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SUMARIO
1. La impugnacin de la actividad local
1.1.
1.2.
1.3.
1.4.
1.5.
Concepto
Objeto de recurso
Legitimacin
Clases de recursos
Tramitacin de los recursos
1.5.1.
1.5.2.
1.5.3.
1.5.4.
1.5.5.
Requisitos
Plazos
Efectos. La suspensin
Audiencia.
Resolucin
Objeto
Legitimacin
rgano administrativo competente
Plazo de interposicin
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2.1.5.
2.1.6.
2.1.7.
Plazo de resolucin
Silencio
Recursos contra este acto
Objeto
rgano administrativo competente
Plazo de interposicin
Plazo de resolucin
Silencio
Recursos contra este acto
Objeto
Supuestos
Legitimacin
rgano administrativo competente
Plazo de interposicin
Tramitacin
Plazo de resolucin
Resolucin
Silencio
Recursos contra este acto
2.4.2.
2.4.3.
Objeto
Actos impugnables
Legitimados
rgano administrativo competente
Plazo de interposicin e iniciacin del procedimiento
Tramitacin y efectos de la interposicin
Plazo de resolucin
Silencio
Recursos contra este acto
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Iniciacin
Tramitacin
Resolucin
Efectos
1.
1.1.
Finalidad
Tramitacin
Resolucin
Los recursos son una de las dos formas existentes para iniciar los procedimientos de revisin de los actos de la Administracin, la otra es la revisin por la propia
Administracin de sus propios actos.
La redaccin actual de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen
Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn establece la posibilidad de recurrir en reposicin, o en alzada, con el siguiente tenor Contra las resoluciones y los actos de trmite podrn interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposicin. Esta
redaccin proviene de la Ley 4/1999, de 13 de enero, recuperando la posibilidad
de recursos ordinarios que haba desaparecido durante siete aos, desde la redaccin inicial de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. Durante
este perodo de tiempo el particular que quera atacar un acto administrativo deba
acudir a los tribunales de justicia, con el enorme costo que esto supone tanto para
el particular como para el Estado.
Para el mbito local se establece una versin diferente de este concepto. La
redaccin del art. 52 de la LRBRL es del tenor literal siguiente: 1. Contra los actos
y acuerdos de las entidades locales que pongan n a la va administrativa, los interesados podrn ejercer las acciones que procedan ante la jurisdiccin competente, pudiendo no obstante interponer con carcter previo y potestativo recurso de
reposicin. Y ello porque mientras que la LRJPA es una norma que slo se reere
a aspectos de procedimiento administrativo, la LRBRL se reere a un conjunto de
materias, de competencias de normas sobre todo un mbito, el local. Por ello la
citada ley pretende poner el nfasis en la esencia del derecho de los ciudadanos
como es la posibilidad de tener un acceso a la justicia, acceso a la tutela judicial
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efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legtimos, conforme al art. 24 de la CE.
Conforme a esta nueva redaccin el recurso de reposicin aparece como algo
claramente supeditado al inters de los particulares; son ellos los que a su libre
albedro deciden si recurrir ante la Administracin o ante los Tribunales, son sus
intereses los nicos que ahora se protegen, salvo en la va laboral y en la civil,
donde se ha mantenido la existencia de prerrogativas. Por ello, si examinamos los
criterios por los que se analizaban a los recursos administrativos, debemos llegar
a concluir que algunas de las interpretaciones que se daban ya no pueden mantenerse con la misma conviccin.
As los recursos administrativos se venan conceptuando como:
Una potestad exorbitante de la Administracin.
Una posibilidad ms de analizar el resultado de los actos de la
Administracin.
Conforme a la primera de las interpretaciones se procedi a redactar inicialmente la LRJPA. Se alegaba que no tena sentido gravar al particular con una nueva carga, acudir a recurrir ante la Administracin que ya haba conocido todo el
procedimiento, alegando nuevamente hechos ya dichos y explicados, con la sola
nalidad de que sta pudiera revisar un acto. Como argumentos se solan ofrecer
los tradicionales de que la Administracin es juez y parte en el procedimiento,
que por tanto, por ser parte en el procedimiento, por haber dictado un acto, no se
va a variar la postura inicial, que el recurso supone un coste innecesario para el
particular.
Conforme al segundo concepto, una nueva posibilidad de que la Administracin
analice argumentos nuevos o reconsidere su postura, se argumenta que los funcionarios deben actuar conforme a la ley y al derecho, con imparcialidad, sirviendo
los intereses generales, y que conforme a estos principios si aprecian que existe
cualquier incorreccin o error en el procedimiento, ste se puede corregir sin necesidad de acudir a los tribunales.
Ahora bien, cuando se ha analizado la ecacia de los recursos administrativos
no se ha contado con un exhaustivo trabajo de campo sobre cuantos se presentaban y cuantos llegaban a estimare. Este trabajo es complejo y difcil dado el gran
nmero de municipios y administraciones existentes. Quiz hasta que el Consejo
de Estado no apreci la enorme cantidad de carga de trabajo que supuso la desaparicin del recurso de reposicin no se pudo constatar que este recurso s tiene
una indudable incidencia prctica. Tras la desaparicin del mismo, por el Consejo
se apreci un sustancial incremento del recurso de revisin y de las revisiones de
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cin de conceptos jurdicos que matizan aspectos tales como el de interesado, por
otro, con la aparicin de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector
Pblico, en la que, en el art. 37, se establece un sistema especial de recurso administrativo contra los actos de la Administracin en materia de contratos, el cual se
viene a sumar al ya mencionado recurso de reposicin del TRLRHL.
En cuanto al concepto de interesado, requiere un anlisis detallado por dos
instituciones esenciales en materia de recursos de las Entidades Locales: por un
lado la posibilidad de recurrir contra los actos de las mismas de los concejales que
hubieren votado en contra, por otro, por la enorme trascendencia de la accin pblica en el mbito de las entidades locales, ya que, buena parte de su actuacin,
urbanismo y licencias de actividades, queda amparada por este concepto.
REFERENCIAS
LRJPA: art. 107.
LRBRL: art. 52.
LCSP: art. 37.
CE: art. 24; art. 29.
STC 29-12-1988.
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7., en Sentencia de 23 Abr. 2008, rec. 10444/2003, establece que una expresin
tal como persona non grata, que podra considerarse como una mera opinin
conforme al criterio sentado en la sentencia anterior, produce efectos y por tanto
el Tribunal entra a analizar el fondo del asunto. As, A pesar de ello no puede
considerarse que constituya una simple manifestacin de desagrado indiferente al
Derecho Administrativo. Adopta la forma de un acto administrativo aprobado en
forma por el Pleno del Ayuntamiento y que eventualmente podra producir efectos en Derecho, derivados de su signicado estigmatizante, con incidencia en la
esfera jurdica, incluso en la estrictamente patrimonial, del destinatario que puede
ver, incluso, deterioradas sus expectativas profesionales o mercantiles en el propio
vecindario. En consecuencia, no puede considerarse el acuerdo municipal cuestionado solo como una manifestacin de la libertad de expresin o manifestacin
de una discrecionalidad, sin ulterior trascendencia jurdica, sino como un acto administrativo que, para ser legtimo, debe inscribirse en el mbito de las potestades
o competencias municipales.
En cuanto a las resoluciones que ponen n a la va Administrativa, estas son las
que se detallan en el art. 109 de la LRJPA:
a) Las resoluciones de los recursos de alzada.
b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnacin a que se reere el art.
107.2.
c) Las resoluciones de los rganos administrativos que carezcan de superior
jerrquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.
d) Las dems resoluciones de rganos administrativos cuando una disposicin
legal o reglamentaria as lo establezca.
e) Los acuerdos, pactos, Convenios o contratos que tengan la consideracin de
nalizadores del procedimiento.
Este artculo se concreta en el art. 52 de la LRBRL: 2. Ponen n a la va administrativa las resoluciones de los siguientes rganos y autoridades:
a) Las del Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Juntas de Gobierno, salvo en
los casos excepcionales en que una Ley Sectorial requiera la aprobacin ulterior
de la Administracin del Estado o de la Comunidad Autnoma, o cuando proceda
recurso ante stas en los supuestos del art. 27.2.
b) Las de autoridades y rganos inferiores en los casos que resuelvan por delegacin del Alcalde, del Presidente o de otro rgano cuyas resoluciones pongan n
a la va administrativa.
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c) Las de cualquier otra autoridad u rgano cuando as lo establezca una disposicin legal.
Artculo que se reproduce en el ROF, art. 211.
REFERENCIAS
LRJPA: art. 107; art. 109.
LRBRL: art. 54; art. 75.2.
LJC: art. 28.
ROF: art. 211.
CE: art. 23.1; art. 20.1 a).
STS: 23-04-1988; STS 28-3-1981; STS 18-5-1998; STS 24-3-1999; STS
de 23-4-2008; STS 17-12-2008; STS de 28-10-1981; STS de 11-6-2006; STS
12-12-1989.
1.3.
Legitimacin
En los concretos artculos dedicados a los recursos no hay norma alguna que especique quines pueden ser los legitimados, los habilitados para poder presentar
los mismos, por ello debemos acudir a las normas que se establecen con carcter
general para poder denir quines pueden ejercer este derecho. Escuetamente, en
el art. 107 LRJPA se dice Contra las resoluciones y los actos de trmite podrn
interponerse por los interesados los recursos de . Por tanto, para poder analizar
quienes estn legitimados para recurrir, deberemos acudir al concepto general de
interesado. En este mismo sentido, el art. 52 de la LRBRL: los interesados podrn ejercer las acciones que procedan ante la jurisdiccin competente, pudiendo
no obstante interponer con carcter previo y potestativo recurso de reposicin.
Junto a stos deberemos analizar los supuestos especiales existentes en el mbito local, sobre todo en lo referente a los miembros de las corporaciones y a las otras
Administraciones Pblicas. Por ltimo, analizaremos cules son las posibilidades
de cualquier particular de actuar, de recurrir, contra los actos de la Administracin
y cual es la base legal para ello, cuando no exista la condicin de interesado en
sentido tradicional, sino que deba actuar en base a la llamada accin pblica.
Antes de entrar en la legitimacin deberemos precisar que para poder recurrir,
no slo debe existir legitimacin sino capacidad, la cual es un requisito previo. Por
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tanto, una vez que exista esta capacidad, deberemos comprobar si el sujeto activo
del recurso cuenta con legitimacin para actuar.
En cuanto a la legitimacin es la de iniciar el procedimiento, la legitimacin
para recurrir, y debemos conectarla con el concepto de interesado que ha sido
analizado ya en otro captulo de este libro.
Baste citar el art. 31 de la LRJPA, sobre el concepto de interesado: 1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:
a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legtimos individuales o colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan
resultar afectados por la decisin que en el mismo se adopte.
c) Aquellos cuyos intereses legtimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolucin y se personen en el procedimiento en tanto no
haya recado resolucin denitiva.
2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses econmicos
y sociales sern titulares de intereses legtimos colectivos en los trminos que la
Ley reconozca.
3. Cuando la condicin de interesado derivase de alguna relacin jurdica
transmisible, el derechohabiente suceder en tal condicin cualquiera que sea el
estado del procedimiento.
Sobre este concepto de interesado ha dicho el TS, en Sentencia 20-5-1993,
que es doctrina reiterada del Tribunal Supremo que la legitimacin restringida
ha de ampliarse en base del principio constitucional de efectividad de la tutela
jurdica por tanto, las interpretaciones que se hagan en cuanto a la admisibilidad
del recurso como consecuencia de la legitimacin para recurrir, deben ser siempre
efectuadas en base al principio pro accione, de forma que se pueda llegar a conseguir la mxima efectividad del derecho.
La jurisprudencia insiste reiteradamente en diferenciar la capacidad de denunciar una determinada actuacin, de la condicin de interesado. No obstante, este
concepto se entremezcla con el de la accin pblica, donde se otorga una posicin
especial a todos los ciudadanos para llevar a trmino las acciones entabladas.
Las reglas de actuacin sern las mismas que las que se exigen en el resto
del procedimiento administrativo. Es decir, podrn actuar por medio de representante, pudindose acreditar la representacin por medio de cualquier medio
admisible en derecho, conforme establece el art. 32 de la LRJPA. Al respecto el
Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Seccin 6., en
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Sentencia de 18 Jul. 1997, rec. 1296/1993 establece que: En tal sentido hemos de
recordar aqu la doctrina de esta Sala en el sentido de que la no acreditacin de la
representacin a que se reere el art. 24 de la Ley de Procedimiento Administrativo
es un defecto subsanable y la Administracin demandada, si entenda que tal defecto concurra, deba haber requerido al reclamante en va administrativa para su
subsanacin en cumplimiento de las previsiones de los arts. 54 y 71 de la Ley de
Procedimiento Administrativo, de modo que si el escrito de reclamacin y el de
denuncia de mora fueron admitidos por la Administracin sin formular objecin
alguna, ni poner en duda la representacin del rmante a quien no requiri para
que subsanase defecto alguno, permitiendo que operase la gura del silencio administrativo y dando as lugar al acto presunto objeto de recurso, no puede sostenerse ahora la inexistencia de acto recurrible en base a una falta de legitimacin,
cuando tal legitimacin fue admitida en va administrativa.
