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DOCUMENTO DE TRABAJO PER N 2 / FEBRERO 2016

AGENDA CONTRA
LA DESIGUALDAD:

FOTO: LORENA MONTELLANOS

Cinco temas crticos


para cerrar las brechas

El Per vive un momento crucial. Por un lado,


enfrenta el fin del auge econmico que
experiment gracias a los altos precios de
las materias primas, que lo llev a crecer en
promedio alrededor del 6% anual entre 2005 y
2013. Por el otro, est a puertas de un proceso
electoral que determinar quin gobernar el pas
hasta 2021. Las apuestas del nuevo gobierno
sern claves para reactivar la economa, as
como tambin para impulsar la equidad y la
inclusin social, elementos fundamentales de un
crecimiento sostenible.
Y es que hasta que no se enfrente el problema
de la desigualdad y sus mltiples expresiones, el

crecimiento sostenible ser solo una ilusin. La


desigualdad, entendida como aquellas diferencias
injustificadas e injustas en el acceso a recursos
y oportunidades, excluye a millones de peruanas
y peruanos que viven con derechos recortados.
Desigualdad es la nia o el nio de una zona rural
que no recibe educacin de calidad. Desigualdad
es la trabajadora que, pese a su buen desempeo
y esfuerzo, percibe menos que sus colegas
hombres. Desigualdad es el pequeo contribuyente
que soporta una pesada carga, mientras
sectores privilegiados disfrutan de dispensas y
exoneraciones. Todas estas situaciones expresan la
desigualdad en el da a da.

2 AGENDA CONTRA LA DESIGUALDAD: CINCO TEMAS CRTICOS PARA CERRAR LAS BRECHAS

avanzar en la justicia fiscal, promover un empleo


digno, impulsar el desarrollo rural y fortalecer
la gobernanza ambiental. Si logramos reducir la
desigualdad en estos y otros temas, iniciaremos
en 2021 nuestro tercer siglo de vida como un pas
mejor.

Estas brechas y barreras nos dividen e impiden


que construyamos el pas justo e integrado donde
aspiramos a vivir. Por ello, desde una perspectiva
de lucha contra la desigualdad, Oxfam en Per
quiere llamar la atencin sobre cinco puntos que
considera prioritarios para la agenda del prximo
gobierno: defender la inversin en las personas,

Se nos fue el tren?


Por aos escuchamos que esta vez sera
diferente y que el pas haba despegado:
crecimiento econmico continuo, ingresos
crecientes, crdito barato, baja inflacin. En
suma, un escenario favorable, celebrado con
declaraciones triunfalistas de quienes se
encargaban de las polticas pblicas. El xito del
modelo ocup titulares, y Per fue sealado
como un ejemplo de crecimiento y prosperidad
para la regin.

Pero el escenario ha cambiado y el auge


ha llegado a su fin. Las condiciones
excepcionalmente favorables, con precios
elevados para nuestras exportaciones, bajas
tasas de inters, dlar barato y flujos abundantes
de inversiones extranjeras, han quedado en el
pasado.1 Se habla de una nueva normalidad,
con crecimiento reducido, menor demanda por
nuestras materias primas y menores recursos
fiscales (ver Grfico 1).

Grfico 1: Termin el Milagro Peruano?


Los ingresos de la minera se han derrumbado y afectado seriamente los ingresos fiscales. Las
perspectivas indican que no se recuperarn fcilmente.

Tributos internos del sector minero (S/. millones)


% Participacin del sector minero en la recaudacin total
25%

S/.11.258
S/.10.633

S/.10.761
21%

S/.8.985
19%

S/.7.731

S/.8.132

18%
S/.7.181
15%

15%
11%

11%

S/.4.859

S/.7.430

9%

9%S/.4.349
6%

7% S/.3.124
5% S/.1.741
S/.1.092
2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Fuente: Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administracin Tributaria - Elaboracin propia

El modelo econmico basado en la exportacin de


materias primas ha mostrado sus limitaciones. Se
prev que durante el resto de la presente dcada
los precios del oro, cobre y dems exportaciones

mineras permanecern en niveles modestos2


(ver Grfico 2). As, los prximos aos estarn
caracterizados por la incertidumbre econmica y
el ajuste fiscal.3

Banco Interamericano de Desarrollo (2015). El laberinto: Cmo Amrica Latina y el Caribe - puede navegar la economa global Informe macroeconmico de Amrica Latina y el Caribe de 2015.

World Bank (2015). Commodity Markets Outlook October 2015. Washington. D.C.

Werner, Alejandro (2016). Amrica Latina y el Caribe en 2016: Ajustndose a una realidad ms dura. Disponible en:
http://blog-dialogoafondo.org/?p=6256

AGENDA CONTRA LA DESIGUALDAD: CINCO TEMAS CRTICOS PARA CERRAR LAS BRECHAS 3

Grfico 2: Llegaron las vacas flacas


Los precios internacionales de las materias primas continuarn bajos durante los siguientes aos, lo
que significa menos ingresos para el Estado peruano.

Precio histrico y proyectado en US$

8.828

del cobre / ton


Precio histrico y proyectado en US$
del oro / onza
5.807
5.000
1.569
1.041

1.075

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Fuente: Banco Mundial - Elaboracin propia

