Constitucional II:

Organizacin
constitucional del
Estado

Manuel Luque Romero

2 Derecho y Ciencias Polticas
Universidad Carlos III de Madrid
2012/2013

TEMA 1.- EL PRINCIPIO DEMOCRTICO

1. Democracia representativa, soberana popular y participacin poltica
La democracia tiene una multiplicidad de sentidos. En nuestro sistema, nuestra
idea de democracia hace referencia al poder de todos en manos del pueblo. Viene del
sistema poltico de la Antigua Grecia, uno de democracia directa en el que los
ciudadanos que gozaban de tal condicin participaban en los asuntos pblicos.
Esa participacin directa se poda producir por el nmero reducido de gente
que la realizaba. En la actualidad contamos con una democracia de tipo
representativo, en la que los ciudadanos eligen a los representantes. Nace como
consecuencia del aumento de la poblacin global, cosa que imposibilitaba la
participacin directa. Toma en cuenta los modelos de representacin que se daban en
la Iglesia en la Edad Media. No todos los individuos eran electores: primerio el sufragio
era censitario masculino, despus universal masculino y posteriormente universal.
El modelo que recoge la CE es representativo en tanto tiene unas Cortes
Generales. Aunque el modelo bsico de nuestra democracia sea este, no se rechaza la
democracia directa (v gr. el referndum). El constituyente espaol, basndose en la
historia, rechazaba de alguna manera este modelo directo por temor a la
manipulacin.
En la CE encontramos el artculo 23, donde se habla de la democracia
representativa frente a la directa. Pero no se queda ah, sino que tambin vemos esta
superioridad en la divisin territorial del Estado y en otras asociaciones tales como
partidos polticos, sindicatos y asociaciones profesionales.
En el artculo 1.1 CE se declara que Espaa es un Estado democrtico. En el
prrafo segundo se recoge la idea de soberana nacional, que legitima el conjunto del
sistema. Cuando se habla de este tipo de soberana, lejos queda del recogido en las
constituciones decimonnicas de soberana compartida entre el pueblo y el monarca.
En este caso radica exclusivamente en el conjunto del pueblo espaol. En el tercer
prrafo se establece la forma poltica, haciendo alusin a la forma de gobierno
(monarqua) y al sistema poltico (parlamentario), este ltimo dentro de los diversos
sistemas que se pueden dar y que hace mencin a la estructura entre los tres grandes
poderes del Estado.
2. Rgimen jurdico de las elecciones
Elementos bsicos

El rgimen electoral est determinado por los elementos que configuran el

sistema y el proceso electoral mediante los cuales se ejerce el derecho de sufragio. La
celebracin de unas elecciones y el ejercicio del derecho a votar y ser votado requieren
la puesta en marcha de unos procedimientos y garantas, la intervencin de unas
instituciones y la configuracin de un sistema electoral que transforme los votos
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obtenidos en escaos, todo lo cual constituye el rgimen electoral. En Espaa, el

rgimen electoral se halla en la LO 5/1985 (LOREG). Las elecciones a las asambleas
legislativas de las CCAA son reguladas por las disposiciones generales de la ley orgnica
citada que son de aplicacin bsica a todas las comunidades y por las respectivas leyes
electorales. Todas las CCAA excepto CAT han aprobado la suya. En lo no regulado se
aplica la LOREG de forma supletoria.
El sistema electoral es el conjunto de normas que estructuran la opcin de los
electores y la conversin de los votos en escaos. Existe un amplio consenso doctrinal
en considerar que el sistema electoral est definido por las normas relativas a los
instrumentos de expresin del voto, a la frmula electoral y a las circunscripciones.

El voto es universal, libre, igual, directo y secreto, adems de personal.

a) El sufragio universal significa que todos los ciudadanos tienen derecho a
votar y a ser votados. Son ciudadanos los mayores de edad de nacionalidad
espaola (con las salvedades de las elecciones locales y al Parlamento
Europeo) y que no hayan sido privados de sus derechos polticos.
b) El voto libre implica la regulacin de una serie de garantas que operan
antes, durante y despus de las elecciones: con anterioridad se impide que
los poderes pblicos intervengan en la campaa influyendo en la
orientacin el voto; el da de la celebracin, creando las condiciones para
que en colegios y mesas pueda votarse con libertad y sin que pueda hacerse
propaganda electoral; a lo largo de todo el proceso con su supervisin por
parte de una administracin independiente del Gobierno y mediante un
sistema de recursos administrativos y judiciales.
c) El voto es igual porque el voto de todos los que gozan de derechos
electorales vale lo mismo. La igualdad en el voto implica una distribucin
proporcional de los escaos segn la poblacin de cada circunscripcin,
aunque no se cumpla en trminos absolutos: existen mecanismos que
tienden a primar el voto de las circunscripciones ms pequeas sobre las
ms pobladas o, en el caso del Senado, cada provincia elige cuatro
senadores con independencia de su nmero de habitantes. Asimismo, en
2007 se reform la LOREG para incluir la composicin equilibrada entre
hombres y mujeres en las listas electorales, de forma que en el conjunto de
la lista los candidatos de cada uno de los sexos supongan como mnimo el
40% y esto tambin ha de producirse en cada tramo de cinco puestos.
d) El voto es directo porque los ciudadanos eligen personalmente a sus
representantes, sin que haya un sistema escalonado de eleccin o se elija a
unos compromisarios que a su vez escojan a los representantes. En cambio,
la eleccin de los senadores autonmicos y de los diputados provinciales es
de segundo grado, pues corresponde llevarla a cabo respectivamente a los
diputados de los parlamentos autonmicos y a los concejales elegidos.
4

e) Para garantizar el carcter secreto del voto se prevn una serie de

mecanismos para que no se pueda conocer la orientacin del voto contra la
voluntad del votante. Sin embargo, el recuento de votos es pblico.
La Constitucin no se pronuncia sobre las caractersticas de las papeletas
electorales. La LOREG ha optado por el llamado voto categrico o de partido, que se
lleva a cabo mediante listas cerradas y bloqueadas. Esta solucin favorece la cohesin
partidista. Sin embargo, las listas cerradas y bloqueadas sacrifican la posibilidad de
personalizar la representacin poltica y de exigir responsabilidad poltica individual a
cada Diputado. Sin embargo, hay que ponderar las ventajas tericas de esta alternativa
con sus consecuencias previsibles, entre ellas, el fomento de la divisin faccional de los
partidos y el posible favorecimiento de un tipo de voto clientelar.
En Espaa, todas las elecciones salvo para el Senado se rigen por un sistema
electoral de carcter proporcional. La representacin poltica proporcional no es una
caracterstica general de la representacin poltica exigida por la Constitucin, sino un
parmetro establecido especficamente para las elecciones al Congreso. Desde el
punto de vista constitucional, las restantes elecciones pueden desarrollarse conforme
a otras frmulas no proporcionales. Sin embargo la LOREG ha extendido tambin el
criterio de proporcionalidad al resto de elecciones (excepcin hecha del Senado).
Concretamente se sigue el sistema DHondt, lo que implica un reparto segn el
cociente ms alto. Esta no es la ms proporcional de las frmulas electorales. El
sistema electoral para la eleccin directa de los senadores es el mayoritario corregido.
La circunscripcin electoral en las elecciones a las Cortes y a la mayora de
asambleas de las CCAA es la provincia. En las locales, es el trmino municipal. Para el
Parlamento Europeo, la circunscripcin es nica.
El resto de elementos destacables que configuran el sistema electoral son:
-La barrera mnima, es decir, el porcentaje de votos vlidos mnimo que una
candidatura ha de obtener para que sean contados a los efectos de distribucin
de escaos. En las elecciones al Congreso es del 3% y en las municipales del 5%.
En las autonmicas cambia segn lo establecido en su legislacin electoral. En
el caso de Canarias se ha llegado a justificar una barrera del 6% en el conjunto
del territorio o del 30% por isla.
-Las listas. Son cerradas y bloqueadas en todas las elecciones salvo para el
Senado. Los partidos, coaliciones y agrupaciones de electores que presenten
candidaturas predeterminan la composicin y el orden de la lista, con lo que los
electores se limitan a elegir entre candidaturas, sin poder introducir alteracin
alguna. Por ello, cuando un parlamentario o concejal dimite, fallece o es
inhabilitado, no se convocan elecciones parciales, sino que lo sustituye el
siguiente de la lista que no sali elegido. En las elecciones al Senado, cada
elector puede elegir hasta tres candidatos de diferentes grupos.
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La combinacin del sistema DHondt con circunscripciones provinciales que
eligen a un nmero reducido de diputados, adems de la barrera mnima, hace que el
sistema electoral no sea tan proporcional como a primera pudiera parecer y en buena
parte sus resultados tienden a favorecer a los grandes partidos.

