Congreso Argentino de

Administracin Pblica

Sistema de Inversin Pblica de la Provincia de Santa Fe

Luces y sombras del Banco Provincial de

Proyectos de Inversin (BaPPI)

Autores:
Giupponi, Emiliano
Williner, Maximiliano
Facultad de Ciencias Econmicas
Universidad Nacional del Litoral

Julio 2007

ndice
ndice......................................................................................................................................2
Resumen................................................................................................................................3
Introduccin............................................................................................................................4
La planificacin en la Provincia de Santa Fe.........................................................................5
Planificacin a nivel de municipios.....................................................................................6
Sistemas relacionados.......................................................................................................6
Mecanismo de presentacin de proyectos........................................................................7
Sistema de Inversin Pblica Provincial................................................................................9
Marco Legal........................................................................................................................9
Relaciones Institucionales................................................................................................11
mbito de aplicacin del sistema.....................................................................................12
Capacitacin.....................................................................................................................13
Sistema de Informacin BaPPI (Banco Provincial de Proyectos de Inversin)............13
Estudio Comparado. Santa Fe respecto a las dems experiencias provinciales...............15
Marco Legal regulatorio...................................................................................................15
Ampliacin del sistema provincial a Municipios provinciales...........................................15
Ubicacin del rgano Rector del Sistema dentro del organigrama provincial................16
Datos ingresados al Banco Provincial de Proyectos.......................................................17
Conclusiones........................................................................................................................19
Bibliografa...........................................................................................................................20

Resumen
En el presente trabajo se efecta un anlisis del proceso de implementacin del Sistema
de Inversin Pblica de la Provincia de Santa Fe y del subsistema de informacin
contenido en el mismo: el Banco Provincial de Proyectos de Inversin. Se efecta una
revisin de los fundamentos del mismo y del marco legal que lo sustenta. Se exponen
las tareas que viene desarrollando la provincia para lograr la implementacin definitiva del
sistema, como as tambin los problemas y limitaciones para cumplir con dicho objetivo.
El anlisis se completa con un estudio comparado del sistema de inversin y banco de
inversin de Santa Fe con las otras experiencias provinciales.

Introduccin
Previo a realizar el estudio de implementacin del Sistema Provincial de Inversin Pblica
en Santa Fe y en particular del Banco de Proyectos de esa provincia, resulta conveniente
exponer las ideas y conceptos que lo fundamentan.
Para poder dimensionar la relevancia de un sistema de inversin y de un inventario de
proyectos, es necesario poner en evidencia las virtudes de la administracin centralizada
de recursos bajo ciertas condiciones particulares. Dentro del mbito de las ciencias
econmicas es sabida la importancia del mercado como asignador de recursos. El
mercado tiene la ventaja de permitir que, a partir del desarrollo de las actividades
individuales propias de cada uno de los agentes de una economa, el proceso de
interaccin de los mismos produzca los resultados eficientes para el sistema econmico
general. Pero las mismas ciencias econmicas determinan que para que dicha asignacin
eficiente se cumpla, es necesario que exista competencia y que los agentes tomen sus
decisiones de manera racional. Por tanto, cuando esas condiciones no estn presentes,
hay que encontrar otro mecanismo de asignacin.
Adems, las consideraciones anteriores basan su anlisis en aproximaciones al concepto
de eficiencia pero no considerar criterios alternativos como el de equidad.
Por lo tanto, si no se cumplen los supuestos necesarios para el correcto funcionamiento
del mercado o si los criterios que mueven la asignacin de recursos no son los de
eficiencia, aparecen figuras alternativas para la organizacin de los recursos. En este
escenario aparece el concepto de autoridad y, en particular, el del Estado moderno como
mecanismo organizacin de los recursos de econmicos que no son alcanzados por el
mercado.
Para que el sistema de inversin pblica de la provincia de Santa Fe avance en su
implementacin, es necesario considerar la importancia del Estado en la asignacin de
recursos cuando el mercado no es un buen referente.
Expuesta la discusin tradicional de los economistas entre Mercado y Estado, es preciso
hacer lugar a otra discusin relevante. Aquella que enfrenta Administracin vs. Poltica.
La concepcin predominante consiste en la radical oposicin entre la burocracia
administrativa y las decisiones polticas. La primera es la que permitira el funcionamiento
y equilibrio del sistema de administracin estatal y la segunda es la que posibilitara el
avance de dicho sistema. Bajo este esquema, existen funcionarios tcnicos por un lado, y
funcionarios polticos por otro. Ambos grupos tendran la tendencia a despreciar la funcin
del otro.
As, para el funcionamiento del sistema provincial de inversin pblica de Santa Fe, no se
puede dejar de aludir ni a los cuerpos tcnicos, para analizar las posibilidades de
ejecucin sobre ciertos proyectos, ni a las decisiones polticas. Ambos factores deben
contemplarse.
Las dos ideas que subyacen el presente anlisis del Sistema de Inversin de la Provincia
son: en primer lugar, que el Estado es una institucin capacitada para la asignacin de
recursos bajo ciertas condiciones y, segundo trmino, que ese mismo Estado, para poder
ejercer de manera eficiente con dicha funcin, debe contener una burocracia tcnica
administrativa capacitada.