Las medidas que el Gobierno de Ollanta Humala


implement desde 2013 para dinamizar la
economa, como la Ley 30230, conocida como
el paquetazo ambiental, o la reduccin del
impuesto a la renta para las grandes empresas,
han debilitado las exigencias de la normatividad
socioambiental y generado una considerable
factura fiscal, lo que podra agravar los problemas
de la desigualdad extrema en el pas.4
La dcada pasada fue de fuerte dinamismo
econmico, pero de alguna manera tambin fue
otra dcada perdida. Crecimos mucho pero no
nos desarrollamos debidamente. Se increment
la riqueza pero no para todas las personas. La
economa se expandi, pero no se transform.
Hubo prosperidad, pero no se avanz en las
reformas necesarias. Pese a algunos avances,
como la reduccin de la incidencia de la pobreza
monetaria a la mitad entre 2004 y 2014, persisten
brechas y barreras de desigualdad que afectan a
millones de peruanas y peruanos, lo que bloquea
su progreso.
Hoy es reconocido, incluso por organismos
como el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario
Internacional (FMI), que no solo importa crecer

sino tambin cmo se crece y que el crecimiento


por s solo no basta para resolver el problema
de la desigualdad. Para el Per, la reduccin de
la desigualdad, particularmente en el acceso
a oportunidades, resulta imprescindible si no
queremos estancarnos y lograr un crecimiento
y desarrollo sostenible, como ha sealado la
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico (OCDE), entidad que asocia a las
economas ms desarrolladas del mundo, y a la
cual el Per aspira pertenecer.5
Por ello, la lucha contra la desigualdad
extrema implica resolver una agenda compleja,
que demanda esfuerzos y recursos, pero
principalmente voluntad poltica. El prximo
gobierno, sea cual fuere su posicin ideolgica,
y las principales fuerzas polticas, debern
asumir compromisos reales para enfrentar este
problema. Hay ejes de las polticas pblicas que
por su carcter y alcance tendrn que figurar
en el centro de la agenda 2016-2021 contra
la desigualdad: avanzar en la justicia fiscal,
preservar y priorizar la inversin en las personas,
promover el empleo digno, atender el desarrollo
rural y avanzar en la gobernanza ambiental.

Hay una diversidad de dispositivos legales vinculados y complementarios a la Ley 30230, incluidos los decretos supremos 0542013-PCM, 060-2013-PCM, 001-2015-EM, la Ley 30327 y los decretos legislativos 1192 y 1210, entre otros.

Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (2015). Multi-dimensional Review of Per.

4 AGENDA CONTRA LA DESIGUALDAD: CINCO TEMAS CRTICOS PARA CERRAR LAS BRECHAS

Avanzar en la justicia fiscal

FOTO: ARTURO CAEDO

I.

Durante los aos del auge econmico la


tributacin creci considerablemente,
triplicndose entre 2004 y 2014. Sin embargo, a
pesar de contar con mayores ingresos fiscales, el
Per es todava un pas donde se recauda tarde y
mal. El nuevo gobierno deber asumir la tarea de
construir una tributacin ms justa y progresiva,
que fortalezca la lucha contra la evasin y la
elusin fiscal, as como la reduccin gradual del
peso de los impuestos al consumo, que afectan a
todos los ciudadanos, pero especialmente a los de
menores ingresos.
La presente desaceleracin econmica y menor
tributacin ya se reflejan en el desbalance de
las cuentas fiscales, pues hemos pasado de
tener supervits a tener dficits, que se cubren
mediante el endeudamiento pblico, que si
bien est an en niveles reducidos no deja de
recordarnos los problemas de la deuda que
padecimos en los aos ochenta.6
Las medidas de reactivacin adoptadas hasta
el momento, como la reduccin del impuesto a
la renta a las empresas de 30% en 2014 al 28%
actual y un previsto 26% a 2019, no han logrado

reactivar la economa, y representan para el


fisco un costo considerable.7 Se estima que el
costo fiscal de estas medidas, incluyendo la
disminucin de ese impuesto, ha tenido un costo
anual aproximado de S/. 5.000 millones.8 Esta cifra
cuadruplica el presupuesto anual del programa de
transferencias monetarias condicionadas Juntos,
dirigido a familias en condiciones de pobreza. Las
rebajas tributarias no son medidas inocuas, sino
que implican una prdida sustancial de recursos
para el pas.
Pero adems, la estructura tributaria es
profundamente regresiva, pues los impuestos
al consumo, como el Impuesto General a las
Ventas (IGV) y el Impuesto Selectivo al Consumo
(ISC), que pagamos todos y todas, representan
ms del 60% de la recaudacin (ver Grfico 3).
En contraste, en las economas desarrolladas,
son los impuestos a la renta y a la riqueza
los que representan la mayor parte de los
tributos, y no los que salen del bolsillo de
todos los ciudadanos sin distincin. A menos
que se asuma una real reforma, el sistema
tributario peruano seguir siendo regresivo, y
se volver an ms regresivo en el futuro, y los

Segn el Marco Macroeconmico Multianual del MEF 2015, el total de la deuda pblica externa e interna ascenda a S/. 139 mil
millones, equivalente al 22,9% del PBI. Sin embargo, no se inclua en su clculo obligaciones considerables del Estado peruano
tales como los compromisos y obligaciones de pago por participacin en contratos de asociacin pblico privada (APP), que en
2015 alcanzaban los US$ 2.219 millones.

Semana Econmica (2014). Paquetes reactivadores: Por qu su impacto ha sido tan limitado?. Disponible en: http://
semanaeconomica.com/article/economia/macroeconomia/149118-paquetes-reactivadores-por-que-su-impacto-ha-sidotan-limitado/

La Repblica (2015). Tania Quispe: El nuevo gobierno que entre va a encontrar la casa arreglada. Disponible en: http://
larepublica.pe/15-01-2015/el-nuevo-gobierno-que-entre-va-a-encontrar-la-casa-arreglada

AGENDA CONTRA LA DESIGUALDAD: CINCO TEMAS CRTICOS PARA CERRAR LAS BRECHAS 5

Grfico 3: Una tributacin que recae sobre los hombros de la ciudadana


La regresividad tributaria se refleja en el fuerte peso de los impuestos al consumo (IGV e ISC) que todos
pagamos por los bienes y servicios que consumimos.

