ISSN

0034-7612

Modelos organizacionais e reformas da

administrao pblica*
Leonardo Secchi**

SUMRIO: 1. Introduo; 2. O modelo burocrtico; 3. Gerencialismo; 4. Governana

pblica; 5. Comparando modelos organizacionais: continuidade ou descontinuidade?
6. Consideraes finais.
SUMMARY: 1. Introduction; 2. The bureaucratic model; 3. Managerialism; 4. Public
governance; 5. Comparing the organizational models: continuity or discontinuity?
6. Final remarks.
PALAVRAS-CHAVE: reforma da administrao pblica; modelo burocrtico; administrao
pblica gerencial; governo empreendedor; governana pblica.
KEY WORDS: public management reforms; bureaucratic model; new public management; entrepreneurial government; public governance.
Este artigo foi elaborado a partir de uma pesquisa bibliogrfica em livros e artigos
cientficos clssicos ou recentemente publicados na literatura de administrao
pblica na Europa e nos Estados Unidos, e faz uma comparao dos quatro modelos organizacionais e relacionais que vm inspirando o desenho das estruturas e
processos nas recentes reformas da administrao pblica. Os modelos analisados
so o burocrtico, a administrao pblica gerencial, o governo empreendedor e a
governana pblica. Recentemente, reformas administrativas vm pregando a substituio progressiva do modelo burocrtico weberiano por novos modelos de gesto

* Artigo recebido em ago. 2008 e aceito em jan. 2009. O autor agradece a Gloria Regonini (Universit degli Studi di Milano), Fiorenzo Girotti (Universit degli Studi di Torino), Joan Subirats
(Universidad Autnoma de Barcelona), John D. Donahue (Harvard University) e Samuel Tyler
(Boston Municipal Research Bureau). E tambm Capes pela bolsa de pesquisa de doutorado.
** PhD em cincias polticas pela Universidade de Milo, Itlia, M.Sc. em administrao pela
Universidade Federal de Santa Catarina, bacharel em administrao pela Universidade Federal
de Santa Catarina. Professor de administrao do Centro de Cincias Sociais Aplicadas da Universidade Comunitria Regional de Chapec (Unochapec), editor-responsvel da revista Gesto
Organizacional, lder do Grupo de Pesquisa em Gesto Social da Unochapec. Endereo: Av.
Senador Attilio Fontana, 591-E Bairro Efapi CEP 89809-000, Chapec, SC, Brasil. E-mail:
leonardo@unochapeco.edu.br.

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e de relao do Estado com a sociedade. Este artigo mostra que os novos modelos
compartilham caractersticas essenciais com o modelo tradicional burocrtico e,
portanto, no so modelos de ruptura. Tambm argumentado que reformas da
administrao pblica transformam-se facilmente em polticas simblicas, e que
polticos e burocratas tentam manipular a percepo do pblico em relao ao
desempenho dos governos. No so raros os esforos de reforma da administrao
pblica que avanam mais em autopromoo e retrica do que em fatos concretos.
Por ltimo, so feitas sugestes para uma agenda de pesquisa queles interessados
em temas de reformas da administrao pblica.
Organizational models and public management reforms
This article is based on a bibliographical research both in classic and recently published textbooks and in scientific papers in the literature of public administration in
Europe and the United States. Its main objective is to compare the four organizational
and relational models that have been inspiring the design of structures and processes
in recent public management reforms: the bureaucratic model, the new public management, the entrepreneurial government, and public governance. Recently, there has
been a progressive shift from the bureaucratic model to these new organizational and
relational models. This article demonstrates that new organizational and relational
models share important characteristic with the traditional bureaucratic model and,
therefore, are not models of rupture. Also, public management reforms can easily
become symbolic policies when politicians and public officials strive to manipulate
the publics perception of the administrations performance. Public management
reform efforts related to self-promotion and rhetoric rather than to concrete results
are a common fact. Finally, the article proposes items for a research agenda for those
who are interested in public management.

1. Introduo
Desde os anos 1980, as administraes pblicas em todo o mundo realizaram
mudanas substanciais nas polticas de gesto pblica (PGPs) e no desenho de
organizaes programticas (DOPs). Essas reformas administrativas consolidam
novos discursos e prticas derivadas do setor privado e os usam como benchmarks para organizaes pblicas em todas as esferas de governo. Hays e Plagens (2002:327) do uma noo da magnitude dessas reformas: estratgias
aclamadas de reforma tm vindo diretamente do setor privado numa onda que
talvez possa ser considerada a mais profunda redefinio da administrao pblica desde que esta emergiu como uma rea de especialidade identificvel.1

Traduo livre a partir do original.