El TC no ha tenido oportunidad de pronunciarse hasta la fecha sobre los
desequilibrios representativos del sistema electoral. Sin embargo, el Consejo de
Estado, a peticin del Gobierno, elabor en 2009 un amplio informe sobre
modificaciones de la legislacin electoral.
Proceso electoral

Este proceso comienza con la convocatoria de elecciones (en cuyo decreto de
convocatoria figura la fecha de las elecciones, que debe ser el da quincuagsimo
cuarto posterior a la convocatoria; en el caso de las elecciones locales, y de las
autonmicas que no indiquen otra cosa en los estatutos, deben celebrarse el cuarto
domingo de mayo de cada cuatro aos) y concluye con la proclamacin oficial de los
resultados por las juntas electorales y la expedicin a los electos de credenciales que
acreditan su proclamacin, lo que permite la constitucin de los rganos colegiados. A
lo largo del proceso tiene lugar:

-La convocatoria de elecciones. Es una facultad del Jefe del Estado. Su ejercicio
viene regulado por la LOREG, que distingue dos clases de convocatoria. La primera, por
disolucin anticipada de las Cortes, en cuyo caso es el propio Real Decreto de
disolucin el que incluye la convocatoria. La segunda, por expiracin del mandato de
las Cmaras, en cuyo caso el Real Decreto de convocatoria debe expedirse con
antelacin, concretamente veinticinco das antes de la terminacin del mandato. En
ambos casos los Decretos de convocatoria deben sealar la fecha de las elecciones
(quincuagsimo cuarto da posterior a la convocatoria).

-El nombramiento de representantes y administradores de los partidos y las
candidaturas. Los partidos que pretendan concurrir a las elecciones, antes de
presentar sus candidaturas, deben designar sus representantes ante la Administracin
electoral, tanto los representantes generales ante la Junta Central como los
representantes de las candidaturas ante las Juntas Provinciales. Asimismo, tienen que
designar los administradores generales y los de sus candidaturas, que son los
responsables de la contabilidad electoral.

-La presentacin y proclamacin de candidaturas por los partidos, federaciones,
coaliciones y agrupaciones de electores, salvo que vengan a continuar o a suceder la
actividad de un partido declarado ilegal y disuelto o suspendido. Deben presentarse
entre los das 15 y 21 posteriores a la convocatoria. Las candidaturas son
proclamadas por las juntas electorales el vigsimo sptimo da posterior a la
convocatoria. Las agrupaciones de electores suponen una va alternativa, pues los
partidos polticos son un instrumento fundamental para la participacin popular pero
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no exclusivo. No obstante, su posicin jurdica es inferior, restringida a su

correspondiente circunscripcin, as como su actividad queda limitada temporalmente
para el proceso electoral concreto.

-La campaa electoral, en que las candidaturas llevan a cabo actividades
orientadas a la captacin del voto y durante la cual los poderes pblicos convocantes
pueden realizar una campaa de carcter institucional de tipo informativo; en las
elecciones generales tiene una duracin de quince das y finaliza a las cero horas del
da anterior a la votacin. Dicho da tiene lugar la jornada de reflexin.

-La votacin. El da de la celebracin de las elecciones se constituyen las mesas
electorales y la votacin se lleva a cabo entre las 9 y las 20 horas. Se trata de la fase
decisoria del procedimiento electoral y tambin la ms compleja. La modalidad
ordinaria es la que se ejerce personalmente por el elector en la Mesa Electoral que le
corresponda. Sin embargo la ley tambin admite el voto por correspondencia en
ciertos supuestos.

-El escrutinio y la proclamacin de electos componen la fase final del
procedimiento electoral. El escrutinio se desarrolla escalonadamente en dos
momentos sucesivos: primero el escrutinio en las mesas electorales y despus el
escrutinio general en la Junta Electoral de la circunscripcin. El primero tiene lugar
inmediatamente despus de concluida la votacin y se realiza por cada mesa electoral
en sesin pblica. El segundo tambin tiene lugar en sesin pblica, el tercer da
siguiente al de la votacin, y consiste en una recopilacin de los resultados registrados
en las Actas de las Mesas Electorales. En este trmite las Juntas deben actuar como
simples fedatarios, sin perjuicio de ciertas competencias muy limitadas y
extraordinarias.


Las tareas de supervisin y garanta de la transparencia y objetividad del
proceso electoral y del principio de igualdad corresponden a la Administracin
electoral. Esta est formada por una red de rganos colegiados: las mesas electorales;
las juntas electorales de zona (que coinciden con el partido judicial), las provinciales y
las autonmicas; la Junta Electoral Central. De ellas se predican las caractersticas de
independencia respecto de los poderes ejecutivo y legislativo, la judicializacin por la
incorporacin de jueces y magistrados (tradicin que se remonta a la poca de la
Restauracin), la temporalidad excepto de la Junta Electoral Central- y la jerarqua.
La Junta Electoral Central a diferencia del resto- es un rgano permanente
formado por ocho vocales, magistrados del TS nombrados por insaculacin, y otros
cinco vocales que son catedrticos de derecho, ciencia poltica o sociologa elegidos
por la Mesa del Congreso al inicio de cada legislatura y para lo que dure la misma. Las
dems juntas tienen tambin una composicin mixta, judicial y profesional.

La Junta Electoral Central es el rgano superior de la Administracin electoral y
resuelve los recursos contra decisiones de las dems juntas. Las juntas electorales se
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pronuncian sobre los recursos contra la proclamacin de candidaturas, distribuyen los

espacios gratuitos de propaganda electoral y conocen de los incumplimientos en la
neutralidad de los poderes y medios de comunicacin pblicos en la informacin sobre
la campaa, verifican que las papeletas se ajustan al modelo oficial, realizan el
escrutinio general, proclaman los resultados y resuelven las reclamaciones sobre el
recuento de los resultados, as como cualquier anomala que surja durante el proceso
electoral. Bajo la supervisin de este rgano acta la Oficina del Censo Electoral,
rgano encargado de la formacin del censo electoral.

Contra las decisiones de la Administracin electoral cabe un nico recurso
contencioso-electoral ante los juzgados o tribunales de lo contencioso-administrativo.
Por afectar a un derecho fundamental, el TC puede conocer del mismo (amparo
electoral). Cabe decir que lo que singulariza el rgimen de recursos es la brevedad de
los plazos y la simplicidad del procedimiento. Estamos pues ante un procedimiento
urgente y preferente.
3. Posicin constitucional de los partidos polticos

Los partidos se han convertido a lo largo del siglo XX en una pieza fundamental
del sistema democrtico hasta llegar a ser ste calificado como Estado de partidos.
Se distinguen varias fases en la relacin entre Estado y partidos: a) persecucin porque
se consideraba que los partidos representaban voluntades parciales; b) ignorancia,
pues existan como realidad de facto pero no para los ordenamientos jurdicos; c)
reconocimiento legal parcial; d) incorporacin al aparato del Estado en rgimen de
monopolio en los sistemas totalitarios; e) constitucionalizacin tras la II GM.

Los partidos polticos han sido definidos por el TC como asociaciones polticas
que llevan a cabo funciones pblicas. Por el hecho de ser asociaciones tienen una
composicin de base libre y voluntaria. No son pues rganos del Estado, pero por el
hecho de desempear funciones pblicas, la CE y el resto del ordenamiento les
atribuye una serie de rasgos singulares, entre los que destaca la exigencia de
democracia interna.

De acuerdo con la Constitucin (art. 6), los partidos polticos: a) expresan el
pluralismo poltico; b) concurren a la formacin de la voluntad popular; c) son
instrumento fundamental para la participacin poltica. Los partidos tratan por tanto
de agrupar voluntades polticas de los ciudadanos en torno a un proyecto poltico
determinado. De ah que sean instrumento fundamental de participacin poltica. En
tanto que instrumento, el TC ha excluido a los partidos como titulares del derecho de
participacin: los titulares son los ciudadanos. Su mbito de actuacin queda
delimitado por el tipo de participacin poltica-, por lo que la participacin social o
econmica tiene lugar por medio de otro tipo de organizaciones.

La regulacin de los partidos polticos est en la LO 6/2002, que sustituye a la
de 1978, a su vez a la de 1976. Estas dos ltimas eran parciales, establecan la
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regulacin mnima para celebrar unas primeras elecciones. Por eso puede decirse que
no exista una regulacin autentica de partidos polticos. La LO 6/2002 se aprob con
una finalidad concreta: permitir la ilegalizacin de un partido determinado (se lleg a
decir que era una ley de caso nico), por tanto tampoco es demasiado buena. No
obstante, aclaraba y desarrollaba ciertos aspectos.