67%

66%

70%

68%

Participacin de impuestos a la
produccin y el consumo en los ingresos
tributarios del Gobierno Central
67%

63%
56%

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

57%

2007

60%

2008

64%

2009

63%

2010

60%

2011

64%
58%

60%

58%

2012

2013

2014

2015

Fuente: Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administracin Tributaria - Elaboracin propia

consumidores y usuarios continuarn pagando el


grueso de la cuenta fiscal.
Se requiere una tributacin justa y slida para
financiar adecuadamente los servicios del Estado,
pensando en uno dirigido a todas las ciudadanas y
ciudadanos. Actualmente la presin tributaria est
en alrededor del 16%, y la meta de llegar al 18% del
PBI establecida por el Acuerdo Nacional en 2002
ha sido pospuesta una y otra vez debido a su baja
popularidad poltica y a las presiones de sectores
y grupos econmicos que seran afectados.9 En el
mejor de los casos la meta se alcanzar en 2021.
De hecho, para los siguientes aos se prev que la
presin tributaria caer significativamente.10 Ello
tendr consecuencias para las arcas fiscales y
dificultar el financiamiento de la inversin pblica
que ha sido clave para la reduccin de la pobreza,
el desarrollo de infraestructura, la expansin de
servicios pblicos y la diversificacin productiva.
Un punto a tratar en cualquier reforma tributaria
es la evasin y elusin de impuestos. La evasin
en el pago de tributos, que incluye a los grandes
contribuyentes, representa miles de millones que

el Per pierde y que podran financiar la inversin


en las personas. Se estima que en el pago del
impuesto a la renta la evasin sobrepasa el 30%.11
Tan solo por operaciones no reales de empresas
que generan facturas por operaciones ficticias
se pierden cerca de S/. 9.000 millones anuales,
cifra equivalente a seis veces el presupuesto del
programa de alimentacin escolar Qali Warma.12 En
particular, en las grandes operaciones externas,
que envuelven precios de transferencias, los
niveles de evasin y elusin podran representar
unos US$ 3.000 millones anuales.13 El caso de la
reexportacin del gas de Camisea (el Consorcio
Camisea fue sancionado con ms de US$ 60
millones por no pagar regalas) es un buen ejemplo
de cmo el incumplimiento fiscal no es un tema
solo del informal y del pequeo contribuyente.14
Urge trabajar para reducir la evasin tributaria,
lo que podra permitir recaudar hasta S/. 25 mil
millones adicionales al ao, cifra equivalente
aproximadamente al 4% del PBI.15 Ello permitira
bajar la presin tributaria sobre las ciudadanas y
ciudadanos y contar con ms recursos para los
programas sociales y la inversin en las personas.

Acuerdo Nacional (2004). Informe de Seguimiento de las Polticas de Acuerdo Nacional. Disponible en: http://www2.
acuerdonacional.pe/seguimiento?q=informe-seguimiento#sthash.GD1i72Fa.dpuf

10

Ministerio de Economa y Finanzas (2015). Marco Macroeconmico Multianual 2016-2018 revisado. Lima.

11 Gestin (2014). La Sunat proyecta cerrar con una presin tributaria de 17% este ao. Disponible en: http://gestion.pe/
economia/sunat-proyecta-cerrar-presion-tributaria-17-este-ano-2098058
12

Gestin (2015). Editorial: Evasores en la mira. Disponible en: http://gestion.pe/opinion/editorial-evasores-mira-2139620

13

Sunat (2014). Nota de Prensa N 074-2014. Disponible en: http://www.sunat.gob.pe/salaprensa/2014/marzo/


NotaPrensa-N074-2014.doc

14

Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (2015). Caso CIADI N ARB/12/28 - Laudo. Disponible en:
www.italaw.com/sites/default/files/case-documents/italaw4284_0.pdf

15

Gestin (2015). Evasin tributaria en el Per asciende a S/. 25.000 millones, estima Geneva Group. Disponible en: http://
gestion.pe/economia/evasion-tributaria-peru-asciende-s-25000-millones-estima-geneva-group-2138881

6 AGENDA CONTRA LA DESIGUALDAD: CINCO TEMAS CRTICOS PARA CERRAR LAS BRECHAS

Qu planteamos?
Avanzar hacia una tributacin ms progresiva que reduzca el peso de los impuestos indirectos
que gravan nuestro consumo. La actual tasa de 18% del IGV es una de las ms elevadas de
Latinoamrica y su aplicacin es indiscriminada, afectando en mayor medida a los sectores de
menores recursos. Debe plantearse su gradual reduccin o racionalizacin, con menores tasas
para productos de consumo popular.
Fortalecer el compromiso contra la evasin y elusin tributaria, en particular de los grandes
agentes econmicos. Ello implica asumir medidas como el restablecimiento de mecanismos
claves para la lucha antielusin como la Norma XVI del Cdigo Tributario, o la implementacin de
las recomendaciones del Plan de Accin contra la erosin de la base imponible y el traslado de
beneficios (BEPS), promovido por la OCDE. 16 17
Encarar el problema de los grandes deudores tributarios, incluido el sinceramiento de la lista de
grandes deudores, e incorporar a quienes mantienen procesos administrativos y judiciales.

FOTO: PERCY RAMREZ

II. Defender la inversin en las personas

En un escenario con menor crecimiento y


menores ingresos fiscales resulta fundamental
preservar la inversin en las personas mediante
los programas sociales y la ampliacin de la
cobertura de servicios pblicos, elementos que
contribuyeron durante los ltimos aos a la
reduccin en los niveles de pobreza y a la mejora
en rubros crticos como la desnutricin infantil

o la mortalidad materna. Sin embargo, preocupa


que para balancear las presiones presupuestales
esta indispensable inversin social haya
empezado a ser congelada o reducida. Tal es el
caso del presupuesto de apertura 2016 para el
sector salud, que se reduce con respecto a 2015.
De hecho, la inversin del Per en ese sector est
muy por debajo de otros pases de la regin: para

16

Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (2014). Plan de accin contra la erosin de la base imponible y el
traslado de beneficios.