La planificacin en la Provincia de Santa Fe

En la provincia de Santa Fe no hay un sistema de planificacin estrictamente definido. No
hay un ministerio que se encargue directamente de esa funcin. Sin embargo, existen
mecanismos dentro de la administracin pblica provincial que permiten articular polticas
de planificacin de la inversin.
La Ley N 12.510 de Administracin Financiera aprobada en el ao 2006, sienta las
bases para regular de manera ms sistemtica el proyecto de asignacin de recursos
provinciales. Esta ley es la que implementa el subsistema de inversin pblica en la
provincia, estableciendo su alcance, sus funciones y competencias. Adems, define las
funciones del Banco de Proyectos de Inversin, como inventario de proyectos
provinciales. A su vez, el decreto N 0469 del ao 2004 reglamenta la implementacin del
Sistema Provincial de Inversin, crea el Banco Provincial de Proyectos de Inversin
(BaPPI) y designa como Unidad Rectora Central a la Subsecretara de Inversin y
Financiamiento Externo (SPIFE) perteneciente al Ministerio de Hacienda de la provincia.
Actualmente, se encuentra en espera de la reglamentacin de la Direccin Provincial de
Inversin Pblica, con lo cual quedara cerrado el marco legal necesario para el desarrollo
del sistema de inversin en la provincia.
Dentro de las tareas de planificacin, se encuentran las de coordinacin y evaluacin. Las
tareas de coordinacin son designadas mediante la Ley 12.510 al rgano Rector del
sistema, el cual deber preparar conjuntamente con los organismos provinciales y, en
particular con la direccin de presupuesto, el plan de inversiones provinciales para cada
ao. En relacin a las tareas de evaluacin, el rgano rector del sistema de inversin
pblica provincial deber establecer las pautas metodolgicas para la supervisin de los
proyectos efectuados.
En el ao 2004, la provincia firma un convenio con la Nacin, adhirindose al
Sistema Nacional de Inversin Pblica. De esta manera, la misma comienza a recibir
apoyo de la Direccin Nacional de Inversin Pblica travs del programa FOSIP
(Fortalecimiento del Sistema de Inversin Pblica).
El convenio con Nacin posibilit un proceso de capacitacin de los funcionarios pblicos
provinciales en la temtica de identificacin, formulacin y evaluacin de proyectos y, en
particular, en el manejo del sistema informtico Bapin II v2.05, mediante el cual se
materializa la implementacin del sistema informtico que permitir la generacin de un
inventario de proyectos provinciales. A travs del FOSIP, la provincia recibi equipamiento
informtico para poder estructurar la red que permita gestionar el software informtico de
proyectos y, adems, FOSIP permiti la contratacin de consultores externos que llevaran
a cabo la puesta en funcionamiento del sistema en mbito provincial.
La Ley 12.510 establece la implementacin del Plan Provincial de Inversin Pblica, el
cual, deber formularse anualmente, con proyeccin plurianual. Al finalizar dicho ejercicio,
se lo reformular para adaptarlo al grado efectivo de avance de ejecucin y a las nuevas
condiciones de financiamiento de la provincia. La clasificacin de los proyectos y las
clasificaciones debern ser compatibles con la estructura presupuestaria. La ley establece
que en el plan provincial no podrn incluirse proyectos que no hayan sido cargados en el
Banco Provincial de Proyectos de Inversin (BaPPI).
Es interesante hacer notar que se deja abierta la posibilidad de asignaciones de recursos
no contempladas en dicho plan por el Poder Ejecutivo, en caso que de que se declare una
5

situacin de emergencias. No obstante, no se establece un grado ni una valoracin de las

mismas.
Hasta la actualidad, no se ha confeccionado ningn plan de inversin pblica formal,
aunque ya ha habido reportes sistemticos de proyectos contenidos en el sistema Bapin
II, los cuales han sido puestos en consideracin de la oficina de presupuesto y del Poder
Legislativo Provincial.
Debido a la existencia del decreto N 0469 que establece la obligatoriedad de ingreso al
sistema del banco de todo proyecto que pretenda ser incluido en el presupuesto, la base
de datos del mismo contiene a la mayor parte de los proyectos pblicos de la provincia. Si
bien de forma efectiva, muchos siguen sin ser registrados y luego entran de todas formas
al presupuesto.
La ley establece la necesidad de configurar un inventario de proyectos de inversin,
donde se contengan los proyectos de inversin pblica y/o desarrollo institucional
identificados por los organismos con su formulacin y evaluacin.
Al momento, el banco de proyectos de la provincia cuenta con ms de 1.300 proyectos
ingresados al sistema, los cuales han ido evolucionando respecto de su ao de
implementacin -el ao 2004-, donde se contaban en aquel entonces con 900 proyectos.
La informacin contenida en el mismo todava no es representativa de la demanda de
inversin provincial, pero a medida que se va desarrollando el sistema de inversin
pblica, la calidad de los datos y su cuanta irn avanzando considerablemente.

Planificacin a nivel de municipios

Para que la planificacin dentro del territorio provincial sea efectiva, es necesario que los
municipios que la integran participen del sistema provincial de inversin. Debido a que el
sistema ha podido desarrollarse de manera relativamente efectiva en el mbito de
organismos provinciales, se ha podido avanzar en una segunda etapa de implementacin
del sistema: la inclusin de municipios.
La provincia de Santa Fe ha firmado convenios con 12 municipios, mediante el cual
pondr a su disposicin el Sistema Informtico Bapin II, brindando capacitacin y
asistencia tcnica para su ejecucin. Estos convenios de adhesin que tienen vigencia
anual, obligan a realizar esfuerzos a los municipios a implementar un sistema de inversin
pblica similar al de la provincia.
En la actualidad, los municipios adheridos al sistema son: Avellaneda, Reconquista, Santo
Tom, Rafaela, Esperanza, Santa Fe, Glvez, Venado Tuerto, Caada de Gmez, Casilda
y San Lorenzo.

