Ocupao Irregular do Solo e Infra-estrutura Urbana:

o Caso da Energia Eltrica

Por Victor Carvalho Pinto

1. A logstica da ocupao irregular do solo urbano

O parcelamento irregular 1 do solo urbano responsvel por inmeros
problemas vivenciados pelos moradores das principais cidades brasileiras. Dentre outros
transtornos por ele causados, destacam-se: desarticulao do sistema virio, dificultando o
acesso de nibus, ambulncias, viaturas policiais e caminhes de coleta de lixo; formao de
bairros sujeitos a eroso e alagamentos; assoreamento de rios, lagos e mares; ausncia de
espaos pblicos para implantao de equipamentos de sade, educao, lazer e segurana;
comprometimento dos mananciais de abastecimento de gua e do lenol fretico; riscos de
acidentes e incndios decorrentes de ligaes clandestinas de energia eltrica; aumento dos
custos de urbanizao.

Mais do que um simples detalhe na catica configurao das cidades

brasileiras, a desarticulao entre as polticas setoriais e a poltica urbana desempenha papel
primordial. Ningum ocupa definitivamente um terreno se no obtiver acesso a pelo menos
trs infra-estruturas: gua, energia e transportes. No h assentamentos clandestinos em reas
distantes das redes de infra-estrutura. Eles sempre se situam nas suas proximidades, a partir
das quais so feitas ligaes clandestinas, os chamados gatos. Estas so realizadas por
verdadeiros empresrios, que furtam gua e energia eltrica no atacado, para vend-las no
varejo aos demais moradores.

Posteriormente, as concessionrias oficializam essas ligaes e passam a

cobrar tarifas. Ainda assim, tm grande a dificuldade em gerenciar o servio, uma vez que, em

Artigo publicado no livro Temas de Direito Urbanstico 5. Imprensa Oficial/Ministrio Pblico do Estado de
So Paulo. 2007.

No presente texto, as expresses parcelamento irregular, assentamento irregular e loteamento clandestino

so empregadas como sinnimas e abrangem qualquer forma de ocupao do solo urbano realizada sem
licenciamento urbanstico, seja por empreendedores privados, seja pelos prprios moradores, individual ou
coletivamente.

muitos casos, seus funcionrios so hostilizados pelos moradores, o que dificulta o combate a
fraudes e o desligamento de unidades inadimplentes.

A oficializao das ligaes clandestinas fundamental para a expanso do

assentamento, no apenas por dar origem a um desejado documento de comprovao da posse
a conta de luz mas principalmente por estender a rede oficial, permitindo a implantao
de novos gatos nas reas contguas. Alm disso, estimula o adensamento das reas
atendidas e estimula a formao de novos loteamentos clandestinos, na medida em que cria a
expectativa de seu atendimento.

A distribuio de energia eltrica a loteamentos clandestinos o elo mais frgil

do processo de ocupao irregular do solo urbano. At hoje, o controle desse processo tem-se
limitado a espordicas medidas administrativas, como multas e embargos de obras, no so
obedecidas. Em alguns raros casos, o poder pblico faz a demolio das edificaes. A
eficcia dessas medidas limitada, entretanto, diante da quantidade de infraes a serem
combatidas e da omisso da maior parte das autoridades municipais.

Muito mais simples, entretanto, que fiscalizar centenas de loteamentos e

milhares de edificaes construdas clandestinamente controlar dezenas de concessionrias
de servios pblicos, sem os quais a ocupao do solo no tem como prosperar. Trata-se de
adotar uma abordagem logstica para o controle do uso do solo: impedir que o assentamento
tenha acesso a gua, energia eltrica e transportes pblicos, que so insumos indispensveis
sua consolidao.

A energia eltrica o insumo sobre o qual o poder pblico tem maior controle.
O transporte pode ser facilmente oferecido por pequenos empresrios, a exemplo das vans
clandestinas que se disseminaram amplamente nas principais cidades brasileiras. A gua pode
ser obtida em muitos lugares pela escavao de poos de difcil fiscalizao. J a energia
depende diretamente das redes oficiais de distribuio, uma vez que os gatos s so viveis
nas suas imediaes. Alm disso, as ligaes clandestinas de energia podem ser facilmente
identificadas e removidas.

Apesar de sua importncia para o desenvolvimento urbano, entretanto, a

proviso de servios pblicos est dissociada da poltica urbana. As concessionrias de
saneamento bsico e de distribuio de energia eltrica, em particular, no se consideram
submetidas legislao urbanstica. O abastecimento de gua e de energia a loteamentos
clandestinos ocorre antes de uma eventual regularizao urbanstica e jurdica do
assentamento pelas autoridades competentes, que no so sequer consultadas.

O comportamento das concessionrias no pode ser explicado pela busca de

lucros. Em muitos casos, a proviso de servios a determinados assentamentos antieconmica e resulta em prejuzos. No caso da distribuio de energia eltrica, o que explica a
atuao das distribuidoras a regulao econmica a que esto submetidas. A Agncia
Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) as induz a atuar dessa maneira, por meio da regulao
econmica das respectivas tarifas.

Nesse sentido, fundamental que a regulao setorial seja harmonizada com a

legislao urbanstica e ambiental, de modo a tornar a infra-estrutura urbana um instrumento
de ordenamento territorial.

2. Princpios da Poltica Urbana

A Poltica Urbana objeto de tratamento constitucional desde 1988. Ela tem
por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade (art. 182) e seu
instrumento bsico o plano diretor, que deve conter exigncias fundamentais de ordenao
da cidade ( 2). O ente federativo competente para execut-la o Municpio, a quem
compete promover adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do
uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano (art. 30, VIII).

A vinculao de cada terreno urbano ao ordenamento territorial se d pelo

princpio da funo social da propriedade. Esta definida pelo plano diretor, documento que
estabelece os parmetros de ocupao de cada regio da cidade. Todas as aes, pblicas ou
privadas, que importem em modificao do ambiente construdo esto submetidas ao plano
diretor, inclusive a implantao de infra-estrutura, como sistema virio, linhas de metr e
redes de distribuio de energia eltrica e gua.

No nvel operacional, a integrao entre o ordenamento territorial e a ocupao

do solo se d pelo controle dos loteamentos, que so a principal forma de expanso da cidade.
Eles devem ser realizados segundo projetos aprovados pelas autoridades municipais, em reas
e segundo parmetros previamente estabelecidos pelo plano diretor, que o instrumento
bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana (art. 182, 1, da Constituio
Federal).

Aplica-se tambm poltica urbana o princpio bsico do direito ambiental,

inscrito no caput do art. 225 da Constituio, segundo o qual impe-se ao poder pblico e
coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras
geraes, tendo em vista que a urbanizao uma das formas mais profundas de
transformao do meio ambiente.