17

Pecho, Miguel, Fernando Velayos y Luis Arias (2016). Documento de Poltica Tributaria 2016 2021. CIES. Lima

AGENDA CONTRA LA DESIGUALDAD: CINCO TEMAS CRTICOS PARA CERRAR LAS BRECHAS 7

2016, el presupuesto pblico en salud apenas


alcanza el 2,1% del PBI, menos de la mitad del
porcentaje que destinan Argentina (5,4%), Brasil
(5%) o Uruguay (4,5%).18
En un pas en el que buena parte de la poblacin
pertenece a un grupo vulnerable (mujeres
indgenas, adultos mayores, personas con
discapacidad, entre otros), las polticas sociales
deben fortalecerse y no debilitarse. Sin embargo,
el Gobierno ha anunciado que en 2016, 50 mil
familias saldrn del programa Juntos.19 Aunque
asegura que esta reduccin no se debe a
presiones presupuestales sino a un proceso
de inflexin, pues argumenta hay familias
que ya salieron de la pobreza, preocupa que
esta medida se d justamente en un escenario
de menor crecimiento econmico. Las familias
que saldrn de Juntos corren el riesgo de
volver a caer en la pobreza, al ser altamente
vulnerables a situaciones adversas como la
prdida del empleo o una enfermedad familiar, si
su salida de la cobertura no est acompaada de
adecuada capacitacin y apoyo para desarrollos
productivos.20
Se ha anunciado tambin que el programa
Pensin 65, que atiende actualmente a ms

de medio milln de peruanas y peruanos, no


incrementar beneficiarios pese a que los adultos
mayores son una creciente parte de la poblacin
vulnerable del pas. Tambin hay incertidumbre
sobre el avance de iniciativas como el Programa
de Pensin por Discapacidad Severa, que para
2016 apenas tiene una modesta meta de 4.500
personas, cuando se estima que cerca de
100 mil ciudadanas y ciudadanos padecen de
discapacidad severa y viven en la pobreza. 21 22
La brecha entre la cobertura formal y nominal
es evidente en muchos aspectos del campo
social. Ciudadanas y ciudadanos tienen un
acceso precario a servicios esenciales como
salud, educacin, agua y desage, entre otros.
Ejemplo de esta brecha es el Seguro Integral
de Salud (SIS), que provee atencin a los ms
pobres (ver Grfico 4). El crecimiento del SIS
durante la pasada dcada ha sido espectacular,
pues quintuplic el nmero de asegurados hasta
alcanzar los 16 millones. Sin embargo, su nivel de
financiamiento se ha mantenido muy por debajo
de los niveles demandados por organismos como
la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), a
fin de garantizar una adecuada atencin de salud
a las personas aseguradas.23

Grfico 4: Con cobertura de salud pero con insuficiente financiamiento


Aunque crecieron los recursos del SIS, se est lejos de cubrir los requerimientos de financiamiento
para una cobertura efectiva. Ahora nos hemos estancado.
Asignacin por afiliado del SIS
(S/. anuales)
Requerimiento por
afiliado establecido por
estudio actuarial

Asignacin requerida por


afiliado del SIS para plena
cobertura (S/. anuales)

S/.81

2006

S/.38

S/.45

2007

2008

S/.360

S/.36

S/.37

S/.45

S/.52

S/.67

2009

2010

2011

2012

2013

S/.88

2014

S/.106

S/.101

2015

Estimado
2016

Fuente: Seguro Integral de Salud - Elaboracin propia

18

Per - Inversin en la Infancia (2015). Se reduce presupuesto del sector Salud para el ao 2016. Disponible en:
http://inversionenlainfancia.net/blog/entrada/noticia/2836/0

19

Gestin (2015). Gobierno iniciar reduccin de beneficiarios de emblemtico programa social Juntos. Disponible en:
http://gestion.pe/economia/gobierno-iniciara-reduccion-beneficiarios-emblematico-programa-social-juntos-2144991

20

Aunque existe el programa Haku Wiay / Noa Jayatai de apoyo productivo dirigido hacia los hogares rurales en situacin de
pobreza y extrema pobreza, su cobertura es al presente muy reducida. Para el ao 2015 la intervencin proyectada era en
apenas 32 mil hogares en 70 distritos, menos del 4% de todos los distritos existentes en el Per.

21

Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (2015). Pensin no contributiva. Disponible en: http://www2.congreso.gob.
pe/sicr/comisiones/2015/com2015inclusion.nsf//pubweb/CB4F496287465AFE05257EE30073A22B/$FILE/PPT_CONADIS.PDF

22

SODIS (2013). Personas con discapacidad severa es el sector ms excluido de la poblacin. Disponible en: http://sodisperu.
org/2013/11/19/nota-de-prensa-personas-con-discapacidad-severa-es-el-sector-mas-excluido-de-la-poblacion/

23

Foro Salud (2015). Propuesta de Presupuesto Pblico 2016 - Seguro Integral de Salud. Disponible en: http://www.forosalud.
org.pe/INFORME%20MCLCP%20SOBRE%20FINANCIAMIENTO%20SIS%202016%20EN%20PROYECTO%20DE%20PRESUPUESTO.pdf

8 AGENDA CONTRA LA DESIGUALDAD: CINCO TEMAS CRTICOS PARA CERRAR LAS BRECHAS

Actualmente la asignacin per cpita de recursos


del Seguro Integral de Salud (SIS) es menos de un
tercio de lo que se requerira. Se estima que se
necesita elevar la asignacin del SIS a cerca del 1%
del PBI, pero apenas alcanza el 0,25%. Ms an, para
2016 el presupuesto de apertura del SIS disminuye
en ms de S/. 80 millones respecto a 2015.

los ltimos puestos a nivel regional en este


concepto.24 Nada expresa mejor la situacin
que el no cumplimiento de la meta establecida
en 2002 en el Acuerdo Nacional de elevar los
recursos pblicos para la educacin hasta el
6% del PBI. Hoy, casi 15 aos despus y pese
a avances significativos en aos recientes, se
destina poco ms del 4% del PBI y la meta del 6%
ha sido pospuesta hasta 2021 (ver Grfico 5).

