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Comunicao e interesse pblico

um territrio questionado

Comunicao de massa na
sociedade da informao
Mudanas significativas na mdia de
massa tradicional impressa e de rdio e
televiso esto comeando a acontecer.* Essas mudanas ocorrem principalmente devido a avanos tecnolgicos nos meios eletrnicos de distribuio e manipulao de informaes, mas tambm refletem mudanas
sociais e econmicas mais essenciais e de
longo prazo. O termo mais usado para descrever a ordem social emergente dos Estados mais desenvolvidos economicamente
sociedade da informao. Resumidamente, isso se refere a uma forma de sociedade
em que h uma grande e crescente dependncia de informaes e de comunicao
por parte dos indivduos e das instituies
para que possam funcionar eficientemente
em quase todas as esferas de atividade.
uma premissa bsica deste livro, de
acordo com esta definio, que haver um
*

aumento, em vez de uma diminuio, no

interesse pblico pela comunicao e pe
la informao, embora a natureza desse interesse pblico necessite ser redefinido, tan
to em relao aos objetivos quanto s maneiras de garanti-los. Um propsito deste
livro ajudar nesse processo de redefinio examinando ideias antigas e atuais do
que se considera ser de interesse pblico,
em relao mdia de massa.
O principal material de pesquisa para
esta investigao uma tradio especfica
de teoria e pesquisa de comunicao que se
desenvolveu ao redor da tarefa ou da responsabilidade do interesse pblico da mdia
de comunicao, de jornais a servios eletrnicos de dados. Essa tradio de pesquisa
(identificada como avaliao da atuao da
mdia) foi construda de forma ampla e imprecisa. O contedo e o significado especficos dados ideia de interesse pblico dentro
dela variam muito em diferentes lugares e
pocas, alm de serem variveis em relao

N. de R.T.: Este livro, produzido em 1992, no contempla o ambiente de novas mdias proporcionado pela
internet. A reflexo do autor, porm, continua sendo pertinente para a avaliao da mdia massiva (televiso,
rdio, jornais e revistas).

Atuao da mdia

aos meios usados para se chegar at eles. O

terreno explorado tambm contestado e
controverso, por razes que podem ser rapidamente avaliadas. Talvez, a explicao mais
provvel seja a de que a comunicao tenha
uma natureza ambgua em relao s reivindicaes da sociedade, ou quelas feitas em
nome do interesse pblico.
A comunicao tem diversas dimenses
relevantes: o mesmo ato de comunicao
pode ter uma natureza privada e pessoal, assim como uma importncia pblica; pode
ter um valor sociopoltico e econmico; pode
ser considerado tanto uma necessidade, um
direito bsico, como um favor pessoal, uma
questo de desejos e no de necessidades.
Na maioria dos casos, no h uma forma objetiva de determinar a identificao correta
e impossvel, em geral, dizer quando e
onde as atividades da mdia de massa pertencem esfera pblica ou privada e, portanto, se so ou no assuntos de interesse pblico. Essa alocao s pode ser feita em casos
especficos de acordo com critrios escolhidos subjetivamente. Deixando de lado essas
fontes de confuso, frequentemente h fortes interesses econmicos ou ideolgicos em
jogo que influenciam a definio de situaes e problemas, a escolha dos critrios e a
interpretao das evidncias.

Ideias do pblico e
de comunicao pblica
Os conceitos necessrios para organizar
uma discusso mais profunda so bem conhecidos. Eles incluem os termos: (de comunicao) pblico, comunicao pblica em si
e espao pblico. Como adjetivo, a palavra
pblico indica aquilo que est aberto, em
oposio a fechado, o que est livremente
disponvel, em vez de privado, em relao