O ordenamento territorial envolve a identificao da convenincia ou no de

ampliar a mancha urbana, assim com das reas que devem ser parceladas e dos respectivos
parmetros urbansticos. Esse ordenamento e produto do planejamento urbano, que deve levar
em considerao fatores de ordem ambiental, econmica e social. Da porque somente a
ocupao ordenada do territrio pode preservar o meio ambiente para as presentes e futuras
geraes.

A obrigao de defender e preservar o meio ambiente estende-se ao poder

pblico como um todo e no apenas aos rgos especificamente criados para executar a
poltica ambiental. Nenhum ente pblico pode implementar polticas que contribuam para a
degradao do meio ambiente, inclusive pela ocupao desordenada do territrio urbano. A
competncia atribuda a um rgo para a execuo de uma poltica setorial no representa
uma carta branca ou um salvo conduto com relao ao direito urbanstico e ambiental.
O valor perseguido pela poltica urbana o da ordem urbanstica, conceito
positivado pelo Estatuto da Cidade 2 , que o acrescentou Lei 7.347/85 como objeto de tutela
por Ao Civil Pblica.

Lei 10.257/2001.

Nesse sentido, constitui diretriz da poltica urbana o planejamento do

desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da populao e das atividades
econmicas do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia, de modo a evitar e
corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente
(art. 2, IV, do Estatuto da Cidade).

O Estatuto da Cidade determina a adequao dos instrumentos de poltica

econmica, tributria e financeira e dos gastos pblicos aos objetivos do desenvolvimento
urbano (art. 2, X), assim como a ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar o
parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou inadequados em relao infraestrutura urbana (art. 2, VI, c).

Os investimentos das concessionrias so gastos pblicos, que devem ser

compatibilizados, portanto, com os objetivos do desenvolvimento urbano. Estes, por sua vez,
so definidos pelos Municpios, mediante aprovao do plano diretor, e no pela agncia
reguladora setorial, por meio de suas resolues. Mais do que uma mera diretriz de controle
de atividades privadas, a ordem urbanstica supe uma coordenao da prpria atuao do
Estado sobre o territrio. Tanto as normas quanto as obras pblicas devem obedecer a uma
estratgia espacial coerente, materializada no plano diretor.
3. Os loteamentos clandestinos e sua regularizao
A gravidade dos efeitos decorrentes da ocupao irregular do solo levou o
legislador a tipificar a execuo de loteamentos margem da lei como crime, sujeitando o
infrator a penas de um a cinco anos (art. 50 da Lei 6.766/79). Alm disso, haver sempre
infrao administrativa, sancionada com multa, embargo de obras e demolio.

A Lei admite, entretanto, a regularizao dos loteamentos pela Prefeitura, para

evitar leso aos padres de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes
de lotes:

Art. 40 - A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, se

desatendida pelo loteador a notificao, poder regularizar loteamento ou
5

desmembramento no autorizado ou executado sem observncia das

determinaes do ato administrativo de licena, para evitar leso aos seus
padres de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de
lotes.

Nos termos da Constituio, os padres de desenvolvimento urbano so

aqueles constantes do plano diretor, que define as exigncias fundamentais de ordenao da
cidade (art. 182, 2). A regularizao no pode, portanto, contrariar o plano diretor, pois
deve evitar leso aos seus padres.

Cabe exclusivamente Prefeitura decidir sobre a regularizao ou no do

assentamento. O emprego da expresso poder no deixa margem para dvidas. Em alguns
casos, inclusive, a lei veda a regularizao (art. 40, 5), como nas hipteses de terrenos
alagadios, aterrados com material nocivo sade pblica, com declividade igual ou superior
a 30%, em condies geolgicas desfavorveis, em reas de preservao ecolgica ou onde a
poluio impea condies sanitrias suportveis (art. 3, pargrafo nico). O enquadramento
ou no de um assentamento em uma dessas situaes depende de laudos tcnicos e de
competncia dos rgos urbansticos e ambientais.

Ainda que o assentamento no se enquadre nas restries legais, pode o poder

pblico entender que sua regularizao desaconselhvel luz dos padres de
desenvolvimento urbano constantes do plano diretor. A ningum lcito presumir, portanto,
que determinado assentamento ser regularizado, enquanto essa deciso no for tomada pelo
ente competente, que a Prefeitura. Em alguns casos, preciso alterar o plano diretor, a fim
de substituir os ndices urbansticos, aproximando-os da configurao ftica do assentamento.

No havendo incompatibilidade com o plano diretor e se houver interesse na

regularizao, ser preciso elaborar e aprovar um plano urbanstico para o assentamento, que
nada mais que um projeto de loteamento. Raramente esse plano ser exatamente igual ao
estado de fato do assentamento. So comuns ajustes, ainda que pequenos, no sistema virio e
no desenho dos lotes, para corrigir defeitos urbansticos mais graves. Nenhuma situao
anterior aprovao do projeto pode, portanto, ser considerada definitiva.

4. Regime urbanstico das redes de infra-estrutura

A infra-estrutura cumpre papel fundamental na estruturao do espao urbano.
A abertura de ruas, ao longo das quais sero instaladas as redes de saneamento e de energia
eltrica, o primeiro passo do processo de urbanizao. O que caracteriza os lotes urbanos, no
interior do qual sero erguidas as edificaes, a conexo s redes de infra-estrutura, que
permite o acesso aos servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, distribuio
de energia eltrica, telecomunicaes e transportes.

A localizao da infra-estrutura de servios pblicos parte integrante do

loteamento, tanto quanto os prprios lotes. Um dos principais desafios do urbanismo
exatamente coordenar a densidade de ocupao de cada rea com a respectiva infra-estrutura,
o que s pode ser feito pelo planejamento conjunto dos dois elementos.

Nesse sentido, um dos objetivos da ordenao e do controle do uso do solo

evitar o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou inadequados em relao
infra-estrutura urbana (art. 2, VI, c, do Estatuto da Cidade).

A Lei 6.766/79 operacionaliza essa diretriz ao trata de forma integrada a infraestrutura urbana e o uso do solo, como elementos do projeto de loteamento. Na terminologia
da Lei, as redes de infra-estrutura so denominadas de equipamentos urbanos 3 .
Constitui requisito da aprovao de loteamentos a existncia de reas
destinadas a sistemas de circulao, a implantao de equipamento urbano e comunitrio,
bem como a espaos livres de uso pblico, proporcionais densidade de ocupao prevista
no plano diretor (...) (art. 4, I).
O poder pblico pode exigir, em cada loteamento, a reserva de faixa non
aedificandi destinada a equipamentos urbanos (art. 5).