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Os elementos apontados como ativadores dessas ondas de modernizao so a crise fiscal do Estado (Aucoin, 1990; Hood, 1995; Pollitt e Bouckaert 2002a), a crescente competio territorial pelos investimentos privados
e mo de obra qualificada (Subirats e Quintana, 2005), a disponibilidade de
novos conhecimentos organizacionais e tecnologia, a ascenso de valores pluralistas e neoliberais (Kooiman, 1993; Rhodes, 1997), e a crescente complexidade, dinmica e diversidade das nossas sociedades (Kooiman, 1993). No
velho continente, o processo de europeanizao tambm tem desempenhado
um papel crucial no estmulo adoo de novos modelos organizacionais e
reviso das PGPs nos nveis nacionais, regionais e municipais (Olsen, 2002;
Radaelli, 2005).
O modelo burocrtico tornou-se o alvo das mais speras crticas. O modelo burocrtico weberiano foi considerado inadequado para o contexto institucional contemporneo por sua presumida ineficincia, morosidade, estilo
autorreferencial, e descolamento das necessidades dos cidados (Barzelay,
1992; Osborne e Gaebler, 1992; Hood, 1995; Pollitt e Bouckaert, 2002a).
Dois modelos organizacionais e um paradigma relacional foram apresentados como alternativas ao modelo burocrtico. A administrao pblica
gerencial (AGP) e o governo empreendedor (GE) so modelos organizacionais
que incorporam prescries para a melhora da efetividade da gesto das organizaes pblicas. O movimento da governana pblica (GP) se traduz em um
modelo relacional porque oferece uma abordagem diferenciada de conexo
entre o sistema governamental e o ambiente que circunda o governo.
No longo prazo, esses modelos para reformas tm potencial para mudar o modo que as organizaes pblicas se administram e se relacionam.
Tambm importante frisar que, no raras vezes, reformas da administrao
pblica so empunhadas com meros propsitos retricos. Outras vezes, tm
poucos efeitos ou fracassam completamente.
Este artigo apresenta o estado da arte sobre modelos organizacionais
pblicos recentemente debatidos na comunidade epistmica internacional da
rea de administrao pblica. Alm de organizar a literatura sobre modelos
organizacionais, o artigo compara elementos essenciais dos modelos, avanando na discusso sobre os pontos de inflexo e os pontos de continuidade
das recentes propostas de modelos para reformas administrativas.
Este artigo foi elaborado por meio de pesquisa bibliogrfica realizada
em livros, artigos cientficos e working papers da literatura de administrao
pblica, publicados na Europa e nos Estados Unidos. A comparao dos modelos organizacionais foi feita utilizando alguns conceitos sensveis (Patton,
1990), tais como funo sistmica, relao sistmica com o ambiente, sepaRAP RIO DE JANEIRO 43(2):347-69, MAR./ABR. 2009

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rao entre poltica e administrao, funo administrativa essencial, discricionariedade administrativa e tipo de tratamento que a administrao pblica
tem com o cidado.
Nas prximas sees sero apresentados os modelos organizacionais
diretamente relacionados com os recentes esforos de reformas administrativas: o modelo burocrtico, o gerencialismo (subdividido em APG e GE) e a
governana pblica. Por fim, ser feita a anlise comparativa dos modelos em
questo.

2. O modelo burocrtico
O modelo burocrtico weberiano um modelo organizacional que desfrutou
notvel disseminao nas administraes pblicas durante o sculo XX em
todo o mundo. O modelo burocrtico atribudo a Max Weber, porque o socilogo alemo analisou e sintetizou suas principais caractersticas. O modelo
tambm conhecido na literatura inglesa como progressive public administration PPA (Hood, 1995), referindo-se ao modelo que inspirou as reformas
introduzidas nas administraes pblicas dos Estados Unidos entre os sculos
XIX e XX, durante a chamada progressive era.
No entanto, desde o sculo XVI o modelo burocrtico j era bastante
difundido nas administraes pblicas, nas organizaes religiosas e militares,
especialmente na Europa. Desde l o modelo burocrtico foi experimentado
com intensidades heterogneas e em diversos nveis organizacionais, culminando com sua adoo no sculo XX em organizaes pblicas, privadas e do
terceiro setor.
Em 1904, no livro A tica protestante e o esprito do capitalismo, Max
Weber (1930:16-17) fazia referncias ao burocrata como profissional e disseminao do modelo burocrtico em pases ocidentais, suas caractersticas de
especializao, controle, e, sobretudo, racionalismo.
No country and no age has ever experienced, in the same sense as the modern
Occident, the absolute and complete dependence of its whole existence, of the political, technical, and economic conditions of its life, on a specially trained organization of officials. The most important functions of the everyday life of society
have come to be in the hands of technically, commercially, and above all legally
trained government officials. () In fact, the State itself, in the sense of a political
association with a rational, written constitution, rationally ordained law, and an
administration bound to rational rules or laws, administered by trained officials,

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is known, in this combination of characteristics, only in the Occident, despite all

other approaches to it.

Foi apenas aps a morte de Weber, e aps a publicao em 1922 do livro

Wirtschaft und Gesellschaft (Economia e sociedade), que as bases tericas da
burocracia foram definitivamente construdas. Na sua descrio sobre os modelos ideais tpicos de dominao, Weber identificou o exerccio da autoridade racional-legal como fonte de poder dentro das organizaes burocrticas.
Nesse modelo, o poder emana das normas, das instituies formais, e no do
perfil carismtico ou da tradio.
A partir desse axioma fundamental derivam-se as trs caractersticas
principais do modelo burocrtico: a formalidade, a impessoalidade e o profissionalismo.
A formalidade impe deveres e responsabilidades aos membros da organizao, a configurao e legitimidade de uma hierarquia administrativa,
as documentaes escritas dos procedimentos administrativos, a formalizao dos processos decisrios e a formalizao das comunicaes internas
e externas. As tarefas dos empregados so formalmente estabelecidas de
maneira a garantir a continuidade do trabalho e a estandardizao dos servios prestados, para evitar ao mximo a discricionariedade individual na
execuo das rotinas.
A impessoalidade prescreve que a relao entre os membros da organizao e entre a organizao e o ambiente externo est baseada em funes e
linhas de autoridade claras. O chefe ou diretor de um setor ou departamento
tem a autoridade e responsabilidade para decidir e comunicar sua deciso. O
chefe ou diretor a pessoa que formalmente representa a organizao. Ainda
mais importante, a impessoalidade implica que as posies hierrquicas pertencem organizao, e no s pessoas que a esto ocupando. Isso ajuda a evitar a apropriao individual do poder, prestgio, e outros tipos de benefcios, a
partir do momento que o indivduo deixa sua funo ou a organizao.
O profissionalismo est intimamente ligado ao valor positivo atribudo
ao mrito como critrio de justia e diferenciao. As funes so atribudas a
pessoas que chegam a um cargo por meio de competio justa na qual os postulantes devem mostrar suas melhores capacidades tcnicas e conhecimento.
O profissionalismo um princpio que ataca os efeitos negativos do nepotismo que dominava o modelo pr-burocrtico patrimonialista (March, 1961;
Bresser-Pereira, 1996). A promoo do empregado para postos mais altos na
hierarquia depende da experincia na funo (senioridade) e desempenho
(performance). O ideal a criao de uma hierarquia de competncias com
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base na meritocracia. Outras caractersticas do modelo que derivam do profissionalismo so a separao entre propriedade pblica e privada, trabalho
remunerado, diviso racional das tarefas e separao dos ambientes de vida e
trabalho. Segundo Weber (1992:223)
experience tends universally to show that the purely bureaucratic type of administration () is, from a purely technical point of view, capable of attaining
the highest degree of efficiency and is in this sense formally the most rational
known means of exercising authority over human beings. It is superior to any
other form in precision, in stability, in the stringency of its discipline, and in
its reliability.

