivo nel quale vengono integrate le strutture statali
nazionali (Banca centrale europea - sistema delle Banche centrali nazionali)
(vedi d.lgs. 10.3.1998 n. 43 di adeguamento alle norme UE). Vedi anche
artt. 127-133 del Trattato sul funzionamento UE ed il protocollo n. 4 del
trattato sullo Statuto del sistema europeo di banche centrali e della banca
centrale europea. In questo caso non solo la moneta europea ha soppiantato
le monete nazionali, ma lintegrazione degli apparati preposti alla
regolazione del settore ancora pi sensibile che negli altri casi prima presi
ad esempio.
f) Il settore agricolo. Come esempio di intervento operativo della
Comunit svolto avvalendosi di strutture nazionali si pensi al ruolo
dellAGEA Agenzia per le erogazioni in agricoltura (cfr. d.lgs. 27.5.1999,
n. 165) nel settore agricolo. Tale agenzia lorganismo di coordinamento
con gli Uffici comunitari preposti al settore ed responsabile nei confronti
dellUnione Europea degli adempimenti connessi alla gestione degli aiuti
derivanti dalla politica agricola comune, nonch degli interventi sul mercato

e sulle strutture del settore agricolo, finanziate dal FEOGA. Vedi anche artt.
38 ss. Trattato sul funzionamento dellUE.
La presenza e limportanza della attivit amministrativa svolta dagli
organi comunitari confermata dalla istituzione del Mediatore, quale
organo nominato dal Parlamento europeo (equivalente al difensore civico)
abilitato a ricevere le denunzie dei cittadini europei riguardanti casi di
cattiva amministrazione da parte delle istituzioni o degli organi
comunitari (vedi art. 228 Trattato funzionamento UE).
Rinviando per gli altri aspetti allinsegnamento del diritto dellUnione
europea, con specifico riferimento al nostro tema lorganizzazione
amministrativa va segnalata la presenza non solo di una ormai numerosa
burocrazia comunitaria, ma di un attiva presenza nelle strutture e negli uffici
comunitari di funzionari pubblici dei diversi Stati. Tale presenza
particolarmente importante perch lamministrazione europea tende ad
operare attraverso Comitati, appunto composti da funzionari delle diverse
amministrazioni pubbliche dei paesi membri.
E da ricordare, infine, listituzione del Comitato economico e sociale
(vedi art. 300 e segg. Trattato funzionamento UE) composto da rappresentati
delle varie categorie della vita economica e sociale, nonch delle libere
professioni e degli interessi generali e del Comitato delle regioni (vedi
artt. 305 e segg. Trattato funzionamento UE) composto dai rappresentanti
delle collettivit regionali e locali.

55

II - Le strutture esterne agli apparati costituenti lordinamento

politico-amministrativo della Repubblica.


10. Partiti politici e sindacati.
Come noto, la vicenda storica dei partiti e dei sindacati ricca e
complessa. Dal punto di vista nel quale ci siamo posti da sottolineare
laccentuata integrazione di tali organismi a livello europeo (partiti) ed
anche internazionale (sindacati).
10.1. Partiti politici.
La Costituzione affronta largomento partiti politici sotto langolo di
visuale del cittadino e dei suoi diritti. Ma i partiti sono certamente qualcosa
di pi dellespressione del diritto dei cittadini di associarsi liberamente in
partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica
nazionale (art. 49 Cost.).
Certamente il ruolo da loro svolto a livello politico costituzionale
quello che immediatamente balza in evidenza quando si pensa ai partiti
politici. Infatti, nel circuito classico Popolo Parlamento Governo ai
partiti politici che viene demandato il ruolo di cinghia di trasmissione tra
Popolo e Parlamento per la funzione da essi assolta nel sistema elettorale 3, e
ci rischia di nascondere il ruolo centrale dei partiti e del personale
politico da essi espresso nellorganizzazione e nellazione delle strutture
pubbliche della societ, con il rischio di diffondere una visione incompleta o
distorta dellorganizzazione amministrativa complessiva (come testimonia il
poco spazio ad essi riservato nei manuali di diritto amministrativo).
In sostanza, va segnalato con forza allattenzione il collegamento
Governo Pubblica amministrazione che determina la presenza del
personale politico-partitico anche negli apparati amministrativi statali. E va
anche ricordato che, accanto alle elezioni c.d. politiche, vi sono le elezioni

3 La Corte Costituzionale ha affermato che i partiti politici sono garantiti dalla

Carta costituzionale - nella prospettiva del diritto dei cittadini di associarsi - quali
strumenti di rappresentanza di interessi politicamente organizzati (C.Cost. ord.
24.2.2006, n. 79)

c.d.amministrative, attraverso le quali il personale politico-partitico


penetra nelle Regioni, nelle Province e nei Comuni.
Invero ancor oggi, al di l dei problemi contingenti che li hanno
interessati (da tangentopoli in poi), essi comunque costituiscono delle
strutture

stabili,

composte

da

personale

con

accentuati

caratteri

professionali, che funzionano da raccordo tra la massima parte delle


strutture amministrative della nostra societ, essendo presenti, sia
direttamente che attraverso persone da loro designate, in tutte le sedi
pubbliche pi rilevanti di tutti i livelli (dagli organismi internazionali a
quelli comunitari: cfr. art. 10 Trattato dellUnione e art. 224 Trattato sul
Funzionamento UE; dalle amministrazioni dello Stato alle Regioni, alle
Province ed ai Comuni, dagli enti pubblici nazionali a quelli regionali e
locali).
Questa loro funzione appare sempre pi essenziale nel nuovo modello
di societ aperta, in quanto il pluralismo e lautonomia delle differenti
strutture riducono le occasioni di raccordo e coordinamento, rendendo i
partiti una sorta di minimo comune denominatore che dovrebbe (o
potrebbe) creare un legame tra le diverse strutture amministrative, sia fra
loro che con la societ civile, nellambito della quale i partiti si inscrivono
dovendo essere considerati, per usare le parole della Corte Costituzionale,
come organizzazioni proprie della societ civile, alle quali sono attribuite
dalle leggi ordinarie talune funzioni pubbliche, e non come poteri dello
Stato (C.Cost. ord. n. 79/2006).
Visto il ruolo svolto dai partiti e la loro stabilit, intuibile come le
trasformazioni che si registrano nella composizione, nella organizzazione e
nelle caratteristiche dei partiti politici italiani, con il passaggio dai grandi
partiti popolari fortemente ideologizzati di ieri (dalla DC al PCI e dai vari
partiti socialisti - PSI e PSDI - al Partito Liberale e al Partito Repubblicano)
agli attuali partiti oggi presenti, non possono non avere conseguenze
sullandamento delle amministrazioni pubbliche sia nazionali che locali. La
questione, quindi, meriterebbe di essere indagata in modo approfondito, per
tentare di cogliere i nuovi caratteri dei partiti doggi. Ma non un compito
facile, sia per la attuale fluidit delloggetto da studiare che per lassenza

57

di una disciplina comune. Infatti, ragioni storiche legate alla giusta


intenzione di lasciare la massima libert ai partiti come formazioni sociali
tramite cui il cittadino svolge la propria personalit (art. 2 Cost.), hanno
portato a non attribuire ai partiti neppure la personalit giuridica,
considerandoli delle associazioni non riconosciute4, in modo da sottrarli
anche alla disciplina delle persone giuridiche.
Invero, nonostante sia palese che i partiti politici costituiscano una
realt oggettivamente distinta da quella dei cittadini (anzi, uno dei maggiori
problemi attuali riguarda proprio la loro capacit di rappresentarli), non vi
una normativa volta a garantire la democrazia interna nei partiti politici. E
lormai frequente presenza, nel simbolo di molti partiti, del nome di un
singolo leader, sembra sintomatico di una loro forte personalizzazione, che,
al limite, potrebbe essere funzionale al ruolo del partito come macchina
elettorale, ma molto meno a quello del partito come struttura stabile,
esterna alle pubbliche amministrazioni ma destinata a fornire alle stesse idee
e personale politico e, quindi, al ruolo del partito come organizzazione della
societ civile entro cui si forma la classe politica e si elaborano programmi
ed indirizzi politici di lungo respiro5.
10.2. Sindacati e Organizzazioni dei datori di lavoro.
Non meno rilevanti, per offrire un quadro reale delle strutture
pubbliche della nostra attuale societ, sono i Sindacati dei lavoratori e le
Associazioni dei datori di lavoro. La disposizione costituzionale
sullorganizzazione sindacale (art. 39) ancora una volta non appare in grado
4 Peraltro, in deroga alle regole comuni dettate dal codice civile per le associazioni

non riconosciute, lart. 6-bis, aggiunto alla l. n. 157 del 1999 dal d.l. n. 273 del
2005, conv. con mod. con l. n. 57 del 2006, nel dettare le norme in materia di
rimborso delle spese per consultazioni elettorali e referendarie ai partiti ed ai
movimenti politici, ha esonerato gli amministratori dei partiti e movimenti politici
dalla responsabilit per le obbligazioni contratte in nome e per conto di tali
organizzazioni, salvo che abbiano agito con dolo o colpa grave.
5 Negli ultimi decenni sempre pi lorganizzazione dei partiti popolari per sezioni
e/o cellule di partito ha perso importanza soppiantata dalla video politica. Spetta a
voi studenti, che siete la nuova generazione, elaborare e proporre il futuro, come
anche rispondere al quesito se lavvento di internet, con le possibilit di interazione
di strumenti come Face book, You Tube e Twitter, possa far tramontare quella
comunicazione a senso unico cui d luogo la televisione.

di rendere a pieno la posizione ed il ruolo nella nostra societ dei sindacati,


indirizzandone levoluzione, anche se questa volta il divario dovuto alla
divergenza che si prodotta tra il modello prefigurato dal secondo e terzo
comma dellart. 39 e il modello che si effettivamente realizzato
nellambito della libert sindacale stabilita dal primo comma.
Siamo ancora una volta in presenza di strutture stabili con accentuati
caratteri di professionalit, che incidono sulla vita sociale ben al di l del
pur importante settore dei contratti collettivi di lavoro, ovvero della loro
legittimazione ad agire a tutela delle categorie rappresentate 6, concorrendo
in misura maggiore o minore a seconda del momento storico e dei rapporti
tra le differenti organizzazioni sindacali alle scelte politiche generali sia di
livello locale che nazionale e comunitario (si pensi, ad esempio, al Patto
sociale per loccupazione e lo sviluppo, firmato dal Governo e dalle c.d.
Parti sociali nel dicembre 1998 ed alla rilevanza che esso ha avuto sulla
societ e sullazione amministrativa, ovvero allintesa sulle pensioni minime
del luglio 2007 tra il Governo Berlusconi ed i sindacati, conclusa
nellambito della c.d. concertazione).
Del resto la rilevanza, non solo dei partiti politici, ma anche di altre
organizzazioni della societ civile rappresentative delle diverse categorie
produttive ed oggi anche delle associazioni di promozione sociale e delle
organizzazioni di volontariato (art. 17 l.n. 383/2000) trova riscontro nella
Costituzione, laddove lart. 99 Cost. prevede il Consiglio Nazionale
delleconomia e del lavoro - CNEL.
Invero, almeno al momento, in assenza di altre strutture associative di
pari consistenza e diffusione, i sindacati (dei lavoratori) e le organizzazioni
sindacali

dei

datori

di

lavoro

(Confindustria,

Confagricoltura,

Confcommercio ecc.) appaiono come le uniche strutture rappresentative dei


6 La legge 11.11.2011 n. 180 ( Norme per la tutela della libert d'impresa. Statuto

delle imprese), allart. 4, ha attribuito alle associazioni di categoria rappresentate in


almeno cinque camere di commercio, o nel CNEL, la legittimazione a proporre
azioni in giudizio sia a tutela di interessi relativi alla generalit dei soggetti
appartenenti alla categoria professionale, sia a tutela di interessi omogenei relativi
solo ad alcuni soggetti.2. Le associazioni di categoria maggiormente rappresentative a
livello nazionale, regionale e provinciale sono legittimate ad impugnare gli atti
amministrativi lesivi degli interessi diffusi.

59

cittadini concorrenti con i partiti politici nella funzione di raccordo di cui


si detto. Come il personale politico-partitico presente negli apparati
statali, regionali e locali, cos le leggi prevedono meccanismi di presenza del
personale politico-sindacale in molti organi amministrativi collegiali, in
diversi enti pubblici dotati diautonomia funzionale, quali le Camere di
commercio (vedi art. 12 l. 29.12.1993 n. 580 e artt. 2 e 7 del regolamento di
attuazione adottato con d.m. industria 24.7.1996 n. 501), ovvero nei c.d.
enti pubblici associativi, come gli enti previdenziali.
Si

veda,

ad

esempio,

la

composizione

del

Consiglio

di

Amministrazione dellIstituto Nazionale della Previdenza Sociale INPS e,


quindi, il peso in tale Istituto di tale componente (vedi art. 3 del D.P.R. 30
aprile 1970 n. 639).
Peraltro, nei settori della vita sociale meno direttamente legati
alleconomia, come ad esempio nella scuola, si intravede la presenza di
organismi, non inquadrabili n tra i partiti politici, n tra i sindacati,
rappresentativi degli interessi di volta in volta coinvolti, che partecipano
allattivit delle amministrazioni pubbliche, spesso con funzioni consultive,
ma talora anche con compiti e responsabilit di indirizzo e gestionale (vedi
le rappresentanze dei genitori e degli studenti nelle scuole: art. 8 d.lgs. 16
aprile 1994, n. 297).
11. Le Associazioni di volontariato.
Il panorama descritto non sarebbe completo se, prima di passare
allesame delle tradizionali strutture amministrative repubblicane (PP.AA.
ed Enti pubblici statali, regionali e locali) non si desse conto della presenza
delle associazioni di volontariato e del ruolo sempre pi ufficiale e
rilevante che ad esse viene riconosciuto nella nostra societ. Il
riconoscimento giuridico a favore di tali associazioni del loro compito di
tutela di interessi pubblici ha, innanzi tutto, una importantissima valenza
teorica

di

principio,

poich

implicitamente

nega

alle

pubbliche

amministrazioni il monopolio istituzionale della rappresentanza e della


cura degli interessi pubblici; monopolio che, sulla base della distinzione tra
pubblico e privato, faceva concettualmente da pendant alla riserva a

favore del privato cittadino della cura degli interessi individuali e


particolari.
Siamo, cio, di fronte ad unaltra manifestazione del modo di essere
della attuale societ come societ aperta. Invero, la societ riconosce come,
in certe circostanze e per certe esigenze, le associazioni private di
volontariato si rivelano, rispetto agli apparati amministrativi statali, le
strutture pi idonee ed efficienti per la tutela di alcuni interessi generali, che
possono anche dirsi diffusi, in quanto (apparentemente) privi di specifici
centri di imputazione, o, altre volte, collettivi, in quanto imputabili a
collettivit o categorie organizzate, ma che in ogni caso fanno parte
dellampio genere degli interessi pubblici.
Il fenomeno, poi, nei suoi aspetti concreti, tanto pi importante
perch queste associazioni sono formazioni sociali non solo extra statali ma
spesso anche extra partitiche, operanti su molteplici piani:
a

attraverso la presenza di loro esponenti in organi collegiali


amministrativi statali (es.: il Consiglio nazionale per lambiente presso
Ministero dellAmbiente e della tutela del territorio, art. 12, l.8.7.1986 n.
349; il Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti, art. 136
D.lgs. 6.9.2005, n. 206, Codice del consumo), regionali o locali;

attraverso laffidamento ad essi di compiti di controllo e di intervento


alternativi e/o complementari a quelli della amministrazioni pubbliche;

attraverso particolari legittimazioni processuali che abilitano tali


associazioni ad attivare le tutele giudiziarie civili, amministrative e
penali (vedi ad es.: art. 139 codice consumo);

attraverso la previsione di una presenza di tali associazioni nel CNEL


(art. 17, legge 7 dicembre 2000 n. 383).
La legge 7 dicembre 2000 n. 383 ha dettato una disciplina speciale per

le associazioni di promozione sociale, intese come espressione di


partecipazione, solidariet e pluralismo. Tale normativa dichiaratamente
mira a favorire lapporto originale che lassociazionismo volontario d al
conseguimento di finalit di carattere sociale, civile, culturale e di ricerca
etica e spirituale.

61

Lart. 2 della legge n. 383/2000 considera associazioni di promozione


sociale le associazioni riconosciute e non riconosciute, i movimenti, i gruppi
e loro coordinamenti o federazioni costituiti al fine di svolgere attivit di
utilit sociale a favore di associati o di terzi, senza finalit di lucro, con
esclusione dei partiti politici, dei sindacati, delle associazioni professionali o
di categoria e, in genere, delle associazioni che hanno come finalit la tutela
esclusiva di interessi economici degli associati.

III Gli apparati amministrativi della Repubblica.


III.A) I principi.
12. La legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3: la riforma del Titolo V
della Parte II della Costituzione.
Se lesigenza primaria che la nostra Societ si attende venga
soddisfatta dalla organizzazione amministrativa della Repubblica quella
che abbiamo pi volte richiamato, cio concorrere allo sviluppo della
societ italiana come societ aperta che opera nella societ globale (per cui
il cittadino non si accontenta di strutture democratiche e rispettose della
libert dellindividuo, ma disposto ad accettare le strutture amministrative
repubblicane solo in quei settori e con quelle modalit che consentono di
giustificarle in quanto si dimostrano le strutture pi idonee per lo
svolgimento delle specifiche funzioni loro attribuite, senza vedere in esse
una realt indiscutibile ed insostituibile), allora occorre chiedersi come
lorganizzazione amministrativa che direttamente fa capo alla Repubblica
intenda oggi rispondere a tale richiesta della Societ, e la risposta non
possiamo che desumerla dalla legislazione pi recente.
In tale nuovo strato legislativo, rappresentato soprattutto dalla
legislazione degli anni novanta (vedi l. 24.12.1993, n. 537; l. 15.3.1997, n.
59) ma anche dalla legislazione degli anni ottanta (vedi l. 23.8.1988, n.
400), che si aggiunge alle precedenti stratificazioni normative, si devono
cogliere i nuovi principi di riordinamento dellorganizzazione pubblica,
frutto ovviamente di scelte politiche che tengono conto della nuova realt

internazionale ed europea e delle idee guida che oggi incontrano maggiori


consensi.
Questi nuovi principi di riordinamento dellassetto amministrativo
della Repubblica, una volta bruscamente interrotto il processo di una vasta
revisione della Costituzione avviato con la legge costituzionale 24 gennaio
1997, n. 1 ed i lavori della c.d. Bicamerale, sono emersi attraverso la
legislazione ordinaria legata alle c.d. leggi Bassanini (legge 15 marzo
1997 n. 59; legge 15 maggio 1997 n. 127; e legge 16 giugno 1998 n. 191) e,
successivamente, a livello costituzionale, con lemanazione della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, di modificazione del Titolo V della
Parte seconda della Costituzione e, quindi, con la successiva legislazione
ordinaria di attuazione e, in particolare, con la legge c.d. La Loggia (legge
5 giugno 2003, n. 131, modificata con l. 28.5.2004, n. 140 e poi con l.
27.12.2004, n. 306).
13. Il principio di sussidiariet.
Tra i nuovi principi di riordinamento dellorganizzazione pubblica un
ruolo assolutamente principale assume il principio di sussidiariet, che
abbiamo gi ritrovato nellart. 5 del Trattato UE.
Il principio di sussidiariet richiamato nellart. 118, primo comma,
della Costituzione che dichiara: le funzioni amministrative sono
attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano
conferite a Province, Citt metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei
principi di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza.; nonch
nellultimo comma dello stesso articolo, che richiama il principio di
sussidiariet come valevole a radicare la competenza dei cittadini in ordine
alla cura di interessi generali, stabilendo che: Stato, Regioni, Citt
metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei
cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attivit di interesse
generale, sulla base del principio di sussidiariet..
Con il richiamo del primo comma dellart. 118, il principio di
sussidiariet viene ad essere inteso come criterio di distribuzione delle
funzioni e dei compiti tra i vari livelli di amministrazione. La norma, quindi,

63

esprime la c.d. sussidiariet verticale, in base alla quale la dislocazione


delle funzioni amministrative deve essere disposta imputando ciascuna
funzione al livello di governo pi prossimo, in termini territoriali, ai
portatori degli interessi amministrati.
Lultimo comma dellart. 118, invece, esprime la c.d. sussidiariet
orizzontale, e cio il principio in base al quale va favorita la diretta
attribuzione di attivit di interesse generale alliniziativa dei cittadini,
singoli o associati. In questo modo si viene a riconoscere un ruolo
nellassolvimento di compiti di interesse generale anche alle formazioni
sociali esterne allorganizzazione amministrativa dei vari enti pubblici
costituenti la Repubblica. Il principio di sussidiariet, dunque, regola non
solo il modo di rapportarsi fra loro dei diversi enti pubblici rappresentativi
delle comunit locali, regionali e nazionale, ma anche le modalit attraverso
le quali ciascuna delle predette amministrazioni dialoga con le formazioni
sociali attraverso le quali il cittadino svolge la propria personalit.
Il principio di sussidiariet verticale ed orizzontale comporta una
vera e propria rivoluzione copernicana nel modo di intendere i rapporti non
solo tra lo Stato e gli altri enti rappresentativi delle collettivit regionali e
locali, ma anche tra enti pubblici e cittadini in ordine alla cura degli interessi
generali.
Pi vicina al principio di sussidiariet di cui allart. 5 del Trattato UE
, poi, la c.d. sussidiariet sostitutiva, che trova riscontro nel dettato del
secondo comma dellart. 120 Cost., il quale dispone: Il Governo pu
sostituirsi a organi delle Regioni, delle Citt metropolitane, delle Province e
dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o
della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l'incolumit e la
sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unit
giuridica o dell'unit economica e in particolare la tutela dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo
dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure
atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del
principio di sussidiariet e del principio di leale collaborazione..

Infatti il principio di sussidiariet, come criterio di sostituzione di un


livello di governo ad un altro tipico dellordinamento comunitario. Lart.
5, comma 3, del Trattato UE 25.3.1957 detta:
3. In virt del principio di sussidiariet, nei settori che non sono di sua
competenza esclusiva l'Unione interviene soltanto se e in quanto gli
obiettivi dell'azione prevista non possono essere conseguiti in misura
sufficiente dagli Stati membri, n a livello centrale n a livello regionale e
locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell'azione in
questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione..
Lart. 118 Cost. trova un significativo precedente nellart. 4, comma 3,
lett. a) della legge 15 marzo 1997, n. 59:
a) il principio di sussidiariet, con l'attribuzione della generalit dei
compiti e delle funzioni amministrative ai comuni, alle province e alle
comunit montane, secondo le rispettive dimensioni territoriali, associative
e organizzative, con l'esclusione delle sole funzioni incompatibili con le
dimensioni medesime, attribuendo le responsabilit pubbliche anche al fine
di favorire l'assolvimento di funzioni e di compiti di rilevanza sociale da
parte delle famiglie, associazioni e comunit, alla autorit territorialmente
e funzionalmente pi vicina ai cittadini interessati..
Il nuovo art. 118 Cost., combinato con il dettato del nuovo art. 117,
viene a sancire, in coerenza col principio di sussidiariet applicato alla
funzione amministrativa, la fine di quel parallelismo tra funzioni legislative
e funzioni amministrativa che si riscontrava nella vecchia formulazione
degli artt. 117 e 118 Cost.
In base alla nuova normativa, cio, si deve ritenere che gli enti che
hanno potest legislativa su una materia non necessariamente debbano avere
sulla medesima potest amministrativa. Anzi, in linea di massima, si delinea
una ridistribuzione delle competenze, tra gli enti rappresentativi delle
comunit popolari, che vede nello Stato e nelle Regioni gli enti con compiti
preminentemente legislativi e solo eccezionalmente amministrativi, e nei
Comuni, nelle Province e nelle Citt metropolitane gli enti ordinariamente
titolari dei compiti amministrativi.
14. Il principio di differenziazione.
Altri principi di riordinamento dellorganizzazione pubblica sono
quelli di differenziazione, di adeguatezza e di leale collaborazione.

65

Lart. 118, primo comma, della Costituzione, accanto al principio di


sussidiariet richiama anche i principi di differenziazione e di
adeguatezza. Una definizione del principio di differenziazione viene
fornita dallart. 4, comma 3, lett. h), della legge 15 marzo 1997, n. 59,
secondo cui detto principio impone al Legislatore di tenere conto
nell'allocazione

delle

funzioni

delle

diverse

caratteristiche,

anche

associative, demografiche, territoriali e strutturali, degli enti riceventi.


Quindi, le funzioni dovranno essere ripartite non gi secondo regole
uniformi per categorie di enti (es. comuni, province ecc.), bens
differenziando tra ente ed ente in base alle concrete caratteristiche di ciascun
ente ricevente.
15. Il principio di adeguatezza.
Il principio di differenziazione, definito come sopra, si ricollega
allaltro principio richiamato dallart. 118, primo comma, il principio di
adeguatezza. Infatti la differenziazione, in sostanza, mira a consentire la
realizzazione del principio di adeguatezza e cio a far si che il Legislatore
tenga conto dell idoneit organizzativa dell'amministrazione ricevente a
garantire, anche in forma associata con altri enti, l'esercizio delle funzioni ad
essa attribuite. (art. 4, comma 3, lett. g), della legge n. 59 del 1997).
16. Il principio di leale collaborazione.
Il Principio di leale collaborazione costituisce un principio cardine nel
nuovo sistema di organizzazione dellamministrazione pubblica.
Esso richiamato, insieme al principio di sussidiariet, dallart. 120,
comma 2, Cost. e pu essere definito come dovere di collaborazione
reciproca nellesercizio delle rispettive funzioni amministrative. Ciascun
ente titolare di funzioni amministrative (e, ove presenti, legislative) deve
esercitare le stesse relazionandosi lealmente con le altre amministrazioni
coinvolte nellazione amministrativa.
Il necessario coordinamento tra le diverse strutture pubbliche, fino a
ieri realizzato soprattutto attraverso il vecchio principio della gerarchia, nel
nuovo assetto policentrico e autonomistico viene raggiunto attraverso

procedure dirette ad assicurare, mediante strumenti di leale collaborazione,


la partecipazione allo svolgimento concreto della funzione amministrativa
dei livelli di governo interessati.
17. Il nuovo rapporto Stato, Regioni, enti locali.
Il nuovo assetto della Repubblica derivante dalla riforma del Titolo V,
ispirato ai principi appena esposti, viene sancito dallart. 114 Cost. che, al
primo comma, solennemente dichiara:
La Repubblica costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Citt
metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.
e, al secondo comma, aggiunge:
I Comuni, le Province, le Citt metropolitane e le Regioni sono enti
autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla
Costituzione..
Infine, il terzo comma aggiunge una particolare disciplina per Roma
capitale:
Roma la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo
ordinamento.
La nuova articolazione della Repubblica non comporta pi una
ripartizione uniforme del territorio nazionale (per cui ogni punto del
territorio nazionale faceva parte di un comune, di una provincia, di una
regione). Infatti, a parte la disciplina speciale per Roma, alcune parti del
territorio nazionale fanno capo alle citt metropolitane, altre alle province; e
ci ha conseguenze anche sullordinamento di livello comunale, poich i
comuni facenti parte di una provincia hanno competenze ben differenti da
quelli facenti parte di una citt metropolitana.
Si abbandona quindi luniformit ispirata a principi di garanzia di
eguale trattamento, a favore di una eterogeneit ispirata ai principi di
differenziazione e di adeguatezza per una ottimale organizzazione delle
diverse realt locali.
Tale nuovo criterio peraltro gi parzialmente presente nella vecchia
formulazione costituzionale attraverso le regioni a statuto speciale trova
fondamento non solo nellart. 114 Cost. ma anche nellart. 116 che, dopo

67

avere confermato le Regioni a statuto speciale, al terzo comma stabilisce


che:
Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le
materie di cui al terzo comma dellart. 117 e le materie indicate dal
secondo comma del medesimo articolo alle lettere l), limitatamente
all'organizzazione della giustizia di pace, n) e s), possono essere attribuite
ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione
interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei princpi di cui allart. 119.
La legge approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti
sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata.
La riportata disposizione, in sostanza, anche al di fuori dalle deroga
prevista per le Regioni a statuto speciale, permette di differenziare ciascuna
Regione ordinaria dalle altre, in risposta alle particolari esigenze locali.
Questo modello differenziato trova completamento anche nella
previsione contenuta nellart. 117, comma 8, Cost. secondo cui le Regioni
possono dar luogo ad intese con altre Regioni per il migliore esercizio delle
proprie funzioni, anche con individuazione di organi comuni e dette intese
sono ratificate con legge regionale
Quindi non solo ciascuna Regione ordinaria pu avere, sia pure entro
certi limiti, condizioni particolari di autonomia (art. 116, comma 3 Cost.),
ma alcune Regioni, con decisioni autonome che portano ad una loro
differenziazione rispetto alle altre Regioni, possono pervenire tra loro ad
intese con leffetto di diversificarsi ulteriormente, esercitando le proprie
funzioni attraverso organi comuni che, in quanto tali, operano su aree
ultraregionali.
Questa nuova fase della autonomia regionale, tuttavia, almeno
nellattuale assetto costituzionale come ribadisce il secondo comma
dellart. 114 Cost. resta fermamente ancorata ai principi fondamentali
sanciti in materia dallart. 5 Cost. che, come noto:
a

dichiara la Repubblica, una e indivisibile;

b riconosce e promuove, allinterno della Repubblica, le autonomie


locali;

impone allapparato dello Stato il pi ampio decentramento


amministrativo.
Quindi un modello fondato sulle autonomie locali e sul

decentramento statale (come esplicita lultima parte dellart. 5 Cost.), ma


non su una forma federale.
Lassetto autonomistico viene rafforzato anche dallapplicazione del
principio di sussidiariet. Lart. 117 Cost. sovverte il precedente riparto del
potere legislativo tra Stato e Regioni, delimitando in modo tassativo anche
se attraverso elencazioni trasversali la competenza legislativa esclusiva
dello Stato, ampliando la competenza concorrente, e riservando alle Regioni
la competenza c.d. residuale; in questo modo le Regioni (e non pi lo
Stato) diventano gli enti titolari della potest legislativa generale, poich
vanno ad esse attribuite tutte le materie non contemplate dalle citate norme
costituzionali.
Il disegno completato dal nuovo riparto tra Stato, Regioni e
autonomie locali minori della potest regolamentare, nel senso di attribuire
allo Stato, salva la possibilit di delega alle regioni, la sola potest
regolamentare relativa alle materie in cui ha competenza legislativa
esclusiva, dando alle Regioni la potest regolamentare in tutte le altre
materie. Mentre ai comuni, alle province e alle citt metropolitane viene
riservata

la

potest

regolamentare

in

ordine

alla

disciplina

dell'organizzazione ed allo svolgimento delle funzioni loro attribuite.