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ao acesso e censura, o que coletivo e comum, no individual e pessoal. Como substantivo, a palavra se refere (de acordo com a
teoria social e poltica) a um grupo informal,
voluntrio e autnomo de cidados que
compartilham e buscam objetivos e interesses comuns, principalmente no que diz respeito poltica de formao de opinio e de
defesa (Blumer, 1939). A disponibilidade de
meios de comunicao adequados uma
condio necessria para a existncia e a atividade de um pblico.
Na maioria dos casos, comunicao
pblica se refere complexa rede de transaes informais, expressivas e solidrias
que ocorrem na esfera pblica ou no espao pblico de qualquer sociedade, como
descrito acima. Em seu significado mais
amplo e moderno, esse espao se refere
principalmente aos canais e redes de comunicao de massa e ao tempo e espao
reservado na mdia para dar ateno a assuntos de interesse geral, cuja comunicao aberta e livre seja relevante e vlida.
Quando os tpicos supostamente pertencem a esse domnio pblico, existe uma
exigncia justificada do direito de receber
informaes e de public-las.
Uma definio do termo comunicao pblica, em relao ao que a mdia
faz em sua capacidade pblica, foi sugerida por Ferguson (1990, p. ix) como aqueles processos de troca de informaes e
cultura entre instituies, produtos e pblicos de mdia que so compartilhados
socialmente, que esto amplamente dispo
nveis e que so comuns por natureza.
Essa definio abrange no s a mdia de
massa tradicional, mas tambm grande
parte dos novos servios de dados e comu
nicao, baseados em telecomunicaes,
disponveis publicamente. Abrange tambm boa parte das atividades das bibliote-

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Denis McQuail

cas pblicas, das exibies e da indstria

de propaganda e marketing. Em outras
palavras, um conceito muito amplo e
que est em contnua expanso.
Pode-se tambm, provisoriamente, usar
o termo interesse pblico para se referir
ao complexo de supostos benefcios informativos, culturais e sociais sociedade
como um todo que vo alm dos interesses imediatos, particulares e individuais
daqueles que participam da comunicao
pblica, seja como emissora ou como receptor. Ainda assim, essas duas importantes expresses so vagas e controversas e
precisaro de mais ateno.

Mdia de massa e
interesse pblico
Embora estejamos presumindo que
haja um interesse pblico fundamental na
mdia de comunicaes, apesar de ser difcil de especificar o que isso, tambm
acontece de a noo de interesse pblico
ser, s vezes, usada ou vista como um mecanismo ideolgico projetado para ocultar
ambies reguladoras no justificadas por
parte dos governos, ou mesmo como uma
arma na agresso contra as mais bsicas liberdades de expresso e de empreendimento comercial. Para aqueles que tm
essa viso, o verdadeiro interesse pblico
ser melhor atingido ao se dar mais liberdade s foras de mercado da mdia, que
supostamente deveriam aumentar os benefcios aos fornecedores, aos consumidores
e comunidade como um todo (Fowler,
1982; Veljanovski, 1989).
A ideia de interesse pblico, s vezes,
conota uma forma especfica ou organizao de mdia, a de servio pblico de radiodifuso, e usada em defesa desse

sistema. Existe na verdade uma sobreposio entre a ideia de interesse pblico na

comunicao e servio pblico de radiodifuso, pois o ltimo frequentemente definido em relao aos benefcios que supostamente fornece sociedade: proviso universal e apelo abrangente; prestao de
servios a regies e minorias; ateno ao
interesse, identidade e cultura nacionais; fornecimento de servios informativos e educacionais alm do que o mercado exige etc. (cf. Peacock, 1986; Blumler,
1992). Porm, essa identificao de interesse pblico com uma forma de organizao muito limitada e ignora o fato de
que tambm se espera que a mdia de comunicao privada fornea benefcios parecidos sociedade no que diz respeito ao
interesse pblico.
Embora a hiptese subjacente deste livro o coloque mais prximo daqueles que
apoiam a regulamentao da mdia no interesse pblico do que daqueles que so
contra ela, essa tambm a posio adotada por muitos dos pesquisadores e tericos
sociais que desenvolveram a tradio da
investigao sob reviso. Sem a hiptese
de um possvel servio ao bem pblico no
haveria uma tradio de pesquisa. No
existe uma inteno polmica ou tomada
de lados em relao ao debate atual sobre
a falta de regulamentao da mdia, ou sobre a necessidade de mais ou menos controle da mdia. , no entanto, impossvel lidar com a questo de padres que podem
ser adequados para avaliar a atuao da
mdia, em sua funo pblica autoescolhida, sem se envolver, de alguma forma, nos
conflitos atuais de crenas e polticas. A
questo mais ampla do futuro da mdia de
massa e de sua funo na comunicao pblica, sob circunstncias variveis, abordada separadamente no captulo final.