Conforme a la Ley orgnica 6/2002 de partidos polticos, la creacin de los
partidos es libre, y la afiliacin voluntaria. El acuerdo de constitucin se formaliza en
un acta fundacional, junto con la denominacin, los promotores y los estatutos por los
que habr de regirse el partido. Los partidos adquieren personalidad jurdica con la
inscripcin en el Registro de partidos polticos del Ministerio de Interior (es un acto
reglado: la Administracin no puede denegar la inscripcin si se hace de forma
correcta -con la excepcin de que la denominacin sea muy semejante a la de otro
partido o la documentacin no sea completa-). Dentro de los veinte das siguientes, el
Ministerio lo inscribe salvo que concurran defectos de forma o indicios racionales de
ilicitud penal. En este ltimo supuesto el Ministerio de Interior lo debe poner en
conocimiento del Ministerio Fiscal, el cual en veinte das ha de devolver la
documentacin al primero para la inscripcin si estima que no hay motivos para la no
inscripcin o bien ejercer ante la jurisdiccin penal las acciones pertinentes. Por tanto,
la autoridad judicial tiene la ltima palabra sobre la legalizacin de un partido.

La CE exige que la estructura y el funcionamiento de los partidos deben ser
democrticos. La ley orgnica de partidos ha previsto una serie de requisitos que han
de cumplir los partidos: la existencia de unos rganos electivos y representativos de la
militancia, una serie de derechos y deberes de los afiliados as como unas garantas
para hacerlos valer ante rganos de control del partido. As pues, los partidos han de
ser democrticos hacia su interior, a la vez que deben garantizar una serie de derechos
a los militantes: audiencia, contradiccin, motivacin del acuerdo que imponga una
sancin y revisin interna del mismo. Contra los acuerdos de dichos rganos, los
afiliados podrn recurrir al Poder Judicial. La Ley prev, como sancin mxima a un
partido, la disolucin por infringir, de forma continuada, reiterada y grave el
mandato constitucional de democracia interna.

La disolucin de los partidos est prevista en la citada Ley orgnica de partidos,
adems de en el caso de falta de democracia interna, para los supuestos de: a) ilcito
penal: ser declarado asociacin ilcita en los trminos previstos en el Cdigo penal, lo
que ha de involucrar al partido como tal y no a alguno de sus militantes o dirigentes; b)
ilcito constitucional: por incumplir el principio democrtico o por perseguir el
deterioro o la destruccin del rgimen de libertades. Los supuestos de este ltimo
ilcito son la vulneracin sistemtica de derechos y libertades, el fomento o la
legitimacin de la violencia como mtodo para la consecucin de objetivos polticos o
el apoyo poltico de la accin de organizaciones terroristas.


Corresponde siempre a rganos del Poder Judicial el conocimiento y decisin
sobre la disolucin de un partido. En el supuesto de ilcito penal corresponde al juez
penal. En el supuesto de ilcito constitucional y en el de falta de democracia interna
corresponde a la Sala especial del TS. Los legitimados para interponer el recurso en los
supuestos de ilcito constitucional y de falta de democracia interna son el Gobierno y el
Ministerio Fiscal. El Congreso y el Senado pueden instar al Gobierno, de forma
vinculante, a solicitar la ilegalizacin en el supuesto de ilcito constitucional. El control
penal y el del TS son compatibles. El TC podra conocer en recurso de amparo de la
disolucin de un partido o agrupacin de electores, por vulneracin de los artculos 22
y 23 de la Constitucin.

La doctrina ha discutido si el supuesto de disolucin por ilcito constitucional
sealado sita al ordenamiento espaol entre los que se califican como de
democracia militante cosa que s hace Alemania-, al exigir determinados requisitos a
los partidos para su legalizacin y contemplar su disolucin en caso de inobservancia
de los mismos. Se entiende que existe democracia militante cuando el ordenamiento
requiere la adecuacin de la ideologa de los partidos al orden constitucional. El TC ha
dejado claro que el control que llevan a cabo las autoridades judiciales sobre un
partido a la luz de la Ley orgnica de partidos afecta a las actividades y no a los fines
del mismo, y que el respeto a los principios democrticos ha de entenderse referido al
entramado institucional y normativo de la Constitucin, por lo que cabe concluir que
no rige en Espaa la democracia militante. Sin embargo, la mayora de los autores
entienden que no cabra una reforma constitucional que sustituyese el sistema
democrtico. Vinculado con esto, se establece tambin que fuera de eso cabra
cualquier ideologa, siempre que se manifieste segn los cauces que el sistema
establece.

La disolucin de un partido, como la expulsin o abandono del mismo, no
entraa la prdida de la condicin de parlamentario o concejal, ya que su mandato
depende de la voluntad popular expresada en las urnas y no de los avatares de la vida
del partido.

La financiacin de los partidos est regulada bsicamente en la Ley orgnica
8/2007, sobre financiacin de los partidos polticos. Cabe una financiacin pblica y
otra privada. La financiacin privada tiene lugar a partir de las cuotas y aportaciones
de afiliados y simpatizantes, as como de donaciones y otros medios. Las donaciones
privadas a los partidos estn prohibidas a empresas pblicas o privadas que presten
servicios o realicen obras para las administraciones o si son annimas, y la cantidad
queda limitada si proceden de la misma persona. Buena parte de la financiacin lcita
de los partidos depende en Espaa de los poderes pblicos, los cuales atribuyen a los
partidos subvenciones por los gastos electorales teniendo en cuenta los resultados
electorales y los escaos obtenidos, o bien otras subvenciones anuales por gastos de
funcionamiento adems de otras subvenciones extraordinarias y las aportaciones que
10

puedan recibir de los respectivos grupos parlamentarios. Corresponde al Tribunal de

Cuentas el control de la actividad econmico-financiera de los partidos.
4. Instituciones de democracia directa

Las instituciones de democracia directa en Espaa son dos: el concejo abierto y
el referndum.
Concejo abierto

El concejo abierto consiste en un peculiar sistema de gobierno y administracin

municipal basado en la participacin directa de todos los vecinos del municipio, en
rgimen de asamblea, en la adopcin de las decisiones y en la eleccin del alcalde. En
estos municipios no se eligen concejales. Slo los municipios de menos de cien
habitantes, as como otros que por distintas razones aconsejen su establecimiento o
que tradicionalmente cuenten con este mtodo de organizacin, se acogern a este
sistema.
Referndum
El referndum es una forma de consulta popular en que los ciudadanos se
pronuncian sobre una cuestin poltica. Para que se puede hablar de referndum son
necesarios dos requisitos: los convocados son los ciudadanos en sentido estricto y han
de concurrir las garantas de procedimiento propias del rgimen electoral para que el
voto sea libre, igual, directo y secreto. El referndum puede ser vinculante o
consultivo. La LO 2/1980 es la que regula las distintas modalidades y procedimientos
de referndum. El mismo puede darse en 3 casos:
a) Modificacin de la Constitucin en los supuestos del 168 CE. Aqu el
referndum es obligatorio y vinculante.
b) Modificacin de la Constitucin en los supuestos del 167 CE. Aqu no se trata de
una obligacin, sino que es algo facultativo: puede solicitarse si una dcima
parte de alguna Cmara as lo solicita, y si es convocado el resultado es
vinculante.
c) En las decisiones polticas de especial trascendencia, las cuales podrn verse
sometidas a referndum consultivo de todos los ciudadanos. Estas decisiones
son objeto del Gobierno. La matizacin especial trascendencia se convierte
en un lmite importante para esta prctica. Los proyectos o proposiciones de
ley no admiten referndum. En cuanto al mecanismo que hay que seguir, se
hace a propuesta del presidente del Gobierno previa autorizacin por mayora
absoluta del Congreso de los Diputados, hecho que evidencia la preeminencia
del presidente frente al resto del Ejecutivo. Tiene un carcter meramente
consultivo y nicamente se ha empleado en dos ocasiones: para la integracin
de Espaa en la OTAN y para votar la Constitucin Europea.