18. Laffiorare dellordinamento comunitario nella Costituzione ed il
ruolo delle Regioni.
E da segnalare che con la legge costituzionale n. 3 del 2001, di
riforma del Titolo V della Costituzione, per la prima volta viene richiamato
in Costituzione lordinamento comunitario.
Infatti, lart. 117, primo comma, nellindicare i limiti entro cui deve
essere esercitata la potest legislativa (ordinaria), oltre al rispetto della
Costituzione, indica i vincoli derivanti dallordinamento comunitario e
dagli obblighi internazionali. Inoltre, lart. 117, al terzo comma, inserisce
tra le materie di legislazione concorrente i rapporti internazionali e con

69

lUnione europea delle Regioni. Infine, al comma quinto, prevede che le


Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro
competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti
normativi comunitari e, poi, al comma nono, prevede che, sempre nelle
materie di sua competenza, la Regione pu concludere accordi con Stati e
intese con enti territoriali interni ad altro Stato, sia pure nei casi e con le
forme disciplinati da leggi dello Stato.
La legge 5 giugno 2003 n. 131 di attuazione dellart. 117 Cost., ha
quindi, previsto, che la Regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano partecipano, nell'ambito delle delegazioni del Governo, alle attivit
del Consiglio e dei gruppi di lavoro e dei comitati del Consiglio e della
Commissione europea (art. 5). Inoltre, ha previsto che le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di propria
competenza legislativa, possono concludere, con enti territoriali interni ad
altro Stato, intese dirette a favorire il loro sviluppo economico, sociale e
culturale, nonch a realizzare attivit di mero rilievo internazionale,
dandone comunicazione preventiva alla Presidenza del Consiglio dei
ministri. Esse possono, altres, concludere con altri Stati accordi esecutivi ed
applicativi di accordi internazionali regolarmente entrati in vigore, o accordi
di natura tecnico-amministrativa, o accordi di natura programmatica
finalizzati a favorire il loro sviluppo economico, sociale e culturale, nel
rispetto

della

Costituzione,

dei

vincoli

derivanti

dall'ordinamento

comunitario, dagli obblighi internazionali e dalle linee e dagli indirizzi di


politica estera italiana, nonch, nelle materie di cui all'articolo 117, terzo
comma, della Costituzione, dei principi fondamentali dettati dalle leggi
dello Stato.
19. Gli interventi di ammodernamento dellorganizzazione pubblica.
Per offrire una percezione anche solo quantitativa della vastit degli
interventi di ammodernamento legislativo dellorganizzazione pubblica
effettuati in seguito alla legge n. 59 del 1997 e successive, ricordiamo gli
ulteriori criteri considerati da detta legge di delega accanto ai gi ricordati

principi di sussidiariet, di adeguatezza e di differenziazione e lelenco dei


decreti legislativi emanati.
Gli altri principi ispiratori del riordinamento dellorganizzazione
amministrativa si possono desumere dallesame dei criteri imposti al
legislatore delegato dalla citata legge n. 59/1997:

il principio di completezza, nella attribuzione ad una struttura dei


compiti e delle funzioni amministrative e delle funzioni di
programmazione;

il principio di efficienza e di economicit, anche con la


soppressione delle funzioni e dei compiti divenuti superflui;

il principio di cooperazione tra Stato, regioni ed enti locali anche al


fine di garantire un'adeguata partecipazione alle iniziative adottate
nell'ambito dell'Unione Europea (coinvolgendo in questo modo tutti
i livelli politico amministrativi nelle iniziative europee);

i principi di responsabilit ed unicit dell'amministrazione, con


la conseguente attribuzione ad un unico soggetto delle funzioni e dei
compiti connessi, strumentali e complementari, cui si aggiunge il
principio di identificabilit in capo ad un unico soggetto anche
associativo della responsabilit di ciascun servizio o attivit
amministrativa;

il principio di omogeneit, che comporta lattenzione alle funzioni


gi esercitate dal soggetto nella attribuzione ad esso di nuove
funzioni e compiti, in modo che si raggiunga una omogeneit
nellambito dello stesso livello di governo;

il principio della copertura finanziaria e patrimoniale dei costi


per l'esercizio delle funzioni amministrative;

il principio di autonomia organizzativa e regolamentare e di


responsabilit

nell'esercizio

delle

funzioni

dei

compiti

amministrativi conferiti.
Anche se, a prima vista, i principi sopra enumerati possono apparire
quasi ovvi, in realt, essi sono innovativi laddove non danno pi
prevalenza a finalit garantistiche e si distaccano dai principi di gerarchia e

71

di stretta legalit (realizzata attraverso le riserve di legge) venendo, nel loro


insieme, a disegnare un assetto generale dell'organizzazione amministrativa
della Repubblica che oggettivamente diverso da quello tradizionale.
Quanto alle deleghe legislative sono da ricordare:

quelle in tema di trasferimenti di competenze a Regioni ed enti


locali, che ha dato luogo alla emanazione del d.lgs. 31 marzo 1998,
n. 112 di conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello
Stato alle regioni ed agli enti locali; cui seguita, dopo ladozione
della l.cost. n. 3 del 2001, la gi ricordata legge 5 giugno 2003 n.
131;

quelle sul riordinamento delle attribuzioni della Conferenza


permanente per i rapporti Stato, regioni e della Conferenza StatoCitt e autonomie locali, che ha portato alla adozione del d.lgs. 28
agosto 1997 n. 281;

quelle sulla razionalizzazione dell'ordinamento della Presidenza


del Consiglio dei ministri e dei Ministeri, anche attraverso il
riordino, la soppressione e la fusione di Ministeri, nonch di
amministrazioni centrali anche ad ordinamento autonomo, che ha
dato luogo allemanazione dei d.lgs. 30 luglio 1999 nn. 300 e 303;

quelle per il riordinamento degli enti pubblici nazionali. Delega


esercitata con: d.lgs. 29.1.1998 n. 19; d.lgs. 9.1.1999 n. 1; ed anche:
d.lgs. 29.10.1999 n. 419; d.lgs. 18.11.1997 n. 426; d.lgs. 29.1.1998
n. 20; d.lgs. 23.4.1998 n. 134; d.lgs. 13.10.1998 n.373; d.lgs.
11.5.1999 n. 141; d.lgs. 17.8.1999 n. 304; d.lgs. 23.7.1999 n. 242;
d.lgs. 20.7.1999 n. 258; d.lgs. 20.7.1999 n. 273;

quelle volte a riordinare e potenziare i meccanismi e gli strumenti di


monitoraggio e di valutazione dei costi, dei rendimenti e dei
risultati dell'attivit svolta dalle amministrazioni pubbliche, che
hanno portato alla adozione del d.lgs. 30 luglio 1999 n. 286 (oggi
modificata dalla d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150);

quelle volte a riordinare e razionalizzare gli interventi diretti a


promuovere e sostenere il settore della ricerca scientifica e
tecnologica nonch gli organismi operanti in tale settore: d.lgs.

5.6.1998 n. 204; 30.1.1999 n. 19; d.lgs. 30.1.1999 n. 27; d.lgs.


30.1.1999 n. 36; d.lgs. 23.7.1999 n. 296; d.lgs. 27.7.1999 n. 297;
d.lgs. 29.9.1999 n. 381.
Peraltro, attraverso tali riforme non si mirato a realizzare un assetto
nuovo ma statico, bens a creare un modello dinamico, come tale soggetto
ad

una

revisione

permanente,

in

base

alla

considerazione

che

lamministrazione va costantemente adeguata alle nuove esigenze della


societ in trasformazione e migliorata.
A tal proposito rilevante sottolineare che la legge n. 59 del 1997 (art.
20, mod. con l. 29.7.2003 n. 229) ha istituito un meccanismo di
semplificazione e di riassetto normativo e di delegificazione permanente
con cadenza annuale. In tal modo la disciplina di numerose materie stata
devoluta ai regolamenti, e cio a fonti pi "flessibili" le cui modalit di
produzione offrono certamente al cittadino meno garanzie rispetto alla legge
(se non altro perch prodotte dal Governo e non dal Parlamento), ma che
sono per molto pi facilmente modificabili e quindi consentono un pi
rapido ed agevole aggiornamento (si d cos priorit alla "efficienza"
rispetto alla "garanzia", secondo una scala di valori opposta a quella cui si
ispira il meccanismo della "riserva di legge").
In attuazione di questa disposizione di legge sono state, nel corso di
questi anni, emanate numerose leggi (vedi la legge 8 marzo 1999, n. 50, c.d.
legge di semplificazione 1998; la legge 24 novembre 2000, n. 340, Legge di
semplificazione 1999; la legge 29 luglio 2003 n. 229, Legge di
semplificazione 2001; d.l. 25 giugno 2008, n. 112 conv. con mod. dall'art. 1,
comma 1, l. 6 agosto 2008, n. 133).

III.B) I Comuni, le Province e le Citt metropolitane. Le Regioni.


20. I Comuni e le Province sono disciplinate dal d.lgs. 18 agosto
2000, n. 267, testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali.
Il Comune l'ente locale che rappresenta la propria comunit, ne cura
gli interessi e ne promuove lo sviluppo (art. 3, comma 2).

73

La Provincia, ente locale intermedio tra Comune e Regione,


rappresenta la propria comunit, ne cura gli interessi, ne promuove e ne
coordina lo sviluppo (art. 3, comma 3)7.
Come si visto, in base allart. 114, secondo comma Cost., i Comuni e
le Province, come le Citt metropolitane e come le Regioni sono enti
autonomi con propri statuti, poteri e funzioni. Essi, dunque, sono competenti
a deliberare il proprio statuto (art. 6). A tale potest si affianca anche una
potest regolamentare nelle materie di propria competenza (art. 7. d.lgs.
267/2000).
Questi enti rappresentativi delle rispettive comunit locali (e quindi
con capacit di indirizzo politico), diversamente dallo Stato e dalle Regioni
e

insieme

alla

Citt

metropolitane,

esercitano

soltanto

funzioni

amministrative proprie o conferite con leggi statali o regionali.


Il d.lgs. n. 267/2000 disegna unazione dei Comuni e delle Province
legata alla programmazione regionale, ove la Regione dovrebbe indicare gli
obiettivi generali della programmazione economico-sociale e territoriale
ripartendo a tal fine le risorse destinate al finanziamento del programma di
investimenti degli enti locali. Nel contempo i Comuni e le Province
dovrebbero concorrere alla determinazione degli obiettivi contenuti nei
piani e programmi dello Stato e delle Regioni e provvedere, per quanto di
propria competenza, alla loro specificazione ed attuazione.
Si visto, come le nuove norme costituzionali hanno eliminato quel
principio, in precedenza seguito (vedi il vecchio art. 118 Cost.), secondo cui
laddove si aveva competenza legislativa, si aveva anche competenza
amministrativa. Oggi lo Stato e le Regioni dovrebbero svolgere soprattutto
funzioni

legislative

programmatiche,

le

Province

funzioni

di

programmazione provinciale (vedi art. 20 d.lgs. 267/2000), restando le


funzioni amministrative attribuite in linea di principio ai Comuni (art. 118)
salvo che ragioni concrete non richiedano il loro conferimento ad altri livelli
di autonomia territoriale per assicurarne l'esercizio unitario, in base ai
principi di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza.
7 Va segnalato che in Sicilia, lo statuto speciale attribuisce alla Regione siciliana

particolari poteri e le Province sono province regionali (l.r. Sicilia n. 9/1986).

In questa direzione si muove la recente legislazione volta a ridurre il


numero delle Province e ad indirizzarne lattivit verso compiti di
programmazione. Cos i commi 14,15 e 16 dellart. 23 del d.l. 6.12.2011 n.
201 (conv. con mod. dall'art. 1, comma 1, l. 22 dicembre 2011, n. 214)
dettano:
14. Spettano alla Provincia esclusivamente le funzioni di indirizzo e di
coordinamento delle attivit dei Comuni nelle materie e nei limiti indicati
con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.
15. Sono organi di governo della Provincia il Consiglio provinciale ed il
Presidente della Provincia. Tali organi durano in carica cinque anni.
16. Il Consiglio provinciale composto da non pi di dieci componenti
eletti dagli organi elettivi dei Comuni ricadenti nel territorio della
Provincia. Le modalit di elezione sono stabilite con legge dello Stato entro
il 31 dicembre 2013..
Nei comuni derivati dalla fusione di pi comuni possono essere
istituiti i c.d. municipi, cio organismi di decentramento amministrativo
(art. 16 d.lgs. 267/2000). Si denominano, invece, circoscrizioni le
articolazioni territoriali dei Comuni con popolazione superiore a 250.000
abitanti (vedi lett. b) del comma 186 dellart. 2, della l. 23.12. 2009, n. 191,
come mod. dall'art. 1, comma 1-quater, lett. c), d.l. 25.1.2010, n. 2, conv.
con mod. dalla l. 26.3.2010, n. 42). Le circoscrizioni sono organismi di
partecipazione, di consultazione e di gestione di servizi di base, nonch di
esercizio delle funzioni delegate dal Comune (art. 17).
Gli organi di governo del Comune e della Provincia, come noto,
sono costituiti dal Sindaco (ovvero dal Presidente della provincia), dalla
Giunta e dal Consiglio.
inoltre prevista la possibilit che nello statuto comunale e in quello
provinciale sia prevista l'istituzione del difensore civico, (oggi per
soppresso a livello comunale dalla cit. l.n. 42/2010 per economie di spesa)
con compiti di garanzia dell'imparzialit e del buon andamento della
pubblica amministrazione comunale o provinciale, segnalando, anche di
propria iniziativa, gli abusi, le disfunzioni, le carenze ed i ritardi
dell'amministrazione nei confronti dei cittadini.

75

In linea con i principi di sussidiariet orizzontale e di partecipazione,


lordinamento degli enti locali prevede che i Comuni debbano valorizzare le
libere forme associative e promuovere, anche su base di quartiere o di
frazione, organismi di partecipazione popolare all'amministrazione locale.
Lart. 9 del d.lgs. 267/2000, prevede, inoltre, la possibilit per ciascun
elettore di far valere in giudizio le azioni e i ricorsi che spettano al comune e
alla provincia.
L'Italia ha 8.094 Comuni di cui, per, sono appena 150 circa quelli
che superano i 50.000 abitanti. Le Province sono 110 con 117 capoluoghi di
provincia (ci perch vi sono 5 province con 2 capoluoghi (Pesaro e Urbino,
Olbia-Tempio, Medio Campidano, Ogliastra e Carbonia-Iglesias) ed 1
provincia con 3 capoluoghi (Barletta-Andria-Trani). In Val dAosta la
Regione svolge anche le funzioni della Provincia.
Quanto alle aree metropolitane, queste dovrebbero riguardare le zone
comprendenti i comuni di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna,
Firenze, Roma, Bari, Napoli e Reggio Calabria. Da anni previste, le citt
metropolitane non sono state ancora realizzate. Il decreto legge 6.7.2012, n.
95 le istituisce con decorrenza 1.1.2014.
21. Per le Regioni, sia ordinarie che a statuto speciale, possiamo
rinviare a quanto gi esposto ai punti precedente e alle nozioni gi acquisite
nello studio del diritto costituzionale, essendo le stesse disciplinate dalla
Costituzione e dai rispettivi statuti, che hanno valore di legge regionale
rafforzata.
Ricordiamo che, ai sensi dellart. 121 Cost. sono organi della Regione:
il Consiglio regionale, la Giunta e il suo Presidente.
Il Consiglio regionale esercita la potest legislativa, mentre la potest
regolamentare di competenza del Consiglio o della Giunta, secondo la
previsione di ciascuno statuto.
Come stabilisce lart. 121, la Giunta regionale lorgano esecutivo
delle Regioni. Il Presidente della Giunta rappresenta la Regione; dirige la
politica della Giunta e ne responsabile; promulga le leggi ed emana i

regolamenti regionali; dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato


alla Regione, conformandosi alle istruzioni del Governo della Repubblica.

III.C) Le strutture di coordinamento.


22. Le Strutture di coordinamento dei livelli nazionali, regionali e locali.
Va registrata l'esistenza sia di strutture permanenti "di vertice" che
mirano a svolgere tale funzione di coordinamento, che di strutture
temporanee, che costituiscono uno strumento sempre pi diffuso per rendere
pi rapido l'esercizio coordinato di singole attivit amministrative. Inoltre,
lart. 117, comma 8, Cost. consente alle regioni di regolare con legge
regionale forme di coordinamento per la gestione di attivit di propria
competenza, anche attraverso organi comuni.
23. La Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome.
In attuazione della delega prevista dallart. 7 della legge n. 59/1997 il
d.lgs. 28 agosto 1997 n. 281 ha ridisciplinato la Conferenza permanente per
i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome istituita dall'art. 12
delle legge 23.8.1988 n. 400, attribuendole maggiori compiti (vedi art. 2
d.lgs. cit.) e funzioni anche in merito ai rapporti tra regioni e Unione
Europea (vedi art. 5 d.lgs n. 281/97.).
Viene cos, fra l'altro (vedi art. 2), attribuita a tale Conferenza, nel
rispetto delle competenze del CIPE, la promozione del coordinamento della
programmazione statale e regionale, anche riguardo all'esercizio dei servizi
pubblici gestiti da soggetti pubblici e privati, nonch la promozione e
sanzione delle intese e degli accordi tra Governo, Regioni e Province
autonome.
Infatti

frequentemente

la

legislazione

pi

recente

prevede

procedimenti nei quali il provvedimento finale deve essere adottato dagli


organi statali, ma previa intesa con le regioni e con le province autonome di
Trento e di Bolzano.

77

Quanto agli accordi, lart. 4 della legge n. 281/1997 prevede, come


espressione del principio di leale collaborazione, che Stato e regioni, nel
perseguimento di obiettivi di funzionalit, economicit ed efficacia
dell'azione amministrativa, possono concludere accordi sia al fine di
coordinare l'esercizio delle rispettive competenze che di svolgere attivit di
interesse comune.
La Conferenza interviene anche in tema di determinazione dei criteri
di ripartizione delle risorse finanziarie che la legge assegna alle regioni, ed
obbligatoriamente sentita in ordine agli schemi di disegni di legge e di
decreto legislativo o di regolamento del Governo nelle materie di
competenza delle regioni o delle province autonome (si tratta, dunque, di un
parere obbligatorio anche se sottoposto ad un termine, trascorso il quale il
Governo potr comunque procedere).
Accanto a tale parere obbligatorio, e previsto anche un parere
facoltativo: La Conferenza sentita su ogni oggetto di interesse regionale
che il Presidente del Consiglio dei Ministri ritiene opportuno sottoporre al
suo esame, anche su richiesta della Conferenza dei presidenti delle regioni e
delle province autonome di Trento e di Bolzano.
Quanto ai rapporti con l'UE, invero, gi il Trattato UE avverte la
necessit di un coordinamento tra le regioni dEuropa e di una
partecipazione alle scelte dellUnione Europea anche da parte delle regioni
europee e tenta di rispondere a tale esigenza attraverso listituzione del
Comitato delle regioni (vedi artt. 305-307 Trattato funzionamento UE).
La Conferenza Stato-regioni designa i componenti regionali in seno
alla rappresentanza permanente italiana presso l'Unione europea, favorisce
la cooperazione tra la Cabina di regia nazionale e le Regioni al fine della
piena e tempestiva utilizzazione delle risorse comunitarie destinate all'Italia
ed interviene con poteri consultivi nella predisposizione degli atti
amministrativi dello Stato che, in materie di interesse regionale, danno
attuazione alle direttive comunitarie ed alle sentenze della Corte di giustizia
delle comunit europee.

La Conferenza, inoltre, d parere obbligatorio sullo schema del


disegno di legge annuale che detta le disposizioni per l'adempimento di
obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea.
24. La Conferenza Stato-citt ed autonomie locali. La Conferenza
unificata.
L'art. 8 del d.lgs. n. 281/97 prevede, inoltre, la Conferenza Stato-citt
ed autonomie locali, con funzioni nei rapporti tra Stato ed autonomie locali.
La Conferenza presieduta dal Presidente del Consiglio dei Ministri
(o, per sua delega, dal Ministro dell'interno o dal Ministro per gli affari
regionali) ed costituita, oltre che da tali Ministri:

dal Ministro dell'economia e delle finanze,

dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti,

dal Ministro della salute,

dal presidente dell'Associazione nazionale dei comuni d'Italia ANCI,

dal presidente dell'Unione province d'Italia - UPI,

dal presidente dell'Unione nazionale comuni, comunit ed enti


montani - UNCEM,

da 14 sindaci designati dall'ANCI,

da 6 presidenti di provincia designati dall'UPI.


La Conferenza ha un ruolo di studio, informazione e confronto nelle

problematiche connesse agli indirizzi di politica generale che possono


incidere sulle funzioni proprie o delegate di province e comuni e comunit
montane e, in particolare, sede di discussione ed esame dei problemi
relativi all'ordinamento ed al funzionamento degli enti locali e dei problemi
relativi alle attivit di gestione ed erogazione dei servizi pubblici.
La Conferenza Stato-citt ed autonomie locali unificata con la
Conferenza Stato-regioni per le materie ed i compiti di interesse comune
delle regioni, delle province, dei comuni e delle comunit montane.
La Conferenza unificata (Stato regioni e Stato citt) per le
materie di interesse comune (artt. 8 e 9 d.lgs. n. 281/97), assume

79

deliberazioni, promuove e sancisce intese ed accordi, esprime pareri,


designa rappresentanti in relazione alle materie ed ai compiti di interesse
comune alle regioni, alle province, ai comuni e alle comunit montane.
Essa, inoltre, esprime parere sul disegno di legge finanziaria e sui disegni di
legge collegati, sul documento di programmazione economica e finanziaria
e sugli schemi di decreto legislativo adottati in base all'articolo 1 della legge
15.3.1997 n. 59.
25. Le Conferenze di servizi.
Le Conferenze di servizi di cui agli artt. 14 e segg. l.n. 241/90 e
succ. mod. rappresentano una nuova importante formula organizzativa di
raccordo a carattere non permanente per lesame contestuale di vari interessi
pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo o in pi procedimenti
connessi.
Lindizione di conferenze di servizi per lesame contestuale di vari
interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo, cui
partecipano rappresentanti di pi enti ed amministrazioni pubbliche statali,
regionali o locali, rappresenta un efficace strumento per coordinare l'attivit
amministrativa in un nuovo contesto di sempre pi spinta autonomia politica
dei diversi enti componenti la Repubblica Italiana (ovvero, se si vuole, in un
contesto di c.d. federalismo amministrativo).

III.D) Le strutture comuni.


26. Le strutture comuni a servizio della Repubblica.
Il principio di efficienza coniugato con quello della autonomia (vedi
l'appena evocato c.d. federalismo amministrativo) degli enti rappresentativi
delle comunit locali, impone la presenza di strutture serventi le
amministrazioni statali, regionali e locali, che, pur operando a livello
nazionale, tuttavia possano pi agevolmente essere accettati dalle diverse
autonomie politiche in quanto non si presentano come uffici ed organi
ministeriali, n come enti nazionali longa manus dei ministeri. In sostanza,

queste strutture comuni, almeno tendenzialmente, hanno caratteristiche tali


da evitare di essere interpretati da regioni, province e comuni, come
strumenti attraverso i quali lo Stato si riappropria di funzioni o di poteri di
direzione e controllo.
Esaminiamo, senza fini di completezza ma a titolo esemplificativo, tre
casi tra i pi significativi di questo tipo di strutture comuni:

lISTAT ed il Sistema statistico nazionale (SISTAN) che ad esso fa


capo;

lARAN Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche


amministrazioni;

L'Agenzia per l'Italia Digitale.

27. LISTAT e il Sistema Statistico Nazionale (SISTAN).


A norma dellart. 117, co. 2, lett. r), della Costituzione rientra nella
legislazione

esclusiva

dello

Stato

il

coordinamento

statistico

dell'amministrazione statale, regionale e locale. L'informazione statistica


ufficiale fornita al Paese e agli organismi internazionali attraverso il
Sistema statistico nazionale. Il Sistema Statistico Nazionale (SISTAN)
integrato nel sistema statistico europeo ed ha al suo centro lISTAT (Istituto
nazionale di statistica), che una persona giuridica di diritto pubblico (art.
14 d.lgs. 6.9.1989 n. 322 e d.P.R. 7.9.201, n. 166) sottoposta alla vigilanza
del Presidente del Consiglio dei Ministri, che vede tra i suoi organi
(composti secondo criteri di professionalit tecnica) oltre al Presidente, al
Consiglio e al Collegio dei revisori dei conti, un Comitato per lindirizzo
ed il coordinamento dellinformazione statistica (art. 3 D.P.R. 7.9.2010, n.
166, Regolamento recante il riordino dell'Istituto nazionale di statistica) nel
quale sono presenti anche tre rappresentanti delle regioni e degli enti locali,
designati dalla Conferenza Unificata Stato, Regioni ed Enti locali. Certo tale
presenza, che mira a coinvolgere le regioni, rischia di essere solo simbolica,
ma si deve anche tener conto che si tratta di attivit tecnica e, comunque,
anche i simboli hanno importanza.
Accanto allISTAT, il Sistema statistico nazionale (SISTAN) vede la
presenza di una Commissione per la garanzia dellinformazione statistica

81

con compiti di vigilanza(art. 12 l.n. 322/1989), istituita presso la


Presidenza del Consiglio dei Ministri, la quale esprime il proprio parere sul
Programma statistico nazionale, avente durata triennale, che viene
predisposto dallISTAT ed approvato con d.P.R. su proposta del Presidente
del Consiglio dei Ministri, previa deliberazione del CIPE (art.13 l.cit.). E
nel programma statistico nazionale che vengono indicate le rilevazioni
statistiche di interesse pubblico affidate al Sistema e stabiliti i relativi
obiettivi.
Completano il SISTAN gli uffici di statistica (artt. 2) che devono
essere presenti nelle amministrazioni e negli enti pubblici. Gli uffici di
statistica delle amministrazioni centrali dello Stato e delle aziende autonome
sono posti alle dipendenze funzionali dellIstat (art. 3, 1 comma), mentre
nei confronti degli uffici di statistica delle regioni lIstat esercita poteri di
indirizzo e coordinamento tecnico (art. 5, comma 3).
I soggetti privati hanno obbligo di fornire dati statistici per le
rilevazioni statistiche, rientranti nel Programma statistico nazionale,
espressamente indicate con deliberazione del Consiglio dei Ministri.
E inutile sottolineare limportanza dei flussi statistici per una
moderna gestione delle strutture pubbliche attenta ai risultati con obiettivi di
efficacia ed efficienza. Come indica lart. 1 della legge n. 322/1989, si tratta
di disciplinare le attivit di rilevazione, elaborazione, analisi e diffusione e
archiviazione dei dati statistici svolte dagli enti ed organismi pubblici di
informazione statistica, al fine di realizzare l'unit di indirizzo, l'omogeneit
organizzativa e la razionalizzazione dei flussi informativi a livello centrale
e locale.
28. LARAN.
LARAN Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche
amministrazioni (vedi oggi lart. 46 del d.lgs. 30.3.2001 n. 165 e il d.P.R.
25.1.1994 n. 144) ha personalit giuridica ed autonomia organizzativa,
gestionale e contabile.
LAgenzia ha il fine di rappresentare le pubbliche amministrazioni per
la contrattazione a livello nazionale delle condizioni dell'impiego pubblico

allo scopo di assicurare che la disciplina contrattuale e le retribuzioni dei


dipendenti garantiscano il maggiore rendimento dei servizi pubblici per la
collettivit con il minore onere per essa (art. 1, comma 2 d.P.R. n. 144/94).
L'ARAN, in tale veste, esercita a livello nazionale, sulla base degli indirizzi
ricevuti dalla amministrazioni ed attenendosi alle direttive impartite dal
Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei
ministri (che ha la vigilanza sullARAN), ogni attivit relativa alle relazioni
sindacali, alla negoziazione dei contratti collettivi e alla assistenza delle
pubbliche amministrazioni ai fini dell'uniforme applicazione dei contratti
collettivi.
Le pubbliche amministrazioni esercitano il potere di indirizzo nei
confronti dell'ARAN (e le altre competenze loro attribuite nelle procedure di
contrattazione collettiva nazionale) attraverso le loro istanze associative o
rappresentative, le quali danno vita a tal fine a comitati di settore, cio a
degli organismi collegiali costituiti per rappresentare categorie omogenee di
amministrazioni (sanit; ministeri, agenzia e P.C.M.; scuola; universit;
autonomie locali; enti pubblici).
Tra gli organi dellARAN, oltre al Presidente ed al Comitato direttivo,
vi il Comitato di coordinamento, che costituito da quattordici
rappresentanti delle amministrazioni pubbliche comprese nei comparti di
contrattazione collettiva, designati dalla Conferenza dei presidenti delle
regioni e delle province autonome, dall'Associazione nazionale dei comuni
d'Italia (ANCI), dall'Unione delle province d'Italia (UPI), dall'Unione
nazionale comuni, comunit ed enti montani (UNCEM), dall'Unione delle
camere di commercio, industria, artigianato ed agricoltura (Unioncamere),
dalla Conferenza dei presidenti degli enti pubblici non economici, dalla
Conferenza dei presidenti delle istituzioni e degli enti di ricerca e
sperimentazione, dalla Conferenza permanente dei rettori delle universit,
nonch dalla Conferenza dei direttori generali del personale dei Ministeri.
Una simile struttura appare indispensabile presupposto della
privatizzazione del rapporto di lavoro del personale burocratico, sia in
termini operativi, dovendo le pubbliche amministrazioni attrezzarsi in modo
nuovo per sostenere la contrattazione sindacale, sia in termini di

83

mentalit, essendo ben diversa la forma mentis richiesta per porre in


essere provvedimenti amministrativi rispetto a quella richiesta dal confronto
con i sindacati dei lavoratori.
29. L'Agenzia per l'Italia Digitale.
L'Agenzia per l'Italia Digitale preposta alla realizzazione degli
obiettivi dell'Agenda digitale italiana, in coerenza con gli indirizzi elaborati
dalla Cabina di regia (di cui all'art. 47 del d.l. 9 febbraio 2012, n. 5, conv.
con mod. dalla l. 4 aprile 2012, n. 35) e con l'Agenda digitale europea,
promuovendo a tale scopo la definizione e lo sviluppo di grandi progetti
strategici di ricerca e innovazione. Essa esercita le sue funzioni nei
confronti delle pubbliche amministrazioni allo scopo di promuovere la
diffusione delle tecnologie digitali nel Paese e di razionalizzare la spesa
pubblica. Infatti, a norma dellart. 117, co. 2, lett. r), della Costituzione
rientra nella legislazione esclusiva dello Stato il coordinamento informatico
dell'amministrazione statale, regionale e locale.
Il d.l. 9.2.2012 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di
sviluppo), conv. con mod. dalla l. 4.4.2012, n. 35, allart. 47, dichiara che il
Governo, nel quadro delle indicazioni dell'agenda digitale europea, di cui
alla comunicazione della Commissione europea COM (2010) 245
definitivo/2

del

26.8.2010,

persegue

l'obiettivo

prioritario

della

modernizzazione dei rapporti tra pubblica amministrazione, cittadini e


imprese, attraverso azioni coordinate dirette a favorire lo sviluppo di
domanda e offerta di servizi digitali innovativi, a potenziare l'offerta di
connettivit a larga banda, a incentivare cittadini e imprese all'utilizzo di
servizi digitali e a promuovere la crescita di capacit industriali adeguate a
sostenere lo sviluppo di prodotti e servizi innovativi.
A tale fine lart. 47 cit. prevede listituzione, con decreto del Ministro
dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro per la pubblica
amministrazione e la semplificazione, il Ministro per la coesione territoriale,
il Ministro dell'istruzione, dell'universit e della ricerca e il Ministro
dell'economia e delle finanze, di una cabina di regia per l'attuazione
dell'agenda digitale italiana, che deve coordinare gli interventi pubblici

volti alle medesime finalit da parte di regioni, province autonome ed enti


locali perseguendo, secondo le indicazioni sancite dall'agenda digitale
europea, fra laltro, gli obiettivi di:
a) realizzazione delle infrastrutture tecnologiche e immateriali al
servizio delle comunit intelligenti (smart communities), finalizzate a
soddisfare la crescente domanda di servizi digitali in settori quali la
mobilit, il risparmio energetico, il sistema educativo, la sicurezza, la sanit,
i servizi sociali e la cultura;
b) promozione del paradigma dei dati aperti (open data) quale
modello di valorizzazione del patrimonio informativo pubblico, al fine di
creare strumenti e servizi innovativi;
c) potenziamento delle applicazioni di amministrazione digitale (egovernment) per il miglioramento dei servizi ai cittadini e alle imprese, per
favorire la partecipazione attiva degli stessi alla vita pubblica e per
realizzare un'amministrazione aperta e trasparente.
L'Agenzia opera sulla base di principi di autonomia organizzativa,
tecnico-operativa, gestionale, di trasparenza e di economicit e persegue gli
obiettivi

di

efficacia,

efficienza,

imparzialit,

semplificazione

partecipazione dei cittadini e delle imprese. Per quanto non previsto dal d.l.
n. 83/2012 all'Agenzia si applicano gli articoli 8 e 9 del decreto legislativo
30 luglio 1999, n. 300 e cio la disciplina delle agenzie paraministeriali
(sulle quali vedi par.45). Missione: la realizzazione dell'amministrazione
digitale.
Organi dellAgenzia sono: a) il Direttore generale; b) il Comitato di
indirizzo; e c) il Collegio dei revisori dei conti. Il Direttore Generale il
legale rappresentante dell'Agenzia, la dirige e ne responsabile.
LAgenzia, oltre al Presidente del Consiglio dei ministri (o suo
delegato), sottoposta alla vigilanza di ben quattro ministri: il Ministro
dell'economia e delle finanze, il Ministro per la pubblica amministrazione e
la semplificazione, il Ministro dello sviluppo economico e il Ministro
dell'istruzione, dell'universit e della ricerca.
L'Agenzia per l'Italia Digitale ha incorporato il DigitPA (Ente
nazionale per la digitalizzazione della Pubblica Amministrazione) (d.lgs. 1

85

dicembre 2009, n. 177) che, a sua volta, in attuazione dellart. 24 della l.