Atuao da mdia

A ideia geral de que alguns aspectos da

comunicao pblica so de grande preocupao para a sociedade e podem precisar
da ateno do governo ou de outras agncias pblicas, principalmente quando dizem
respeito ao sistema poltico democrtico
(Lichtenberg, 1990), no nova, nem controversa em si. De acordo com Johnson
(1987), todas as formas e tipos de comunicao humana tendem a ser regulados por
conveno, regra ou acordo para garantir
um bom funcionamento e evitar abusos.
Por exemplo, em relao radiodifuso nos
Estados Unidos, Johnson escreveu: referncias ao interesse pblico pelo menos
consideram um objetivo pblico, propriedade pblica, impacto pblico de consequncias e uma declarao de poltica pblica que afirma que, seja o que for alm disso, a radiodifuso no qualquer negcio
(Johnson, 1987, p. 31, itlico adicionado).
O mesmo pode ser dito sobre a radiodifuso na maioria dos pases europeus. Por exemplo, o relatrio do Peacock
Committee britnico (1986), apesar de tra
balhar a favor de um informe liberalizante, defendeu a importncia dos objetivos
dos servios pblicos, principalmente no
que diz respeito ao fornecimento dos tipos
de servios citados acima. O histrico do
debate e da poltica relacionados aos jornais tambm sugere que existe uma concordncia em relao necessidade de
servios pblicos de informaes bons e
abrangentes e tambm ao que se considera
uma boa atuao da mdia para a sociedade. O que est faltando um consenso
sobre os meios a serem usados para se alcanar isso por meio de polticas pblicas
(Hutchins, 1947; Picard, 1985b).
O registro de Melody (1990) do interesse pblico na sociedade da informao
emergente se refere inteno histrica de

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reconhecimento prtico e legal de determinadas indstrias como negcios que possuem um interesse pblico. Em geral, ligadas ao transporte e a outros servios de utilidade pblica, nos quais condies de monoplio poderiam ocorrer, alm de haver a
possibilidade de presses devido necessidade. Nessas circunstncias, a regulamentao pblica foi, muitas vezes, aplicada
para garantir equidade e eficincia, ou seja,
fornecimento justo e adequado para todos
com preos razoveis. A regulamentao
frequentemente fazia parte do preo pago
pelos prestadores de servios em troca de
condies vantajosas de monoplio. Os servios pblicos de informao e comunicao so facilmente inseridos neste modelo
(consulte o Captulo 3), apesar de a natureza especial da informao e da comunicao levantar algumas questes que no
se aplicam aos outros setores.
A existncia de algum tipo e de um
certo grau de interesse pblico na operao da mdia de massa j foi clara e amplamente aceita, e isso tem muito a ver
com o surgimento da democracia e de
uma esfera pblica, na qual opinies so
formadas e expressas por cidados com
base no conhecimento comum e em valores largamente promovidos. Ainda existem
problemas em se passar dessas ideias para
a identificao de critrios que so relevantes para a atuao da comunicao
da mdia de massa em sua funo pblica.
As principais dificuldades so, primeiramente, especificar o pblico a que se pretende beneficiar e, em segundo lugar, estabelecer as regras para determinar o equilbrio entre benefcio e dano. No de se
surpreender que haja pouco consenso no
que se considera ser para o bem pblico,
no que diz respeito ao contedo e aos usos
dos meios pblicos de comunicao.

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Denis McQuail

A ascenso de uma
esfera pblica: de uma
comunicao hostil a
uma comunicao social

relao aos usos pblicos da nova tecnologia.

Todas as formas de expresso e publicao
pblicas eram, por princpio e na prtica, responsabilidades das autoridades que tinham
como apoio a violncia fsica ou moral.