O modelo burocrtico weberiano estabeleceu um padro excepcional de

expertise entre os trabalhadores das organizaes. Um dos aspectos centrais
a separao entre planejamento e execuo. Com base no princpio do profissionalismo e da diviso racional do trabalho, a separao entre planejamento
e execuo d contornos prticos distino wilsoniana entre a poltica e a
administrao pblica, na qual a poltica responsvel pela elaborao de
objetivos e a administrao pblica responsvel por transformar as decises
em aes concretas. No setor privado, a burocracia weberiana consolida a
prescrio de Taylor (1911) sobre diviso de tarefas entre executivos (usando
a mente) e operadores (usando os msculos).
A preocupao com a eficincia organizacional central no modelo
burocrtico. Por um lado, os valores de eficincia econmica impem a alocao racional dos recursos, que na teoria weberiana traduzida em uma
preocupao especial com a alocao racional das pessoas dentro da estrutura organizacional. Por outro lado, o valor da eficincia administrativa
induz obedincia s prescries formais das tarefas, em outras palavras,
preocupaes do como as coisas so feitas. Nas teorias da escolha pblica
(public choice) os mecanismos que induzem a burocracia a cumprir determinadas tarefas seguindo prescries formais so chamados restries ex
ante (ex ante constraints) s agncias e/ou burocracias (McCubbins, Noll e
Weingast, 1989).
Outro valor implcito na ideia de burocracia a equidade, pois ela desenhada para dar tratamento igualitrio aos empregados que desempenham tarefas iguais (tratamento, salrios etc.). A burocracia tambm desenhada para
prover produtos e servios standard aos destinatrios de suas atividades.
Tambm implcita ao modelo burocrtico a desconfiana geral com
relao natureza humana. O controle procedimental de tarefas, e reiteradas
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preocupaes com a imparcialidade no tratamento dos empregados e clientes

so expresses claras da teoria X de McGregor. A teoria X, em contraposio
teoria Y do mesmo McGregor, entendida como desconfiana com relao
ndole humana, vontade de trabalho e desenvolvimento das pessoas, e
capacidade criativa e de responsabilidade.
As crticas ao modelo organizacional burocrtico so muitas. Aps a II
Guerra Mundial uma onda de confrontao intelectual contra o modelo burocrtico foi liderada por Simon (1947), Waldo (1948) e Merton (1949).
Robert Merton (1949) elaborou a crtica mais incisiva e direta ao
modelo burocrtico, analisando os seus efeitos negativos sobre as organizaes e outras esferas da vida. Esses efeitos negativos foram chamados de disfunes burocrticas: o impacto da prescrio estrita de tarefas
(red tape) sobre a motivao dos empregados, resistncia s mudanas, e
o desvirtuamento de objetivos provocado pela obedincia acrtica s normas. Outro aspecto levantado por Merton (1949) o abuso da senioridade
como critrio para promoo funcional que, segundo o pesquisador, pode
frear a competio entre funcionrios e fomentar um senso de integridade
e corporativismo entre os funcionrios, causando um destacamento dos
interesses dos destinatrios/clientes dos servios da organizao. Ademais,
a impessoalidade levada ao p da letra pode levar a organizao a no dar
ateno a peculiaridades das necessidades individuais. Merton (1949) ainda enumera a arrogncia funcional em relao ao pblico destinatrio, em
especial no servio pblico, pois, em muitos casos, o funcionalismo pblico
goza de situao de monoplio na prestao de servios. Tais disfunes
podem ser ainda mais prejudiciais em organizaes que dependem da criatividade e da inovao.
Depois de Merton, outras crticas foram feitas ao modelo burocrtico, e
elas podem ser notadas implicitamente nas caractersticas dos chamados modelos ps-burocrticos de organizao. Na administrao pblica destacam-se
os modelos gerenciais (APG e GE), e a governana pblica.