Analizaremos ahora someramente una de las mayores especialidades, la habilitacin de las Administraciones Pblicas, en materia de legitimacin en el mbito
local, ya que sobre esta materia entraremos de manera ms precisa cuando analicemos los recursos administrativos especiales.
Los recursos presentados por otras Administraciones suponen no slo una habilitacin, una legitimacin especial, sino que marcan plenamente el procedimiento
administrativo, de forma que los que se lleven por este concreto procedimiento no
deben estar sujetos al rgimen de tramitacin comn.
Establece el art. 63 de la LRBRL que Junto a los sujetos legitimados en el rgimen general del proceso contencioso-administrativo podrn impugnar los actos
y acuerdos de las entidades locales que incurran en infraccin del ordenamiento
jurdico:
a) La Administracin del Estado y la de las Comunidades Autnomas, en los
casos y trminos previstos en este Captulo.
b) Los miembros de las corporaciones que hubieran votado en contra de tales
actos y acuerdos.
Centrndonos en este momento en la primera de las letras de este artculo, y si
analizamos los arts. 65, 66 y 67 de la misma norma, encontramos tres supuestos
en los cuales, tanto la Administracin del Estado como las de las comunidades
pueden atacar los acuerdos de las entidades locales.
El art. 65 de la LRBRL establece el primer supuesto, que exista una infraccin
del ordenamiento jurdico: 1. Cuando la Administracin del Estado o la de las
Comunidades Autnomas considere, en el mbito de las respectivas competencias, que un acto o acuerdo de alguna entidad local infringe el ordenamiento
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recurso en nombre propio, ello impide la subsanacin de posibles defectos procesales, es de suponer que la falta de legitimacin activa del citado grupo que es
lo que condujo a la declaracin de inadmisibilidad del recurso. La legitimacin no
es una cualidad formal de los actos procesales sino un presupuesto procesal de tal
manera ligado a la cuestin de fondo planteada en el proceso que su ausencia no
puede ser objeto de subsanacin. Sin embargo el principio pro actione determina
que el ejercicio de la facultad de subsanacin haya de concederse no slo para
remediar los defectos formales de los actos procesales sino todas aquellas situaciones que puedan conducir a una declaracin de inadmisibilidad del recurso y que
puedan evitarse sin desvirtuar la nalidad del proceso ni violentar la voluntad de
cuantos en l intervienen. En el supuesto ahora contemplado el Abogado representante procesal de la parte recurrente, si bien ha interpuesto el recurso en nombre y
representacin del Grupo Municipal Socialista del Ayuntamiento de Valencia, lo ha
hecho en virtud de un poder otorgado por doa Clementina R. V. que interviene en
su propio nombre, como Concejal del Ayuntamiento de Valencia y tambin como
portavoz del Grupo Municipal Socialista en dicha Corporacin y es evidente que
con arreglo a dicho poder el representante procesal de aquella parte pudo haber
comparecido en representacin de doa Clementina R. V., cuyo voto contrario al
acuerdo impugnado, as como el de todos los concejales del grupo, consta en el
expediente administrativo remitido. La efectividad de la tutela judicial requerida en
el presente supuesto habra exigido que la Sala de instancia hubiera dado al representante procesal del Grupo Municipal recurrente la facultad de subsanar su falta
de legitimacin compareciendo en el plazo de diez das que establece el art. 129
LJCA, conforme al mismo poder ya presentado, en nombre y representacin de doa
Clementina R. V. en su condicin de concejal del Ayuntamiento de Valencia y al no
haberlo hecho as la Sala de instancia ha de estimarse este recurso de casacin y
casarse el auto objeto del mismo.
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As, la cuestin de si abarca la accin pblica el derecho al acceso a los expedientes sancionadores urbansticos o, a la vista del art. 37.3 LRJPA, tal acceso est vedado
para los ciudadanos que no puedan invocar la condicin de interesado stricto sensu,
se analiza en la consulta publicada en el Consultor de los Ayuntamientos y de los
Juzgados, n. 11, Quincena 15-29 Jun. 2005, Ref. 1775/2005, pg. 1775, tomo 2.
La de si los denunciantes tienen la condicin de interesados en el procedimiento sancionador, con motivo de la ejecucin de unas obras sin licencia. La denuncia debe formar parte del expediente, en la consulta publicada en El Consultor de
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contra cualquier clase de acto, por cualquier clase de infraccin del ordenamiento
jurdico, salvo que expresamente se haya excluido por Ley un acto o una infraccin. En la actualidad seran los recursos de alzada y de reposicin.
Recursos extraordinarios son aquellos que slo pueden interponerse en los casos expresamente sealados por la Ley, por los motivos que esta especcamente
indica. Son una excepcin a la regla general y como tal excepcin requieren una
interpretacin y aplicacin justicada y motivada.
Recursos especiales son aquellos que se pueden presentar cuando por un concreto y expreso motivo se excluye una materia, un acto, un rgano del rgimen
general de recursos. En ocasiones se busca la especializacin del encargado de
resolver, en otras una determinada tramitacin, ms garantista o ms rpida. En
este caso est el nuevo recurso creado por el art. 37 de la Ley 30/2007, de 30
de octubre, de Contratos del Sector Pblico (modicado por la Ley 34/2010, de
5 de agosto) o el recurso de reposicin en materia tributaria. Estos recursos no
han de basarse en causas tasadas, sino que como los ordinarios, pueden basarse e
cualquiera de las infracciones del ordenamiento jurdico.
Por el rgano que lo dicta: Alcalde, Concejales, Pleno, Junta de Gobierno, funcionarios.
La incidencia que tiene el hecho de que un acto lo dicte un rgano u otro supone una determinacin importante porque condiciona el tipo de recurso que se
puede presentar. Es bien sabido que en las corporaciones locales no existe un rgano superior; tanto el Pleno como el Alcalde, cada uno dentro de sus respectivas
competencias, concluyen o culminan la estructura de los ayuntamientos. Por tanto, contra los actos de estos dos rganos no cabe sino el recurso de reposicin.
La delegacin supone la transferencia de competencias de un rgano a otro
distinto, de forma que los actos dictados por el rgano delegado se consideran
dictados por el rgano delegante (arts. 13.4 de la LRJPA y 115 ROF). El efecto fundamental de la delegacin es, precisamente, que los actos dictados por el rgano
delegado se entienden dictados por el rgano delegante. Con ello se favorece la
seguridad pblica y la certeza en las relaciones (de la Administracin Pblica) con
los administrados conforme establece la sentencia del Tribunal Constitucional
50/1999, de 6 de abril.
El recurso de reposicin tiene por objeto el que el propio rgano que dict el
acto impugnado lo revise. Por lo que no debera haber inconveniente en que el
rgano delegante delegara, tambin, la resolucin de los recursos de reposicin
que se interpongan contra los actos dictados por el rgano delegado.
Sin embargo, no hay que olvidar el carcter bsico de la LRJPA, por lo que
las reglas que se establecen en la legislacin local respecto a la delegacin de
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atribuciones han sido parcialmente alteradas por las que se contienen en el art.
13 LRJPA. As, cuando este precepto prohbe tajantemente delegar la resolucin
de recursos en los rganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de
recurso, modica, en este punto, lo establecido en el art. 115 c) ROF.
En denitiva, el art. 115 c) del ROF recoge la misma regla bsica del art. 13.4
LRJPA; los actos dictados por el rgano delegado se consideran dictados por el
rgano delegante, pero ha de entenderse derogada la referencia que aqul hace a
la resolucin de los recursos de reposicin por el delegante, puesto que el art. 13.2
c) establece, sin excepciones, la prohibicin de delegar la resolucin de recursos
en los rganos que hayan dictado los actos objeto de impugnacin.
En cuanto a las resoluciones dictadas por los tribunales de los procesos selectivos.
Conforme al art. 114 de la LRJPA siempre deben considerarse dependientes el
rgano al que estuvieren adscritos, o en su defecto del que haya nombrado al presidente de los mismos. Contra los acuerdos de estos rganos cabe recurso de alzada. Antes de la entrada en vigor del Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico
del Empleado Pblico se defenda con acierto que los recursos de alzada deberan
ser resueltos por el Pleno de la Entidad, ya que el Alcalde era el presidente de los
tribunales y no tena sentido que los Alcaldes resolvieran los recursos que se presentaban como consecuencia de su actuacin como presidentes de los Tribunales.
En la actualidad, con la aparicin del art. 60 de esta norma, los Alcaldes ya no
son presidentes, es ms, no pueden participar como vocales en los tribunales. En
cuanto a la competencia para nombrar a los mismos entendemos que les corresponde a ellos; por tanto, los recursos de alzada contra los actos de los tribunales
de seleccin, debern ser resueltos por el Alcalde.
En cuanto a las resoluciones de las Entidades Urbansticas Colaboradoras.
Cabe contra los acuerdos de las mismas la interposicin de recurso de alzada. Las
Entidades Urbansticas Colaboradoras son Entes de naturaleza administrativa, si
bien slo merecen esta consideracin cuando actan en lugar de la Administracin
Pblica, esto es, cuando realizan por encargo de sta funciones que en el proceso
de ejecucin del planeamiento corresponden a la Administracin. Slo en estos
casos se benecian de los privilegios de la Administracin y slo en estos casos
sus actos tienen el carcter de autnticos actos administrativos, de ah que sean
recurribles en alzada ante la Administracin actuante. sta delega en aqulla ciertas funciones pblicas y ciertos poderes de decisin, como la aprobacin y contratacin del proyecto de urbanizacin, pero siempre tiene la titularidad ltima
de la funcin, reservndose la tutela de su ejercicio y la posibilidad de corregir la
actuacin de la Junta por va de recurso.
Ahora bien, por los tribunales no se ha seguido una interpretacin estricta de
las normas que deben regir en estos recursos, aplicando de manera clara y precisa
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las normas de la LRJPA; as el Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo ContenciosoAdministrativo, Seccin 5., en Sentencia de 7 Nov. 2006, rec. 4006/2003, dice:
Pues bien, en el supuesto de autos, aun partiendo del proclamado carcter administrativo de la Entidad que nos ocupa, resulta evidente que, en modo alguno,
los preceptos de la LRJPA que se citan en los motivos que se nos presentan pueden considerarse infringidos. Esto es, ni la variacin del plazo para interposicin
del recurso de alzada, ni la forma en que se lleva a cabo el cumplimiento de los
requisitos exigidos para la noticacin de los actos administrativos, ni, en n, el
modo en que se ha procedido al seguimiento de las formalidades previstas para la
tramitacin del recurso de alzada a la vista de lo acontecido en el supuesto de
autos, constituyen datos con relevancia suciente para poder hacer recaer sobre
los mismos el art. 63 de la misma LRJPA, pues.
En cuanto a los recursos contra los actos dictados por los funcionarios pblicos,
el supuesto ms conocido es el de las providencias de apremio, acto que es dictado por los Tesoreros de los municipios.
Siendo el Tesorero dependiente jerrquicamente del Alcalde, el cual es jefe
superior de todo el personal, podra plantearse la duda de si la resolucin de los
recursos que se plantean contra las mismas debe resolverse por el Alcalde o por
el Tesorero. En consulta Ref. 3336/2004 de El Consultor se dice sobre esta materia
que Dispone el art. 177.1 del Reglamento General de Recaudacin (RR) aprobado por Real Decreto 1684/1990, de 20 de diciembre, modicado por el Real
Decreto 448/1995, de 24 de marzo, que los actos de gestin recaudatoria podrn
ser objeto de recurso de reposicin o reclamacin en va econmico-administrativa de acuerdo con las normas reguladoras de las reclamaciones econmico-administrativas. Lo que no dice dicho artculo es cul es el carcter de la providencia
de embargo, aunque hemos de considerar que, sin ningn gnero de dudas, es un
acto de gestin recaudatoria. Si esto es as, puede ser recurrida en reposicin o en
va econmico-administrativa.
Teniendo en cuenta que en el mbito local no existe, con carcter general, la
va econmico-administrativa, salvo en el rgimen de las grandes ciudades, slo
cabe interponer, contra las providencias de embargo, el recurso de reposicin. Y
slo el recurso de reposicin que se regula en el art. 14.2 del Texto Refundido de la
Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TR LRHL), aprobado por Real Decreto
Legislativo 2/2004, de 5 de marzo. Recurso que, salvo en el caso de Municipios
de gran poblacin, pone n a la va administrativa, abriendo el camino a la va
contenciosa.
Por tanto, ser de aplicacin lo dispuesto en el art. 52.2 c) de la Ley 7/1985, de 2
de abril, Reguladora de las Bases de Rgimen Local (LRBRL), segn el cual ponen n
a la va administrativa las resoluciones de cualquier otra autoridad u rgano cuando
as lo establezca una disposicin legal. Lo que nos lleva, por una parte, al art. 109 d)
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REFERENCIAS
LRJPA: art. 13; art. 37; art. 114.
ROF: art. 115.
EBEP: art. 60.