18.6.2009 n. 69, aveva riorganizzato il Centro nazionale per l'informatica
nella pubblica amministrazione (CNIPA), mutandone la denominazione in
DigitPA.

III.E) Le Autorit amministrative indipendenti.


30. Il ruolo delle Autorit amministrative indipendenti.
Il fenomeno delle Autorit amministrative indipendenti appare
particolarmente

significativo

per

cogliere

nuovi

aspetti

della

organizzazione amministrativa della societ italiana.


Invero, ci sembra innegabile che le Autorit indipendenti, o almeno
alcune di esse aventi effettivi poteri di amministrazione attiva (poich sotto
tale denominazione si annoverano organismi molto diversi per poteri e per
compiti), rappresentano un nuovo modello organizzativo che la Costituzione
del 1948 non contempla perch risponde a problematiche, esigenze e
soluzioni che allepoca, quantomeno in Italia, non si ponevano (anche se
una eccezione potrebbe essere costituita dal settore del credito e della
moneta che, con la riforma degli anni trenta del secolo scorso - frutto non
gi della ideologia corporativa dell'epoca, ma delle esigenze di regolazione
del settore fatte emergere dalla crisi bancaria ed industriale - ha visto
operare la Banca d'Italia secondo moduli di autonomia e tipo di funzioni
che, se non altro dal punto di vista della indipendenza dal potere esecutivo,
sembrano assimilabili a quelli delle moderne Autorit indipendenti, anche se
con obiettivi non gi di tutela della concorrenza e del mercato quanto di
garanzia della stabilit del sistema creditizio e monetario).
Come si gi avuto modo di segnalare, il modello "autorit
indipendente" sembra rispondere alle aspettative di una opinione pubblica,
evidentemente attualmente maggioritaria (altrimenti non si avrebbe il
fenomeno della proliferazione di simili Autorit!), che mostra di ritenere che
alcuni compiti amministrativi di interesse generale possano essere meglio
assolti da organismi che non siano parte del circuito politico-rappresentativo

tradizionale fondato sulla componente politico-partitica e che, dunque,


operino (il che vuol dire prendono delle decisioni amministrative) sulla base
di una legittimazione politica che - paradossalmente trae forza e
fondamento nella conclamata indipendenza dal Governo e, in genere, nella
sua estraneit rispetto a quel circuito che costituisce il classico fondamento
di ogni legittimazione dei poteri amministrativi nel tradizionale modello di
Stato di diritto, il circuito partiti-parlamento-governo.
La legittimazione delle autorit amministrative indipendenti, infatti,
non si fonda sul loro collegamento agli organi di rappresentanza politica, ma
al contrario, sulla indipendenza dei componenti sia rispetto ai poteri
politici pubblici che ai c.d. poteri privati, e sembra radicarsi nella notoria
alta competenza tecnica delle persone fisiche chiamate a comporre
lAutorit, nella loro probit ed indipendenza di giudizio, e nella
trasparenza della loro azione.
Le

c.d.

Autorit

amministrative

indipendenti,

infatti,

pur

collocandosi, in quanto organismi amministrativi operanti su base nazionale,


all'interno

dell'organizzazione

amministrativa

statale,

tuttavia

si

caratterizzano per essere indipendenti dal Governo ed estranee al sistema


Stato - Regioni - Province - Citt metropolitane - Comuni.
L'indipendenza dal Governo, se si sposa con l'attribuzione di funzioni
di amministrazione attiva, costituisce un fattore "rivoluzionario", in quanto
viene a rompere quel sistema di garanzia del cittadino nei confronti della
P.A., di cui abbiamo pi volte parlato nella prima parte delle lezioni, e che si
fonda sulla dipendenza dell'Amministrazione dal Governo e, a sua volta,
sulla dipendenza del Governo e del potere amministrativo dal Parlamento e
dal potere legislativo (che, ricordiamo ancora una volta, si realizza ex post
con la responsabilit politica dell'esecutivo nei confronti del Parlamento e,
quindi, con la possibilit per quest'ultimo di sanzionare l'azione del Governo
mediante la sfiducia).
Infatti, lindipendenza di un organo amministrativo dotato di potere di
amministrazione attiva dal Potere esecutivo e da qualsiasi altro potere
politico rappresentativo della comunit popolare, (come le Regioni, le
Province ed i Comuni), sembra confliggere con il disegno costituzionale del

87

1948 e, in particolare, con i principi di direzione e di responsabilit del


Governo sullazione amministrativa desumibili dallart. 95 Cost.
Certo, lart. 100, ultimo comma, della Costituzione prevede che il
Consiglio di Stato e la Corte dei conti, pur nella loro funzione di organi
ausiliari del Governo, siano indipendenti di fronte al Governo. Ma, a parte
il dato di fatto che i componenti dei due organi fanno parte della
magistratura, assorbente la considerazione che, in base all'art. 100 Cost., la
loro funzione, rispettivamente di consulenza giuridico-amministrativa e di
controllo, non comporta compiti di amministrazione attiva, bens l'adozione
di giudizi, in sede consultiva o di controllo, sulla conformit dellazione
amministrativa alla legge, e questo tipo di attivit non comporta scelte
politico-amministrative che, in quanto tali, secondo il modello dellart. 95
Cost., devono restare sotto la direzione e la responsabilit politica del
Governo.
N il fenomeno delle Autorit amministrative indipendenti si riallaccia
alla relativamente recente tendenza, presente nel nostro panorama
amministrativo, di far partecipare il Parlamento (cio il potere legislativo)
alla attivit amministrativa (si pensi ai provvedimenti che la Commissione
bicamerale per l'indirizzo e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi adotta in
materia di accesso alle trasmissioni c.d. "autogestite"), poich le Autorit
indipendenti non possono considerarsi "dipendenti" dal Parlamento anzich
dal Governo. Infatti, anche se di frequente la legge attribuisce al Parlamento
(o ai Presidenti della Camera e del Senato) la nomina dei componenti le
Autorit indipendenti, ci avviene unicamente allo scopo di sottrarre tale
potere al Governo (che il tradizionale titolare di simili poteri) al fine di
garantire l'indipendenza dell'Autorit dal Governo, e non gi per creare una
posizione di dipendenza dell'Autorit stessa dall'indirizzo politico del
Parlamento, come conferma il fatto che il potere di nomina non
accompagnato da alcun altro potere del Parlamento nei confronti
dellAutorit volto a realizzare una dipendenza dell'Autorit dagli indirizzi
politici del Parlamento (es.: poteri di direttiva, di revoca).

31. Le principali Autorit amministrative indipendenti.


La denominazione di Autorit amministrativa indipendente viene
comunemente utilizzata per indicare molteplici organismi 8, che possono
essere cos raggruppati:
I Vi sono organismi, sia pure aventi competenze e poteri molto diversificati,
ormai universalmente riconosciuti come appartenenti alla categoria delle
Autorit indipendenti, quali:
-

lAutorit garante della concorrenza e del mercato - AGCM (1egge


10.10.1990 n. 287);

la Commissione nazionale per le societ e la borsa - CONSOB (d.l.


8.4.1974 n. 95 conv. 1. 7.6.1974 n. 216 e d.lgs. 24.2.1998 n.58);

il Garante per la protezione dei dati personali (legge 31.12.1996 n.


675);

lIstituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni IVASS (art. 13 d.l.


6.7.2012 n. 95 conv. con mod. dalla l. 7.8.2012 n. 135);

8 Lart. 23 del d.l. 6.12.2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equit e

il consolidamento dei conti pubblici), al fine di perseguire il contenimento della


spesa complessiva per il funzionamento delle Autorit amministrative indipendenti,
intervenuto a ridurre il numero dei componenti delle singole autorit
amministrative indipendenti. In base a tale disposizione il numero dei
componenti:a) del Consiglio dell'Autorit per le garanzie nelle comunicazioni
ridotto da otto a quattro, escluso il Presidente. Conseguentemente, il numero dei
componenti della commissione per le infrastrutture e le reti dellAutorit per le
garanzie nelle comunicazioni ridotto da quattro a due, escluso il Presidente, e
quello dei componenti della commissione per i servizi e i prodotti della medesima
Autorit ridotto da quattro a due, escluso il Presidente;
b) dell'Autorit per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e
forniture ridotto da sette a tre, compreso il Presidente;
c) dell'Autorit per l'energia elettrica e il gas ridotto da cinque a tre, compreso
il Presidente;
d) dell'Autorit garante della concorrenza e del mercato ridotto da cinque a
tre, compreso il Presidente;
e) della Commissione nazionale per la societ e la borsa ridotto da cinque a tre,
compreso il Presidente;
f) del Consiglio dell'Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni (oggi IVASS)
ridotto da sei a tre, compreso il Presidente;
g) della Commissione per la vigilanza sui fondi pensione ridotto da cinque a
tre, compreso il Presidente;
h) della Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrit delle
amministrazioni pubbliche ridotto da cinque a tre, compreso il Presidente;
i) della Commissione di garanzia dell'attuazione della legge sullo sciopero nei
servizi pubblici essenziali ridotto da nove a cinque, compreso il Presidente.

89

la Commissione di garanzia per l'attuazione della legge sull'esercizio


del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali (1egge
12.6.1990 n.146 modificata dalla legge 11.4.2000 n. 83);

l Autorit per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e


forniture - AVCP (art. 6 d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163, Codice dei
contratti pubblici);

le Autorit di regolazione dei servizi di pubblica utilit (legge


14.11.1995 n. 481), che sono costituite da:
- l Autorit per l'energia elettrica ed il gas - AEEG (art. 3 l.n.
481/95),
- lAutorit per le garanzie nelle Comunicazioni (legge 31.7.1997,
n. 249) e
- lAutorit di regolazione dei Trasporti (art. 37 d.l. n. 201/2011);

la Commissione indipendente per la valutazione, la trasparenza e


l'integrit delle amministrazioni pubbliche - CiVIT, che opera anche
quale Autorit nazionale anticorruzione (art. 13 d.lgs. 27.10.2009 n.
150 e art. 1, comma 2, l. 6.11.2012 n. 190);

la Commissione di vigilanza sui fondi pensione COVIP (d.lgs.


21.4.1993 n. 124).

II Infine vi un ente, molto meno recente, ma che ha caratteristiche, funzioni


e posizioni che sembra possano farlo annoverare a buon diritto tra le pi
importanti autorit indipendenti, ci riferiamo alla Banca d'Italia (art. 19
l. 28.12.2005, n. 262; r.d. 11.6.1936 n. 1067; d.lgs. 1.9.1993 n. 385).
Dalla normativa disciplinante le singole Autorit amministrative
indipendenti sembra emergere un panorama molto vario che fa ritenere
necessario distinguere i singoli casi, per individuare pi distinti ruoli affidati
alle c.d. autorit amministrative indipendenti. Tale diversit, peraltro, non va
considerata negativamente; anzi, se porta a respingere la possibilit di
ricostruire un unico ed unitario modello organizzativo che ricomprenda tutte
le c.d. autorit indipendenti, la constatazione della molteplicit di ruoli
attribuiti alle autorit indipendenti risulta a maggior ragione significativa ai
fini della nostra ricerca, la quale mira a descrivere quanto multiforme sia

diventato il panorama della organizzazione amministrativa della societ


italiana. Infatti, ci consente di individuare non un solo nuovo modello, ma
pi modelli organizzativi, certamente molto diversi tra loro ma tutti originali
e molto interessanti in quanto miranti a rispondere in forme nuove alle
molteplici esigenze di una moderna societ civile.
Invero, non sembra possa parlarsi di un unico modello perch l'unico
carattere comune a tutti gli organismi sopra esaminati sembra essere
costituito

dalla

particolare

importanza

che

viene

attribuita

alla

"indipendenza di giudizio" dei loro componenti. Tuttavia, tale comune


requisito minimo, anche se resta un elemento apprezzabile nella lettura del
ruolo degli organismi in esame, sembra troppo poco caratterizzante per
potere basare su di esso lindividuazione di un modello unitario. Infatti,
"indipendenza di giudizio" non sempre vuol dire "indipendenza dal
Governo" e, quindi, almeno in alcuni casi, tale caratteristica sembra rifluire
nellambito di quella "imparzialit" che l'art. 97 Cost. pone come comune
requisito della Pubblica Amministrazione, rendendola inidonea a fungere da
minimo comune denominatore di un particolare modello organizzativo.
Non a caso la legge attribuisce indipendenza di giudizio anche
allAgenzia per lItalia digitale, che utilizza la sua indipendenza per
svolgere

in modo autorevole

funzioni

di razionalizzazione della

informatizzazione allinterno delle amministrazioni pubbliche (tanto che il


predecessore di tale organismo originariamente era stato denominato
Autorit per linformatica nella p.a. - AIPA).
32. L'Autorit per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e
forniture.
Nel caso dell'Autorit per la vigilanza sui contratti pubblici di
lavori, servizi e forniture (art. 6 d.lgs. 12.4.2006, n. 163 codice contratti
pubblici e art. 2, comma 85 d.l. 3.10.2006, n. 262, conv. in l. 24.11.2006, n.
286), lindipendenza dal Governo si esprime in attivit che non comportano
lo svolgimento di compiti decisionali di amministrazione attiva e, quindi,
non danno luogo a forme di indirizzo politico-amministrativo, sia pure ad
alto contenuto tecnico. Infatti, in questo caso, l'indipendenza di giudizio si

91

coniuga con funzioni essenzialmente di vigilanza e di garanzia della qualit,


della efficienza e dellefficacia dellazione amministrativa nel settore degli
appalti pubblici di lavori, servizi e forniture, senza dare luogo a poteri che
possano assimilarsi a compiti di amministrazione attiva e/o di regolazione
del settore.
Nella nostra tradizione mancava un organismo istituzionalmente
preposto ad assistere lattivit contrattuale delle pubbliche amministrazioni,
attraverso una continuativa attivit di raccolta e di diffusione di dati rilevanti
per una ottimale gestione dei contratti di appalto di lavori, servizi e
forniture, come anche un organismo indipendente, dotato di poteri di
ispezione e di vigilanza non esclusivamente giuridico formale sulla attivit
contrattuale pubblica. A ci ha posto riparo la istituzione dellAutorit in
esame, cui collegato un Osservatorio sui contratti pubblici.
LAutorit per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e
forniture organo collegiale costituito quando sar a regime secondo la
citata modifica del 2012 non pi da sette, ma da tre membri, Presidente
compreso, nominati con determinazione adottata dintesa dai Presidenti
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. I membri
dellAutorit, al fine di garantire la pluralit delle esperienze e delle
conoscenze, sono scelti tra personalit che operano in settori tecnici,
economici e giuridici con riconosciuta professionalit. LAutorit sceglie il
presidente tra i propri componenti e stabilisce le norme sul proprio
funzionamento. I membri dellAutorit durano in carica cinque anni e non
possono essere confermati.
Nellambito dellAutorit opera lOsservatorio dei contratti pubblici
relativi a lavori, servizi e forniture, composto da una sezione centrale e da
sezioni regionali aventi sede presso le regioni e le province autonome.
LOsservatorio:

provvede alla raccolta e alla elaborazione dei dati informativi


concernenti i contratti pubblici su tutto il territorio nazionale e, in
particolare, di quelli concernenti i bandi e gli avvisi di gara, le
aggiudicazioni e gli affidamenti, le imprese partecipanti, l'impiego
della mano d'opera e le relative norme di sicurezza, i costi e gli

scostamenti rispetto a quelli preventivati, i tempi di esecuzione e le


modalit di attuazione degli interventi, i ritardi e le disfunzioni;

determina annualmente costi standardizzati per tipo di lavoro e per


tipo di servizio e fornitura in relazione a specifiche aree territoriali;

pubblica semestralmente i programmi triennali dei lavori pubblici


predisposti dalle amministrazioni aggiudicatrici e l'elenco dei
contratti pubblici affidati;

cura lelaborazione di prospetti statistici.


LAutorit, cui la legge attribuisce indipendenza funzionale, di

giudizio e di valutazione, nonch autonomia organizzativa, oltre a


sovrintendere all'attivit dell'Osservatorio dei contratti pubblici svolge i
seguenti compiti:
a) nei riguardi del Governo e del Parlamento, deve segnalare (con apposita
comunicazione) fenomeni particolarmente gravi di inosservanza o di
applicazione distorta della normativa sui contratti pubblici e, comunque,
deve presentare una relazione annuale nella quale si evidenziano le
disfunzioni riscontrate nel settore dei contratti pubblici (esemplificando:
frequenza del ricorso a procedure non concorsuali ovvero a sospensioni
dellesecuzione o a varianti in corso di esecuzione; eventuali
inadeguatezze della pubblicit degli atti o scostamenti dai costi
standardizzati; sviluppo anomalo del contenzioso ecc.);
b) nei riguardi del Governo, ha altres il compito di formulare proposte in
ordine alle modifiche occorrenti per migliorare la legislazione sui
contratti pubblici di lavori, servizi, forniture e, in particolare, di
formulare al Ministro delle infrastrutture proposte per la revisione del
regolamento di esecuzione ed attuazione del codice dei contratti pubblici;
c) vigila sui contratti pubblici, anche di interesse regionale, di lavori, servizi
e forniture nei settori ordinari e nei settori speciali, al fine di garantire
losservanza dei principi generali fissati dallart. 2 del codice dei contratti
pubblici e, in particolare, il rispetto dei principi di correttezza e
trasparenza delle procedure di scelta del contraente, e di economica ed
efficiente esecuzione dei contratti, nonch il rispetto delle regole della
concorrenza nelle singole procedure di gara;

93

d) vigila sul sistema di qualificazione degli operatori economici che


contrattano

con

le

Amministrazioni

pubbliche,

con

il

potere,

nellesercizio di tale vigilanza, di annullare, in caso di constatata inerzia


degli organismi di attestazione, le attestazioni rilasciate in difetto dei
presupposti stabiliti dalle norme vigenti, nonch sospendere, in via
cautelare, dette attestazioni;
e) su iniziativa della stazione appaltante e di una o pi delle altre parti,
esprime parere non vincolante relativamente a questioni insorte durante
lo svolgimento delle procedure di gara, eventualmente formulando una
ipotesi di soluzione;
f) promuove la realizzazione di un collegamento informatico con le stazioni
appaltanti, nonch con le regioni, al fine di acquisire informazioni in
tempo reale sui contratti pubblici, garantendo l'accesso generalizzato,
anche per via informatica, ai dati raccolti e alle relative elaborazioni;
g) nell'ambito della propria attivit ha il potere di richiedere alle stazioni
appaltanti, agli operatori economici esecutori dei contratti, nonch ad
ogni altra pubblica amministrazione e ad ogni ente, anche regionale,
operatore economico o persona fisica che ne sia in possesso, documenti,
informazioni e chiarimenti relativamente ai lavori, servizi e forniture
pubblici, nonch ha il potere di disporre ispezioni;
h) ha la competenza ad irrogare sanzioni pecuniarie, commisurate al valore
del contratto pubblico cui le violazioni si riferiscono, ai soggetti che
rifiutino od omettano, senza giustificato motivo, di fornire le
informazioni o di esibire documenti, ovvero che forniscano informazioni
o esibiscano documenti non veritieri.
Lart. 64 bis, comma 4 bis, aggiunto dal d.l. 13.5.2011, n. 70 (art. 4,co. 2
lett. h) ha attribuito allAVCP anche lapprovazione dei bandi-tipo sulla
base dei quali le stazioni appaltanti dovranno predisporre i bandi per le
gare pubbliche.
Infine, le norme prevedono espressamente che restano salve, anche
con riferimento al settore dei contratti pubblici, le competenze delle altre
Autorit amministrative indipendenti e che lAutorit per la vigilanza sui
contratti pubblici, qualora accerti l'esistenza di irregolarit, deve trasmettere

gli atti e i propri rilievi ai competenti organi di controllo e, se le irregolarit


hanno rilevanza penale, agli organi giurisdizionali competenti. Inoltre, ove
sia stato provocato un pregiudizio per il pubblico erario, gli atti e i rilievi
devono essere trasmessi anche ai soggetti interessati e alla procura generale
della Corte dei conti.
Dunque, attraverso lazione di questa Autorit si intende coprire
esigenze nuove e diverse rispetto a quelle soddisfatte attraverso le
preesistenti strutture pubbliche. LAutorit per la vigilanza si aggiunge, ma
non si sostituisce, a quella degli altri organi di vigilanza amministrativa
previsti per gli enti pubblici e per le amministrazioni statali, regionali,
provinciali e comunali, n alle competenze dellAutorit garante della
concorrenze e del mercato, n, a maggior ragione, alla giurisdizione civile,
penale, amministrativa e contabile.
33. La Commissione di Garanzia per l'esercizio del diritto di sciopero
nei servizi pubblici essenziali.
Nel caso della Commissione di Garanzia per l'esercizio del diritto
di sciopero nei servizi pubblici essenziali CGS (art. 12, legge 12.6.1990,
n. 146 e succ. mod.) siamo di fronte ad un organismo che risponde a un
ruolo ancora diverso. La Commissione istituita al fine di valutare l'idoneit
delle misure volte ad assicurare il contemperamento dell'esercizio del diritto
di sciopero nei servizi pubblici essenziali9 con il godimento dei diritti della
persona, costituzionalmente tutelati.
La Commissione, cui spetta di eleggere nel suo seno il presidente,
composta secondo la citata modifica del 2012 da cinque membri, scelti, su
designazione dei Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica, tra esperti in materia di diritto costituzionale, di diritto del
lavoro e di relazioni industriali, e nominati con decreto del Presidente della
9 Lart. 1 della legge n. 146/90 provvede a definire la nozione ai fini della

applicazione della legge stessa: ...sono considerati servizi pubblici essenziali,


indipendentemente dalla natura giuridica del rapporto di lavoro, anche se svolti in
regime di concessione o mediante convenzione, quelli volti a garantire il
godimento dei diritti della persona, costituzionalmente tutelati, alla vita, alla
salute, alla libert ed alla sicurezza, alla libert di circolazione, all'assistenza e
previdenza sociale, all'istruzione ed alla libert di comunicazione.

95

Repubblica. Essa dura in carica per sei anni e i suoi membri possono essere
confermati una sola volta (art. 12, comma 2, l. 12.6.1990, n. 146 come
modificato, da ultimo, dallart. 1, d.l. 30.12.2009, n. 194).
L'indipendenza della Commissione serve a consentire a questa
Autorit di svolgere un ruolo di mediazione tra lavoratori e datori di lavoro
privati e pubblici per il contemperamento del diritto di sciopero con le
esigenze dell'utenza nei servizi pubblici essenziali. In questo caso
l'indipendenza un elemento essenziale, poich la stessa pubblica
amministrazione,

insieme

ai

lavoratori,

diviene,

direttamente

indirettamente, uno dei soggetti destinatari dell'intervento di mediazione.


Il tentativo quello di garantire una soluzione concordata dei
problemi legati allo sciopero. Le amministrazioni e le imprese erogatrici dei
servizi, nel rispetto del diritto di sciopero e delle finalit sopra indicate ed in
relazione alla natura del servizio ed alle esigenze della sicurezza, nonch
alla salvaguardia dell'integrit degli impianti, concordano, nei contratti
collettivi, negli accordi sindacali o nei regolamenti di servizio, prestazioni,
modalit e procedure di erogazione indispensabili che sono tenute ad
assicurare (es.: astensione dallo sciopero di quote di lavoratori; forme di
erogazione periodica comunque assicurate; intervalli minimi da osservare
tra l'effettuazione di uno sciopero e la proclamazione del successivo). Inoltre
nei contratti o accordi collettivi devono essere previste procedure di
raffreddamento e di conciliazione, obbligatorie per entrambe le parti, da
esperire prima della proclamazione dello sciopero.
Le suddette determinazioni pattizie ed i regolamenti di servizio
nonch i codici di autoregolamentazione e le regole di condotta devono
essere dagli interessati comunicati tempestivamente alla Commissione che
ne valuta l'idoneit ai fini del contemperamento del diritto di sciopero con il
godimento dei diritti della persona, anchessi costituzionalmente tutelati,
intervenendo a dettare una provvisoria regolamentazione qualora le
prestazioni indispensabili non siano previste dai contratti o accordi collettivi
o dai codici di autoregolamentazione, ovvero, se previste, non siano valutate
idonee.

Accanto a tale compito, la Commissione esercita diverse altre funzioni


(art. 13 della legge n. 146/90):
- esprime, a richiesta o dufficio, il proprio giudizio sulle questioni
interpretative o applicative dei contenuti degli accordi o codici di
autoregolamentazione per la parte di propria competenza e, su richiesta
congiunta delle parti interessate, pu emanare un lodo sul merito della
controversia;
- nel caso di conflitti di particolare rilievo nazionale pu invitare, con
apposita delibera, i soggetti che hanno proclamato lo sciopero a differire la
data dell'astensione dal lavoro per il tempo necessario a consentire un
ulteriore tentativo di mediazione;
- indica ai soggetti interessati eventuali violazioni delle disposizioni relative
al preavviso, alla durata massima, all'esperimento delle procedure
preventive di raffreddamento e di conciliazione, ai periodi di franchigia, agli
intervalli minimi tra successive proclamazioni, e ad ogni altra prescrizione
riguardante la fase precedente all'astensione collettiva, e pu invitare, con
apposita delibera, i soggetti interessati a riformulare la proclamazione in
conformit alla legge e agli accordi o codici di autoregolamentazione
differendo l'astensione dal lavoro ad altra data;
- segnala all'autorit competente le situazioni nelle quali dallo sciopero o
astensione collettiva pu derivare un imminente e fondato pericolo di
pregiudizio ai diritti della persona costituzionalmente tutelati e formula
proposte in ordine alle misure da adottare con l'ordinanza che lart. 8 della
legge stessa prevede possa essere adottata dal Prefetto (non dalla
Commissione) per prevenire il predetto pregiudizio;
- se rileva comportamenti illegittimi delle amministrazioni o delle imprese
che erogano i servizi pubblici essenziali che comunque possano determinare
l'insorgenza o l'aggravamento di conflitti in corso, invita, con apposita
delibera, le amministrazioni o le imprese a desistere dal comportamento e ad
osservare gli obblighi derivanti dalla legge o da accordi o contratti collettivi;
- delibera le sanzioni amministrative pecuniarie previste dallart. 4 della
legge n. 146/90 in caso di inadempienze o violazioni degli obblighi che
derivano dalla legge, dagli accordi o contratti collettivi sulle prestazioni

97

indispensabili o dalle altre misure di contemperamento e prescrive al datore


di lavoro di applicare le eventuali sanzioni disciplinari.
Dalle relazioni della Commissione si ricava la particolare importanza
della attivit preventiva svolta dalla Commissione anche attraverso la
adozione di alcune deliberazioni interpretative volte ad individuare le regole
applicabili allo sciopero generale, nonch agli scioperi riguardanti una
pluralit (ma non la totalit) di settori, ovvero riguardanti tutti i servizi
pubblici, ma in ambiti territoriali limitati. Lattivit interpretativa della
Commissione, peraltro, normalmente si svolge attraverso pronunce pi
puntuali, ad esempio, in ordine alla individuazione delle attivit
direttamente o indirettamente funzionali alla erogazione di un servizio
pubblico, ai fini dellapplicazione delle regole sullesercizio del diritto di
sciopero. Si tratta di problematiche che, come rilevano le relazioni della
Commissione, inevitabilmente risentono dei mutamenti che intervengono
nel contesto economico e sociale di riferimento e, che, quindi, richiedono
una costante e continuativa attenzione da parte della Commissione e che non
potrebbero certo essere risolte moltiplicando le normative.
34. Il Garante per la protezione dei dati personali.
Ancora diverso il ruolo del Garante per la protezione dei dati
personali, istituito con la legge n. 675 del 1996 ed oggi disciplinato dagli
art. 153 e segg. del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, codice in materia di
protezione dei dati personali.
Il Garante, che opera in piena autonomia e con indipendenza di
giudizio, un organo collegiale costituito da quattro componenti, eletti due
dalla Camera dei deputati e due dal Senato della Repubblica con voto
limitato. I componenti sono scelti tra persone che assicurano indipendenza e
che sono esperti di riconosciuta competenza delle materie del diritto o
dell'informatica, garantendo la presenza di entrambe le qualificazioni.
I componenti eleggono nel loro ambito un presidente, il cui voto
prevale in caso di parit. Eleggono altres un vice presidente, che assume le
funzioni del presidente in caso di sua assenza o impedimento.

Il presidente e i componenti durano in carica quattro anni e non


possono essere confermati per pi di una volta.
Il codice si prefigge di garantire che il trattamento dei dati personali
si svolga nel rispetto dei diritti e delle libert fondamentali, nonch della
dignit dell'interessato, con particolare riferimento alla riservatezza,
all'identit personale e al diritto alla protezione dei dati personali.
Dopo avere dettato una normativa generale in tema di tutela delle
persone nel trattamento dei dati personali, il codice affida al Garante una
serie di competenze (pareri, autorizzazioni) che mirano a disciplinare in
concreto il trattamento dei dati sensibili mediando tra diritto alla
riservatezza ed altri diritti ed interessi (dal diritto di impresa al diritto alla
salute).
Lart. 154, primo comma, del codice elenca i compiti affidati in via
generale al Garante:
- controllare se i trattamenti sono effettuati nel rispetto della disciplina
applicabile e in conformit alla notificazione, anche in caso di loro
cessazione e con riferimento alla conservazione dei dati di traffico;
- esaminare i reclami e le segnalazioni e provvedere sui ricorsi presentati
dagli interessati o dalle associazioni che li rappresentano;
- prescrivere anche d'ufficio ai titolari del trattamento le misure necessarie o
opportune al fine di rendere il trattamento conforme alle disposizioni
vigenti;
- vietare anche d'ufficio, in tutto o in parte, il trattamento illecito o non
corretto dei dati o disporne il blocco;
- promuovere la sottoscrizione di codici deontologici;
- segnalare al Parlamento e al Governo l'opportunit di interventi normativi
richiesti dalla necessit di tutelare i diritti e le libert fondamentali di cui
all'art. 2 del codice (i diritti e le libert fondamentali, nonch i diritti alla
dignit dell'interessato, con particolare riferimento alla riservatezza,
all'identit personale e alla protezione dei dati personali), anche a seguito
dell'evoluzione del settore;
- esprimere pareri nei casi previsti;

99

- curare la conoscenza tra il pubblico della disciplina rilevante in materia di


trattamento dei dati personali e delle relative finalit, nonch delle misure di
sicurezza dei dati;
- denunciare i fatti configurabili come reati perseguibili d'ufficio, dei quali
viene a conoscenza nell'esercizio o a causa delle funzioni;
- tenere il registro dei trattamenti formato sulla base delle notificazioni di
cui all'articolo 37 (norma che in determinati casi impone la notificazione dei
trattamenti di dati personali al Garante);
- predisporre annualmente una relazione sull'attivit svolta e sullo stato di
attuazione del presente codice, che trasmessa al Parlamento e al Governo
entro il 30 aprile dell'anno successivo a quello cui si riferisce.
I poteri di autorizzazione all'uso di dati sensibili che, ad esempio, l'art.
26 del codice attribuisce al Garante, come anche molti degli altri poteri
sopra ricordati, sembrano legittimare la tesi che il Garante non solo venga
ad esercitare poteri di amministrazione attiva, ma poteri amministrativi che
si caratterizzano per avere un contenuto altamente discrezionale, in quanto
scarsamente delimitato da norme e regolamenti.
Inoltre, va segnalata limportanza della tutela dinanzi al Garante, che
pu essere anche alternativa a quella giurisdizionale (art. 145 cod.). In
questo modo il codice sembra attribuire al Garante il compito, su richiesta
degli interessati, di dettare una concreta e flessibile disciplina della materia
del trattamento dei dati sensibili e, quindi, di esercitare una attivit
amministrativa di completamento della disciplina legislativa della materia.
Questa attivit, avente ad oggetto la tutela di diritti fondamentali del
cittadino, non viene affidata ad un Giudice ma ad un organo amministrativo,
essendo sostanzialmente amministrativa e non giurisdizionale, in
quanto si tratta di dettare e non solo di fare applicare - norme di
comportamento. Tuttavia tale funzione, per la sua delicatezza, viene affidata
non ad una tradizionale Amministrazione Pubblica che fa capo alla direzione
politica del Governo, ma ad una Autorit Amministrativa che non sia solo
"imparziale" (come la P.A. ex art. 97 Cost.) ma indipendente dal sistema
Governo - P.A..

