Las relaciones econmicas Estados Unidos-Cuba. La normalizacin pendiente.

Jorge Mario Snchez Egozcue

Investigador / Profesor Titular.
Centro de Investigaciones de la Economa Internacional -CIEI,
Universidad de La Habana. jmario@rect.uh.cu

BORRADOR para EDITORES ROUTLEDGE - REPRINT versin actualizada sept2015

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Publicacin original en Espaol:
Revista TEMAS, No. 612-63 Abril-Septiembre, 2010, p.90-103. ISSN: 0864-134X
Nmero Especial: Relaciones EE.UU. Cuba: Presente y Futuro.
Rafael Hernndez & Jorge Dominguez Coordinadores.
Publicado en Ingles en:
United States-Cuba Economic Relations: The Pending Normalization
(Chapter 10, p160-179) in Debating U.S.-Cuban Relations, Shall We Play Ball?
Edited by Jorge I. Dominguez, Rafael Hernandez, Lorena G. Barberia.
Routledge Series: Contemporary Inter-American Relations. December 2011-January 2012.
New York / London. ISBN:978-0-415-89322-0

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El tema de la normalizacin de las relaciones econmicas entre Cuba y los Estados Unidos suele
provocar reacciones extremas cada vez que se establece una discusin al respecto en ambos lados. Antes
de que el 17 de diciembre de 2014 los presidentes Barack Obama y Ral Castro declararan pblicamente
que se haba negociado el restablecimiento de las relaciones diplomticas entre las dos naciones, para
muchos en Cuba, se daba por sentado que nunca habra forma de establecer ningn tipo de vnculo entre
los dos pases sin que ello representara una amenaza, pues se asociaba a un camino de concesiones sobre
la soberana, en una suerte de regreso al pasado; otros suponen que habra que afrontar una avalancha de
turistas y mercancas norteamericanas para los que la isla no se dispone ni de infraestructura ni de
capacidad tcnico-cultural, adems de la potencial dislocacin de las reformas en marcha en la polticas
econmica y social en el plano domstico.
Otro tanto puede decirse del lado norteamericano. Hay quienes estaban convencidos de que nada sera
viable en tanto el gobierno cubano no cambiara hasta satisfacer los requerimientos de un sector con
posiciones extremas que no quiere ni puede conectarse con el pas real. En el otro lado del espectro se
1

encuentran los que han alcanzado algunos resultados y, partiendo de esa experiencia circunstancial, dan
por sentado que solo son posibles unas las relaciones econmicas y espordicos intercambios en otras
esferas, de manera circunstancial, por va de arreglos especiales, sorteando las barreras legales vigentes
mediante licencias excepcionales que, en ltima instancia, terminaban contribuyendo a consolidar las
distorsiones existentes.
Aun contando con el saldo favorable de los primeros pasos que ya se han dado, en el sentido de
confirmar la disposicin manifiesta por ambos gobiernos para seguir trabajando en la continuacin del
dialogo poltico y la implementacin de los primeros pasos con el establecimiento de las embajadas y
comisiones de trabajo en algunos temas de inters reciproco, el resultado de esta polaridad heredada es
que sencillamente no parece haber otro camino para la construccin de la normalizacin o mejor dicho,
para lograr establecer un contexto que facilite ese proceso, que ir transitando progresivamente por etapas,
en las que se logre establecer un clima de pragmatismo en temas especficos, de manera que los avances
parciales en los asuntos donde se pueda identificar con ms facilidad una convergencia de intereses o de
disposicin a cooperar estimulen la capacidad de adaptacin y la disposicin para avanzar en temas ms
complejos de uno y otro lado. Hasta el pasado 17 de diciembre, las reas en las que se haba logrado
algn tipo de avance, (acuerdos migratorios, facilitacin parcial de los intercambios comerciales, viajes
de familiares y envo de remesas) tienen en comn el hecho de que son construcciones bilaterales bajo
normativas muy especficas que no pueden ser calificadas en propiedad como relaciones normales.
Las evaluaciones sobre la normalizacin de las relaciones econmicas entre ambos pases no deben
ser reducidas a estimaciones del nmero de turistas, volumen de remesas, mercancas o inversiones
posibles y sus impactos. Se trata de un espectro en el que se interconectan tanto efectos favorables como
adversos, en tpicos como las relaciones polticas, la preservacin de la identidad cultural y del medio
ambiente, la adaptacin del modelo de desarrollo socioeconmico, deportes, ciencias, salud, religin,
proteccin medioambiental etctera.
El propsito de este ensayo es presentar un sumario de las potencialidades ms inmediatas en el
terreno de las relaciones econmicas entre las dos naciones, tratando de identificar vas especficas de
aproximacin, dejando de lado la cuestin (no menos importante) sobre cundo y cmo se producira un
proceso de flexibilizacin en las restricciones vigentes, como resultado del dilogo poltico, o de acciones
unilaterales por parte de la administracin norteamericana al menos en el corto plazo, pues las acciones
congresionales requeridas para cambiar el marco jurdico vigente son fundamentalmente dependientes
de una estrategia de fragmentacin por etapas, ante la imposibilidad prctica de que se logre una mayora
que levante esas leyes. No se trata tanto de un ejercicio de meteorologa poltica, en el sentido de
2

anticipar desplazamientos en las variables claves de las relaciones bilaterales y sus implicaciones para el
entorno econmico, como de una evaluacin de la importancia relativa de aquellos componentes que
definen las capacidades de reaccin de ambas partes en lo inmediato, a partir de la experiencia
acumulada. Se incluye en esa perspectiva la inercia de los precedentes cercanos, los referentes regionales,
as como factores institucionales, y la cultura de negocios con la que Cuba se presenta en ese escenario.
En numerosos trabajos sobre el tema se constata la reiteracin de supuestos que ilustran hasta qu
punto la falta de contactos entre las dos sociedades ha llevado a que se consoliden estereotipos de sobresimplificacin de los escenarios probables. El ms comn es el enfoque de interruptor de luz, que
implica un proceso quasi-automtico de conexin y fluidez en las relaciones econmicas mutuas, el cual
se desencadenara, casi espontneamente, apenas se levanten las restricciones vigentes y en el que nunca
habra conflictos de intereses. En otros textos se presupone la transferencia, ms o menos rpida, de
normativas y prcticas, cuya compatibilidad con las condiciones reales de implantacin no se examinan,
ignorando el papel de las diferencias de tecnologa, de cultura de negocios, del tejido institucional y los
procesos internos de toma de decisiones. Se asume que Cuba tendr, cuando ms, un papel receptorpasivo; no se consideran las visiones internas sobre estrategia de desarrollo e insercin internacional, las
experiencias previas de la reorientacin en el comercio e inversin con Canad y la Unin Europea en la
dcada pasada, ni las lecciones ms recientes aprendidas de otras prcticas regionales con China y
Amrica latina.
Si se juzgase el atractivo del mercado cubano a partir de los indicadores convencionales el alto
nivel de riesgo dado en las clasificaciones de las agencias internacionales, la magnitud de la deuda
externa acumulada, los altos costos iniciales y las sobre extendidas demoras burocrticas para establecer
una empresa extranjera resultara imposible comprender cmo, en un perodo relativamente corto y a
pesar de las fuertes limitaciones a las operaciones comerciales autorizadas, los Estados Unidos han
ocupado, a mediados del 2000, el cuarto puesto entre los pases que comercian con Cuba. La lgica
convencional, inspirada en nociones de competitividad, beneficios, complementariedades, etc., resulta
insuficiente para explicar plenamente los desarrollos concretos de los ltimos aos. Es probable que en
el futuro cercano suceda algo similar, puesto que se trata de un contexto en el que los elementos de inercia
y ruptura conviven.
Tambin complica el anlisis el hecho de que la nocin de normalizacin no ha sido sometida a un
consenso entre las partes, de manera que cada pas acta segn consideraciones de riesgo o de influencia,
lo que dificulta situar bases mutuamente aceptables, que puedan consolidarse y extenderse, sobre todo
porque las visiones recprocas tienen races histricas que han configurado un legado de desconfianza
3

imposible de ignorar. Las relaciones establecidas hasta la fecha se insertan en un marco disfuncional que
inevitablemente tendr que ser cambiado. No es casual que casi todas las propuestas de flexibilizacin
del embargo presentadas al Congreso norteamericano acudan a argumentos como la promocin del
cambio interno, o la obtencin de utilidades unilaterales en sectores especficos. Todava estn por verse
las que propongan la nocin de beneficios compartidos, como ocurre normalmente con otras naciones.
Sin embargo, el factor decisivo en ese proceso es la realidad interna cubana. En el pas est en marcha
un cambio generacional de la dirigencia, coincidente con el inicio de un proceso de reformas a fin de
recomponer la economa, atenazada por rigideces e ineficiencias, como consecuencia de la
hiperestatalizacin y las distorsiones acumuladas, as como por los impactos de eventos climticos y las
adversidades del mercado internacional. Este proceso es una necesidad ineludible que, de extenderse,
puede resultar en profundas transformaciones. Se puede acelerar o frenar su dinmica en dependencia de
sus resultados y de la percepcin de estabilidad o riesgo derivados del contexto externo, incluyendo el
clima de las relaciones con los Estados Unidos, aunque este ltimo factor no es un requisito
indispensable. De hecho, existen ms mecanismos para perpetuar la convivencia con el conflicto que
para asimilar su solucin. Por ello, lo que suceda en el futuro de las relaciones econmicas bilaterales
depende, fundamentalmente, de la capacidad de Cuba de transformarse a s misma y del modo en que los
Estados Unidos asuman esos cambios.
La normalizacin de los intercambios econmicos entre los dos pases representa un reto singular
porque, adems de la asimetra de poderes y las diferencias polticas, se han desarrollado, en el caso de
Cuba, sobre la base de mecanismos que deben ser reemplazados a la luz de las reformas en curso. Las
experiencias regionales indican que relaciones econmicas normales con los Estados Unidos no
significa que estn exentas de discrepancias, ni que se resuelvan siempre con facilidad. En todo caso, sin
renunciar a la soberana, no constituyen la panacea que algunos prevn, como tampoco el abismo que
otros vaticinan.