STC: 950/99
STS: 7-11-06
Consultas: Ref. 2755/1996; Ref. 3336/2004.
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de los particulares que ya hemos analizado, por otro obviamente, que el acto
sea susceptible de recurso. En este sentido puede que no se pueda recurrir, bien
porque sea un acto de trmite y debamos esperar a la terminacin del expediente,
bien porque ya se hubiera interpuesto un recurso contra ese acto, arts. 115.3 y
117.3, para los recursos de alzada y revisin. Por otra parte, art. 107.3, Contra las
disposiciones administrativas de carcter general no cabr recurso en va administrativa, ya hemos visto que si existe un acto administrativo nuevo siempre puede
recurrirse contra el mismo.
En cuanto a los requisitos formales son los que se consignan en el art. 110.1
de la LRJPA.
La interposicin del recurso deber expresar:
a) El nombre y apellidos del recurrente, as como la identicacin personal del
mismo.
b) El acto que se recurre y la razn de su impugnacin.
c) Lugar, fecha, rma del recurrente, identicacin del medio y, en su caso, del
lugar que se seale a efectos de noticaciones.
d) rgano, centro o unidad administrativa al que se dirige.
e) Las dems particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones especcas.
Como es normal las reglas sobre la presentacin de los documentos son plenamente vigentes, por tanto para solucionar los problemas de falta de alguno de
los elementos que se han sealado en este artculo podremos acudir al art. 72, en
cuanto a subsanacin.
En cuanto a la necesidad de acreditar el poder o representacin, en su caso,
tambin estaremos al art. 32 de la LRJPA.
En cuanto a la calicacin que se d por el particular a este recurso, debemos
estar al prrafo segundo del art. 110 de la LRJPA: El error en la calicacin del
recurso por parte del recurrente no ser obstculo para su tramitacin, siempre
que se deduzca su verdadero carcter. Es una nueva manifestacin del principio
pro accione, la cual nos impone una labor de interpretacin de lo que se dice en
el mismo, con el n de poder entrar en el fondo del asunto; no importa qu es lo
que se dice por el particular que se est interponiendo, si se deduce de lo que se
dice que se trata de un verdadero recurso. En otras palabras, la Administracin
no puede ampararse en los errores de los particulares con el n de obtener una
ventaja en la tramitacin. Este criterio se ampara y corresponde con el carcter
antiformalista de este tipo de actuaciones de los particulares, a los cuales no se les
exige la actuacin por medio de letrado.
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hasta que stos entran a analizar el recurso que se interponga, debemos decir que
debe seguirse el segundo de los criterios. No estamos ante un autntico pronunciamiento administrativo, sino ante la presuncin de un acto administrativo; ante la
falta de diligencia de la Administracin, el particular puede considerar concedida
su solicitud y esta suspensin solicitada deber mantenerse, pero slo hasta que
los tribunales lo decidan. As el Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo ContenciosoAdministrativo, Seccin 4., Sentencia de 13 Abr. 2005, rec. 5726/2002, considera
que O, dicho en otros trminos, la previsin del art. 111.3 que se invoca determina la suspensin de la ejecucin del acto durante el tiempo de la tramitacin del
recurso administrativo y, si se interpone el correspondiente recurso ContenciosoAdministrativo, hasta el momento en que el rgano judicial puede pronunciarse
sobre la medida cautelar que se le ha solicitado.
En este sentido se enlazara con lo que se dispone en el art. 111.4: La suspensin podr prolongarse despus de agotada la va administrativa cuando
exista medida cautelar y los efectos de sta se extiendan a la va contenciosoadministrativa. Si el interesado interpusiera recurso contencioso-administrativo,
solicitando la suspensin del acto objeto del proceso, se mantendr la suspensin hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre
la solicitud.
En este sentido se pronuncia el Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo
Contencioso-Administrativo, Seccin 4., en Sentencia de 4 de diciembre de
2003, rec. 2928/2001: La suspensin a que se reere el indicado precepto es la
que se produce cuando se dan los requisitos en l previstos, en la va administrativa, y que slo se extiende a la va contencioso- administrativa, si el interesado solicita la suspensin del acto objeto del proceso hasta que se produzca el
correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud. O, dicho en otros
trminos, la previsin del art. 111.3 que se invoca determina la suspensin de
la ejecucin del acto durante el tiempo de la tramitacin del recurso administrativo, y si se interpone el correspondiente recurso contencioso-administrativo,
hasta el momento en que el rgano judicial puede pronunciarse sobre la medida
cautelar que se le ha solicitado. Pero, en ningn caso, se puede entender que
dicho rgano judicial resulte vinculado por la suspensin producida durante
la sustanciacin del recurso administrativo como consecuencia de las previsiones del reiterado precepto de la LRJPA. Por el contrario, al pronunciarse los
Tribunales sobre las medidas cautelares han de tener en cuenta la esencia de
la institucin que es el periculum in mora y el rgimen que resulta del art. 130
LJCA, en el que se establece que, previa valoracin circunstanciada de todos los
intereses en conicto, la medida cautelar puede acordarse nicamente cuando
la ejecucin del acto o la aplicacin de la disposicin general pueden hacer
perder la nalidad legtima del recurso.
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Ms compleja es la posibilidad de conceder la suspensin de los actos negativos. La concesin de la misma supondra un acto positivo, lo cual no se considera
razonable por los tribunales. En este sentido citaremos la Sentencia de 31-102006, rec. 406/2004, del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo
Contencioso-Administrativo, Pues bien, la respuesta ha de ser denegatoria de la
suspensin solicitada. Y ello porque la jurisprudencia de forma reiterada viene denegando esta medida cautelar en los supuestos en los que se recurran actos de carcter negativo, entendiendo que la suspensin concedida en va jurisdiccional supone dar lugar en un momento procesal inoportuno a lo que ha sido denegado en
va administrativa. En consecuencia, contrariamente a lo alegado por la parte recurrente, la suspensin supondra conceder de forma provisional, hasta que recaiga
sentencia denitiva, las referidas calicacin en contra del criterio jurisprudencial
aludido, que seala que los actos de contenido negativo no deben suspenderse
porque ello supondra acceder provisionalmente a lo solicitado, lo que es muy
distinto al mantenimiento de la situacin anterior al momento de dictarse el acto
que es la nalidad propia de esta medida cautelar. Tambin es sta la doctrina del
Tribunal Constitucional aplicada en el Auto de 29 de marzo de 1990, en el que se
dice que lo que se pide es la suspensin de una suspensin. Dice el Alto Tribunal
que cuando el acto al que se imputa una lesin de derechos fundamentales no es
simplemente impeditivo de una libertad, ni impone obligacin alguna, consistiendo solamente en la denegacin de un reconocimiento de derechos que del poder
pblico afectado se pretende obtener, la estimacin anticipada se convertira en
una estimacin anticipada de la pretensin de fondo. En los casos de actos negativos, como es el presente, debe denegarse la suspensin por la propia naturaleza de
la medida cautelar, cuya nalidad es mantener el statu quo existente en el momento de adoptarse el acto recurrido, pero no conferir a la medida cautelar impetrada
un efecto positivo de reconocimiento preventivo de los efectos de una hipottica
sentencia favorable y, por ende, la modicacin de la situacin anterior. El criterio
contrario determinara que, en trmite de un incidente de naturaleza cautelar, se
produjera el otorgamiento o concesin de lo pedido en va administrativa, lo cual
es de todo punto ajeno a la propia naturaleza de la suspensin que se solicita para
mantener la situacin anterior al acto impugnado.
Por ltimo, en cuanto a la forma en la cual debe el rgano administrativo dar
a conocer la suspensin, debe tenerse en cuenta lo que se establece en el prrafo
5: Cuando el recurso tenga por objeto la impugnacin de un acto administrativo
que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensin de su ecacia habr de ser publicada en el peridico ocial en que aqul se insert. As,
si la alegacin de la suspensin puede afectar a un solo interesado o a varios de
ellos, pero determinados, basta la noticacin, pero cuando la suspensin afecta
a una pluralidad indeterminada debe publicarse en el peridico en que aquel se
insert.
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1.5.4. Audiencia
Conforme al art. 112 de la LRJPA Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos
hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, se pondrn de maniesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez das ni superior
a quince, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justicantes que
estimen procedentes.
Analizando este precepto, el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Len de
Valladolid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, en Sentencia de 4 de abril de
2003, rec. 475/1998, dice:
Ese precepto impone la audiencia previa a la resolucin del recurso en dos
supuestos: a) si han de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos, no teniendo
ese carcter los informes y las propuestas, y b) si hubiera otros interesados.
A la vista de lo anterior, y teniendo en cuenta la oposicin a este motivo de la
Universidad demandada, consistente en que solo hubo un informe de tipo jurdico sin
hechos o documentos nuevos, examinado el expediente en estos particulares, la Sala da
la razn a la demandada en ese extremo pero no en la totalidad al vicio formal denunciado en demanda, pues si haba dos candidatos en el procedimiento selectivo y uno
formula reclamacin el otro es a todas luces interesado, pues la resolucin de tal reclamacin afecta a una propuesta efectuada a su favor como candidato en el concurso.
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2. Si hubiera otros interesados se les dar, en todo caso, traslado del recurso
para que en el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente, requisito
este que ha sido considerado esencial, ya que afecta al legtimo derecho de defensa de las partes en el proceso administrativo. En este sentido el Tribunal Superior
de Justicia de Canarias de Las Palmas de Gran Canaria, Sala de lo Contenciosoadministrativo, en Sentencia de 26 Oct. 2007, rec. 101/2007, considera que As
pues, no es que la Resolucin impugnada haya decidido sobre una cuestin respecto de la que no poda pronunciarse, sino que lo ha hecho de forma incorrecta, sin
or a los interesados, con infraccin por tanto del art. 113.3 LRJPA.
En efecto, la denegacin de licencia lo fue por un motivo distinto al que se
utiliz para sustentar para resolver el recurso de reposicin, omitiendo cualquier
audiencia sobre la cuestin decisiva del recurso.
Este incumplimiento del trmite de audiencia, exigido por el art. 113.3 LRJPA, causa
una evidente indefensin al recurrente, siendo correcta la decisin tomada por la Juez a
quo y la negativa a pronunciarse sobre la concesin de la licencia al ser la Administracin
quien mediante resolucin debidamente motivada debe resolver sobre si la licencia debe
ser concedida o no. En el presente caso la indefensin es maniesta.
Por ltimo se precisa en este mismo artculo algo que ya ha venido siendo comentado por los tribunales en las sentencias que extractamos: 3. El recurso, los
informes y las propuestas no tienen el carcter de documentos nuevos a los efectos
de este artculo. Tampoco lo tendrn los que los interesados hayan aportado al
expediente antes de recaer la resolucin impugnada.
1.5.5. Resolucin
Conforme al art. 113 de la LRJPA, La resolucin del recurso estimar en todo
o en parte o desestimar las pretensiones formuladas en el mismo o declarar su
inadmisin. Debemos recordar en este momento lo ya dicho sobre los plazos, si
se resuelve inadmitir por razn de los plazos de interposicin del recurso no podemos entrar a analizar el fondo del asunto, pues en caso de que entremos estamos
validando el defecto de plazo habilitando al particular.
Es importante destacar la transcendencia que tiene en el procedimiento lo que
se establece en el apartado 3. El rgano que resuelva el recurso decidir cuantas
cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido
o no alegadas por los interesados. En este ltimo caso se les oir previamente. No
obstante, la resolucin ser congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningn caso pueda agravarse su situacin inicial.
Debemos analizar las diversas cuestiones que plantea este artculo, por un lado
la obligacin de or nuevamente a los interesados cuando se tengan en cuenta
nuevas consideraciones; por tanto cuando deba resolver la Administracin sobre
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cuestiones no analizadas anteriormente en el acto que se impugna, sta debe escuchar y dar audiencia a los interesados.
Por otro lado, la necesidad de ser congruente con lo que piden las partes en el
recurso y no pronunciarse sobre nada ms, es decir, no puede la Administracin
aprovechar que se ha interpuesto un recurso para cambiar el pronunciamiento.
En este sentido, el Tribunal Superior de Justicia de la Regin de Murcia, Sala de lo
Contencioso-Administrativo, Seccin 1., Sentencia de 9 Feb. 2007, rec. 76/2003,
dice La resolucin administrativa impugnada en el escrito de interposicin del
presente recurso jurisdiccional incurre en incongruencia, pues no es coherente
con la pretensin de la recurrente deducida ante la Agencia Tributaria, que no era
otra que la del reconocimiento del grado provisional 18. Como puede observarse,
la resolucin de 23-01-2003, con referencia Rec. 38/2002, deniega una solicitud
de modicacin del puesto de trabajo, pretensin sta que no concuerda con la
formulada por la funcionaria en sus escritos.