Sistemas relacionados
El Sistema Provincial de Inversin Pblica implementado por la Ley de Administracin
Financiera de la provincia, establece sistemas relacionados al de inversin, debido a que
establecen ciertos mecanismos procedimentales de la inversin.
Los sistemas establecidos por la ley mencionada, son los siguientes:
A - Sistemas de Administracin Financiera
I. Presupuesto
II. Tesorera y Gestin Financiera
III. Crdito Pblico
IV. Contabilidad
V. Ingresos Pblicos

B - Sistemas de Administracin de Bienes y Servicios

I. Administracin de Bienes y Servicios
II. Recursos Humanos y Funcin Pblica
III. Inversin Pblica.
C - Sistemas de Administracin de Informacin
I. Administracin de Recursos Informticos

La Direccin de Presupuesto se relaciona con el sistema de inversin en cuanto es la

encargada de elaborar de manera conjunta el plan provincial de inversin. Otras
competencias de dicha direccin son:
Participar en la formulacin de las pautas presupuestarias basadas en la poltica
financiera que, para el Sector Pblico Provincial No Financiero, elabore el Poder
Ejecutivo;
Dictar las normas tcnicas para la formulacin, la programacin de la ejecucin, las
modificaciones y la evaluacin de los presupuestos de la Administracin Provincial,
en forma conjunta con los dems rganos creados por la presente ley cuando
corresponda;
Analizar los anteproyectos de presupuesto y proponer los ajustes que considere
necesarios;
Preparar el proyecto de ley del presupuesto general y fundamentar su contenido;
Formular la programacin de la ejecucin presupuestaria en forma conjunta con la
Unidad Rectora Central del Subsistema de Tesorera y Gestin Financiera;
Intervenir en las modificaciones al presupuesto, mediante el anlisis y evaluacin
de la ejecucin y del avance fsico;
Evaluar la ejecucin de los presupuestos, aplicando las normas y criterios
establecidos por esta ley, su reglamentacin y las normas tcnicas respectivas;
Asesorar, en materia presupuestaria, a todos los organismos del sector pblico
regidos por esta ley y difundir los criterios bsicos para compatibilizar el sistema
presupuestario de los Municipios y Comunas.

Mecanismo de presentacin de proyectos

Segn la Ley de Administracin Financiera, los organismos responsables de cada sector
pblico deben elaborar los proyectos de inversin relacionados con su rea o temtica.
Para ello, deben existir criterios metodolgicos homogneos determinados por el rgano
rector.
En relacin a esta situacin, la Oficina del Banco Provincial de Proyectos de Inversin
(BaPPI), desarrolla sus actividades dentro de la SPIFE, el rgano rector del sistema hasta
que se cree la direccin provincial de inversin, y viene desarrollando tareas de:
instalacin y configuracin del sistema en las distintas reparticiones, provinciales y
municipales;
capacitacin a funcionarios de la administracin pblica provincial y municipal en
las temticas de identificacin, formulacin y evaluacin de proyectos, como as
tambin instruccin respecto a la utilizacin del software Bapin II v2.05;
difusin del sistema a travs de una publicacin mensual donde se incluye material
de capacitacin y noticias sobre la inversin pblica provincial y regional.
Las acciones llevadas a cabo por la oficina del BaPPI no han sido suficientes debido a
ciertas limitaciones y deficiencias:
Existe una marcada falta de cultura de proyectos, tanto en los funcionarios polticos como
en los de la burocracia provincial. Se subestima la necesidad de preparar proyectos
7

debidamente identificados, formulados y evaluados. No todos los funcionarios polticos de

la administracin estn convencidos de la importancia de un sistema. Quizs por miedo a
perder independencia y peso en la toma de decisiones, tal vez por desconocer el sistema,
lo cierto es que la implementacin del sistema no termina de tener el apoyo poltico
suficiente ms all de los avances concretados.
Existe falta de capacitacin en temticas relacionadas a la preparacin de proyectos. En
tiempos anteriores, donde las decisiones de inversin no se tomaban bajo criterios
metodolgicos estrictos, sino que tena que ver ms con criterios de decisin poltica, esta
situacin poda ser entendible. En el presente, la necesidad de configurar un sistema de
inversin con metodologas estructuradas de manera homognea, la capacitacin en
proyectos es de vital importancia para poder lograr un sistema coordinado.
Ciertamente se ha avanzado en programas de capacitacin en estos ltimos aos, pero
no se ha llegado a cronogramas anuales estandarizados.
La falta de reglamentacin de la Direccin Provincial de Inversin es otro inconveniente
importante. Existe un vaco legal que hay que llenar. Las funciones son desempeadas
actualmente por la SPIFE y, en particular, por la oficina del BaPPI. Ms all de las
acciones de esta oficina para situar una cultura de proyectos en la administracin
provincial y municipal, la reglamentacin de la direccin es vital para que el sistema pueda
consolidarse definitivamente. Las restricciones presupuestarias derivadas de la
inexistencia de la direccin son un obstculo importante.