11

d) Hay un cuarto supuesto en el que puede darse: para la formacin de las CCAA.
Slo se llev a cabo con Andaluca. All se consult por referndum si se quera
acceder a la autonoma. Se consigui, pero Almera no logr la mayora
absoluta, lo cual en principio llevaba a que se cerrara la posibilidad de que la
misma provincia accediera a la CA. Posteriormente se reform la ley de
referndum para que se integrase. En las CCAA, el Estatuto de Autonoma se
someti a referndum antes de su aprobacin. Las reformas de los estatutos en
algunos casos se han sometido a referndum.
Respecto a la cuestin de si es posible convocar un referndum en una CA para
una consulta popular, es posible pero tambin es necesario que se apruebe por el
Gobierno del Estado. Lo mismo ocurre con los ayuntamientos. La STC 31/2010
determina que en las consultas populares autonmicas y locales caben dos
posibilidades: a) decir que tenan carcter de referndum y someterse a aprobacin
estatal para su celebracin; b) entender que son consultas de nivel indicativo, no
sujetas a aprobacin estatal pero sin trascendencia.



















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TEMA 2.- LA CORONA

1. Configuracin constitucional de la Jefatura del Estado. rganos de la Corona

La monarqua parlamentaria racionalizada es aquella en la que la posicin, el
estatuto jurdico y las funciones y atribuciones del monarca son objeto de una
regulacin concreta y detallada por parte de las constituciones: es ste el caso espaol.
La Corona se identifica con la Jefatura del Estado, tal y como establece el artculo 56.1
CE. Se trata por tanto de un rgano con naturaleza y funciones propias que hace que
necesariamente deba diferenciarse del resto de rganos del Estado. En relacin con
todos ellos, la Corona se sita constitucionalmente en pie de igualdad. La regulacin de
este rgano se encuentra en el Ttulo II de la Constitucin.

La consideracin constitucional de la Corona como un rgano del Estado hace
necesario que se garantice un mbito de autonoma por lo que respecta a su
organizacin y funcionamiento internos. A este fin, la Constitucin contempla la
existencia de dos rganos e instituciones de apoyo a la Corona: la Casa Real y la
dotacin presupuestaria, a los que habra que aadir el patrimonio nacional, pues sirve
al efectivo cumplimiento de las funciones constitucionales del Jefe de Estado.
La Casa Real

Es uno de los rganos esenciales de apoyo a la Corona. Est regulada por Real
Decreto de 1988 y que fue modificado por ltima vez en 2006.

La existencia de la Casa Real garantiza la independencia de la Corona y el
adecuado cumplimiento de sus funciones constitucionales. Por este motivo se concibe
como el rgano auxiliar de apoyo administrativo. La Casa Real aparece como un rgano
que no se inserta en ninguna de las administraciones pblicas, y es por esta razn por
lo que se predica la independencia de su gestin y administracin. Se integra por el
jefe de la Casa Real, la Secretara General, el Cuarto Militar, la Guardia Real y un
servicio de seguridad.

El jefe de la Casa Real es directamente designado por el rey y su nombramiento
se realiza por real decreto. Sus funciones consisten en la direccin y coordinacin del
resto de empleados y servicios de la Casa Real, en ordenar y mantener sus relaciones
con el exterior; en proponer la cuanta de la dotacin presupuestaria de la Corona y en
realizar anualmente un informe que refleje el estado, coste y rendimiento de los
servicios a su cargo. En caso de ausencia, impedimento o enfermedad es sustituido por
el Jefe del Cuarto Militar.

La presencia del jefe de la Casa Real asegura la no responsabilidad regia
tambin en el mbito de libre disposicin del monarca. Los actos de disposicin,
organizacin y administracin se someten al ordenamiento jurdico, de ah que todos
ellos sean susceptibles de control jurisdiccional. Si no existiera el jefe de la Casa Real,
en virtud de las prerrogativas constitucionalmente reconocidas al rey, no sera posible
13

el control de estos actos. Es el jefe de la Casa Real el que aparece como responsable de
los actos reales en este mbito.
La dotacin presupuestaria

La CE dispone que el rey reciba una cantidad global para el sostenimiento de su
familia y Casa. De ah se desprende que nuestro ordenamiento no diferencia entre la
asignacin a la Corona y la dotacin econmica por el cumplimiento de sus funciones.
Se contiene anualmente en los PGE y propone su cuanta el jefe de la Casa Real, al que
corresponde la autorizacin y ordenacin del gasto. Las Cortes no pueden suprimir
esta dotacin, tan slo modificar su importe.
El patrimonio nacional

El patrimonio nacional est integrado por un conjunto de bienes de titularidad
estatal adscritos a la Corona, y su existencia est prevista constitucionalmente en el
artculo 132.3 de la Constitucin y regulada por la Ley 23/1982. Son todos ellos bienes
cuyo rgimen jurdico se asimila a los de dominio pblico y en consecuencia son
inalienables, imprescriptibles e inembargables, adems de estar exentos de
tributacin. Su mantenimiento y conservacin se realiza a cargo de sus propios
presupuestos previstos en los PGE y no por los medios econmicos asignados a la
Corona. La finalidad de estos bienes es el uso y servicio del rey y los miembros de la
familia real para el ejercicio de la alta representacin que la Constitucin y las leyes les
atribuyen. El rey y su familia pueden servirse de ellos pero solo estn facultados para
usarlos al no tener su titularidad, sin poder en ningn caso realizar actos de disposicin
o administracin sobre los mismos, competencias que se atribuyen al Consejo de
Administracin del Patrimonio Nacional, configurado como persona jurdico-pblica
dependiente de la Presidencia del Gobierno.
Por ltimo, hay que referirse a la familia real. Su regulacin constitucional es
extremadamente sucinta, por lo que viene regulada por dos decretos. Se identifica a la
familia real como a la familia nuclear, integrada por los hijos del rey y sus
descendientes. Otras normas se refieren a ellos para extender algunas de las
prerrogativas en las que se concreta el estatuto personal del rey, en especial la referida
a la inviolabilidad o bien para limitar sus derechos el sufragio pasivo, por ejemplo. Las
funciones que los miembros de la familia real desempean son representativas de la
Corona y ninguno de sus integrantes adquiere relevancia constitucional, salvo el
sucesor y el cnyuge del Jefe del Estado. La Constitucin prohbe taxativamente que
estos ltimos puedan asumir funciones constitucionales, excepcin hecha de la
regencia.
2. Sucesin y regencia
Sucesin

14

La Constitucin adopta una monarqua hereditaria, estableciendo un criterio

automtico de sucesin al trono, de tal manera que en ningn caso pueda quedar
vacante la Jefatura del Estado.

Las causas que abren la sucesin al trono son tasadas: el fallecimiento del
monarca y su abdicacin. Una vez concurra alguna de ellas, el artculo 57 CE establece
el orden de la sucesin regia: el monarca es sucedido por su primognito o su
representante y, en su defecto, se da preferencia en la sucesin a la lnea anterior que
a la posterior (lnea directa sobre lneas colaterales); dentro de la misma lnea se
prefiere al grado ms prximo (prioridad de las generaciones anteriores sobre las ms
jvenes) y, en el mismo grado, prevalece la sucesin del varn y, en caso del mismo
sexo, suceder la persona de mayor edad (concrecin del principio de primogenitura).
Estas reglas tienen su origen ltimo en la Ley de Partidas de Alfonso X de 1265. De esta
regulacin destacan tres reglas:
a) La primera es la preferencia del varn sobre la mujer. La razn por la que
aparece es mera inercia histrica. Todas las constituciones espaolas de
periodos monrquicos han regulado la sucesin al trono bajo el prisma de la
Pragmtica Sancin, promulgada por Carlos IV. La Constitucin no prohbe
que la mujer acceda a la Jefatura del Estado, pero slo podr hacerlo si no
existiesen varones en la misma lnea de sucesin. La pervivencia de esta
norma est siendo muy cuestionada.
b) La segunda es el supuesto de exclusin de eventuales herederos al trono y
sus descendientes cuando estas personas con derecho a suceder
contrajeran matrimonio contra la expresa prohibicin del rey y de las Cortes
Generales. Ese acuerdo de las Cortes requiere mayora de los miembros de
las cmaras, reunidas en sesin conjunta.
c) La tercera, para el supuesto en que no exista sucesor por haberse
extinguido las lneas llamadas a suceder, las Cortes Generales proveern, en
reunin conjunta, a la sucesin en la Corona en la forma que ms convenga
a los intereses del Estado. Igualmente ser este rgano quien, por medio de
ley orgnica, deber resolver todas las dudas de hecho o de derecho que
pudieran suscitarse en relacin con la sucesin o la abdicacin.
La Constitucin se refiere al sucesor a la Corona como prncipe heredero, y
dedica a tres disposiciones. Por la primera se le reconoce la dignidad de Prncipe de
Asturias. La segunda es la previsin en cuanto a la regencia. La tercera es la exigencia
juramento al alcanzar la mayora de edad. De esa regulacin no se deducen funciones
constitucionales para el prncipe heredero, a excepcin del supuesto de que el rey se
inhabilitara y aqul debiera asumir la regencia. La praxis no obstante demuestra cmo,
cada vez ms frecuentemente, el sucesor a la Corona participa activamente en el
desempeo de funciones que la Constitucin asigna expresamente al rey.
Regencia
15


La regencia es una institucin por medio de la cual est previsto que se
desempeen las funciones de la Jefatura del Estado cuando su titular est
imposibilitado para ello. Cuando as proceda, el rey seguir siendo el jefe del Estado,
pero sus funciones sern ejercidas por otra persona en calidad de regente. La Regencia
se ejerce por mandato constitucional y siempre en nombre del rey.