De igual manera, el gasto pblico en educacin


es insuficiente, por lo que el Per figura en

Grfico 5: Pero la educacin, ay ... sigui desfinanciada


En 2002 el Acuerdo Nacional estableci como meta destinar el 6% del PBI de financiamiento para la
educacin. Pese a avances recientes, an se est lejos de alcanzar la meta.
Asignacin presupuestal para
la educacin (% PBI)

Meta establecida en
el Acuerdo Nacional
de 2002

Compromiso establecido en el
Acuerdo Nacional (%PBI)

6%
4,1%

2,8%

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas - Elaboracin propia

Qu planteamos?
Mantener y fortalecer la inversin en programas sociales, enfatizando aquellos que tienen
impacto directo en la reduccin de la pobreza, tales como Juntos o Pensin 65. En el caso de
Juntos, se debe orientar y reforzar su vnculo con otros programas de desarrollo productivo.
Convertir la cobertura nominal del SIS en cobertura real con adecuado financiamiento, con
la meta de alcanzar a 2021 un nivel de recursos por asegurado equivalente al que ha sido
determinado por estudio actuarial.
Cumplir con el compromiso del Acuerdo Nacional de elevar la asignacin presupuestal para la
educacin a por lo menos el 6% del PBI, meta que se estableci en 2002 y que ha sido incumplida
y pospuesta continuamente.25

24

Medido como porcentaje del Producto Bruto Interno. Data de la CEPAL disponible en:
http://interwp.cepal.org/sisgen/ConsultaIntegradaFlashProc_HTML.asp

25

Acuerdo Nacional (2002). 12da Poltica de Estado del Acuerdo Nacional: Acceso Universal a una Educacin Pblica Gratuita y
de Calidad y Promocin y Defensa de la Cultura y del Deporte. Disponible en: http://acuerdonacional.pe/politicas-de-estadodel-acuerdo-nacional/politicas-de-estado%E2%80%8B/politicas-de-estado-castellano/ii-equidad-y-justicia-social/12acceso-universal-a-una-educacion-publica-gratuita-y-de-calidad-y-promocion-y-defensa-de-la-cultura-y-del-deporte/

AGENDA CONTRA LA DESIGUALDAD: CINCO TEMAS CRTICOS PARA CERRAR LAS BRECHAS 9

FOTO: PERCY RAMREZ

III. Impulsar un empleo digno

Durante los aos de auge econmico se


registraron avances importantes pero
insuficientes en el campo laboral. Se generaron
empleos, las remuneraciones aumentaron y
se redujo moderadamente la informalidad. Sin
embargo, la realidad laboral en el Per sigue
marcada por una dbil institucionalidad, ante
las carencias de polticas claras que mejoren la
situacin y capacidad de las trabajadoras y los
trabajadores.
La remuneracin mnima vital hoy es apenas
un tercio de lo que era hace 40 aos. Es decir,
un retroceso que se dio en los aos ochenta y
noventa, entre otros factores, consecuencia
de la crisis econmica y social, y subsecuente
liberalizacin laboral, as como de la incapacidad

de avanzar coherentemente en recuperar


estndares aceptables (ver Grfico 6).
Actualmente el Per tiene una de las
remuneraciones mnimas ms bajas de
Latinoamrica, que apenas alcanza para cubrir la
mitad de la canasta bsica familiar.26 Desde junio
de 2012 no hay un reajuste de la remuneracin
mnima, siendo el pas sudamericano que ms
tiempo lleva sin reajustes, pese a la inflacin
acumulada y al incremento de la productividad
de las trabajadoras y de los trabajadores, lo
que justificara un reajuste no menor del 10%.27
La oposicin de grupos empresariales que
argumentan que se desalentara la formalizacin
y se perdera competitividad se ha impuesto en la
discusin.28 29

26

La Repblica (2014). El sueldo mnimo en el Per, uno de los ms bajos de Latinoamrica. Disponible en:
http://larepublica.pe/23-02-2014/el-sueldo-minimo-en-el-peru-uno-de-los-mas-bajos-de-latinoamerica

27

En marzo de 2015, el ministro de Trabajo, Daniel Maurate, seal que desde 2014 una comisin de expertos haba evaluado que
el aumento del salario mnimo vital debera incrementarse en 10% debido a la inflacin y al crecimiento de la productividad de
las trabajadoras y los trabajadores.

28

Gestin (2016). Empresas no sobreviviran a un aumento de la RMV.

29

Gestin (2015). El sueldo mnimo en Per ya es de S/. 937,50, afirma Comex Per. Disponible en:
http://gestion.pe/economia/sueldo-minimo-peru-ya-s-93750-afirma-comexperu-2123425

10 AGENDA CONTRA LA DESIGUALDAD: CINCO TEMAS CRTICOS PARA CERRAR LAS BRECHAS

Grfico 6: Justicia Laboral: tarea pendiente


Aunque el crecimiento econmico conllev una mejora de los indicadores laborales, el nivel de la actual
remuneracin mnima vital es menos de un tercio de lo que era hace 40 aos, segn el INEI.

347

ndice de la Remuneracin
Mnima Vital estimado por el INEI

112

1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica - Elaboracin propia

Las constantes paralizaciones y trabas al


Consejo Nacional del Trabajo y la debilitada
institucionalidad de las polticas de reajuste
y mejora del salario mnimo reflejan la falta
de voluntad poltica para encarar el tema.30
En resumen, carecemos de una poltica clara
sobre el salario mnimo, que permita ajustarlo
peridicamente en base a criterios tcnicos,
como es normal en otros pases.
La situacin laboral de los jvenes es
particularmente preocupante. Uno de cada cinco
jvenes entre los 15 y los 29 aos ni estudia ni
trabaja (los llamados Ninis), siendo en muchos
casos forzados a la inactividad.31 Si examinamos
el caso de las jvenes mujeres, esta proporcin
sube a 24%.32 Son ms de milln y medio de
personas que no estn avanzando acadmica

o profesionalmente, ni ganando instruccin y


experiencia, a fin de optimizar sus posibilidades
de progresar en la vida. Otro ejemplo de la
vulnerabilidad del empleo juvenil es su tasa
de desempleo, que triplica la de las personas
adultas33. Con la desaceleracin econmica, las
perspectivas para los jvenes que anualmente
se incorporan al mercado laboral se tornan ms
crticas, siendo fundamentales los programas
de capacitacin y promocin laboral juvenil,
los cuales reciben recursos mnimos que no
les permiten tener un real impacto. El Programa
Nacional de Empleo Juvenil recibe apenas el
0,02% del presupuesto pblico y entre 2011 y
2016 atendi apenas a 90 mil jvenes, cuando
durante esos aos alrededor de milln y medio
lleg a edad laboral.34