Sistema de Inversin Pblica Provincial

El subsistema de Inversin Pblica comprende el conjunto de principios, rganos y
procedimientos necesarios para la formulacin del Plan Provincial de Inversin Pblica.
Dentro del este sistema, se encuentra el Banco de Proyectos de Inversin, el cual es una
base de datos donde se ingresan los proyectos de la administracin provincial y
municipal.
Los objetivos del sistema de inversin pblica refieren a mejorar la eficiencia de la
inversin pblica mediante una ptima seleccin de proyectos. Si el sistema se logra
implementar, se podr contribuir a mejorar las condiciones materiales de la provincia de
Santa Fe.

Marco Legal
El marco legal para el Sistema Provincial de Inversin Pblica y el Banco Provincial de
Proyectos de Inversin lo otorga la Ley Provincial de Administracin, Eficiencia y
Control del Estado (Ley 12.510); y el decreto que implementa el sistema y crea el Banco
de Proyectos es el N 0469
Las entidades que quedan incluidas dentro de las incumbencias de la ley son las
siguientes1:
Entidades Rectoras: son organismos que dictan normas, instrucciones, disean
procesos y procedimientos para ser considerados en la toma de decisiones.
Realizan funciones de asesora y coordinacin. Se vinculan con la direccin del
proceso.
Entidades vinculadas: son sistemas que cruzan horizontalmente la gestin del
aparato pblico y que participan activamente en el proceso de inversin.
La Ley de Administracin Financiera de la provincia, define como entidad rectora a
la Direccin Provincial de Inversin Pblica. Dicha direccin no ha sido creada
hasta el momento, pero su decreto de implementacin se encuentra a la espera de
una resolucin favorable. Hasta que esto suceda, el decreto 0469 designa la
Subsecretara de Proyectos de Inversin y Financiamiento Externo (SPIFE),
dependiente del Ministerio de Hacienda y Finanzas como unidad rectora central del
sistema.
La Unidad Rectora Central del Sistema Provincial de Inversin Pblica tendr las
siguientes funciones y competencias2:
a)
Informar anualmente a la Direccin General de Finanzas del Ministerio del listado
de proyectos evaluados en condiciones de ser incorporados al Presupuesto Provincial
b)
Organizar y mantener actualizado un inventario de proyectos de inversin pblica
a travs del Banco Provincial de Proyectos de Inversin;
c)
Desarrollar un sistema que proporcione informacin adecuada, oportuna y
confiable sobre el comportamiento integral de las inversiones pblicas, que permita el
seguimiento de los proyectos individualmente y del plan de inversin pblica en forma
agregada, compatible con el control de la ejecucin presupuestaria;
1

ILPES, Manual N 34 Los sistemas nacionales de inversin pblica en Centroamrica: marco terico y anlisis comparativo
multivariado, Serie de Manuales.
2
Decreto N 0469, Artculo 5, Abril 2004.

d)
Capacitar a los agentes de la Administracin Pblica Provincial y Municipal en la
formulacin y evaluacin de proyectos de inversin;
e)
Registrar los proyectos de inversin de alcance local que ejecuten el Estado
Nacional, los Municipios o Comunas o aquellos proyectos relevantes que sean
financiados por el sector privado;
f)
Comunicar al rgano Rector del Sistema de Inversin Pblica Nacional los
proyectos que la Provincia considere prioritarios; Supervisar la evaluacin posterior
realizada por los organismos ejecutores sobre proyectos seleccionados;
g)
Realizar, promover y auspiciar todo tipo de acciones de apoyo informativo, tcnico
y de capacitacin, adiestramiento e investigacin acerca de los proyectos de inversin
pblica, metodologas desarrolladas o aplicadas y brindar apoyo tcnico en los asuntos de
su competencia a las entidades o jurisdicciones que as lo soliciten;
h)
Establecer comunicacin con el sector pblico nacional, municipal y comunal y con
el sector privado a los efectos de identificar y apoyar las actividades de preinversin
relativas a proyectos de inversin de mutua conveniencia.
El Decreto N 0469 implementa el sistema de inversin provincia y crea, adems, el
Banco Provincial de Proyectos de Inversin (BaPPI).
Hasta que se cree la Direccin de Inversin, la oficina del BaPPI es la encargada de
cumplir las tareas asignadas a la direccin.
A partir del marco de la Ley de Administracin Financiera, y a travs del decreto 0469, se
dictamina la creacin de comisin integrada por un representante de la Unidad Rectora
Central y un representante de cada uno de los Ministerios de Asuntos Hdricos, de la
Produccin y de Obras, Servicios Pblicos y Vivienda que tendr como cometido
establecer y elaborar sobre la base de las polticas provinciales y sectoriales, segn
criterios general e internacionalmente aceptados, las metodologas, indicadores y criterios
de decisin a utilizar en la formulacin de programas y proyectos de inversin pblica, en
todas sus etapas3. Sin embargo, esta comisin no tiene vigencia real al momento.
Adems de ser el rgano rector del sistema, la SPIFE funciona como Contraparte del
Sistema Nacional de Inversin Publica (SNIP).
En relacin a las entidades vinculadas, se designa como responsables a las oficinas
sectoriales encargadas de la gestin de los proyectos de inversin pblica de cada
jurisdiccin o entidad del sector pblico provincial. Se establece que tales oficinas tendrn
las siguientes funciones4:
a)
Identificar, formular y evaluar los proyectos de inversin pblica que sean propios
de su rea, de acuerdo a los lineamientos y metodologas elaborados por la comisin
creada al efecto y las disposiciones especficas del organismo de su pertenencia;
b)
Identificar, registrar y mantener actualizados los proyectos incluidos en el banco de
proyectos de inversin pblica en lo concerniente a su rea;
c)
Efectuar el control fsico-financiero de la ejecucin de los proyectos hasta su
conclusin y puesta en operacin;
d)
Realizar la evaluacin posterior de los proyectos de inversin, en conjunto con la
Unidad Rectora Central;
e)
Participar en conjunto con la Unidad Rectora Central en las actividades de
evaluacin de los Proyectos de su jurisdiccin.