Se trata de un instituto de naturaleza provisional, ya que se desempear por el
tiempo que duren las causas que la motiven minora de edad o inhabilitacin del
monarca.

En el primero de estos supuestos, desempear la regencia el padre o la madre
del rey menor y, en su defecto, el pariente de mayor edad prximo a suceder en la
Corona. En el caso de la inhabilitacin, la regencia ser asumida por el prncipe
heredero, si fuera mayor de edad. Si en el momento de la inhabilitacin el prncipe
heredero fuera menor de edad, las funciones del jefe de Estado sern desempeadas
por su padre o su madre. Adems encontramos la Regencia electiva, que supone que
las Cortes Generales nombran al Regente (o regentes, puede ser colectiva con 3 o 5
personas), supuesto que tiene naturaleza subsidiaria para casos en los que no hubiera
ninguna persona llamada a ejercer la Regencia conforme a las reglas anteriores.

En cuanto a las causas que provocan la inhabilitacin regia, los supuestos y
causas de inhabilitacin deben circunscribirse nicamente a las situaciones de
incapacidad contempladas en nuestro ordenamiento jurdico que afecten a los
supuestos de la condicin civil de las personas. Si bien el monarca debe someterse al
ordenamiento jurdico y puede inhabilitarse por la concurrencia en alguna de las
causas en l establecidas, la posicin del rey y sus funciones vienen directamente
otorgadas por la Constitucin, a la que en todo caso debe someterse y respetar en el
desempeo de sus funciones. De ah que puede entenderse que el rey se inhabilitara
igualmente por el incumplimiento de sus funciones constitucionales o por el
desempeo de las mismas sin la diligencia debida.

La CE exige dos requisitos para ser regente: ser nacional espaol de nacimiento
y mayor de edad. En el supuesto de que no hubiera ninguna persona a quien
correspondiera la regencia, sern las Cortes Generales, con acuerdo adoptado por
ambas cmaras reunidas en sesin conjunta, las competentes para realizar el
nombramiento de la persona o personas que desempearn la regencia. El rgimen de
incompatibilidades del regente, por la naturaleza de sus funciones, se debe concluir
con la incompatibilidad del desempeo de la regencia con cualquier otro cargo,
pblico o privado, o representacin poltica.

No hay que confundir la funcin pblica de la Regencia con la funcin privada
de Tutela del Rey menor. Esta ltima es testamentaria no hay consenso acerca de si
es un acto que exija refrendo-, en defecto de nombramiento testamentario ser el

16

padre o madre del Rey menor mientras permanezcan viudos y subsidiariamente la

designacin corresponder a las Cortes.
3. Estatuto del rey. Irresponsabilidad y refrendo
Estatuto del rey
La titularidad de la Jefatura del Estado supone una serie de consecuencias que
afectan al estatuto personal del rey y de su familia: atribucin de ciertos ttulos,
privilegios econmicos como no pagar impuestos o limitacin de algunos derechos
como el de participacin poltica. Tambin supone una serie de prerrogativas que se
predican de la persona del rey en cuanto jefe del Estado, como son la inviolabilidad y la
no responsabilidad.
La inviolabilidad del rey tiene dos significados diferentes. Por una parte
constituye una especial proteccin jurdica de su persona como fundamento de una
proteccin penal reforzada. El ordenamiento penal prev una proteccin especial para
los casos de comisin de los delitos ya sean frustrados, en grado de tentativa,
conspiracin o provocacin- contra el Jefe de Estado o su familia.
Por otra parte la inviolabilidad del rey se entiende como sinnimo de
inmunidad total frente a las leyes penales, sancionadoras o civiles. As, el monarca no
puede ser detenido ni juzgado, y tampoco puede actuar en calidad de testigo. El rey es
igualmente inmune a la jurisdiccin de polica y no puede ser objeto de imposicin de
sanciones o multas. En relacin con la jurisdiccin civil, el monarca queda exento de la
misma tanto por los actos que realice en el ejercicio de sus funciones constitucionales,
como por aquellos otros que pueda desempear en la actuacin de esa esfera de libre
actuacin.
Irresponsabilidad y refrendo

As como la inviolabilidad alude a la persona del rey, la irresponsabilidad se
predica de sus actos. Es esta una prerrogativa consustancial a la misma naturaleza de
las monarquas. En un estado de derecho aparece como una norma excepcional de la
regla general en virtud de la cual todos los poderes pblicos son responsables. Esta
excepcionalidad se fundamenta en la ausencia de poderes efectivos del monarca,
puesto que no puede adoptar decisiones con efectos jurdicos en el orden
constitucional. Para garantizar esta no responsabilidad, la CE introduce el instituto del
refrendo.

El refrendo es un acto por el cual una autoridad del Estado se hace responsable
de las actuaciones del monarca. Como normalmente el acto regio se manifiesta por
escrito, el refrendo vendr representado por la contrafirma del rgano legitimado que
acompaa a la firma del rey. Tambin el refrendo puede exteriorizarse mediante una
manifestacin positiva o presencial del rgano legitimado que acompae una
actuacin del rey, lo que se conoce como refrendo tcito o implcito. Es posible hablar
17

tambin de refrendo presunto, que supone una presuncin general de que el Gobierno
cubre con su responsabilidad la actuacin del Jefe del Estado

Los sujetos legitimados para refrendar son el presidente del gobierno y los
ministros. Excepcionalmente el presidente del Congreso de los Diputados puede
refrendar en determinados supuestos: la propuesta de candidato a la Presidencia del
Gobierno, su nombramiento y la disolucin de las Cortes y posterior celebracin de
elecciones. Esta enumeracin constituye una lista cerrada. El TC ha rechazado que el
sujeto que refrenda haya de ser el rgano por cuya iniciativa o propuesta se formaliza
el acto regio. Cualquier otra forma de refrendo de la establecida en el artculo 64 CE o
que no encuentre su fundamento en l debe ser considerada inconstitucional.

Los actos exentos de refrendo van disminuyendo, de tal forma que se someten
a refrendo todos los actos que realice el rey en desempeo de sus atribuciones
constitucionales. Dicho de otro modo, los actos sometidos a refrendo son todos
aquellos con una proyeccin externa al mbito de autonoma del rgano de la Corona
y que se configuran como actos con eficacia jurdica y no meramente poltica.
Asimismo, estn exentos de refrendo los actos personalsimos del rey. La Constitucin
hace referencia a un solo acto cuya actuacin no se sujeta el refrendo: el del
nombramiento y relevo de los miembros civiles y militares de la Casa Real, si bien es
cierto que estas personas deben contar en la prctica con el visto bueno del Gobierno.
Igualmente, el rey puede realizar otros actos, en calidad de jefe del Estado, derivados
de la naturaleza de sus funciones simblicas. Se tratan de actos regios que, pese a su
trascendencia pblica, proyectan su eficacia en el mbito poltico. En estos supuestos
la actuacin del rey no est sometida a refrendo.

Los efectos del refrendo deben considerarse desde una doble perspectiva:
como acto que dota de validez al acto regio y como traslaticio de responsabilidad del
rey al rgano que refrenda.

El refrendo constituye un instituto autnomo en el proceso de formacin de los
actos jurdicos de tal manera que su existencia dota de validez al acto refrendado. El
sujeto que refrenda el acto del rey se limita, con su firma o actuacin, a responder de
la adecuacin de este acto del monarca al ordenamiento jurdico constitucional. As el
refrendo pierde su significacin originaria: no constituye una aceptacin por los
rganos refrendantes de la decisin adoptada por el monarca, ya que la voluntad del
rey es irrelevante. El refrendo constituye desde esta perspectiva un acto debido.

