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Administracin Pblica
Autores:
Giupponi, Emiliano
Williner, Maximiliano
Facultad de Ciencias Econmicas
Universidad Nacional del Litoral
Julio 2007
ndice
ndice......................................................................................................................................2
Resumen................................................................................................................................3
Introduccin............................................................................................................................4
La planificacin en la Provincia de Santa Fe.........................................................................5
Planificacin a nivel de municipios.....................................................................................6
Sistemas relacionados.......................................................................................................6
Mecanismo de presentacin de proyectos........................................................................7
Sistema de Inversin Pblica Provincial................................................................................9
Marco Legal........................................................................................................................9
Relaciones Institucionales................................................................................................11
mbito de aplicacin del sistema.....................................................................................12
Capacitacin.....................................................................................................................13
Sistema de Informacin BaPPI (Banco Provincial de Proyectos de Inversin)............13
Estudio Comparado. Santa Fe respecto a las dems experiencias provinciales...............15
Marco Legal regulatorio...................................................................................................15
Ampliacin del sistema provincial a Municipios provinciales...........................................15
Ubicacin del rgano Rector del Sistema dentro del organigrama provincial................16
Datos ingresados al Banco Provincial de Proyectos.......................................................17
Conclusiones........................................................................................................................19
Bibliografa...........................................................................................................................20
Resumen
En el presente trabajo se efecta un anlisis del proceso de implementacin del Sistema
de Inversin Pblica de la Provincia de Santa Fe y del subsistema de informacin
contenido en el mismo: el Banco Provincial de Proyectos de Inversin. Se efecta una
revisin de los fundamentos del mismo y del marco legal que lo sustenta. Se exponen
las tareas que viene desarrollando la provincia para lograr la implementacin definitiva del
sistema, como as tambin los problemas y limitaciones para cumplir con dicho objetivo.
El anlisis se completa con un estudio comparado del sistema de inversin y banco de
inversin de Santa Fe con las otras experiencias provinciales.
Introduccin
Previo a realizar el estudio de implementacin del Sistema Provincial de Inversin Pblica
en Santa Fe y en particular del Banco de Proyectos de esa provincia, resulta conveniente
exponer las ideas y conceptos que lo fundamentan.
Para poder dimensionar la relevancia de un sistema de inversin y de un inventario de
proyectos, es necesario poner en evidencia las virtudes de la administracin centralizada
de recursos bajo ciertas condiciones particulares. Dentro del mbito de las ciencias
econmicas es sabida la importancia del mercado como asignador de recursos. El
mercado tiene la ventaja de permitir que, a partir del desarrollo de las actividades
individuales propias de cada uno de los agentes de una economa, el proceso de
interaccin de los mismos produzca los resultados eficientes para el sistema econmico
general. Pero las mismas ciencias econmicas determinan que para que dicha asignacin
eficiente se cumpla, es necesario que exista competencia y que los agentes tomen sus
decisiones de manera racional. Por tanto, cuando esas condiciones no estn presentes,
hay que encontrar otro mecanismo de asignacin.
Adems, las consideraciones anteriores basan su anlisis en aproximaciones al concepto
de eficiencia pero no considerar criterios alternativos como el de equidad.
Por lo tanto, si no se cumplen los supuestos necesarios para el correcto funcionamiento
del mercado o si los criterios que mueven la asignacin de recursos no son los de
eficiencia, aparecen figuras alternativas para la organizacin de los recursos. En este
escenario aparece el concepto de autoridad y, en particular, el del Estado moderno como
mecanismo organizacin de los recursos de econmicos que no son alcanzados por el
mercado.
Para que el sistema de inversin pblica de la provincia de Santa Fe avance en su
implementacin, es necesario considerar la importancia del Estado en la asignacin de
recursos cuando el mercado no es un buen referente.
Expuesta la discusin tradicional de los economistas entre Mercado y Estado, es preciso
hacer lugar a otra discusin relevante. Aquella que enfrenta Administracin vs. Poltica.