Art. 5 - O Poder Pblico competente poder complementarmente exigir, em cada loteamento, a reserva de
faixa non aedificandi destinada a equipamentos urbanos.
Pargrafo nico. Consideram-se urbanos os equipamentos pblicos de abastecimento de gua, servios de
esgotos, energia eltrica, coletas de guas pluviais, rede telefnica e gs canalizado.

O projeto de loteamento deve atender a diretrizes editadas pela Prefeitura, nas

quais sero indicadas, de acordo com as diretrizes de planejamento estadual e municipal: (...)
a localizao aproximada dos terrenos destinados a equipamento urbano e comunitrio e das
reas livres de uso pblico (art. 7, III).
Assim como a edificao urbana s pode ser erguida sobre lotes, da mesma
forma a infra-estrutura urbana s pode ser instalada em reas pblicas ou non aedificandi
assim definidas no projeto de loteamento.

Essa regra vale tanto para os loteamentos regulares quanto para os que esto
em processo de regularizao. A implantao de rede de distribuio de gua ou energia
eltrica em assentamentos irregulares submetida ao regime geral de parcelamento do solo:
deve obedecer a projeto de loteamento regularmente aprovado.

No caso dos parcelamentos irregulares que no esto em processo de

regularizao, a infra-estrutura simplesmente no pode ser instalada, seja pelo empreendedor,
seja pelos prprios moradores, seja pelas concessionrias de servios pblicos, sob pena de
caracterizao de conduta tipificada como crime pela Lei 6.766/79:

Art. 50 - Constitui crime contra a Administrao Pblica:

I - dar incio, de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou desmembramento
do solo para fins urbanos sem autorizao do rgo pblico competente, ou
em desacordo com as disposies desta Lei ou das normas pertinentes do
Distrito Federal, Estados e Municpios;
...............................................................................................................................

O tipo penal abrange qualquer conduta tendente consolidao do

assentamento, o que inclui a implantao de redes de infra-estrutura, que so a sua espinha
dorsal. Ser autor do crime qualquer pessoa que contribua para sua prtica e no apenas o
empreendedor direto:

Art. 51 - Quem, de qualquer modo, concorra para a prtica dos crimes

previstos no artigo anterior desta Lei incide nas penas a estes cominadas,

considerados em especial os atos praticados na qualidade de mandatrio de

loteador, diretor ou gerente de sociedade.

Fica caracterizada, portanto, a ilicitude da conduta das concessionrias de

servios pblicos, quando implantam ligaes oficiais em loteamentos clandestinos,
margem de qualquer processo urbanstico de regularizao e sem autorizao da Prefeitura.
5. A Lei 10.438/2002 e a universalizao da energia eltrica em reas urbanas
A Constituio Federal define a distribuio de energia eltrica como um
servio pblico federal 4 . O setor passou por uma profunda reformulao nos ltimos anos
(Lei 9.427/96), que envolveu a privatizao das principais distribuidoras e a criao da
Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), a quem compete regular e fiscalizar a
produo, transmisso, distribuio e comercializao de energia eltrica, em conformidade
com as polticas e diretrizes do governo federal (art. 2).

A Agncia celebra, gerencia e fiscaliza contratos de concesso para produo,

transmisso e distribuio de energia eltrica (art. 3, II e IV). Toda a atividade das
distribuidoras regulada pela ANEEL, inclusive as tarifas cobradas dos consumidores e os
investimentos a serem realizados. O mtodo de fixao de tarifas o servio pelo preo,
segundo o qual h uma tarifa mxima inicial, resultante da licitao pblica de outorga do
servio, que se sujeita periodicamente a uma reviso (art. 15).

As tarifas constituem contraprestao pela execuo do servio e sua fixao

deve considerar a apropriao de ganhos de eficincia empresarial e da competitividade
(art. 14, I e IV).

A distribuio de energia eltrica a loteamentos clandestinos no fenmeno

novo. A recente evoluo normativa do setor eltrico, no entanto, ampliou em muito o
fenmeno.

Art. 21. Compete Unio:

XII explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso:
b) os servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento energtico dos cursos de gua, em articulao
com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergticos;

O ponto de inflexo foi a edio da Lei 10.438, de 26 de abril de 2002, que

dispe sobre a expanso da oferta de energia eltrica emergencial, recomposio tarifria
extraordinria, cria o Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica
(Proinfa), a Conta de Desenvolvimento Energtico (CDE), dispe sobre a universalizao do
servio pblico de energia eltrica (...) e d outras providncias. A partir desse momento, a
expanso das redes de distribuio passou a ser exigida das concessionrias,
independentemente de qualquer considerao urbanstica ou ambiental, e subsidiada pelas
tarifas dos demais usurios.

A Lei oriunda da Medida Provisria n 14, de 2002, que dispe sobre a

expanso da oferta de energia emergencial e d outras providncias. O objetivo da MP era
equacionar a crise de energia eltrica que resultara na adoo de racionamento em todo o pas,
mediante a adoo de uma srie de providncias, dentre as quais se inclua um seguro
apago, a ser financiado por aumento nas tarifas. Tratava-se de medida impopular, que foi
intensamente combatida pela oposio.

A MP foi relatada pelo Deputado Jos Carlos Aleluia (PFL/BA), cujo parecer
foi favorvel ao seu texto, mas acrescentou uma proposta de universalizao, apresentada
como uma compensao aos consumidores.

Resultou da o texto original do art. 14 da Lei n 10.438/2002:

Art. 14. No estabelecimento das metas de universalizao do uso da

energia eltrica, a Aneel fixar, para cada concessionria e permissionria de servio
pblico de distribuio de energia eltrica:
I - reas, progressivamente crescentes, em torno das redes de
distribuio, no interior das quais a ligao ou aumento de carga de consumidores
dever ser atendida sem nus de qualquer espcie para o solicitante; (...)
4o O cumprimento das metas de universalizao ser verificado pela
Aneel, em periodicidade no mximo igual ao estabelecido nos contratos de concesso
para cada reviso tarifria, devendo os desvios repercutir no resultado da reviso
mediante metodologia a ser publicada.