Incio unitrio
Na era medieval, o espao metafrico
para comunicao livre em pblico era muito limitado, restrito e supervisionado pelo
poder da Igreja, do Estado, da classe dominante e da comunidade local. Existiam restries comunicao em nome de um
bem maior do que o indivduo: a verdadeira religio, a soberania do prncipe, o privilgio da nobreza, a ordem na comunidade.
O valor da comunicao pblica, em oposio ampla comunicao de mo nica da
Igreja, do Estado e das celebraes pblicas
de poder e ritual, era pouco respeitado. A
histria da comunicao tambm, em parte, a histria da slida ampliao desse espao pblico. Ao mesmo tempo, uma histria de conflitos contnuos entre as autoridades estabelecidas e aqueles indivduos ou
grupos interessados (principalmente as classes urbanas e mercantes) que buscavam liberdade de expresso e ao.
A forma idealizada de sociedade solidria original foi descrita por Emile
Durkheim (1947) em The Division of Labour
in Society (Da diviso do trabalho social)
como sendo aquela em que no se podem fazer distines entre as esferas pblica e privada. A sociedade um todo orgnico no
qual os indivduos tm poucos direitos ou necessidades distinguveis do bem do todo. A
sociedade europeia do final da Idade Mdia
j tinha, h muito tempo, sido retirada dessa
condio terica. No entanto, quando a impresso foi inventada na metade do sculo
XV, muito desse tipo de teoria social ainda
existia nas atitudes do Estado e da Igreja em

Crescimento da comunicao pblica

A primeira era da impresso. Essa
primeira ordem da comunicao enfrentou um grande desafio e sofreu uma fragmentao durante o perodo que segue desde a inveno da impresso at a metade do
sculo XVI. As disputas religiosas da Reforma Protestante, primeiramente, giravam em
torno das reivindicaes de pensamento individual contra a autoridade monoltica da
Igreja Catlica, mas se tornaram inextricavelmente envolvidas com a hostilidade entre
dinastias e Estados. Alm das hostilidades e
violncia contra as pessoas, a Reforma foi
caracterizada pela propaganda, contrapropaganda e por uma intensa disputa de textos e atos de comunicao pblica.
Durante o sculo XVI, a impresso se
tornou uma pequena indstria e seus produtos um importante item de comercializao (Febvre e Martin, 1984). Essas atividades geraram um conjunto de princpios e prticas, relacionados comunicao, muito questionados (apesar de internamente serem inconsistentes), principalmente: direitos individuais de publicao;
os direitos de comunidades que se autogovernam e compartilham ideias de controlar as comunicaes de seus prprios membros; tolerncia diferena de credo; o licenciamento dos tipgrafos e sua responsabilidade pelas ideias e opinies que publicam; a comerciabilidade de trabalhos
culturais e cientficos; a questo da censura ou outras formas de controle.

Atuao da mdia

Discusses sobre essas questes levaram falta de conformidade e reafirmao da Igreja e do Estado do seu direito
de controlar as declaraes pblicas. Todo
o perodo de hostilidade na comunicao tambm estimulou a intolerncia por
parte dos adeptos de um ou de outro grupo religioso ou poltico. Portanto, esse perodo no pode simplesmente ser caracterizado por um aumento constante da
tolerncia e da liberalizao. Apesar disso, a base para uma filosofia libertria
da comunicao foi construda (Siebert
et al., 1956).
O incio da era industrial. O surgimento, no pensamento poltico, dos conceitos de comunicao pblica e de esfera pblica, mais ou menos como os entendemos agora, ocorreu no segundo perodo mais importante do desenvolvimento da comunicao pblica, que durou at
a metade do sculo XIX (Gouldner, 1976;
Garnham, 1986; Curran, 1991). O terico
poltico Jrgen Habermas (1989) trabalhou muito para conceituar a natureza da
esfera pblica, considerando-a como uma
realizao da nova classe burguesa ou capitalista europeia e um resultado de sua
luta bem-sucedida contra o feudalismo. O
termo se refere ao espao metafrico disponvel a todos, legalmente protegidos da
opresso do Estado e da Igreja, para a livre expresso de declaraes de pontos de
vista e interesses, para o debate racional e
a tomada pblica de decises em questes
polticas e judiciais. Intimamente ligada
ao surgimento desse espao est a grande
e irrestrita circulao de livros, panfletos,
folhetos informativos etc.
Uma caracterstica desse perodo foi o
aumento do reconhecimento de que existe
um interesse comum, entre cidados e au-