La concepcin predominante consiste en la radical oposicin entre la burocracia
administrativa y las decisiones polticas. La primera es la que permitira el funcionamiento
y equilibrio del sistema de administracin estatal y la segunda es la que posibilitara el
avance de dicho sistema. Bajo este esquema, existen funcionarios tcnicos por un lado, y
funcionarios polticos por otro. Ambos grupos tendran la tendencia a despreciar la funcin
del otro.
As, para el funcionamiento del sistema provincial de inversin pblica de Santa Fe, no se
puede dejar de aludir ni a los cuerpos tcnicos, para analizar las posibilidades de
ejecucin sobre ciertos proyectos, ni a las decisiones polticas. Ambos factores deben
contemplarse.
Las dos ideas que subyacen el presente anlisis del Sistema de Inversin de la Provincia
son: en primer lugar, que el Estado es una institucin capacitada para la asignacin de
recursos bajo ciertas condiciones y, segundo trmino, que ese mismo Estado, para poder
ejercer de manera eficiente con dicha funcin, debe contener una burocracia tcnica
administrativa capacitada.
Sistemas relacionados
El Sistema Provincial de Inversin Pblica implementado por la Ley de Administracin
Financiera de la provincia, establece sistemas relacionados al de inversin, debido a que
establecen ciertos mecanismos procedimentales de la inversin.
Los sistemas establecidos por la ley mencionada, son los siguientes:
A - Sistemas de Administracin Financiera
I. Presupuesto
II. Tesorera y Gestin Financiera
III. Crdito Pblico
IV. Contabilidad
V. Ingresos Pblicos
Marco Legal
El marco legal para el Sistema Provincial de Inversin Pblica y el Banco Provincial de
Proyectos de Inversin lo otorga la Ley Provincial de Administracin, Eficiencia y
Control del Estado (Ley 12.510); y el decreto que implementa el sistema y crea el Banco
de Proyectos es el N 0469
Las entidades que quedan incluidas dentro de las incumbencias de la ley son las
siguientes1:
Entidades Rectoras: son organismos que dictan normas, instrucciones, disean
procesos y procedimientos para ser considerados en la toma de decisiones.
Realizan funciones de asesora y coordinacin. Se vinculan con la direccin del
proceso.
Entidades vinculadas: son sistemas que cruzan horizontalmente la gestin del
aparato pblico y que participan activamente en el proceso de inversin.
La Ley de Administracin Financiera de la provincia, define como entidad rectora a
la Direccin Provincial de Inversin Pblica. Dicha direccin no ha sido creada
hasta el momento, pero su decreto de implementacin se encuentra a la espera de
una resolucin favorable. Hasta que esto suceda, el decreto 0469 designa la
Subsecretara de Proyectos de Inversin y Financiamiento Externo (SPIFE),
dependiente del Ministerio de Hacienda y Finanzas como unidad rectora central del
sistema.
La Unidad Rectora Central del Sistema Provincial de Inversin Pblica tendr las
siguientes funciones y competencias2:
a)
Informar anualmente a la Direccin General de Finanzas del Ministerio del listado
de proyectos evaluados en condiciones de ser incorporados al Presupuesto Provincial
b)
Organizar y mantener actualizado un inventario de proyectos de inversin pblica
a travs del Banco Provincial de Proyectos de Inversin;
c)
Desarrollar un sistema que proporcione informacin adecuada, oportuna y
confiable sobre el comportamiento integral de las inversiones pblicas, que permita el
seguimiento de los proyectos individualmente y del plan de inversin pblica en forma
agregada, compatible con el control de la ejecucin presupuestaria;
1
ILPES, Manual N 34 Los sistemas nacionales de inversin pblica en Centroamrica: marco terico y anlisis comparativo
multivariado, Serie de Manuales.