Los antecedentes cercanos. Hasta dnde se ha llegado

El intercambio comercial entre los dos pases, a partir de los aos 90, se caracteriza por la baja
diversificacin de su contenido, concentrado casi exclusivamente en las compras cubanas de alimentos
y productos agrcolas, sujetas a un rgimen especial de pagos, y restringidas por un marco regulatorio y
de supervisin de operaciones que se define a s mismo como de excepcionalidad coyuntural dentro de
las normas de comercio con pases enemigos. Los otros dos componentes de la relacin han sido el
turismo y las remesas.
4

La presencia norteamericana en la economa cubana actual comenz, casi de manera inadvertida, a

fines de los aos 80, cuando se produjeron algunos intercambios de medicinas, equipos y alimentos,
provenientes de subsidiarias de empresas norteamericanas en terceros pases. No fue hasta comienzos de
los 90, con la desaparicin del campo socialista, que se increment de manera significativa y lleg a
alcanzar una cifra ligeramente superior a los 700 millones de dlares. Este flujo se desplom tras la
aprobacin de la Ley Torricelli The Cuban Democracy Act (CDA), en 1992, bajo la expectativa de
que sin el campo socialista el gobierno cubano se vera enfrentado a una suerte de efecto domin,
asociado a la prdida de su capacidad de reinsercin econmica internacional efectiva. La CDA tambin
abri la posibilidad de exportaciones de productos agrcolas y farmacuticos para las ONG, de
intercambios acadmicos y deportivos, as como del establecimiento de comunicaciones telefnicas y
envo de remesas.
En relacin con las dcadas precedentes de aislamiento recproco, lo logrado en los 90 confirm un
potencial que estimul al sector de negocios norteamericano a buscar opciones dentro de las restricciones
vigentes, reflejado en un activismo que facilitara despus los pasos posteriores, en especial de sectores
acadmicos y de algunas empresas que empezaron a demandar, de manera creciente, estimaciones y
propuestas. Se realizaron no menos de treinta estudios de evaluacin del potencial de mercado para
distintas reas como minera, pesca, agricultura, turismo y servicios conexos, y otros.1
Antes de 2001, el tema del comercio Cuba-Estados Unidos era percibido ms como un objeto de
especulacin acadmica antes que una realidad viable a corto plazo para las compaas. 2 Entre los
empresarios norteamericanos, hasta los ms optimistas se inclinaban por otras posibilidades en la regin,
antes que invertir tiempo, dinero y energas en algo que se presuma tan incierto. Tal percepcin cambia
drsticamente hacia fines del mismo ao, cuando las condiciones dan un giro favorable tras el paso del
huracn Michelle, que caus daos muy severos. Washington ofreci entonces ayuda humanitaria,
rechazada por el gobierno cubano, dada la condicionalidad con que esta se ofreca. Como alternativa, se
propuso, por la Oficina de Activos Extranjeros (OFAC), del Departamento del Tesoro, la concesin de
licencias basada en la Ley TSRA 2000,3 para facilitar la compra de alimentos. En diciembre de 2001 se
efectan las primeras por un valor de 35 millones de dlares. En septiembre del ao siguiente, se celebr

Se incluyen en esta etapa algunos trabajos de investigacin hechos en colaboracin entre centros
especializadosdelaUniversidaddeLaHabanaylasdeAustin,Texas,yGainesville,Florida.
2
JorgeMarioSnchezEgozcue,EconomicRelationsCubaU.S.,BilateralismorGeopolitics?,ponencia
presentadaalXXVIICongresodeLatinAmericanStudiesAssociation(LASA),Montreal,2007.
3
TradeSanctionsReformandExportEnhancementAct(TSRA),LeyPblica106387,18deoctubrede
2000,en22USC72017209.
5

en La Habana la primera Feria Agrcola Estados Unidos-Cuba, con presencia de 750 representantes de
288 compaas de 33 estados. Los contratos firmados alcanzaron la cifra de 112 millones de dlares.4
A partir de ese momento, bajo la cobertura de las licencias especiales concedidas, ms de 4 350
compaas y 132 asociaciones agrcolas y federaciones visitaron la Isla entre los aos 2001 y 2006, para
explorar las posibilidades de su mercado. Se firmaron contratos con 159 empresas de 35 estados, y se
involucraron 23 puertos para esas transacciones. Cuba se ubic como el mercado nmero 25 en trminos
absolutos para las exportaciones norteamericanas en esos rubros.
En un perodo relativamente corto, los Estados Unidos se convirtieron en el principal abastecedor de
productos agrcolas y alimentos para Cuba, con un saldo mximo, en 2008, de 710 millones de dlares
(cerca de tres millones y medio de toneladas), equivalentes a 27% de tales importaciones del pas; ello,
a pesar de la reduccin que se produjo como resultado del endurecimiento de las condiciones de pago
tras la reeleccin de George W. Bush. Los aumentos ms importantes se deben, sobre todo, al incremento
de los precios (61% solo de 2007 a 2008), y no a las cantidades fsicas adquiridas.
Lo acelerado del incremento en este intercambio comercial, a pesar de las limitaciones bajo las cuales
se realiza, se explica por la combinacin de varios factores. Adems de los menores costos en transporte
y seguros por la cercana geogrfica y precios relativamente mejores, se produjo, por diversas causas, un
agudo deterioro de la eficiencia domstica en la produccin de alimentos, lo que contribuy a aumentar
la demanda de importaciones. Es por ello que no debe verse en esta evolucin, un fenmeno atribuible
exclusivamente a los procesos de desvo de comercio o sustitucin de mercados, como tambin se le
conoce, ya que se superpone el efecto coyuntural de la contraccin de la oferta interna al de los menores
costos relativos.
Del rcord de 963 millones de dlares alcanzado en 2008, las compras cubanas de bienes agrcolas
estadounidenses cayeron a 675 millones en 2009 (en el puesto 29 a nivel global), y desde entonces han
ido disminuyendo, en el reporte ms reciente se seala que estas se redujeron otra vez un 38% de 2014 a
mayo del 2015, siendo Cuba actualmente el mercado No 57 a nivel global para los exportadores
norteamericanos de productos alimentarios y agrcolas5. El declive se atribuye a la compleja situacin
econmica de Cuba y a los efectos de la crisis internacional. [Aqu se eliminaron varias lneas]

Informe de Alimport Cuba, MINAL y United States International Trade Commission (USITC), U.S.
Agricultural Sales to Cuba: Certain Economic Effects of U.S. Restrictions, Investigacin n. 332489,
Washington,DC,juliode2007.
5
Economic Eye on Cuba, May 2015, U.S.-Cuba Trade and Economic Council, Inc.,
http://www.cubatrade.org
6

En marzo de 2010 fue aprobada por el Congreso una normativa de la OFAC que flexibiliza las reglas
para la venta de alimentos a Cuba, a partir de septiembre y durante el resto de dicho ao fiscal, que
reinterpreta el mecanismo vigente de pagos anticipados en efectivo.6 De esa manera, al permitirse a los
compradores cubanos pagar por los bienes adquiridos justo antes de que sean descargados en Cuba, se
reduce el costo de las transacciones realizadas a travs de bancos de terceros pases, si bien es poco
probable que su efecto sea inmediato, dadas las difciles circunstancias financieras del pas. Las actuales
restricciones impiden las importaciones cubanas de otros renglones como materias primas, bienes
intermedios, materiales y equipos, manufacturas varias, as como servicios especializados (de marketing,
jurdicos, de consultora, medioambientales, de control biolgico, etctera).
Como consecuencia de los recientes cambios anunciados, la percepcin se ha desplazado de modo
natural hacia una perspectiva de euforia moderada ante las nuevas condiciones.La firma global Euler
Hermes, uno de los lderes mundiales en seguro de crdito ha sealado en un reporte que con el fin del
embargo potencialmente a la vista, Estados Unidos est en posicin de convertirse en el principal
ganador, aumentando sus exportaciones a Cuba a un promedio de 1 000 millones de dlares anuales, al
tiempo que asume que otros importantes socios comerciales de Cuba tambin se beneficiaran en el nuevo
entorno, entre ellos China (en ms de 360 millones de dlares por ao), Espaa (+200 millones), Brasil
(+120 millones) y Francia (+ 100 millones). Segn el reporte, citando Daniela Ordoez, economista de
Euler Helmes, se considera que este nuevo paisaje dar un impulso tangible a la economa cubana,
acelerando el crecimiento del Producto Interno Bruto cubano desde un promedio de 2% en cinco aos a
6-5% entre 2016 y 2020. La proyeccin incluye un impulso favorable de la inversin extranjera, que
aumentar entre 15 y 20% en los prximos aos. En mayo ltimo, en un panel durante el dcimo Foro
Econmico Mundial para Amrica Latina (WEFLA 2015), celebrado en Riviera Maya, la ministra
cubana de Finanzas y Precios, Lina Pedraza Rodrguez, confirm que el pas caribeo est tambin
abierto a la inversin desde Estados Unidos7 si bien reconoci que las condiciones actuales todava
inhabilitan legalmente estas acciones.
En el sector turstico, Cuba lleg por primera vez a los tres millones de turistas en 2014, lo que
represent un crecimiento de 5,3% frente al ao anterior, e ingresos por 2.000 millones de dlares. En la
actualidad, la isla tiene 350 instalaciones de alojamiento (335 son hoteles), con una capacidad total de

FY2009 Omnibus Appropriations Measure (P.L. 111-8); EEUU flexibiliza reglas de pago para venta
de alimentos a Cuba, Reuters, Washington, DC, 9 de marzo de 2009.
7

"ExportacionesdeEEUUaCubaalcanzaran6milmillonesconelfindelbloqueo"

ElEconomistadeCubaEdicinonline,9agosto2015
http://www.eleconomista.cubaweb.cu/2015/nro500/findelbloqueo.html
7

alojamiento de 60.442 habitaciones, de las que el 67% clasifican como instalaciones de cuatro y cinco
estrellas, para el 2016 se prev llegar a 2016 alcanzarn 74 130 habitaciones. El 53% de la capacidad
actual est concentrada en los polos de Varadero y La Habana. Las principales cadenas cubanas son: Isla
Azul, Cubanacan, Gaviota, y Gran Caribe que en conjunto controlan 88% de la oferta estatal. En su
distribucin, el 71% de esas capacidades estn dedicadas al turismo de 'sol y playa', el 23% al de ciudad,
y un 2% al de naturaleza. Hasta junio de 2014, el stock de habitaciones era de 78660, de las que el sistema
estatal manejaba unas 60442 habitaciones y el sector privado unas 18218 habitaciones. En los aos
recientes, el sector privado se ha ido consolidando como alternativa, en seis provincias estos servicios ya
rebasan las mil habitaciones (La Habana, Matanzas, Pinar del Rio, Sancti Espritus, Santiago de Cuba y
Holgun) y en tres provincias la oferta de alojamiento privada ya super las capacidades estatales (Pinar
del Rio, Las Tunas y Guantnamo). En cuanto a los efectos multiplicadores asociados, se ha reportado
que en el primer semestre 2014, las actividades ms dinmicas dentro del sector fueron el comercio (con
un crecimiento del 12%), la gastronoma (6%), transporte (8%) y alojamiento (1%). Las perspectivas
contenidas en el Plan de Desarrollo Turstico a largo plazo proyecta la construccin en los prximos 15
aos de 135.000 nuevas habitaciones, elevando la capacidad total hasta las 213,660 habitaciones. Segn
datos del Instituto de Comercio Exterior de Espaa (ICEX), las cadenas espaolas concentran el 75% de
las inversiones del sector en la Isla.
Ya se perciben cambios de peso en los ritmos de crecimiento del sector. La Oficina Nacional de
Estadstica e Informacin (ONEI) ha informado8 recientemente que el mes de julio este ao cerr con un
notable crecimiento de 26,1% respecto a julio de 2014 (266 821 turistas). El acumulado entre enero y
julio 2015 fue de 2 190 134 visitantes (+17%), Canad se mantiene como principal emisor turstico con
72 350 viajeros (+25,3%) en julio y 906 240 (+14%) en los primeros siete meses de 2015. En ese contexto
de expansin, el impacto inmediato de la flexibilizacin de las condiciones para las visitas de los
ciudadanos norteamericanos se refleja en que en el primer semestre cerr con un incremento de (+15,9%)
para un total de 1 923 313 turistas internacionales. El Ministerio de Turismo tambin comunic que en
2015 se alcanzaron los dos millones de visitantes con 39 das de anticipacin en comparacin con 2014,
en que llegaron a Cuba al cerrar el ao 3 002 745 visitantes.
De manera inmediata, el relajamiento reciente en los requisitos para los viajeros norteamericanos ha
generado una mayor afluencia que permitir desestacionalizar el turismo y mejorar los retornos de las