3. Gerencialismo
Dois modelos organizacionais tm pintado o quadro global de reformas da
administrao pblica nas ltimas dcadas: a administrao pblica gerencial
(APG) e o governo empreendedor (GE). Os dois modelos compartilham os valores da produtividade, orientao ao servio, descentralizao, eficincia na
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prestao de servios, marketization2 e accountability3 (Kettl, 2005). A APG e o

GE so frequentemente chamados de gerencialismo (managerialism).
A administrao pblica gerencial ou nova gesto pblica (new public
management) um modelo normativo ps-burocrtico para a estruturao e
a gesto da administrao pblica baseado em valores de eficincia, eficcia
e competitividade.
Alguns autores se referem APG como um movimento delimitado em
espao e tempo, como um processo de mudana nas administraes pblicas
do norte da Europa, do Canad, e na Oceania nos anos 1980 e 90 (Christensen, Lagreid e Wise, 2002; Kettl, 2005).
De acordo com Barzelay (2000:229), a APG um campo de debate acadmico e profissional sobre temas de polticas de gesto pblica, liderana
executiva, desenho de organizaes programticas e operaes de governo.4
Outros autores ainda consideram a APG um conjunto de ferramentas e no
uma ideologia, tendncia ou movimento (Schedler, citado por Jones, 2004).
Hood e Jackson (1991) defendem que a APG um argumento administrativo ou uma filosofia de administrao, na qual eficincia e desempenho so
valores que prevalecem. Essa filosofia de administrao baseada em um conjunto de doutrinas e justificativas. As doutrinas so prescries para a ao, receitas para serem aplicadas na gesto e no desenho das organizaes pblicas.
As justificativas so as razes para a pertinncia das doutrinas, dando a elas
um sentido racional. Como argumentado por Hood e Jackson (1991), doutrinas e justificativas so relativamente coerentes umas com as outras, e algumas
filosofias podem usar certas prescries baseadas em algumas justificativas, j
outras filosofias podem usar as mesmas prescries baseadas em justificativas
totalmente diferentes.
As justificativas so compostas por valores, frequentemente parciais
e contestveis, mas com fora normativa. De acordo com Hood e Jackson
(1991), existem trs grupos de valores que do base s justificativas:

Marketization o termo utilizado para a utilizao de mecanismos de mercado dentro da esfera

pblica. Exemplos de mecanismos de mercado a liberdade de escolha de provedor por parte
do usurio do servio pblico e a introduo da competio entre rgos pblicos e entre rgos
pblicos e agentes privados.
3
Accountability um termo de difcil traduo para o portugus. Literalmente accountability significa a prestao de contas por parte de quem foi incumbido de uma tarefa quele que solicitou
a tarefa (relao entre o agente e o principal). A Accountability pode ser considerada o somatrio
dos conceitos de responsabilizao, transparncia e controle.
4
Traduo livre a partir do original.
2

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grupo sigma eficincia e alocao racional de recursos, limitao do desperdcio, simplicidade e clareza;
grupo theta equidade, justia, neutralidade, accountability e controle de
abusos dos agentes (desonestidade, impercia etc.);
grupo lambda: capacidade de resposta, resilincia sistmica, flexibilidade,
elasticidade.

Barzelay (2000) e Parsons (2006) afirmam que a APG um modelo

normativo para a gesto pblica, fundado em argumentos, doutrinas e justificativas derivados da interpretao positiva ao grupo sigma de valores.
A interpretao de APG como doutrina compartilhada por Pollitt e
Bouckaert (2002b) e por Hood (1995). Para Pollitt e Bouckaert (2002b), a
APG pode ser considerada uma religio, um sistema de crenas baseado na racionalidade instrumental aplicada gesto pblica. Hood (1995:95-98) avanou a discusso enumerando o conjunto de prescries operativas da APG:
t

desagregao do servio pblico em unidades especializadas, e centros de

custos;
competio entre organizaes pblicas e entre organizaes pblicas e privadas;

uso de prticas de gesto provenientes da administrao privada;

ateno disciplina e parcimnia;

administradores empreendedores com autonomia para decidir;

avaliao de desempenho;

avaliao centrada nos outputs.

O livro Reinventando o governo, escrito por Osborne e Gaebler em 1992,

inaugurou o governo empreendedor como um estilo pragmtico de gesto
pblica.
A abordagem foi claramente inspirada na teoria administrativa moderna, trazendo para os administradores pblicos a linguagem e ferramentas da
administrao privada contida em livros como The practice of management
(Drucker, 1954) e In search of excellence (Peters e Waterman, 1982). Originalmente, as ideias do GE se desenvolveram com maior intensidade nos Estados
Unidos, quando a abordagem de Osborne e Gaebler foi utilizada no programa
de governo do partido democrtico nas eleies presidenciais de 1992, e posRAP RIO DE JANEIRO 43(2):347-69, MAR./ABR. 2009

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teriormente usada como base para o Government performance results act de

1993 e o programa nacional de desempenho da administrao pblica (national performance review) durante a administrao Clinton-Gore.
Fazendo uso de uma linguagem prescritiva, Osborne e Gaebler (1992)
sintetizaram em uma lista de 10 mandamentos a receita para transformar
uma organizao pblica burocrtica em uma organizao pblica racional
e eficaz. Os dez mandamentos do GE so apresentados de forma resumida a
seguir:
t

governo catalisador os governos no devem assumir o papel de implementador de polticas pblicas sozinhos, mas sim harmonizar a ao de
diferentes agentes sociais na soluo de problemas coletivos;
governo que pertence comunidade os governos devem abrir-se participao dos cidados no momento de tomada de deciso;
governo competitivo os governos devem criar mecanismos de competio dentro das organizaes pblicas e entre organizaes pblicas e privadas, buscando fomentar a melhora da qualidade dos servios prestados.
Essa prescrio vai contra os monoplios governamentais na prestao de
certos servios pblicos;
governo orientado por misses os governos devem deixar de lado a obsesso pelo seguimento de normativas formais e migrar a ateno na direo da sua verdadeira misso;
governo de resultados os governos devem substituir o foco no controle
de inputs para o controle de outputs e impactos de suas aes, e para isso
adotar a administrao por objetivos;
governo orientado ao cliente os governos devem substituir a autorreferencialidade pela lgica de ateno s necessidades dos clientes/cidados;
governo empreendedor os governos devem esforar-se a aumentar seus
ganhos por meio de aplicaes financeiras e ampliao da prestao de servios;
governo preventivo os governos devem abandonar comportamentos reativos na soluo de problemas pela ao proativa, elaborando planejamento
estratgico de modo a antever problemas potenciais;
governo descentralizado os governos devem envolver os funcionrios
nos processos deliberativos, aproveitando o seu conhecimento e capacidade
inovadora. Alm de melhorar a capacidade de inovao e resoluo de proRAP RIO DE JANEIRO 43(2):347-69, MAR./ABR. 2009

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blemas, a descentralizao tambm apresentada como forma de aumentar

a motivao e autoestima dos funcionrios pblicos;
t

governo orientado para o mercado os governos devem promover e adentrar na lgica competitiva de mercado, investindo dinheiro em aplicaes de
risco, agindo como intermedirio na prestao de certos servios, criando
agncias regulatrias e institutos para prestao de informao relevante e,
assim, abatendo custos transacionais.