Por ltimo, la reformatio in peius, la cual implica la imposibilidad de agravar la
situacin de inicio del recurrente. Por medio del anlisis de un recurso no puede la
Administracin empeorar las condiciones de los particulares. En este sentido, el Tribunal
Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Seccin 4., Sentencia de 1
Oct. 2003, rec. 8724/1999, dice: Este Tribunal no puede compartir en su totalidad
dicho razonamiento por su extremada generalidad. La simple circunstancia de que
se aduzcan determinadas razones para impugnar, tan slo en cuanto a determinados
extremos del acuerdo adoptado, un acto administrativo, no signica que el rgano
que haya de resolver el recurso goce, por esa nica razn, de la facultad de agravar la
situacin del impugnante en cuanto a los extremos no discutidos.
Lo que ocurre es que, en determinados supuestos concretos (y la situacin considerada en la Sentencia de 21 Oct. 1997 es uno de ellos, siquiera se reriese a
un supuesto de planicacin urbanstica), la consideracin de si la resolucin del
recurso de alzada realmente agrava o perjudica la posicin de quien lo interpuso ha
de partir de una apreciacin en conjunto de los pedimentos del solicitante, con el n
de ponderar si, pese a la aparente agravacin que la resolucin del recurso suponga
con respecto a algunos de ellos, la mejora o benecio obtenido a travs de ese mismo recurso en otros, impide que el resultado global producido haya de considerarse
ms gravoso para el recurrente que el obtenido antes de ejercitar su impugnacin. En
ese caso no cabe hablar de reformatio in peius, ni consiguientemente de infraccin
de los arts. 89.2 y 113.3 de la Ley de Administraciones Pblicas.
Por ltimo, tener en cuenta que cuando se resuelva la inadmisin, esta decisin es
recurrible ya que es una autntica decisin administrativa, si bien, en este caso, la resolucin jurisdiccional deber centrarse sobre el nico motivo que se ha analizado por la
Administracin para pronunciarse sobre este asunto: los plazos. As, en Sentencia de 2
Jul. 2007, rec. 103/2005, del Tribunal Superior de Justicia de Andaluca de Granada, se
establece que Como se ha sealado, el argumento es equivocado ya que por mucho
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que el recurso de reposicin fuera improcedente ello no obsta a que la resolucin que
declaraba su inadmisin sea una resolucin administrativa susceptible de impugnacin
jurisdiccional, siquiera sea para combatir dicha declaracin inadmisibilidad. As se inere
del art. 113.1 de la Ley 30/1992 que, en relacin con los recursos administrativos, seala
que La resolucin del recurso estimar en todo o en parte o desestimar las pretensiones
formuladas en el mismo o declarar su inadmisin. Es decir, la declaracin de inadmisin
constituye uno de los contenidos posibles de la resolucin administrativa, razn por la
cual, y como acertadamente razona la sentencia de instancia, cabe la impugnacin jurisdiccional de la misma. En consonancia con ello la sentencia ser desestimatoria cuando la
declaracin de inadmisin del recurso administrativo sea ajustada a Derecho y estimatoria,
con retroaccin de actuaciones al momento de dicha inadmisin, cuando no lo sea.
REFERENCIAS
LRJPA: art. 32; art. 48; art. 54; art. 56; art. 72; art. 107.3; art. 110.1; art.
111.3 y 4; art. 112; art. 113; art. 115; art. 117.
STS 30-10-07; 12-2-08; 4-2-08; 19-1-87; 22-1-81; 12-5-80; 13-4-05;
4-12-03; 31-10-06; 1-10-03.
ATS 21-10-81; 11-3-92.
STSJ Castilla y Len: 4-4-03.
STS Madrid 8-5-08.
STSJ Canarias 26-10-07.
STSJ Murcia 9-2-07.
STSJ Granada 2-7-07.
2.
2.1.
2.1.1. Objeto
Conforme al art. 116: Los actos administrativos que pongan n a la va administrativa podrn ser recurridos potestativamente en reposicin ante el mismo
rgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
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Ponen n a la va administrativa los actos que se relacionan en el art. 109, artculo que, como hemos visto, se reproduce para la Administracin local en el art.
52 de la LRBRL y en el 211 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por
el que se aprueba el Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen
Jurdico de las Entidades Locales.
Nos remitimos al apartado referido al objeto donde se relacionan todos los
actos que ponen n a esta va administrativa.
Como ya hemos analizado el mismo es potestativo, ahora bien, interponerlo
tiene como consecuencia que No se podr interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamente o se haya producido la desestimacin presunta del recurso de reposicin interpuesto.
Lo cual implica que al menos debe esperar el plazo de un mes porque El plazo
mximo para dictar y noticar la resolucin del recurso ser de un mes. Esta redaccin implica que el plazo para resolver es muy breve, puesto que, en este plazo
de un mes debe, no slo estar resuelto el recurso, sino adems noticado
2.1.2. Legitimacin
Estn legitimados todos aquellos que hemos analizado en el apartado dedicado a las partes, es decir, los que se relacionan en el art. 31 de la LRJPA y 63 de la
LRBRL.
2.1.3. rgano administrativo competente
El rgano competente que debe resolver y ante el cual interponer los recursos es el
mismo rgano que los hubiera dictado, conforme establece el art. 116 de la LRJPA.
Algn autor ha considerado que este tipo de recurso es similar a un acto de
conciliacin, pues lo que hace es permitir que se revise el contenido del acto. No
obstante puede objetarse que en el mismo la Administracin est sujeta por la peticin de la parte, y que la aceptacin de sta no impide, salvo que sea aceptada en su
integridad, la interposicin del contencioso. Nada permite conceder ms que lo que
en derecho corresponde, no hay nada sobre lo que transar; sea cual sea la decisin
del perjudicado la Administracin debe estar siempre al derecho, sin que quede en
su razonamiento ms que el cumplimiento estricto de la ley y el inters pblico.
Ahora debemos analizar el supuesto de que se trate de un acto dictado por un
rgano que ha asumido la competencia por delegacin. Conforme al art. 13 de la
LRJPA:
2. En ningn caso podrn ser objeto de delegacin las competencias relativas
a: c) La resolucin de recursos en los rganos administrativos que hayan dictado los
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No existe especialidad alguna en cuanto al cmputo de los plazos para los recursos por lo cual nos remitimos a lo que se establece en el art. 48 de la LRJPA.
S debe recordarse que, en el caso de los concejales, conforme al art. 211.3 del ROF:
El plazo para interponer recurso de reposicin por los Concejales o miembros
de las Corporaciones locales que hubieran votado en contra del acuerdo se contar
desde la fecha de la sesin en que se hubiera votado el acuerdo. La premisa es clara
como ya han tenido conocimiento del acto que se adopta en la sesin en la cual
votan en contra, este plazo se computa a partir de la misma y no desde que se les
notica el acto, entre otras cosas porque no existe la obligacin de noticar el acto
ya que no son interesados en el expediente.
No obstante, existe la posibilidad que ya hemos analizado en el apartado dedicado a la legitimacin, que los concejales recurran acuerdos de rganos de los
cuales no son parte. En el caso de que los concejales recurran, sea un acto o un
acuerdo, en el cual no hayan intervenido, por no ser parte del mismo, el plazo
para recurrir es desde que tienen conocimiento de este, por el traslado de las actas
o de las resoluciones de la alcalda.
En cuanto al plazo expreso, pocas dudas deja la redaccin que se ha dado.
El plazo es preclusivo; si el particular interpone el recurso fuera del mismo no hay
necesidad de entrar en el fondo del asunto, basta resolver alegando la extemporaneidad. No obstante queda en manos de la Administracin resolver sobre el fondo del
asunto, sanando de esta manera el plazo. En este caso ya hemos visto que los tribunales entienden subsanado el defecto en virtud del principio de los actos propios.
En cuanto a la aceptacin de los recursos contra actos no resueltos o con noticacin deciente, deberemos decir simplemente que no les ha parecido aceptable a los tribunales que quien comete una infraccin se vea beneciado por la
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misma; desde este punto de vista se interpreta que el incumplimiento por parte de
la Administracin de sus obligaciones, lo cual crea inseguridad jurdica al particular, no le puede beneciar. As, en Sentencia de 16 Nov. 2007, rec. 142/2007,
del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de Las Palmas de Gran Canaria, se ha
dicho que La cuestin es, en denitiva, que nadie puede obtener benecios de
sus propios errores, omisiones e infracciones.
Y esto, y no otra cosa, es lo que la Administracin pretende cuando opone la inadmisibilidad del recurso con base en motivos que arrancan de su propio incumplimiento, al
no resolver el recurso pendiente, pues el modo lgico, natural, legal y que demanda la
naturaleza de las cosas, para que el ciudadano no resulte perjudicado por el juego de los
plazos en los casos de silencio, es el de decidir las cuestiones planteadas.
Y para eso le basta a la Administracin el cumplimiento de la ley.
A mayor abundamiento, el Tribunal Constitucional en sus sentencias 6/1986
de 12 de febrero, 204/1987 de 21 de diciembre y 63/1995 de 3 de abril ha proclamado con respecto a los efectos del silencio negativo que no poda juzgarse razonable una interpretacin que primase la inactividad de la Administracin,
colocndola en mejor situacin que si hubiera cumplido su deber de resolver y
hubiera efectuado una noticacin con todos los requisitos legales.
La conclusin a la que lleg el Alto Tribunal pas por considerar que la situacin de silencio era equiparable a la propia de una noticacin defectuosa, ya que
el interesado no era informado sobre la posibilidad de interponer recursos, ante
qu rgano y en qu plazo, lo que habilitaba para aplicar el rgimen previsto en
el art. 79.3 LPA de 1958 (hoy art. 58 LPAC), de manera que la noticacin slo
era ecaz desde que se interpusiese el recurso procedente.
El Tribunal Supremo ha mantenido esta doctrina en sus sentencias de 14 y 26 de enero de 2000. Por tanto, si la noticacin defectuosa mantiene siempre abierta la puerta
para los posibles recursos del particular, la ausencia total y absoluta de noticacin debe
producir los mismos efectos, con lo cual, la Administracin deja siempre la posibilidad
al particular para que decida cundo presentar el recurso, sin perjuicio de su posibilidad
de esperar a que la Administracin cumpla con su obligacin y resuelva.
2.1.5. Plazo de resolucin
Como hemos visto es de un mes; no obstante la doctrina ha interpretado que
en el caso de los recursos contra actos por motivo de la proteccin de los derechos fundamentales este plazo se reduce, y ello porque existe una regulacin
concreta y especca para este supuesto. As, conforme a la redaccin del art.
115 de la LJCA, El plazo para interponer este recurso ser de diez das, que se
computarn, segn los casos, desde el da siguiente al de noticacin del acto,
publicacin de la disposicin impugnada, requerimiento para el cese de la va
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REFERENCIAS
LRJPA: art. 13; art. 52; art. 43.2; art. 48; art. 52; art. 107; art. 113.3; art.
116; art. 117.
ROF: art. 115; art. 211.
Consulta: ref. 3751/2003.
STSJ Canarias 16-11-07.
TC 6/1986; 204/1987; 63/1995.
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establece que A estos efectos, los Tribunales y rganos de seleccin del personal
al servicio de las Administraciones Pblicas y cualesquiera otros que, en el seno de
stas, acten con autonoma funcional, se considerarn dependientes del rgano
al que estn adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de
los mismos.
Otro supuesto es el de las resoluciones de las entidades urbansticas colaboradoras. Ya hemos analizado tambin este tema, por tanto slo una mencin al mismo. Las entidades urbansticas colaboradoras tienen naturaleza administrativa, si
bien slo merecen esta consideracin cuando actan en lugar de la Administracin
Pblica, cuando realizan, por encargo de sta, funciones que en el proceso de
ejecucin del planeamiento corresponden a la Administracin. En estos casos se
benecian de los privilegios de la Administracin, por ello, los actos citados son
recurribles en alzada ante la Administracin actuante.
Por ltimo cabe este recurso contra los actos de trmite previos a la adjudicacin provisional del contrato, fuera de los casos en los cuales cabe la interposicin
del recurso especial del art. 37 de la LCSP. Y ello tanto en el supuesto de que los
dicte la mesa de contratacin como en el supuesto de que los dicte la junta de
Contratacin.
Al respecto debe citarse el informe 48/2008, de 29 de enero, de la Junta consultiva de contratacin Administrativa.
2.2.3. Plazo de interposicin
Establece la Ley en el art. 115.1. El plazo para la interposicin del recurso de
alzada ser de un mes, si el acto fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo ser de tres
meses y se contar, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del da
siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa especca, se produzcan
los efectos del silencio administrativo. Transcurridos dichos plazos sin haberse interpuesto el recurso, la resolucin ser rme a todos los efectos.