3
4

Decreto N 0469, Artculo 8, Abril 2004.

Decreto N 0469, Artculo 6, Abril 2004.

10

Hasta el momento, la oficina sectorial que ms proyectos ha ingresado al banco de

proyectos es la Direccin Provincial de Vivienda y Urbanismo, quien concentra un 60% del
total de proyectos ingresados. Luego le siguen, el Ministerio de Asuntos Hdricos, la
Direccin Provincial de Vialidad y la Empresa Provincial de la Energa.
Llama la atencin la falta de proyectos de Ministerios como el de Salud y Educacin. Esto
se debe, posiblemente, a la relacin habitual entre proyectos y proyectos de
infraestructura. Falta generar mayor capacidad en estos organismos de servicios sociales
para la preparacin de proyectos de manera ordenada y sistemtica.

Fuente: BaPPI (Banco Provincial de Proyectos de Inversin)

Relaciones Institucionales
Dentro de las relaciones administrativas se pueden observar relaciones verticales,
horizontales y de interniveles.
Dentro de las relaciones de interniveles puede observarse la relacin que existe entre la
SPIFE, el BaPPI y la DNIP (Direccin Nacional de Inversin Pblica), la cual es la
encargada de prestar asesoramiento tcnico a las oficinas provinciales. El informe del
ILPES evaluando el Sistema de Inversin de la Provincia de San Juan explicita un
inconveniente que puede observarse tambin en la provincia de Santa Fe: estas
relaciones (entre DNIP y Banco de Proyectos Provincia) 5 se ha identificado ciertas
situaciones problemticas, ya que se le ha otorgado al BAPIPP (equivalente al BaPPI de
Santa Fe)6 una categora de rgano responsable, en vez de clasificarlo como un sistema
o subsistema de informacin dentro del SPIP7.

Nota del presente trabajo

Nota del presente trabajo
7
Ortegn, E., El sistema de inversiones en la provincia de San Juan, Repblica Argentina, pg. 60, ILPES, Manual 44
6

11

Dentro de las relaciones verticales, se detect la entablada entre la Oficina del BaPPI y la
Unidad Ejecutora Provincial, perteneciente a la Subsecretara de Inversin y
Financiamiento Externo. Estas tres entidades se encuentran dentro del Ministerio de
Hacienda y Finanzas de la provincia. A continuacin se expone segn el organigrama del
Ministerio la relacin expuesta.

En el momento que se reglamente la Direccin Provincial de Inversin, el posible

cronograma de la misma sera el que se expone a continuacin.

Como puede observarse, ahora el BaPPI es una herramienta dentro de la Direccin de

Inversin (DGIP), siendo las reas de evaluacin y planeamiento las dos restantes reas
de la misma.

mbito de aplicacin del sistema

Estn sujetos a las disposiciones del presente decreto todos los proyectos de inversin 8
de los organismos integrantes de la Administracin Provincial, as como de las
organizaciones privadas o pblicas que requieran para su realizacin subsidios,
transferencias, aportes, avales, crditos o cualquier tipo de intervencin, que afecte en
forma directa o indirecta, al patrimonio pblico provincial, con repercusin presupuestaria
presente o futura, cierta o contingente.

Segn la Ley de Administracin Financiera de la Provincia, Inversin Pblica, es todo uso de fondos pblicos originados en fuentes
provinciales, nacionales y/o internacionales, destinados a ampliar la capacidad productiva y sustentar el desarrollo econmico y social
en el territorio de la Provincia de San Juan, mediante el incremento del acervo de capital fsico y humano.

12

Capacitacin
Como se ha mencionado previamente, la capacitacin es uno de los elementos
fundamentales del sistema de inversin pblica.
En la provincia de Santa Fe se vienen desarrollando cursos de capacitacin en la temtica
de proyectos desde el ao 2004, cuando se firm el convenio de adhesin al SNIP. La
capacitacin fue destinada a funcionarios de la administracin pblica provincial que estn
desarrollando actividades en las reas de proyectos de sus respectivos organismos.
La oficina del banco de proyectos de la provincia ha desarrollado, junto a los consultores
que la componen, cursos de identificacin, formulacin y evaluacin de proyectos desde
el ao 2004. Adems, se han dictado cursos para capacitar a los funcionarios en el
manejo del software Bapin II, en el cual se ingresan los proyectos de cada organismo.