8
"Cubamantuvoenjulioaltatasadecrecimientodelturismointernacional",Cubacontemporneaonline,31
Agosto2015.
http://www.cubacontemporanea.com/noticias/13012cubamantuvoenjulioaltatasadecrecimientodel
turismointernacional
8

inversiones. Solo de enero a la primera semana de mayo 2015, la cantidad de visitas de estadounidenses
a la Isla aumento9 36%, (unos 51.458 estadounidenses, comparados con los 37.459 que lo hicieron
durante ese periodo el ao pasado), el incremento ms notable se percibi entre los visitantes
estadounidenses sin familiares en Cuba. En cuanto a las vas de acceso, unos 38.476 visitantes volaron
directamente desde los Estados Unidos, comparados con 29.123 durante el mismo periodo del ao pasado
y otros 12.982 llegaron por terceros pases, -un aumento de 57% durante el mismo periodo del ao
pasado-, en su mayora desde Mxico, las Bahamas, Jamaica y las Islas Caimn. La demanda del turismo
norteamericano se concentra en el segmento de menor concentracin de capacidades, el turismo de
ciudad, que apenas representa el 23%, por lo que la presin inmediata a expandir la capacidad de
alojamiento no podr ser resuelta sin la expansin del sector privado (B&B) e inevitablemente inducir
incrementos de precio en las ofertas de alojamiento a corto plazo adems de contribuir a acelerar los
planes de expansin de las construcciones de nuevos hoteles.
La intensificacin del flujo turstico abre tambin expectativas promisorias para el transporte areo,
favoreciendo fundamentalmente a las aerolneas que trabajan en el segmento vacacional y chrter, y un
efecto multiplicador hacia la demanda domstica de servicios conexos. Una proyeccin moderada del
incremento de ingresos anual asociado, lo sita entre 700 y 1400 millones de dlares, asumiendo que los
costos de operacin actuales no se modifiquen significativamente.
En promedio, en 2014, los visitantes provenientes de EE.UU. eran mayoritariamente cubanos
residentes (386 367) y los visitantes norteamericanos llegaron a los 94 400. Un antecedente a notar que
sorprendi a muchos en su momento fue el anuncio hecho en 2010 por el ministro cubano de turismo
sobre la disposicin para que cadenas hoteleras de Estados Unidos, pudieran administrar hoteles en Cuba,
lo cual indica que los acomodos actuales ante las nuevas condiciones ya tenan antecedentes de
posiciones proactivas para estimular la participacin norteamericana en el sector. Estimados
relativamente cautelosos proyectan un crecimiento previsible de 50 000 visitantes en el ao, lo que
representa ingresos adicionales entre 50 y 100 millones de dlares10.
El tercer componente de las relaciones han sido las remesas. Estas han tenido un efecto importante en
los 90, y han llegado a convertirse en la tercera fuente de ingresos del pas. Las estimaciones de esos
flujos varan segn la fuente y los mtodos empleados. El rango mnimo de estos flujos se sita entre
setecientos y mil millones de dlares anuales, con impactos mixtos: de un lado, fueron un factor de

JosLuisPerellCabrera,CentrodeEstudiosTursticosdelaUniversidaddeLaHabana.
AntonioDaz,FacultaddeTurismodelaUniversidaddeLaHabana,referidoen:"Lasrelaciones

10

econmicasentreCubayEEUUenunnuevoescenario",JosLuisRodrguez,Cubacontemporanea29
abril2015.http://www.cubacontemporenea.com
9

compensacin a la cada de la actividad econmica que sigui al colapso del campo socialista, al permitir
la expansin del consumo familiar y funcionar como soporte del surgimiento de pequeos negocios
privados; y de otro, sirvi para el financiamiento de parte de la actividad productiva del pas una vez que
esos flujos entraban al circuito estatal, por compras en tiendas en divisas, o mediante las casas de cambio
de moneda. A partir de mediados del 2000, los envos desde los Estados Unidos han sido estimados en
es de unos 4,6 a 6,2 millones de dlares (53% del total).11 Otras estimaciones posteriores han llegado a
una cifra superior, en un rango entre los 1 500 millones de dlares y los 2605 millones12. La mayora de
los estudios ha confirmado que el destino principal de las remesas en la dcada de los 90 era el consumo
(alimentacin, vestimenta, equipos electrodomsticos, etc.) , sin embargo, a partir del 2000, se ha
producido un desplazamiento significativo hacia otros fines como, compra y reparacin de casas, turismo
domstico e internacional, ahorro e inversin a microescala en pequeos negocios privados y en menor
proporcin en cooperativas (restaurantes, Bed & Breackfast, talleres, servicios de diseo e impresin etc)
. En el caso de capital de inicio para negocios y adquisicin de viviendas, los estimados de esta forma
de financiamiento se sitan entre 25% al 65% de las nuevas modalidades de emprendimiento, entre otras
razones porque no existan opciones de acceso a crditos con esos fines hasta hace muy poco, o porque
una vez ofertados, los requerimientos colaterales no resultaban atractivos. A manera de muestra, en un
ao y medio, algo ms de trescientos noventa restaurantes abrieron solo en ciudad de La Habana, de los
que se calcula que al menos el 65% del capital de inicio est sustentado con dinero de la emigracin13.
Sin dudas, la flexibilizacin actual va a contribuir a acelerar y profundizar estos procesos, que tienen

11

Manuel Orozco, The Cuban Condition: Migration, Remittances, and its Diaspora, ponencia
presentadaenlaConferenciaElCaribeensuinsercininternacional,InterAmericanDialogue,San
Jos de Costa Rica, 34 de febrero de 2009. Los datos por estimados se deben, sobre todo, a la
superposicindelasremesasconotrosflujos,comolosderramesdelturismo,losingresosdeartistas
y profesionales tras cumplimentar contratos en el exterior, los pagos complementarios en moneda
convertibleyotrasformasdeinteraccionesenlarecirculacindomstica.
12
LaestimacinoficialquesediscutienlaAsambleaNacional(Parlamento)cubanoendiciembre
2014fuede1500millonesdedlaresperolosespecialistasnodescartancifrassuperiores.Otro
referenteprovienedeunestudiopresentadoenMiamireportabapara2012unvalormuchomayor
(2605millones)"RemittancesDrivetheCubanEconomy",EmilioMoralesandJosephL.Scarpaci,
Miami,TheHavanaConsultingGroup.
http://thehavanaconsultinggroups.com/index.php?option=com_content&view=article&id=345%3Are
mittancesdrivethecubaneconomy&catid=48%3Aremittances&lang=en
13
2012."Turismo,migracinyproyectosdecodesarrolloenelescenariotursticocubano",(pag.9).
Ponencia elaborada para la 22st Annual Meetings of the Association for the Study of the Cuban
Economy.Miami,August24,2012.JosLuisPerellCabrera,FacultaddeTurismo.UniversidaddeLa
Habana,Cuba.
10

adems un efecto colateral importante, en temas como la polarizacin de ingresos, re-estratificacin

social y las polticas de subsidios, redistribucin de ingresos, desarrollo local etc.
Lo cierto es que si se compara el financiamiento a micro escala por vas estatales frente a las formas
privadas por intermedio de las remesas prevalece un fuerte desbalance en favor de estas ltimas. En este
sentido, las nuevas medidas puestas en vigor a partir de diciembre pasado extendieron el lmite en los
envos de remesas de 500 a 2000 dlares por trimestre, incluyendo en sus destinos usos familiares, las
organizaciones religiosas y en casos especficos -con licencia- para apoyar la realizacin de estudios.
Adicionalmente, los viajeros pueden traer a Cuba hasta 10.000 dlares. Esta expansin relativa en los
lmites de esos flujos ser sin dudas, unos de los factores ms activos a corto plazo en la creacin de
modalidades complementarias de servicios conectadas con el turismo y el sector privado, y servir para
acelerar la integracin entre los planes estatales y del desarrollo local autnomo.

Resultados de las proyecciones estimadas y alcance de las propuestas legislativas

Se han realizado varias estimaciones sobre el potencial de comercio bilateral, empleando mtodos
diversos. La Comisin de Comercio Internacional de los Estados Unidos (USITC) ha presentado, a
solicitud del Congreso, dos estudios con ese fin. En el segundo de ellos,14 mediante una versin del
modelo de gravedad utilizado por la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), se estableci un
estimado de comercio potencial sobre la base de dos escenarios. Primero, si las restricciones financieras
se eliminan (representan costos adicionales entre 2,5% y 10% del valor de compra), la parte
estadounidense en las importaciones cubanas de productos agrcolas, de pesca y forestales podra
aumentar desde el doble hasta dos tercios del nivel actual. De los diecisis grupos examinados, las
exportaciones de alimentos tendran incrementos anuales significativos frutas y vegetales, de 34 a 65
millones de dlares; leche en polvo, de 14 a 41 millones; alimentos procesados, de 18 a 34 millones;
trigo, de 17 a 33 millones; granos, de 9 a 22 millones, con cuotas de participacin en el mercado
cubano que oscilan entre 10% y 90%, segn el producto.15 En el segundo escenario, suponiendo que se
suprimieran al mismo tiempo las restricciones financieras y las de viajes, la demanda adicional del
turismo representara incrementos de uno a ocho millones de dlares para al menos cuatro productos.

14

USITC, The Economic Impact of US Sanctions with Respect to Cuba, Investigacin n. 332413,
Washington,DC,2001.
15
Informe de Alimport Cuba, MINAL y United States International Trade Commission (USITC), U.S.
Agricultural Sales to Cuba: Certain Economic Effects of U.S. Restrictions, tabla ES.1, p. VIII,
Investigacinn.332489,Washington,DC,juliode2007.
11

Otras estimaciones pronosticaron un comercio bilateral total en el primer ao de unos 2 602

millones,16 coincidiendo con el rango ya obtenido por investigaciones previas,17 a partir de supuestos
diferentes. Estas y otras evaluaciones coinciden en que lo ms probable es que se produzca una relacin
en la que Cuba importe ms de lo que podra vender a los Estados Unidos; este dficit comercial
anticipado (entre 15-30%) podra ser compensado, en parte o totalmente, por los ingresos generados por
el turismo y las inversiones.
En el caso del turismo, el estudio de USITC-2007, estim que los visitantes norteamericanos pasaran
de 171 000, inicialmente, a una cifra entre 554 000 y un milln, con un incremento anual entre 226 000
y 538 000; lo que representa un efecto directo en los ingresos entre 13% y 33%. Otro pronstico de la
Asociacin Americana de Agencias de Viajes (ASTA) calcul que dos aos despus de levantarse las
prohibiciones, unos 850 000 estadounidenses viajaran a Cuba a hospedarse en hoteles, y medio milln
ms lo hara en cruceros.18 Estas cantidades seran asimilables por Cuba en lo inmediato, si prevalece el
desplazamiento de otros emisores o si se logra su distribucin a lo largo del ao; en cambio, si se asumiera
como demanda adicional durante una temporada, se requeriran ms capacidades de alojamiento.
Sin acometer nuevas inversiones hoteleras, las reservas disponibles estn en la ampliacin de los
arrendatarios del sector privado Bed & Breakfast, que representan hoy alrededor de 20% del
mercado (casi 500 000 visitantes), y en el aumento de capacidades a partir de la reorientacin de
instalaciones existentes, si el grueso de este crecimiento es de turismo medio. La demanda de alto
estndar, que no es tan masiva, s requerira de inversiones nuevas. Como es natural, una poltica de
crecimiento turstico a esa escala debe tener, adems del alojamiento, una respuesta equivalente en la
infraestructura estatal y privada (aeropuertos y sus servicios, medios de transporte y de mantenimiento
de vas, telecomunicaciones, sistemas automatizados de control de procesos, etc.), as como en los
suministros de insumos (materiales de construccin, muebles, equipos, partes y piezas, alimentos
naturales y semiprocesados, bebidas y servicios colaterales). En la dcada de los 90, estas necesidades