Pero esta situacin no es tan pacca como parece de la simple lectura de los
prrafos reseados. Ya hemos enunciado esta problemtica cuando hemos realizado
el anlisis del recurso de reposicin, entremos ahora con una cierta mayor profundidad. Los tribunales han ido estableciendo una serie de criterios por los cuales las
determinaciones de los plazos en los casos de silencio, no pueden beneciar nunca a la Administracin; as, el Tribunal Constitucional, Sala Segunda, en Sentencia
14/2006 de 16 Ene. 2006, rec. 2145/2003, establece El silencio administrativo de
carcter negativo es una ccin legal que responde a la nalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la va judicial superando los
efectos de inactividad de la Administracin; de aqu que si bien en estos casos puede
entenderse que el particular para poder optar por utilizar la va de recurso ha de
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conocer el valor del silencio y el momento en que se produce la desestimacin presunta, no puede, en cambio, calicarse de razonable una interpretacin que prima
la inactividad de la Administracin, colocndola en mejor situacin que si hubiera
cumplido su deber de resolver y hubiera efectuado una noticacin con todos los
requisitos legales. En estos casos puede entenderse que el particular conoce el texto
ntegro del acto la denegacin presunta por razn de la ccin legal, pero no
los dems extremos que deben constar en la noticacin, dado que el legislador
no lo estima as ni en el caso de noticacin expresa en que consta el contenido ntegro del acto, en cuyo supuesto el art. 79.3 y 4 de la Ley de Procedimiento
Administrativo [de 1958] determina el rgimen aplicable; rgimen que consiste en
establecer n. 3 que las noticaciones defectuosas surtirn, sin embargo, efecto
a partir de la fecha en que se haga manifestacin expresa en tal sentido por el interesado o se interponga el recurso pertinente, y n. 4, que, asimismo, surtirn efecto
por el transcurso de seis meses las noticaciones practicadas personalmente al interesado que, conteniendo el texto ntegro del acto, hubieren omitido otros requisitos,
salvo que se hubiere hecho protesta formal, dentro de este plazo, en solicitud de que
la Administracin rectique la deciencia.
En este sentido la sentencia de 16 Nov. 2007, rec. 142/2007, del Tribunal
Superior de Justicia de Canarias de Las Palmas de Gran Canaria, precisa que Es
cierto que en la redaccin de la Ley Jurisdiccional de 1998, en lo que se reere a la
interposicin de recurso contencioso-administrativo y si el acuerdo resolutorio del
recurso de reposicin no es expreso, se establece un plazo de dos meses a contar
de la fecha en que ste deba entenderse desestimado (art. 46.4 LJCA), lo que supone, dados los trminos del art. 117.2 LPC, el establecimiento de un plazo de tres
meses para la interposicin del recurso; plazo que en el caso de autos habra vencido el 1 de octubre de 1999, puesto que, segn el art. 128.2 LJCA, durante el mes
de agosto no corre el plazo para formular un recurso contencioso-administrativo.
Pero siendo esto as, entonces tendramos que recordar al Ayuntamiento que
no debe olvidar que es l quien incumple primero, al no dictar resolucin expresa, con infraccin directa y frontal del mandato contenido en el art. 42.1 de la
Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento
Administrativo Comn.
En suma, no es de recibo que quien genera mediante una conducta claramente
ilegal y contraria al ordenamiento una situacin perjudicial y de cierta inseguridad
jurdica, pueda esgrimir ante un Tribunal tales o cuales consecuencias jurdicas
daosas para el ciudadano directamente derivadas de la ilegal conducta municipal, pretendiendo obtener de ella ventajas frente a quienes sufren los efectos de
esa inactividad.
Por tanto, si los tribunales aplican el viejo principio de que no puede alegar la
infraccin quien la comete, nosotros deberemos aplicar un criterio similar en el
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REFERENCIAS
LRJPA: art. 43.2; art. 46;107; art. 111.3; art. 114; art. 115.1; art 117; art.
128.
STC: 2145/03.
STSJ Canarias: 16-11-07.
STSJ Granada 2-7-2007.
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La redaccin tradicional de este artculo exiga que los documentos ya existiesen en el momento en el cual se adopta la decisin. Esta situacin ha desaparecido
en la actual redaccin pero sin que esto suponga una admisin generalizada de
documentos nuevos. As:
Esta Ley, modicando la redaccin que entonces tena la correlativa causa 2.
del art. 127 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, que fue interpretada en el sentido de referirse slo a documentos anteriores a la resolucin objeto
de revisin, permite ahora incluir en tal causa, tambin, los documentos posteriores. Pero esos documentos, aunque sean posteriores, han de ser, como dice el art.
118 y deca el art. 127, de valor esencial para la resolucin del asunto; y han de
ser unos que evidencien el error de la resolucin recurrida. Estos trminos, estas
frases, apuntan ya a la idea de que los documentos susceptibles de incluirse en la
repetida causa 2., aunque sean posteriores, han de ser unos que pongan de relieve,
que hagan aorar, la realidad de una situacin que ya era la existente al tiempo de
dictarse esa resolucin, o que ya era la que hubiera debido considerarse como tal
en ese momento; y, adems, que tengan valor esencial para resolver el asunto por
tenerlo para dicha resolucin la situacin que ponen de relieve o que hacen aorar.
Son documentos que, por ello, han de poner de relieve un error en el presupuesto
que tom en consideracin o del que parti aquella resolucin. En este sentido, s es
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posible que sentencias judiciales que hagan aorar la realidad de tales situaciones
lleguen a ser incluidas entre los documentos a que se reere la causa 2..
2.3.3. Legitimacin
Como nada se dice, deberemos entender este concepto desde el punto ms
amplio posible, es decir, todos los que han sido partes en el procedimiento, as
como los que pueden tener un inters directo en el asunto.
2.3.4. rgano administrativo competente
Conforme al art. 118.1 Contra los actos rmes en va administrativa podr interponerse el recurso extraordinario de revisin ante el rgano administrativo que
los dict, que tambin ser el competente para su resolucin.
Con esta diccin se ha zanjado una vieja polmica sobre si deba ser el superior
jerrquico o el mismo rgano.
2.3.5. Plazo de interposicin
No debemos hablar de plazo sino de plazos dependiendo del motivo que se alegue en este recurso. As, El recurso extraordinario de revisin se interpondr, cuando se trate de la causa 1., dentro del plazo de cuatro aos siguientes a la fecha de
la noticacin de la resolucin impugnada. En los dems casos, el plazo ser de tres
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2.3.6. Tramitacin
Nada se dice sobre la misma, no obstante entendemos que, como el art. 112
establece que Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos
no recogidos en el expediente originario, se pondrn de maniesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez das ni superior a quince, formulen
las alegaciones y presenten los documentos y justicantes que estimen procedentes, se deber siempre dar audiencia a los interesados en el expediente. Pero
esta audiencia ser necesaria slo en el caso de que la resolucin o acuerdo sea
de admitir a trmite por concurrir alguna de las causas establecidas en el art. 118
LRJPA, si el acuerdo es la inadmisin no se deber dar esta audiencia puesto que
los documentos no tienen que tenerse en cuenta.
Se dice en el art. 119.1 LRJPA que El rgano competente para la resolucin
del recurso podr acordar motivadamente la inadmisin a trmite, sin necesidad
de recabar dictamen del Consejo de Estado u rgano consultivo de la Comunidad
Autnoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el
apartado 1 del artculo anterior o en el supuesto de que se hubiesen desestimado
en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales. Esta diccin es curiosa ya que no dice en que supuesto debe solicitarse este dictamen del Consejo de
Estado o del Consejo Consultivo, se limita a decir en que casos no hace falta, por
tanto se debe entender que la misma es precisa en todos los casos que no son el
que especcamente se indica por este artculo. As siempre que la decisin sea
admitir a trmite, sea cual sea el posible resultado del recurso, el dictamen debe
ser solicitado.
En este sentido, el Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Seccin 4., en Sentencia de 14 Mar. 2002, rec. 1063/1997, establece que
Consecuentemente, no cabe sostener que la falta de mencin explcita de la
necesidad de acudir al dictamen del Consejo de Estado (o del entonces inexistente
rgano consultivo de la Generalidad) en los arts. 118 y 119 de la Ley 30/1992
pueda llevarnos a la conclusin que se pretende por la parte recurrente: la de que
la audiencia del mismo en el recurso extraordinario de revisin no forma parte del
rgimen jurdico del procedimiento administrativo comn. Entonces como ahora,
ya fuere por aplicacin del art. 22.9, ya sea por virtud de lo dispuesto en el nuevo
art. 119.1 de la Ley 30/1992, la intervencin del rgano consultivo en este tipo de
recursos es ineludible.
2.3.7. Plazo de resolucin
Conforme al art. 119.3 de la LRJYPAC:
Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposicin del recurso extraordinario de revisin sin haberse dictado y noticado la resolucin, se entender desestimado, quedando expedita la va jurisdiccional contencioso-administrativa.
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En este sentido solo es recurrible la desestimacin presunta del recurso interpuesto. As el Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo,
Seccin 3., en Sentencia de 28 May. 2008, rec. 5108/2005: La Sentencia de
instancia no ha incurrido ni en incongruencia interna ni en incongruencia omisiva.
Antes al contrario, la Sala ha valorado de forma jurdicamente correcta la naturaleza y el objeto de su recurso contencioso-administrativo y ha resuelto de forma
congruente con la adecuada calicacin jurdica del mismo. En efecto, aunque
sea cierto que el recurrente dirigi formalmente su recurso contra la inactividad
administrativa por no dar respuesta expresa a su recurso de revisin, es evidente
que tal planteamiento es jurdicamente errneo, pues supone un desconocimiento
del instituto del silencio administrativo, cuyo fundamento es, precisamente, dar
un sentido presunto positivo o negativo segn los supuestos, a la falta de respuesta administrativa ante una solicitud o un recurso. Por ello, no es que la Sala
confunda el objeto de su recurso contencioso-administrativo, tal como le imputa
el actor, sino que en su benecio y en virtud del favor actionis otorga a su recurso
el nico sentido jurdico posible, interpretando que lo que se impugnaba era la
desestimacin presunta por silencio administrativo del recurso de revisin que el
actor haba formulado ante la Administracin.
2.3.8. Resolucin
Podr ser la simple inadmisin del recurso, sin ms trmite, o podr ser admitirlo a trmite, lo cual implicar que se analicen todas las consideraciones de los
particulares.
En cuanto a la inadmisin a trmite, slo se puede producir en dos supuestos
concretos, que el recurso no tenga su fundamento en alguno de los motivos tasados o que ya se hubiese desestimado; se explica por la Sentencia de 23 Nov.
2007, rec. 3159/2003 del Tribunal Superior de Justicia de la Regin de Murcia:
Por otro lado el art. 119 en su primer apartado dispone que el rgano competente para la resolucin del recurso podr acordar motivadamente la inadmisin
a trmite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u rgano
consultivo de la Comunidad Autnoma, cuando el mismo no se funde en alguna
de las causas previstas en el apartado 1 del artculo anterior o en el supuesto de
que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente
iguales. En este caso, el recurso que se puede sustanciar ante la jurisdiccin contenciosa ser, exclusivamente, sobre este extremo; as en la misma sentencia La
Direccin General de Tributos entiende que en este caso el recurso extraordinario
de revisin no se funda en ninguna de las causas legales establecidas y lo inadmite
a trmite con arreglo al anterior precepto. Por tanto, la nica cuestin a resolver
en el presente recurso consiste en determinar si dicha inadmisin es conforme a
derecho (la estimacin de la pretensin ejercitada por la actora solamente dara
lugar a condenar a la Administracin regional a admitir a trmite dicho recurso y
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REFERENCIAS
LRJPA: art. 62; art.102; art.105; art. 108; art. 118; art.119.
STS: 28-5-01; 5-11-01; 27-5-63; 24-10-70; 10-5-74; 24-6-08; 14-3-02;
23-11-07.
STSJ Murcia: 23-11-07.
STSJ Madrid: 14-5-08; 8-5-08.
STSJ Mlaga 23-11-01.
2.4.
Recursos especiales
Son aquellos en los cuales la regulacin se establece por medio de una norma
especial; se extraen por razn de la materia del rgimen general de recursos que se
ha denido en la LRJPA de forma que no siguen las pautas y procedimientos que
hemos ido analizando.
En puridad deberan entrar en este apartado los recursos que se pueden interponer por parte de la Administracin del Estado o de las Comunidades Autnomas
contra los actos de las Entidades Locales en base a lo que se establece en el art. 63
y siguientes de la LRBRL, as como los recursos en materia de Haciendas Locales y
el recurso especial de contratos, y ello porque en estos casos la habilitacin y los
requisitos, as como el procedimiento que se establece, son diferentes.
La propia LRJPA establece esta posibilidad de que determinados mbitos se
regulen de una forma especca y concreta. As, el art. 107.2 establece que:
2. Las leyes podrn sustituir el recurso de alzada, en supuestos o mbitos
sectoriales determinados, y cuando la especicidad de la materia as lo justique,
por otros procedimientos de impugnacin, reclamacin, conciliacin, mediacin
y arbitraje, ante rganos colegiados o Comisiones especcas no sometidas a instrucciones jerrquicas, con respeto a los principios, garantas y plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento
administrativo.
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En las mismas condiciones, el recurso de reposicin podr ser sustituido por los
procedimientos a que se reere el prrafo anterior, respetando su carcter potestativo para el interesado. La aplicacin de estos procedimientos en el mbito de la
Administracin Local no podr suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los rganos representativos electos establecidos por la Ley.
Objeto
Como recurso especial que es, slo puede plantearse para los concretos casos
que se han determinado por Ley.
La Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Pblico, lo introdujo
en el art. 37 con la nalidad de transponer la Directiva 89/665/CEE del Consejo.