Sistema de Informacin BaPPI (Banco Provincial de Proyectos de

Inversin)
Con la Decreto N 0469 se crea al BaPPI (Banco Provincial de Proyectos de Inversin).
Como ya estableca la Ley de Administracin Financiera, el Banco de Proyectos de
Inversin es un sistema de informacin que, instrumentado, administrado y mantenido por
la Unidad Rectora Central, registra proyectos de inversin identificados en cada
jurisdiccin, ente u organismo y seleccionados como viables, susceptibles de ser
financiados con recursos del presupuesto provincial, previamente evaluados tcnica,
econmica, social y ambientalmente.
El sistema cuenta con un servidor central de datos y una cantidad n de estaciones de
trabajo conectadas a travs de intranet (en el caso de situarse dentro de la ciudad de
Santa Fe) o va Internet (en caso de no estar en el rea de la ciudad capital).
Como el sistema provincial es igual al nacional, mediante la habilitacin de usuarios se
puede ingresar a los distintos bancos (incluso a los bancos de otras provincias que
brinden clave de acceso y direccin de IP). En este sentido representa un verdadero
banco nacional de datos, donde todos los funcionarios pueden hacer consultas sobre los
diversos proyectos ingresados. Las limitaciones para la democratizacin de la informacin
no son, en este caso, tcnicas, sino de ndole poltica. 9
Actualmente, la provincia se encuentra implementando el sistema en 12 municipios del
territorio santafesino.
El sistema es exactamente el mismo que el utilizado en los organismos provinciales. Esto
implica que todos los funcionarios municipales pueden observar la informacin ingresada
en los organismos de nivel provincial.
9

Existe en muchos casos cierto resquemor a mostrar pblicamente la informacin, por temor a la copia o a la prdida de poder que
esto podra originar.

13

Al momento que se logre la implementacin total en municipios, se podr decir que se

cuenta con una verdadera base de datos de proyectos de la provincia.

14

Estudio Comparado. Santa Fe respecto a las dems

experiencias provinciales.

Marco Legal regulatorio

Prcticamente la totalidad de las provincias del territorio nacional han desarrollado de
alguna u otra manera sistemas de inversin que permiten gestionar de manera ms
eficiente los recursos provinciales.
Sin embargo, dicho avance en la implementacin de mejoras en la gestin pblica se ha
dado de manera diferente, tanto a niveles de estructuracin de la legislacin y marco legal
de cada una de las provincias, como a niveles institucionales de gobierno.
Se pueden distinguir claramente tres grupos respecto al marco legal regulatorio de los
sistemas de gestin de la inversin.
Por un lado, se encuentran aquellas provincias que han promulgado directamente una Ley
de Inversin Pblica. Este es el caso de las provincias de San Juan, Chubut y Catamarca.
A travs de estas leyes se ponen en vigencia los sistemas provinciales de inversin de las
respectivas provincias. Estas leyes, al haber sido sancionadas generalmente antes de la
sucesin de convenios provinciales con Nacin, no contemplan al sistema Bapin como
inventario de proyectos, sino que presentan sus propios ordenamientos de proyectos.
Esta situacin se ha ido regularizando con el tiempo. En el caso particular de la provincia
de San Juan, el sistema creado por dicha provincia para gestionar proyectos, dio lugar a
la interrelacin con el sistema de proyectos brindado por nacin (Bapin II).
Existe otro grupo de provincias que no cuentan con leyes especficas de implementacin
del sistema de inversin pblica provincial y que, por lo tanto, han sancionado leyes de
Administracin Financiera y han incluido en dicho texto de ley al sistema de inversin
pblica como parte fundacional del mismo. Este es el caso de la provincia de Santa Fe,
como tambin es el caso de la Provincia de Crdoba, la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires y la Provincia de Buenos Aires. La diferencia entre un sistema y otro radica en la
independencia con que se presenta el sistema de inversin respecto al sistema
presupuestario. En Crdoba, por ejemplo, el sistema de inversin aparece casi
subordinado al sistema presupuestario, mientras que en Santa Fe son presentados con el
mismo nivel de jerarqua.
El tercer grupo de provincias, lo constituyen aquellas que no han sancionado leyes ni de
administracin financiera ni de inversin pblica. Estas provincias se hallan, casi en su
totalidad, adheridas al sistema de inversin pblica nacional. Si bien el marco legal
institucional es fundamental para sustentar la organizacin del sistema de inversin,
ciertamente las oficinas de proyectos de la administracin y, en particular, la oficina
designada para administrar el inventario de proyectos a partir del convenio firmado con la
Nacin, son firmes promotoras del sistema, como es el caso de la provincia Entre Ros.
Por ltimo, en Santa Cruz se encuentra en proceso de sancionar una ley de inversin,
mientras que Santiago del Estero est haciendo lo propio para implementar una ley de
administracin financiera de la provincia.
En el cuadro que se presenta en la pgina 17 se puede observar, en las primeras dos
columnas, la situacin legal de cada provincia descripta en los prrafos anteriores.