Le forme di tutela innanzi al Garante previste dal codice sono di tre


tipi:
a) il reclamo circostanziato, per rappresentare una violazione della
disciplina rilevante in materia di trattamento di dati personali;
b) la segnalazione, quando non vi siano i presupposti per presentare un
reclamo circostanziato, al fine di sollecitare un controllo da parte del
Garante sulla disciplina medesima;
c) il ricorso, per far valere i diritti sui dati personali di cui all'articolo 7
cod.10
Il Garante, inoltre, coopera con altre autorit amministrative
indipendenti nello svolgimento dei rispettivi compiti. A tale fine, il Garante
pu anche invitare rappresentanti di un'altra autorit a partecipare alle
10 Riportiamo tale disposizione:Art. 7. Diritto di accesso ai dati personali ed

altri diritti.
1. L'interessato ha diritto di ottenere la conferma dell'esistenza o meno di dati
personali che lo riguardano, anche se non ancora registrati, e la loro comunicazione
in forma intelligibile.
2. L'interessato ha diritto di ottenere l'indicazione:
a) dell'origine dei dati personali;
b) delle finalit e modalit del trattamento;
c) della logica applicata in caso di trattamento effettuato con l'ausilio di strumenti
elettronici;
d) degli estremi identificativi del titolare, dei responsabili e del rappresentante
designato ai sensi dell'articolo 5, comma 2;
e) dei soggetti o delle categorie di soggetti ai quali i dati personali possono essere
comunicati o che possono venirne a conoscenza in qualit di rappresentante
designato nel territorio dello Stato, di responsabili o incaricati.
3. L'interessato ha diritto di ottenere:
a) l'aggiornamento, la rettificazione ovvero, quando vi ha interesse, l'integrazione
dei dati;
b) la cancellazione, la trasformazione in forma anonima o il blocco dei dati trattati
in violazione di legge, compresi quelli di cui non necessaria la conservazione in
relazione agli scopi per i quali i dati sono stati raccolti o successivamente trattati;
c) l'attestazione che le operazioni di cui alle lettere a) e b) sono state portate a
conoscenza, anche per quanto riguarda il loro contenuto, di coloro ai quali i dati
sono stati comunicati o diffusi, eccettuato il caso in cui tale adempimento si rivela
impossibile o comporta un impiego di mezzi manifestamente sproporzionato
rispetto al diritto tutelato.
4. L'interessato ha diritto di opporsi, in tutto o in parte:
a) per motivi legittimi al trattamento dei dati personali che lo riguardano, ancorch
pertinenti allo scopo della raccolta;
b) al trattamento di dati personali che lo riguardano a fini di invio di materiale
pubblicitario o di vendita diretta o per il compimento di ricerche di mercato o di
comunicazione commerciale..

101

proprie riunioni, o essere invitato alle riunioni di altra autorit, prendendo


parte alla discussione di argomenti di comune interesse; pu richiedere,
altres, la collaborazione di personale specializzato addetto ad altra autorit.

35. Le Autorit per la regolazione dei servizi di pubblica utilit e il


moderno assetto dei servizi pubblici (AEEG, Agcom e Autorit dei
Trasporti).
Nel caso delle Autorit per la regolazione dei servizi di pubblica
utilit (e cio della Autorit per lenergia elettrica ed il gas,
dellAutorit per le garanzie nelle comunicazioni e dellAutorit di
regolazione dei trasporti) la presenza di tali organismi sembra costituire
l'ultima evoluzione (ovvero, trasformazione) della disciplina dei servizi
pubblici.
Abbiamo ricordato (vedi supra p. 22) come agli inizi del novecento il
servizio pubblico si presentava come una attivit di produzione di servizi,
come tale appartenente allarea tipica del diritto privato, che tuttavia, in
quanto volta a soddisfare bisogni di interesse generale, veniva attribuita
dalla legge in titolarit allo Stato a alle amministrazioni pubbliche locali e
sottoposta ad un regime giuridico derogatorio rispetto al regime giuridico
privatistico e, cio, ad un regime giuridico amministrativo, sia esso quello
della gestione diretta da parte della P.A., ovvero della gestione tramite le
aziende autonome, nazionali o municipali, o ancora quello dellaffidamento
della gestione del servizio ad un privato concessionario di servizio pubblico.
Nella

concezione

del

libero

mercato,

che

sta

alla

base

dellintegrazione europea, si tende a restituire i servizi pubblici, nella misura


massima possibile, ai privati e, cio, alle leggi del mercato e della libera
concorrenza, sul presupposto che la loro direzione e gestione pubblicistica
non garantisce affatto alla collettivit prestazioni migliori e pi efficienti
rispetto alla direzione e gestione affidata al libero mercato.
Di conseguenza, si assiste alla privatizzazione dei servizi pubblici,
laddove possibile, ovvero alla privatizzazione di tutte quelle parti dei servizi
pubblici che si prestano ad essere esercitati in condizioni di concorrenza,

limitando i monopoli e le privative alle sole parti del servizio che


costituiscano c.d. monopoli od oligopoli naturali.
A livello comunitario la nozione di servizio pubblico ha un duplice
senso: pu designare l'ente che produce il servizio, ovvero la missione
d'interesse generale ad esso affidata. Al fine di favorire o permettere
l'assolvimento della missione di interesse generale, lautorit pubblica pu
imporre specifici obblighi di servizio all'ente che produce il servizio, ad
esempio nel campo dei trasporti terrestri, aerei o ferroviari, ovvero, nel
campo energetico. Tali obblighi, che possono essere esercitati a livello
nazionale o regionale, non implicano la necessit di classificare il servizio
pubblico nellambito del settore pubblico.
Vengono designati servizi d'interesse generale le attivit di servizio,
commerciali o non, considerate di interesse generale dalle autorit pubbliche
e soggette quindi ad obblighi specifici di servizio pubblico. Rientrano in
questa ampia nozione sia attivit di servizio non economico (sistemi
scolastici obbligatori, protezione sociale ecc.), sia funzioni inerenti alla
potest pubblica (sicurezza, giustizia, ecc.), sia attivit di servizi di interesse
economico generale (energia, comunicazioni, ecc.). Le norme comunitarie
dettate dall'articolo 86 (ex articolo 90) del Trattato, per, espressamente non
si applicano alle due prime categorie (attivit di servizio non economico e
funzioni inerenti alla potest pubblica).
I servizi d'interesse economico generale designano le attivit
commerciali che assolvono missioni d'interesse generale. A tal fine sono
assoggettati dagli Stati membri ad obblighi specifici di servizio pubblico
(art. 106 del TFUE). Rientrano in tale gruppo, in particolare, le reti di
trasporto, di energia e di comunicazione.
In questi casi si applicano pur sempre le regole della concorrenza, ma
le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico
generale vi sono sottoposte nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non
osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione
loro affidata (art. 106 cit., comma 2).
Il carattere eccezionale della deroga, viene confermato dal fatto che
lart. 106, nel prevedere la deroga, tiene per a ribadire che lo sviluppo

103

degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli


interessi

dell'Unione

prevede

che

la

Commissione

vigila

sull'applicazione delle disposizioni del presente articolo rivolgendo, ove


occorra, agli Stati membri, opportune direttive o decisioni. (art. 106,
comma 3).
Gi il trattato di Amsterdam ha riconosciuto l'importanza dei servizi di
interesse economico generale nell'ambito dei valori comuni dell'Unione
europea, nonch il loro rilevante ruolo nella promozione della coesione
sociale e territoriale dellEuropa ed ha prescritto che i servizi dinteresse
economico generale devono funzionare in base a principi e condizioni che
consentano loro di assolvere i propri compiti.
Anche l'art. 36 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea
richiama detti servizi e pone tra i diritti fondamentali l'accesso ai servizi
d'interesse economico generale.
Altra importante nozione e quella del c.d. servizio universale. Il
concetto di servizio universale stato sviluppato dalle istituzioni
comunitarie. Il servizio universale definisce un insieme di prestazioni a
favore degli utenti relative ad un servizio pubblico (telecomunicazioni,
poste ecc.) che devono essere assicurate nellintero territorio europeo, in
quanto corrispondono ad esigenze essenziali di interesse generale la cui
soddisfazione deve essere garantita in ogni paese della Comunit.

Dal

servizio universale discendono, dunque, precisi obblighi nell'intento di


garantire a tutti e dappertutto l'accesso a determinate prestazioni essenziali,
a determinate garanzie di qualit ed a prezzi ragionevoli.
L'idea della carta dei servizi pubblici si riallaccia al progetto di
puntualizzare in uno specifico documento i diritti fondamentali ed i principi
che ispirano la prestazione dei servizi agli utenti. Figurano tra questi
principi:

la continuit del servizio;

la qualit;

la sicurezza dell'approvvigionamento;

la parit di accesso;

un prezzo ragionevole;

l'accettabilit sotto il profilo sociale, culturale ed ambientale.


La politica condotta dall'Unione segnata dalla volont di

liberalizzare i servizi pubblici in rete e di aprire maggiormente i mercati


nazionali alla concorrenza nell'ambito dei trasporti ferroviari, dei servizi
postali, dell'energia e delle telecomunicazioni.
Tale liberalizzazione, viene accompagnata da un nuovo assetto
organizzativo che riserva allo Stato non gi la titolarit del servizio e, tanto
meno, la sua gestione, ma compiti di amministrazione diretti a garantire il
regolare svolgimento delle regole del libero mercato, ovvero a rimuovere gli
ostacoli che si frappongono al libero gioco della concorrenza.
A tali compiti di regolazione dei settori dei servizi vengono preposte
le c.d. autorit amministrative di regolazione (Autorit per lenergia
elettrica ed il gas - AEEG e dellAutorit per le garanzie nelle
comunicazioni - Agcom), le quali non solo non sono titolari del servizio
pubblico (ovvero del servizio di interesse economico generale), n,
ovviamente, gestori del servizio stesso, ma neanche mirano a guidarlo e/o
dirigerlo. Queste Autorit hanno piuttosto la funzione di facilitare il libero
gioco del mercato, tendendo a eliminare o ridurre gli ostacoli tecnici e legali
che si frappongono alla presenza di una vera concorrenza, anche attraverso
strumenti volti a riequilibrare l'economicit dell'azione imprenditoriale. I
poteri di regolazione settoriale e di controllo dellAutorit investono la
determinazione delle tariffe, la fissazione dei livelli di qualit dei servizi e le
condizioni tecnico-economiche di accesso e interconnessione alle reti.
Proprio per questo motivo, peraltro, tali Autorit di regolazione dei
servizi pubblici, pur indipendenti, non sono del tutto sottratte all'indirizzo
politico del Governo, anche se sono indipendenti nella scelta delle modalit
attraverso cui dare attuazione allindirizzo politico espresso dal Governo,
mantenendo in questo modo un elevato grado di autonomia nei propri
giudizi e regolazioni rispetto allesecutivo. A tal proposito significativo
che l'art. 1 della legge 14 novembre 1995, n. 481, recante Norme per la
concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilit. Istituzione delle
Autorit di regolazione dei servizi di pubblica utilit, dichiari la finalit di

105

garantire la promozione della concorrenza e dellefficienza nel settore dei


servizi di pubblica utilit, nonch adeguati livelli di qualit nei servizi,
tenendo conto della normativa comunitaria e degli indirizzi di politica
generale formulati dal Governo11.
In quanto autorit nazionali competenti per la regolazione e il
controllo, queste Autorit svolgono attivit consultiva e di segnalazione al
Governo nelle materie di propria competenza anche ai fini della definizione,
del recepimento e della attuazione della normativa comunitaria.
LAutorit per lenergia elettrica e il gas - AEEG, che ha sede a
Milano, organo collegiale costituito dal presidente e da altri due membri,
nominati con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione
del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro competente. Le
designazioni effettuate dal Governo sono previamente sottoposte al parere
delle competenti Commissioni parlamentari. Si deve trattare di persone
dotate di alta e riconosciuta professionalit e competenza nel settore.
I componenti lAEEG durano in carica sette anni e non possono essere
confermati.
LAEEG, oltre ai gi indicati poteri di regolazione dei settori
dellenergia elettrica e del gas, ha funzioni di controllo delle condizioni di
svolgimento dei servizi, con poteri di acquisizione della documentazione, di
ispezione, accesso e sanzione, che esercita anche in base a reclami e
segnalazioni di utenti e loro associazioni, dando luogo a procedure di
conciliazione e di arbitrato in merito a controversie fra utenti e soggetti
esercenti i servizi, determinando i casi di indennizzo da parte dei soggetti
esercenti nei confronti di utenti e consumatori.

11 Ai sensi del comma 11 dellart. 1 della legge 23.8.2004 sul riordino del settore

energetico, il Governo indica all'Autorit per l'energia elettrica e il gas, nell'ambito


del Documento di programmazione economico-finanziaria, il quadro di esigenze di
sviluppo dei servizi di pubblica utilit dei settori dell'energia elettrica e del gas che
corrispondono agli interessi generali del Paese. Ai fini del perseguimento degli
obiettivi generali di politica energetica del Paese di cui al comma 3, il Consiglio
dei Ministri, su proposta del Ministro delle attivit produttive, pu definire, sentite
le Commissioni parlamentari competenti, indirizzi di politica generale del settore
per l'esercizio delle funzioni attribuite all'Autorit per l'energia elettrica e il gas ai
sensi della legislazione vigente.

LAutorit ha deliberato un regolamento (del. n. 33 del 2003) che


prevede la convocazione in audizione periodica, a frequenza almeno
annuale, dei rappresentanti delle associazioni dei consumatori e degli utenti,
delle associazioni ambientaliste, delle associazioni sindacali delle imprese e
delle associazioni sindacali dei lavoratori. Tale audizione pubblica,
effettuata in forma o in audizioni separate, ha il fine di reperire informazioni
e di aprire dibattiti su questioni e proposte concernenti i servizi di pubblica
utilit dei settori dellenergia elettrica e del gas.
L'Autorit per le garanzie nelle comunicazioni stata istituita con
la legge 31 luglio 1997, n. 249. Si tratta di un unico organismo con funzioni
di regolamentazione e vigilanza nei settori delle telecomunicazioni,
dellaudiovisivo e delleditoria. Essa ha una struttura pi articolata rispetto
allAEEG. Sono, infatti, organi dell'Autorit:
-

il Presidente,

la Commissione per le infrastrutture e le reti,

la Commissione per i servizi e i prodotti.

il Consiglio.
Ciascuna commissione organo collegiale costituito dal presidente

dell'Autorit e da due commissari; mentre il Consiglio costituito dal


presidente e da tutti e quattro i commissari.
Il presidente dell'Autorit nominato con decreto del Presidente della
Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri d'intesa con
il Ministro delle comunicazioni (oggi Ministro dello sviluppo economico:
art. 1 d.l. 16.5.2008, n. 85). La designazione del nominativo del presidente
dell'Autorit previamente sottoposta al parere delle competenti
Commissioni parlamentari.
Anche la procedura di nomina dei quattro commissari pi
complessa. Il Senato della Repubblica e la Camera dei deputati eleggono
due commissari ciascuno, i quali vengono nominati con decreto del
Presidente della Repubblica. Ciascun senatore e ciascun deputato esprime il
voto indicando due nominativi, uno per la commissione per le infrastrutture
e le reti, l'altro per la commissione per i servizi e i prodotti.

107

Presso l'Autorit opera anche il Consiglio Nazionale degli Utenti,


composto da esperti designati dalle associazioni rappresentative delle varie
categorie degli utenti dei servizi di telecomunicazioni e radiotelevisivi, che,
in piena autonomia, esprime pareri e formula proposte all'Autorit, al
Parlamento, al Governo per la tutela dei diritti dei cittadini in materia di
comunicazione.
LAgcom ha il compito di assicurare la corretta competizione degli
operatori sul mercato e di tutelare le libert fondamentali dei cittadini
coinvolte nellesercizio delle telecomunicazioni. A questi fini la legge
distingue le competenze specifiche di ciascuna Commissione e quelle del
Consiglio. Inoltre, il codice delle comunicazioni elettroniche (d.lgs.
1.8.2003,

n.

259)

definisce

lAgcom

autorit

nazionale

di

regolamentazione e riparte le funzioni tra lAutorit e lex Ministero delle


comunicazioni (art. 7 cod.), oggi trasformato in un Dipartimento del
Ministero dello sviluppo economico.
In sostanza lAgcom si occupa: dellattuazione della liberalizzazione
nel settore delle telecomunicazioni, con attivit di regolamentazione e
vigilanza e di risoluzione delle controversie; della razionalizzazione delle
risorse nel settore dellaudiovisivo; dellapplicazione della normativa
antitrust nelle comunicazioni e della verifica di eventuali posizioni
dominanti; della gestione del Registro Unico degli Operatori di
Comunicazione; della tutela del diritto d'autore nel settore informatico ed
audiovisivo; della vigilanza sulla qualit e sulle modalit di distribuzione
dei servizi e dei prodotti, compresa la pubblicit; della risoluzione delle
controversie extragiudiziarie tra operatori e utenti; della disciplina del
servizio universale e della predisposizione di norme a salvaguardia delle
categorie disagiate; nonch, ai sensi della legge 22.2.2000, n. 28
(Disposizioni per la parit di accesso ai mezzi di informazione durante le
campagne elettorali e referendarie e per la comunicazione politica) della
tutela del pluralismo sociale, politico ed economico nel settore della
radiotelevisione.

Con l'art. 1, comma 1, della legge 24.3.2012, n. 27 stato modificato


lart. 37 del d.l. n. 201/2011 istituendo lAutorit di regolazione dei
trasporti.
L'Autorit competente nel settore dei trasporti e dell'accesso alle
relative infrastrutture e ai servizi accessori, in conformit con la disciplina
europea e nel rispetto del principio di sussidiariet e delle competenze delle
regioni, delle Province, delle Citt metropolitane e dei Comuni (cio degli
enti espressione delle autonomie locali).
L'Autorit organo collegiale composto dal presidente e da due
componenti nominati secondo le stesse procedure viste per lAEEG.
I componenti dell'Autorit sono scelti, nel rispetto dell'equilibrio di
genere, tra persone di indiscussa moralit e indipendenza e di comprovata
professionalit e competenza nei settori in cui opera l'Autorit.
36. LAutorit garante della concorrenza e del mercato - AGCM e la
Commissione nazionale per le societ e la borsa - Consob.
Autorit come la AGCM e la Consob, pur tra loro diverse nelle
modalit organizzative e nei poteri esercitati, appaiono essere accomunate
dal fatto di intervenire con compiti di regolazione in settori nevralgici
dell'attuale societ italiana.
Cos l Autorit garante della concorrenza e del mercato - AGCM
(art. 10 legge 10 ottobre 1990, n. 287) ha rilevantissimi poteri non solo di
indagine ma di intervento a tutela dellinteresse pubblico a che lattivit
economica si svolga secondo le regole del libero mercato; si tratta di
assicurare in concreto la libert diniziativa economica favorendo le
condizioni necessarie perch gli operatori economici possano accedere al
mercato e competere tra loro con pari opportunit. In particolare, per
raggiungere tali obiettivi lAGCM ha poteri in materia di intese restrittive
della concorrenza, in materia di abuso di posizione dominante, e in materia
di operazioni di concentrazione (oggi anche in materia bancaria: art. 19 e
segg. legge 28.12.2005, n. 262). Nellesercizio di tali competenze lAutorit
ha importati poteri sanzionatori ed anche poteri di adozione di misure
cautelari (art. 14 bis l.n. 287/90).

109

Ancora lAGCM ha competenze in materia di pubblicit ingannevole


e comparativa (D.Lgs. 6.9.2005 n. 206, Codice del consumo), nonch in
materia di conflitto di interessi da parte di titolari di cariche di governo (art.
6 legge 20 luglio 2004, n. 215).
In tema di pubblicit ingannevole, funzione dell'Autorit, prima
ancora che sanzionare, intervenire a bloccare la divulgazione dei messaggi
pubblicitari ingannevoli, in quanto una simile pubblicit, oltre ad indurre in
errore e quindi di causare un danno al consumatore, provoca anche
distorsioni della concorrenza.
L'Autorit ha anche il compito di giudicare le controversie in materia
di pubblicit comparativa, verificando se sono state soddisfatte le condizioni
di liceit della comparazione pubblicitaria.
Inoltre lart. 37 bis del codice del consumo (d.lgs. 6.9.2005, n. 206) ha
attribuito allAGCM la tutela amministrativa contro le clausole vessatorie,
prevedendo

che

lAutorit,

sentite

le

associazioni

di

categoria

rappresentative a livello nazionale e le camere di commercio interessate o


loro unioni, d'ufficio o su denuncia, dichiara la vessatoriet delle clausole
inserite nei contratti tra professionisti e consumatori che si concludono
mediante adesione a condizioni generali di contratto o con la sottoscrizione
di moduli, modelli o formulari.
Infine, il d.l. n. 6.12.2011, n. 201 ha aggiunto alla legge n. 287 del
1990 lart. 21 bis attribuendo allAutorit un potere di intervento sugli atti
amministrativi che determinano distorsioni della concorrenza. Infatti lart.
21 bis aggiunto alla legge n. 287/1990 stabilisce che lAGCM legittimata
ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i
provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a
tutela della concorrenza e del mercato.
Pertanto l'Autorit, se ritiene che una pubblica amministrazione abbia
emanato un atto in violazione delle norme a tutela della concorrenza e del
mercato, pu emettere, entro sessanta giorni, un parere motivato, nel quale
indica gli specifici profili delle violazioni riscontrate. Se, poi, la pubblica
amministrazione non si conforma nei sessanta giorni successivi alla
comunicazione del parere, l'Autorit pu presentare, tramite l'Avvocatura

dello Stato, il ricorso, entro i successivi trenta giorni, trovando applicazione


il rito abbreviato di cui al codice del processo amministrativo.
L'AGCM opera in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e
di valutazione ed organo collegiale costituito dal presidente e da due
membri, nominati con determinazione adottata d'intesa dai Presidenti della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Il Presidente scelto tra
persone di notoria indipendenza che abbiano ricoperto incarichi istituzionali
di grande responsabilit e rilievo. I due membri sono scelti tra persone di
notoria indipendenza da individuarsi tra magistrati del Consiglio di Stato,
della Corte dei conti o della Corte di cassazione, professori universitari
ordinari di materie economiche o giuridiche, e personalit provenienti da
settori economici dotate di alta e riconosciuta professionalit.
I membri dell'AGCM sono nominati per sette anni e non possono
essere confermati.
La Commissione nazionale per le societ e la borsa - Consob
preposta a vigilare e regolare il corretto andamento del mercato mobiliare e,
insieme alla Banca dItalia, del settore dellintermediazione finanziaria.
Istituita con la legge 7 giugno 1974, n. 216, un'autorit amministrativa
indipendente, dotata di personalit giuridica e di piena autonomia (art. 1
legge 4 giugno 1985, n. 281).
La Commissione composta da un presidente e da due membri, scelti
tra persone di specifica e comprovata competenza ed esperienza e di
indiscussa moralit e indipendenza, nominati con decreto del Presidente
della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri,
previa deliberazione del Consiglio stesso. Essi durano in carica 5 anni e
possono essere confermati una sola volta.
Lattivit della Consob rivolta alla tutela degli investitori,
all'efficienza, alla trasparenza e allo sviluppo del mercato mobiliare italiano.
Di conseguenza le sue funzioni riguardano tutti gli aspetti rilevanti per
l'efficiente tutela del risparmio, dai prodotti oggetto degli investimenti e
relativi emittenti, agli intermediari dei quali i risparmiatori si avvalgono per
effettuare i loro investimenti ed ai mercati nei quali essi vengono realizzati.

111

Il controllo sui prodotti finanziari (azioni, obbligazioni, titoli di stato,


quote di fondi comuni di investimento ecc.) si realizza assicurando ai
risparmiatori tutte le informazioni necessarie per effettuare e gestire i propri
investimenti in modo consapevole (controllo di trasparenza).
Il controllo sugli intermediari si realizza con l'emanazione di norme
dirette a proteggere l'investitore da comportamenti scorretti che possano
danneggiarlo (controllo di correttezza).
Il controllo sui mercati si realizza assicurando: la massima efficienza
delle contrattazioni, per consentire all'investitore di negoziare agevolmente i
prodotti finanziari; la qualit dei prezzi, che devono riflettere le effettive
componenti del mercato; l'efficienza e la certezza delle modalit di
esecuzione dei contratti conclusi.
In particolare la Consob:
- regolamenta la prestazione dei servizi di investimento, gli obblighi
informativi delle societ quotate e le offerte al pubblico di strumenti
finanziari;
- autorizza la pubblicazione dei prospetti informativi relativi ad offerte
pubbliche di vendita e dei documenti d'offerta concernenti offerte pubbliche
di acquisto; l'esercizio dei mercati regolamentati; le iscrizioni agli Albi;
- vigila sulle societ di gestione dei mercati e sulla trasparenza e l'ordinato
svolgimento delle negoziazioni nonch sulla trasparenza e la correttezza dei
comportamenti degli intermediari e dei promotori finanziari;
- sanziona i soggetti vigilati, direttamente o formulando una proposta al
Ministero dell'Economia e delle Finanze;
- controlla le informazioni fornite al mercato dalle societ quotate e da chi
promuove offerte al pubblico di strumenti finanziari nonch le informazioni
contenute nei documenti contabili delle societ quotate;
- accerta eventuali andamenti anomali delle contrattazioni su titoli quotati e
compie ogni altro atto di verifica di violazioni delle norme in materia di
abuso di informazioni privilegiate (insider trading) e di aggiotaggio su
strumenti finanziari.

37. La COVIP e la CiVIT.


Tra le autorit indipendenti si annoverano anche due particolari
organismi: la COVIP, Commissione di vigilanza sui fondi pensione, che
un ente dotato di personalit giuridica operante sotto lalta vigilanza del
Ministero del lavoro e delle politiche sociali e la CiVIT, Commissione
indipendente per la valutazione, la trasparenza e l'integrit delle
amministrazioni pubbliche, che oggi opera anche come autorit nazionale
anticorruzione.
La COVIP ha il compito di vigilare sul buon funzionamento del
sistema dei fondi pensione, a tutela degli aderenti e dei loro risparmi
destinati a previdenza complementare (art. 18 d.lgs. 5.12.2005 n. 252).
Inoltre le sono stati attribuiti anche compiti di controllo sugli investimenti
finanziari e sul patrimonio delle Casse professionali private e privatizzate.
La COVIP composta da un presidente e da due membri, scelti tra
persone dotate di riconosciuta competenza e specifica professionalit nelle
materie di pertinenza della stessa e di indiscussa moralit e indipendenza,
nominati con deliberazione del Consiglio dei Ministri adottata su proposta
del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze. Il presidente e i commissari durano in carica
quattro anni e possono essere confermati una sola volta.
La Corte dei conti esercita il controllo generale sulla COVIP per
assicurare la legalit e l'efficacia del suo funzionamento e ne riferisce
annualmente al Parlamento.
La CiVIT, Commissione indipendente per la valutazione, la
trasparenza e l'integrit delle amministrazioni pubbliche, prevista dallart.
13 del d.lgs. 27.10.2009 n. 150 di attuazione della legge 4 marzo 2009, n.
15, in materia di ottimizzazione della produttivit del lavoro pubblico e di
efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni (vedi infra p. 151).
un organo collegiale composto da 3 membri, compreso il Presidente,
scelti

tra

esperti

di

elevata

professionalit,

anche

estranei

all'amministrazione con comprovate competenze in Italia e all'estero, sia nel


settore pubblico che in quello privato in tema di servizi pubblici,

113

management, misurazione della performance, nonch di gestione e


valutazione del personale.
La Commissione opera in posizione di indipendenza di giudizio e di
valutazione e in piena autonomia, in collaborazione con il Dipartimento
della funzione pubblica e con la Ragioneria generale dello Stato, con il
compito di indirizzare, coordinare e sovrintendere all'esercizio indipendente
delle funzioni di valutazione, di garantire la trasparenza dei sistemi di
valutazione, di assicurare la comparabilit e la visibilit degli indici di
andamento gestionale, informando annualmente il Ministro per l'attuazione
del programma di Governo sull'attivit svolta. (art. 13, comma 1, cit.).
Lart. 34 bis del d.l. 18.10.2012, n. 179, conv. con mod. dall'art. 1,
comma 1, l. 17.12.2012, n. 221 (c.d. decreto cresci Italia) ha attribuito alla
CiVIT la funzione di autorit nazionale anticorruzione. Per tale ragione
lart. 34 bis cit. prevede che alla Commissione venga preposto un presidente
nominato con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del
Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, del Ministro
della giustizia e del Ministro dell'interno, tra persone di notoria
indipendenza che hanno avuto esperienza in materia di contrasto alla
corruzione e persecuzione degli illeciti nella pubblica amministrazione..
Gli altri due componenti sono nominati, ai sensi dellart. 13 d.lgs. n.
150/2009, tenuto conto del principio delle pari opportunit di genere, con
decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio
dei Ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e
l'innovazione, di concerto con il Ministro per l'attuazione del programma di
Governo, previo parere favorevole delle Commissioni parlamentari
competenti espresso a maggioranza dei due terzi dei componenti.
38. La Banca dItalia.
La Banca dItalia, inserita nel sistema europeo delle Banche Centrali,
assolve alla vigilanza e regolazione della moneta e del credito ed ha anche
poteri autorizzativi in ordine alle operazioni di acquisizioni e di
concentrazioni bancarie, in collaborazione con AGCM.

La legge 28.12.2005, n. 262 (art. 19) ha modificato la precedente


disciplina che non poneva un termine di durata alla carica di Governatore.
Oggi il Governatore dura in carica sei anni, con la possibilit di un solo
rinnovo del mandato. Inoltre, la nomina non avviene pi attraverso i soci
della Banca dItalia, bens disposta con decreto del Presidente della
Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, previa
deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il parere del Consiglio
superiore della Banca d'Italia.
Il comma 6 dellart. 19 cit ha anche stabilito che, ad eccezione delle
competenze del Governatore rientranti nelle attribuzioni del Sistema
europeo di banche centrali, sono trasferite al direttorio le competenze ad
adottare i provvedimenti aventi rilevanza esterna fino a ieri rientranti nella
competenza del governatore e quelle relative agli atti adottati su sua delega.
Il Direttorio costituito dal Governatore, dal Direttore generale e da tre
Vice direttori generali (art. 21 Statuto D.P.R. 12.12.2006).
La Banca dItalia, dal 1926 unico istituto di emissione, con la legge
bancaria del 1936, in risposta alla crisi di quegli anni, assunse natura di
istituto di diritto pubblico ed il Governatore della Banca dItalia una
posizione di assoluta centralit nellordinamento del credito e del risparmio
e della moneta, con finalit di stabilit del sistema.
Tale ruolo, che esercitava insieme al Ministro del tesoro (oggi
delleconomia e delle finanze) e al Comitato interministeriale per il credito
ed il risparmio, si mantenuto anche nel dopoguerra fino alla realizzazione
della moneta unica europea e, poi, alla riforma del dicembre del 2005.
In realt, questa autorit indipendente ante litteram non nasce con
compiti di tutela della concorrenza e del mercato, quanto di tutela della
stabilit della moneta e del sistema bancario, con attribuzione di poteri
amministrativi strumentali al fine di difendere il cambio, contrastare
linflazione (area monetaria) ed evitare situazioni di sofferenze (area
bancaria) capaci di dar luogo a nuove crisi degli istituti di credito
destabilizzanti lintera economia nazionale.
Quanto alla circolazione della moneta, la Banca dItalia concorre alle
decisioni di politica monetaria attraverso la partecipazione del Governatore

115

al Consiglio direttivo della Banca centrale europea (BCE) e contribuisce alla


gestione operativa della politica monetaria e agli interventi sul mercato dei
cambi, secondo i principi di decentramento e sussidiariet stabiliti a livello
europeo.
La Banca dItalia istituto di emissione nel senso che concorre alla
produzione del quantitativo di banconote assegnatele e detiene e gestisce le
riserve ufficiali dellItalia che costituiscono parte integrante delle riserve
dellEurosistema, congiuntamente alle riserve di propriet della Banca
centrale europea (BCE).
Sui mercati internazionali la Banca dItalia investe le proprie riserve
sia direttamente sia avvalendosi dellUfficio italiano dei cambi, in qualit di
ente strumentale.
Quanto al sistema bancario, la Banca dItalia svolge funzioni vigilanza
informativa, regolamentare ed ispettiva nei confronti delle banche, dei
gruppi bancari e degli intermediari finanziari (societ finanziarie, di gestione
del risparmio e di intermediazione mobiliare) che mirano a garantire la sana
e prudente gestione dei soggetti vigilati, la stabilit complessiva, lefficienza
e la competitivit del sistema finanziario, nonch losservanza della
normativa in materia creditizia e finanziaria. Nellesercizio di tali funzioni
la Banca dItalia dispone di autonoma capacit normativa e di poteri di
intervento e sanzionatori. E la Banca dItalia che propone al Ministro
delleconomia

delle

finanze

ladozione

dei

provvedimenti

di

amministrazione straordinaria e di liquidazione coatta amministrativa degli


istituti di credito.
Nei comparti della gestione del risparmio e dellintermediazione
mobiliare le norme vigenti ripartiscono i poteri di controllo fra la Banca
dItalia e la Consob, attribuendo alla Banca dItalia la vigilanza sul
contenimento del rischio e sulla stabilit patrimoniale degli intermediari che
operano in questo settore.
Inoltre la Banca dItalia assolve al servizio di tesoreria centrale dello
Stato, nonch il servizio di tesoreria provinciale dello Stato e degli enti
pubblici soggetti, ex lege n. 720 del 1984, al sistema di tesoreria unica.