2
Decreto N 0469, Artculo 5, Abril 2004.
d)
Capacitar a los agentes de la Administracin Pblica Provincial y Municipal en la
formulacin y evaluacin de proyectos de inversin;
e)
Registrar los proyectos de inversin de alcance local que ejecuten el Estado
Nacional, los Municipios o Comunas o aquellos proyectos relevantes que sean
financiados por el sector privado;
f)
Comunicar al rgano Rector del Sistema de Inversin Pblica Nacional los
proyectos que la Provincia considere prioritarios; Supervisar la evaluacin posterior
realizada por los organismos ejecutores sobre proyectos seleccionados;
g)
Realizar, promover y auspiciar todo tipo de acciones de apoyo informativo, tcnico
y de capacitacin, adiestramiento e investigacin acerca de los proyectos de inversin
pblica, metodologas desarrolladas o aplicadas y brindar apoyo tcnico en los asuntos de
su competencia a las entidades o jurisdicciones que as lo soliciten;
h)
Establecer comunicacin con el sector pblico nacional, municipal y comunal y con
el sector privado a los efectos de identificar y apoyar las actividades de preinversin
relativas a proyectos de inversin de mutua conveniencia.
El Decreto N 0469 implementa el sistema de inversin provincia y crea, adems, el
Banco Provincial de Proyectos de Inversin (BaPPI).
Hasta que se cree la Direccin de Inversin, la oficina del BaPPI es la encargada de
cumplir las tareas asignadas a la direccin.
A partir del marco de la Ley de Administracin Financiera, y a travs del decreto 0469, se
dictamina la creacin de comisin integrada por un representante de la Unidad Rectora
Central y un representante de cada uno de los Ministerios de Asuntos Hdricos, de la
Produccin y de Obras, Servicios Pblicos y Vivienda que tendr como cometido
establecer y elaborar sobre la base de las polticas provinciales y sectoriales, segn
criterios general e internacionalmente aceptados, las metodologas, indicadores y criterios
de decisin a utilizar en la formulacin de programas y proyectos de inversin pblica, en
todas sus etapas3. Sin embargo, esta comisin no tiene vigencia real al momento.
Adems de ser el rgano rector del sistema, la SPIFE funciona como Contraparte del
Sistema Nacional de Inversin Publica (SNIP).
En relacin a las entidades vinculadas, se designa como responsables a las oficinas
sectoriales encargadas de la gestin de los proyectos de inversin pblica de cada
jurisdiccin o entidad del sector pblico provincial. Se establece que tales oficinas tendrn
las siguientes funciones4:
a)
Identificar, formular y evaluar los proyectos de inversin pblica que sean propios
de su rea, de acuerdo a los lineamientos y metodologas elaborados por la comisin
creada al efecto y las disposiciones especficas del organismo de su pertenencia;
b)
Identificar, registrar y mantener actualizados los proyectos incluidos en el banco de
proyectos de inversin pblica en lo concerniente a su rea;
c)
Efectuar el control fsico-financiero de la ejecucin de los proyectos hasta su
conclusin y puesta en operacin;
d)
Realizar la evaluacin posterior de los proyectos de inversin, en conjunto con la
Unidad Rectora Central;
e)
Participar en conjunto con la Unidad Rectora Central en las actividades de
evaluacin de los Proyectos de su jurisdiccin.
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Relaciones Institucionales
Dentro de las relaciones administrativas se pueden observar relaciones verticales,
horizontales y de interniveles.
Dentro de las relaciones de interniveles puede observarse la relacin que existe entre la
SPIFE, el BaPPI y la DNIP (Direccin Nacional de Inversin Pblica), la cual es la
encargada de prestar asesoramiento tcnico a las oficinas provinciales. El informe del
ILPES evaluando el Sistema de Inversin de la Provincia de San Juan explicita un
inconveniente que puede observarse tambin en la provincia de Santa Fe: estas
relaciones (entre DNIP y Banco de Proyectos Provincia) 5 se ha identificado ciertas
situaciones problemticas, ya que se le ha otorgado al BAPIPP (equivalente al BaPPI de
Santa Fe)6 una categora de rgano responsable, en vez de clasificarlo como un sistema
o subsistema de informacin dentro del SPIP7.