Ampliacin del sistema provincial a Municipios provinciales

15

El objetivo de un sistema provincial de inversin es poder organizar los recursos del

territorio de manera eficiente. Para ello, es necesario contar con el apoyo de todos los
niveles de gobierno. El sistema pretende incorporar de manera sistemtica a todos los
municipios y comunas que integran la provincia. El proceso, al igual que la
implementacin provincial, se va desarrollando de manera gradual.
Nuevamente, se pueden observar dos grupos diferenciados en cuanto a la
implementacin del sistema en municipios.
Por un lado, se encuentra Santa Fe, Crdoba, Entre Ros y Formosa, que han firmado
convenios con municipios de su respectivo territorio. Por otro lado, las restantes
provincias, que todava no han podido implementar el sistema en el mbito municipal.
En la provincia de Santa Fe, se han firmando 12 convenios de adhesin con los
municipios ms densamente poblados del territorio (Rosario, Santa Fe, Rafaela, Venado
Tuerto, Reconquista, Avellaneda, Santo Tom, entre otros).
Adems de Santa Fe, otras tres provincias han firmado convenios de adhesin con
municipios o comunas. Entre ellas, se destaca Crdoba, que por su particular
administracin de la relacin con dichos niveles de gobierno, logr una adhesin de 180
municipios y comunas. A su vez, Entre Ros, por su parte, ha firmado convenio con 24
municipios distribuidos en todo el territorio provincial (Costa del Paran, del Uruguay y
centro de la provincia). Por ltimo, Formosa ha firmado un convenio de adhesin al
sistema.

Ubicacin del rgano Rector del Sistema dentro del organigrama

provincial
La ubicacin del sistema provincial de inversin ha generado importantes controversias
dentro de los mbitos provinciales a la hora de su implementacin. En general, la disputa
se ha dado entre los ministerios de economa y obras pblicas. Los primeros, aluden a la
idea que la coordinacin de proyectos de inversin es una tarea presupuestaria, mientras
que los segundos argumentan que, por el contrario, la inversin presenta componentes
reales y no financieros.
Posiblemente, el mejor lugar para ubicar el sistema sea un ministerio de coordinacin o
planificacin. Fundamentalmente, para llevar a cabo un sistema de informacin tal es
necesario incluir datos de varias disciplinas.
El problema toma an mayor nivel de complejidad debido a que no todas las provincias
tienen un ministerio de coordinacin.
Para poder analizar la situacin de las provincias, se propone categorizar los ministerios
segn la siguiente definicin: (a) Economa: incluye ministerios de finanzas o hacienda;
(b) Obras Pblicas: incluye a Produccin e infraestructura, (c) Coordinacin: incluye
planificacin y (d) Otros sectores.
Teniendo en cuenta la categorizacin anterior, se observa que 12 provincias han ubicado
al sistema dentro del rea ministerial de Economa, 3 lo han hecho en el rea de Obras
Pblicas y otras 3 han ubicado el sistema en reas de planificacin.
Si la ubicacin del sistema dentro de diversos ministerios puede llamar la atencin, mucho
ms sorprendente es realizar un anlisis de las oficinas o direcciones donde se
desenvuelve. En este sentido, se encuentran direcciones de deuda, presupuesto, vialidad,
financiamiento externo, desarrollo tecnolgico, entre otros.
La ubicacin del sistema dentro de oficinas presupuestarias, permite vislumbrar cierto
problema de despegue de los criterios de inversin de forma independiente a las
asignaciones contables. La ubicacin dentro de sectores de financiamiento y en particular
financiamiento externo, es reflejo de los orgenes de estos sistemas, al ser utilizados
desde hace dcadas por los organismos de crdito internacional. Por ltimo, la ubicacin
16

del sistema dentro de sectores de tecnologa, permite comprender el lugar de vanguardia

que se le otorga al mismo dentro de las reformas administrativas del Estado. Estas
consideraciones se exponen en las dos ltimas columnas del cuadro que sigue.

Fuente: DNIP (Direccin Nacional de Inversin Pblica) y Legislaturas provinciales.

Datos ingresados al Banco Provincial de Proyectos

Las provincias que hayan adherido al convenio del Sistema Nacional de Inversin Pblica,
gestionan los proyectos a travs de respectivos bancos provinciales. A continuacin se
expone, en el cuadro de la pgina 18, la informacin contenida en los mismos.

17

Fuente: DNIP (Direccin Nacional de Inversin Pblica), BaPPI (Banco Provincial de Proyectos de Inversin Santa Fe-) y
BAPIER (Banco de Proyectos de Entre Ros).

Como puede observarse, la provincia de Santa Fe cuenta con una gran cantidad de
proyectos ingresados en el sistema. Junto con Entre Ros, son las dos provincias con
mayor cantidad de informacin generada. Las restantes provincias que han incluido datos
en sus respectivas bases son Crdoba, San Juan y Tucumn. 10 Llama la atencin la fuerte
concentracin que se genera en los organismos que ingresan la mayor cantidad de
proyectos. Para la provincia de Santa Fe, el 60% de la informacin es generada por la
Direccin Provincial de Vivienda y Urbanismo. Esta situacin de concentracin bajo un
mismo organismo se repite en la provincia de Entre Ros. 11
En el cuadro se presenta, adems, la cantidad de cursos que han sido llevados a cabo
por las respectivas oficinas administradoras de los bancos provinciales. La provincia de
Santa Fe, junto a la Provincia de Entre Ros, han generado capacitacin desde con las
mismas oficinas.
De la lectura del cuadro precedente, se desprende que los inventarios de proyectos de las
provincias estn lejos de ser una herramienta de gestin til, por la escasa informacin
con la que cuentan y la baja calidad de la misma. De todas maneras, la tasa de
crecimiento del 20% anual para la provincia de Santa Fe, apoyado por un crecimiento del
30% en la provincia de Entre Ros, permiten ser optimistas a la hora de pronosticar el
futuro del banco. Gradualmente se ir optimizando la carga de datos.
El sistema, al funcionar como una red de informacin, se ir retroalimentando. A medida
que haya mayor cantidad de datos, el sistema se har ms til, lo cual incentivar a
cargar ms informacin. Este ciclo virtuoso, si bien no se ha consolidado de forma
rotunda, est en proceso de consolidacin.
En este sentido, es de suma importancia la publicacin de los datos de los bancos
provinciales para las restantes provincias que integran el sistema. De esta forma se ir
dando lugar a este crculo virtuoso al cual se hace referencia. Las posibilidades tcnicas
10
11