En la actualidad esta materia ha sido modicada como consecuencia de la Ley
34/2010, de 5 de agosto, de modicacin de las Leyes 30/2007, de 30 de octubre,
de Contratos del Sector Pblico, 31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos
de contratacin en los sectores del agua, la energa, los transportes y los servicios
postales, y 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa para adaptacin a la normativa comunitaria de las dos primeras.
Esta modicacin ha supuesto que el recurso que hasta este momento se desarrollaba en el artculo 37, pase a estar regulado en los artculos 310 a 320 de la Ley
30/207, de 30 de octubre, de contratos del Sector Pblico
En la introduccin de la Ley 34/2010 se justica la necesidad de la modicacin de la Ley en base a una serie de criterios, el principal de ellos es la nueva
regulacin que se ha dictado por la CE. As se dice en la introduccin de motivos
que: La Directiva 2007/66/CE, de 11 de diciembre, modica sustancialmente las
anteriores Directivas Comunitarias 89/665/CEE, de 21 de diciembre y 92/13/CEE
de 25 de febrero, que regulaban los recursos en materia de contratacin tanto con
referencia a los contratos del Sector Pblico, como con respecto de los que celebren las entidades contratantes en los sectores del agua, la energa, los transportes
y los servicios postales.
En cuanto a las ideas de fondo de la reforma, que se expresan en esta Ley, son
las siguientes:
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Reforzar los efectos del recurso permitiendo que los candidatos y licitadores
puedan interponer recurso contra las infracciones legales que se produzcan en la
tramitacin de los procedimientos de seleccin.
Establecimiento de medidas accesorias para garantizar los efectos de la resolucin que se dicte en el procedimiento de impugnacin. Estas medidas son: La
suspensin del acuerdo de adjudicacin hasta que transcurra un plazo suciente
para que los interesados puedan interponer sus recursos y la suspensin de los
acuerdos de adjudicacin hasta que se resuelva sobre el fondo del recurso o, al
menos, sobre el mantenimiento o no de la suspensin.
Se establece la facultad de los recurrentes para solicitar la adopcin de cualesquiera medidas cautelares tendentes a asegurar los efectos de la resolucin.
Por ltimo la Directiva prev para los casos en que la infraccin afecte a la
publicidad de la convocatoria del contrato o a la inobservancia de los plazos de
suspensin previstos en ella, la posibilidad de declarar la nulidad de los contratos
as adjudicados.
Adems se crea un rgano especializado competente para conocer del recurso.
rgano que es independiente del rgano de contratacin y, por tanto, imparcial a
la hora de enjuiciar las actuaciones de ste. El objetivo es claro: se pretende que
cuando se interpongan los recursos y cuando se resuelvan los mismos, los contratos no estn denitivamente ejecutados o incluso concluidos, pues la mayora de
las veces cuando se acaba el proceso para determinar si los contratos estn correctamente ejecutados, stos tienen un nivel de desarrollo que hace imposible que se
puedan retrotraer las actuaciones, lo cual implica simplemente la indemnizacin
de los particulares.
Para los actos para los que se prev este recurso slo puede interponerse el mismo antes de acudir a la va contencioso-administrativa; como dispone el artculo
310.5 LCSP.
Este recurso es potestativo, tal y como se dispone en el artculo 310.6 de la
LCSP. Solucionando de esta manera las crticas que contra el mismo se haban
vertido al amparo de la vieja polmica doctrinal que se ha venido desarrollando
desde la Ley de 1956 que siempre ha abogado porque los recursos administrativos
sean potestativos para permitir que los particulares tengan inmediatamente abierta
la va judicial.
Se trata de un recurso precontractual, que se interpone contra actos que se
realizan en el procedimiento de adjudicacin de los contratos, pero que no son
actos rmes.
Se aplica slo en el mbito de determinados contratos del sector pblico, pero
no a todos los contratos que se celebren por las Administraciones Pblicas. El sis EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS
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tema de determinacin de cuales son los actos recurribles es doble, por un lado se
determina la posibilidad de recurso en base al rgano y posteriormente al contrato. Delimitado este aun queda por precisar que slo determinados actos de estos,
que como ya hemos comentado no deben ser rmes.
Otra de las nalidades ha sido la de conseguir una precisa determinacin de
cul es el momento a partir del cual comienza el cmputo del plazo de espera y
del plazo para la interposicin del recurso.
Por ltimo se pretende precisar el contenido de las noticaciones que deben
hacerse a los licitadores para comunicarles con suciente detalle cul es el resultado de la licitacin y las razones que han llevado al rgano de contratacin a
adoptar una decisin en tal sentido. La correcta prctica de esta noticacin es tan
esencial como en los dems recursos que se puedan interponer contra los actos de
la Administracin.
2.4.1.2. Actos impugnables
La idea central de este recurso es su efectividad, por eso se pretende que se
garantice la aplicacin efectiva de las Directivas en la fase en la cual, dichas disposiciones, aun pueden corregirse. Estas decisiones que aun pueden corregirse
son las que se presentan cuando el contrato an no ha sido formalizado, es decir,
cuando se estn adoptando las decisiones. Una vez que los contratos se han rmado y una empresa inicia su ejecucin, difcilmente podr revisarse la decisin
que se adopte, pues lo ms frecuente es que la resolucin se demore en el tiempo
y no d lugar ms que a una compensacin econmica. Se trata de una aplicacin
especca de la impugnacin de los actos de trmite, tal y como se regulan en el
art. 107 de la LRJPA.
As en el artculo 310.1 de la LCSP se ha establecido que:
1. Sern susceptibles de recurso especial en materia de contratacin previo a la
interposicin del contencioso-administrativo, los actos relacionados en el apartado
2 de este mismo artculo, cuando se reeran a los siguientes tipos de contratos que
pretendan concertar las Administraciones Pblicas y las entidades que ostenten la
condicin de poderes adjudicadores:
a) Contratos de obras, concesin de obras pblicas, de suministro, de servicios,
de colaboracin entre el Sector Pblico y el Sector Privado y acuerdos marco, sujetos a regulacin armonizada.
b) Contratos de servicios comprendidos en las categoras 17 a 27 del Anexo II de
esta Ley cuyo valor estimado sea igual o superior a 193.000 euros y
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Por el contrario no cabe este recurso, entre otras cosas por los efectos de suspensin del procedimiento que hemos comentado al inicio, cuando se den circunstancias especiales que requieren una pronta actuacin de la Administracin.
Pero estas circunstancias se han concretado en los supuestos de procedimiento
por emergencia, y no en los dems supuestos en los cuales la Administracin,
al amparo de la urgencia o necesidad inmediata de las actuaciones, debe actuar
por procedimientos urgentes, es decir quedan fuera los procedimientos tramitados
por procedimiento de urgencia y los procedimientos tramitados por el procedimiento negociado por razn de la urgencia. As el artculo 310.4: 4. No se dar
este recurso en relacin con los procedimientos de adjudicacin que se sigan por
el trmite de emergencia regulado en el artculo 97 de esta Ley. Y esto quiere
decir que la CE da prioridad o preferencia al principio de seguridad jurdica, de
concurrencia efectiva y de publicidad frente al de satisfacer las necesidades de la
Administracin.
2.4.1.3.
Legitimados
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en que los mismos hayan sido recibidos o puestos a disposicin de los licitadores o
candidatos para su conocimiento conforme se dispone en el art. 142 de esta Ley.
b) Cuando se interponga contra actos de trmite adoptados en el procedimiento
de adjudicacin o contra un acto resultante de la aplicacin del procedimiento negociado sin publicidad, el cmputo se iniciar a partir del da siguiente a aquel en
que se haya tenido conocimiento de la posible infraccin.
c) Cuando se interponga contra el anuncio de licitacin, el plazo comenzar a
contarse a partir del da siguiente al de publicacin.
Se vuelve a imponer una norma especial en cuanto a la ubicacin de la interposicin del recurso de reposicin, esto es se hace una excepcin al art. 38 de la
LRJPA, ya que en este caso el recurso, conforme al art. 314 3. La presentacin del
escrito de interposicin deber hacerse necesariamente en el registro del rgano
de contratacin o en el del rgano competente para la resolucin del recurso.
Debemos entender que los acuerdos de colaboracin entre administraciones o
las ocinas de correos quedan vedados a este tipo de recurso.
2.4.1.6. Tramitacin y efectos de la interposicin
El procedimiento se seguir conforme se establece en la LRJPA, con las salvedades que se indican.
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Plazo de resolucin
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Silencio
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2.4.1.9.
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Si analizamos los arts. 65, 66 y 67, encontramos tres supuestos en los cuales
tanto la Administracin del Estado, como las de las comunidades, pueden atacar
los acuerdos de las entidades locales.
Centrndonos ahora en el primer supuesto encontramos el desarrollo en el art.
65 1. Cuando la Administracin del Estado o la de las Comunidades Autnomas
considere, en el mbito de las respectivas competencias, que un acto o acuerdo
de alguna entidad local infringe el ordenamiento jurdico, podr requerirla, invocando expresamente el presente artculo, para que anule dicho acto en el plazo
mximo de un mes.
Las interpretaciones sobre este artculo han sido variadas continuamente por la
jurisprudencia. As, mientras en un principio se inclinaba por una habilitacin general, posteriormente se han ido matizando los distintos cauces a los que pueden
acudir las comunidades para recurrir los actos de las entidades Locales. En sntesis
estos seran:
1. Los actos y acuerdos que incurran en infraccin del ordenamiento jurdico
podrn ser impugnados por los sujetos legitimados en el rgimen general. Entre los
sujetos legitimados habrn de incluirse las Administraciones estatal o autonmica
que invoquen un inters legtimo que trascienda del mero inters en la legalidad,
en el sentido de que la declaracin pretendida del rgano jurisdiccional suponga
para ellas un benecio o utilidad en el ms amplio sentido del trmino, aunque slo sea instrumental o indirecto [art. 63.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases
del Rgimen Local, en relacin con el art. 28.1 a) y b) de la Ley Jurisdiccional de
1956 aplicable por razones temporales, equivalente, con las correcciones impuestas por la interpretacin conforme a la Constitucin, al art. 19.1 a) de la Ley de la
Jurisdiccin hoy vigente, el cual se reere a las personas fsicas o jurdicas].
2. Los actos y acuerdos que, asimismo, incurran en infraccin del ordenamiento jurdico podrn ser impugnados por las Administraciones autonmicas en el
mbito de sus respectivas competencias optando por una de estas dos vas: la
primera, mediante requerimiento motivado, con cita de la normativa que se considere infringida, que deber formularse dentro del plazo de quince das desde
la recepcin del acto o acuerdo de la Entidad Local, con la nalidad de que sta
proceda a su anulacin dentro del plazo que se seale; y la segunda mediante
impugnacin directa ante la jurisdiccin contencioso-administrativa del acuerdo
de que se trate (art. 65 de la Ley de Bases del Rgimen Local y los arts. 214 y
215 del Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico de las
Entidades Locales de 28 de noviembre de 1986).
3. Los actos y acuerdos en que la infraccin del ordenamiento jurdico consista, especcamente, en menoscabo e interferencia en las competencias de las
Comunidades Autnomas o en extralimitacin respecto de las correspondientes a
la propia Entidad Local (en este caso no se exige, al menos expresamente, vincu EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS
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Contina analizando el Tribunal que esta perspectiva coincide con las disposiciones que regulan instituciones similares. As cobra toda su lgica el precepto
cuya interpretacin nos ocupa (107.3, prrafo 1. de la LRJPA), segn el cual contra las disposiciones administrativas de carcter general no cabr recurso en va
administrativa, lo cual resulta plenamente acorde con el art. 102.2 de la misma
LRJPA, que permite la revisin de ocio de las disposiciones administrativas en los
supuestos previstos en el art. 62.2 de la misma Ley, mas sin que, por el contrario,
resulte posible la declaracin de lesividad de las mismas (prevista en el siguiente
art. 103 solo para los actos anulables), ni tampoco su suspensin en el caso de la
citada revisin de ocio (tan solo contemplada en el art. 104 para los actos administrativos); es, sin duda, el carcter de norma reglamentaria de las disposiciones
administrativas la que determina este particular rgimen no suspensivo.
La polmica tradicional en este tipo de normas es la posibilidad de recurrir
el acto por el cual se aprueba la disposicin. Los planteamientos posibles son la
aceptacin de esta posibilidad y el ofrecimiento de los recursos correspondientes
a los interesados. En el caso de planes parciales, por ejemplo, donde se conoce
la titularidad. Por otro lado la concepcin de que, como no cabe recurso administrativo, sino el recurso directo ante la Jurisdiccin, no es posible dar recursos.
La cuestin es importante por la concepcin judicial, que ya hemos analizado,
consistente en que, cuando la Administracin da un recurso debe estar al mismo,
pues en caso contrario se perjudicara al interesado.
El Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Seccin
5., en Sentencia de 19 Dic. 2007, rec. 4508/2005, analiza esta materia, recordando la obligacin de realizar interpretaciones armnicas del ordenamiento jurdico,
y considera que los planes urbansticos son normas de carcter general y que, por
tanto, se impugna, pues, una disposicin de carcter general.