Tambin el refrendo supone el desplazamiento de la responsabilidad del rey a
los signatarios de sus decisiones, es decir, la asuncin de la responsabilidad de los
actos del rey por los rganos que los refrendan.
4. Funciones regias

Las funciones del monarca son las explicitadas en el artculo 56.1 CE y definen la
naturaleza del rgano constitucional de la Jefatura del Estado, conformndolo como
18

rgano simblico de la unidad y permanencia del Estado y de arbitrio y moderacin del

funcionamiento regular de las instituciones.
Jefe del Estado

La CE se refiere al rey como Jefe del Estado, lo cual significa que es un rgano
estatal constitucional. Este carcter de rgano constitucional comporta que ha de
tener una funcin materialmente autnoma y que en su ejercicio el Rey no puede
estar subordinado a otro rgano constitucional, pues est situado en una posicin de
paridad jurdica. De ah que, aunque la funcin del Rey solo consista en perfeccionar la
expresin de la voluntad de otro rgano constitucional, la accin del Monarca resulta
indispensable e insustituible. Por otro lado, aunque sea jurdicamente igual a los
dems rganos constitucionales, al Rey, como Jefe del Estado, le corresponde una
posicin de mayor dignidad formal, honorifica y protocolaria.
Smbolo de la unidad y permanencia del Estado

La Constitucin atribuye al rey la funcin de simbolizar la unidad y permanencia
del Estado. El rey no se identifica con el Estado, nicamente simboliza su unidad. El
ejercicio de esta funcin se proyecta en un mbito interior del propio Estado y en otro
de las relaciones con el exterior.

Desde la perspectiva interna, en un estado descentralizado el rey simboliza su
unidad, as como la integracin en el mismo de las nacionalidades y regiones que lo
componen. No puede aceptarse que esta funcin pueda ser concretada en otra
hipottica de unificar al Estado y a sus poderes, simplemente simboliza la unidad y
permanencia del Estado. Tambin el rey simboliza la permanencia del Estado en el
tiempo, es decir, simboliza la continuidad de la institucin estatal ms all del
pluralismo y las diferentes opciones sociopolticas expresadas en el seno de sus
instituciones. Para el efectivo cumplimiento de esta funcin, la CE asigna al rey una
serie de atribuciones como son la del nombramiento del presidente de una CA, el
nombramiento y cese del presidente del Gobierno, el nombramiento de altas
autoridades del estado, el mando supremo de las FFAA o el alto patronazgo de las
reales academias.

Desde una perspectiva internacional, el rey simboliza la unidad del poder
estatal hacia el exterior. Los actos que realice el rey en el mbito internacional son
actos del Estado, el rey exterioriza la manifestacin de la voluntad del Estado.
Arbitraje y moderacin del funcionamiento regular de las instituciones

Esta es una funcin cuya formulacin constitucional aparece rodeada de una
gran ambigedad. Una interpretacin meramente literal indica que es una efectiva
capacidad decisoria del monarca en relacin con el resto de poderes del Estado. Pero
es esta una tesis que debe ser rechazada. El ejercicio de esta funcin debe ser
proyectado al mbito de sus atribuciones, no slo las constitucionales, sino tambin
19

los actos no contemplados como los mensajes regios, las entrevistas con los diversos
lderes polticos. En este mbito de lo poltico es cuando se demuestra que el arbitraje
y la moderacin que est llamado a realizar el rey despliegan su mxima virtualidad,
adquiriendo pleno significado constitucional la auctoritas regia. Esta funcin
moderadora consiste en la magistratura de influencia que al Monarca corresponde
ejercer.
Alta representacin del Estado en las relaciones internacionales

El artculo 56.1 CE tambin atribuye al Rey la ms alta representacin del
Estado espaol en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su
comunidad histrica. Se trata de dos competencias que tienen distinta naturaleza:
jurdica la primera y poltica la segunda. Que el rey sea el principal representante del
Estado corresponde con un criterio general del Derecho Internacional. La especial
referencia a la funcin internacional del Rey con las naciones de la comunidad histrica
de Espaa no significa que la CE otorgue al rey un apoderamiento jurdico adicional,
sino que reconoce la funcin simblica de la Corona como vnculo histrico con los
pueblos que formaron parte de la Monarqua Espaola.
Garante de la Constitucin

Esta funcin se refleja en la frmula del juramento que debe prestar al ser
proclamado ante las Cortes Generales, de guardar y hacer guardar la Constitucin. Esta
funcin tiene dos significados complementarios.
Por un lado es una consecuencia de la vinculacin general de los poderes
pblicos a la Constitucin, que en este caso adquiere un cariz especial porque al Rey le
competen los principales actos del Estado, culminando en cada caso el procedimiento
constitucional correspondiente. Por consiguiente, al rey le corresponde garantizar la
regularidad formal del mismo e impedir los actos que lo vulneren, al menos en sus
aspectos esenciales. Esto no supone considerar al Rey como tutor de la regularidad
formal de los actos, ni mucho menos como rgano encargado del control preventivo
de su contenido.
Por otro lado, el Rey viene configurado como garante de la Constitucin por su
posicin en relacin con las Fuerzas Armadas, que tienen encomendada la defensa del
ordenamientos constitucional (art. 8 CE). Se trata de un mando eminente, institucional
e indirecto.
Naturaleza de las funciones regias

En el contexto de una monarqua parlamentaria, las funciones del rey son
funciones propias que la Constitucin le asigna expresamente. Las funciones regias
son, en nuestro ordenamiento constitucional, inherentes al rgano constitucional de la
Jefatura del Estado. No tienen naturaleza residual.

20

Por esta razn estamos tambin ante funciones tasadas, pues no se puede
hacer referencia a otras funciones del rey distintas de las que la Constitucin establece
de forma expresa, sin poder el legislador ampliarlas o atribuir otro significado que el
que ya poseen en su positivacin constitucional. No obstante, el rey puede realizar
otros actos que, sin estar contemplados en el texto constitucional, sirvan igualmente al
cumplimiento de estas funciones. En ambos caso son actuaciones que el monarca
realiza como jefe del Estado, pero se diferencian en su rgimen jurdico constitucional.
Las atribuciones constitucionalmente asignadas al rey son actos debidos,
sometidos a refrendo, que el monarca debe realizar cuando se den las condiciones
para ello. No cabe en relacin con ellos que el monarca pueda interponer un veto, esto
es, negarse a su efectivo cumplimiento. La figura del veto no ha sido contemplada en
nuestro texto constitucional. Es ms, la Constitucin no contempla eventuales
supuestos de incumplimiento y, de producirse, estaramos ante una grave crisis
poltico-constitucional, con la salida ms visible de inhabilitar al rey.
Otra cuestin es si el rey est facultado para negarse a cumplir con sus
atribuciones constitucionales ante la existencia de vicios formales o materiales en la
decisin que debe formalizar. En caso de vicios formales manifiestos, el monarca
podra comunicar al rgano que ha adoptado la decisin la existencia de tales defectos.
Pero si el rgano se niega a corregirlos, el monarca debera cumplir con su atribucin.
Cuando la decisin adolece de vicios materiales, el rey no podra ni siquiera ejercer su
auctoritas ya que en este contexto se encuentra obligado constitucionalmente a
ejercer su atribucin constitucional.

21

TEMA 3.- LAS CORTES GENERALES

1. Caracteres y estructura del poder legislativo

El Parlamento en Espaa recibe el nombre de Cortes Generales, con el que se
apela al Congreso de los Diputados y al Senado. El artculo 66 CE afirma que las Cortes
Generales representan al pueblo espaol y estn formadas por el Congreso de los
Diputados y el Senado, para aadir que ejercen la potestad legislativa del Estado,
aprueban sus presupuestos, controlan la accin del Gobierno y tienen las dems
competencias que les atribuya la Constitucin.

Dos son los elementos centrales que permiten explicar la posicin
constitucional de las Cortes Generales: su carcter de rgano constitucional y su
carcter de rgano representativo del pueblo espaol.

Las Cortes Generales son un rgano constitucional y, por tanto, un poder
constituido sujeto a la Constitucin. Es usual utilizar la expresin poder legislativo
como sinnima de Parlamento para destacar que las Cortes Generales son el titular
de una de las funciones de la teora clsica de la divisin de poderes, aunque tambin
lleva a cabo otras funciones. Hay que destacar las relaciones que mantienen las Cortes
con el gobierno propias del sistema parlamentario- y que el principal acto normativo
del Parlamento la ley- est sujeto al control del TC.

El elemento que caracteriza y singulariza la posicin constitucional de las Cortes
es su conexin directa con el pueblo espaol, que es el titular de la soberana. Las
Cortes son el nico rgano constitucional en el nivel estatal con una legitimacin
democrtica directa derivada de la celebracin de elecciones. Este hecho ha llevado a
muchos autores a entender que el Parlamento es la institucin central y preeminente
en los pases que adoptan esta forma de gobierno. No obstante, tal premisa ha ido
matizndose en los sistemas parlamentarios modernos para limitar jurdicamente al
Parlamento y para establecer en el Gobierno la direccin poltica del pas.