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toridades, de haver canais e fruns de expresso pblica e troca de informaes e

opinies. Na metade do sculo XIX, a expresso aberta de opinio j tinha sido estabelecida como recurso legtimo e normal
da vida poltica e at mesmo como um direito, principalmente aps a onda de revolues na Europa em 1848. O esprito do
Iluminismo apoiava veementemente a necessidade de uma populao instruda, pa
ra uma discusso pblica racional, assim
como para a acelerao do avano da cincia e do conhecimento. Holmes (1990) cita
argumentos de Kant, Hume e Locke para
benefcio do debate pblico aberto. De
acordo com Locke, por exemplo, os deputados so eleitos para agir e aconselhar livremente, de acordo com a necessidade da
comunidade e daquilo que o bem pblico,
por meio de investigaes e debates maduros, julgar necessrio. Aqueles que escolhem seus votos antes de ouvir o debate e
pesar as razes de todos os lados no so
capazes de fazer esse julgamento (Locke,
1681/1965, p. 441-442).
O surgimento desse clima mais tranquilo na comunicao pblica teve muitas expresses em atos pblicos e privados: o estmulo educao, a criao de
bibliotecas e outros meios culturais para o
benefcio de um pblico maior; o aparecimento de partidos polticos populares
com suas redes de clubes e organizaes
e suas vastas publicaes, reunies e demonstraes; grandes melhorias nas comunicaes postais.
Esse perodo intermedirio no surgimento da esfera de comunicao pblica
moderna tambm marcado por declaraes mais claras de expectativas sobre os
direitos de comunicao. Estas so as primeiras verses do que veio a ser a base do
interesse pblico na comunicao de mas-

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Denis McQuail

sa. Elas frequentemente tm um carter

duplo, por um lado reconhecem os direitos bsicos de liberdade de expresso e associao poltica, por outro lado estabelecem limites para a publicao em nome dos
interesses da segurana do Estado, da lei e
da ordem ou dos bons costumes. Declaraes clssicas da liberdade de imprensa podem ser encontradas na Declarao dos
Direitos do Homem, a Primeira Emenda
(1791) da Constituio dos Estados Unidos,
assim como em muitos documentos constitucionais europeus aps 1848.
A era da mdia de massa. O terceiro perodo de desenvolvimento da esfera pblica da comunicao, que nos traz
aos dias atuais, foi a era da comunicao
de massa propriamente dita, durante esse
perodo muitas novas reivindicaes e expectativas, e algumas novas restries, foram expressas. A primeira parte desse longo sculo e meio foi dominada pela mdia
impressa, e a ltima parte pela radiodifuso, especialmente pela televiso. O primeiro perodo tambm foi marcado por uma
intensa atividade de comunicao poltica
(a era da ideologia), assim como por uma
enorme demanda popular pelos produtos
modernos da nova indstria da mdia: livros de fico, revistas e jornais. A propaganda ao consumidor teve um papel importante na expanso e na forma das novas
instituies de comunicao pblica. A indispensabilidade do papel desenvolvido pe
la imprensa na sociedade moderna foi cada
vez mais aceita (Hardt, 1979).
At a Primeira Guerra Mundial, parecia haver poucas coisas que pudessem impedir o avano das novas indstrias de
informao e cultura. A quebra nessa
sequncia progressiva teve diversas causas, alm da guerra em si. Grande parte