El art. 107.3 de la Ley 30/1992 establece que contra las disposiciones de carcter general no cabr recurso en va administrativa.
Este es un precepto estatal bsico que no puede ser rebatido por la legislacin
autonmica, ni siquiera en aquellas materias que, como el urbanismo, son de la
exclusiva competencia de sta, pues en ellas la Comunidad Autnoma puede nor EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS
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mar aspectos procedimentales y de rgimen jurdico, pero sin infringir las normas
bsicas del Estado aportando posteriormente la mencionada interpretacin armonizadora: El acuerdo de aprobacin denitiva de un Plan de Urbanismo tiene un
aspecto de acto administrativo (el acuerdo en s adoptado por la Comisin, con
sus requisitos de procedimiento, de qurum, etc.) y otro aspecto de disposicin de
carcter general (el propio Plan de urbanismo que se aprueba).
Pues bien, la exigencia de agotamiento de la va administrativa que imponen en
el Derecho Autonmico de Catalua los arts. 294 del TR 1/1990, de 12 de julio,
y 16.4 de la Ley Autonmica 2/2002, de 14 de marzo, es conforme a Derecho
en cuanto se impugne el acuerdo de la Comisin en el aspecto que tiene de acto
administrativo, pero no en cuanto se impugne la disposicin misma, pues en este
ltimo caso el art. 107.3 de la Ley 30/1992 prohbe la exigencia.
Por tanto, es posible ofrecer recursos contra la aprobacin de los Planes, pero
estos solo deben ser admitidos en materia propia del acto que en s se adopta. En
este sentido es precisa y claricadora la Sentencia de 19 Jul. 2006, rec. 476/2005
del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, Sala de lo Contencioso-Administrativo,
en la cual se establece que:
SEGUNDO. El objeto de impugnacin es una disposicin de carcter general,
tal y como resulta del art. 106.2 de la ley de 2 de abril de 1985 y el art. 15.3 de la
Ley de Haciendas Locales.
De conformidad con lo previsto en el art. 107.3 de la LRJPA 30/1992 contra las
disposiciones generales no cabe recurso en va administrativa. El art. 116.1, relativo
al recurso potestativo de reposicin se reere a actos administrativos y no a disposiciones de carcter general.
En consecuencia, de conformidad con lo previsto en el art. 19 de la Ley de
Haciendas Locales, en relacin ton el art. 113 de la Ley Reguladora de las Bases del
Rgimen Local y los arts. 26 y 27 de la Ley Jurisdiccional, al haberse interpuesto el
recurso contencioso-administrativo fuera del plazo previsto en el art. 46 de este texto
legal (se interpuso el 7 de septiembre de 2005 y la publicacin de la aprobacin denitiva de la Ordenanza Fiscal tuvo lugar el 26 de mayo de 2005), es lo procedente
declarar la inadmisibilidad del recurso, sin que a ello sea obstculo el hecho de que
en la noticacin de 24.05.2005 del acuerdo del Pleno municipal de 20.04.2005
desestimatorio de alegaciones a la aprobacin inicial de la Ordenanza litigiosa, se
comunicar al interesado la posibilidad de formular recurso potestativo de reposicin, pues el objeto del recurso es la aprobacin denitiva de la Ordenanza segn
publicacin en el BOR y no el acuerdo de 20.04.2005 resolutorio de alegaciones a
la aprobacin inicial.
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REFERENCIAS
LRJPA: art. 38; art. 63; art. 65; art. 66; art. 67; art. 102; art. 104; art. 107.
LCSP: art. 37; art. 42.
STS: 19-10-99; 19-3-08; 19-12-07.
STSJ La Rioja: 19-7-06.
Consulta: 2080/1997.
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3.
3.1.
En el mbito local no existe especialidad alguna para las reclamaciones previas a la va civil y laboral, ya que el art. 212 del Reglamento de Organizacin,
Funcionamiento y Rgimen Jurdico de las Entidades Locales, aprobado por Real
Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, remite en orden a la tramitacin y resolucin de las reclamaciones previas al ejercicio de acciones en va civil o laboral,
a la legislacin del Estado reguladora del procedimiento administrativo comn.
Slo se aade en el art. 213 que para reclamar en la va gubernativa o en la judicial contra cualquier acuerdo o resolucin, no ser requisito indispensable la
previa consignacin de la cantidad exigida, sin perjuicio de los procedimientos de
apremio y de los aanzamientos o garantas legales.
Conforme al art. 120 de la LRJPA la naturaleza de estas reclamaciones es clara: 1. La reclamacin en va administrativa es requisito previo al ejercicio de
acciones fundadas en derecho privado o laboral contra cualquier Administracin
Pblica, salvo los supuestos en que dicho requisito est exceptuado por una disposicin con rango de Ley.
En cuanto al porqu de la necesidad de regular estas reclamaciones de una
manera especca o separada de los dems recursos de la Administracin, debemos decir que la Administracin Pblica no siempre acta sujeta al derecho
Administrativo, sino que en ocasiones acta como un particular ms, prescindiendo de sus prerrogativas; en este caso parece claro que debe someterse a la misma
jurisdiccin y derecho que los dems particulares, por tanto, es la naturaleza del
derecho que se est aplicando la que debe indicar cul es la jurisdiccin competente.
No obstante el legislador ha querido, que aun actuando como un sujeto privado ms, la Administracin conserve ciertos derechos, ciertas prerrogativas.
Histricamente se ha denominado a esta reclamacin como un procedimiento
administrativo especial, ya que la misma no se centra sobre el ordenamiento administrativo, sino sobre el ordenamiento laboral. Pero en cuanto a la naturaleza de
los actos, stos son administrativos y si el recurso no es sobre el fondo del asunto,
sino por la forma en que se instruye o desarrolla, la competencia es del ordenamiento administrativo.
As, como los recursos administrativos ya no pueden calicarse, con carcter
general, como requisitos procesales para entablar la va contenciosa, en el caso de
la reclamacin administrativa previa, s se insiste en este carcter, no solo desde el
citado art. 120 sino desde el art. 69 de la LPL.
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3.2.1. Iniciacin
Como el art. 122 establece que La reclamacin se dirigir al rgano competente de la Administracin Pblica de que se trate, pero no dice quin es el rgano
competente en el mbito local, como es usual en las normas de carcter general,
aunque s regulan quien es competente en la Administracin del Estado (2. En la
Administracin General del Estado se plantear ante el Ministro del Departamento
que por razn de la materia objeto de la reclamacin sea competente) deberemos
analizar cul es el rgano competente.
Se ha planteado por algn sector de la doctrina que la competencia para resolver la accin es del Pleno, basndose en que la LRBRL atribuye la competencia
para ejercitar acciones judiciales al Pleno de la Entidad [arts. 22.2 j) y 33.2 j)],
salvo en caso de urgencia, en que corresponde al Presidente [arts. 21.1 i) y 34.1
h)], dando cuenta al Pleno en la primera sesin que celebre (arts. 41.22 y 61.19
ROF). Si viene delimitada as la atribucin para ser demandante en un proceso,
estiman que parece que debe aplicarse el mismo criterio para decidir una reclamacin que evitar un proceso o dejar abierta la posibilidad de ser iniciado frente
a la Entidad.
No obstante, se arguye por otros autores que como en las Entidades Locales el
sistema de distribucin de competencias es por materias, la competencia vendr
determinada por el objeto de la reclamacin segn la distribucin de competencias contenidas en la legislacin local y, por consiguiente, ser el Pleno o el
Alcalde el competente para resolver segn el objeto: si se reivindican bienes cuya
enajenacin es competencia del Pleno ser ste el competente. Teora sta que
parece la ms conforme con el actual sistema de distribucin de competencias en
la Administracin Local.
3.2.2. Tramitacin
No existe especialidad en cuanto a las formas de presentacin de las reclamaciones
ya que el art. 122 establece que Las reclamaciones podrn presentarse en cualquiera
de los lugares previstos por esta Ley para la presentacin de escritos o solicitudes.
Conforme al art. 123 el rgano ante el que se haya presentado la reclamacin
la remitir en el plazo de cinco das al rgano competente en unin de todos los
antecedentes del asunto, el cual podr ordenar que se complete el expediente con
los antecedentes, informes, documentos y datos que resulten necesarios.
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3.2.3. Resolucin
Deber resolverse y noticarse (art. 124), en el plazo de tres meses, tras lo cual
el interesado podr considerar desestimada su reclamacin al efecto de formular
la correspondiente demanda judicial.
Este art. 124.2 debe interpretarse en el sentido de que no cabe acudir a la va administrativa, sino slo a la civil, as la Audiencia Nacional, Sala de lo ContenciosoAdministrativo, Seccin 5., Sentencia de 14 Nov. 2006, rec. 118/2006, argumenta
que si la Administracin realiza un contrato privado la resolucin de los escritos
que se les presenten sobre la aceptacin o resolucin de los mismos debe entenderse como reclamacin administrativa previa a la va civil, y que es esta la
competente para pronunciarse sobre esta materia, por lo que anula la sentencia
dictada en el mbito de lo contencioso.
3.2.4
Efectos
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mecanismo para eludir su iniciacin, y en virtud de esta semejanza o equiparacin, no obstante las diferencias a reconocer entre uno y otro, ello origina, a su
vez, que la falta de reclamacin previa se ubica plenamente en la categora de los
defectos corregibles, de manera que su peticin ha de ser interpretada con criterios de exibilidad y de adaptacin conforme a las pautas contenidas en el art. 3.1
del Cdigo Civil, pues su falta constituye una anomala susceptible de enmienda
a lo largo del proceso y no existe base alguna en nuestro ordenamiento jurdico
para que su demanda, ms bien formal, acte como condicionante absoluto del
ejercicio de las acciones y debe ser obviada en aras de la efectividad de la tutela
judicial proclamada en el art. 24 de la Constitucin, aparte de que, en este caso,
al oponerse el Ayuntamiento de Ciutadella al fondo, ya no haba posibilidad de
acuerdo y el trmite, que ciertamente no fue reparado, devino intil, de modo
que su alegacin ante el Tribunal Supremo supone nimo dilatorio, pues la mera
irregularidad insubsanada no provoca problema casacional.
Por ltimo solo una precisin ms, existen procedimientos administrativos que
se asemejan a los que se ejercen por medio de las reclamaciones previas, como
por ejemplo la solicitud de deslinde administrativo; en estos casos deber estarse a
los criterios que se establecen en el art. 3 del Cdigo Civil (Las normas se interpretarn segn el sentido propio de su palabras, en relacin con el contexto, los antecedentes histricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser
aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espritu y nalidad de aquellas) para
llegar a la conclusin de cual es la institucin jurdica que se est ejerciendo. As,
la Audiencia Provincial de A Corua, Seccin 1., en Sentencia de 21 May. 2003,
rec. 418/2003, considera que Se reitera por la Corporacin apelante la existencia
de una cuestin prejudicial no penal, del art. 42.3 de la LEC, que establece que
cuando lo establezca la Ley o lo pidan las partes de comn acuerdo o una de ellas
con el consentimiento de la otra, los tribunales civiles suspendern el curso de
las actuaciones, antes de dictar sentencia, hasta que la cuestin prejudicial sea
resuelta, en sus respectivos casos, por la Administracin Pblica competente, por
el Tribunal de Cuentas o por los tribunales del orden jurisdiccional que corresponda. En este caso, el tribunal civil quedar vinculado a la decisin de los rganos
indicados acerca de la cuestin prejudicial.
Como seala la sentencia de la AP de Albacete de 21 de diciembre de 1998, la
reclamacin previa en va administrativa establecida en el art. 120 de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn, es requisito previo al ejercicio de acciones
fundadas en derecho privado o laboral contra cualquier Administracin Pblica,
salvo los supuestos en que dicho requisito est exceptuado por una disposicin
con rango de ley y cumple una funcin de evitacin del proceso similar a la del
acto de conciliacin, permitiendo a la administracin formar su voluntad antes
de la demanda, para que pueda allanarse en los casos en que no tenga razn,
evitando gastos intiles, o para que pueda preparar defensas. Por otra parte, en el
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3.3.2. Tramitacin
La reclamacin previa a la va laboral se ha de dirigir al Jefe administrativo o
Director del establecimiento en el que el trabajador preste sus servicios (art. 125
LRJPA). Nada se dice de la forma, pero parece claro que esta debe ser escrita,
conforme a los requisitos generales; por otra parte, como la presentacin debe
ser probada, deber poder acreditarse esta circunstancia. Con carcter general,
la presentacin del documento en que sta consiste, puede hacerse en el propio
rgano o establecimiento, en la ocina de correos o en los registros de cualquier
rgano administrativo que pertenezca a la Administracin General del Estado, de
las Comunidades Autnomas, o en su caso de la Local.