16

JorgeMarioSnchezEgozcue,ChallengesofCubasInsertioninCaribbeanU.S.Trade,enJorgeI.
Domnguez,OmarE.PrezyLorenaG.Barberia,eds.,TheCubanEconomyattheStartoftheTwenty
FirstCentury,HarvardUniversityPress,2004.
17
USITC, The Economic Impact of US Sanctions with Respect to Cuba, Investigacin n. 332413,
Washington, DC, 2001; Claudio Montenegro y Raimundo Soto, How Distorted is Cubas Trade?
Evidence and Predictions from a Gravity Model, Journal of International Trade and Economic
Development,a.5,n.1,NuevaYork,1996,pp.4568.
18
Cancn flujo turstico a Cuba, EFE, 24 de marzo de 2010.
12

se aseguraron, en parte, con inversin fornea; y, si cambiasen las condiciones, tambin podra contarse
con la participacin de inversionistas norteamericanos.
La oferta cubana es predominantemente de sol y playa y, en menor cuanta, de cultura e historia en
las ciudades. La estructura hotelera se ha ido acercando a los patrones regionales, con hoteles de tamao
medio de 4 o 5 estrellas. Otras alternativas de diversificacin del mercado como las visitas para eventos
de negocios, educacionales, de ecoturismo, deportivos, religiosos, tratamientos de salud, etc., son
factibles de implementacin, aunque se requerirn ms inversiones en infraestructura (cajeros
automticos, restaurantes, renta de transportes, etc.) y de facilitacin en las operaciones de reservas
internacionales por Internet, as como en los pagos con tarjeta, para poder competir con los vecinos
regionales que tienen un perfil similar, pero cuentan con una mayor variedad de la oferta y mejores
parmetros de calidad, por lo que obtienen rendimientos superiores en ingresos por visitante.
En todo caso, los especialistas concuerdan en que, a corto plazo, se producira una sustitucin de
emisores antes que una expansin abrupta. La idea de un tsunami de turismo estadounidense no tiene que
ver tanto con los cubanos residentes cuya tasa de retorno es mucho mayor que la del turista
convencional, por razones obvias como con el hecho de que la prohibicin legal vigente para a los
ciudadanos norteamericanos de viajar a Cuba ha contribuido a generar una expectativa que no se
corresponde con las tendencias que se aprecian en otros pases del Caribe donde no hay tales
restricciones. Por lo pronto, los incrementos recientes ya han comenzado a generar tensiones. En cuanto
a la velocidad de expansin, si se llegase a un escenario de aceleracin de la apertura en los viajes (si se
aprueba alguna de las iniciativas presentadas en el Congreso) no hay dudas de que el impacto ser notable
en al menos dos direcciones, hacia la economa cubana y en el reacomodo de los flujos en el Caribe. El
nuevo acceso para los grandes competidores estadounidenses, como las cadenas hoteleras Marriott o
Hilton y la entrada de compaas de vuelo, ferry y operadores tursticos norteamericanos es vista con
preocupacin por los vecinos regionales que sienten llegar un competidor que podra afectar sus cuotas
tradicionales de mercado.
Hasta el ao 2014 ahora, los crecimientos acumulados descansaron en el aumento de capacidades de
alojamiento, ya en el 2015 se aprecia un aumento acelerado de las ofertas del sector privado, que se han
visto potenciadas por el acceso a los servicios de AirB&B y un impulso importante en los planes de
expansin estatales que proyecta llegar a las 213660 habitaciones para el 2030. Desde el punto de vista
estratgico, no todo es favorable, tambin una inversin excesiva en esa direccin puede crear problemas
de rentabilidad a mediano plazo si no va acompaada de una recuperacin de la eficiencia en los niveles
de ingresos generados por visitante, indicador que ha tendido a decrecer en los ltimos aos.
13

En sentido general, la mayor parte de los estudios de corte sectorial le ha concedido atencin
preferente al potencial de las exportaciones cubanas tradicionales (tabaco, ron, nquel, frutas tropicales,
pesca, etc.).19 En realidad las reas de mayor impacto, por sus efectos de derrame hacia la economa
cubana y por su potencial multiplicador, son, adems del turismo, las que se vinculan a la ltima
generacin de productos que Cuba exporta (biotecnolgicos, mdico-farmacuticos, software,
manufacturas varias, hidrocarburos y sus derivados), a partir de las capacidades creadas en aos recientes.
Estas son susceptibles de una asimilacin rpida de inversiones para incrementar los niveles de calidad
y expandirse hacia nuevos mercados. Menos estudiadas an son las reservas latentes en materia de
producciones manufacturadas con destino a la re-exportacin. Los intentos, a inicios de los 90, de
establecer zonas francas crearon condiciones de infraestructuras actualmente subutilizadas, en las que
hay, sin dudas, ventajas potenciales que demandan una revisin, sobre todo si se considera que la
calificacin de la fuerza laboral cubana permite la asimilacin de tecnologas diversas, desde la
produccin de equipos electrnicos hasta la de componentes para las construcciones tursticas, por citar
dos sectores que no han dejado de crecer en las ventas a nivel mundial en los aos y en los que Cuba an
no se ha insertado.
En trminos concretos, los pasos dados a inicios de 2009 fueron las recomendaciones contenidas en
el reporte del Comit de Relaciones Exteriores del Senado, a partir de la evaluacin de la viabilidad de
acciones combinadas de las ramas ejecutiva y legislativa, a fin de facilitar la ampliacin de las relaciones
comerciales entre los dos pases. Estas incluan: 1) revisar el requerimiento de pagos en efectivo por
adelantado; 2) permitir el financiamiento privado de las ventas agrcolas; 3) expandir las categoras de
bienes autorizados a venderse para incluir maquinaria agrcola y suministros; 4) autorizar licencias
generales de viaje para mercadeo, negociacin y entrega de bienes agrcolas, y 5) facilitar visas para que
funcionarios cubanos puedan realizar actividades relacionadas con las compras, incluyendo inspecciones
sanitarias.20
Otras recomendaciones hechas a la administracin Obama por varias instituciones que siguieron estos
temas incluyeron usar las facultades ejecutivas para permitir licencias de exportacin cubana para
trabajos y manufacturas de arte; reimplantar la excepcionalidad en la restriccin vigente que permita la
importacin de cantidades limitadas de bienes cubanos, de uso personal, por los viajeros que visiten
Cuba; revocar la seccin 1705 (d) de la Ley Helms-Burton que establece la verificacin in situ del uso

19

USDepartmentofAgriculture(USDA),CubasFood&AgricultureSituationReport,26marzo2008.
ComitdeRelacionesInternacionales,SenadodelosEstadosUnidos,ChangingCubaPolicyinthe
UnitedStatesNationalInterest,111Congress,23defebrerode2009.
20

14

de las medicinas y equipos mdicos exportados a Cuba, o en su defecto suavizar la interpretacin

regulatoria de este proceso; autorizar la venta y/o arrendamiento de equipos de origen
Se ha sealado que un aspecto relativamente complejo est asociado a las propuestas que buscan
condicionar, de una u otra forma, el relajamiento del embargo a los cambios polticos internos.21 Aunque
esto sucede en algunos casos, hay otros que no deben considerarse dentro de esa perspectiva. Las
iniciativas legales presentadas hasta el 2010 en el Senado y la Cmara, con el propsito de relajar
parcialmente las restricciones, antes del cambio de poltica son varias: de carcter general; para
flexibilizar las prohibiciones en los viajes; para permitir viajes educacionales; sobre las exportaciones
agrcolas, productos mdicos; para el tema de los hidrocarburos, y para modificar las restricciones en los
procesos de registro de marcas.22
Los pasos concretos dados por Barack Obama para flexibilizar algunos aspectos del bloqueo, en
concordancia con los pronunciamientos de su campaa electoral, incluyeron inicialmente el relajamiento
de las medidas reforzadas en el segundo perodo presidencial de Bush, retrotrayndolas al nivel de 2004
(eliminacin de restricciones de viajes para los cubanoamericanos; extensin de los lmites de gastos en
las visitas, envos de remesas y paquetes postales; concesin de visas para intercambios acadmicos y
culturales), y una innovacin: licencia para proveer servicios privados, o establecer contratos en las
telecomunicaciones (uso o envo de celulares, cmaras, computadoras, servicios de comunicaciones por
satlite, Internet y fibra ptica).23 En sentido general, estas medidas representaron una descompresin
parcial, calificadas entonces por Cuba de positivas, pero mnimas, a excepcin de las adoptadas para
los viajes y las comunicaciones, donde se ha avanzado ms all de lo logrado en las presidencias de
James Carter y William Clinton.
Apenas anunciadas las nuevas medidas de facilitacin de la administracin Obama en diciembre
pasado, se comenzaron a energizar las propuestas en el Congreso. Desde enero hasta marzo se
presentaron varias propuestas de proyectos de ley en el Senado y la Cmara de Representantes entre las
que se cuentan:

21

Carmelo MesaLago, Posible restablecimiento de relaciones econmicas entre Cuba y Estados

Unidos:ventajasydesventajas,EspacioLaical,n.2,LaHabana,2008.
22
Mark P. Sullivan, Cuba: Issues for the 111th Congress, Congressional Research Service (CRS),
reporten.R40193,13deenerode2010.
23
DepartamentodelTesoro,OficinadeActivosExtranjeros(OFAC),TreasuryAmendsCubanAssets
Control Regulations to Implement the President Initiative on Family Visits, Remittances, and
Telecommunications,3deseptiembrede2009.
15

Freedom to Travel to Cuba Act of 2015 S / 299, Freedom to Export to Cuba Act of 2015 S /
491, presentada por el senador Jeff Flake (R., Ariz.) en enero pasado, con apoyo de la mayora del Comit
de Relaciones Exteriores del Senado, Cuba Reconciliation Act. H.R. 735; para levantar el embargo,
presentada por Serrano & Rangel febrero 2015., la Export Freedom to Cuba Act (H.R. 634), por
Charles B. Rangel (D-N.Y.), Promoting American Agriculture and Medical Exports to Cuba HR /
635 y the Cuba Digital and Telecommunications Advancement Act Cuba DATA Act. (May 2015)
Introducida por Tom Udall (D-N.M.), Jeff Flake (R-Ariz.), Dick Durbin (D-Ill.) y Mike Enzi (R-Wyo).
As mismo, se han hecho presentes grupos de presin como un nuevo PAC Comit de Accin
Poltica- para promover los viajes y el comercio, reportados por el New York Times, Wall Street Journal,
Reuters, AP, y el Miami Herald. Otra organizacin que ha emergido, Engage Cuba, comprende una
coalicin de miembros de los dos partidos, encabezada por James Williams, que representa un amplio
espectro de los negocios, sector agrcola, y la sociedad civil con el respaldo de altos funcionarios y una
docena de empresas reconocidas entre las ms relevantes en la lista de Fortune 500 desde la hotelera,
las comunicaciones infraestructura, etc.
Respecto a las instituciones financieras internacionales o interamericanas, en las circunstancias
actuales y en un futuro inmediato una insercin cubana parece improbable. No solo est el veto de los
Estados Unidos, sino el rechazo explcito del gobierno cubano a recurrir a ellas. De manera que, a
diferencia de otros pases latinoamericanos, la fuente principal de financiamiento para operaciones de
comercio e inversiones sera el sector privado. Si se admitieran las exportaciones cubanas en los Estados
Unidos, la capacidad de respuesta estara seriamente restringida por dos factores: el acceso a
financiamiento (domstico o externo) y la sobreevaluacin que encarece artificialmente los productos
cubanos, adems de la competitividad requerida para desplazar a los pases ya presentes en ese mercado.
A pesar de esos inconvenientes hay numerosas posibilidades.
En la perspectiva regional, Cuba comparte con sus vecinos caribeos varios rasgos en la composicin
de parte de sus exportaciones, y los mismos retos en cuanto a los efectos de una liberalizacin comercial.
Existen tres perfiles diferenciados en la regin: Repblica Dominicana que se sum al Acuerdo de
Libre Comercio de Centroamrica (DR-CAFTA), y captura una cuarta parte del comercio regional con
los Estados Unidos, fundamentalmente de equipos y servicios tursticos; Trinidad y Tobago ventas
de petrleo y gas; Jamaica y Bahamas turismo; el resto son pases ms pequeos, o de
posicionamiento marginal, que tienen una actitud ms reacia hacia una apertura comercial conjunta desde
CARICOM o la Asociacin de Estados del Caribe (AEC) por los impactos indeseados en temas como la