30

Gestin (2015). Consejo Nacional de Trabajo se reactivar el 9 de abril, anuncia el MTPE. Disponible en:
http://gestion.pe/economia/consejo-nacional-trabajo-se-reactivara-9-abril-anuncia-mtpe-2126783

31

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (2014). Panorama Social 2014. Santiago de Chile.

32

Secretara Nacional de la Juventud, Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (2012). Per: Resultados finales de la 1ra
Encuesta Nacional de la Juventud 2011. Lima.

33 Organizacin Internacional del Trabajo (2013). Trabajo decente y juventud en Amrica Latina: Polticas para la accin.
Lima.
34

En el Presupuesto Pblico para 2016 se asignan S/. 39,8 millones.

AGENDA CONTRA LA DESIGUALDAD: CINCO TEMAS CRTICOS PARA CERRAR LAS BRECHAS 11

De igual modo, la situacin de la mujer


trabajadora, ms all de avances graduales, no
ha superado las barreras de la desigualdad, lo
que se refleja en aspectos como la brecha en
los ingresos, el no reconocimiento del trabajo
familiar no remunerado y la persistencia del
empleo vulnerable. El ingreso laboral promedio
de una mujer sigue siendo inferior al de un
hombre en casi un tercio, y dicha proporcin
es la misma que exista antes del auge

econmico.35 Pese a la mejora generalizada


en los ingresos, el porcentaje de mujeres
ocupadas que percibe ingresos inferiores a
la lnea de la pobreza si bien se ha reducido,
an duplica el porcentaje de los hombres.36
Asimismo, en promedio, las mujeres dedican
aproximadamente 42 horas semanales al trabajo
familiar no remunerado, casi dos veces y media
que lo que dedican los varones.37

Qu planteamos?
Un compromiso concreto y viable para incrementar la remuneracin mnima vital y fortalecer
su institucionalidad, reconociendo a las instancias pertinentes como el Consejo Nacional
del Trabajo, e introduciendo mecanismos neutrales de reajuste peridico, estableciendo
un rgimen diferenciado para micro y pequeas empresas a fin de no desalentar su
formalizacin.
Atender las brechas y barreras de gnero en el empleo poniendo nfasis en la diferencia
en ingresos laborales, con polticas incluyentes de capacitacin y acceso al mercado
laboral, as como visibilizar y reconocer el valor econmico y social del trabajo familiar no
remunerado.
Generar oportunidades para los jvenes, fortaleciendo y expandiendo los programas de
empleabilidad y capacitacin juvenil, as como los incentivos para la contratacin de
jvenes, con apoyo estatal, de tal manera que no implique la reduccin de beneficios y
derechos laborales.

35

INEI (2015). Estadsticas con Enfoque de Gnero - Informe tcnico N 4 - Diciembre 2015. Lima.

36

Presidencia del Consejo de Ministros, Sistema de Naciones Unidas en Per (2013). Per: Tercer Informe Nacional de
Cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Lima.

37

Datos de la Encuesta Nacional de Uso del Tiempo, publicado por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe,
disponibles en: http://interwp.cepal.org/sisgen/ConsultaIntegradaFlashProc_HTML.asp

12 AGENDA CONTRA LA DESIGUALDAD: CINCO TEMAS CRTICOS PARA CERRAR LAS BRECHAS

FOTO: PERCY RAMREZ

IV. Promover el desarrollo rural

El auge de las materias primas fue de alguna


manera un arma de doble filo, pues por un lado
gener considerables beneficios al pas, pero
por el otro propici un sentido de falsa seguridad
y complacencia. Se asumi que los precios
y la demanda por nuestras exportaciones se
mantendran elevados indefinidamente, y no
se le dio el peso adecuado a la formulacin
y adopcin de estrategias y medidas que
contribuyeran a la sostenibilidad del crecimiento
y del desarrollo. Con el fin del auge, temas como
la industrializacin y la diversificacin productiva
vuelven a tener peso en la agenda pblica.
Sin embargo, los esfuerzos para promover
sectores productivos alternativos son an
insuficientes y dispersos, y demandarn una
fuerte inversin de tiempo, esfuerzos y recursos
antes de que se vean los frutos. Con el cambio
de gobierno, la incertidumbre en torno a la
continuidad de las polticas de promocin y
diversificacin que finalmente se han empezado
a desarrollar complica an ms los esfuerzos
por fortalecer y transformar las estructuras
productivas del pas. La apuesta, entonces, para
el prximo quinquenio debe ser por un desarrollo

ms amplio y equilibrado, en el que la minera y


otros sectores jueguen en pared.
Pero transformar y diversificar la economa no
ser una tarea fcil. La mejora de la eficiencia,
la reduccin de costos, la generacin de valor
agregado o el desarrollo de cadenas productivas
son elementos que deben abordarse. En ese
sentido, corresponde dar prioridad a los sectores
que tienen un considerable impacto econmico
y social pero que histricamente no han sido
debidamente atendidos por las polticas de Estado.
Es el caso de la agricultura familiar, poco
considerada en las polticas pblicas.38 Este
sector es de suma importancia: representa el
98% de las unidades agropecuarias existentes
en el pas, emplea a ms de 3,1 millones de
personas, entre ellas 1,2 millones de productoras
mujeres, y juega un papel clave para la seguridad
alimentaria.39 Sin embargo, este sector ha
sido el convidado de piedra de las polticas de
Estado, que han apuntado a favorecer a la gran
agricultura de exportacin y la concentracin de
tierras.40

38

Agricultura familiar es aquella en la que una familia posee y trabaja directamente una unidad agropecuaria (por lo general, de
pequea extensin y con acceso limitado a recursos como mano de obra, agua, servicios financieros, etc.).