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Dentro de las relaciones verticales, se detect la entablada entre la Oficina del BaPPI y la
Unidad Ejecutora Provincial, perteneciente a la Subsecretara de Inversin y
Financiamiento Externo. Estas tres entidades se encuentran dentro del Ministerio de
Hacienda y Finanzas de la provincia. A continuacin se expone segn el organigrama del
Ministerio la relacin expuesta.
Segn la Ley de Administracin Financiera de la Provincia, Inversin Pblica, es todo uso de fondos pblicos originados en fuentes
provinciales, nacionales y/o internacionales, destinados a ampliar la capacidad productiva y sustentar el desarrollo econmico y social
en el territorio de la Provincia de San Juan, mediante el incremento del acervo de capital fsico y humano.
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Capacitacin
Como se ha mencionado previamente, la capacitacin es uno de los elementos
fundamentales del sistema de inversin pblica.
En la provincia de Santa Fe se vienen desarrollando cursos de capacitacin en la temtica
de proyectos desde el ao 2004, cuando se firm el convenio de adhesin al SNIP. La
capacitacin fue destinada a funcionarios de la administracin pblica provincial que estn
desarrollando actividades en las reas de proyectos de sus respectivos organismos.
La oficina del banco de proyectos de la provincia ha desarrollado, junto a los consultores
que la componen, cursos de identificacin, formulacin y evaluacin de proyectos desde
el ao 2004. Adems, se han dictado cursos para capacitar a los funcionarios en el
manejo del software Bapin II, en el cual se ingresan los proyectos de cada organismo.
Existe en muchos casos cierto resquemor a mostrar pblicamente la informacin, por temor a la copia o a la prdida de poder que
esto podra originar.
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Fuente: DNIP (Direccin Nacional de Inversin Pblica), BaPPI (Banco Provincial de Proyectos de Inversin Santa Fe-) y
BAPIER (Banco de Proyectos de Entre Ros).
Como puede observarse, la provincia de Santa Fe cuenta con una gran cantidad de
proyectos ingresados en el sistema. Junto con Entre Ros, son las dos provincias con
mayor cantidad de informacin generada. Las restantes provincias que han incluido datos
en sus respectivas bases son Crdoba, San Juan y Tucumn. 10 Llama la atencin la fuerte
concentracin que se genera en los organismos que ingresan la mayor cantidad de
proyectos. Para la provincia de Santa Fe, el 60% de la informacin es generada por la
Direccin Provincial de Vivienda y Urbanismo. Esta situacin de concentracin bajo un
mismo organismo se repite en la provincia de Entre Ros. 11
En el cuadro se presenta, adems, la cantidad de cursos que han sido llevados a cabo
por las respectivas oficinas administradoras de los bancos provinciales. La provincia de
Santa Fe, junto a la Provincia de Entre Ros, han generado capacitacin desde con las
mismas oficinas.
De la lectura del cuadro precedente, se desprende que los inventarios de proyectos de las
provincias estn lejos de ser una herramienta de gestin til, por la escasa informacin
con la que cuentan y la baja calidad de la misma. De todas maneras, la tasa de
crecimiento del 20% anual para la provincia de Santa Fe, apoyado por un crecimiento del
30% en la provincia de Entre Ros, permiten ser optimistas a la hora de pronosticar el
futuro del banco. Gradualmente se ir optimizando la carga de datos.
El sistema, al funcionar como una red de informacin, se ir retroalimentando. A medida
que haya mayor cantidad de datos, el sistema se har ms til, lo cual incentivar a
cargar ms informacin. Este ciclo virtuoso, si bien no se ha consolidado de forma
rotunda, est en proceso de consolidacin.