Se observados atentamente, uns mandamentos se sobrepem a outros,

como nos casos dos mandamentos de governo de resultados e governo orientado por misses. Nos mandamentos de governo catalisador, governo orientado para o mercado, governo empreendedor e governo competitivo, os autores
apresentam prescries contraditrias em relao a papel e tamanho do setor
pblico. Apesar disso, o livro mostra coerncia em valores primrios de racionalidade, eficcia e liberdade de escolha.
Implicitamente, o modelo de GE de Osborne e Gaebler tem uma perspectiva positiva com relao natureza humana. Os autores, especialmente
nos captulos dois (governo que pertence comunidade) e nove (governo
descentralizado), defendem uma viso quase romntica com relao ao comportamento e motivao dos cidados e funcionrios pelos temas pblicos. As
ideias de Osborne e Gaebler tambm exaltam valores ligados ao filo filosfico
do comunitarismo, principalmente quando evocam a importncia do envolvimento cvico no processo de mudana, comunicao e parceria entre esferas
pblicas e privadas.

4. Governana pblica
A definio de governana no livre de contestaes. Isso porque tal definio gera ambiguidades entre diferentes reas do conhecimento. As principais
disciplinas que estudam fenmenos de governance so as relaes internacionais, teorias do desenvolvimento, a administrao privada, as cincias polticas e a administrao pblica.
Estudos de relaes internacionais concebem governana como mudanas nas relaes de poder entre estados no presente cenrio internacional.
Os chamados tericos globalizadores (globalizers), de tradio liberal, veem
governance como a derrocada do modelo de relaes internacionais vigente
desde o sculo XVII, onde o Estado-nao sempre foi tido como ator indiviRAP RIO DE JANEIRO 43(2):347-69, MAR./ABR. 2009

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dual, e a transio a um modelo colaborativo de relao interestatal e entre

atores estatais e no estatais na soluo de problemas coletivos internacionais.
Governana, nesse sentido, denota o processo de estabelecimento de mecanismos horizontais de colaborao para lidar com problemas transnacionais
como trfico de drogas, terrorismo e emergncias ambientais.
Teorias do desenvolvimento tratam a governana como um conjunto
adequado de prticas democrticas e de gesto que ajudam os pases a melhorar suas condies de desenvolvimento econmico e social.5 Boa governana , portanto, a combinao de boas prticas de gesto pblica. O Fundo
Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Mundial exigem boa governana
como requisito para pases em via de desenvolvimento receberem recursos
econmicos e apoio tcnico. reas de aplicao das boas prticas so aquelas
envolvidas na melhora da eficincia administrativa, da accountability democrtica, e de combate corrupo como exemplos de elementos essenciais de
um framework no qual economias conseguem prosperar6 (IMF, 2003:1).
Governana na linguagem empresarial e contbil significa um conjunto
de princpios bsicos para aumentar a efetividade de controle por parte de
stakeholders e autoridades de mercado sobre organizaes privadas de capital
aberto. Exemplos de princpios institucionais de governana so: a articulao entre autoridades para controlar o respeito legislao e a garantia de
integridade e objetividade pelas autoridades reguladoras do mercado. Exemplos de princpios de governana para empresas privadas so: a participao
proporcional de acionistas na tomada de deciso estratgica, a cooperao
de empresas privadas com organizaes externas (sindicatos, credores etc.) e
stakeholders internos (empregados), alm de transparncia nas informaes
e responsabilizao dos executivos do quadro dirigente perante os acionistas
(OECD, 2004).
A interpretao de governana adotada neste artigo a derivada das
cincias polticas e administrao pblica, como um modelo horizontal de relao entre atores pblicos e privados no processo de elaborao de polticas
pblicas (Kooiman,1993; Richards e Smith, 2002).
A etiqueta governance denota pluralismo, no sentido que diferentes atores tm, ou deveriam ter, o direito de influenciar a construo das polticas pblicas. Essa definio implicitamente traduz-se numa mudana do papel do Estado

Este modelo explicativo oposto teoria da modernizao (Lipset, 1959) na qual o desenvolvimento econmico proposto como varivel independente e a democracia como varivel
dependente. Na modernization theory, a ascenso e consolidao de regime democrtico em um
pas dependem do alcance de certo patamar de desenvolvimento econmico.
6
Traduo livre a partir do original.
5