10

Em 2003, houve uma alterao no artigo, que tornou mais preciso o universo
dos beneficirios 5 :
Art. 14. ....................................................................................................
I - reas, progressivamente crescentes, em torno das redes de
distribuio, no interior das quais o atendimento em tenso inferior a 2,3kV, ainda que
necessria a extenso de rede primria de tenso inferior ou igual a 138kV, e carga
instalada na unidade consumidora de at 50kW, ser sem nus de qualquer espcie
para o solicitante que possuir caracterstica de enquadramento no Grupo B, excetuado
o subgrupo iluminao pblica, e que ainda no for atendido com energia eltrica pela
distribuidora local; 6 .
5

A exemplo da redao original do artigo, as alteraes introduzidas pela Lei 10.762, de 2003, tambm tiveram
origem em acrscimos introduzidos pelo Congresso Nacional em Medida Provisria (127/2003) que no tratava
do tema.

Redao completa do artigo, com as alteraes introduzidas pelas Leis 10.762/2003 e 10.848/2004:
Art. 14. No estabelecimento das metas de universalizao do uso da energia eltrica, a Aneel fixar, para cada
concessionria e permissionria de servio pblico de distribuio de energia eltrica:
I - reas, progressivamente crescentes, em torno das redes de distribuio, no interior das quais o atendimento
em tenso inferior a 2,3kV, ainda que necessria a extenso de rede primria de tenso inferior ou igual a 138kV,
e carga instalada na unidade consumidora de at 50kW, ser sem nus de qualquer espcie para o solicitante que
possuir caracterstica de enquadramento no Grupo B, excetuado o subgrupo iluminao pblica, e que ainda no
for atendido com energia eltrica pela distribuidora local;
II - reas, progressivamente decrescentes, no interior das quais o atendimento em tenso inferior a 2,3kV, ainda
que necessria a extenso de rede primria de tenso inferior ou igual a 138kV, e carga instalada na unidade
consumidora de at 50kW, poder ser diferido pela concessionria ou permissionria para horizontes temporais
preestabelecidos pela ANEEL, quando o solicitante do servio, que possuir caracterstica de enquadramento no
Grupo B, excetuado o subgrupo iluminao pblica, e que ainda no for atendido com energia eltrica pela
distribuidora local, ser atendido sem nus de qualquer espcie.
1o O atendimento dos pedidos de nova ligao ou aumento de carga dos consumidores que no se enquadram
nos termos dos incisos I e II deste artigo, ser realizado custa da concessionria ou permissionria, conforme
regulamento especfico a ser estabelecido pela ANEEL, que dever ser submetido a Audincia Pblica.
2o facultado ao consumidor de qualquer classe contribuir para o seu atendimento, com vistas em compensar a
diferena verificada entre o custo total do atendimento e o limite a ser estabelecido no 1o.
3o Na regulamentao do 1o deste artigo, a ANEEL levar em conta as caractersticas da carga atendida, a
rentabilidade do investimento, a capacidade econmica e financeira do distribuidor local, a preservao da
modicidade tarifria e as desigualdades regionais.
4o Na regulamentao deste artigo, a ANEEL levar em conta, dentre outros fatores, a taxa de atendimento da
concessionria ou permissionria, considerada no global e desagregada por Municpio e a capacidade tcnica,
econmica e financeira necessrias ao atendimento das metas de universalizao.
5o A ANEEL tambm estabelecer procedimentos para que o consumidor localizado nas reas referidas no
inciso II do caput possa antecipar seu atendimento, financiando ou executando, em parte ou no todo, as obras
necessrias, devendo esse valor lhe ser restitudo pela concessionria ou permissionria aps a carncia de prazo
igual ao que seria necessrio para obter sua ligao sem nus.
6o Para as reas atendidas por cooperativas de eletrificao rural sero consideradas as mesmas metas
estabelecidas, quando for o caso, para as concessionrias ou permissionrias de servio pblico de energia
eltrica, onde esteja localizada a respectiva cooperativa de eletrificao rural, conforme regulamentao da
ANEEL.
7o O financiamento de que trata o 5o deste artigo, quando realizado por rgos pblicos, inclusive da
administrao indireta, a exceo dos aportes a fundo perdido, visando a universalizao do servio, sero
igualmente restitudos pela concessionria ou permissionria, ou se for o caso, cooperativa de eletrificao rural,

11

Em sntese, a Lei atribuiu ANEEL o estabelecimento de metas de

universalizao, mediante a fixao de reas no interior das quais a ligao de
consumidores deveria ser atendida sem nus para o solicitante, devendo seu cumprimento
repercutir no resultado da reviso tarifria de cada concessionria de distribuio.

Para viabilizar a universalizao, foi criada a Conta de Desenvolvimento

Energtico (CDE) 7 e posteriormente autorizado o emprego da Reserva Global de Reverso
(RGR) 8 , ambas parcialmente financiadas pelas tarifas pagas por todos os usurios do Pas.
devendo a ANEEL disciplinar o prazo de carncia quando o fornecimento for em reas com prazos de
diferimento distintos.
8o O cumprimento das metas de universalizao ser verificado pela ANEEL, em periodicidade no mximo
igual ao estabelecido nos contratos de concesso para cada reviso tarifria, devendo os desvios repercutir no
resultado da reviso mediante metodologia a ser publicada.
9o A ANEEL tornar pblicas, anualmente, as metas de universalizao do servio pblico de energia eltrica.
10. No fixadas as reas referidas nos incisos I e II do caput no prazo de um ano contado da publicao desta
Lei e at que sejam fixadas, a obrigao de as concessionrias e permissionrias de servio pblico de energia
eltrica atenderem aos pedidos de ligao sem qualquer espcie ou tipo de nus para o solicitante aplicar-se- a
toda a rea concedida ou permitida.
11. A partir de 31 de julho de 2002 e at que entre em vigor a sistemtica de atendimento por rea, as
concessionrias e permissionrias de servio pblico de energia eltrica atendero, obrigatoriamente e sem
qualquer nus para o consumidor, ao pedido de ligao cujo fornecimento possa ser realizado mediante a
extenso de rede em tenso secundria de distribuio, ainda que seja necessrio realizar reforo ou
melhoramento na rede primria.
12. No processo de universalizao dos servios pblicos de energia eltrica no meio rural, sero priorizados
os municpios com ndice de atendimento aos domiclios inferior a oitenta e cinco por cento, calculados com
base nos dados do Censo 2000 do IBGE, podendo ser subvencionada parcela dos investimentos com recurso da
Reserva Global de Reverso, instituda pela Lei no 5.655, de 20 de maio de 1971 e da Conta de
Desenvolvimento Energtico - CDE, de que trata o art. 13 desta Lei, nos termos da regulamentao.
13. O Poder Executivo estabelecer diretrizes especficas que criem as condies, os critrios e os
procedimentos para a atribuio da subveno econmica s concessionrias e permissionrias de servio
pblico de energia eltrica e, se for o caso, cooperativas de eletrificao rural e para a fiscalizao da sua
aplicao nos municpios beneficiados.
7