La reclamacin debe hacer constar el carcter de tal, pero esto no quiere decir que no se aplique el art. 110.2 de la LRJPA, y que la Administracin no deba
intentar encontrar el verdadero carcter de la misma. As aunque en ocasiones
como la sentencia que acabamos de transcribir, se considera que un determinado
escrito no tiene el carcter de autntica reclamacin previa, puesto que el escrito
presentado por el , independientemente de la denominacin que el mismo le
asign, tena por nalidad instar un expediente de determinacin de contingencia
, por lo que a ese documento, en puridad, no se le puede otorgar la naturaleza
de reclamacin previa, y ello por contravenir la propia esencia la propia naturaleza de los recursos administrativos, de las reclamaciones previas a la va laboral ya
que esta deber ser instada por el interesado que se muestre disconforme con el
contenido de una resolucin de la entidad gestora en general se tiende a admitir
que los escritos presentados son reclamaciones y satisfacen la necesidad procesal
como comprobamos en la sentencia de 2 Ene. 2006, proc. 281/2005, Juzgado
de lo Social n. 12 de Barcelona, donde se establece para estos casos, una nueva
reiteracin del principio pro accione, incluso cuando las reclamaciones previas
estn poco fundadas. As Cuarto. En cuanto a la segunda excepcin alegada por
el Abogado del Estado, referida al hecho de no haber sido objeto de reclamacin
previa la vulneracin del derecho fundamental ahora invocada en el procedimiento, no se puede estimar. Y ello porque la demandante s que reri, aunque en
trminos muy genricos, en la ampliacin de la reclamacin previa inicial, presen872
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tada el 23-3-05, cuando la misma no haba sido resuelta de forma expresa (tampoco lo fue despus), que la actuacin de la demandada poda ser constitutiva de
discriminacin y vulnerar derechos fundamentales. Hubiera sido ms acertado, sin
duda, argumentar dicha reclamacin con una mayor precisin y claridad, pero en
cualquier caso la alegacin de la vulneracin de derechos fundamentales qued
expuesta ya en la va administrativa.
Cuando se deniegue la reclamacin o haya transcurrido un mes sin haber sido
noticada la resolucin, el plazo por tanto es conjunto para resolver y noticar, el
interesado podr formalizar la demanda ante el Juzgado en el plazo de dos meses, a contar desde la noticacin o desde el transcurso del plazo en el que deba
entenderse desestimada, salvo en las acciones de despido, en las que el plazo de
interposicin de la demanda ser de 20 das (arts. 69.2 y 3 Ley de Procedimiento
Laboral).
Ahora bien, la caducidad de la va previa por haber dejado transcurrir este plazo de dos meses sin acudir a la va judicial, no signica la caducidad de la accin
y el derecho puede hacerse valer de nuevo, reproduciendo la va administrativa
siempre que ste no hubiera prescrito. Ya hemos visto anteriormente que nada
impide al particular instar cuantas veces considere conveniente los actos administrativos.
Es decir, que la no observancia del plazo acudiendo a la va judicial produce,
nicamente, el efecto de que el futuro demandante tenga que repetir la reclamacin previa, pero esa prdida de efectos no impide, sin embargo, que la reclamacin previa tenga ecacia como reclamacin extrajudicial e interrumpa la
prescripcin (Sentencia Tribunal Supremo de 24-2-1998).
Cuando se interponga la accin ante los tribunales, habr de acompaarse copia de la resolucin denegatoria o documento acreditativo de la presentacin de la
reclamacin previa, uniendo copia de todo ello para la Entidad demandada, con
el simple objeto de que quede demostrado el cumplimiento del requisito.
Las resoluciones expresas de la Administracin pueden producirse en plazo
o tardamente. La denegacin expresa a la reclamacin previa, incluso producida despus de haber actuado negativamente el silencio administrativo, reabre el
plazo hbil para el ejercicio de la correspondiente accin. Sin embargo, en procedimientos por despido la desestimacin expresa y tarda de aqulla no reabre el
plazo hbil para el ejercicio de la accin.
3.3.3. Resolucin
La aplicacin de la normativa laboral al mundo de la Administracin comporta una cierta cantidad de dicultades de aplicacin de las normas, a veces por
la disparidad de interpretaciones entre unos y otros ordenamientos jurdicos, en
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otras por la existencia de instituciones diferentes. Ya hemos visto que por medio
de la conciliacin, los patronos pueden llegar a acuerdos con los particulares, esto
no sucede en el mbito de la Administracin donde la conciliacin ya no existe,
sino que existe la reclamacin previa. En sta como en cualquier resolucin de la
Administracin, se debe analizar y resolver la totalidad de las cuestiones que se le
someten, pues en caso contrario se estara haciendo un uso contrario a la institucin, y adems como cualquier otra solicitud instancia o recurso debe resolverse
en plazo, de forma que el trabajador, gravado con este requisito, vea, al menos
analizadas y explicadas las razones de la Administracin. En todo caso esta resolucin debe ser motivada, conforme establece el art. 54 de la LRJPA. Esta obligacin
deriva de la propia naturaleza de la institucin.
Respecto de una reclamacin previa el Tribunal Constitucional (Sala Segunda)
en Sentencia n. 194/1997 de 11 noviembre arma que Ms concretamente, este
Tribunal, al examinar la exigencia del agotamiento de la va de reclamacin previa para el acceso a la jurisdiccin competente y, en particular, la prevenida en
el art. 69 de la Ley de Procedimiento Laboral, ha admitido su compatibilidad con
el art. 24.1 CE; y ha tenido ocasin de declarar que esta dicultad en el acceso
a la jurisdiccin ordinaria, que en ningn caso lo impide, se justica, esencialmente, en razn de las especiales funciones y tareas que la Administracin tiene
encomendadas por el ordenamiento constitucional; siendo la ratio de dicho presupuesto poner en conocimiento de la Administracin el contenido y fundamento
de la pretensin, dndole la oportunidad de resolver directamente el litigio, evitando as la va judicial (SSTC 21/1986, 60/1989, 217/1991). Por tanto el Tribunal
Constitucional considera, como no poda ser de otra forma, que la Administracin
tiene posibilidad de resolver por s misma el litigio, es decir de entrar en el fondo
del asunto.
Sigue diciendo que:
La referida reclamacin administrativa no es, por tanto, un requisito contrario al
derecho a la tutela judicial, pues, aun cuando retrasa el acceso a la jurisdiccin, cumple unos objetivos razonables e incluso beneciosos, tanto para los reclamantes que
pueden resolver as de forma ms rpida y acomodada a sus intereses el problema,
como para el desenvolvimiento del sistema judicial, que se ve aliviado de asuntos.
En conclusin, tras la reclamacin previa la Administracin puede y debe entrar en el fondo del asunto de lo que se reclama pronuncindose sobre la totalidad
de las peticiones o reclamaciones efectuadas por los trabajadores, pues ya que se
les impone a stos la carga de la realizacin de la reclamacin, sta debe tener
algn sentido y no slo proporcionar informacin a la Administracin sobre la
interposicin del correspondiente recurso judicial.
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REFERENCIAS
ROF: art. 41; art. 61; art. 212; art. 213.
LRJPA: art. 54; art. 110; art. 120; art. 121; art. 122; art. 123; art. 124; art. 125.
LPL: art. 69.
CC: art. 3.
CE: art. 24; art. 103; art. 106.
LRBRL: art. 21; art. 22; art. 33; art. 34.
RD 1372/1986: art. 66.
LPE: art. 13.
PL: art. 69; art. 70; art. 71; art. 72; art. 73.
STS: 5-12-1988; 15-2-1996; 24-2-1998; 6-3-2003; 14-11-2006.
STC: 21/1986; 90/1986; 60/1989; 162/1989; 115/1990; 172/1991;
217/1991; 154/1992; 65/1993; 12/1993; 120/1993; 122/1993; 191/1993;
294/1994; 37/1995; 55/1995; 40/1996.
STSJ Jan 31-3-2006.
STSJ Navarra 9-3-2005.
STSJ Albacete 21-12-1998.
STSJ Corua 21-5-2003.
RESUMEN
Concepto
Los recursos administrativos son una de las formas de revisar los actos de
la Administracin; con carcter general, no es exigible como requisito para
acudir a la va judicial. Este carcter potestativo debe ser determinante para
concebirlos como una posibilidad de recticar errores. En el concepto de
recurso prima el inters del recurrente, no el de la Administracin.
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Objeto de recurso
Son recurribles todos los actos administrativos, siempre que tengan un
efecto, una incidencia, en los bienes o derechos de los particulares. Por tanto, se pueden recurrir todos los actos, se denominen o no de trmite, si producen efectos ante los particulares. Y ello porque, aunque se denominen
actos de trmite, si los mismos causan cualquier tipo de efecto que deba
ser analizado en ese momento, pueden y deben recurrirse. Por el contrario,
cuando un acto sea una simple manifestacin, una simple opinin, aunque
revista la forma de acto administrativo, no es recurrible, porque le falta la
esencia, la capacidad de incidir en la vida de los particulares.
Legitimacin
La legitimacin para recurrir se concede a los interesados, incluyendo en
este concepto a las Administraciones Pblicas, para los casos concretos que
se determinan en la Ley, y a los concejales que hayan votado en contra de
los asuntos. Las interpretaciones de los tribunales permiten que los concejales que no son parte del rgano colegiado puedan recurrir, que se puedan
recurrir los acuerdos que no se dictan por rganos no colegiados, y que se
mantenga la habilitacin durante todo el recurso, aunque se pierda la condicin de concejal. No obstante, hay muchas materias en las cuales puede
actuarse por medio de la accin pblica, de forma que toda persona puede
impugnar actos en las concretas materias que se especican. El principio
que debe regir para todos los casos en los cuales se analice la legitimacin
es el de pro accione, la idea esencial que debe primar es la de obtener una
tutela judicial efectiva, y por extensin que todos los actos deben poder ser
analizados en cuanto al fondo.
Clases de recursos
Los recursos pueden clasicarse en ordinarios o generales contra todo
tipo de actos, y por todo tipo de motivos; especiales, por determinados supuestos, y extraordinarios, slo para los casos marcados por la Ley.
Tramitacin de los recursos
La tramitacin de los recursos parte de una serie de consideraciones bsicas, como esenciales podemos destacar que no se puede perjudicar al recurrente como consecuencia de su recurso y que debe darse audiencia y traslado de todo lo que se vaya actuando a los dems interesados de forma que
cualquier decisin que se adopte por la Administracin haya sido alegada y
participada por todos. Junto a estas consideraciones la existencia del criterio
antiformalista que debe imperar en el actuar de la Administracin cuando
analiza las solicitudes de los particulares, lo cual implica que todo cuanto
se haga debe tender a dar una respuesta efectiva y razonada a las demandas
interpuestas, y ello aunque existan errores o defectos en los recursos, los
cuales, bien se solicitar que se subsanen, o bien se entendern conforme al
verdadero carcter de los mismos.
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Recurso de reposicin
El recurso de reposicin es potestativo y se interpone contra todos los
actos que pongan n a la va administrativa. La Administracin siempre debe
resolver los mismos, teniendo especial cuidado en materia de la solicitud de
la suspensin de los actos administrativos, ya que el silencio es positivo. En
el caso de que los recursos no se resuelvan se entienden desestimados, pero
siempre se mantiene abierta la va contenciosa por la ausencia absoluta de
noticacin de este acto presunto.
Recurso de alzada
El recurso de alzada existe cuando el rgano administrativo que dicta un acto
tiene un superior jerrquico. En la Administracin local, el sistema de distribucin
de competencias es por funciones, no por jerarqua, lo cual hace que la incidencia
de este recurso sea limitada. Cabe contra las decisiones de los tribunales de las
oposiciones. El plazo para resolver es de tres meses. En caso de que no se resuelva,
ante la ausencia de noticacin se mantiene abierta la va contenciosa.
Recurso de revisin
Se trata de un recurso extraordinario que slo cabe interponer en los
estrictos casos tasados por la ley. No hay posibilidad, en un recurso extraordinario, de interpretar extensivamente los supuestos que capacitan a los particulares a interponerlos. Su fundamento es la aplicacin bsica e inmediata
del principio de justicia. Se interpone y resuelve por el rgano administrativo
que los dict. El plazo depender del motivo que se alegue en este recurso.
Recursos especiales
Son aquellos en los cuales se dan los supuestos concretos y tipicados
por las leyes. Se trata de una excepcin al rgimen general de recursos. La
justicacin suele ser la necesidad de establecer un procedimiento especco que se adapte a la cuestin concreta. En el caso del recurso especial en
materia de contratos es la necesidad de adoptar decisiones con inmediatez,
lo cual ha supuesto una modicacin en cuanto a la suspensin de los actos.
Esta justicacin slo se aplica en el caso de los concretos supuestos que
se establecen en la LCSP, ya que para los no regulados se aplica el rgimen
general de la LRJPA, en los cuales la suspensin es potestativa. En el caso de
los recursos de las Administraciones Pblicas la justicacin es la posicin
de las mismas, las cuales, como titulares de una potestad que se ve afectada,
tienen una serie de privilegios, que se gradan en funcin del bien jurdico
afectado y de la gravedad del ataque de este bien.
De las reclamaciones previas al ejercicio de las acciones civiles y laborales
Cuando las Administraciones Pblicas actan como unos particulares
ms, sujetos al rgimen civil o laboral, se regulan por estos ordenamientos, lo
cual implica que los recursos se basarn en estas normativas y esto requiere
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