16

proteccin de la propiedad intelectual, los servicios financieros, tursticos, tecnolgicos y profesionales,

y les resulta vital preservar en lo posible el tratamiento especial y diferenciado en el comercio.
En 2000, se aprob la Iniciativa de Comercio para la Cuenca del Caribe (CBTPA) en reemplazo de la
de los 80 (CBI). Gracias a ella se provee un tratamiento arancelario temporal relativamente cercano a un
acuerdo de libre comercio, en especial para las exportaciones de textiles y manufacturas. Cuba no tiene
ninguna relacin con esos instrumentos, ni una estructura compleja de barreras arancelarias y extra
arancelarias, ni ha introducido polticas especficas para potenciar la exportacin de textiles y
electrodomsticos, alternativa seguida por algunos pases de la regin. Por otro lado, el retraso relativo
en infraestructura de comunicaciones y rgimen jurdico hace poco viable a corto plazo, una insercin
cubana en el rea de los servicios financieros internacionales, como han hecho algunas naciones del rea.

El marco regulatorio actual de la OFAC

Incluso bajo el supuesto de un escenario de normalizacin de relaciones econmicas sin
complicaciones extremas, para Cuba constituyen un reto de no poca magnitud los reacomodos que este
proceso pudiera tener en la composicin de sus asociaciones comerciales y econmicas con otros pases,
ya que en la prctica se plantea una relacin de intercambio trade-off entre estabilidad y
diversificacin de riesgo, de un lado, y de otro, los beneficios del acceso a un mercado geogrficamente
ms cercano, con menores costos de transporte, fletes y seguros, as como elevados estndares de calidad.
Sin embargo, esos beneficios pueden llegar a anularse mediante acciones ejecutivas, como sucedi en
2004, cuando se impusieron los pagos anticipados en efectivo. Por tal motivo, las compras en ese
mercado tienen un componente de seguridad alimentaria que no existe para otros proveedores. Sera poco
prudente promover de manera inmediata una expansin descontrolada de dichas importaciones, puesto
que en la medida en que aumentasen, lo hara tambin la vulnerabilidad por cambios de actitud poltica.
El marco regulatorio actual de la OFAC se concentra en dos procesos: las licencias de viajes y las
regulaciones de financiamiento y pagos a exportaciones. El primero es probablemente el que ms se
comenta por su vnculo con el turismo, pero es el segundo el que ha estado configurando hasta ahora los
intercambios comerciales existentes. Las exportaciones cubanas a los Estados Unidos estn prohibidas,
y las ventas permitidas se reducen a unos pocos bienes (fundamentalmente alimentos), regulados por
condiciones anormales. Debido al pago en efectivo por adelantado, los bienes por transportar se
convierten automticamente en propiedad cubana mientras an estn en puertos norteamericanos. De ese

17

modo, se vuelven vulnerables a confiscaciones por reclamaciones legales de los residentes

cubanoamericanos.24 Para reducir ese riesgo, se ha recurrido al pago con cartas de crdito.
Al pasar por bancos europeos el trmite de pagos aumenta el costo hasta 25% por transferencia.
Adems, cualquier demora supone cargos de sobreestada del buque habitualmente entre 20 000 y 40
000 dlares, que debe pagar Cuba. Otro tanto sucede con las gestiones administrativas, que en el caso
cubano tienen complicaciones adicionales.25 Primero, pueden ser alteradas sin notificacin previa, en
virtud del carcter de las regulaciones especiales; segundo, las operaciones comerciales estn sujetas
nicamente a la ley conocida como Administrative Procedure Act (APA), que no permite retrasos en los
pagos, mientras otros pases pueden recurrir a una alternativa (Regulatory Flexibility Act) que les
posibilita un margen de maniobra adicional. Esto tiene por consecuencia que, para los compradores
cubanos, resulte incierto poder contar con la respuesta a tiempo del exportador norteamericano, y si por
cualquier motivo burocrtico se produce una demora no prevista en los trmites, los costos de la
operacin se multiplican agresivamente, como ya ha sucedido.
Est asimismo prohibido para los empresarios norteamericanos que negocian con Cuba usar los
fondos conocidos como Check-Off, del Federal Farm Promotion Programs, Market Acces Program
(MAP), que permiten recurrir a programas de financiamiento colectivo para actividades de promocin,
asistencia tcnica, investigacin, informacin de la industria y de los consumidores, destinados a
mantener o expandir mercados. Tambin se les prohbe a los representantes de las agencias compradoras
cubanas viajar a los Estados Unidos para inspeccionar las condiciones sanitarias, lo que forma parte de
los estndares internacionales en estas operaciones. De manera que, sin necesidad de complicaciones
polticas adicionales, existe un conjunto de regulaciones que no solo inhiben el desarrollo del comercio
normal, sino que crean condiciones para que este genere deformaciones que derivan en mayores costos
y riesgos.
A pesar de ello, paradjicamente, el mayor nivel de comercio entre los dos pases se ha alcanzado
justo en el momento en que se recrudecieron las sanciones y las tensiones polticas, durante el segundo
trmino de Bush. Algunos analistas han querido ver en la prctica cubana de distribucin de las compras
de un mismo producto entre varios estados una poltica dirigida a fomentar el inters del lobby del sector

24

AnaRadelat,InWakeofToughNewOFACRegulations,FoodExportersTurntoLettersofCredit,
CubaNews,Wheaton,1demarzode2005.
25
Informe de Alimport Cuba, MINAL y United States International Trade Commission (USITC), U.S.
Agricultural Sales to Cuba: Certain Economic Effects of U.S. Restrictions, Investigacin n. 332489,
Washington,DC,juliode2007,nota47.
18

de negocios por relajar las restricciones en el Congreso. De hecho, una vez concedida la licencia, el
incentivo para apoyar iniciativas legales con ese fin se atena, pues ya se cuenta con el acceso al mercado
cubano, donde, adems de los beneficios de los pagos adelantados en efectivo, se dispone de facilidades
excepcionales en la negociacin (un solo contrato con Alimport da acceso al mercado en su conjunto, sin
tener que lidiar con mltiples empresas y complejos procedimientos legales), y adicionalmente,
protegidos, por el mismo embargo, de la competencia de otras empresas norteamericanas que no tienen
licencia.
Todos estos elementos conforman un entorno enrarecido y contraproducente, pues a partir de los
mayores beneficios y menos riesgos asociados al mecanismo de las licencias especiales, se generan
incentivos, a corto plazo, para su continuacin, en lugar de fomentar su desmantelamiento ante la
dificultad prctica de un complejo proceso de revisin de la poltica. Esta relacin disfuncional crea una
inercia institucional que solo puede ser modificada con iniciativas que logren flexibilizar
progresivamente algunas reas de las restricciones. Es por ello que cobra importancia examinar el
precedente ms cercano como punto de comparacin. Los patrones de intercambios econmicos cubanos
con Canad y la Unin Europea no estn exentos de contradicciones; sin embargo, lograron por ms de
una dcada expandir el comercio y las inversiones a niveles sin precedentes, y en reas estratgicas. El
resultado ha sido una cultura de business que tiene sus peculiaridades. Resultara este un referente de
know how transferible?
El comercio exterior y, por extensin, las relaciones econmicas internacionales constituyen un
canal conveniente para ensayar espacios de concertacin, siempre que, a partir de referentes
internacionales, incluyan la discrepancia y la negociacin para llegar a un entendimiento. Parte del
aprendizaje de la cultura de negocios cubana actual se dio en los 90, con la apertura al mercado
internacional, la inversin y los bancos extranjeros. Este proceso incluy la necesaria actualizacin sobre
estndares y regulaciones internacionales relacionadas con los aspectos jurdicos, medioambientales,
fitosanitarios, etc. Se lleg a establecer una suerte de cultura de negocios local, de la que el mejor
ejemplo son las guas de negocios en Cuba, una hecha por la embajada canadiense y otra por la firma
Ernst & Young, donde explcitamente se reconoce, por ejemplo, que los procesos regulatorios son
burocrticos y demorados, pero pueden llegar a ser flexibles cuando el plan propuesto resulta de inters
a la parte cubana. 26 Esta hibridacin entre estndares modernos en las leyes, y prcticas donde la
discrecionalidad tiene un amplio margen no siempre es bien entendida por los empresarios extranjeros.

26

EmbajadadeCanadenLaHabana,CubaAGuideforCanadianBusiness,marzode2001;Ernst
&YoungCaribbeanServicesLtd.,ABusinessGuidetoCuba,enerode2006.
19

Para algunos, esto es prueba de la necesidad de continuar avanzando en ese terreno mediante la
transferencia de know how (servicios de consultoras, entrenamientos, etc.), pero es innegable que fue
funcional para los resultados alcanzados, y que en muchos aspectos es mucho ms cercana a los procesos
normales a nivel internacional que los mecanismos que actualmente regulan los intercambios entre
Cuba y los Estados Unidos.