da Europa experimentou novas formas de

regras autocrticas, um lembrete de que a
comunicao de massa, embora historicamente associada liberdade, tambm se
presta muito bem para o controle. Crticos
dos novos monoplios (capitalistas) de jornais chegaram basicamente mesma concluso. No mnimo, os eventos do incio do
sculo XX, assim como a direo sensacionalista frequentemente escolhida pela imprensa de massa de jornais populares, levaram a uma perda de confiana (do pblico
informado) na mdia como sendo a nica
ou a melhor representante e defensora do
interesse pblico na comunicao.
As ideias sobre comunicao pblica
tambm foram influenciadas por desenvol
vimentos dentro da comunicao em si,
principalmente pelo surgimento de filmes
e da radiodifuso e as primeiras tecnologias eltricas de telgrafo, telefone e sem
fio. Descobriu-se que cada uma dessas mdias precisava de definio legal e algum
tipo de regulamentao, do tipo que a imprensa escrita tentou evitar ou se desvencilhar (Pool, 1984). As necessidades imediatas dos consumidores dos novos servios de
comunicao e do Estado (pois as comunicaes eram vistas como uma infraestrutura militar, estratgica e comercial essencial)
tiveram um papel muito importante no
processo regulador. O cinema em todos os
lugares atraiu algum tipo de controle sobre
o contedo e sobre os direitos de exibio,
principalmente devido a possveis influncias no comportamento, nas ideias e nos
princpios morais dos jovens. O rdio, logo
aps sua introduo, tambm se tornou
uma inveno de grande significncia para
a sociedade e sua adoo foi acompanhada
em toda a parte pelo controle pblico e por
definies legais de seus objetivos e escopo
de operao.

Atuao da mdia

Conflitos sobre
comunicao social
Na metade do sculo XX, a viso simples, liberal ou progressiva da natureza
da livre expanso dos meios de comunicao havia sido substituda por atitudes
mais complexas e ambivalentes. A explorao comercial, de um lado, e a manipulao poltica ou estatal, de outro, ofereceram lies preventivas. Uma rede complexa de avaliaes e expectativas se desenvolveu ao redor da imprensa escrita e da
radiodifuso, que em um momento ou outro foi expressa em nome do bem da sociedade ou do interesse pblico. Essas
expectativas muitas vezes eram mutuamente inconsistentes (por exemplo, liberdade versus coero; valores coletivos versus
individuais; declaraes seculares versus moralistas). Alm disso, eram aplicadas de for
ma inconsistente para diferentes mdias. A
situao era ainda mais agravada pelo crescimento da fora da indstria da mdia e
dos interesses dos profissionais da mdia,
que podiam falar por si prprios e buscavam autonomia para suas atividades de
acordo com os objetivos que escolhiam,
fossem profissionais ou comerciais. Como
resultado, houve um estado de confuso e
conflito considerveis em relao s normas que deveriam se aplicar aos sistemas
da comunicao e atuao, do ponto de
vista da sociedade.
O principal conflito continua sendo
aquele entre a perspectiva das autoridades
estabelecidas (responsveis por manter a
ordem atual) e as exigncias da mdia por
liberdade de expresso irrestrita. Em segundo lugar, surgiu um novo conjunto de
disputas sobre questes culturais e edu
cacionais entre aqueles que possuem con-

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ceitos elitistas do que bom em relao cultura, que geralmente tambm so

os defensores de uma funo educacional
para a mdia, e aqueles que veem a mdia
principalmente em termos de entretenimento e show business (ou qualquer tipo
de negcio). Ambos os tipos de disputa se
cruzam com uma discusso sobre organizao e estrutura: principalmente entre
um modelo de utilidade pblica e um modelo de empreendimento livre dos sistemas de mdia. Existe uma guerra contnua
entre os controladores dos portes da
comunicao na sociedade (principalmente proprietrios, editores, jornalistas) e todas as vozes que desejam controlar (ou ter
acesso a) os canais de mdia para seus
prprios objetivos.

A fronteira mutvel entre

liberdade e controle
Na questo bsica dos conflitos entre
autoridade e liberdade, o progresso histrico pode ser resumido como uma mudana de opresso (em nome do Estado e da religio), para proibio (seletivamente aplica
da), para permisso (limitada, em nome
da liberdade e dos negcios), para prescrio (incentivando objetivos educacionais e
culturais), para libertarismo (uma exigncia
com base no mercado de total liberdade de
operao). Inevitavelmente, o estado atual
das instituies de mdia uma mistura de
todos esses elementos, mesmo que a opres
so no seja mais uma opo moderna legtima ou vivel. Alm disso, as instituies de mdia esto precisando se adaptar
a grandes mudanas nas tecnologias de
comunicao e a mudanas na economia
poltica global.