39

Eguren, Fernando y Miguel Pintado (2015). Contribucin de la Agricultura Familiar al Sector Agropecuario en el Per. CEPES COECI. Lima

40

Burneo, Zulema (2011). El proceso de concentracin de la tierra en el Per. Coalicin Internacional para el Acceso a la Tierra. Roma.

AGENDA CONTRA LA DESIGUALDAD: CINCO TEMAS CRTICOS PARA CERRAR LAS BRECHAS 13

Esta situacin se manifiesta en los insuficientes


recursos pblicos que los productores agrcolas
reciben. Apenas 1 de cada 10 agricultores
accede a crdito o a asistencia tcnica.41 42 La
vulnerabilidad de este sector frente a fenmenos
extremos, como los causados por el cambio
climtico, es tambin elevada (se calcula que
ms de la mitad de los agricultores familiares
depende hoy de lluvias irregulares para sus

cultivos). Al ser el Per un pas reconocido


como altamente vulnerable al cambio climtico,
y siendo las reas rurales particularmente
vulnerables, la construccin de capacidades de
adaptacin y resiliencia es un tema urgente para
los hogares agrcolas, los cuales tienen el doble
de probabilidades de ser afectados por eventos
climticos, en comparacin con hogares no
agrcolas.43

Qu planteamos?
Abordar una agenda para la agricultura familiar centrada en sus temas crticos: titulacin
colectiva e individual, acceso al crdito y capacitacin. En particular, el apoyo a las mujeres
productoras a cargo de 600 mil unidades agropecuarias debe ser uno de los ejes para la
transformacin de la agricultura familiar, lo que tendr un impacto directo e inmediato sobre el
desarrollo rural y la disminucin de la pobreza.
Implementar adecuadamente la Estrategia Nacional de Agricultura Familiar as como la
reglamentacin de la Ley de Agricultura Familiar, promulgada en 2015, que considere los
presupuestos destinados a la misma, que le permita al pas cumplir con sus compromisos en el
marco del plan Amrica Latina sin Hambre al 2025 impulsado por la Organizacin de las Naciones
Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO), la Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe (CEPAL) y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos (CELAC).
Un tema crtico es el avance de los procesos de titulacin y saneamiento legal, tanto a nivel
colectivo como individual. En la Amazona peruana existen ms de 2.000 comunidades nativas,
de las cuales 625, a pesar de estar reconocidas, no estn tituladas, otras 265 demandan
ampliaciones y 350 ni siquiera han sido reconocidas por el Estado.44 Similares retrasos existen
en la titulacin individual, siendo particularmente grave la situacin de las mujeres productoras,
pues apenas una de cada 20 productoras cuenta con ttulos de propiedad.45
Apoyar y fortalecer los programas sociales y la inversin pblica con un impacto positivo
sobre la agricultura familiar. Los beneficios de la expansin de la infraestructura vial de
telecomunicaciones o de servicios bsicos en los espacios rurales son fundamentales, por
lo que es clave que estas iniciativas se expandan.46 En ese esfuerzo se sugiere impulsar
la eficiencia y transparencia en el manejo de tales programas, incluida la participacin y la
vigilancia ciudadana.

41

Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (2013). Resultados Definitivos. IV Censo Nacional Agropecuario 2012. Lima.

42

En el caso de asistencia tcnica, se refiere a capacitacin, asistencia y asesora recibida durante los ltimos 12 meses.

43

OXFAM (2014). Climate shocks, food and nutrition Security.

44

Aiedesep: http://www.aidesep.org.pe/cipta/

45

Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (2012). Plan Nacional de Igualdad de Gnero 2012 2017. Lima.

46

Webb, Richard (2013). Conexin y despegue rural. Instituto del Per Universidad San Martn de Porres. Lima.

14 AGENDA CONTRA LA DESIGUALDAD: CINCO TEMAS CRTICOS PARA CERRAR LAS BRECHAS

FOTO: DAVID STUBBS

V. Avanzar en la gobernanza
socioambiental

En un escenario de menores precios de las


materias primas, debilitamiento de la normativa
ambiental y conflictividad social, las industrias
extractivas tendrn que jugar un rol ms
balanceado y articulado con un proyecto de
desarrollo nacional sostenible econmica, social
y ambientalmente. No obstante la respuesta
oficial ha sido redoblar la apuesta por las grandes
inversiones como reactivadoras centrales de
la economa.47 En esa lnea, desde 2013 se
vienen adoptando medidas dirigidas a facilitar
las grandes inversiones, principalmente en los
sectores extractivos mediante la reduccin de las
exigencias de las regulaciones ambientales, para
lo cual se ha recurrido a normas controversiales
y cuestionadas como la Ley 30230, cuyo
impacto y costo para el pas no ha sido aclarado
debidamente.48 49

Sin embargo, la inversin privada en actividades


extractivas ha cado en aos consecutivos y se
prev que seguir cayendo en 2016.50 En el caso de
la minera, tras el inicio de operaciones de proyectos
como Las Bambas o la ampliacin de Cerro Verde
hay incertidumbre sobre el desarrollo de nuevos
proyectos de importancia en los prximos aos.51
La realidad es que la contraccin de la inversin
minera es un fenmeno global que afecta al Per y
a otros pases productores, lo que se explica por la
cada en los precios internacionales de los metales
(ver Grfico 7).52 Cabe recordar que esta cada
responde a fenmenos de carcter global como
la desaceleracin de la economa china, que se
refleja en la contraccin de la demanda global por
materias primas y, por ende, en una contraccin
de las inversiones mineras a nivel mundial.53 54

47

Ministerio de Economa y Finanzas (2015). Marco Macroeconmico 2016 - 2018 revisado. Lima.