Nuevas alternativas en perspectiva y reclamaciones pendientes

Adems del turismo, las remesas y el comercio en alimentos, existen tres reas relativamente nuevas
con un potencial importante que considerar: energa, telecomunicaciones y productos y servicios mdicos
avanzados biotecnologa, vacunas, software. En el campo de la energa pueden destacarse dos
direcciones de inters recproco; la primera concierne al hallazgo de reservas de hidrocarburos en la zona
del Golfo de Mxico que se encuentra dentro de los lmites fronterizos martimos cubanos establecidos
en los acuerdos con la administracin Carter. Una segunda direccin es la modernizacin de las redes y
la infraestructura del sistema energtico cubano, que ya ha comenzado a introducir proyectos de energa
renovable con apoyo del Programa de Desarrollo de Naciones Unidas.
El petrleo de las aguas profundas en el Golfo de Mxico tiene, sin dudas, un impacto estratgico en
la configuracin del perfil de las relaciones econmicas futuras entre ambos pases, si se llegan a dar las
condiciones necesarias. No solo en la extraccin y procesamiento del crudo hay reservas considerables
para expandir las inversiones y el comercio; es extensible a la produccin de derivados, qumicos y
lubricantes, as como a la re-exportacin en el Caribe. Un estudio sobre el potencial de estas reservas,
realizado por el Servicio de Exploracin Geolgica de los Estados Unidos,27 las estim en 4,6 millones
de barriles de petrleo, y 9,8 trillones de pies cbicos de gas; ello equivale aproximadamente al nivel de
las reservas de Ecuador, y en principio, hara de Cuba un exportador potencial que podra llegar a estar
a largo plazo entre el cuarto y el sexto puesto entre los pases latinoamericanos exportadores de
petrleo. Este hallazgo ha activado la participacin de ejecutivos del sector en la bsqueda de alternativas
de acceso a un mercado que ofrece atractivos para productores, distribuidores y consignatarios. Hasta la
fecha, Cuba tiene contratos de exploracin en esas aguas con compaas de Espaa (Repsol), Noruega

27

U.S.EnergyInformationAdministration,CountryAnalysisBriefs:Caribbean,octubrede2008;U.S.
GeologicalSurvey,AssessmentofUndiscoveredOilandGasResourcesoftheNorthCubanBasin,Cuba,
2004,febrerode2005.
20

(Norsk-Hydro), India (ONGC), Venezuela (PDVSA), Malasia (Petronas), Viet Nam (Petrovietnam),
Brasil (Petrobras) y Rusia (Zarubezhneft).
Una propuesta de ley presentada en el Senado en julio de 2009 sobre la distribucin de ingresos
generados por la extraccin de petrleo y gas en aguas federales para cinco estados,28 permitira por
primera vez a ejecutivos y empleados de este sector viajar a Cuba,29 segn una adicin al texto propuesta
por la senadora demcrata Mary Landrieu, de Louisiana, que la prensa seala fue alentado por Petroleum
Equipment Suppliers Association (PESA), entre cuyos miembros se incluye la Halliburton. Analistas del
tema sealan que los costos de operacin y logsticos de las inversiones actuales por parte de compaas
internacionales podran estar sobrecargados entre 30% y 40% como consecuencia de las restricciones del
bloqueo para obtener partes y piezas, que deben ser obtenidas en Mxico, Brasil o Venezuela, en lugar
de Texas o Florida. Por otro lado, la viabilidad de estos proyectos depende de que los precios de los
hidrocarburos en el mercado internacional no desciendan demasiado, pues se tornaran incosteables las
instalaciones para la extraccin en aguas profundas. En tanto los precios de los combustibles en los
mercados internacionales continen bajando, el incentivo para pospones estas operaciones se refuerza.
Asimismo, el desastre de la British Petroleum constituye un referente incuestionable sobre la importancia
de desarrollar mecanismos conjuntos de cooperacin para la prevencin y respuestas a emergencias de
este tipo.
En cuanto a los proyectos de desarrollo y reemplazo de la infraestructura de generacin y distribucin
energtica, en los ltimos aos se han ido introduciendo, con apoyo financiero de organismos
internacionales y ONG, sistemas de pequea escala en comunidades agrcolas y de montaas, que
recurren al empleo de paneles solares y plantas hidrulicas. Tambin se ha acudido a una variante de
generacin redistribuida, que sustituye las viejas plantas generadoras por grupos menores que reducen
las afectaciones provocadas por los huracanes; sin embargo, a ms largo plazo se necesita de una segunda
generacin de inversiones ms eficiente en su operacin y que cuente con capacidad para asumir los
incrementos futuros de la demanda energtica del sector privado y productivo con estndares
medioambientales actuales.
Las telecomunicaciones son un campo en el que hay todava mucho por hacer. Internet es uno de los
pilares imprescindibles para el desarrollo contemporneo que tiene asociados beneficios incuestionables

28

LeslieMooreMira,SenateBillEasesCubaRestrictionsforUSOil,GasIndustry,Platts,NuevaYork,
8deenerode2010.
29
LeslieMooreMira,SenateBillEasesCubaRestrictionsforUSOil,GasIndustry,Platts,NuevaYork,
8deenerode2010.
21

en la vida social, econmica y poltica. Cuba tiene una de las tasas de conectividad ms bajas a nivel
mundial, y la velocidad de descarga es la ms baja del Caribe; la tasa de cobertura, segn cifras oficiales
de la Oficina Nacional de Estadsticas, es de 23%. Finalmente, se ha reconocido formalmente este dficit,
y est en vas de implementacin una poltica estatal que gradualmente vaya proveyendo infraestructura
y acceso en los prximos aos hasta llegar a los niveles de cobertura sealados por el sistema de Naciones
Unidas. Parte de las nuevas medidas comprende la flexibilizacin de las condiciones para que compaas
norteamericanas del sector de las telecomunicaciones puedan comenzar a vender bienes y servicios. En
la prensa se ha reportado los primeros pasos por parte de Netflix, Google y otras empresas. En el
Congreso ya se present una propuesta de ley al respecto, conocida como Cuba DATA Act30. Estos
primeros pasos permitirn potenciar de manera significativa otros servicios vinculados (financieros,
seguros, educacin, transferencia de protocolos tecnolgicos etc) que tienen un fuerte efecto
multiplicador hacia el resto de las actividades sociales y econmicas.
En 2010 se puso en marcha un proyecto de 70 millones de dlares de una empresa mixta (60%
propiedad venezolana y 40% cubana) que extendi un cable de fibra ptica de unos 1 550 km que conecta
Cuba, Jamaica, Hait y Venezuela, y ms adelante pudiera incluir a Trinidad y Tobago. Esta inversin
multiplica el acceso cubano a Internet 3 000 veces, con una capacidad de 640 gigabytes, que permite
soportar unos veinte millones de llamadas telefnicas simultneas. La iniciativa anterior de la
administracin Obama para la concesin de licencias de la OFAC que permitan establecer contratos,
realizar pagos y viajes relacionados con el establecimiento de servicios telefnicos celulares, de
telecomunicaciones, por satlite, tendido de cable de fibra ptica y reexportacin de bienes y tecnologas
en ese sector31 se potencia ahora con la concesin de licencias que facilitarn el establecimiento de
instalaciones comerciales de telecomunicaciones que permitan expandir los servicios domsticos e
internacionales.

Al mismo tiempo, las medidas puestas en vigor autorizan la venta comercial,

donaciones, exportacin y reexportacin de computadoras, telfonos mviles, televisores, dispositivos

de memorias, grabacin y software de consumo. Ante las nuevas condiciones, hay numerosas compaas
de Florida y el Caribe que ya estn en fase exploratoria para presentar propuestas.
En el campo de los productos y servicios mdicos avanzados Cuba ha sido reconocida en la comunidad
cientfica internacional por su eficiencia en la produccin de vacunas (meningitis, hepatitis B) y la

30
CubaDigitalandTelecommunicationsAdvancementActorCubaDATAAct.(May2015)presentadapor
TomUdall(DN.M.),JeffFlake(RAriz.),DickDurbin(DIll.)yMikeEnzi(RWyo)
31

DepartamentodelTesoro,OficinadeActivosExtranjeros(OFAC),TreasuryAmendsCubanAssets
Control Regulations to Implement the President Initiative on Family Visits, Remittances, and
Telecommunications,3deseptiembrede2009.
22

prevencin epidemiolgica. La capacidad cubana en los estudios de enfermedades tropicales,

biotecnologa e investigaciones sobre biodiversidad representa alternativas sumamente atractivas para
los centros de investigacin norteamericanos interesados en establecer programas conjuntos de
cooperacin como los existentes con el Reino Unido, Brasil, Mxico, China e India.32 Otro tanto sucede
con la produccin de softwares especializados para usos mdicos y de sistemas de control de procesos.
Las reservas potenciales cubanas para exportar esos servicios a los Estados Unidos tienen amplias
posibilidades, dado el reconocimiento internacional ya alcanzado. Una rara excepcin fue, en 2004, la
compaa CancerVax de California, que recibi autorizacin del Departamento del Tesoro para realizar
ensayos clnicos de tres vacunas contra el cncer junto al Centro de Inmunologa Molecular cubano. Una
vez aprobadas, las importaciones de estos y otros productos cuentan con una demanda segura. Hasta la
fecha, se ha dado un primer paso tras la vista reciente del gobernador Andrew Cuomo de New York, el
Centro de Inmunologa Molecular (CIM) de Cuba y el Instituto Roswell Park contra el Cncer, de Nueva
York, firmaron un acuerdo33 para exportar a Estados Unidos una vacuna teraputica contra el cncer de
pulmn desarrollado en la isla (CIMAVax-EGF creada por Cuba en 2011 tras 15 aos de investigacin,
con derecho de patente en todo el mundo) permitiendo iniciar la fase de los ensayos clnicos, al tiempo
la empresa neoyorquina Infor, que desarrolla software para industrias especficas, tambin ha decidido
suministrar software a universidades cubanas para "capacitar estudiantes con la finalidad de que se
conviertan en lderes en el manejo de tecnologas en este campo".
Existe un creciente inters hacia las posibilidades vinculadas con las exportaciones cubanas de bienes
y servicios mdicos, si bien estos requieren protocolos previos de certificacin, as como garantas sobre
la propiedad intelectual de los resultados de la investigacin, que an estn en fase temprana. Si se lograse
la certificacin de los servicios mdicos, y hacer extensiva hacia las agencias cubanas la cobertura de
seguros mdicos de los ciudadanos norteamericanos, estos pudieran tambin beneficiarse de tal
modalidad alternativa, empleada durante aos en pacientes de otras regiones, que viajan para conocer el
pas y ser operados o recibir tratamientos especializados, en no pocos casos a precios mucho ms
competitivos que en sus pases de origen.
La industria de productos farmacuticos es otro campo donde existen condiciones favorables para
expandir las ventas cubanas a corto plazo, partiendo de las instalaciones actuales, sin necesidad de
recurrir a grandes inversiones, utilizando, por ejemplo, la opcin de producciones cooperadas en joint

32

Michael T. Clegg y Sergio Jorge Pastrana, U.S.Cuban Scientific Relations, Science, v. 322,
Washington,DC,17deoctubrede2008.
33
"CubaexportaraEstadosUnidosvacunacontracncerdepulmn",PeridicoLaJornada,Jueves23
deabrilde2015,p.2/Afphttp://www.jornada.unam.mx/2015/04/23/ciencias/a02n1cie
23

ventures, o facilitando la inversin extranjera en ese sector, como han hecho pases vecinos. Existen
tambin opciones poco exploradas en el campo de la produccin de softwares (sistemas integrados para
usos diversos -mdicos, gestin hotelera, procesos industriales, climatizacin, cultivos especializados,
etc.-), en los que Cuba cuenta con algn grado de especializacin y ha logrado colocar productos
competitivos en el mercado internacional.
Un tema especialmente complejo son las demandas recprocas de compensaciones. Cuba reclama
indemnizacin por el costo acumulado por ms de cincuenta aos del bloqueo. Aunque difcil de
cuantificar con precisin, los costos asociados a este toma muchas formas comprende mltiples aspectos,
incluyendo reorientacin de mercados con sus costes implcitos de transportes y seguros y las
prdidas, por reorientacin en las exportaciones, el turismo y los vuelos comerciales; los impactos
tecnolgicos; mayores recargos en la deuda externa, y la migracin laboral calificada, para referenciar
sucintamente los ms reconocidos; pero tambin su efecto se ha extendido hacia terceros pases, con
consecuencias significativas. Las prdidas cubanas acumuladas, registradas oficialmente, se estima que
sobrepasan los 121 000 millones de dlares. Por su parte, las reclamaciones por las propiedades
norteamericanas nacionalizadas en los aos 60, tienen dos componentes que difcilmente puedan
negociarse en igualdad de condiciones. En un primer grupo estn las reclamaciones validadas por el
Departamento de Justicia norteamericano en 1964 (unas 5,911 reclamaciones por valor de $ 1,800
millones, estimado hoy en unos $ 7,000 millones incluyendo los intereses) a lo que se suman otro grupo
de reclamaciones por concepto de compensacin de daos concedidas bajo la ley Helms-Burton a los
ciudadanos cubanos nacionalizados y que en opinin de los expertos no estn certificadas en igualdad
de condiciones.
Este es, sin dudas, uno de los temas ms difciles a dirimir, pues tiene mltiples aristas, muchas de
las cuales requieren de una negociacin marco de tipo poltico-jurdica que establezca definiciones,
mtodos de valoracin y esquemas de tratamiento, sin lo cual resulta difcil avanzar hacia una
normalizacin de las relaciones econmicas en sentido amplio. Adems, hay que considerar las posibles
vinculaciones sobre los beneficios generados por las operaciones comerciales actuales con esas
reclamaciones pendientes, pues pueden llegar a convertirse en un serio impedimento para su desarrollo.
Algunas de las propuestas sugeridas a la administracin Obama en ese terreno son: rescindir la
prohibicin de venta o transferencia a herederos de propiedades que forman parte de las reclamaciones
contra Cuba, sin autorizacin especial (de OFAC o del Congreso); autorizar a dichos propietarios la
negociacin individual con el gobierno cubano, lo que requerira licencias del Departamento del Tesoro
para que puedan ser compensados con dinero o acciones en entidades cubanas; precisar (en una
24