La idea de representacin supone la existencia de dos sujetos, uno que acta
en nombre del otro, y la imputacin de la actividad del segundo al primero. En la
representacin poltica hay especifidades con relacin a los sujetos, al objeto de la
representacin y a su marco de referencia. En el contexto espaol, el sujeto
representado es el pueblo espaol, el sujeto representante es un rgano constitucional
que acta y toma decisiones en nombre del pueblo y el objeto de la representacin no
se circunscribe a un asunto concreto.

La representacin poltica es el punto de conexin entre las ideas de Estado y
pueblo. En el plano terico hay que ligar la idea de representacin con las ideas de
soberana y de democracia. El ejercicio diario de la soberana corresponde al
Parlamento, que opera tras la materializacin del derecho de sufragio, lo que implica
que son la plasmacin institucional de la democracia. La idea de representacin
22

poltica tiene como efecto en el Estado el hecho de actuar como fuente de legitimacin
del poder poltico.

Otra caracterstica las Cortes Generales es su inviolabilidad, que garantiza la
posicin del Parlamento como institucin y le asegura una situacin de tranquilidad
institucional para el ejercicio de sus funciones, por lo que constituye una garanta
institucional necesaria.

Tambin es destacable el principio de autonoma parlamentaria, consagrado en
el artculo 72 CE. Se trata de una manifestacin de la bsqueda por parte del
Parlamento de un espacio de no injerencia del resto de poderes. Por ello ha sido
calificada como prerrogativa constitucional al servicio de su independencia frente a
eventuales injerencias de otros poderes del Estado. En Espaa no se puede hablar de
soberana parlamentaria: a pesar de que existen actos calificados como interna
corporis acta que por su naturaleza resultaran excluidos del conocimiento y control
por parte de los tribunales, lo cierto es que todas las normas con valor de ley que
aprueban las Cortes son impugnables ante el TC, todos los actos que afecten a
derechos fundamentales son objeto de recurso de amparo, entre otras muchas
medidas de control. Por todo ello es mejor hablar de autonoma parlamentaria que de
soberana parlamentaria.

Pasando a la estructura de las Cortes, empezar diciendo que las Cortes son un
rgano constitucional complejo formado por dos rganos con funcionamiento propio y
autnomo: el Congreso de los Diputados o cmara baja- y el Senado o cmara alta.
En Espaa, la mayora de las constituciones histricas siguieron la estela del
bicameralismo con tintes de privilegios estamentales. En cambio, las dos
constituciones ms progresistas para su momento la de 1812 y la de 1931-
establecieron un parlamento unicameral.

El sistema bicameral es imperfecto porque las funciones de cada una de las
cmaras no son simtricas. Y la asimetra en las funciones de las cmaras sucede por
dos motivos: porque slo interviene el Congreso o porque cuando intervienen las dos
cmaras existe una preeminencia de la cmara baja, que silencia la actuacin del
Senado en muchos casos.

En cuanto a las situaciones en las que se da intervencin exclusiva del
Congreso, se produce en la eleccin del presidente del Gobierno y en la relacin de
confianza que crea; tambin en la convalidacin de decretos-leyes, en la autorizacin
de la celebracin de referndum consultivos y en las medidas referentes a los estados
de excepcin, alarma y sitio. En lo respectivo a las situaciones en las que intervienen
ambas cmaras con preeminencia de la cmara baja destaca el procedimiento
legislativo y la autorizacin de tratados internacionales. Constitucionalmente se
contempla un supuesto de intervencin exclusiva del Senado, el de la va coactiva para
las CCAA, situacin que en la prctica nunca se ha planteado.
23

2. Composicin: el sistema electoral del Congreso de los Diputados y del Senado

El artculo 68 de la Constitucin permite un Congreso de los Diputados formado
por un mnimo de trescientos diputados y un mximo de cuatrocientos, punto que
concreta la LOREG al determinar el nmero en trescientos cincuenta. La propia CE
establece que la circunscripcin es la provincia y que Ceuta y Melilla estarn
representadas por un diputado. El total de escaos se debe distribuir por tanto entre
las diversas circunscripciones. La CE ya asigna uno a Ceuta y otro a Melilla, a la vez que
reclama una asignacin inicial mnima a cada circunscripcin actualmente la LOREG
asigna dos diputados. El resto de diputados -248- se distribuye entre las provincias en
proporcin a la poblacin. La votacin de los ciudadanos se realiza en cada provincia
mediante listas completas y ordenadas o cerradas y bloqueadas, es lo mismo-
presentadas por los partidos polticos, coaliciones, federaciones o agrupaciones de
electores.

El nmero de senadores es variable, pues parte de ellos depende de la
poblacin de cada CA. En cada provincia se eligen cuatro, en las circunscripciones
insulares se escogen uno o tres en funcin del tamao y en las ciudades autnomas
son elegidos dos, lo que hace un nmero fijo de 208 senadores. La forma de voto es
completamente diferente a la del Congreso: los electores votan en una lista abierta
marcando a los candidatos que son de su agrado, pudiendo hacer las combinaciones
que deseen respetando el mximo de asignaciones. En las circunscripciones de las
ciudades autnomas y de las islas pequeas rige un sistema electoral mayoritario
porque los candidatos ms votados obtienen el escao, mientras que en las islas
mayores y en las provincias rige un sistema mayoritario corregido, porque se impide
que un mismo partido acapare todos los puestos a elegir. La correccin se consigue
mediante la forma de voto: cada elector puede designar un mximo de tres candidatos
en las provincias o dos en las islas grandes. Adems de los senadores elegidos por los
ciudadanos, el Parlamento de cada CA designa un mnimo de un senador, nmero
incrementado en uno ms por cada milln de habitantes, lo que provoca que el
nmero total de senadores sea variable.

La representacin mayoritaria del Congreso de los Diputados se magnifica en el
Senado, en contra de lo buscado por los constituyentes, que queran que hubiese
contrapeso. Por tanto, el partido mayoritario en el Congreso lo ser por regla general
an ms en el Senado.
3. Organizacin de las cmaras y estatuto de sus miembros
rganos de gobierno

Para que el alto nmero de componentes y el carcter deliberante no impidan
el cumplimiento de las funciones de las cmaras, stas han de estar dotadas de una
estructura idnea. A tal efecto, se dotan de rganos de gobierno y de rganos de

24

funcionamiento. Los rganos de gobierno de las Cmaras son el Presidente, la Mesa y

la Junta de Portavoces.
a) El presidente. En Espaa el presidente del Congreso y el del Senado tienen
una posicin eclctica en tanto que han pertenecido a la mayora a la que
apoyan y con la que votan, pero mantienen una posicin de cierta
neutralidad e imparcialidad, en tanto que son la mxima autoridad de la
cmara, aseguran el cumplimiento de las normas del debate, mantienen el
orden y tienen la representacin institucional del conjunto de la cmara. Es
esencial cierta imparcialidad porque esta figura hace cumplir el reglamento,
interpretndolo en caso de duda y suplindolo en caso de omisin aunque
si al suplir se quiere ir ms all de una aplicacin concreta es necesario el
asentimiento de la mesa respectiva y tambin de la Junta de Portavoces en
el caso del Congreso. El presidente tambin ejerce ciertas funciones de
orden administrativo respecto de la administracin parlamentaria. El
presidente es elegido por los propios miembros de la Cmara en la sesin
constitutiva de la misma mediante votacin en papeletas en las que cada
parlamentario escribe un nombre. En la primera votacin resulta necesaria
la mayora absoluta, y en su defecto quien tenga mayor nmero de votos en
segunda votacin.
b) La Mesa es el rgano rector de cada cmara, con funciones de gobierno
interno respecto a la administracin parlamentaria dirige los diversos
departamentos y servicios de la cmara y ejecuta su presupuesto-, pero
tambin ejerce funciones relacionadas con el funcionamiento de la
maquinaria parlamentaria de cada cmara califica los escritos,
documentos e iniciativas, ordena su tramitacin y publicacin, fija los
calendarios de actividades y coordina los trabajos de los distintos rganos.
Es un rgano colegiado formado por el presidente de la cmara, los
vicepresidentes (cuatro en el CD y dos en el Senado) y los cuatro
secretarios. La forma de eleccin prevista permite en ambos casos la
presencia de ms de un grupo parlamentario en la Mesa, aunque la
presencia de grupos pequeos slo se produce cuando los grupos grandes
les ceden parte de sus puestos. Se elige tambin en la sesin constitutiva de
las Cmaras por el sistema de papeletas en las que cada parlamentario slo
puede escribir un nombre para cada cargo, siendo designados por orden
sucesivo los que obtengan mayor nmero de votos. Este sistema de voto
limitado implica que la Mesa sea una representacin plural, impidiendo que
la mayora pueda imponer su criterio en la organizacin de los trabajos de
las Cmaras.
c) La Junta de Portavoces. Si la Mesa y en ciertos casos el presidente se
preocupan bsicamente de cuestiones administrativas y de tramitacin de
asuntos parlamentarios, las decisiones ms polticas relacionadas con la
25