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(menos hierrquico e menos monopolista) na soluo de problemas pblicos. Por

causa disso, a governana pblica (GP) tambm relacionada ao neoliberalismo.
A GP tambm significa um resgate da poltica dentro da administrao pblica,
diminuindo a importncia de critrios tcnicos nos processos de deciso e um
reforo de mecanismos participativos de deliberao na esfera pblica.
Os impulsionadores do movimento da GP so mltiplos. O primeiro
que a crescente complexidade, dinmica e diversidade de nossas sociedades
coloca os sistemas de governo sob novos desafios e que novas concepes de
governana so necessrias7 (Kooiman, 1993:6). A segunda fora por trs da
GP a ascenso de valores neoliberais e o chamado esvaziamento do Estado
(hollowing out of the state), em que a incapacidade do Estado em lidar com
problemas coletivos denunciada. Tal movimento ideolgico desconfia da habilidade estatal de resolver seus prprios problemas de forma autnoma e
prega a reduo das autoridades nacionais em favor de organizaes internacionais (blocos regionais, Naes Unidas, FMI, Banco Mundial), em favor de
organizaes no estatais (mercado e organizaes no governamentais) e em
favor de organizaes locais (governos locais, agncias descentralizadas etc.)
A terceira fora motriz da GP a prpria APG como modelo de gesto da
administrao pblica nacional, estadual e municipal, focando maior ateno
no desempenho e no tratamento dos problemas do que nas perguntas quem
deve implementar ou como devem ser implementadas as polticas pblicas.
Na verdade, alguns acadmicos consideram a GP uma consequncia do movimento da APG, com a qual compartilha algumas caractersticas: h alguma
semelhana entre as duas perspectivas e parece claro que o recente interesse
em governana, em parte, tem sido alavancado pela crescente popularidade
da administrao pblica gerencial e a idia de formas genricas de controle
social 8 (Pierre e Peters, 2000: 65).
Pierre e Peters (2000) delineiam os elementos inexorveis da GP: estruturas e interaes. As estruturas podem funcionar por meio de mecanismos de
hierarquia (governo), mecanismos autorregulados (mercado) e mecanismos
horizontais de cooperao (comunidade, sociedade, redes). As interaes dos
trs tipos de estrutura so fluidas, com pouca ou nenhuma distino clara
entre elas.
Essa abordagem relacional, e o resgate das redes/comunidades/sociedades como estruturas de construo de polticas pblicas, a grande novidade proposta pelos tericos da GP. Segundo Brugu e Valls (2005:198):

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A governana (...) no mais baseada na autoridade central ou polticos eleitos

(modelo da hierarquia) e nem passagem de responsabilidade para o setor privado (modelo de mercado), mas sim regula e aloca recursos coletivos por meio
de relaes com a populao e com outros nveis de governo. 9

Um aspecto de maior discordncia dentro da comunidade epistmica de

administrao pblica a questo do papel do Estado num contexto de GP. Por
um lado, Kooiman (1993) percebe uma diminuio do protagonismo estatal
no processo de elaborao de polticas pblicas. De acordo com Kooiman, a GP
implica no apenas o envolvimento de atores no estatais no planejamento e
implementao das polticas pblicas, mas tambm em todo o processo de coproduo e cogesto de polticas. Rhodes (1997:57) compartilha desta viso,
afirmando que o Estado torna-se uma coleo de redes interorganizacionais
compostas por atores governamentais e sociais sem nenhum ator soberano
capaz de guiar e regular.10
Richards e Smith (2002) contestam esse tipo de entendimento, respondendo que o Estado mantm seu papel de liderana na elaborao de polticas
pblicas. De acordo com os autores, a GP provoca a criao de centros mltiplos de elaborao da poltica pblica, em nvel local, regional, nacional ou
supranacional. O Estado, no entanto, no perde importncia, mas sim desloca
seu papel primordial da implementao para a coordenao e o controle.
Essa abordagem centrada no Estado argumenta que a GP cria instrumentos de colaborao e um modelo mais transparente e integrador de Estado
(...) que serve como um veculo ao alcance de interesses coletivos11 (Pierre e
Peters, 2000:92).
Tratando de questes mais prticas, a GP disponibiliza plataformas organizacionais para facilitar o alcance de objetivos pblicos tais como o envolvimento de cidados na construo de polticas, fazendo uso de mecanismos
de democracia deliberativa e redes de polticas pblicas.12
A democracia deliberativa foi experimentada em indstrias japonesas
no ps-guerra como um procedimento adequado a aproveitar o conhecimento
e os frames cognitivos dos empregados no momento de decidir sobre pro-

Traduo livre a partir do original.

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As redes de polticas pblicas (policy networks) podem ser consideradas uma abordagem de
pesquisa, uma filosofia de mediao de interesses ou uma forma especfica de interao entre
atores pblicos e privados numa rea de poltica pblica (Brzel, 1998). A ltima interpretao
a que guia este artigo.
9

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dutos e processos produtivos (Sabel, 2001). Essa experincia organizacional

tambm vem sendo usada na esfera governamental com o intuito de melhorar a interao entre atores pblicos e privados para a soluo de problemas
coletivos e a reduo de elos na cadeia de accountability. Os mecanismos de
democracia deliberativa j foram experimentados em diferentes lugares e reas de polticas pblicas. Exemplos desses mecanismos so o fortalecimento
da comunidade na gesto do patrimnio pblico (community empowerment),
os planejamentos e oramentos participativos, os conselhos deliberativos nas
diversas reas de polticas pblicas.
As redes de polticas pblicas (policy networks) representam outra forma especfica de interao entre atores pblicos e privados (Brzel, 1998). A
participao nas redes de polticas pblicas aberta a qualquer interessado
e tal tipo de arena produz baixa externalidade negativa ao ambiente externo (Regonini, 2005). Um exemplo de rede desse gnero seria o grupo de jovens que se organiza para resolver o problema de cachorros abandonados nos
grandes centros urbanos, ou ainda o grupo de empresrios e organizaes do
terceiro setor que se organizam para encontrar solues locais para combater
a criminalidade. A relativa independncia das redes de polticas pblicas
sublinhada por Rhodes (1997:52) quando diz que as (...) redes de polticas
pblicas se auto-organizam. Trocando em midos, auto-organizao quer dizer que as redes so autnomas e autogovernveis (), redes se desvinculam
da liderana governamental, desenvolvem suas prprias polticas e moldam
seus ambientes.13 O ideal subjacente a essa forma de organizao a substituio da agregao numrica de preferncias (votos) pelo processo cclico
e dialtico de fertilizao cruzada das preferncias no momento de elaborar
polticas pblicas.
A GP tambm denota a coordenao de atores estatais e no estatais nas
operaes de governo, e as parcerias pblico-privadas (PPPs) so os exemplos
mais bsicos. A esse respeito Klijn e Teisman (2003:137) definem as PPPs
como cooperao entre atores pblicos e privados de carter temporrio no
qual os atores desenvolvem produtos mutuamente e/ou servios e onde riscos, custos e benefcios so compartilhados.14 As reas de polticas pblicas
onde as PPPs tm sido intensamente adotadas so os setores de infraestrutura
e proteo ambiental, e os contratos preveem mecanismos de controle para
mensurar resultados e impactos no ambiente econmico e social.