declaracin de la administracin) que el gobierno atendera solo las compensaciones de los que eran
ciudadanos norteamericanos en el momento de la expropiacin; iniciar un acercamiento con el gobierno
cubano para negociaciones bilaterales por intermedio de la Foreign Claims Settlement Commission y,
finalmente, rechazar la seccin 211 de la Ley de apropiaciones, de 1999, que niega a los reclamantes la
potestad de registrar o renovar los derechos de marcas si estas estn asociadas a propiedades
nacionalizadas.34
En la dinmica de transformaciones en la insercin internacional cubana de las ltimas dos dcadas,
las relaciones econmicas con los Estados Unidos han tenido un carcter singular. En momentos en que
el eje de los intercambios eran la Unin Europea y Canad, con un entorno caracterizado por la volatilidad
de los acuerdos y altos costos financieros, los intercambios con los Estados Unidos fueron una alternativa
coyuntural decisiva para la supervivencia, tras el colapso del campo socialista, en los 90. El turismo
devino la primera fuente de ingresos, y una parte significativa de este provena de dicho pas, las remesas
llegaron a constituir la tercera fuente de ingresos, y en sus inicios estas se enviaban, casi en su totalidad,
desde territorio norteamericano. A partir de 2000, el eje se desplaza hacia Asia (China), y Amrica Latina
(Venezuela), bajo otro marco de relaciones, caracterizadas por acuerdos intergubernamentales y mayor
estabilidad financiera a partir de la cobertura provista por los crditos y los acuerdos suscritos en el marco
de la integracin con el Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA). Se
produce entonces una alta concentracin del volumen de compras e inversiones en estos dos pases. En
paralelo, las compras de alimentos a los Estados Unidos se expanden hasta convertirlos en el cuarto socio
comercial, justo cuando las restricciones se hacen ms rigurosas. En resumen, en ninguno de los dos
perodos de Bush puede decirse que el marco de referencia de las relaciones econmicas externas cubanas
fuera particularmente favorable para que se ampliasen los intercambios; sin embargo, ese ha sido el
resultado. Se puede inferir algunas lecciones de estos desarrollos? Al menos una: a pesar de la obstinada
poltica para fomentar el aislamiento durante los ltimos cincuenta aos, ambos pases han derivado
progresivamente hacia mecanismos alternativos que, sin tener como condicin previa el cambio del
marco jurdico, tienden a hacerlo cada vez ms poroso con un tratamiento segmentado y gradual a partir
de la viabilidad concreta de algunas alternativas en las que se lograron avances en las discusiones
bilaterales de alto nivel, opciones que a su vez pudieran ampliarse o consolidarse despus con acciones
del congreso.

34

Omnibus Consolidated and Emergency Supplemental Appropriations Act, 1999.

25

Continuidad y cambio. Una propuesta de escenarios tentativos

Cuando se hacen pronsticos, en gran medida se proyecta el presente sobre el futuro subestimando las
innovaciones radicales que, hasta en un statu quo prolongado, se pueden producir. Esa fue la leccin de
los aos 90 con las transformaciones que siguieron al colapso del socialismo sovitico, y de los 2000 con
el intercambio econmico entre Cuba y los Estados Unidos. Adems, hasta los ejercicios en escenarios
consensuados pueden derivar hacia construcciones del tipo wishful thinking (proyectar deseos); pero no
por ello tienen por qu ser excluidos, pues siempre son tiles para explorar algunas opciones alternativas.
El conocido intelectual Ignacio Ramonet apuntaba, meses antes de finalizar la campaa electoral de
Obama, que si este resultaba electo, y si realmente trataba de reemplazar la filosofa del cambio de
rgimen cubano por un tipo de convivencia ms o menos flexible, entonces ello significara una
revolucin copernicana para el sistema poltico cubano, que se vera obligado a redefinir a su enemigo
histrico en trminos compatibles con una poltica ms pragmtica de normalizacin de las
relaciones.35 De manera sorpresiva, este escenario ya ha comenzado a convertirse en una desafiante
realidad.
Del lado norteamericano hay al menos dos factores que considerar: primero, con los cambios
introducidos Obama ya ha cumplido con las promesas hechas sobre Cuba durante su campaa; de hecho,
se ha invertido el paradigma vigente antes: pasando de la poltica de sanciones y condicionalidad en la
espera a que se concretaran cambios en la isla como requisito preliminar para iniciar el acercamiento,
hacia una posicin pro-activa, orientada a establecer vnculos que adems de restaurar el aislamiento
internacional en que se encontraba la posicin de los EUU, generen dinmicas favorables a las visiones
de cambio deseadas ; segundo, los efectos de ese cambio aun no representan una normalizacin plena, la
naturaleza misma del proceso de modificacin de la poltica exterior no concede suficiente margen al
ejecutivo como para implementar modificaciones profundas en corto tiempo. Como seal Henry
Kissinger:
La poltica exterior de Obama debe navegar entre dos tipos de presiones pblicas hacia la diplomacia
que son endmicas de las actitudes norteamericanas. Ambas buscan trascender la diplomacia
tradicional de dar y tomar. La primera refleja la aversin a negociar con sociedades que no comparten
sus valores y puntos de vista generales. Rechaza el esfuerzo por alterar el comportamiento del otro
lado mediante negociaciones. Trata el compromiso como una contemporizacin y busca la conversin
o el derrocamiento del adversario. Los crticos de este enfoque representan la segunda fuente de

35

Jorge Halpern, Obama puede provocar un sismo en el futuro de Cuba (Dilogo con Ignacio
Ramonet),ElMundo,Madrid,2demarzode2008.
26

presiones, y enfatizan la psicologa. Ellos consideran la apertura de negociaciones como una

transformacin inherente; para ellos, el simbolismo y los gestos representan sustancia.36

El reconocimiento tcito de la necesidad de renovar la imagen internacional de los Estados Unidos, y

los esfuerzos del Presidente por recurrir a una diplomacia menos agresiva que la de su predecesor no
significan que el balance de fuerzas en el Congreso se haya desplazado suficientemente, alejndose de la
primera perspectiva que ha prevalecido en los ltimos ocho aos.
Algunas restricciones ya se han modificado parcialmente de forma expedita; otras requieren un
desmontaje gradual, pero por ahora no hay condiciones para que el Congreso est dispuesto a ir
demasiado lejos. Por lo tanto, aun contando con el deseo explcito de relajar parcialmente las
prohibiciones en temas especficos, tampoco cabe esperar que a corto plazo, la nueva administracin que
saldr de las prximas elecciones se involucre en un esfuerzo especial para que se reformule a fondo la
poltica a fin de desmontar el bloqueo.
En el caso concreto de las relaciones econmicas entre Cuba y los Estados Unidos, se pueden
considerar algunos marcos de maniobra. A partir de los elementos antes descritos, y considerando
tanto la inercia de los procesos en curso como la falta de incentivos para innovaciones sustantivas
inmediatas para ambas partes, lo ms probable es que prevalezca el contexto actual como una variante
de continuismo suave a partir de las medidas aprobadas. De producirse alguna modificacin, parecen
ms viables las del tipo gradual selectivo que las de cambio drstico. Grosso modo, estas pueden ser:

1) Post-Obama, (desde el ejecutivo) clintonizado o descafeinado. Como sucedi con la

administracin Clinton, una agenda inicial relativamente liberal se fue modificando sobre la marcha
hasta quedar reducida sustancialmente como resultado de presiones coyunturales y cambios en las
prioridades. Dentro de ese marco, es posible un incremento de los intercambios acadmicos y
culturales, las remesas, y los viajes. Las ventas de bienes agrcolas y las relaciones financieras podran
seguir el patrn reciente de ampliacin limitada de los espacios de interaccin. No hay replanteo de
los fundamentos de las relaciones; siguen los intentos en el Congreso por flexibilizar el turismo y el
comercio. Desgaste y prdida de incentivos para lograr una flexibilizacin rpida en las inversiones,
transferencia tecnolgica y conciliacin de estndares por la falta de respaldo desde el congreso. No

36

HenryA.Kissinger,ObamasForeignPolicyChallenge,TheWashingtonPost,Washington,DC,22
deabrilde2009.
27

se descartan ocasionales discrepancias, pero sin llegar al recrudecimiento de la confrontacin. Aunque

habra que esperar por el resultado de las elecciones para conocer las prioridades del ejecutivo,
continuaran los esfuerzos en el congreso por ampliar el comercio y el turismo. Es una prolongacin
del el escenario en curso, la posicin relativa de los Estados Unidos (comercio, turismo y remesas) en
la economa cubana empieza a ser cada vez ms activa cambia poco.
2) Incentivos moderados (allegro ma non troppo). Se extiende la flexibilizacin en reas con precedencia
como turismo, academia, religin y cultura, a partir de un cambio en el balance de fuerzas en el
Congreso. Crece el incentivo, pero con este puede agudizarse el conflicto con las regulaciones, lo que
conducira a revisar algunas de ellas en su interpretacin jurdica, no en la formulacin siguiendo
el patrn reciente de los pagos en efectivo. En este contexto, los actores no institucionales de ambos
gobiernos (ONG, academia, prensa, cultura, etc.) tienen un papel inicial clave en ensayar o facilitar
alternativas de dilogo. El restablecimiento de programas de intercambio entre tales interlocutores
puede, a su vez, ser de utilidad al generar un clima constructivo que facilite la cooperacin formal en
otros temas de inters recproco. Los beneficios por concepto de expansin del turismo seran
importantes por dos vas: ingresos directos y efecto derrame hacia actividades vinculadas. La
comercializacin de bienes intelectuales (msica, servicios de consultora, entrenamientos, etc.)
conllevara algn nivel de concertacin sobre proteccin recproca de derechos de propiedad
intelectual. En trminos econmicos, puede extender los ingresos cubanos al menos en un tercio de
los niveles precedentes sin necesidad de asumir grandes inversiones. Puede llegar a requerir algn
nivel de concertacin con normas regionales.
3) Optimista evolutivo (el menos probable, de largo plazo). Las diferencias de sistemas polticos y de
posiciones en el contexto internacional no van a desaparecer en lo fundamental; sin embargo, puede
lograrse un clima de convivencia sin llegar a una confrontacin sostenida, como ha ocurrido con China
y Viet Nam, por ejemplo. En ese contexto, pueden producirse avances graduales para desplazar el
centro de gravedad, que hara suficientemente porosa la aplicacin de la Helms-Burton (CLDSA), al
punto que requiera un replanteo. Sin precisar detalles en el marco poltico requerido, supone, en lo
econmico, opciones como la desregulacin parcial en comercio y energa, as como para el
financiamiento y la inversin limitados en sectores seleccionados. Este proceso desborda, en tiempo,
el margen de una sola administracin y puede ser muy vulnerable a cambios polticos
norteamericanos. Bsicamente, obligara a derogar la aplicacin a Cuba del Acta de Comercio con el
Enemigo (TWEA-1917, seccin 5 (b), la mayor parte de las regulaciones contenidas en la Export
Administration Regulations (EAR) y, al menos, las prohibiciones de financiamiento privado a las
28

exportaciones a Cuba y a las exportaciones cubanas contenidas en la Trade Sanctions Reform and
Export Enhancement Act (TSRA), de 2000. Los efectos econmicos resultantes seran importantes
para los dos pases.