Art. 13. Fica criada a Conta de Desenvolvimento Energtico CDE, visando o desenvolvimento energtico dos
Estados e a competitividade da energia produzida a partir de fontes elica, pequenas centrais hidreltricas,
biomassa, gs natural e carvo mineral nacional, nas reas atendidas pelos sistemas interligados, promover a
universalizao do servio de energia eltrica em todo o territrio nacional e garantir recursos para atendimento
subveno econmica destinada modicidade da tarifa de fornecimento de energia eltrica aos consumidores
finais integrantes da Subclasse Residencial Baixa Renda, devendo seus recursos se destinar s seguintes
utilizaes:
V para a promoo da universalizao do servio de energia eltrica em todo o territrio nacional e para
garantir recursos subveno econmica destinada modicidade tarifria para a subclasse baixa renda (...)
1o Os recursos da Conta de Desenvolvimento Energtico - CDE sero provenientes dos pagamentos anuais
realizados a ttulo de uso de bem pblico, das multas aplicadas pela ANEEL a concessionrios, permissionrios e
autorizados e, a partir de 2003, das quotas anuais pagas por todos os agentes que comercializem energia com
consumidor final, mediante encargo tarifrio, a ser includo a partir da data de publicao desta Lei nas tarifas
de uso dos sistemas de transmisso ou de distribuio.
8

12, acrescido ao art. 14 da Lei 10.438/2002.

12

6. A implementao da Lei pela ANEEL

A Lei 10.438/2002 alterou a Lei 9427/96, de criao a ANEEL, para atribuirlhe competncia para estabelecer, para cumprimento por parte de cada concessionria e
permissionria de servio pblico de distribuio de energia eltrica, as metas a serem
periodicamente alcanadas, visando a universalizao do uso da energia eltrica (art. 3,
XII). No uso dessa atribuio, foi editada a Resoluo n 223, de 29 de abril de 2003, que
Estabelece as condies gerais para elaborao dos Planos de Universalizao de Energia
Eltrica visando ao atendimento de novas unidades consumidoras ou aumento de carga,
regulamentando o disposto nos arts. 14 e 15 da Lei n 10.438, de 2002, e fixa as
responsabilidades das concessionrias e permissionrias de servio pblico de distribuio de
energia eltrica.

A Resoluo fixou metas de atendimento por concessionria e por Municpio,

mediante a indicao do ano em que a universalizao deveria estar concluda, conforme o
ndice de Atendimento (Ia) existente na respectiva rea. O Ia foi definido como a razo entre
o nmero de domiclios com iluminao eltrica e o total de domiclios, ambos obtidos a
partir do Censo 2000 da Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). A
Resoluo fixou um prazo mximo para a completa universalizao em cada Municpio. O
prazo de atendimento mais dilatado foi o ano de 2015, para os Municpios com Ia inferior a
53%.

Cada concessionria foi incumbida de apresentar Agncia um Plano de

Universalizao, contendo Programas Anuais de Expanso do Atendimento, que devem
contemplar, dentre outros aspectos, reas em que a extenso de redes de distribuio
primria e secundria ser realizada para a ligao de novas unidades consumidoras, metas,
em quilmetros, para a extenso de redes de distribuio e metas da quantidade de unidades
consumidoras a serem atendidas (art. 8) 9 .

Os Programas Anuais de Expanso do Atendimento so atualmente regidos pela Resoluo n 175/2005.

13

Um relatrio anual deve ser encaminhado ANEEL, informando o nmero de

unidades atendidas e os seguintes indicadores: Nvel Urbano de Universalizao (NUU),
definido como o percentual do total de unidades consumidoras residenciais urbanas
dividido pelo total de domiclios urbanos, estimados a partir de dados do IBGE; Nvel Rural
de Universalizao (NRU), anlogo para a rea rural, e Nvel Global de Universalizao
(NGU), agregando as reas rurais e urbanas.

O no-atendimento das metas enseja a aplicao de sanes financeiras,

consistentes na reduo dos nveis tarifrios obtidos nas revises peridicas, mediante
aplicao de coeficientes redutores (que variam de 0,97 a 0,90) aos itens referentes aos
custos gerenciveis (art. 14).

A Resoluo exclui do universo dos beneficirios da universalizao os lotes

urbanos situados em loteamentos (art. 16, III). Revogou-se, ainda, dispositivo de outra
resoluo que permitia s concessionrias estabelecer as condies de fornecimento de
consumidores localizados fora do permetro urbano 10 .

A situao dos lotes urbanos situados em loteamentos foi objeto especfico

da Resoluo 82, de 2004, que estabelece as condies para atendimento com redes de
energia eltrica nos lotes situados em loteamentos urbanos, nos parcelamentos situados em
zonas habitacionais de interesse social e nos parcelamentos populares, bem como para
incorporao dos bens e instalaes ao ativo de concessionria ou permissionria de servio
pblico de distribuio.

Reafirmou-se que a concessionria no ser responsvel pelos investimentos

necessrios para a construo das obras de infra-estrutura bsica destinadas ao atendimento
com energia eltrica nos lotes situados em loteamentos urbanos (art. 3).

Em contraposio, determinou-se que a concessionria ser responsvel pela

construo das redes e instalaes de distribuio de energia eltrica para o atendimento das
unidades consumidoras situadas em parcelamentos de interesse social, em parcelamentos
10

Art. 7, III, da Resoluo n 456/2000, que estabelece as Condies Gerais de Fornecimento de Energia
Eltrica.

14

populares e em reas objeto de desmembramento que estejam em conformidade com a

legislao aplicvel (art. 4).

7. Regime anterior Lei 10.438/2002

Para que se compreenda o alcance do regime institudo a partir da Lei

10.438/2002 e da Resoluo 223/20003, faz-se necessrio conhecer o direito vigente
anteriormente sua edio.

A conexo das redes de distribuio com as unidades consumidoras regida

pelo Decreto 41.019, de 26/02/57, alterado pelo Decreto 98.335, de 26/10/89 e regulamentado
pela Portaria DNAEE 5, de 11/01/90, regime que continua em vigor exceto no que contraria a
Lei 10.438/2002.

O concessionrio obrigado a fornecer energia eltrica, nos pontos de entrega,

aos consumidores de carter permanente localizados dentro dos limites das zonas concedidas
respectivas, sempre que as instalaes eltricas das unidades de consumo, destinadas ao
recebimento e utilizao de energia, satisfaam condies tcnicas de segurana, proteo e
operao adequadas (art. 136). Ponto de entrega a conexo do sistema eltrico do
concessionrio com as instalaes de utilizao de energia do consumidor (art. 135),
devendo sua localizao ser definida pelo poder concedente.