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5. Comparando modelos organizacionais: continuidade ou

descontinuidade?
A descrio dos modelos organizacionais de forma fragmentada parece obscurecer os elementos bsicos de continuidade e descontinuidade. Alm disso, a
apresentao desses modelos de forma isolada, em caixinhas, poderia levar
a interpretaes equivocadas quanto s fronteiras entre esses modelos. Sero
apresentados aqui os elementos compartilhados e os elementos distintivos dos
modelos burocrticos, do modelo gerencial (administrao pblica gerencial
+ governo empreendedor) e da governana pblica, analisando conceitos sensveis como funo sistmica, relao sistmica com o ambiente, separao
entre poltica e administrao, funo administrativa essencial, discricionariedade administrativa e tipo de tratamento que a administrao pblica tem
com o cidado.
O principal elemento comum desses modelos a preocupao com a
funo controle. No caso do modelo burocrtico, as caractersticas de formalidade e impessoalidade servem para controlar os agentes pblicos, as comunicaes, as relaes intraorganizacionais e da organizao com o ambiente.
A funo controle uma consequncia de um implcito julgamento de que os
funcionrios pblicos se comportam de acordo com a teoria X de McGregor
(1960). A funo controle na APG est presente tanto no aspecto da capacidade de controle dos polticos sobre a mquina administrativa quanto no
controle dos resultados das polticas pblicas. O modelo relacional da GP d
valor positivo ao envolvimento de atores no estatais no processo de elaborao de polticas pblicas como estratgia de devolver o controle aos destinatrios das aes pblicas (controle social). Usando a terminologia derivada
da teoria sistmica (Bertalanffy, 1969), esses modelos usam a funo controle
para manter a homeostase do sistema organizacional. Eles no so, portanto,
modelos de ruptura.
O modelo burocrtico e os modelos gerenciais compartilham a manuteno da distino wilsoniana entre poltica e administrao pblica. A separao de funes entre poltica e administrao permeia o modelo burocrtico
weberiano, em que o processo de construo da agenda pblica visto como
tarefa eminentemente poltica, enquanto a implementao da poltica pblica
de responsabilidade da administrao. No gerencialismo, a responsabilidade
sobre os resultados das polticas pblicas recai sobre os ombros dos polticos.
No entanto, a distino entre poltica e administrao suavizada quando
evoca a descentralizao do poder de deciso, o envolvimento da comunidade e de burocratas no desenho das polticas pblicas. Com base em valores
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pluralistas, a abordagem da GP apresenta elementos de descontinuidade e

superao da distino wilsoniana entre poltica e administrao.
Como modelos organizacionais, a burocracia APG e o GE tratam questes de centralizao e liberdade de deciso dos gestores. Para Hood (1995),
evitar a discricionariedade de gestores pblicos sempre foi uma marca caracterstica da administrao pblica burocrtica. A APG e o GE tm uma percepo
mais positiva dos funcionrios pblicos, e como consequncia os mecanismos
de controle so desenhados para a avaliao de resultados, ao invs de controle de processo (Hood, 1995; Barzelay, 2001; Jones, 2004).
O tipo de relacionamento entre os ambientes internos e externos organizao pblica um ponto em comum entre os modelos gerenciais e o modelo de governana pblica. Os modelos diferem da burocracia nesse aspecto.
As esferas pblicas e privadas so tratadas como impermeveis no modelo
burocrtico weberiano, at como estratgia para enfrentar as ameaas de corrupo e patrimonialismo que assombravam as organizaes pr-burocrticas.
Nos preceitos da APG, do GE e da GP as fronteiras formais/legais do Estado
tornam-se analiticamente impertinentes, tanto que mecanismos de suavizao da distino das duas esferas so sugeridos como as prticas deliberativas,
as redes de polticas pblicas, as PPPs e o princpio de governo catalisador
sugerido por Osborne e Gaebler (1992).
Uma clara distino entre os trs modelos em estudo visvel na forma
de tratamento do cidado. No modelo burocrtico, o cidado chamado de
usurio dos servios pblicos. Na retrica dos modelos APG e GE, os cidados
so tratados como clientes, cujas necessidades devem ser satisfeitas pelo servio pblico. Sob o guarda-chuva da GP, os cidados e outras organizaes so
chamados de parceiros ou stakeholders, com os quais a esfera pblica constri
modelos horizontais de relacionamento e coordenao.
Outro critrio que pode ser usado para diferenciar a PPA, a APG, o GE e
a GP o uso analtico das quatro funes clssicas de administrao: planejamento, organizao, direo e controle.15 Como j visto, a funo controle est
presente em todos os modelos organizacionais vistos. A funo planejamento
especialmente enfatizada pela APG e GE no processo de planejamento estratgico, no acordo de objetivos entre polticos, burocratas e cidados e na adoo
da administrao por objetivos. O modelo burocrtico coloca maior nfase na