48

Muqui Grufides (2015). Paquetes normativos 2013-2015 y su impacto en los derechos fundamentales en el Per - Manual. Lima.

49

En particular, se ha debilitado al Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA) al limitar su funcin sancionadora
durante tres aos y reducir sus fuentes de financiamiento.

50

Gestin (2015). Inversin privada seguir contrayndose hasta 2016 por deterioro de confianza empresarial. Disponible en:
http://gestion.pe/economia/inversion-privada-seguira-contrayendose-hasta-2016-deterioro-confianza-empresarial-2141579

51

Ministerio de Energa y Minas (2015). Cartera estimada de proyectos mineros. Lima. Disponible en:
http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/file/Mineria/INVERSION/2015/CEP%2010-2015.pdf

52

The Guardian (2014). The mining investment boom is over, so where to now?. Disponible en:
http://www.theguardian.com/business/grogonomics/2014/aug/29/mining-investment-boom-is-over-so-where-to-now

53

PriceWaterhouse (2015). Mine 2015: The gloves are off - Review of global trends in the mining industry. Disponible en:
https://www.pwc.se/sv/metal-mining/assets/mine-2015-gloves-are-off.pdf

54

Deloitte (2015). Tracking the trends 2016: The top 10 issues mining companies will face in the upcoming year. Canad.

AGENDA CONTRA LA DESIGUALDAD: CINCO TEMAS CRTICOS PARA CERRAR LAS BRECHAS 15

Grfico 7: La inversin en los tiempos de precios bajos


El estancamiento de la inversin minera en el Per no es ajeno al descenso de los precios
internacionales, que afecta a los pases productores.
Inversin minera (US$ millones)
ndice de precios
internacionales de metales

9.727
8.503

8.654

7.243
5.546
4.069
2.822

2009

2010

2011

2012

2013

2014

A setiembre
2015

Fuente: Banco Mundial, Ministerio de Energa y Minas - Elaboracin propia

Igualmente, la conflictividad social (ver Grfico


8) se increment en esos mismos aos y se
evidenci la brecha entre las expectativas y los
reales beneficios percibidos por las poblaciones
locales, y el no reconocimiento de sus derechos
y demandas, as como la reaccin ante los
impactos negativos de la actividad minera.
En particular, los retrasos y bloqueos en la
implementacin del derecho a la consulta previa
libre e informada constituyen elementos que
alimentan la inestabilidad y la conflictividad
alrededor de las industrias extractivas.

Sincerar el impacto socioambiental de la minera


y otras actividades extractivas de manera
responsable y neutral es clave para una relacin
armoniosa con esos sectores. As como se
reconocen los aportes y beneficios que la minera
genera, es necesario reconocer sus impactos
negativos, con el propsito de lograr un balance
que beneficie y concilie los intereses pblicos
y privados. Por ejemplo, la multiplicacin de
pasivos ambientales mineros a lo largo de la
pasada dcada de auge minero constituye una
pesada herencia que impacta sobre el bienestar
de la poblacin local, y que tendr que ser
asumida.

Grfico 8: Un sector y una conflictividad que crecieron


Paradjicamente, los aos del auge provocaron la multiplicacin de los conflictos socioambientales,
en su mayora alrededor de la minera.

Conflictos identificados por la Defensora del Pueblo


Conflictos por temas socioambientales
% Conflictos socioambientales
69%
267

246

124

97

73
19%14
diciembre
2005

93

78
20

diciembre
2006

227

223

197
117

126

216
148

211

210
139

139

145

37
diciembre
2007

diciembre
2008

diciembre
2009

Fuente: Defensora del Pueblo - Elaboracin propia

diciembre
2010

diciembre
2011

diciembre
2012

diciembre
2013

diciembre
2014

diciembre
2015

16 AGENDA CONTRA LA DESIGUALDAD: CINCO TEMAS CRTICOS PARA CERRAR LAS BRECHAS

El fin del auge de las materias primas ofrece,


paradjicamente, la oportunidad para repensar
y replantear la relacin de las actividades
extractivas con el pas. Es posible la opcin
por un desarrollo ms equilibrado, en el que la
minera y otras actividades extractivas jueguen
un papel central, con una tributacin adecuada y
transparente, el reconocimiento y remediacin de
los impactos y el reconocimiento de los derechos
de la poblacin que vive alrededor de sus

operaciones. El relanzamiento de los procesos


de ordenamiento territorial y de consulta previa
constituyen, en ese sentido, elementos claves
para la prevencin y solucin de conflictos, as
como la base para un proceso de desarrollo
planificado y sostenible en lo econmico, pero
tambin en lo socioambiental, lo que permitir
al pas alcanzar los estndares propios de los
pases desarrollados, como los agrupados en la
OCDE.

Qu planteamos?
Revisar y eliminar medidas y dispositivos regresivos en temas medioambientales, particularmente la
Ley 30230 (paquetazo ambiental) y normas vinculadas. 55
Reafirmar la gobernanza y la institucionalidad socioambiental alrededor del Ministerio del Ambiente
y del Ministerio de Cultura, el Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA) y el Servicio
Nacional de Certificacin Ambiental (Senace), entre otras instituciones relevantes, incluida la
preservacin de su rango y aumento de recursos presupuestales.
Reafirmar la vigencia de la Ley de Consulta Previa y asegurar su debida aplicacin, y con ello otorgar
a las entidades competentes (encabezadas por el Ministerio de Cultura) autonoma, capacidad de
decisin y coordinacin, as como recursos, de manera que se garantice la participacin activa de
las poblaciones indgenas y de organismos garantes como el Ministerio Pblico y las Defensoras del
Pueblo.

55

Incluidos los decretos supremos 054-2013-PCM, 060-2013-PCM y 001-2015-EM, las leyes 30230 y 30327, y los decretos
legislativos 1192 y 1210.

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