O custo de atendimento de novas ligaes compartilhado entre

concessionrio e consumidor (art. 140). A participao financeira do consumidor
corresponde diferena entre o oramento total da obra e os encargos de responsabilidade do
concessionrio, conforme definidos na Portaria n 5/90.

So de responsabilidade do consumidor o custeio das obras relativas a

extenso de linha exclusiva ou de reserva, melhoria de qualidade em nveis superiores aos
fixados em regulamento e melhoria de aspectos estticos, inclusive as parcelas relativas ao
segmento do sistema que atender a unidade de consumo, bem como as referentes ampliao
de capacidade ou reforma de subestaes, alimentadores e linhas j existentes, quando
necessrias ao atendimento do pedido. Mesmo nesses casos, o atendimento do pedido

15

depende da verificao, pelo concessionrio, da convenincia tcnica e econmica para sua

efetivao (art. 142).

As extenses de rede destinadas ao atendimento de unidades consumidoras

pioneiras devem ser projetadas da forma mais econmica possvel, respeitados os padres
tcnicos e de segurana do concessionrio, de modo que o nus de suas posteriores
adaptaes e reforos para atendimento de novas cargas sejam atribudos s unidades
consumidoras que as solicitarem (art. 4 da Portaria DNAEE 5/90).
8. Impacto urbanstico da universalizao
Do ponto de vista urbanstico, o principal resultado da poltica de
universalizao de energia eltrica, tal como atualmente praticada, o incentivo expanso
do tecido urbano. A eliminao da participao do consumidor no financiamento da extenso
das redes de distribuio induz o mercado a produzir novas unidades imobilirias, a fim de se
apropriar da valorizao decorrente da proviso subsidiada de energia eltrica que vir em
seguida.

Esse crescimento urbano est sendo financiado pelo conjunto dos

consumidores de energia, que so obrigados a pagar uma tarifa superior ao nvel necessrio
para custear o servio que recebem. O encarecimento das tarifas induz a uma reduo do
consumo abaixo do nvel eficiente, prejudicando no apenas os usurios residenciais, mas
tambm a atividade econmica dos usurios comerciais e industriais.

Mais grave que a induo expanso da malha urbana o estmulo a que esta
se faa de maneira clandestina. As metas adotadas pela Agncia, com base no censo do IBGE,
abrangem o conjunto dos assentamentos irregulares, sem qualquer exceo. Mais que isso, o
excluir de seu regime os lotes urbanos situados em loteamentos (art. 16, III), a Resoluo
223/2003 indiretamente definiu como beneficirios da universalizao exclusivamente os
moradores de unidades irregulares.

Na prtica, o critrio adotado pela ANEEL para o enquadramento ou no de

um imvel como beneficirio da universalizao o da legalidade. O contrrio do que se
poderia esperar em um Estado de Direito, no o cidado obediente lei o beneficirio da
16

poltica pblica, mas o infrator! Se um novo loteamento for executado dentro da lei, caber ao
empreendedor implantar a rede de distribuio de energia eltrica. Se esse mesmo loteamento
for realizado clandestinamente, no entanto, seja por iniciativa de um empreendedor
inescrupuloso, seja por iniciativa de invasores, a concessionria obrigada a implantar a rede
de distribuio. Para que se possa ter uma idia do absurdo desse entendimento, basta
imaginar uma invaso na Esplanada dos Ministrios. Segundo a ANEEL, a concessionria
deveria imediatamente levar energia aos invasores!

As distores regulatrias no se encerram com a oficializao das ligaes.

Os moradores de assentamentos irregulares so beneficirios de tarifas sociais, ou seja, pagam
menos pela energia que consomem que os demais usurios, que os subsidiam. Isso no apenas
um estmulo a mais para a adeso de novas pessoas a tais empreendimentos, mas tambm
uma fonte de desperdcio no consumo da energia eltrica. Considerando, ainda, que grande
parte dos moradores desses assentamentos composta de locatrios (ou seja, pagam aluguel a
algum, ainda que este tambm no seja proprietrio do imvel), do ponto de vista econmico
tais subsdios no beneficiam diretamente ao morador, mas ao locador. O imvel beneficiado
valoriza-se no mercado, o que se reflete no aumento do valor do respectivo aluguel.

H mais um agravante: as concessionrias tratam com maior benevolncia a

inadimplncia nos assentamentos irregulares, em comparao com os regulares. Isso ocorre
porque o corte da energia feito por um empregado da empresa, que precisa entrar no
assentamento. Muitas vezes esse funcionrio hostilizado por moradores e por bandidos, que
o impedem de trabalhar. Uma variante desse fenmeno a fraude promovida pelo usurio,
mediante adulterao do sistema de medio de consumo, igualmente tolerada.

Os padres tecnolgicos adotados para a universalizao tambm contribuem

para o crescimento urbano desordenado. O mtodo mais barato, com base em postes, que
adotado para a universalizao, vulnervel aos gatos. Se esse custo fosse incorporado ao
planejamento da nova rede, muito provvel que fossem adotadas tecnologias mais seguras.
Entretanto, como o custo das ligaes clandestinas no assumido integralmente pelas
concessionrias, elas no tm interesse em projetar um sistema sustentvel no longo prazo.

17

Os incentivos urbansticos perversos podero inviabilizar a prpria poltica de

universalizao. A proviso de energia aos atuais assentamentos irregulares estimular a
formao de novos loteamentos clandestinos. Em muitos casos, seus moradores sero
oriundos de antigos loteamentos, j beneficiados pela universalizao.

9. Inconstitucionalidade da regulao da ANEEL

Ao obrigar as concessionrias de distribuio a atender os loteamentos
clandestinos, a ANEEL est no apenas usurpando competncias dos Municpios, a quem
compete regulariz-los ou no, mas promovendo a desordem urbana, em prejuzo do bemestar dos habitantes da cidade, em flagrante desrespeito aos princpios de poltica urbana
inscritos no art. 182 da Constituio e no Estatuto da Cidade. Alm disso, sua atuao
provoca um desenvolvimento urbano contrrio ao plano diretor, do qual o parcelamento e a
ocupao do solo urbano devem ser um instrumento.

As inconstitucionalidades no se limitam ao direito urbanstico. Os

loteamentos clandestinos avanam sobre encostas, reas alagveis e reas de proteo de
mananciais. So responsveis por graves problemas de eroso, de que resulta o assoreamento
dos rios, e de sade pblica, decorrente da ausncia de saneamento. Como integrantes do
poder pblico, dever das concessionrias de energia eltrica e principalmente da ANEEL,
recusar-se a abastecer de energia eltrica tais assentamentos, medida indispensvel para a
defesa e preservao do meio ambiente exigida pelo art. 225 da Constituio.