Algunas provincias tienen informacin ingresada en sus bancos, pero no han publicado la cuanta y calidad de la misma.
No se cuenta con informacin para el resto de las administraciones provinciales.

18

existen, dado que todos los bancos estn generados bajo la misma plataforma
informtica. Las trabas no son tcnicas, sino polticas.

19

Conclusiones
Uno de los pilares fundamentales del Sistema de Inversin Pblica es la capacitacin de
funcionarios del estado en la preparacin de proyectos. La oficina del banco viene
desarrollando cursos en las temticas de identificacin, formulacin y evaluacin de
proyectos de forma constante. Es necesario lograr sistematizar los programas y los
cronogramas, para que los funcionarios de la administracin pblica puedan acceder a los
mismos.
Relacionado con la temtica de capacitacin, es necesario que se establezcan criterios
homogneos para la preparacin de proyectos. Tanto para su formulacin como para la
evaluacin de los mismos.
Es necesario que se reglamente la Direccin Provincial de Inversin Pblica, como rgano
rector del Sistema de Inversin Pblica implementado por la Ley 12510 de Administracin
Financiera. Hasta el momento, el rgano designado es la SPIFE (Subsecretara de
Inversin y Financiamiento Externo), a travs de la Oficina del Banco de Proyectos
(BaPPI). Esta oficina es la encargada de llevar a cabo las funciones y competencias de la
direccin provincial todava no creada. La oficina realiza estas tareas de manera
constante y con buenos resultados, pero sus acciones tienen menor grado de aceptacin
debido a que no presenta las atribuciones legales correspondientes.
Resulta de vital importancia que el sistema de inversin pblica tenga un grado de
vinculacin mayor con el sistema presupuestario. Segn la Ley de Administracin
Financiera, ambos sistemas son los encargados de confeccionar el Plan de Inversin
Pblica Provincial, pero hasta la fecha no slo no se ha confeccionado ninguno, sino que
la relacin entre una y otra oficina no son fluidas.
Para lograr un sistema de inversin provincial con suficiente cobertura, es muy importante
lograr que los municipios y comunas de la provincia participen del mismo de manera
constante. La provincia de Santa Fe ha establecido convenios de adhesin con 12 de los
municipios con mayor densidad poblacional del territorio provincial. En los prximos
meses se tiene que continuar con la difusin y firma de convenios en los restantes
municipios y comunas de la provincia.
El sistema no slo debe procurar mayor vinculacin con los municipios y comunas del
interior del territorio, sino que debe pugnar por lograr mayor interrelacin con las
provincias que integran la regin centro. En este sentido, se ha avanzado en
publicaciones mensuales con la provincia de Entre Ros, donde se pretende informar
sobre la realidad regional de las dos provincias en relacin a la inversin pblica. Sera de
suma conveniencia lograr incluir la temtica en las reuniones de la regin centro. Tambin
sera conveniente que todas las provincias tengan acceso la los datos de las dems,
conectando los bancos provinciales entre s.
Luego de afianzar las relaciones con los municipios y las regionales con las restantes
provincias de la regin centro, se podran articular convenios entre los municipios de cada
una de las provincias que presenten similares condiciones estructurales (por ejemplo, los
municipios de Santa Fe y Entre Ros que se encuentran enfrentados en el margen del Ro
Paran).
Por ltimo, la interrelacin con las dems provincias y sus sistemas de inversin se vera
muy favorecida ante el intercambio peridico de informacin que explicite, por un lado, las
acciones que hayan posibilitado avances en la gestin y, por otro, los problemas y
situaciones que haya que superar. El establecimiento de indicadores de desempeo
20

comunes a todas las administraciones provinciales sera un buen complemento en la

bsqueda de mayor cooperacin regional.
Los avances realizados en trminos de implementacin provincial, municipal y regional
son distintas vas de accin que no deben presentar un ciclo lineal sino que, por el
contrario, son diversos frentes sobre los que hay que trabajar para lograr la
implementacin final del sistema.

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Bibliografa
-

Aberbach y Rockman, Imagen IV: roles ejecutivos y polticos, Governance. An

International Journal of Policy and Administration, Tomo 1. Nmero 1, 1988.
ILPES, El sistema de inversiones pblicas en la Provincia de San Juan, Repblica de
Argentina, Manual 44, 2005.
ILPES, Los sistemas nacionales de inversin pblica en Argentina, Brasil, Mxico,
Venezuela y Espaa como caso de referencia (cuadros comparativos), Manuales 40.
Ley N 12510 de Administracin Financiera de la Provincia de Santa Fe
Sobrero, F., Decisiones de Inversin Pblica, Universidad Nacional del Litoral, 1996.

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