Infine, tra le funzioni pi rilevanti della Banca dItalia va ricordata la


gestione del debito pubblico. Infatti compete alla Banca dItalia
lorganizzazione e la gestione, per conto del Ministero delleconomia e delle
finanze, delle attivit concernenti il collocamento e il riacquisto dei titoli
nonch il servizio finanziario del debito.
39. LIstituto per la vigilanza sulle assicurazioni private IVASS.
AllIstituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse
collettivo ISVAP succeduto lIVASS Istituto per la vigilanza sulle
assicurazioni, istituito dallart. 13 del d.l. 6.7.2012 n. 95 (conv. con mod.
con l. 7.8.2012 n. 135).
Il nuovo Istituto, che ha personalit giuridica di diritto pubblico,
organicamente collegato alla Banca dItalia, allo scopo di assicurare la piena
integrazione dell'attivit di vigilanza assicurativa attraverso un pi stretto
collegamento con quella bancaria.
Infatti, sono organi dellIVASS:
a) il Presidente, che il direttore generale della Banca dItalia;
b) il Consiglio composto dal Presidente e da due Consiglieri; e
c) il Direttorio integrato, che il Direttorio della Banca dItalia integrato,
ai fini dell'esercizio delle funzioni istituzionali dell'IVASS in materia
assicurativa, dai due componenti il Consiglio dellIVASS.
I due consiglieri sono scelti tra persone di indiscussa moralit ed
indipendenza oltre che di elevata qualificazione professionale in campo
assicurativo, nominati con decreto del Presidente della Repubblica, previa
delibera del Consiglio dei Ministri, ad iniziativa del Presidente del
Consiglio, su proposta del Governatore della Banca dItalia e di concerto
con il Ministro dello sviluppo economico. I due consiglieri restano in carica
sei anni, con possibilit di rinnovo per un ulteriore mandato.
LIVASS opera sulla base di principi di autonomia organizzativa,
finanziaria e contabile, oltre che di trasparenza ed economicit, per garantire
la stabilit e il buon funzionamento del sistema assicurativo e la tutela dei
consumatori.

117

III.F) Lorganizzazione statale per ministeri.


40. La Presidenza del Consiglio dei Ministri. La riforma operata con la
legge 23 agosto 1988 n. 400 e la successiva emanazione del d.lgs. 30
luglio 1999 n. 303.
La legge 23.8.1988 n. 400 sullordinamento della Presidenza del
Consiglio dei Ministri pu essere presa a riferimento come un momento
importante della modernizzazione delle strutture politico amministrative
dello Stato. Essa, sostituendo leggi risalenti allottocento (l. 12.2.1888 n.
5195) regola in modo pi ordinato e preciso i rapporti tra Consiglio dei
Ministri, Presidente del Consiglio, Ministri.
In questa legge, che sar poi modificata ed integrata dalle leggi
successive, troviamo definite le figure:
del Consiglio di Gabinetto, come comitato facoltativo che il
Presidente del Consiglio pu costituire per coadiuvarlo nello
svolgimento delle proprie funzioni di direzione della politica
generale del Governo e di coordinamento dellattivit dei ministri al
fine di mantenere lunit di indirizzo politico ed amministrativo (art.
95, co. 1, Cost.); i membri del Gabinetto sono i ministri designati
dallo stesso Presidente, sentito il Consiglio dei ministri (art. 6 l.
n.400/1988);
dei comitati di ministri (usualmente con funzioni istruttorie12) e dei
comitati interministeriali (da istituire per legge);
dei Vicepresidenti del Consiglio (figura facoltativa);

12 D.P.C.M. 10 novembre 1993. Regolamento interno del Consiglio dei Ministri.

Art. 2. 1. Ferme restando le competenze del Consiglio dei Ministri e dei comitati
interministeriali previsti per legge, il Presidente del Consiglio pu deferire l'esame
di singole questioni ad un comitato di Ministri, informandone il Consiglio dei
Ministri.
2. Possono partecipare ai lavori del Comitato anche Sottosegretari, delegati
ovvero espressamente autorizzati dal Presidente del Consiglio, per sostituire o
coadiuvare i rispettivi Ministri.
3. Il Comitato comunica le proprie conclusioni al Presidente del Consiglio..

dei Ministri senza portafoglio, con incarichi speciali di governo, con


incarichi di reggenza ad interim13;
dei Sottosegretari di Stato.
La legge n. 400/88, inoltre, nel riordinare la Presidenza del Consiglio
aveva anche affrontato il problema del coordinamento tra Stato e Regioni
istituendo la gi ricordata Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le province autonome (art.12), le cui competenze sono state poi
potenziate dalle successive leggi, accentuando il ruolo della Conferenza
stessa nei rapporti Stato-Regione.
Gi nella legge n. 400/88 lorganizzazione interna della Presidenza del
Consiglio viene imperniata sul Segretario generale della P.C.M., struttura
che viene mantenuta anche dal d.lgs. n. 303 del 1999, e su una serie di
dipartimenti, alcuni dei quali affidati a Ministri senza portafoglio
(attualmente nel Governo Monti: 1) per gli Affari europei; 2) per gli Affari
regionali, turismo e sport; 3) per la Coesione territoriale; 4) per i Rapporti
con il Parlamento; 5) per la Cooperazione internazionale e lintegrazione; 6)
per la Pubblica amministrazione e la semplificazione).
41. La riforma dell'organizzazione amministrativa statale nella legge 24
dicembre 1993 n. 537. I comitati interministeriali.

13 L.n. 400/1988: Art. 9. Ministri senza portafoglio, incarichi speciali di Governo,

incarichi di reggenza ad interim.1. All'atto della costituzione del Governo, il


Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri,
pu nominare, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, ministri senza
portafoglio, i quali svolgono le funzioni loro delegate dal Presidente del Consiglio
dei ministri sentito il Consiglio dei ministri, con provvedimento da pubblicarsi
nella Gazzetta Ufficiale.
2. Ogni qualvolta la legge o altra fonte normativa assegni, anche in via delegata,
compiti specifici ad un Ministro senza portafoglio ovvero a specifici uffici o
dipartimenti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, gli stessi si intendono
comunque attribuiti, rispettivamente, al Presidente del Consiglio dei Ministri, che
pu delegarli a un Ministro o a un Sottosegretario di Stato, e alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri.
3. Il Presidente del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio dei ministri, pu
conferire ai ministri, con decreto di cui data notizia nella Gazzetta Ufficiale,
incarichi speciali di Governo per un tempo determinato.

119

Un altro importante momento della riforma degli apparati statali


costituito dalla legge 24.12.1993 n. 537. Questa legge merita di essere
ricordata in quanto le linee da essa indicate appaiono ancora attuali e sono
state sviluppate dalla legislazione successiva fino ai nostri giorni con i
decreti legge salva Italia del Governo Monti.
La legge n. 537 del 1993, per la riforma ha previsto deleghe
legislative: a) per riordinare, sopprimere e fondere i Ministeri e le
amministrazioni autonome; b) per istituire organismi indipendenti per la
regolazione dei servizi di rilevante interesse pubblico e per attribuire
funzioni omogenee a nuove persone giuridiche; c) per riordinare i servizi
tecnici nazionali operanti presso la presidenza del Consiglio (cfr. art. 1,
comma 1, l.n. 537/93).
Non meno importante stata la previsione, tra i criteri della delega
legislativa, della attribuzione di potest regolamentari al Governo in
importanti materie relative allorganizzazione (vedi art. 1, comma 2, lett. l),
operando un pi ampia delegificazione.
La legge n. 537/93, ribadendo la separazione tra politica ed
amministrazione (e, quindi, tra organi di indirizzo politico-amministrativo e
di verifica dei risultati ed organi di direzione e gestione amministrativa), ha
proseguito lopera di riduzione degli apparati statali.
La legge n. 537/93, infatti, si segnala per:

Il riordinamento dei comitati interministeriali. La legge sopprime


molti comitati (art. 1, comma 24) tra i quali il CIP, il CIPI ed il
CIPES e, quindi, fissati i principi del riordino rinvia alla fonte
regolamentare per il riordino della materia (art. 1,comma 24). Cos,
col d.P.R. 20.4.1994 n. 373, le residue competenze dei soppressi
comitati interministeriali sono state devolute ai singoli ministeri
ratione materiae, ovvero al CIPE, quando permaneva la necessit di
un esercizio collegiale della funzione. Sono restati in funzione il
CIPE Comitato Interministeriale per la Programmazione
Economica e il CICR Comitato Interministeriale per il Credito e il
Risparmio.

Il

Comitato

Interministeriale

per

la

Programmazione

Economica (CIPE) un organo collegiale del Governo presieduto


dal Presidente del Consiglio dei Ministri e composto dai c.d. Ministri
economici14. Svolge la funzione di Segretario del CIPE il Ministro
per la coesione territoriale. Istituito nel 1967, allepoca delle leggi di
programmazione economica nazionale, al CIPE vengono riservate una

serie di funzioni di indirizzo della politica economica e di


coordinamento e indirizzo generale in materia di intese istituzionali
di programma e di programmazione negoziata. Dunque un
importante organo di decisione politica in ambito economico e
finanziario, alloca le risorse finanziarie a programmi e progetti di
sviluppo; approva le principali iniziative di investimento pubblico
del Paese.
Il Comitato Interministeriale per il Credito ed il Risparmio
(CICR) svolge funzioni di alta vigilanza in materia di credito e di
tutela del risparmio. Inoltre nella regolamentazione dellattivit delle
banche e degli altri intermediari finanziari disciplinati dal Testo
unico bancario, il CICR delibera, su proposta della Banca dItalia, i
principi ed i criteri per lesercizio della vigilanza. Compongono il
CICR: il Ministro dellEconomia e delle Finanze Presidente; il
Ministro delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali; il Ministro
14 Gli 11 Ministri membri permanenti sono:il Ministro dell'economia e delle

finanze (Vice Presidene); il Ministro degli affari esteri; il Ministro dello sviluppo
economico, infrastrutture e trasporti; il Ministro del lavoro e delle politiche sociali;
il Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali; il Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare;il Ministro per i beni e attivit culturali; il
Ministro dell'istruzione, dell'universit e della ricerca; il Ministro per gli affari
europei; il Ministro per gli affari regionali, turismo e sport; il Presidente della
Conferenza dei Presidenti delle Regioni e Province Autonome.Partecipano alle
riunioni del Comitato: il Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dei Ministri;
il Ragioniere Generale dello Stato; il Governatore della Banca d'Italia; il Presidente
dell'ISTAT.
Su invito del Presidente, possono essere chiamati a partecipare alle sedute del CIPE
anche: i Ministri non appartenenti al CIPE nelle cui competenze siano comprese le
materie oggetto delle proposte iscritte all'ordine del giorno; ivertici di istituzioni ed
enti pubblici in relazione agli argomenti all'ordine del giorno; i rappresentanti di
Regioni e Province, quando, ad esempio, siano iscritti all'ordine del giorno
argomenti relativi ad opere infrastrutturali previste dalla legge 443/2001 (c.d. legge
obiettivo); il Segretario generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

121

dello Sviluppo Economico; il Ministro delle Infrastrutture e dei


Trasporti; il Ministro per le Politiche Europee.
Alle riunioni del Comitato partecipa, senza diritto di voto, il
Governatore della Banca dItalia. Inoltre, in relazione alla trattazione
di argomenti attinenti alle rispettive competenze, il Presidente pu
invitare a prendere parte a singole riunioni del Comitato, a fini
consultivi, altri Ministri o i Presidenti di altre Autorit di vigilanza.
A questi due importanti comitati vanno aggiunti altri comitati di
pi recente istituzione come: 1) il Comitato interministeriale per la
sicurezza

della

Repubblica

(CISR);

2)

il

Comitato

interministeriale per la prevenzione e il contrasto della


corruzione e dell'illegalit nella pubblica amministrazione; e 3) il
Comitato interministeriale per le politiche urbane (CIPU).
1) Il Comitato interministeriale per la sicurezza della
Repubblica (CISR) stato istituito dallart. 5 della l. 3.8.2007 n.
124 con funzioni di consulenza, proposta e deliberazione sugli
indirizzi e sulle finalit generali della politica dellinformazione per
la sicurezza. In tale ambito esso elabora gli indirizzi generali e gli
obiettivi fondamentali da perseguire nel quadro della politica
dellinformazione per la sicurezza, delibera sulla ripartizione delle
risorse finanziarie tra il Dipartimento delle informazioni per la
sicurezza (DIS) e i servizi di informazione per la sicurezza e sui
relativi bilanci preventivi e consuntivi. Il Comitato presieduto dal
Presidente del Consiglio dei Ministri ed composto dal Ministro
degli affari esteri, dal Ministro dellinterno, dal Ministro della difesa,
dal Ministro della giustizia, dal Ministro dell'economia e delle
finanze e dal Ministro dello sviluppo economico. Inoltre il
Presidente pu chiamare a partecipare alle sedute del Comitato,
anche a seguito di loro richiesta, senza diritto di voto, altri Ministri, i
direttori dellAISE (Agenzia informazioni e sicurezza esterna) e
dellAISI (Agenzia informazioni e sicurezza interna), nonch altre
autorit civili e militari di cui di volta in volta sia ritenuta necessaria
la presenza in relazione alle questioni da trattare.

2) Il Comitato interministeriale per la prevenzione e il


contrasto della corruzione e dell'illegalit nella pubblica
amministrazione, ha il compito di elaborare e adottare le linee di
indirizzo cui si deve attenere il Dipartimento per la funzione
pubblica nella attivit anticorruzione. Detto Comitato, stato
previsto dallart. 1 della legge 6.11.2012 n. 190 che ne ha demandato
listituzione e la disciplina del comitato ad un decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri. Con D.P.C.M. 16 gennaio 2013 si
istituito detto Comitato interministeriale anticorruzione, composto
dal Presidente del Consiglio dei Ministri, che lo presiede, dal
Ministro per la pubblica amministrazione e per la semplificazione,
dal Ministro della giustizia e dal Ministro dell'interno. In caso di
assenza del Presidente del C.M., il Comitato presieduto dal
Ministro per la pubblica amministrazione e per la semplificazione.
Anche per tale Comitato viene inoltre previsto che, su invito del
Presidente, possono essere chiamati a partecipare alle riunioni del
Comitato i Ministri non appartenenti al Comitato stesso, il Primo
Presidente e il Procuratore Generale della Repubblica presso la Corte
di cassazione, il Presidente del Consiglio di Stato, il Presidente ed il
Procuratore Generale della Corte dei conti, il Procuratore Nazionale
Antimafia, il Segretario Generale della Presidenza del Consiglio dei
Ministri, il Capo del Dipartimento della funzione pubblica e, in
relazione agli argomenti all'ordine del giorno, i dirigenti pubblici, i
vertici di istituzioni ed enti pubblici, i rappresentanti delle Regioni,
delle Province e dei Comuni. Si ritiene che tali partecipanti non
abbiano diritto di voto in sede di adozione delle linee di indirizzo.
3) Il Comitato interministeriale per le politiche urbane (CIPU)
stato istituito dallart. 12-bis del d.l. 22.6.2012, n. 83 conv. con
mod. dall'art. 1, co. 1 della l. 7.8.2012, n. 134 (Misure urgenti per la
crescita del Paese). Il Comitato, nella prospettiva della crescita,
dell'inclusione sociale e della coesione territoriale, ha lo scopo di
coordinare le politiche urbane attuate dalle amministrazioni centrali
interessate e di concertarle con le regioni e con le autonomie locali.

123

Esso presieduto dal Presidente del Consiglio dei Ministri o dal


Ministro delegato ed composto dal Ministro per la coesione
territoriale, dal Ministro per gli affari regionali, il turismo e lo sport,
dal Ministro dell'interno, dal Ministro dell'economia e delle finanze,
dal Ministro del lavoro e delle politiche sociali, dal Ministro dello
sviluppo economico, dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti,
dal Ministro dell'istruzione, dell'universit e della ricerca e dal
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare. Inoltre,
alle riunioni del CIPU partecipano anche i Ministri aventi
competenza sulle materie oggetto dei provvedimenti e delle
tematiche inseriti all'ordine del giorno (si ritiene con diritto di voto),
nonch un rappresentante delle regioni e delle province autonome di
Trento e di Bolzano, un rappresentante delle province e un
rappresentante

dei

comuni,

rappresentativa

delle

autonomie

nominati
territoriali

dalla

componente

nell'ambito

della

Conferenza unificata. Poich la materia urbanistica coinvolge le


competenze legislative regionali e quelle amministrative comunali e
provinciali lart. 12-bis cit. precisa che il CIPU svolge i propri
compiti nel rispetto delle competenze attribuite dalla Costituzione e
dalla legge al Consiglio dei Ministri, alla Conferenza permanente per
i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano e alla Conferenza Stato-citt ed autonomie locali.

Il riordinamento degli organi collegiali dello Stato, con la


soppressione di molti di essi. Anche in questo caso lart. 1, comma
28, fissati i principi, delegifica rinviando ai regolamenti. Su tale base
legislativa il d.P.R. 9.5.1994 n. 608, ha: 1) soppresso numerosissimi
organi collegiali (vedi elenco tab. A); 2) sostituito altri organi
collegiali con conferenze di servizi, a carattere temporaneo (v.
elenco tab. B); 3) ridotto il numero dei componenti di molti organi
collegiali mantenuti in vita (vedi elenco tab. C); 4) eliminato da
alcuni organi collegiali la presenza dei rappresentanti sindacali o di
categoria (vedi tab. D); 5) trasferito ai dirigenti amministrativi una
serie di funzioni prima di competenza dei soppressi organi collegiali.

Tale linea di interventi di riduzione e snellimento proseguita nella


legislazione successiva, investendo anche un organo a rilevanza
costituzionale come il CNEL che si visto ridurre il numero dei
componenti dallart. 23, comma 8, lett. a), del d.l. 6.12.2011 n. 201,
nel testo integrato dalla legge di conversione 22.12.2011, n. 214.

La previsione di una delega - esercitata con il d.lgs. 30.6.1994, n.


479 - per il riordino degli enti pubblici previdenziali ed assistenziali
(art. 1, comma 32). Riordino proseguito dalle successive leggi. Cos,
da ultimo, con lart. 7 del d.l. 31.5. 2010, n. 78 conv. con mod. in l.
30.7.2010 n. 122, sono stati soppressi l'Istituto di previdenza per il
settore marittimo -IPSEMA e l'Istituto per la prevenzione e la
sicurezza del lavoro - ISPESL attribuendo le relative funzioni
all'INAIL - Istituto Nazionale Assicurazione contro gli Infortuni sul
Lavoro . Inoltre, per effetto del d.l. 6.12.2011 n. 201 (c.d. "decreto
salva Italia"), poi conv. con mod. in l. 27.12.2011 n. 214 dal 1
gennaio 2012 sono stati soppressi l'Istituto nazionale di previdenza
per i dipendenti dell'amministrazione pubblica - INPDAP e l' Ente
Nazionale di Previdenza e di Assistenza per i Lavoratori dello
Spettacolo e dello Sport Professionistico - ENPALS confluiti
nellINPS Istituto Nazionale della Previdenza Sociale.
Si tratta di riforme che mirano tutte a rendere pi snella, efficiente e

flessibile lorganizzazione degli apparati amministrativi statali al fine di


rendere pi agile lattivit amministrativa, secondo un disegno coerente che
passa anche attraverso una riforma delle modalit di adozione degli atti
amministrativi, come quella operata, sempre negli anni novanta, con la
legge 12.1.1991, n. 13 che ha drasticamente ridotto gli atti amministrativi da
adottarsi nella forma del d.P.R. (vedi art. 2) a favore di forme pi snelle
come il d.P.C.M. e il d.M. .
42. Il decreto legislativo 30 luglio 1999 n. 300 sullorganizzazione
ministeriale.

125

La tappa fondamentale nelliter di riforma dellorganizzazione


amministrativa degli anni novanta dello scorso secolo costituita dal d.lgs.
30 luglio 1999 n. 300.
Il decreto legislativo n. 300/99, emanato in attuazione della delega
disposta con l'articolo 11, comma 1, lett. a) della legge n. 59/97 (mod.
dall'art. 1 della legge 16.6.1998, n. 191 e dall'art. 9 della legge 8.3.1999, n.
50), detta norme per la razionalizzazione, il riordino, la soppressione e la
fusione

di

ministeri,

l'istituzione

di

agenzie

ed

il

riordino

dell'amministrazione periferica dello Stato.


Significativamente, gi al secondo comma dellart. 1, il d.lgs.
conferma la volont di riordinare lapparato statale allinsegna del principio
di sussidiariet e delle autonomie locali, statuendo, con una norma di
interpretazione, che in nessun caso le norme del decreto possono essere
interpretate nel senso della attribuzione allo Stato, alle sue amministrazioni
o ad enti pubblici nazionali, di funzioni e compiti trasferiti, delegati o
comunque attribuiti alle regioni, agli enti locali e alle autonomie funzionali
dalle disposizioni vigenti alla data di entrata in vigore del decreto stesso,
ovvero da conferire ai sensi dei decreti legislativi emanati in attuazione della
legge 15 mano 1997, n. 59.
Ridurre il numero dei dicasteri, in presenza di coalizioni di governo
non obiettivo politicamente facile da realizzare. La riforma del 1999 ne
rinviava lentrata in vigore alla legislatura successiva. Va, poi, segnalato che
loriginario indirizzo volto a ridurre il numero dei ministeri a 12 stato nella
legislatura successiva abbandonato con le modifiche apportate nel 2001, che
hanno portato a 14 il numero dei ministeri (d.l. 12.6.2001 n. 217). Nella
legislatura ancora successiva (Governo Prodi) si proceduto al c.d.
spacchettamento dei ministeri, portandoli a ben 18 (d.l. 18.5.2006, n. 181
conv. con mod. in l. 17.7.2006, n. 233), con innumerevoli vice ministri e
sottosegretari, anche se, in extremis, con i commi 376 e 377 dellart. 1 della
legge finanziaria 2008 (legge 24 dicembre 2007, n. 244) si stabilito che:
A partire dal Governo successivo a quello in carica alla data di entrata in
vigore della presente legge, il numero dei Ministeri stabilito dalle
disposizioni di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, nel testo
pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 203 del 30

agosto 1999. Il numero totale dei componenti del Governo a qualsiasi


titolo, ivi compresi ministri senza portafoglio, vice ministri e sottosegretari,
non pu essere superiore a sessanta e la composizione del Governo deve
essere coerente con il principio stabilito dal secondo periodo del primo
comma dellarticolo 51 della Costituzione..
Nella attuale legislatura (col Governo Monti) si sono ridotti
nuovamente i ministeri con portafoglio, che sono 13. Pertanto attualmente i
ministeri sono i seguenti:
1) Ministero degli affari esteri;
2) Ministero dell'interno;
3) Ministero della giustizia;
4) Ministero della difesa;
5) Ministero dell'economia e delle finanze;
6) Ministero dello sviluppo economico;
7) Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali;
8) Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare;
9) Ministero delle infrastrutture e dei trasporti;
10) Ministero del lavoro e delle politiche sociali;
11) Ministero dell'istruzione, dell'universit e della ricerca;
12) Ministero per i beni e le attivit culturali;
13) Ministero della salute.
Ovviamente vanno aggiunti i ministri senza portafoglio (cio privi di
ministero, che utilizzano le strutture della Presidenza del Consiglio dei
ministri e che attualmente sono sei: Affari europei; Affari regionali, turismo
e sport; Coesione territoriale; Rapporti con il Parlamento; Cooperazione
internazionale e integrazione; Pubblica amministrazione e semplificazione).
Il d.lgs. n. 300 del 1999:

distingue le attribuzioni che i ministeri curano attraverso la propria


organizzazione

(che

riguardano

funzioni

pi

propriamente

amministrative), da quelle che, invece, i ministeri realizzano per mezzo


delle Agenzie, che sono definite dalla legge come strutture che svolgono

127

attivit a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale, in passato


esercitate dai ministeri e da enti pubblici nazionali (art. 8, comma 1);

organizza la gran parte dei ministeri su strutture di primo livello


costituite dai Dipartimenti (restando gli altri ministeri organizzati in
Direzioni generali). I dipartimenti, che sono al loro interno articolati in
unit di gestione, sono definiti come strutture di primo livello
costituite per assicurare l'esercizio organico ed integrato delle funzioni
del ministero. Le attribuzioni dei Ministeri organizzati per dipartimenti,
infatti, vengono dal decreto fissate secondo aree funzionali (cfr. artt. 24,
28, 33, 42, 46, 47-ter, 50 e 53) ed i dipartimenti corrispondono ad
almeno una (o pi) aree funzionali. Ai dipartimenti sono attribuiti
compiti finali concernenti grandi aree di materie omogenee ed i relativi
compiti strumentali (ivi compresi i compiti di indirizzo e coordinamento
delle unit di gestione, i compiti di organizzazione e quelli di gestione
delle risorse strumentali, finanziarie ed umane attribuite ai dipartimenti
stessi);

mantiene, accanto ai Dipartimenti (ovvero alle Direzioni generali), degli


Uffici di diretta collaborazione con il Ministro (art. 7), disciplinati
mediante regolamenti, che servono al Ministro (ed ai Sottosegretari di
Stato e ai vice ministri) per svolgere le funzioni assegnate al personale
politico dal d.lgs. n. 165/2001 (vedi in particolare lart. 14, comma 2,
primo periodo), secondo il principio della distinzione tra direzione
politica (che si sostanzia nei poteri di indirizzo indicazione degli
obiettivi vigilanza sui risultati), spettante al Ministro e direzione e
gestione amministrativa, spettante ai dirigenti ministeriali;

riorganizza lamministrazione periferica dello Stato trasformando le


prefetture in Prefetture - Uffici territoriali del Governo (art. 11) ai
quali preposto un Prefetto. Le Prefetture - uffici territoriali del governo
hanno tutte le funzioni di competenza delle vecchie prefetture,
assumono quelle ad essi assegnate dal decreto e, in generale, sono
titolari di tutte le attribuzioni dell'amministrazione periferica dello Stato
non espressamente conferite ad altri uffici (ad esclusione degli organi

periferici dei ministeri degli AA.EE., della giustizia, della difesa, del
tesoro, della pubblica istruzione e dei beni e delle attivit culturali),
secondo quanto il d.lgs. prevede verr specificamente previsto tramite
regolamenti governativi.
43. I dipartimenti.
Si gi detto della articolazione di alcuni ministeri per dipartimenti,
definiti come strutture di primo livello costituite per assicurare l'esercizio
organico ed integrato delle funzioni del ministero.
Per realizzare il fine della massima flessibilit organizzativa, i
dipartimenti vengono previsti dal decreto solo nel loro numero massimo, di
norma pari al numero di aree funzionali presenti in ciascun ministero (che
vanno dalle 2 aree del Ministero delle politiche agricole alimentari e
forestali alle 5 aree funzionali del Ministero delleconomia e delle finanze),
mentre la loro effettiva costituzione viene demandata ai regolamenti
governativi, fonte come noto pi flessibile rispetto alla legge. Invece,
all'individuazione degli uffici di livello dirigenziale non generale di ciascun
ministero e alla definizione dei relativi compiti, nonch la distribuzione dei
predetti uffici tra le strutture di livello dirigenziale generale, si provvede con
decreto ministeriale di natura non regolamentare.
L'incarico di Capo del dipartimento viene conferito, in conformit
alle disposizioni di cui all'articolo 19, comma 3, del d.lgs. 30 marzo 2001 n.
165, con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del
Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente, a dirigenti della
prima fascia dei ruoli dirigenziali ovvero pu essere conferito, entro il limite
del 10 % della dotazione organica, anche con contratto a tempo determinato,
a persone esterne in possesso delle specifiche qualit professionali richieste
dal comma 6 dellart. 19 cit.15.
15 E cio ...a persone di particolare e comprovata qualificazione professionale, ...

con esperienza acquisita per almeno un quinquennio in funzioni dirigenziali, o che


abbiano conseguito una particolare specializzazione professionale, culturale e
scientifica desumibile dalla formazione universitaria e postuniversitaria, da
pubblicazioni scientifiche o da concrete esperienze di lavoro maturate, anche
presso amministrazioni statali, ivi comprese quelle che conferiscono gli incarichi,
in posizioni funzionali previste per l'accesso alla dirigenza, o che provengano dai
settori della ricerca, della docenza universitaria, delle magistrature e dei ruoli

129

Il capo del dipartimento svolge compiti di coordinamento, direzione e


controllo degli uffici di livello dirigenziale generale compresi nel
dipartimento stesso, al fine di assicurare la continuit delle funzioni
dell'amministrazione ed responsabile dei risultati complessivamente
raggiunti dagli uffici da esso dipendenti, in attuazione degli indirizzi del
ministro.
Dal Capo del dipartimento dipendono funzionalmente gli uffici di
livello dirigenziale generale compresi nel dipartimento stesso.
Nell'esercizio dei poteri ad esso spettanti il Capo del dipartimento:
a) determina i programmi per dare attuazione agli indirizzi del ministro;
b) alloca le risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili per
l'attuazione dei programmi secondo princpi di economicit, efficacia ed
efficienza, nonch di rispondenza del servizio al pubblico interesse;
c) svolge funzioni di propulsione, di coordinamento, di controllo e di
vigilanza nei confronti degli uffici del dipartimento;
d) promuove e mantiene relazioni con gli organi competenti dell'Unione
Europea per la trattazione di questioni e problemi attinenti al proprio
dipartimento;
e) adotta gli atti per l'utilizzazione ottimale del personale secondo criteri di
efficienza, disponendo gli opportuni trasferimenti di personale all'interno del
dipartimento;
44. Le Direzioni generali ed il Segretario Generale.
Nei ministeri organizzati in dipartimenti, il coordinamento realizzato
appunto attraverso il dipartimento stesso, quale struttura preposta ad una
intera area funzionale; di conseguenza nei ministeri organizzati per
dipartimenti non pu ricorrersi alla nomina di un Segretario generale.
Invece, pu essere istituita la figura del Segretario generale nei ministeri che
conservano lorganizzazione per direzioni generali come strutture di primo
livello (art. 6 d.lgs. n. 300/99).
Infatti, in questultimo caso la maggiore frammentazione delle
strutture ministeriali di primo livello (si consideri che sono previste fino a
degli avvocati e procuratori dello Stato.(art. 19, comma 6, d.lgs. 165/2001).

11 direzioni generali per il Ministero della difesa e fino a dieci uffici


dirigenziali generali centrali e diciassette uffici dirigenziali generali
periferici per il Ministero per i beni e le attivit culturali, nonch fino a 20
direzioni generali per il Ministero degli affari esteri) e la mancanza di
strutture per aree funzionali rende necessario, ai fini di una maggiore
efficienza, prevedere un coordinamento generale affidato al personale
amministrativo (in passato, invece, una simile figura era osteggiata nel
timore che attribuire un siffatto potere ad un componente del personale
burocratico potesse alterare i rapporti tra personale politico e personale
dirigenziale).
Il Segretario generale opera alle dirette dipendenze del Ministro,
assicura

il

coordinamento

dellazione

amministrativa,

provvede

all'istruttoria per l'elaborazione degli indirizzi e dei programmi di


competenza del Ministro, coordina gli uffici e le attivit del Ministero,
vigila sulla loro efficienza e rendimento e ne riferisce periodicamente al
Ministro (art.6).
45. Le Agenzie.
Le Agenzie sono disciplinate in via generale dagli artt. 8 e 9 del d.lgs.
300/1999 come strutture che svolgono attivit a carattere tecnico-operativo
di interesse nazionale ed hanno il compito di operare a servizio delle
amministrazioni pubbliche, comprese anche quelle regionali e locali(art. 8,
comma 116).
Le Agenzie sono di regola prive di personalit giuridica e quindi fanno
capo alla persona giuridica Stato e, nellambito dello Stato persona, ai
Ministeri cui afferiscono. Il d.lgs. 300/99, per, accorda alle Agenzie piena
autonomia nei limiti stabiliti dalla legge e prevede che siano ordinate
secondo statuti emanati con regolamenti governativi e siano rette da un

16 Art. 8, comma 1, d.lgs. n. 300/1999: 1. Le agenzie sono strutture che, secondo

le previsioni del presente decreto legislativo, svolgono attivit a carattere tecnicooperativo di interesse nazionale, in atto esercitate da ministeri ed enti pubblici. Esse
operano al servizio delle amministrazioni pubbliche, comprese anche quelle
regionali e locali..