En este sentido, es de suma importancia la publicacin de los datos de los bancos
provinciales para las restantes provincias que integran el sistema. De esta forma se ir
dando lugar a este crculo virtuoso al cual se hace referencia. Las posibilidades tcnicas
10
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Algunas provincias tienen informacin ingresada en sus bancos, pero no han publicado la cuanta y calidad de la misma.
No se cuenta con informacin para el resto de las administraciones provinciales.
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existen, dado que todos los bancos estn generados bajo la misma plataforma
informtica. Las trabas no son tcnicas, sino polticas.
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Conclusiones
Uno de los pilares fundamentales del Sistema de Inversin Pblica es la capacitacin de
funcionarios del estado en la preparacin de proyectos. La oficina del banco viene
desarrollando cursos en las temticas de identificacin, formulacin y evaluacin de
proyectos de forma constante. Es necesario lograr sistematizar los programas y los
cronogramas, para que los funcionarios de la administracin pblica puedan acceder a los
mismos.
Relacionado con la temtica de capacitacin, es necesario que se establezcan criterios
homogneos para la preparacin de proyectos. Tanto para su formulacin como para la
evaluacin de los mismos.
Es necesario que se reglamente la Direccin Provincial de Inversin Pblica, como rgano
rector del Sistema de Inversin Pblica implementado por la Ley 12510 de Administracin
Financiera. Hasta el momento, el rgano designado es la SPIFE (Subsecretara de
Inversin y Financiamiento Externo), a travs de la Oficina del Banco de Proyectos
(BaPPI). Esta oficina es la encargada de llevar a cabo las funciones y competencias de la
direccin provincial todava no creada. La oficina realiza estas tareas de manera
constante y con buenos resultados, pero sus acciones tienen menor grado de aceptacin
debido a que no presenta las atribuciones legales correspondientes.
Resulta de vital importancia que el sistema de inversin pblica tenga un grado de
vinculacin mayor con el sistema presupuestario. Segn la Ley de Administracin
Financiera, ambos sistemas son los encargados de confeccionar el Plan de Inversin
Pblica Provincial, pero hasta la fecha no slo no se ha confeccionado ninguno, sino que
la relacin entre una y otra oficina no son fluidas.
Para lograr un sistema de inversin provincial con suficiente cobertura, es muy importante
lograr que los municipios y comunas de la provincia participen del mismo de manera
constante. La provincia de Santa Fe ha establecido convenios de adhesin con 12 de los
municipios con mayor densidad poblacional del territorio provincial. En los prximos
meses se tiene que continuar con la difusin y firma de convenios en los restantes
municipios y comunas de la provincia.
El sistema no slo debe procurar mayor vinculacin con los municipios y comunas del
interior del territorio, sino que debe pugnar por lograr mayor interrelacin con las
provincias que integran la regin centro. En este sentido, se ha avanzado en
publicaciones mensuales con la provincia de Entre Ros, donde se pretende informar
sobre la realidad regional de las dos provincias en relacin a la inversin pblica. Sera de
suma conveniencia lograr incluir la temtica en las reuniones de la regin centro. Tambin
sera conveniente que todas las provincias tengan acceso la los datos de las dems,
conectando los bancos provinciales entre s.
Luego de afianzar las relaciones con los municipios y las regionales con las restantes
provincias de la regin centro, se podran articular convenios entre los municipios de cada
una de las provincias que presenten similares condiciones estructurales (por ejemplo, los
municipios de Santa Fe y Entre Ros que se encuentran enfrentados en el margen del Ro
Paran).
Por ltimo, la interrelacin con las dems provincias y sus sistemas de inversin se vera
muy favorecida ante el intercambio peridico de informacin que explicite, por un lado, las
acciones que hayan posibilitado avances en la gestin y, por otro, los problemas y
situaciones que haya que superar. El establecimiento de indicadores de desempeo
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Bibliografa
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