As quatro funes administrativas so derivadas da contribuio original de Henri Fayol (1916),

um engenheiro francs que sintetizou o papel dos administradores em funes de prvoir, organiser,
commander, coordonner, contrler.
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funo organizao: a anlise e a descrio de cargos, a diviso racional das

tarefas, a criao de fluxogramas e canais de comunicao entre departamentos e setores. Por ltimo, a contribuio mais peculiar governana a funo
direo, entendida como a soma de liderana e atividades de coordenao. O
modelo relacional da GP pe nfase na coordenao entre atores pblicos e
privados, e na capacidade de coordenao horizontal entre organizaes pblicas, organizaes do terceiro setor, cidados, redes de polticas pblicas e
organizaes privadas, na busca de solues para problemas coletivos.
No quadro esto sintetizadas as distines e similaridades entre os modelos organizacionais.
Caractersticas bsicas dos modelos organizacionais
Caracterstica

Burocracia

APG e GE

Governana Pblica

Funo sistmica

Homeostase

Homeostase

Homeostase

Relao sistmica com o

ambiente

Fechado

Aberto

Aberto

Distino entre poltica e

administrao

Separados

Trabalhando juntos sob

comando poltico

Distino superada

Funes administrativas
enfatizadas

Controle e
organizao

Controle e planejamento

Controle e
coordenao

Discricionariedade
administrativa

Baixa

Alta

n.a.*

Cidado

Usurio

Cliente

Parceiro

* A GP dedica pouca ateno a assuntos organizacionais internos tais como autonomia dos gestores, descentralizao vertical ou administrativa.

6. Consideraes finais
Reforma da administrao pblica o conjunto de inovaes em polticas pblicas de gesto e no desenho de organizaes programticas, e est baseada
em um conjunto razoavelmente coerente de justificativas e retrica. Reformas
da administrao pblica so geralmente alinhadas a valores de eficincia,
accountability e flexibilidade (Hood e Jackson, 1991).
Uma reforma na administrao pblica acontece quando uma organizao pblica progressivamente muda suas prticas de gesto, modelo de
relacionamento e retrica. Reformas da administrao pblica ocorrem em
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diferentes contextos espaciais e temporais, sob a guarda de diferentes escopos

e valores.
No fim do sculo XIX nos Estados Unidos, e durante a dcada de 1930
no Brasil, reformas administrativas se espalharam pelas organizaes pblicas, marcando a transio de modelos pr-burocrticos para o modelo burocrtico de administrao pblica (Bresser-Pereira, 1996, 2004). A mesma
transio foi verificada em outros contextos e em outros perodos. Nas ltimas
trs dcadas, o modelo burocrtico weberiano foi desafiado por novos modelos organizacionais e de relacionamento como a APG, o GE e a GP, e essa
transio recente tem sido considerada uma nova onda global de reformas da
administrao pblica (Kettl, 2005).
importante lembrar que a presumida mgica das reformas administrativas deve ser cautelosa. Este artigo mostrou que novos modelos organizacionais compartilham algumas caractersticas com o modelo burocrtico weberiano: continuam a colocar nfase na funo controle e no se apresentam
como modelos de ruptura.
Outro cuidado que deve ser tomado que as reformas da administrao
pblica podem tornar-se facilmente polticas simblicas de mero valor retrico
(Gustaffson, 1983; March e Olsen, 1983; Battistelli, 2002). Polticos, funcionrios de carreira e empreendedores polticos em geral tentam manipular a
percepo coletiva a respeito das organizaes pblicas usando as reformas
administrativas como argumento para isso. No so raros os esforos de reforma da administrao pblica que avanam mais em autopromoo e retrica
do que em fatos concretos.
Por fim, qualquer verificao emprica sobre reformas da administrao
pblica deve estar atenta aos aspectos incrementais de mudana organizacional. Ao invs de falar em ascenso, predomnio e declnio de modelos organizacionais, talvez seja mais frutfero falar em um processo cumulativo de mudanas nas prticas e valores. Analiticamente um pesquisador pode encontrar
fragmentos de burocracia, APG, GE e GP dentro de uma mesma organizao.
At mesmo o patrimonialismo pr-burocrtico ainda sobrevive por meio das
evidncias de nepotismo, gerontocracia, corrupo e nos sistemas de designao de cargos pblicos baseados na lealdade poltica.
Ademais, entre organizaes e dentro de uma mesma organizao, o
pesquisador pode encontrar ainda diferentes graus de penetrao dos diversos
modelos organizacionais. A pesquisa sobre a adoo de modelos organizacionais deve verificar continuidades e descontinuidades dos modelos em diferentes unidades organizacionais, nveis hierrquicos e regies geogrficas.
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Questes de pesquisa que parecem longe de estar respondidas na realidade brasileira so: at que ponto reformas da administrao pblica foram efetivadas empiricamente? Em quais nveis organizacionais e de deciso
o aclamado aumento da discricionariedade gerencial vem acontecendo? Para
que tipo de deciso os gestores intermedirios gozam de liberdade (discricionariedade em como fazer ou discricionariedade no que fazer)? Existe realmente uma transio de mecanismos de controle em favor de mecanismos ex
post, a despeito de controles de processo?
Tais questes parecem longe de um entendimento pacfico e o trabalho
de pesquisa no campo poder respond-las apropriadamente se abordar as
diversas esferas da administrao pblica, nas diversas reas de polticas pblicas, nas diversas regies do pas. Assim, so de extrema importncia para
o acmulo de conhecimento a elaborao de estudos comparados, a organizao de projetos interinstitucionais que estudem as questes, e a pesquisa
usando a gramtica e os esquemas analticos j estabelecidos nas reas de
administrao pblica e polticas pblicas (policymaking studies).

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