No menos grave o desrespeito ao direito de propriedade, consagrado no art.

5, XXII, e no art. 170, II, uma vez que a maior parte dos assentamentos irregulares est
situada em terrenos de propriedade de terceiros, pblicos ou privados, configurando autntico
esbulho possessrio 11 .

Igualmente violado foi o princpio da modicidade tarifria, que se encontra

implcito na obrigao do concessionrio de manter servio adequado, a que alude o art.

11

Cdigo Penal: Art. 161, 1, II: Na mesma pena (deteno, de um a seis meses, e multa) incorre quem
invade, com violncia a pessoa ou grave ameaa, ou mediante concurso de mais de duas pessoas, terreno ou
edifcio alheio, para o fim de esbulho possessrio.

18

175 da Carta Magna. Nos termos da Lei 9.427/96, as tarifas constituem contraprestao pela
execuo do servio (art. 14), no podendo ser utilizadas, portanto, para financiar projetos
alheios ao atendimento do usurio que as paga.

A regulao estatal dos monoplios, de que a ANEEL um instrumento, tem

por finalidade impedir a explorao dos consumidores, induzindo as empresas reguladas a
produzir eficientemente, ou seja, aos menores custos possveis. No outra a diretriz inscrita
na prpria Lei 9.427/96, que criou a ANEEL, quando alude apropriao de ganhos de
eficincia (art. 14), e da prpria Constituio, que consagra o princpio da eficincia em seu
art. 37. Ao permitir o financiamento da universalizao pelo conjunto dos usurios de energia
eltrica, a ANEEL violou seu dever de defender o consumidor, associando-se ao monopolista
para a sua explorao.

Os acrscimos tarifrios empregados para financiar a universalizao so uma

prestao pecuniria compulsria e, como tal, apresentam natureza tributria, nos termos do
Cdigo Tributrio Nacional 12 . Nesse sentido, o instrumento adequado para financiar a
universalizao e outros programas vinculados ao setor da energia eltrica a Contribuio de
Interveno no Domnio Econmico, previsto no art. 149 da Constituio 13 .

10. Ilegalidade da regulao da ANEEL

O art. 14 da Lei n 10.438/2002 jamais poderia ser aplicado contrariamente
legislao urbanstica e aos dispositivos constitucionais. Da leitura do texto, depreende-se
claramente que o critrio de universalizao territorial, no havendo qualquer meno ao
atendimento de assentamentos irregulares.

atribuda ANEEL competncia para fixar reas, progressivamente

crescentes, em torno das redes de distribuio, no interior das quais o atendimento (...) ser
12

Lei n 5.172/66: Art. 3. Tributo toda prestao pecuniria compulsria, em moeda ou cujo valor nela se
possa exprimir, que no constitua sano de ato ilcito, instituda em lei e cobrada mediante atividade
administrativa plenamente vinculada.
13

Art. 149. Compete exclusivamente Unio instituir contribuies sociais, de interveno no domnio
econmico e de interesse de categorias profissionais ou econmicas, como instrumento de sua atuao nas
respectivas reas (...).

19

sem nus de qualquer espcie para o solicitante (...). Ocorre que a Agncia nunca fixou essas
reas de atendimento obrigatrio. No h qualquer ato administrativo em que se tenha
estabelecido seu permetro. Foram estabelecidas metas quantitativas, a serem atendidas pelas
concessionrias, definidas a partir do ndice de Atendimento, que nada mais que a frao de
domiclios atendidos com relao ao total de domiclios constantes do Censo do IBGE de
2000. Em nenhum momento tais metas incorporam a dimenso territorial implcita na
expresso reas, progressivamente crescentes constante da lei. Exige-se das concessionrias
a expanso do atendimento, independentemente da localizao das novas redes a serem
instaladas.

A ANEEL preocupou-se, entretanto, em compatibilizar a obrigao de

atendimento das concessionrias com a responsabilidade dos loteadores pela infra-estrutura
dos loteamentos, estabelecida na Lei 6.766/79. Para isso, valeu-se de um curioso artifcio.
Criou a figura do lote situado em loteamento e excluiu-o dos benefcios da universalizao.
Embora em nenhum momento seja definida a natureza jurdico-urbanstica das unidades
beneficirias da universalizao, a nica interpretao possvel que seriam lotes urbanos
situados fora de loteamentos.

O entendimento da ANEEL sobre tal conceito pode ser depreendido da

Resoluo 82/2004. Nela estabelecida uma contraposio entre, de um lado, lotes situados
em loteamento urbano e, de outro, parcelamentos de interesse social, parcelamentos
populares e reas objeto de desmembramento que estejam em conformidade com a
legislao aplicvel. Parcelamentos de interesse social seriam aqueles mencionados no art.
2, 6, da Lei 6.766/79 14 . Parcelamentos populares seriam os referidos no art. 18, 4 15 .
14

Art. 2. O parcelamento do solo urbano poder ser feito mediante loteamento ou desmembramento,
observadas as disposies desta Lei e as das legislaes estaduais e municipais pertinentes. (...)
6 A infra-estrutura bsica dos parcelamentos situados nas zonas habitacionais declaradas por lei como de
interesse social (ZHIS) consistir, no mnimo, de: I - vias de circulao; II - escoamento das guas pluviais; III rede para o abastecimento de gua potvel; e IV - solues para o esgotamento sanitrio e para a energia eltrica
domiciliar.
15

Art. 18. Aprovado o projeto de loteamento ou de desmembramento, o loteador dever submet-lo ao Registro
Imobilirio dentro de 180 (cento e oitenta) dias, sob pena de caducidade da aprovao, acompanhado dos
seguintes documentos: (...)
4 O ttulo de propriedade ser dispensado quando se tratar de parcelamento popular, destinado as classes de
menor renda, em imvel declarao de utilidade pblica, com processo de desapropriao judicial em curso e
imisso provisria na posse, desde que promovido pela Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios ou suas
entidades delegadas, autorizadas por lei a implantar projetos de habitao.