Conclusiones
En tanto el marco de referencia en las relaciones polticas no se modifique, el potencial de las
relaciones econmicas no pasar de ser una opcin hipottica. No obstante, la prosperidad de Cuba no
depende en lo absoluto de que haya relaciones econmicas buenas o malas con los Estados Unidos,
sino de la capacidad de los cubanos de reinventar el pas, de manera que lo positivo de estas relaciones
(si las hubiese) sea un complemento bienvenido, y sus inconvenientes puedan ser contenidos sin tener
que recurrir a sacrificios excepcionales que generen tensiones en el futuro. Para ambos gobiernos no es
posible un proceso de normalizacin sin transitar por etapas; por eso, es esencial preservar la flexibilidad
de adaptacin a nuevas circunstancias sin que ello implique, para la parte cubana, cesin de la soberana
nacional o costos sociales inaceptables.
Los desafos que suponen estos procesos no superan las actuales capacidades tcnicas cubanas, ni
plantean problemas nuevos que requieran recomponer el apoyo a nivel pblico y gubernamental. Cuba
ya ha establecido esos vnculos con otros pases desarrollados en las dos dcadas pasadas y los resultados
muestran que son posibles avances importantes en sectores econmicos estratgicos, si se da un mnimo
de condiciones aceptables. De hecho, esta apertura previa significo un proceso de aprendizaje que hoy
resulta vital para entender las visiones y actitudes con las que se proyectan los nuevos desarrollos. La
rgida cultura estatista y de hper centralizacin, plagada de ineficiencias y distorsiones con que el pas
comenz a abrirse al comercio y la inversin extranjeras en los 90, ms empujada entonces por la
necesidad de supervivencia que por un proyecto estratgico, se ha ido transformando, desplazndose
hacia modalidades cada vez ms orientadas hacia el cambio en la mentalidad y los mtodos, que permitan
proyectar un pas sostenible y competitivo en las condiciones actuales. Las diferencias que se derivan,
de la asimetra de poder, sistemas polticos y huella histrica no van a desaparecer en el futuro inmediato;
tampoco hay que asumir que el conflicto entre los dos pases es un callejn sin salida, pues existen
soluciones asequibles en temas que son de inters comn, como se ha logrado con la implementacin de
comisiones de trabajo conjuntas en algunos temas, segn se comunic tras la apertura de las embajadas.
No se debe reducir la normalizacin de las relaciones econmicas entre ambas naciones a un conflicto
pendular entre soberana y beneficios. Por complejo que sea, se puede y se debe trabajar por avanzar ms
all de lo obtenido hasta ahora, en beneficio de ambas naciones.
29

Breve eplogo
Tras el anuncio pblico del pasado 17 de diciembre 2014, sobre los acuerdos derivados de las
conversaciones secretas entre los gobiernos de Cuba y Estados Unidos, ha sido quizs el evento de mayor
significado desde la ruptura de relaciones bilaterales hace ya ms de cincuenta aos. No hay dudas de la
profunda significacin, tanto a nivel simblico como prctico, de estos dos eventos iniciales.
La trayectoria de la Revolucin cubana ha estado definida por tres eventos decisivos por sus
implicaciones inmediatas y a largo plazo, en trminos de su viabilidad, tanto para la conformacin de la
visin de futuro del pas, como para la articulacin del necesario consenso interno que soporte las
adecuaciones requeridas y permita absorber los impactos sociales. El primero fue la drstica ruptura con los
Estados Unidos a inicios de los 60, que defini un curso de confrontacin extrema que virtualmente cerr,
casi por completo, los espacios para cualquier otra forma de interaccin constructiva entre los dos pases; el
segundo fue el desplome del campo socialista, que llevo a la crisis econmica ms profunda de la isla en
medio siglo de la que an no se ha logrado recuperar plenamente, y que supuso la recomposicin de
manera decisiva e irreversible de los referentes econmicos, ideolgicos, y socio-polticos, impulsados por
la perentoria necesidad de supervivencia a corto plazo, en un contexto internacional y hemisfrico que
continu cambiando a un ritmo ms rpido que la capacidad de recuperacin interna. Finalmente, el anuncio
del cambio en la poltica norteamericana, que llega coincidiendo con el inicio de las etapas ms sensibles en
la implementacin de un programa de profundas reformas estructurales socio-econmicas, dirigidas a
reconfigurar el sistema cubano, para tratar de resolver sus deformaciones y disfuncionalidades econmicas
crnicas; en un esfuerzo por actualizar y relanzar un proyecto de pas que busca renovar ideas, mtodos y
estructuras agotados; al propio tiempo que se aproxima el momento del relevo generacional de los lderes
polticos cubanos.
Es evidente que desde ahora la agenda de las reformas estructurales cubanas requerir un replanteo que
adecue algunos de sus supuestos y proyecciones iniciales, puesto que es incuestionable que esta nueva etapa
representa un cambio dramtico en varias direcciones. Tras la publicacin el 15 de enero pasado de las
actualizaciones de las normas sobre las facilidades de exportaciones y viajes a Cuba por los Departamentos
de Tesoro, Comercio y el Bur de Industria y Seguridad, comenzarn a incrementarse gradualmente las
propuestas y solicitudes. Poco a poco, se apreciar que estas y otras acciones que propician una interaccin
ms fluida entre los dos pases contribuyen tambin a modificar la narrativa interna y los prejuicios sobre la
confrontacin bilateral, hacia enfoques que progresivamente se vuelvan ms realistas (como sucedi en los
90 con Canad y en la Unin Europea) en cuanto a las ventajas o los inconvenientes de las condiciones en
30

las que se desplieguen de los intercambios econmicos, etc. Esta evolucin tambin tendr su
correspondiente reflejo en el plano de las relaciones interamericanas. No significa que desaparezcan las
diferencias, tan solo que ser cada vez ms difcil enmarcar todos los temas en la confrontacin extrema.
Parte de los efectos inmediatos en la relajacin de los requisitos de viajes, facilidades para las remesas,
las telecomunicaciones y las exportaciones dirigidas a facilitar los suministros para el sector no estatal
tendrn impactos visibles a muy corto plazo. Estos no slo representan beneficios (por la expansin de los
ingresos, que a su vez expanden el consumo interno, fomentan el crecimiento de la actividad econmica,
alivian la presin sobre la deuda externa y mejora la capacidad de pagos para las importaciones, adems de
la transferencia tecnolgica y los menores costos en las transacciones financieras internacionales), sino
supone tambin un potencial latente de dislocacin en los ritmos y la coherencia de algunos de los cambios
en curso, ya de por si demorados o insuficientes por la inercia y las resistencias internas.
No todas las instituciones cubanas tienen la misma capacidad de adaptacin para el nuevo escenario. Un
requisito vital para el apoyo y la profundizacin de las reformas actuales es que bajo las nuevas condiciones,
estas no se desarticulen entre s (por ejemplo, la des-burocratizacin de la gestin econmica que incluye
entre otras medidas la descentralizacin y transferencia de poder hacia niveles locales y regionales, no
puede estar divorciada del acceso a recursos a esos niveles, y de una mayor autonoma real de los
empresarios estatales, privados y cooperativos),

al propio tiempo, se requiere evitar que en su

implementacin, no se induzca de modo colateral un incremento acelerado de las brechas sociales que
pudiera comprometer el apoyo necesario. Tras dcadas de subsidios masivos, precios regulados y polticas
de gasto social indiferenciadas, la sociedad cubana ha desarrollado una sensibilidad particular en este
sentido.
Las propuestas contenidas en los anuncios hechos estn fundamentadas como cambios en el mtodo, no
en los fines, de manera que es de esperar que la parte cubana reaccione con cautela y sin apresuramientos a
la hora de concretar algunas de las medidas. En el caso de las compensaciones por las propiedades
nacionalizaciones, ese ser un proceso largo y complejo para el que an quedan numerosas etapas previas
antes de que se inicie.
En resumen, Cuba tendr que asumir una reconfiguracin de su proyecto de reformas y su plataforma
de desarrollo. La nica forma efectiva para salir de los mecanismos internos de reproduccin de esquemas
e ideas obsoletos, que en el pasado han viciado no pocas buenas ideas, es cambiar de actitud. Sera un
grave error regresar en estas nuevas circunstancias a la mentalidad de fortaleza sitiada y las acciones
enfocadas en una visin defensiva. Estas nociones tendrn que transitar, ms tarde o ms temprano, hacia
perspectivas ms proactivas y abiertas, ya se ha visto que el mundo no va a adaptarse a Cuba. La isla
31

debe proyectarse al futuro asumiendo estos retos con confianza en las capacidades que ha sabido crear,
y que desafortunadamente an no utiliza a plenitud. Los cambios actuales en la poltica norteamericana
solo suponen una diversificacin de los mismos retos fundamentales, un pas soberano y prspero es la
condicin base para poder asumir unas relaciones ms adecuadas a los intereses que compartimos, una
relacin de imposicin bajo otras formas es una propuesta que desconoce el verdadero inters de las dos
naciones.

32

El Autor

BIOS ENG.
Jorge Mario Snchez Egozcue is a Senior Researcher and Professor at the University of Havanas. His research
focuses on foreign policy and economic development. Co-president of the Cuba Section at LASA Latin American
Studies Association in the U.S. (2009-13).Visiting professor / researcher as well as a lecturer at several universities
in the U.S., Canada, Europe, and Latin America among them: ILAS- SIPA Columbia University, New York.,
DRCLAS, Harvard University., IHEAL Universit Sorbonne Nouvelle & SciencesPo in Paris, and LLILAS-,
University of Austin, Texas. He served as a consultant for the United Nations Development Program UNDP in
Cuba and for the Canadian Agency for Cooperation ACDI, his works where published in various journals and
edited collections.

BIOS ESP.
Jorge Mario Snchez Egozcue. Dr., Profesor Titular - Investigador, Universidad de La Habana. Sus
investigaciones se orientan hacia temas del desarrollo econmico y las relaciones internacionales. Co-Presidente
de la Seccin Cuba en la Asociacin de Estudios Latinoamericanos - LASA, en EE.UU (2009-13). Profesor
Visitante, Investigador y conferencista invitado en varias universidades de EE.UU., Canad, Europa y A. Latina,
entre estas: Universidad de Columbia New York, DRCLAS Harvard University, Institut des Hautes Etudes de
l'Amrique Latine (IHEAL) de la Sorbona & SciencesPo en Paris, y LLILAS, Universidad de Austin, Texas. Ha
sido Consultor del PNUD y ACDI en Cuba. Tiene publicados trabajos en varias colecciones y libros.

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