131

Direttore Generale, nominato allincarico con le medesime modalit


previste per lincarico di Capo del dipartimento.
Il decreto prevede, inoltre, che le Agenzie siano sottoposte ai poteri di
indirizzo e di vigilanza del Ministro cui afferiscono17 e al controllo
successivo della Corte dei conti sulla gestione del bilancio e del
patrimonio (cio il tipo di controllo previsto dallart. 3, comma 4, l.n.
20/94).
Il d.lgs. n. 300/99 attribuisce ad alcune particolari Agenzie la
personalit giuridica. In questo modo si pienamente verificata una
trasformazione del precedente ufficio statale in un nuovo ente pubblico. Nei
confronti di tali Agenzie con personalit giuridica il Ministro titolare dei
poteri di indirizzo politico di cui agli artt. 4 e 14 d.lgs. n. 165/2001 e assume
la relativa responsabilit.
Sono Agenzie ordinarie: lAgenzia dei trasporti terrestri e delle
infrastrutture, operante presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti
(art. 44) e l Agenzia per la formazione e l'istruzione professionale (art. 88).
Hanno personalit giuridica: lAgenzia Industrie Difesa, posta sotto la
vigilanza del Ministro della difesa ed avente il compito di gestire le attivit
delle unit produttive ed industriali della difesa (art. 22). Questa Agenzia
oggi disciplinata dallart. 48 del d.lgs. 15.3.2010 n. 66, Codice dell'ordina
mento militare, come modificato dal dall'art. 1, comma 1, lett. e), del d.lgs.
24.2.2012, n. 20, e le Agenzie fiscali, che operano nellambito
dellamministrazione delle finanze (art. 61 d.lgs. n. 300/1999).
Le Agenzie fiscali sono tre:

lAgenzia delle entrate;

lAgenzia delle dogane e dei monopoli, nuova denominazione della


precedente Agenzia delle dogane che, in applicazione del d.l.
6.7.2012, n. 95, dal 1 dicembre 2012 ha incorporato lAmmini
strazione Autonoma dei Monopoli di Stato, assumendo la nuova
denominazione di Agenzia delle Dogane e dei Monopoli; e

17 O di tutti i Ministri cui afferiscono, come accade per lAgenzia per lItalia digitale.

lAgenzia del demanio, che non solo ha la personalit giuridica


pubblica, ma ente pubblico economico (art. 61, comma 1, d.lgs. n.
300/1999).

III.G) Gli organi ausiliari.


46. Lindipendenza del Consiglio di Stato e della Corte dei conti.
La posizione del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, come
organi ausiliari del Governo ma indipendenti dal Governo (sia come
collegio che come singolo componente), risulta dalla interpretazione
sistematica dellart. 100 Cost. (vedi, da un lato, la denominazione della Sez.
III del Titolo III Cost., e, dallaltro lato, il disposto del terzo comma dellart.
100 Cost.). Trattandosi di organi ausiliari composti da magistrati e che
svolgono il loro ruolo il primo attraverso lesercizio della funzione di
consulenza giuridico amministrativa (comma 1) ed il secondo attraverso
lesercizio della funzione di controllo giuridico (comma 2), appare evidente
come lindipendenza che la Costituzione assicura ai due organi risponde ad
una logica garantista (garantire la legalit dellazione amministrativa e,
quindi, la libert del cittadino nei confronti dellAutorit dello Stato).
Si mira a dotare lAmministrazione Pubblica di due organi
indipendenti

che

assicurino

la

conformit

alla

legge

degli

atti

amministrativi, il Consiglio di Stato attraverso pareri preventivi sulla


conformit al diritto degli atti amministrativi che si intende adottare, la
Corte dei conti attraverso un controllo giuridico preventivo di legittimit
sugli stessi dopo la loro adozione ma prima della loro efficacia.
I due organi svolgono la propria attivit rispettivamente di consulenza
giuridica amministrativa e di controllo, innanzi tutto verso lo Stato, ma
anche verso le altre pubbliche amministrazione e, in particolare, verso le
Regioni.
47. Il Consiglio di Stato.
Come noto, i pareri possono essere: facoltativi, quando la legge non
prevede lobbligo per lAmministrazione di richiederli, ma vengono chiesti
spontaneamente dalla P.A.; obbligatori, quando la legge obbliga la P.A. a

133

richiederli, ma non anche a seguirli, potendo la stessa discostarsi da essi


quando non li condivide, sia pure motivandone le ragioni; vincolanti,
quando la legge impone alla P.A. sia di richiederli che di attenersi ad essi; e
semi vincolanti, quando la legge prevede il parere come vincolante e tuttavia
stabilisce una procedura rafforzata che consente alla P.A. di discostarsi dal
parere18.
Devono, ancora, distinguersi i pareri tecnici, attraverso i quali viene
acquisita una valutazione fondata su regole scientifiche, da quelle mediche a
quelle ingegneristiche, dai pareri giuridici.
La funzione consultiva del Consiglio di Stato come consulenza
giuridico-amministrativa,

mirante

alla

tutela

della

giustizia

nellamministrazione piuttosto che alla cura dello specifico interesse


pubblico perseguito dal singolo ramo dellAmministrazione statale agente,
risalta dallanalisi del primo comma dellart. 100, se si considera che il
richiamo alla giustizia ( il Consiglio di Sato viene definito organodi
tutela della giustizia nellamministrazione) sembra riguardare appunto
lattivit consultiva e non gi lattivit giurisdizionale del Consiglio di Stato,
che estranea allart. 100, essendo prevista e disciplinata in un altro
articolo, lart. 103, facente parte di un altro titolo, il titolo IV della
Costituzione.
Le Sezioni consultive del Consiglio di Stato sono le Sezioni I, II e III
e VII, questultima istituita dallart. 17, co. 28, della legge 15.5.1997 n. 127,
mentre le Sezioni IV, V e VI sono giurisdizionali (ma, in base alla normativa
attualmente in vigore, allinizio di ciascun anno giudiziario il Presidente del
Consiglio di Stato pu assegnare funzioni giurisdizionali anche ad altre
Sezioni, e ci avviene per la Sez. III, che svolge entrambe le funzioni).
I pareri vengono espressi dallAdunanza Generale, dalle singole
Sezioni consultive e dalle Commissioni speciali. , infatti, in facolt del
Presidente, quando il Consiglio sia chiamato a dar parere sopra affari di
18 E da sottolineare che la possibilit per le Amministrazioni di non condividere il

parere facoltativo od obbligatorio e, quindi, di discostarsene nelladozione del


provvedimento, non rende irrilevanti tali pareri in quanto comporta la necessit di
una adeguata motivazione delle ragioni di tale decisione. Nel caso del parere
vincolante, invece, lA. deve seguire il parere anche se non dovesse condividerlo.

natura

mista

indeterminata,

di

formare

Commissioni

speciali,

scegliendone i consiglieri nelle sezioni.


Linflusso della nuova visione dellorganizzazione amministrativa
come volta non solo a garantire la legittimit degli atti amministrativi, ma
lefficienza dellazione amministrativa, si avverte anche riguardo al ruolo
del Consiglio di Stato (che pure ancora massimamente disciplinato dal t.u.
n. 1054 del 1924).
Cos, per snellire lazione amministrativa, ferma la possibilit per le
Amministrazioni statali (e regionali) di chiedere pareri facoltativi, stato
fortemente ridotto il numero dei pareri obbligatori. Il parere obbligatorio del
Consiglio di Stato oggi richiesto:
a) nella procedura per lemanazione dei regolamenti del Governo e dei
singoli ministri e dei testi unici;
b) sugli schemi generali di contratti-tipo, accordi e convenzioni predisposti
da uno o pi ministri.
Invece, con la modifica introdotta dalla legge 18.6.2009, n. 69 (art.
69) il parere del Consiglio di Stato nella procedura relativa alla decisione
dei ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica diventato un parere
vincolante.
La disciplina del procedimento consultivo, dettata dal comma 27
dellart. 17 l.n. 127/1997, risulta ispirata a criteri di efficienza e rapidit
dellazione amministrativa piuttosto che a criteri di garanzia, laddove
consente al dirigente di procedere indipendentemente dal parere quando
questultimo dovesse ritardare. Precisamente, la norma dispone che il parere
deve essere reso dal Consiglio di Stato, di regola, entro 45 giorni dal
ricevimento della richiesta; decorso tale termine, l'Amministrazione pu
procedere indipendentemente dall'acquisizione del parere. Il termine pu
essere interrotto, per esigenze istruttorie, una sola volta e il parere deve
essere reso definitivamente entro venti giorni dal ricevimento degli elementi
istruttori da parte delle amministrazioni interessate.
48. La Corte dei conti.

135

Ai sensi del secondo comma dellart. 100 della Costituzione La


Corte dei conti esercita il controllo preventivo di legittimit sugli atti del
governo, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato.
Partecipa, nei casi e nelle forme stabiliti dalla legge, al controllo sulla
gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.
Riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito..
Peraltro, nellattuale assetto organizzativo, ai suoi compiti tradizionali
di cui allart. 100 Cost., la Corte dei conti ha aggiunto nuovi importanti
ruoli, sia con riguardo al passaggio dal controllo di legittimit al controllo
sui risultati, sia con riguardo al controllo delle regioni e delle autonomie
locali nel nuovo contesto derivante dalla riforma in senso autonomistico
della Repubblica. Di conseguenza attualmente possiamo individuare tre
modelli principali attraverso cui si esercita lattivit di controllo della Corte
dei conti: il controllo preventivo di legittimit; il controllo successivo sulla
gestione delle amministrazioni pubbliche e il controllo economico/finanziario con funzione referente (c.d. controllo-referto).
48.1. Il controllo preventivo di legittimit sugli atti del Governo.
Il controllo di legittimit, in quanto verifica la conformit dellatto
alle norme vigenti; preventivo, in quanto viene svolto dopo il
perfezionamento dellatto ma prima della sua efficacia. Dal punto di vista
del procedimento amministrativo, dunque, si situa nella fase c.d.
integrativa dellefficacia.
La disposizione costituzionale (art. 100 Cost.) consacra il tradizionale
controllo preventivo di legittimit che veniva prima della riforma del 1994
effettuato su tutti gli atti amministrativi statali comportanti una spesa.
Gi nel 1988, tuttavia, con la legge n. 400/88, si erano sottratti a tale
controllo i decreti legge ed i decreti legislativi, dando luogo a dubbi di
costituzionalit. La Corte Costituzionale, chiamata dalla Corte dei conti a
decidere sulla questione di costituzionalit, ha superato tale dubbio con una
motivazione che, tuttavia, confermava la regola generale. Infatti, si
affermato che lart. 100 Cost. andava interpretato come rivolto
esclusivamente agli atti amministrativi del Governo, mentre i decreti legge

ed i decreti legislativi sono atti aventi forza di legge e non atti


amministrativi del Governo.
Comunque, una importante rilettura della portata dellart. 100 Cost. si
avuta dopo lemanazione della legge n. 20 del 1994 che ha eliminato il
controllo preventivo generalizzato della Corte dei conti su tutti gli atti
amministrativi statali, limitandolo ad alcune categorie di atti, salva la facolt
delle Sezioni Riunite della Corte dei conti, di estendere il controllo per un
periodo determinato anche ad altri atti (analoga facolt attribuita anche al
Presidente del Consiglio dei ministri). Tale normativa stata riconosciuta
costituzionale dalla Corte costituzionale con la sentenza 12-27 gennaio
1995, n. 29.
Le materie sottoposte al controllo preventivo di legittimit sono
indicate dallart. 3, commi 1 della legge n. 20/1994: si tratta di
provvedimenti di particolare rilevanza, ovvero di atti sospetti in quanto
per darvi corso dovuto intervenire l'ordine scritto del Ministro.
Va aggiunto che anche nel caso del controllo preventivo di legittimit
della Corte dei Conti vale la regola, stabilita dal comma 2 dellart. 3 cit., che
i provvedimenti sottoposti al controllo preventivo acquistano efficacia se il
controllo non interviene entro un determinato periodo di tempo.
La procedura del controllo preventivo piuttosto articolata (artt. 24 e
segg. R.D. 12.7.1934 n. 1214 t.u. Corte Conti). I provvedimenti sottoposti al
controllo preventivo acquistano efficacia se il competente ufficio di
controllo non ne rimetta l'esame alla sezione del controllo nel termine di
trenta giorni dal ricevimento. Il termine interrotto se l'ufficio richiede
chiarimenti o elementi integrativi di giudizio. Decorsi trenta giorni dal
ricevimento delle controdeduzioni dell'amministrazione, il provvedimento
acquista efficacia se l'ufficio non ne rimetta l'esame alla sezione del
controllo. La sezione del controllo si pronuncia sulla conformit a legge
entro trenta giorni dalla data di deferimento dei provvedimenti o dalla data
di arrivo degli elementi richiesti con ordinanza istruttoria. Decorso questo
termine i provvedimenti divengono esecutivi.
Particolarmente importante la procedura da seguire in caso di
controllo negativo (art. 25 t.u. cit.).

137

Qualora il consigliere della Corte dei conti delegato al controllo,


sentita l'Amministrazione interessata, ritenga che un atto o decreto non
debba essere ammesso al visto o alla registrazione, lo trasmette al Presidente
della Corte, il quale promuove una pronunzia motivata della Sezione di
controllo. Del deferimento alla Sezione di controllo data comunicazione
scritta alla Amministrazione interessata e al Ministero delleconomia e delle
finanze, che possono presentare deduzioni e farsi rappresentare avanti la
Sezione stessa da propri funzionari per sostenere la legittimit del
provvedimento.
Il rifiuto del visto, pu essere superato solo portando la questione
allesame del Consiglio dei ministri. Se il Consiglio dei ministri delibera
insistendo a volere dare corso allatto, ovvero anche a parte di esso, sulla
richiesta di visto, la Corte si pronunzier a sezioni riunite e, qualora non
riconosca cessata la causa del rifiuto, ne ordina la registrazione con
riserva. In questo modo latto acquista efficacia, ma della registrazione con
riserva la Corte deve dare subito notizia al Parlamento (entro 15 giorni), in
modo da mettere in grado sia la Camera dei deputati che il Senato di attivare
la responsabilit politica del Governo, ove lo ritenga necessario.
Tuttavia il rifiuto di registrazione assoluto ed il controllo negativo
annulla il provvedimento senza possibilit di registrazione con riserva
quando si tratta:
a) di impegno od ordine di pagamento riferentesi a spesa che ecceda la
somma stanziata nel relativo capitolo del bilancio od, a giudizio della Corte,
imputabile ai residui piuttosto che alla competenza e viceversa, ovvero ad
un capitolo diverso da quello indicato nell'atto del ministero che lo ha
emesso;
b) di decreti per nomine e promozioni di personale di qualsiasi ordine
e grado, disposte oltre i limiti dei rispettivi organici;
c) di ordini di accreditamento a favore di funzionari delegati al
pagamento di spese, emessi per un importo eccedente i limiti stabiliti dalle
leggi (cfr. artt. 22, 24, 25 e 26 T.u. Corte dei conti R.D. 12.7.1934 n. 1214).
Anche riguardo al controllo di legittimit, tuttavia, la riforma del 1994
ha dato maggiore spazio alle esigenze di efficienza rispetto al garantismo. Si

cos disposto (vedi oggi art. 27 legge 24.11.2000, n. 340) che gli atti
trasmessi alla Corte dei conti per il controllo preventivo di legittimit
divengono in ogni caso esecutivi trascorsi sessanta giorni dalla loro
ricezione, senza che sia intervenuta una pronuncia della Sezione del
controllo, salvo che la Corte, nel predetto termine, abbia sollevato questione
di legittimit costituzionale, per violazione dell'articolo 81 della
Costituzione, delle norme aventi forza di legge che costituiscono il
presupposto dell'atto, ovvero abbia sollevato, in relazione all'atto, conflitto
di attribuzione19. Il predetto termine sospeso per il periodo intercorrente tra
le eventuali richieste istruttorie e le risposte delle amministrazioni o del
Governo, che non pu complessivamente essere superiore a trenta giorni.
E stata accelerata anche la procedura relativa alla registrazione con
riserva, prevedendo che latto sul quale il Consiglio dei Ministri delibera
debba avere corso, diventa esecutivo ove le Sezioni riunite della Corte dei
conti non abbiano deliberato entro trenta giorni dalla richiesta.
48.2. Il controllo su singoli atti delle amministrazioni statali di notevole
rilievo finanziario.
Ai sensi del comma terzo dellart. 3 della legge n. 20 del 1994, le
Sezioni riunite della Corte dei conti possono, con deliberazione motivata,
stabilire che singoli atti di notevole rilievo finanziario, individuati per
categorie ed amministrazioni statali, siano sottoposti all'esame della Corte
per un periodo determinato.
La Corte pu chiedere il riesame degli atti entro quindici giorni dalla
loro ricezione, ferma rimanendone l'esecutivit.
Le amministrazioni trasmettono gli atti adottati a seguito del riesame
alla Corte dei conti, che ove rilevi illegittimit, ne d avviso al Ministro.
19 Ma per i i provvedimenti commissariali adottati in attuazione delle ordinanze

del Presidente del Consiglio dei Ministri emanate nei casi durgenza della
protezione civile (ai sensi dell articolo 5, comma 2, della legge 24 febbraio 1992,
n. 225: Stato di emergenza e potere di ordinanza) il termine, incluso quello per la
risposta ad eventuali richieste istruttorie, ridotto a complessivi sette giorni; in
ogni caso lorgano emanante ha facolt, con motivazione espressa, di dichiararli
provvisoriamente efficaci. Qualora la Corte dei conti non si esprima nei sette giorni
i provvedimenti si considerano efficaci.

139

48.3. La parificazione del rendiconto generale dello Stato e di quello


delle Regioni.
Sempre in base allart. 100 della Costituzione alla Corte dei conti
compete il controllo del bilancio dello Stato. Pertanto, a tal fine, il
rendiconto generale dello Stato, che il Ministro delleconomia e delle
finanze deve rendere alla fine di ogni esercizio finanziario, trasmesso alla
Corte dei conti, prima che sia presentato all'approvazione delle Camere. La
Corte lo verifica e ne confronta i risultati tanto per le entrate, quanto per le
spese ponendoli a riscontro con le leggi del bilancio.
A tale scopo la Corte dei conti verifica se le entrate riscosse e versate
ed i resti da riscuotere e da versare risultanti dal rendiconto, siano conformi
ai dati esposti nei conti periodici e nei riassunti generali trasmessi alla Corte
dai singoli ministeri; se le spese ordinate e pagate durante l'esercizio
concordino con le scritture tenute o controllate dalla Corte ed accerta i
residui passivi in base alle dimostrazioni allegate ai decreti ministeriali di
impegno ed alle proprie scritture.
La Corte, quindi, delibera sul rendiconto generale dello Stato a sezioni
riunite e con le formalit della sua giurisdizione contenziosa, procedendo
alla c.d. parificazione. (vedi artt. 38, 39 e 40 r.d. n. 1214/1934).
Inoltre, ai sensi dellart. 1, comma 5, del d.l. 10.10.2012 n. 174 come
sostituito dalla legge di conversione 7.12.2012 n. 213, anche il rendiconto
generale della regione parificato dalla sezione regionale di controllo della
Corte dei conti con le forme che si applicano a quello dello Stato e alla
decisione di parifica allegata una relazione nella quale la Corte dei conti
formula le sue osservazioni in merito alla legittimit e alla regolarit della
gestione e propone le misure di correzione e gli interventi di riforma che
ritiene necessari al fine, in particolare, di assicurare l'equilibrio del bilancio
e di migliorare l'efficacia e l'efficienza della spesa. La decisione di parifica e
la relazione sono trasmesse al Presidente della Giunta regionale e al
Consiglio regionale.

48.4. Il controllo sulla gestione finanziaria degli enti sovvenzionati dallo


Stato.
Questo potere di controllo, previsto dallart. 100 Cost., riguarda sia gli
enti pubblici che quelli privati cui lo Stato contribuisce in via ordinaria e,
cio, che ricevono una contribuzione pubblica avente carattere di continuit:
vedi art. 2 l.n. 259/1958,
Gli enti sottoposti al controllo devono far pervenire alla Corte i conti
consuntivi e i bilanci, unitamente alle relazioni degli organi di revisione e
dare ogni informazione utile che la Corte richieda. La Corte dei conti, non
oltre i sei mesi successivi comunica alla presidenza delle due Camere i
documenti stessi e riferisce sul risultato del controllo effettuato sulla
gestione finanziaria degli enti stessi (vedi artt. 4 e 7 l. 21.3.1958 n. 259).
Quando si tratta di enti pubblici ai quali lo Stato contribuisce con
apporto al patrimonio in capitale o servizi o beni, ovvero mediante
concessione di garanzia finanziaria, il controllo viene esercitato anche
mediante la presenza di un magistrato della Corte che assiste alle sedute
degli organi di amministrazione e di revisione dellente controllato (vedi art.
12 l. 21.3.1958 n. 259).
48.5. Il controllo successivo sulla gestione delle Amministrazioni
pubbliche statali e regionali.
Un nuovo controllo non espressamente previsto dallart. 100 Cost.
quello previsto dallart. 3, commi 4, 5, 6 e 10 bis della legge n. 20/1994, e
cio il controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle
amministrazioni pubbliche, nonch sulle gestioni fuori bilancio e sui fondi
di provenienza comunitaria, svolto dalla Corte verificando la legittimit e la
regolarit delle gestioni, nonch il funzionamento dei controlli interni a
ciascuna amministrazione.
La Corte definisce annualmente i programmi e i criteri di riferimento
del controllo sulla base delle priorit previamente deliberate dalle
competenti Commissioni parlamentari, anche tenendo conto, ai fini di
referto per il coordinamento del sistema di finanza pubblica, delle relazioni
redatte dagli organi che esercitano funzioni di controllo o vigilanza su

141

amministrazioni, enti pubblici, autorit amministrative indipendenti o


societ a prevalente capitale pubblico20.
La differenza qualitativa di tale controllo rispetto agli altri previsti
dallart. 100 si percepisce se si considera che il suo scopo primario non il
controllo della legalit dellatto o della gestione, ma piuttosto la verifica
della rispondenza dei risultati dellattivit amministrativa agli obiettivi
stabiliti dalla legge.
La norma, inoltre, stabilisce che nei confronti delle amministrazioni
regionali il controllo della gestione concerne il perseguimento degli obiettivi
stabiliti dalle leggi di principio e di programma.
Tale attivit di controllo sui risultati - e, quindi, sulla efficacia ed
efficienza dellazione amministrativa statale e regionale - implica da parte
della Corte dei conti un ruolo non gi di giudice-controllore-sanzionatore
delle violazioni di legge, ma di collaboratore altamente qualificato e
indipendente che, proprio in quanto tale, in grado di fornire al personale
politico e al personale amministrativo dirigenziale giudizi critici e dati di
valutazione per meglio comprendere lefficacia e lefficienza dellazione
amministrativa gi svolta e per apportare miglioramenti a quella futura, con
riguardo non gi alla legalit ma al raggiungimento dei risultati.
Proprio per tale ragione questo controllo non si conclude con un
annullamento dellatto di cui si fosse accertata la non conformit alla legge
(controllo preventivo di legittimit ex art. 100 Cost.), bens si conclude con
una relazione, rispettivamente al Parlamento, se si tratta di gestione statale,
20 Lart. 60 del d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del

lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), ai fini del controllo sul
costo del lavoro ha previsto lobbligo per le amministrazioni pubbliche di
presentare, entro il mese di maggio di ogni anno, alla Corte dei conti, per il tramite
del Dipartimento della ragioneria generale dello Stato ed inviandone copia
Dipartimento della funzione pubblica, il conto annuale delle spese sostenute per il
personale. Il conto accompagnato da una relazione, con cui le amministrazioni
pubbliche espongono i risultati della gestione del personale, con riferimento agli
obiettivi che, per ciascuna amministrazione, sono stabiliti dalle leggi, dai
regolamenti e dagli atti di programmazione.La Corte dei conti deve riferire
annualmente al Parlamento sulla gestione delle risorse finanziarie destinate al
personale del settore pubblico, avvalendosi di tutti i dati e delle informazioni
disponibili presso le amministrazioni pubbliche.
Peraltro, come vedremo, la Corte interviene anche in sede di verifica della
compatibilit dei contratti collettivi in itinere (cfr. infra par. 52).

o al Consiglio regionale, se si tratta di gestione regionale, nonch con


linvio delle suddette relazioni e di eventuali specifiche osservazioni formulate in qualsiasi momento la Corte le ritenga necessarie allAmministrazione interessata (art. 3, comma 6, l.n. 20/94) al trasparente
scopo

di

collaborare

allattivit

di

continuo

miglioramento

dellorganizzazione dellattivit amministrativa.


Da qui il collegamento della Corte dei conti con gli organi di controllo
interno (art. 3, comma 4 e comma 8, l.n. 20/94), che le recenti leggi hanno
istituito presso ogni amministrazione pubblica, ed il potere attribuito alla
Corte (art. 3, comma 4) non solo di chiedere alle Amministrazioni
informazioni e documenti, ma anche di disporre ispezioni e accertamenti
diretti (poteri non indispensabili per un controllo di tipo documentale,
limitato alla regolarit formale degli atti amministrativi, e, invece,
fondamentale per il nuovo tipo di controllo sui risultati della gestione).
Lart. 1 del d.l. 10.10.2012 n. 174, conv. con mod. in l. 7.12.2012 n.
213, ha fortificato la partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla
gestione finanziaria delle Regioni al dichiarato fine di rafforzare il
coordinamento della finanza pubblica, in particolare tra i livelli di governo
statale e regionale, e di garantire il rispetto dei vincoli finanziari derivanti
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea.
In base a tale nuova normativa ogni sei mesi le Sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti trasmettono ai Consigli regionali una
relazione sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi
regionali approvate nel semestre precedente e sulle tecniche di
quantificazione degli oneri.
Inoltre il Presidente della Regione deve trasmettere ogni dodici mesi
al Presidente del Consiglio regionale e alla Sezione regionale di controllo
della Corte dei conti una relazione sulla regolarit della gestione e
sull'efficacia e sull'adeguatezza del sistema dei controlli interni adottato
sulla base delle linee guida deliberate dalla Sezione delle autonomie della
Corte dei conti.
Nell'ambito delle verifiche effettuate l'accertamento, da parte delle
competenti Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, di squilibri

143

economico-finanziari, della mancata copertura di spese, della violazione di


norme finalizzate a garantire la regolarit della gestione finanziaria o del
mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilit interno,
comporta per le amministrazioni interessate l'obbligo di adottare, entro
sessanta giorni dalla comunicazione del deposito della pronuncia di
accertamento, i provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarit e a
ripristinare gli equilibri di bilancio.
Tali provvedimenti sono trasmessi alle Sezioni regionali di controllo
della Corte dei conti che li verificano nel termine di trenta giorni dal
ricevimento. Qualora la Regione non provveda alla trasmissione dei suddetti
provvedimenti o la verifica delle sezioni regionali di controllo dia esito
negativo, la nuova normativa del 2012 stabilisce che preclusa l'attuazione
dei programmi di spesa per i quali stata accertata la mancata copertura o
l'insussistenza della relativa sostenibilit finanziaria.
Il d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali, ha ribadito che la Corte dei Conti esercita
il controllo sulla gestione degli enti locali, ai sensi delle disposizioni di cui
alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, e successive modificazioni ed
integrazioni e precisato che il controllo di gestione la procedura diretta a
verificare lo stato di attuazione degli obiettivi programmati e, attraverso
l'analisi delle risorse acquisite e della comparazione tra i costi e la quantit e
qualit dei servizi offerti, la funzionalit dell'organizzazione dell'ente,
l'efficacia, l'efficienza ed il livello di economicit nell'attivit di
realizzazione dei predetti obiettivi.
In particolare gli artt. 148 e 148 bis del d.lgs. n. 267/2000, nel testo
sostituito dall'art. 3, comma 1, lett. e), del d.l. 10.10.2012, n. 174, conv. con
mod. dalla l. 7.12.2012, n. 213, prevedono un rafforzamento ulteriore del
controllo della Corte dei conti sugli enti locali stabilendo che le Sezioni
regionali della Corte dei conti verificano, con cadenza semestrale, la
legittimit e la regolarit delle gestioni, nonch il funzionamento dei
controlli interni ai fini del rispetto delle regole contabili e dell'equilibrio di
bilancio di ciascun ente locale.

A tale fine, il sindaco, relativamente ai comuni con popolazione


superiore ai 15.000 abitanti, o il presidente della provincia, avvalendosi del
direttore generale, quando presente, o del segretario negli enti in cui non
prevista la figura del direttore generale, trasmette semestralmente alla
Sezione regionale di controllo della Corte dei conti un referto sulla
regolarit della gestione e sull'efficacia e sull'adeguatezza del sistema dei
controlli interni adottato, sulla base delle linee guida deliberate dalla sezione
delle autonomie della Corte dei conti. Detto referto deve essere, altres,
inviato al Presidente del consiglio comunale o provinciale.
E ovvio che da tale trasformazione (od arricchimento) di ruoli della
Corte dei conti scaturiscono problemi di compatibilit: compatibilit tra
formazione essenzialmente giuridica dei magistrati e nuove competenze non
giuridiche richieste al magistrato; compatibilit tra la veste tradizionale della
Corte di controllore e giudice e quella di esperto di fiducia
dellAmministrazione che analizza e critica per collaborare a migliorare i
risultati e non per giudicare e sanzionare gli errori.

48.6. Il controllo della Corte dei conti sui conti consuntivi delle province
e dei comuni con pi di 8.000 abitanti.
La Corte dei conti esercita un controllo anche sulle province e sui
comuni con popolazione superiore a ottomila abitanti (vedi art. 13, d.l.
22.12.1981, n. 786, conv. con mod. in l. 26.2.1982, n. 51). Tali enti sono
tenuti a trasmettere i propri conti consuntivi alla Corte dei conti unitamente
alle relazioni dei revisori nominati dal consiglio comunale e ad ogni altro
documento e informazione che questa richieda.
Questa forma di controllo avviene sulla base di una programmazione
dellattivit di controllo. Entro il 31 luglio di ogni anno, la Corte comunica
ai Presidenti delle Camere l'elenco dei conti consuntivi pervenuti, il piano
delle rilevazioni che si propone di compiere e i criteri ai quali intende
attenersi nell'esame dei conti medesimi. In ogni caso la Corte esamina la
gestione di tutti gli enti i cui consuntivi si chiudano in disavanzo ovvero
rechino la indicazione di debiti fuori bilancio.