20

No entendimento da Agncia, expresso em nota tcnica que instruiu a

elaborao da resoluo, Para os parcelamentos localizados em zonas habitacionais de
interesse social foram exigidas apenas solues para a energia eltrica domiciliar. Todavia,
observa-se que no h qualquer determinao legal no tocante a definio da infra-estrutura
necessria para os parcelamentos populares, nos quais os lotes destinam-se a populao de
menor renda 16 . Aparentemente, a Agncia concluiu que tais empreendimentos no so
loteamentos e que, portanto, no h obrigao dos respectivos promotores em dot-los de
infra-estrutura. Da porque seriam eles os beneficirios da universalizao.

preciso esclarecer, entretanto, que no existe, em direito urbanstico, a figura

do lote urbano situado fora de loteamento 17 .
Segundo a Lei 6.766/79, loteamento a subdiviso da gleba em lotes
destinados a edificao (...) (art. 2, 1). O lote, por sua vez, foi definido como o terreno
servido de infra-estrutura bsica cujas dimenses atendam aos ndices urbansticos definidos
pelo plano diretor (...) ( 4). A infra-estrutura bsica compe-se dos equipamentos urbanos
de escoamento das guas pluviais, iluminao pblica, redes de esgoto sanitrio e
abastecimento de gua potvel, e de energia eltrica pblica e domiciliar e as vias de
circulao pavimentadas ou no ( 5).
Essas definies, que inauguram a Lei 6.766/79, no permitem qualquer
dvida. Todo lote tem origem em parcelamento do solo, realizado na modalidade de
loteamento ou de desmembramento, que por sua vez deve ser compatvel com o plano diretor.
O terreno urbano que no se origina de parcelamento no lote. No deve, portanto, ser
destinado a edificao enquanto no for incorporado a um loteamento, ainda que este seja
promovido pela Prefeitura, no mbito de um programa de regularizao.

Alm disso, como demonstrado, a prpria localizao das redes, denominadas

de equipamentos urbanos pela Lei, deve ser definida em projeto de loteamento devidamente
16

Nota Tcnica 70/2003-SRC/ANEEL, de 26/11/2003, item 21.

17

Poder-se-ia cogitar do lote produzido por desmembramento, mas essa no , claramente, a situao referida na
resoluo.

21

aprovado pela Prefeitura. O fato de haver uma equivocada orientao da ANEEL no concede
s concessionrias imunidade perante a legislao urbanstica ou aos seus dirigentes, perante o
direito penal.

Os lotes produzidos no mbito das zonas habitacionais declaradas por lei

como de interesse social (art. 2, 6) tm origem em loteamento ou desmembramento,
tanto quanto os demais. A lei no faz qualquer meno no sentido de desonerar o
empreendedor da responsabilidade pela instalao da infra-estrutura nesses casos. O mesmo
se aplica aos empreendimentos referidos no art. 18, 4, que nada mais so que loteamentos
feitos pelo Poder Pblico em imveis cujo processo de desapropriao ainda no foi
concludo.

Apesar de sua fragilidade conceitual, a Resoluo 82/2004 tem o mrito de

vincular a universalizao a empreendimentos legais. Os empreendimentos a que se referem o
art. 2, 6, e o art. 18, 4, sujeitam-se ao regime geral fixado pela Lei 6.766/79, devendo
ser regularmente aprovados pelo Municpio. Na prtica, entretanto, a ANEEL desobedece a
sua prpria resoluo, ao cobrar das concessionrias a expanso numrica das unidades
atendidas, independentemente da regularidade dos respectivos assentamentos.

11. Por uma universalizao urbanisticamente responsvel

Embora a universalizao seja um objetivo legtimo, ela no pode se sobrepor
aos valores constitucionais do adequado ordenamento territorial (art. 30, VIII) e do direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225). Alm disso, a Lei 10.438/2002, que
instituiu a poltica de universalizao, em nenhum momento revogou a legislao urbanstica
e ambiental.

A adequao da distribuio de energia eltrica ao direito urbanstico e

ambiental no pode ser feita imediatamente, haja vista que grande parcela da populao vive
em assentamentos irregulares consolidados. Isso no deve servir de pretexto, no entanto, para
o atendimento de novos loteamentos clandestinos, como ocorre atualmente. Nesse sentido,
faz-se necessrio compatibilizar a poltica de universalizao contida no art. 14 da Lei

22

10.438/02 com a ordem urbanstica prevista na Constituio, na Lei 6.766/79 e no Estatuto da

Cidade 18 .

A fixao pela ANEEL de reas, progressivamente crescentes, no interior das

quais o atendimento ser sem nus de qualquer espcie para o solicitante (art. 14 da Lei
10.438/2002) tem que ser feita a partir de solicitao dos Municpios, que so os responsveis
pelo ordenamento de seus territrios. O aporte financeiro do setor eltrico deve ser canalizado
para empreendimentos urbanos legais, aprovados pelas autoridades municipais e voltados ao
atendimento da populao de baixa renda.

Nesse sentido, trs tipos de empreendimento podem ser identificados como

possveis beneficirios de programas de universalizao: loteamentos e conjuntos
habitacionais promovidos pelo prprio poder pblico, programas de regularizao fundiria e
consrcios imobilirios 19 .

Em todos esses casos, a valorizao imobiliria decorrente das obras realizadas

pelas concessionrias estaria sendo apropriada pelo Poder Pblico municipal e no por
loteadores privados ou invasores. Ao invs de fomentar a ocupao irregular do solo, o setor
eltrico estaria contribuindo para a implementao de uma poltica habitacional e urbana
ordenada e legal, criando-se uma verdadeira parceria entre concessionrias e Municpios.

No caso especfico dos assentamentos irregulares, preciso que a proviso de

servios respeite a competncia municipal para regulariz-os ou no. A instalao de redes de
distribuio de energia faz parte das obras de regularizao urbanstica e deve obedecer
respectiva legislao.

18

Registre-se que o Projeto de Lei do Senado n 70, de 2006, que altera a Lei n 6.766, de 19 de dezembro de
1979, a Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, a Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001 e a Lei n 10.438, de 26
de abril de 2002, para harmonizar a prestao de servios pblicos com objetivos do desenvolvimento urbano,
em tramitao no Congresso Nacional, visa aperfeioar a legislao federal com o mesmo objetivo.

19

O consrcio imobilirio uma alternativa oferecida ao proprietrio de rea atingida pela obrigao de parcelar
ou edificar, prevista no 4 do art. 182 da Constituio. Por seu intermdio, o proprietrio transfere ao Poder
Pblico municipal seu imvel e, aps a realizao das obras, recebe, como pagamento, unidades imobilirias
devidamente urbanizadas ou edificadas, correspondentes ao valor do imvel antes da execuo das obras (art.
46, 1 e 2 do Estatuto da Cidade).

23

Um adequado enquadramento legal das concessionrias de distribuio de

energia eltrica, que as subordine ao direito urbanstico e ambiental e crie incentivos para que
as ligaes clandestinas sejam prevenidas e reprimidas, certamente ter impacto duradouro
sobre o futuro das cidades brasileiras, constituindo-se em elemento indispensvel da ordem
urbanstica.

12. Referncias bibliogrficas

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