145

La Corte, sempre entro il 31 luglio di ogni anno, riferisce al


Parlamento i risultati dell'esame compiuto sulla gestione finanziaria e sul
buon andamento dell'azione amministrativa degli enti (vedi art. 13, commi
4, 5 e 6 d.l. 22.12.1981, n. 786, conv. con mod. in l. 26.2.1982, n. 51).
48.7. Il controllo della Corte dei conti in relazione al patto di stabilit
interno ed ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione
europea.
La legge 5.6.2003, n. 131, recante Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla L.Cost. 18 ottobre 2001, n. 3,
allart. 7, commi 7 e 8, ha previsto che la Corte dei conti, ai fini del
coordinamento della finanza pubblica, verifica il rispetto degli equilibri di
bilancio da parte di Comuni, Province, Citt metropolitane e Regioni, in
relazione al patto di stabilit interno ed ai vincoli derivanti dall'appartenenza
dell'Italia all'Unione europea.
Peraltro oggi la legge cost. 20 aprile 2012, n. 1 nel comma aggiunto
allart. 97 Cost. ha sancito che Le pubbliche amministrazioni, in coerenza
con l'ordinamento dell'Unione europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e
la sostenibilit del debito pubblico, rafforzando i vincoli di stabilit
economico finanziaria nazionali.
A tal fine le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti
verificano, nel rispetto della natura collaborativa del controllo sulla
gestione, il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali
di principio e di programma, secondo la rispettiva competenza, nonch la
sana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento dei controlli
interni e riferiscono sugli esiti delle verifiche esclusivamente ai consigli
degli enti controllati.
Le

Regioni,

inoltre,

possono

richiedere

ulteriori

forme

di

collaborazione alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ai fini
della regolare gestione finanziaria e dell'efficienza ed efficacia dell'azione
amministrativa, nonch pareri in materia di contabilit pubblica. Analoghe
richieste possono essere formulate, di norma tramite il Consiglio delle

autonomie locali, se istituito, anche da Comuni, Province e Citt


metropolitane (art. 7, comma 8 l.cit.).
Lart. 1, comma 166 e ss. della legge 23.12.2005, n. 266 (legge
finanziaria 2006) ha, inoltre, stabilito che, ai fini della tutela dell'unit
economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica, gli
organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali devono
trasmettere alle competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei
conti una relazione sul bilancio di previsione dell'esercizio di competenza e
sul rendiconto dell'esercizio medesimo, creando in questo modo un rapporto
diretto tra la Corte dei conti e tali organi di controllo interno.
Spetta alla Corte dei conti definire unitariamente i criteri e le linee
guida cui debbono attenersi tali organi nella predisposizione della predetta
relazione, la quale deve, comunque, dare conto del rispetto degli obiettivi
annuali posti dal patto di stabilit interno, dell'osservanza del vincolo
previsto in materia di indebitamento dall'articolo 119, ultimo comma, della
Costituzione, e di ogni grave irregolarit contabile e finanziaria in ordine
alle quali l'amministrazione non abbia adottato le misure correttive segnalate
dall'organo di revisione (art. 1, comma 167, l.n. 266/2005).
Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, qualora
accertino, anche sulla base delle suddette relazioni, comportamenti difformi
dalla sana gestione finanziaria o il mancato rispetto degli obiettivi posti con
il patto, adottano specifica pronuncia e vigilano sull'adozione da parte
dell'ente locale delle necessarie misure correttive e sul rispetto dei vincoli e
limitazioni posti in caso di mancato rispetto delle regole del patto di stabilit
interno (art. 1, comma 168, l.n. 266/2005).
La Corte dei conti ha chiarito che la specifica pronuncia di cui sopra
ha lo scopo di sollecitare le necessarie misure correttive delle irregolarit
segnalate e, quindi, espressione della natura collaborativa di tale
controllo della Corte ...che non diretto a sanzionare comportamenti, ma
ad ottenere che gli stessi organi rappresentativi degli enti locali provvedano
a tutelare lequilibrio del proprio bilancio. (cfr. deliberazione 19.3.2007, in
S.O. n. 99 alla G.U. n. 82 del 7.4.2007).

147

Con la citata deliberazione 19 marzo 2007, la Corte dei conti ha


dettato le linee guida cui debbono attenersi gli organi di revisione
economico-finanziaria degli enti locali nella predisposizione della relazione,
nonch una serie di questionari predisposti alla scopo di acquisire dati
omogenei rilevanti per lattivit di controllo. In tali linee guida, inoltre, la
Corte ha precisato che la nozione di grave irregolarit contabile e
finanziaria non pu essere definita in astratto, ma deve essere ricavata
dallanalisi della situazione finanziaria dellente, dovendo perci gli organi
di revisione segnalare, sulla base di tale analisi, tutte le irregolarit
riscontrate che possano incidere sullequilibrio del bilancio e sul rispetto del
principio di veridicit (cfr. da ultimo la delibera 20.7.2009 n.
12/SEZAUT/2009/INPR, recante le Linee guida e relativi questionari per gli
organi di revisione economico-finanziaria degli Enti locali).
La Corte ha anche chiarito che tale forma di controllo attraverso
lesame delle relazioni degli organi di revisione economico-finanziaria degli
enti locali distinto e si aggiunge al controllo sulla gestione ex art. 7 l. n.
131/2003 descritto allinizio di questo paragrafo, poich un controllo
necessario che si esegue su tutti i comuni e le province, mentre il controllo
sulla gestione riguarda soltanto gli enti e i contenuti individuati nel
programma annuale della Sezione.
48.8. Il controllo sulla gestione ed il controllo economico/finanziario
della Corte dei conti.
Limportanza delle innovazioni apportate dalla legislazione ordinaria
sul ruolo della Corte dei conti sono state messe in luce dalla Corte
Costituzionale in due importanti sentenze, la n. 267 del 2006 e la n. 179 del
2007.
La Corte Costituzionale ha segnalato la novit del dettato dellart. 3
della legge n. 20 del 1994, in quanto il controllo sulla gestione,
differenziandosi dal controllo interno di gestione, concomitante all'azione
della pubblica amministrazione e di natura amministrativa, costituisce un
controllo successivo ed esterno all'amministrazione, di natura imparziale e
collaborativa. Secondo la Corte l'estensione di tale controllo a tutte le

amministrazioni pubbliche, comprese le Regioni e gli enti locali, il frutto


di una scelta del legislatore che ha inteso superare la dimensione un tempo
statale della finanza pubblica riflessa dall'art. 100 Cost. ed ha
riconosciuto alla Corte dei conti, nell'ambito del disegno tracciato dagli
artt. 97, primo comma, 28, 81 e 119 (nel testo originario) Cost., il ruolo di
organo posto al servizio dello Stato-comunit, quale garante imparziale
dell'equilibrio economico-finanziario del settore pubblico e della corretta
gestione delle risorse collettive sotto il profilo dell'efficacia, dell'efficienza e
dell'economicit (sentenze n. 29 del 1995 e n. 470 del 1997).
La Corte, inoltre, ha sottolineato il legame esistente tra tali nuove
funzioni ed i vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione
europea, tra cui, in particolare, l'obbligo imposto agli Stati membri di
rispettare un determinato equilibrio complessivo del bilancio nazionale.
Nella successiva sentenza n. 179 del 2007 la Corte Costituzionale ha
ribadito che le regole dettate dai commi 166 e segg. dellart. 1, della l. n.
266/2005 sopra commentate, introducono un nuovo tipo di controllo
affidato alla Corte dei conti, dichiaratamente finalizzato ad assicurare, in
vista

della

tutela

dell'unit

economica

della

Repubblica

del

coordinamento della finanza pubblica, la sana gestione finanziaria degli


enti locali, nonch il rispetto, da parte di questi ultimi, del patto di stabilit
interno e del vincolo in materia di indebitamento posto dall'ultimo comma
dell'art. 119 Cost. Viene cos sviluppato il quadro delle misure necessarie
per garantire la stabilit dei bilanci ed il rispetto del patto di stabilit
interno, prescritti dall'art. 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131.
Nota ancora la Corte Cost. che tale controllo, che ascrivibile alla
categoria del riesame di legalit e regolarit, ha tuttavia la caratteristica,
in una prospettiva non pi statica (com'era il tradizionale controllo di
legalit-regolarit), ma dinamica, di finalizzare il confronto tra fattispecie e
parametro normativo alla adozione di effettive misure correttive. Ne
consegue che esso assume anche i caratteri propri del controllo sulla
gestione in senso stretto e concorre, insieme a quest'ultimo, alla formazione
di una visione unitaria della finanza pubblica, ai fini della tutela

149

dell'equilibrio finanziario e di osservanza del patto di stabilit interno, che


la Corte dei conti pu garantire (sentenza n. 267 del 2006)..
Viene, inoltre sottolineata la natura collaborativa del controllo, che si
limita alla segnalazione all'ente controllato delle rilevate disfunzioni e
rimette all'ente stesso l'adozione delle misure necessarie per evidenziare la
netta separazione esistente, secondo la Corte, tra la funzione di controllo
della Corte dei conti e l'attivit amministrativa degli enti, che sono
sottoposti al controllo stesso. Per cui, sempre secondo la citata sentenza
della Corte Costituzionale, non pu dirsi che la vigilanza sull'adozione
delle misure necessarie da parte degli enti interessati implichi un'invasione
delle competenze amministrative di questi ultimi, poich l'attivit di
vigilanza, limitatamente ai fini suddetti, indispensabile per l'effettivit del
controllo stesso. (n. 179 del 2007).
Quindi, nel venire meno dei controlli sulle autonomie regionali e
locali previsti nel precedente Titolo V della Costituzione, la Corte dei conti
sembra emergere come lorgano cui affidato il controllo attraverso la
chiave finanziaria. Come conclude la Corte Cost. nella sentenza n. n. 179
del 2007 In questo quadro, appare evidente che il controllo sulla
gestione finanziaria complementare rispetto al controllo sulla gestione
amministrativa, ed utile per soddisfare l'esigenza degli equilibri di
bilancio.
49. La Ragioneria generale dello Stato.
Nel Ministero delleconomia e delle finanze costituito il
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, con a capo il Ragioniere
Generale dello Stato.
Il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, secondo quanto
stabilito con regolamento organizzativo (d.P.R. 30.1.2008 n. 43, adottato ai
sensi dellart. 1, comma 404, della legge 27 dicembre 2006, n. 296), si
articola in: a) Uffici centrali di livello dirigenziale generale (si tratta di nove
Ispettorati Generali e un Servizio studi dipartimentale, che costituiscono le
strutture centrali del dipartimento); b) Uffici centrali di bilancio; c)
Ragionerie territoriali dello Stato.

Il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato ha competenza


nel settore delle politiche di bilancio e del coordinamento e verifica degli
andamenti della spesa pubblica, sulla quale esercita i controlli, i monitoraggi
e le verifiche previsti dall'ordinamento (cfr. d.l. 6.9.2002, n. 194, conv. con
mod. dalla l. 31.10.2002, n. 246), provvedendo anche alla valutazione della
fattibilit e della rilevanza economico-finanziaria dei provvedimenti e delle
iniziative di innovazione normativa, anche di rilevanza comunitaria, alla
verifica della quantificazione degli oneri e della loro coerenza con gli
obiettivi programmatici in materia di finanza pubblica.21
21 Ai sensi dellart. 8 del citato regolamento, nell'esercizio delle funzioni

istituzionali la Ragioneria generale dello Stato provvede, in particolare, nelle


seguenti materie:a) previsioni economiche e finanziarie; elaborazione dei conti
finanziari ed economici delle amministrazioni pubbliche; monitoraggio dei relativi
saldi; relazione trimestrale di cassa; predisposizione dei documenti di
programmazione economico-finanziaria per quanto di competenza; verifica delle
relazioni tecniche dei provvedimenti; copertura finanziaria della legislazione di
spesa e di minore entrata;
b) formazione e gestione del bilancio dello Stato, definizione del rendiconto
generale dello Stato, nonch predisposizione del budget e del consuntivo
economico;
c) evoluzione normativa dei bilanci pubblici e raccordo operativo con la
Commissione tecnica per la finanza pubblica di cui all'articolo 1, comma 474, della
legge 27 dicembre 2006, n. 296. Analisi studio e ricerca economica sugli impatti
delle politiche settoriali nelle materie di competenza del Dipartimento;
d) coordinamento dei servizi di tesoreria statale; integrazione e consolidamento
della gestione per cassa del bilancio dello Stato con i relativi flussi di tesoreria,
previsione e calcolo del fabbisogno;
e) rapporti con gli organismi e le istituzioni internazionali per quanto di
competenza del Dipartimento e con l'ISTAT per i raccordi tra la contabilit
finanziaria e la contabilit economica prevista dalla disciplina dell'Unione europea
e le rilevazioni statistiche d'interesse del Sistema statistico nazionale;
f) informatizzazione dei dati di finanza pubblica; definizione delle esigenze
funzionali, prestazioni e modalit operative dei sistemi informativi per lo
svolgimento dei compiti istituzionali del Dipartimento;
g) attivit di indirizzo e coordinamento normativo in materia di contabilit delle
amministrazioni pubbliche;
h) definizione dei principi e delle metodologie della contabilit economica, anche
analitica, e patrimoniale, anche ai fini del controllo di gestione da parte delle
amministrazioni pubbliche in ordine alla loro armonizzazione con quelli previsti
nell'ambito dell'Unione europea; individuazione degli strumenti per il controllo di
economicit ed efficienza; analisi, verifica, monitoraggio e valutazione dei costi dei
servizi e dell'attivit delle amministrazioni pubbliche;
i) monitoraggio delle leggi di spesa; monitoraggio e valutazione degli andamenti
generali della spesa sociale; monitoraggio degli oneri derivanti dall'attuazione dei
contratti collettivi in materia di personale delle amministrazioni pubbliche; analisi e
verifica del costo del lavoro pubblico; consulenza per l'attivit predeliberativa del
CIPE nonch relativi adempimenti di attuazione, per gli aspetti di competenza del
Dipartimento; partecipazione all'attivit preparatoria del Consiglio dei Ministri e

151

Gli Uffici centrali di bilancio (nuova denominazione assunta dalle


Ragionerie centrali dello Stato), sono uffici di livello dirigenziale generale
inseriti allinterno di ciascun ministero ma funzionalmente dipendenti dal
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato.
Tali organismi hanno tra le loro funzioni principali quelle di:
a) concorrere alla formazione del bilancio dei singoli Ministeri con gli altri
uffici del Dipartimento, anche curando la compilazione del rendiconto di
ciascun Ministero;
b) esercitare, anche a campione, il controllo di regolarit amministrativa e
contabile e provvedere alla tenuta delle scritture contabili e alla
registrazione degli impegni di spesa risultanti dai provvedimenti assunti
dagli uffici amministrativi, sotto la responsabilit dei dirigenti competenti;
c) effettuare, anche a campione, il riscontro amministrativo contabile dei
rendiconti amministrativi resi dai funzionari delegati e conti giudiziali resi
dagli agenti contabili.
Il regolamento 30.1.2008 n. 43 prevede, ancora, che gli Uffici centrali
di bilancio coordinino lattivit di Conferenze permanenti, istituite presso
ciascun ministero, delle quali fanno parte rappresentanti dell'ufficio stesso e
supporto tecnico in sede di Consiglio dei Ministri;
l) controllo e vigilanza dello Stato in materia di gestioni finanziarie pubbliche,
anche attraverso i servizi ispettivi del dipartimento, secondo criteri di
programmazione e flessibilit nonch in relazione allo svolgimento dei compiti di
cui alle lettere g) e h);
m) partecipazione al processo di formazione, esecuzione e certificazione del
bilancio dell'Unione europea e relativi adempimenti, compresa la quantificazione
dei conseguenti oneri a carico della finanza nazionale; monitoraggio complessivo
dei corrispondenti flussi finanziari ed esercizio dei controlli comunitari affidati
dall'Unione europea; gestione del Fondo di rotazione per l'attuazione delle politiche
comunitarie istituito con la legge 16 aprile 1987, n. 183;
n) definizione delle modalit e dei criteri per l'introduzione nelle amministrazioni
pubbliche di principi di contabilit economica, e per la trasmissione dei bilanci in
via telematica da parte di enti pubblici, regioni ed enti locali;
o) definizione delle esigenze del Dipartimento in materia di politiche delle risorse
umane e strumentali in coerenza con le linee generali di attivit elaborate dal
Dipartimento dell'amministrazione generale, del personale e dei servizi; relazioni
sindacali con la rappresentanza dipartimentale nell'ambito degli indirizzi generali
definiti dal Dipartimento dell'amministrazione generale, del personale e dei servizi;
definizione dei livelli di servizio per le attivit amministrative in materia di
gestione delle risorse umane, acquisti e logistica di competenza del Dipartimento
dell'amministrazione generale, del personale e dei servizi, rapporti con le
articolazioni territoriali.

dei corrispondenti uffici dellamministrazione interessata. La Conferenza ha


lo scopo di contribuire ad assicurare, ferme restando le rispettive funzioni, il
pi efficace esercizio dei compiti in materia di programmazione dell'attivit
finanziaria, di monitoraggio finanziario dell'attuazione delle manovre di
bilancio e di valutazione tecnica dei costi e degli oneri dei provvedimenti,
delle funzioni e dei servizi istituzionali e delle iniziative legislative nel
settore di pertinenza dell'amministrazione. A tal fine la Conferenza ha il
compito di elaborare in sede tecnica metodologie e criteri di valutazione dei
costi e degli oneri finanziari sulla base della specifica disciplina del settore e
di compiere, a fini istruttori, le valutazioni relative ai provvedimenti che le
sono sottoposti.
Concludendo sui compiti degli Uffici centrali di bilancio, anche in
questo caso possiamo affermare che le modifiche al sistema sono nel senso
di semplificare e snellire i controlli di legittimit, integrandoli con quelli
sulla efficienza e garantendo lautonomia direttiva del dirigente.
Il sistema delle ragionerie si completa con le Ragionerie territoriali
dello Stato, che sono organi locali del Ministero dell'economia e delle
finanze e dipendono organicamente e funzionalmente dal Dipartimento della
ragioneria generale dello Stato. Costituite nel numero complessivo di 63,
svolgono, su base regionale ovvero interregionale ed interprovinciale, le
funzioni attribuite al Dipartimento della ragioneria generale dello Stato e,
quindi, esse: a) provvedono alle attivit in materia di monitoraggio degli
andamenti di finanza pubblica con riferimento alle realt istituzionali
presenti nel territorio anche nell'ottica dei processi di federalismo
amministrativo; b) esercitano nei confronti degli organi decentrati e degli
uffici periferici delle amministrazioni dello Stato il controllo di regolarit
amministrativo-contabile su tutti gli atti dai quali derivino effetti finanziari
per il bilancio dello Stato; c) esercitano la vigilanza su enti, uffici e gestioni
a carattere locale e le altre competenze necessarie per il funzionamento dei
servizi.

50. LAvvocatura dello Stato.

153

LAvvocatura dello Stato composta dalla Avvocatura generale dello


Stato e dalle Avvocature distrettuali dello Stato. L'Avvocatura generale ha
sede in Roma. Le avvocature distrettuali hanno sede in ciascun capoluogo di
regione e, comunque, dove siano istituite sedi di corte d'appello (vedi art.
18, r.d. 30.10.1933 n. 1611 e art. 8 l. 3.4.1979 n. 103). Gli uffici
dell'Avvocatura dello Stato dipendono dal Presidente del Consiglio dei
ministri e sono posti sotto la immediata direzione dell'Avvocato generale.
L'Avvocatura dello Stato ha compiti di difesa in giudizio e di
consulenza (vedi art. 13, r.d. n. 1611/1933 e art. 9 l.n. 103/79). Precisamente
ha il compito: a) di provvedere alla tutela legale dei diritti e degli interessi
dello Stato; b) di provvedere alle consultazioni legali richieste dalle
Amministrazioni e, su richiesta, di consigliarle e dirigerle quando si tratti di
promuovere, contestare o abbandonare giudizi; c) di esaminare, su richiesta,
progetti di legge, di regolamenti, di capitolati redatti dalle Amministrazioni;
d) di predisporre transazioni d'accordo con le Amministrazioni interessate,
ovvero di esprimere parere sugli atti di transazione redatti dalle
Amministrazioni.
L'Avvocatura generale dello Stato provvede alla rappresentanza e
difesa delle amministrazioni nei giudizi davanti alla Corte costituzionale,
alla Corte di cassazione, al Tribunale superiore delle acque pubbliche, alle
altre supreme giurisdizioni, anche amministrative, ed ai collegi arbitrali con
sede in Roma, nonch nei procedimenti innanzi a collegi internazionali o
comunitari.
Le avvocature distrettuali provvedono alla rappresentanza e difesa in
giudizio delle amministrazioni nelle rispettive circoscrizioni.
Salva la facolt dell'Avvocatura generale dello Stato di rendere
consultazione sulle questioni di massima in qualsiasi materia, l'avvocatura
distrettuale dello Stato provvede alla consulenza nei riguardi di tutti gli
uffici della propria circoscrizione.
Si rifletta sulla differenza tra funzione consultiva dellAvvocatura
dello Stato e funzione consultiva del Consiglio di Stato raffrontando il citato
art. 13 r.d. n. 1611/33 e lart. 100, primo comma Cost. (quale interesse si
intende tutelare nei due casi?).

Gli avvocati dello Stato esercitano le loro funzioni innanzi a tutte le


giurisdizioni ed in qualunque sede e non hanno bisogno di mandato,
bastando che consti della loro qualit (art. 1 r.d. n. 1611/1933).
LAvvocatura dello Stato pu anche assumere la difesa delle Regioni
che decidano di avvalersene con deliberazione del consiglio regionale (vedi
art. 10, l. 3.4.1979 n. 103).
Le eventuali divergenze che dovessero insorgere tra l'Avvocatura dello
Stato e le Amministrazioni statali interessate, circa la instaurazione di un
giudizio o la resistenza nel medesimo, sono risolte dal Ministro competente
con determinazione non delegabile (vedi art. 12 l.n. 103/79 e art. 16, comma
1, lett. f d.lgs. n. 165/2001).
Eventuali divergenze tra l'Avvocatura dello Stato e le Amministrazioni
regionali, ovvero le altre Amministrazioni pubbliche non statali o gli enti
pubblici, sono definite con la determinazione degli organi delle Regioni o
delle amministrazioni ed enti competenti, a norma dei rispettivi statuti (art.
12 l.n. 103/79).

III.H) Il personale.
51. Premessa. Riforma dell'amministrazione e riforma della burocrazia.
Lamministrazione dello Stato si avvale di personale politico (Ministri,
Sottosegretari

di

Stato)

di

personale

burocratico,

legato

allamministrazione da un rapporto di lavoro subordinato (a tempo


indeterminato

tempo

determinato).

Allinterno

degli

organi

amministrativi dello Stato troviamo, inoltre, personale rappresentativo degli


interessi di categorie o di interessi diffusi, nonch esperti, cio soggetti
aventi particolari professionalit che collaborano temporaneamente con
lAmministrazione ma non sono legati ad essa da un rapporto di lavoro
subordinato.
Come abbiamo pi volte sottolineato, vi un rapporto strettissimo tra
riforma dellorganizzazione pubblica e riforma del pubblico impiego, oggi

155

pi propriamente denominato dal d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165, lavoro alle


dipendenze delle amministrazioni pubbliche.
Le leggi degli anni novanta hanno posto le premesse per una radicale
trasformazione dellottica burocratica, verso la realizzazione di una
privatizzazione che non si limita a ricondurre il rapporto di pubblico
impiego nellambito del diritto comune e della A.g.O., ma mira ad
avvicinare la gestione della c.d. azienda Italia alle comuni regole
operative di qualsiasi azienda moderna.
Il d.lgs. 3 febbraio 1993 n. 29, pi volte successivamente integrato e
modificato ed oggi ricompreso nel d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165 (Norme
generali sullordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), riunisce in ununica ed organica disciplina complessiva norme
afferenti alla razionalizzazione delle amministrazioni pubbliche e norme
attinenti alla disciplina del c.d. pubblico impiego.
Le finalit del nuovo ordinamento vengono esplicitate dallart. 1 co. 1
d.lgs. 165/2001, come modificato dallart. 21 della l. 4.11.2010, n. 183:
a) accrescere l'efficienza delle amministrazioni in relazione a quella dei
corrispondenti uffici e servizi dei Paesi dell'Unione europea, anche mediante
il coordinato sviluppo di sistemi informativi pubblici;
b) razionalizzare il costo del lavoro pubblico, contenendo la spesa
complessiva per il personale, diretta e indiretta, entro i vincoli di finanza
pubblica;
c) realizzare la migliore utilizzazione delle risorse umane nelle pubbliche
amministrazioni, assicurando la formazione e lo sviluppo professionale dei
dipendenti, applicando condizioni uniformi rispetto a quelle del lavoro
privato, garantendo pari opportunit alle lavoratrici ed ai lavoratori nonch
lassenza di qualunque forma di discriminazione e di violenza morale o
psichica.
La disciplina si applica a tutte le Amministrazioni dello Stato, ivi
compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative,
le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le
Regioni, le Province, i Comuni, le Comunit montane, e loro consorzi e
associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari,

le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro


associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e
locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario
nazionale (vedi art. 1 commi 2 e 3 d.lgs. 165/01). Le norme del d.lgs.,
tuttavia, per le Regioni ordinarie costituivano principi fondamentali ex art.
117, vecchio testo, Cost. e per le Regioni speciali principi fondamentali di
riforma economico-sociale. Oggi la portata del d.lgs. 165/01 va riesaminata
alla luce del nuovo Titolo V, Parte II, della Costituzione.
Nel quadro della razionalizzazione dellorganizzazione degli uffici
pubblici:
viene previsto che spetta a ciascuna amministrazione pubblica, mediante
propri atti organizzativi adottati in base ai rispettivi ordinamenti, definire
le linee fondamentali di organizzazione degli uffici, individuare gli uffici
di maggiore rilevanza e i modi di conferimento della titolarit dei
medesimi, nonch determinare le dotazioni organiche complessive, sia
pure operando secondo i principi generali fissati dalle disposizioni di
legge (vedi art. 2, comma 1 e la riserva relativa di legge di cui allart. 97
Cost.). Tale previsione fondamentale per il buon esito della riforma.
Infatti, se ancor oggi venissero rigidamente fissati per legge, da un lato,
le finalit e gli obiettivi dellazione amministrativa e, dallaltro lato,
lorganizzazione dei pubblici uffici e del personale (come in qualche
modo prefigurava la riserva di legge di cui allart. 97 Cost.), sarebbe
impossibile attivare realmente un processo che vede, nel vertice politico,
il soggetto competente alla determinazione degli obiettivi ed alla
assegnazione delle risorse disponibili per raggiungerli, e, nella dirigenza,
il soggetto dotato della autonomia, della competenza e della capacit di
gestire al meglio le risorse disponibili per il raggiungimento degli
obiettivi, assumendone la responsabilit.
Vengono previste nel ruolo dei dirigenti due fasce prima e seconda
fascia (artt. 15 e 23) e vengono precisate le competenze dei dirigenti
generali e dei dirigenti (vedi artt. 16 e 17), attribuendo, fra laltro, ai
dirigenti generali ladozione degli atti relativi allorganizzazione degli
uffici di livello dirigenziale non generale e le attivit di organizzazione e

157

gestione del personale e ai dirigenti la gestione del personale e delle


risorse finanziarie e strumentali assegnate ai propri uffici;
viene affermato il principio della distinzione tra le funzioni del
personale politico (di indirizzo politico-amministrativo e di verifica dei
risultati) e quelle del personale dirigenziale (di gestione finanziaria,
tecnica ed amministrativa, con adozione degli atti amministrativi),
eliminando i poteri di revoca e di avocazione prima presenti in capo al
Ministro (vedi artt. 4 e 14, primo e terzo comma);
viene attribuita al potere regolamentare governativo la definizione
periodica (almeno ogni tre ani) degli uffici e delle dotazioni organiche
previa verifica degli effettivi fabbisogni, mentre la distribuzione del
personale dei diversi livelli o qualifiche previsti dalla dotazione organica
viene effettuata con d.P.C.M, (art. 6, commi 1-3);
viene affinato un meccanismo per la rilevazione dei costi dei singoli
programmi di attivit e del costo del personale, attribuendo ai dirigenti
generali il compito di adottare le misure organizzative necessarie per
consentire la rilevazione e lanalisi dei costi e dei rendimenti dellattivit
amministrativa (artt. 18, comma 1 e 59);
viene affinato un meccanismo per il controllo del costo del lavoro,
attraverso modelli di rilevazione predisposti dal Ministero del tesoro di
intesa con la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della
funzione pubblica; i modelli sono compilati e trasmessi da tutte le
amministrazioni pubbliche alla Corte dei conti, oltre che al Dipartimento
della funzione pubblica (artt. 8 e 60, commi 1-2);
viene sottolineato il rilievo degli Uffici relazioni con il pubblico per
garantire, anche mediante l'utilizzo di tecnologie informatiche, la piena
attuazione della legge n. 241/90 (art. 11 d.lgs. n. 165/2001).
Nel d.lgs. n. 165/2001, per quanto riguarda la disciplina del rapporto
di lavoro e di impiego alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche:
1

viene individuata nel codice civile, e nelle altre leggi sui rapporti di
lavoro subordinato nellimpresa, la disciplina generale dei rapporti di

lavoro in questione, sia pure fatte salve le diverse disposizioni dettate dal
decreto stesso (art. 2, comma 2); inoltre, si prevede che contratti ed
accordi collettivi di lavoro successivamente siglati possano intervenire
anche in deroga alle norme di legge o di regolamento contenenti
discipline speciali che dovessero essere state emanate dopo la sigla del
precedente contratto, salvo espressa disposizione di legge contraria (art.
2, comma 2, ultima parte). La disposizione ha un valore sia sostanziale
che interpretativo e serve a cercare di evitare che si formi una nuova
normativa speciale che eroda larea di azione dei contratti collettivi.
2

dalla riforma si escludono, per, alcune particolari categorie di personale,


indicate nellart. 3 (Personale in regime di diritto pubblico), che
rimangono disciplinati dai rispettivi ordinamenti; si tratta, in particolare:
dei magistrati ordinari, amministrativi e contabili; degli avvocati e
procuratori dello Stato; del personale militare e delle Forze di polizia di
Stato; del personale della carriera diplomatica e della carriera prefettizia;
dei professori e ricercatori universitari.

viene trasferita dalla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo


allA.g.O., in funzione di giudice del lavoro, la giurisdizione sulle
controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle PP.AA.
(art. 63);

viene ricollegata alla contrattazione collettiva tutta la materia relativa al


rapporto di lavoro ed alle relazioni sindacali (vedi: art. 40 commi 1 e 4)
mediante contratti nazionali per comparto (es. comparto ministeri,
aziende ed amministrazioni ad ordinamento autonomo dello Stato; es.
accordo quadro per la definizione delle autonome aree di contrattazione
della dirigenza) cui si aggiunge una contrattazione collettiva integrativa a
livello di singola amministrazione nel rispetto dei vincoli di bilancio;

viene affidata allARAN la contrattazione collettiva. Le pubbliche


amministrazioni sono legalmente rappresentate dall'Agenzia per la
rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni agli effetti
della contrattazione collettiva nazionale (art. 46, comma 1). Le pubbliche
amministrazioni esercitano il potere di indirizzo nei confronti dell'ARAN
(art. 41, comma 1). L'ARAN ammette alla contrattazione collettiva

159

nazionale le organizzazioni sindacali che abbiano nel comparto o


nell'area una rappresentativit non inferiore al 5% (art. 43, comma 1);
6

viene

prevista

l'assunzione

del

personale

dipendente

nelle

amministrazioni pubbliche tramite la stipula di contratti individuali di


lavoro, procedendo al reclutamento del personale: a) mediante procedure
selettive volte all'accertamento della professionalit richiesta, che
garantiscano in misura adeguata l'accesso dall'esterno; b) mediante
avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento ai sensi della
legislazione vigente per le qualifiche e profili per i quali richiesto il
solo requisito della scuola dell'obbligo, facendo salvi gli eventuali
ulteriori requisiti per specifiche professionalit (art. 35, comma 1);
7

viene istituito in ogni amministrazione dello Stato, anche ad ordinamento


autonomo, il ruolo dei dirigenti, articolato in due fasce. La distinzione in
fasce ha rilievo agli effetti del trattamento economico e ai fini del
conferimento degli incarichi di dirigenza generale (art. 23, comma 1);

viene previsto che laccesso alla qualifica di dirigente di ruolo della


seconda fascia nelle amministrazioni statali e negli enti pubblici non
economici avviene per concorso per esami indetto dalle singole
amministrazioni ovvero per corso-concorso selettivo di formazione
bandito dalla Scuola superiore della pubblica amministrazione (art. 28);

viene previsto che il conferimento degli incarichi di funzioni dirigenziali


avvenga a tempo determinato e sulla base di contratti individuali che ne
definiscono loggetto, gli obiettivi da conseguire e la durata (art. 19). La
Dir. P.C.M. 1 luglio 1999 ha fissato le Linee guida per la definizione
dei contratti individuali della dirigenza;

10 viene istituita la c.d. responsabilit dirigenziale (art. 21) che si


aggiunge alle comuni responsabilit (civili, amministrative, ecc.) di tutti i
dipendenti delle amministrazioni pubbliche. Tale responsabilit riguarda i
risultati negativi dellattivit amministrativa e della gestione ovvero il
mancato raggiungimento degli obiettivi prefissati (sul punto vedi par. 57).

52. La contrattazione collettiva.

Il procedimento di contrattazione collettiva regolato dallart. 47. Gli


indirizzi per la contrattazione collettiva nazionale sono deliberati dai
comitati di settore prima di ogni rinnovo contrattuale. Gli atti di indirizzo
delle amministrazioni diverse dallo Stato sono sottoposti al Governo che,
non oltre dieci giorni, pu esprimere le sue valutazioni per quanto attiene
agli aspetti riguardanti la compatibilit con le linee di politica economica e
finanziaria nazionale.
L'ARAN informa costantemente i comitati di settore e il Governo
sullo svolgimento delle trattative con le organizzazioni sindacali. Raggiunta
l'ipotesi di accordo, l'ARAN acquisisce il parere favorevole del comitato di
settore sul testo contrattuale e sugli oneri finanziari diretti e indiretti che ne
conseguono a carico dei bilanci delle amministrazioni interessate.
Acquisito il predetto parere favorevole sull'ipotesi di accordo, l'ARAN
trasmette la quantificazione dei costi contrattuali alla Corte dei conti ai fini
della certificazione di compatibilit con gli strumenti di programmazione e
di bilancio. La Corte dei conti certifica l'attendibilit dei costi quantificati e
la loro compatibilit con gli strumenti di programmazione e di bilancio,
deliberando entro quindici giorni dalla trasmissione della quantificazione
dei costi contrattuali, decorsi i quali la certificazione si intende effettuata
positivamente.
L'esito della certificazione viene comunicato dalla Corte all'ARAN, al
comitato di settore e al Governo. Se la certificazione positiva, il Presidente
dell'ARAN sottoscrive definitivamente il contratto collettivo. Se la
certificazione della Corte dei conti non positiva, l'ARAN, sentito il
comitato di settore o il Presidente del Consiglio dei Ministri, assume le
iniziative necessarie per adeguare la quantificazione dei costi contrattuali ai
fini della certificazione, ovvero, qualora non lo ritenga possibile, convoca le
organizzazioni sindacali ai fini della riapertura delle trattative.
Le iniziative assunte dall'ARAN in seguito alla valutazione espressa
dalla Corte dei conti sono comunicate, in ogni caso, al Governo ed alla
Corte dei conti, la quale riferisce al Parlamento sulla definitiva
quantificazione dei costi contrattuali, sulla loro copertura finanziaria e sulla
loro compatibilit con gli strumenti di programmazione e di bilancio.

161

La procedura di certificazione deve concludersi entro quaranta giorni


dall'ipotesi di accordo, decorsi i quali il Presidente dell'ARAN ha mandato
di sottoscrivere definitivamente il contratto collettivo, salvo che non si renda
necessaria la riapertura delle trattative.

53. Il controllo interno.


La materia stata recentemente riformata con il d.lgs. 27 ottobre
2009, n. 150 che ruota intorno al concetto di <<performance>> e mira a
realizzare un sistema di valutazione delle strutture e dei dipendenti delle
amministrazioni pubbliche al dichiarato fine di assicurare elevati standard
qualitativi ed economici del servizio tramite la valorizzazione dei risultati e
della performance organizzativa e individuale.
La misurazione e la valutazione della performance sono volte al
miglioramento della qualit dei servizi offerti dalle amministrazioni
pubbliche, nonch alla crescita delle competenze professionali, attraverso la
valorizzazione del merito e l'erogazione dei premi per i risultati perseguiti
dai singoli e dalle unit organizzative in un quadro di pari opportunit di
diritti e doveri, trasparenza dei risultati delle amministrazioni pubbliche e
delle risorse impiegate per il loro perseguimento.
A questo scopo stato elaborato un c.d. Ciclo di gestione della
performance che si articola in pi fasi:
a) definizione e assegnazione degli obiettivi che si intendono raggiungere,
dei valori attesi di risultato e dei rispettivi indicatori;
b) collegamento tra gli obiettivi e l'allocazione delle risorse;
c) monitoraggio in corso di esercizio e attivazione di eventuali interventi
correttivi;
d) misurazione e valutazione della performance, organizzativa e individuale;
e) utilizzo dei sistemi premianti, secondo criteri di valorizzazione del
merito;
f) rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politicoamministrativo, ai vertici delle amministrazioni, nonch ai competenti

organi esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari


dei servizi.
Gli obiettivi sono programmati su base triennale attraverso un
documento programmatico triennale, denominato Piano della performance
e le verifiche avvengono annualmente attraverso un documento denominato
Relazione sulla performance.
stata quindi istituita, a livello centrale, una Commissione per la
valutazione, la trasparenza e l'integrit delle amministrazioni pubbliche
(CiVIT), che opera in posizione di indipendenza di giudizio e di valutazione
e in piena autonomia. Si tratta di un organo collegiale composto da cinque
componenti scelti tra esperti di elevata professionalit, anche estranei
all'amministrazione con comprovate competenze in Italia e all'estero, sia nel
settore pubblico che in quello privato in tema di servizi pubblici,
management, misurazione della performance, nonch di gestione e
valutazione del personale.
Il decreto n. 150/2009, inoltre, ha sostituito i servizi di controllo
interno

con

performance

un

Organismo

(monocratico

indipendente
o

collegiale),

di

valutazione

istituito

presso

della
ogni

amministrazione, singolarmente o in forma associata, che nominato


dall'organo di indirizzo politico-amministrativo per un periodo di tre anni
che ha il compito di:
a) monitorare il funzionamento complessivo del sistema della valutazione,
della trasparenza e integrit dei controlli interni ed elabora una relazione
annuale sullo stato dello stesso;
b) comunicare tempestivamente le criticit riscontrate ai competenti organi
interni di governo ed amministrazione, nonch alla Corte dei conti,
all'Ispettorato per la funzione pubblica e alla Commissione per la
valutazione, la trasparenza e l'integrit delle amministrazioni pubbliche,
istituita presso la Ragioneria generale dello Stato;
c) validare la Relazione sulla performance e assicurarne la visibilit
attraverso la pubblicazione sul sito istituzionale dell'amministrazione;

163

d) garantire la correttezza dei processi di misurazione e valutazione, nonch


dell'utilizzo dei premi nel rispetto del principio di valorizzazione del merito
e della professionalit;
e) proporre all'organo di indirizzo politico-amministrativo, la valutazione
annuale dei dirigenti di vertice e l'attribuzione ad essi dei premi;
f) far applicare correttamente le linee guida, le metodologie e gli strumenti
predisposti dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrit
delle amministrazioni pubbliche;
g) promuovere e attestare l'assolvimento degli obblighi relativi alla
trasparenza e all'integrit dettati dallo stesso d.lgs;
h) verificare i risultati e le buone pratiche di promozione delle pari
opportunit.
Infatti sono previsti sistemi di incentivazione meritocratici e premi, di
cui espressamente vietata la distribuzione in maniera indifferenziata o
sulla base di automatismi.
In questo contesto il decreto attribuisce all'organo di indirizzo
politico-amministrativo di ciascuna amministrazione il compito di
promuovere la cultura della responsabilit per il miglioramento della
performance, del merito, della trasparenza e dell'integrit. A tal fine
lorgano:
a) emana le direttive generali contenenti gli indirizzi strategici;
b) definisce in collaborazione con i vertici dell'amministrazione il Piano
della performace e la Relazione sulla performance;
c) verifica il conseguimento effettivo degli obiettivi strategici;
d) definisce il Programma triennale per la trasparenza e l'integrit, nonch
gli eventuali aggiornamenti annuali.
Per uno sguardo dinsieme ed una valutazione del sistema si consiglia
di visitare il sito web dal CiVIT (www.civit.it) e, in particolare, vedere le
relazioni del 2010 e del 2011 ivi pubblicate.
54. Il personale politico.
Secondo lart. 4 del d.lgs. n. 165/2001, agli organi di governo
(ministri, sottosegretari di Stato) non compete la gestione amministrativa

della Amministrazione pubblica, bens competono funzioni di indirizzo


politico-amministrativo che essi esercitano, da un lato, definendo gli
obiettivi ed i programmi da attuare ed adottando gli altri atti inerenti alla
citata funzione, dallaltro lato, verificando la rispondenza dei risultati
dell'attivit amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti (funzione
di controllo politico-amministrativo, ovvero di controllo strategico).
Rientrano in particolare nellambito delle suddette funzioni:
a) le decisioni in materia di atti normativi e l'adozione dei relativi atti di
indirizzo interpretativo ed applicativo;
b) la definizione di obiettivi, priorit, piani, programmi e direttive generali
per l'azione amministrativa e per la gestione;
c) la individuazione delle risorse umane, materiali ed economico-finanziarie
da destinare alle diverse finalit e la loro ripartizione tra gli uffici di livello
dirigenziale generale;
d) la definizione dei criteri generali in materia di ausili finanziari a terzi e di
determinazione di tariffe, canoni e analoghi oneri a carico di terzi;
e) le nomine, designazioni ed atti analoghi ad essi attribuiti da specifiche
disposizioni;
f) le richieste di pareri alle autorit amministrative indipendenti ed al
Consiglio di Stato;
Tale distinzione, peraltro, ha valore generale. Infatti, ai sensi del
comma 4 dellart. 4 del decreto, le amministrazioni pubbliche, i cui organi
di vertice non siano direttamente o indirettamente espressione di
rappresentanza politica, devono adeguare i propri ordinamenti al principio
della distinzione tra indirizzo e controllo, da un lato, e attuazione e gestione
dall'altro.
Lart. 14 del decreto ritorna sulla materia stabilendo che il Ministro,
per svolgere le suddette funzioni, deve - periodicamente, e comunque ogni
anno entro dieci giorni dalla data di entrata in vigore della legge di bilancio
- anche sulla base delle proposte dei dirigenti generali:
a

definire obiettivi, priorit, piani e programmi da attuare ed emanare le


conseguenti direttive generali per l'attivit amministrativa e per la
gestione;

165

effettuare l'assegnazione. ai dirigenti preposti ai centri di responsabilit


di livello dirigenziale generale, delle risorse umane, materiali ed
economico-finanziarie da destinare alle diverse finalit.
Per l'esercizio delle suddette funzioni il Ministro si avvale di uffici di

diretta collaborazione, aventi esclusive competenze di supporto e di


raccordo con l'amministrazione, istituiti e disciplinati con regolamento ex
art. 17, comma 4-bis, legge n. 400/88.
Coerentemente con il nuovo ruolo assegnato al personale politico
nellambito della Amministrazione pubblica, il comma 3 dellart. 14 d.lgs. n.
165/2001 stabilisce che il Ministro non pu revocare, riformare, riservare o
avocare a s o altrimenti adottare provvedimenti o atti di competenza dei
dirigenti. In caso di inerzia o ritardo il Ministro pu (e deve) intervenire
soltanto fissando un termine perentorio entro il quale il dirigente deve
adottare gli atti o i provvedimenti. Qualora l'inerzia permanga, o in caso di
grave inosservanza delle direttive generali da parte del dirigente competente,
che determinino pregiudizio per l'interesse pubblico, il Ministro pu
nominare, salvi i casi di urgenza previa contestazione dei fatti al dirigente
interessato, un commissario ad acta, dando comunicazione al Presidente del
Consiglio dei Ministri del relativo provvedimento.
Quanto ai poteri di annullamento, il comma 3 dellart. 14 cit. conserva
agli organi di Governo soltanto: 1) il potere di annullamento straordinario
degli atti amministrativi illegittimi a tutela dellunit dellordinamento; 2) il
potere di annullamento del Ministro dellinterno nei confronti di atti del
Prefetto o di altra autorit di pubblica sicurezza soggetti a ricorso gerarchico
ai sensi dellart. 6 del t.u. n. 773/1931 di pubblica sicurezza; 3)
lannullamento ministeriale per motivi di legittimit previsto in via generale
dallart. 3, terzo comma, del d.P.R. sulla dirigenza n. 748 del 1972.
55. Il personale dirigenziale.
Lart. 4 del d.lgs. n. 165/01 attribuisce, invece, alla competenza dei
dirigenti l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti
gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, nonch la gestione
finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa, di

organizzazione

delle

risorse

umane,

strumentali

di

controllo.

Coerentemente con tale nuovo ruolo la norma espressamente stabilisce che i


dirigenti sono responsabili in via esclusiva dell'attivit amministrativa, della
gestione e dei relativi risultati.
In base alle modifiche apportate dal d.lgs. n. 150/2009 spetta ai
dirigenti intervenire nella elaborazione del documento di programmazione
triennale del fabbisogno di personale con proposte volte ad individuare i
profili professionali necessari allo svolgimento dei compiti istituzionali
delle strutture cui sono preposti.
I dirigenti, come si detto, vengono distinti in due fasce facenti capo
ad un unico ruolo, la fascia dei dirigenti generali e quella dei dirigenti.
55.1. Competenze dei Dirigenti generali.
In base allart. 16 spettano ai dirigenti di uffici dirigenziali generali i
seguenti compiti e poteri:
a) formulano proposte ed esprimono pareri al Ministro, nelle materie di sua
competenza e propongono le risorse e i profili professionali necessari allo
svolgimento dei compiti dell'ufficio cui sono preposti anche al fine
dell'elaborazione del documento di programmazione triennale del
fabbisogno di personale previsto dal d.lgs. n. 150/2009;
b) curano l'attuazione dei piani, programmi e direttive generali definite dal
Ministro e attribuiscono ai dirigenti gli incarichi e la responsabilit di
specifici progetti e gestioni; definiscono gli obiettivi che i dirigenti devono
perseguire e attribuiscono le conseguenti risorse umane, finanziarie e
materiali;
c) adottano gli atti relativi all'organizzazione degli uffici di livello
dirigenziale non generale;
d) adottano gli atti e i provvedimenti amministrativi ed esercitano i poteri di
spesa e quelli di acquisizione delle entrate rientranti nella competenza dei
propri uffici, salvo quelli delegati ai dirigenti;
e) dirigono, coordinano e controllano l'attivit dei dirigenti e dei
responsabili dei procedimenti amministrativi, anche con potere sostitutivo in

167

caso di inerzia, e propongono l'adozione, nei confronti dei dirigenti, delle


misure previste per la responsabilit dirigenziale;
f) promuovono e resistono alle liti ed hanno il potere di conciliare e di
transigere, fermo restando il potere del Ministro in ordine ad eventuali
divergenze tra amministrazione ed avvocatura dello Stato (vedi art. 12,
comma 1, legge n. 103/1979;
g) richiedono direttamente pareri agli organi consultivi dell'amministrazione
(diversi dal Consiglio di Stato e dalle Autorit amministrative indipendenti:
vedi art. 3 comma 1 d.lgs. 29/93) e rispondono ai rilievi degli organi di
controllo sugli atti di competenza;
h) svolgono le attivit di organizzazione e gestione del personale e di
gestione dei rapporti sindacali e di lavoro;
i) decidono sui ricorsi gerarchici contro gli atti e i provvedimenti
amministrativi non definitivi dei dirigenti;
l) curano i rapporti con gli uffici dell'Unione Europea e degli Organismi
internazionali nelle materie di competenza secondo le specifiche direttive
dell'organo di direzione politica (se tali rapporti non siano espressamente
affidati ad apposito ufficio o organo).
Questultima competenza oggi particolarmente importante, in quanto
lattivit amministrativa ministeriale si intreccia e spesso dipende da quella
comunitaria e gli uffici comunitari spesso operano mediante comitati ecc.
composti da dirigenti dei diversi Stati membri.
E ancora da segnalare che lart. 16, comma 4, espressamente prevede
che gli atti e i provvedimenti adottati dai dirigenti preposti al vertice
dell'amministrazione e dai dirigenti di uffici dirigenziali generali di cui allo
stesso articolo non sono suscettibili di ricorso gerarchico (tali provvedimenti
quindi sono definitivi: su questultimo concetto vedi art. 1, comma 1, e
art. 8, comma 1, del d.P.R. 24.11.1971 n. 1199, sui ricorsi amministrativi).
55.2. Competenze dei Dirigenti.
In base allart. 17 del decreto, spettano ai dirigenti, fra gli altri, i
seguenti compiti e poteri:

a) formulano proposte ed esprimono pareri ai dirigenti degli uffici


dirigenziali generali e concorrono con i dirigenti generali all'individuazione
delle risorse e dei profili professionali necessari allo svolgimento dei
compiti dell'ufficio cui sono preposti anche al fine dell'elaborazione del
documento di programmazione triennale del fabbisogno di personale
previsto dal d.lgs. n. 150/2009;
b) curano l'attuazione dei progetti e delle gestioni ad essi assegnati dai
dirigenti degli uffici dirigenziali generali, adottando i relativi atti e
provvedimenti amministrativi ed esercitando i poteri di spesa e di
acquisizione delle entrate;
c) svolgono tutti gli altri compiti ad essi delegati dai dirigenti degli uffici
dirigenziali generali;
d) dirigono, coordinano e controllano l'attivit degli uffici che da essi
dipendono e dei responsabili dei procedimenti amministrativi, anche con
poteri sostitutivi in caso di inerzia;
e) provvedono alla gestione del personale e delle risorse finanziarie e
strumentali assegnate ai propri uffici e, in particolare, ai sensi del d.lgs.
150/2009, effettuano la valutazione del personale assegnato ai propri uffici,
nel rispetto del principio del merito, ai fini della progressione economica e
tra le aree, nonch della corresponsione di indennit e premi incentivanti.
La Corte costituzionale, con sentenza 18-25 luglio 1996, n. 313, ha
dichiarato non fondata la questione di legittimit costituzionale degli artt. 16
e 17 del d.lgs. 29/93 (e anche degli artt. 2, commi secondo e quarto, e 20,
primo comma) oggi trasfusi nel d.lgs. n. 165/2001 - sollevata in
riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione.
56. Gli incarichi di funzioni dirigenziali.
Per il conferimento di ciascun incarico di funzione dirigenziale si tiene
conto della natura e delle caratteristiche dei programmi da realizzare, delle
attitudini e della capacit professionale del singolo dirigente, anche in
relazione ai risultati conseguiti in precedenza e della relativa valutazione
(vedi art. 19).

169

Gli incarichi hanno durata non inferiore a tre anni e non superiore a
cinque anni, con facolt di rinnovo. Sono definiti contrattualmente, per
ciascun incarico, l'oggetto, gli obiettivi da conseguire, la durata
dell'incarico, nonch il corrispondente trattamento economico (in linea con
la contrattazione collettiva: art. 24, comma 2).
Gli incarichi di segretario generale di ministeri, gli incarichi di
direzione di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e
quelli di livello equivalente sono conferiti con decreto del Presidente della
Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del
Ministro competente, a dirigenti della prima fascia del ruolo unico o, con
contratto a tempo determinato, a persone in possesso di specifiche qualit
professionali (cio a persone di particolare e comprovata qualificazione
professionale, che abbiano svolto attivit in organismi ed enti pubblici o
privati o aziende pubbliche e private con esperienza acquisita per almeno un
quinquennio in funzioni dirigenziali, o che abbiano conseguito una
particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica desumibile
dalla formazione universitaria e postuniversitaria, da pubblicazioni
scientifiche o da concrete esperienze di lavoro, o provenienti dai settori della
ricerca, della docenza universitaria, delle magistrature e dei ruoli degli
avvocati e procuratori dello Stato).
Gli incarichi di direzione degli uffici di livello dirigenziale generale
sono conferiti con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su
proposta del Ministro competente, a dirigenti della prima fascia del ruolo
unico o anche, almeno per una parte dei posti disponibili, con contratto a
tempo determinato a persone in possesso di specifiche qualit professionali.
Gli incarichi di direzione degli uffici di livello dirigenziale sono
conferiti, con decreto del dirigente dell'ufficio di livello dirigenziale
generale, ai dirigenti assegnati al suo ufficio.
Gli incarichi di direzione degli uffici dirigenziali sono revocati nelle
ipotesi di responsabilit dirigenziale per inosservanza delle direttive generali
e per i risultati negativi dell'attivit amministrativa e della gestione (vedi art.
21 d.lgs. 165/01), ovvero nel caso di risoluzione consensuale del contratto
individuale (art. 19, comma 2, d.lgs. 165/01). Il mancato raggiungimento

degli obiettivi pu avere anche effetti sulla retribuzione (in particolare sulla
parte della retribuzione c.d. retribuzione di risultato).
Gli incarichi di segretario generale di ministeri, gli incarichi di
direzione di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e
quelli di livello equivalente cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla
fiducia al Governo (art. 19, comma 8, d.lgs. 165/01). Risulta in questo
modo accentuato il carattere fiduciario del rapporto tra tali alti dirigenti ed il
Governo.
57. La responsabilit dirigenziale e le modalit di verifica.
Alle competenze dei dirigenti si ricollega una specifica responsabilit,
che si aggiunge alla normale responsabilit civile, amministrativa e penale
dei

dipendenti

pubblici,

che

viene

denominata

responsabilit

dirigenziale.
Lart. 21 del d.lgs. n. 165/2001, come modificato dal d.lgs.
27.10.2009, n. 150, precisa loggetto di tale responsabilit, che costituisce
laltra faccia dei poteri di gestione del dirigente. Ferma restando l'eventuale
responsabilit disciplinare, il mancato raggiungimento degli obiettivi,
accertata con il sistema di valutazione delle performance, ovvero
l'inosservanza

delle

direttive

imputabili

al

dirigente,

comportano

l'impossibilit di rinnovo dello stesso incarico dirigenziale. In relazione alla


gravit dei casi, l'amministrazione pu, inoltre, revocare l'incarico
collocando il dirigente a disposizione dei ruoli, ovvero recedere dal rapporto
di lavoro secondo le disposizioni del contratto collettivo.
Inoltre, la colpevole violazione del dovere di vigilanza sul rispetto, da
parte del personale assegnato ai propri uffici, degli standard quantitativi e
qualitativi fissati dall'amministrazione, conformemente agli indirizzi
deliberati dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrit
delle

amministrazioni

pubbliche,

comporta

la

decurtazione

della

retribuzione di risultato di una quota fino all'ottanta per cento.


Le procedure di valutazione valgono per tutte le amministrazioni
statali, fatte salve le norme particolari relative alla presidenza del Consiglio

171

dei ministri ed alcune amministrazioni operanti nei settori della difesa, della
polizia e della giustizia.
Peraltro, con il d.lgs. 20 dicembre 2009 n. 198, al fine di rafforzare le
misure volte a controllare lefficienza delle pubbliche amministrazioni e dei
concessionari di servizi pubblici, ai titolari di interessi giuridicamente
rilevanti ed omogenei per una pluralit di utenti e consumatori stata
attribuita una azione giudiziaria mirante a ripristinare il corretto svolgimento
della funzione o la corretta erogazione di un servizio, con riferimento non
solo a ritardi ed omissioni legate alla violazione di atti amministrativi
generali obbligatori, ma anche alla violazione degli obblighi contenuti nelle
carte di servizi o nelle disposizioni in materia di performance.
58. Il telelavoro.
Un esempio del nuovo modo di atteggiarsi dellorganizzazione, sia
rispetto alla disciplina del lavoro che rispetto alle modalit di svolgimento,
dato dalla previsione del c.d. telelavoro, cio del lavoro a distanza, che
realizza anche nellambito delle pubbliche amministrazioni una forma di
rapporto di lavoro flessibile.
Il ricorso a tale modello di lavoro pu consentire anche nelle pp.aa. di
soddisfare lesigenza di distribuire in maniera ottimale il personale sul
territorio nazionale garantendo una migliore erogazione dei servizi.
Il ricorso a tale forma innovativa di lavoro oggi facilitata dalla
disponibilit di tecnologie innovative, dalla diffusione delluso della firma
elettronica e dalla presenza in rete della necessaria documentazione
giuridica e amministrativa.
Lart. 4 della legge 16.6.1998, n. 191, prevede il telelavoro come
moderna forma di svolgimento del lavoro mutuata dalle pi recenti
esperienze aziendali. Il regolamento approvato con il d.P.R. 8.3.1999, n. 70,
disciplina il <<telelavoro>>, definito come prestazione di lavoro eseguita
dal dipendente pubblico in qualsiasi luogo collocato al di fuori della sede di
lavoro, cio dell'ufficio al quale il dipendente assegnato, dove la
prestazione sia tecnicamente possibile, con il prevalente supporto di

tecnologie dell'informazione e della comunicazione, che consentano il


collegamento con l'amministrazione cui la prestazione stessa inerisce.
Ai sensi del regolamento l'assegnazione a progetti di telelavoro non
muta la natura del rapporto di lavoro in atto" (art.4, co.3)
Un accordo collettivo regola il trattamento retributivo e normativo del
telelavoro (vedi attualmente laccordo quadro nazionale sul telelavoro nelle
pp.aa. del 23.3.2000, stipulato tra lAran ed i sindacati, pubblicato nella
G.U. n. 94 del 24 aprile 2000).

IV - La gestione dei mezzi finanziari della Repubblica.


59. I Mezzi Finanziari
Anche i profili finanziari, come quelli organizzativi e del personale,
subiscono una evoluzione sotto la spinta delle nuove esigenze della societ
italiana nel contesto europeo e mondiale.
I principi e le funzioni della legge di bilancio di cui abbiamo dato
alcuni cenni allinizio delle lezioni non vengono eliminati, ma ad essi si
aggiungono e diventano non meno importanti anche altri principi e funzioni.
Prende sempre maggiore importanza, gi a partire dagli anni settanta
dello scorso secolo e dalla realizzazione delle Regioni ordinarie, una visione
funzionale della finanza pubblica, quale strumento economico per la
realizzazione dei fini sociali perseguiti dallo Stato contemporaneo.
Una prima riforma (legge n. 468 del 1978) stata rivolta a porre,
accanto alla legge di bilancio (attraverso la quale, ricordiamo, il Governo
comunica preventivamente al Parlamento, per lapprovazione, le spese e le
entrate previste per l'anno successivo in base alle leggi vigenti), la c.d.
legge finanziaria e il c.d. collegato alla finanziaria.

173

Il disegno di legge, presentato dal Governo al Parlamento con


sufficiente anticipo (settembre/ottobre), propone lintroduzione di nuove
norme in materia di entrate e di spesa, fissando anche il tetto
dell'indebitamento dello Stato; esso viene da questultimo esaminato e
modificato e, quindi, approvato, dando luogo alla c.d. legge finanziaria.
Sotto la denominazione collegato alla finanziaria, poi, vengono
posti quei disegni di legge sottoposti al Parlamento che contengono
interventi connessi alla realizzazione della manovra finanziaria (vedi la
legge n. 362 del 1988).
La pressione della Comunit europea, divenuta Unione Europea dotata
di una moneta unica, ha comportato un ulteriore rafforzamento del controllo
della spesa pubblica, intesa non soltanto con riguardo alla spesa statale e
delle regioni, bens con riguardo ai flussi finanziari pubblici globali.
Cos con la l.cost. n. 1 del 2012, allart. 81 Cost. si sono aggiunti due
primi commi che dichiarano solennemente:
Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio,
tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico.
Il ricorso all'indebitamento consentito solo al fine di considerare gli effetti
del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a
maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi
eccezionali.
Inoltre allart. 97 Cost. si premesso un nuovo primo comma che
detta:
Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione
europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilit del debito
pubblico
E ancora allart. 119 Cost. inserito un comma che statuisce:
I Comuni, le Province, le Citt metropolitane e le Regioni hanno autonomia
finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell'equilibrio dei relativi
bilanci, e concorrono ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e
finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea
Infine lart. 5 della l.cost. n. 1/2012 ha stabilito:

1. La legge di cui all'articolo 81, sesto comma, della Costituzione, come


sostituito dall'articolo 1 della presente legge costituzionale, disciplina, per
il complesso delle pubbliche amministrazioni, in particolare:
a) le verifiche, preventive e consuntive, sugli andamenti di finanza
pubblica;
b) l'accertamento delle cause degli scostamenti rispetto alle previsioni,
distinguendo tra quelli dovuti all'andamento del ciclo economico,
all'inefficacia degli interventi e agli eventi eccezionali;
c) il limite massimo degli scostamenti negativi cumulati di cui alla lettera
b) del presente comma corretti per il ciclo economico rispetto al prodotto
interno lordo, al superamento del quale occorre intervenire con misure di
correzione;
d) la definizione delle gravi recessioni economiche, delle crisi finanziarie e
delle gravi calamit naturali quali eventi eccezionali, ai sensi dell'articolo
81, secondo comma, della Costituzione, come sostituito dall'articolo 1 della
presente legge costituzionale, al verificarsi dei quali sono consentiti il
ricorso all'indebitamento non limitato a tenere conto degli effetti del ciclo
economico e il superamento del limite massimo di cui alla lettera c) del
presente comma sulla base di un piano di rientro;
e) l'introduzione di regole sulla spesa che consentano di salvaguardare gli
equilibri di bilancio e la riduzione del rapporto tra debito pubblico e
prodotto interno lordo nel lungo periodo, in coerenza con gli obiettivi di
finanza pubblica;
f) l'istituzione presso le Camere, nel rispetto della relativa autonomia
costituzionale, di un organismo indipendente al quale attribuire compiti di
analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione
dell'osservanza delle regole di bilancio;
g) le modalit attraverso le quali lo Stato, nelle fasi avverse del ciclo
economico o al verificarsi degli eventi eccezionali di cui alla lettera d) del
presente comma, anche in deroga all'articolo 119 della Costituzione,
concorre ad assicurare il finanziamento, da parte degli altri livelli di
governo, dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali
inerenti ai diritti civili e sociali.
2. La legge di cui al comma 1 disciplina altres:
a) il contenuto della legge di bilancio dello Stato;
b) la facolt dei Comuni, delle Province, delle Citt metropolitane, delle
Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano di ricorrere
all'indebitamento, ai sensi dell'articolo 119, sesto comma, secondo periodo,
della Costituzione, come modificato dall'articolo 4 della presente legge
costituzionale;
c) le modalit attraverso le quali i Comuni, le Province, le Citt
metropolitane, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano
concorrono alla sostenibilit del debito del complesso delle pubbliche
amministrazioni.
3. La legge di cui ai commi 1 e 2 approvata entro il 28 febbraio 2013.
4. Le Camere, secondo modalit stabilite dai rispettivi regolamenti,
esercitano la funzione di controllo sulla finanza pubblica con particolare
riferimento all'equilibrio tra entrate e spese nonch alla qualit e
all'efficacia della spesa delle pubbliche amministrazioni.

175

Invero, dette norme costituzionali coronano una ulteriore riforma della


contabilit e della finanza pubblica, apportata dalla legge 31 dicembre 2009
n. 196 e s.m.i., che si posta lobiettivo di adeguare le norme di contabilit
e finanziarie alle innovazioni dellassetto istituzionale italiano e che ha
comportato ladesione dellItalia ad un sistema di vincoli di bilancio
sovranazionali.
La legge finanziaria, di conseguenza, ha assunto il nome (e anche la
sostanza) di legge di stabilit, e, insieme alla legge di bilancio, realizza la
manovra di finanza pubblica per il triennio di riferimento (l. 7 aprile 2011,
n. 39) e rappresenta lo strumento principale di attuazione degli obiettivi
programmatici definiti con la Decisione di finanza pubblica (DFP),.
Questultima, che sostituisce il Documento di programmazione economica e
finanziaria, come messo in evidenza dai documenti dellUfficio Studi della
Ragioneria Generale dello Stato, fra laltro espone, almeno per il triennio
successivo:

gli obiettivi di politica economica e il quadro delle previsioni


economiche e di finanza pubblica;

le previsioni tendenziali a legislazione vigente del conto economico


della pubblica amministrazione, del saldo di cassa e del debito, sia
complessivi che articolati per i sotto settori istituzionali;

gli obiettivi programmatici dei saldi e del debito, per il complesso


delle amministrazioni pubbliche e per i suoi sottosettori, al netto e al
lordo degli interessi e delle misure una tantum, espressi in
percentuale del Pil.
La DFP, inoltre, in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica e con

il Patto di convergenza, di cui all'articolo 18 della legge n. 42 del 2009,


indica il contenuto del Patto di stabilit interno e delle sanzioni per gli enti
territoriali in caso di mancato rispetto di quanto previsto dal Patto di
stabilit. Essa, altres, contiene l'indicazione di massima delle risorse
finanziarie necessarie a confermare per il periodo di programmazione gli
impegni e gli interventi di politica economica e di bilancio per i principali

settori di spesa (politiche invariate), nonch, a fini conoscitivi, il valore


atteso del prodotto potenziale e degli indicatori strutturali programmatici del
conto economico delle amministrazioni pubbliche.
Si rinvia, infine, a quanto gi esposto in tema di controlli interni ed
esterni (Corte dei conti) sulla gestione e sul rispetto del patto di stabilit, per
completare,

anche

con

riferimento

questo

importante

aspetto

dellamministrazione pubblica, il panorama generale che si cercato di


tratteggiare.
Prof. Salvatore Alberto Romano