vida parlamentaria las deben tomar despus de escuchar a la Junta de

Portavoces, un rgano de composicin y funciones estrictamente polticas.
Es el rgano de reunin de los diversos portavoces de los grupos
parlamentarios, bajo la presidencia del presidente de la cmara. Sus
decisiones se adoptan por consenso o en funcin del criterio del voto
ponderado con relacin al peso del grupo en el Pleno. A las reuniones de la
Junta puede asistir un representante del Gobierno, con voz pero sin voto. El
Presidente ostenta la Presidencia de la Junta de Portavoces. Algunas de sus
funciones son fijar o modificar el orden del da del Pleno de acuerdo con el
Presidente- y adopta las decisiones de carcter ms eminentemente
poltico, como incluir en el orden del da un asunto que no haya cumplido
los trmites previstos.
Otros rganos
Junto a sus rganos de gobierno, las Cmaras cuentan tambin con otros
rganos como son los rganos de produccin parlamentaria el Pleno, las comisiones,
las subcomisiones y las ponencias- y cabe tambin destacar los grupos parlamentarios
y la Diputacin Permanente.
a) El Pleno. Es el ms importante rgano de funcionamiento de las Cmaras.
Est constituido por la totalidad de los miembros de la Cmara, y es en su
seno donde, en principio, tiene lugar la discusin y aprobacin de los actos
parlamentarios, debido a que sus reuniones tienen mayor repercusin.
Precisamente por ello se reservan a l las funciones y debates de ms
hondo contenido poltico. Al Pleno, adems de sus miembros, que son la
totalidad de los parlamentarios de la correspondiente Cmara, pueden
asistir tambin los miembros del Gobierno, que ocupan su lugar en el banco
azul y cuentan con voz pero no con voto, salvo que sean miembros de la
Cmara. Excepto las personas citadas y los funcionarios, nadie puede
acceder a la Sala de Sesiones sin la autorizacin del Presidente. Los Plenos
se celebran durante los periodos de sesiones, pero pueden celebrarse
plenos extraordinarios en los supuestos constitucionalmente previstos. Las
fechas son fijadas por la Mesa de la Cmara al principio de cada periodo de
sesiones, pero pueden alterarse.
b) Las comisiones. El regular funcionamiento de los Plenos no sera posible sin
el concurso de las comisiones. Son estos rganos los que acometen el
trabajo de base de la Cmara, pues discuten con minuciosidad los proyectos
y proposiciones de ley y es tambin all donde tiene lugar el debate tcnico.
Su funcin es especialmente importante pues el producto de su actividad
Dictamen- no slo es la base del trabajo del Pleno sino en ocasiones el que
ser aprobado por ste. En algunos supuestos pueden adoptar competencia
legislativa plena, sin que tengan que pasar esas leyes por el Pleno, siempre
26

que no afecten a determinadas materias. Las Comisiones pueden ser de

varias clases. Las que realmente constituyen un rgano ordinario de la
Cmara son las Comisiones Permanentes legislativas, cada una de las cuales
tiene asignada un rea de competencia que se corresponde grosso modo
con un Ministerio o rea de accin poltica. Hay otras comisiones
permanentes de carcter no legislativo, algunas de las cuales son de ndole
administrativa o gestora y otras de control. Adems, las Cmaras pueden
crear Comisiones de Investigacin para asuntos de inters pblico. La
composicin de las Comisiones est presidida por el criterio de lograr una
reproduccin del Pleno a escala reducida, tanto en la proporcin de la
composicin como en sus rganos de funcionamiento Mesa y Presidente
con funciones anlogas a las de la Cmara. Su funcin bsica es la de
conocer los proyectos o proposiciones de ley en tramitacin y elaborar
sobre ellos un Dictamen. Por ltimo existen tambin Comisiones
parlamentarias no permanentes o Comisiones Especiales, constituidas por
Acuerdo del Pleno para un objeto concreto.
c) Las subcomisiones. Son un rgano interno de una comisin para la
preparacin y el estudio de un tema determinado. Son rganos colegiados
con presencia de los diferentes grupos.
d) Las ponencias. Se utilizan como rgano de preparacin del trabajo
legislativo de la comisin, que estudia un proyecto o proposicin de ley en
detalle. Como se renen a puerta cerrada y con representacin de todos los
grupos, son uno de los mbitos adecuados para la negociacin y transaccin
polticas. Tambin se utilizan para preparar la discusin de otros asuntos, a
semejanza de las subcomisiones.
e) Los grupos parlamentarios. Son agrupaciones de parlamentarios,
constituidos sobre la base de la coincidencia poltica de los mismos, a los
que los reglamentos otorgan unas funciones y reconocen unas facultades y
que son bsicos para el correcto funcionamiento de las Cmaras. Su
finalidad es representar en la Cmara a una lnea poltica e ideolgica
determinada y expresar su posicin, organizar y articular a los miembros
que la integran, asistir a stos en sus labores parlamentarias, coordinar
estas ltimas y organizar y simplificar la vida parlamentaria. Se forman
voluntariamente siempre que concurran dos voluntades: la del
parlamentario y la del grupo al que quiere adherirse, aunque lo normal es
que se agrupen en un mismo grupo quienes han concurrido en las
elecciones por el mismo partido. La incorporacin a un grupo es
reglamentariamente obligada, de suerte que quienes no se adhieren a
ninguno quedan integrados en el Grupo Mixto. El mnimo de miembros es
de quince diputados o diez senadores, aunque hay correctivos segn el
nmero de escaos y porcentaje de votos obtenidos con el fin de posibilitar
27

un grupo propio a partidos de mbito inferior al nacional. En teora el

cambio de grupo es libre, pero para evitar el transfuguismo se han
introducido limitaciones temporales que lo dificultan. Las funciones de los
grupos son de dos rdenes: unas de carcter interno no previstas
reglamentariamente, como la definicin de la poltica parlamentaria; otras
s recogidas tales como contribuir a la composicin de los rganos de
gobierno. Tendemos a equiparar grupos parlamentarios y partidos polticos.
Pero no es una equiparacin total porque:
1) Cabe la posibilidad de que a un grupo parlamentario formado
por representantes de un partido se adscriban parlamentarios
representantes de otros partidos, con el consentimiento del
Portavoz del grupo. Lo que no cabe es la posibilidad de que se
formen dos grupos distintos con personas que procedan de una
misma candidatura o partido.
2) No cualesquiera pueden formar un grupo parlamentario, dado
que se exige un mnimo de Diputados (10 en el Senado y 15 en el
Congreso). *Excepcin en el CD: 15% de votos en una
circunscripcin o 5% votos nacionales**Otros grupos con
Diputados suficientes pueden prestar Diputados a otros grupos
para que se formen, y despus vuelven a su grupo original. Es
fraude de ley pero se hace*.
En el caso del Senado se establece la posibilidad de existencia de grupos
territoriales. Se entiende en el caso de senadores elegidos por la misma CA
(los que elige la Asamblea Legislativa). Requisitos: 10 senadores. Es
imposible que existan dado que ninguna CA elige ms de 9 senadores. Por
ello existen las agrupaciones territoriales (3 senadores elegidas por la
Asamblea de la CA). No tienen un funcionamiento permanente, sino que
intervienen en cuestiones vinculadas exclusivamente a la actividad de las
CCAA, en concreto en una Comisin especfica (la Comisin General de las
CCAA), pero apenas se rene.
f) La Diputacin Permanente. Es un rgano de funcionamiento de
caractersticas singulares que permite actuar a las Cortes cuando estas no
estn en periodo de sesiones. Se ha previsto para cubrir los vacos que se
producen en las vacaciones parlamentarias entre periodos de sesiones- y
en el tramo que media entre la disolucin de las Cmaras y la constitucin
de las nuevas. Para evitar que se produzca un largo periodo de tiempo sin
rganos parlamentarios se acude a la tcnica de la prorrogatio, una ficcin
jurdica en cuya virtud el mandato cado se considera persistente hasta que
surja uno nuevo. La diputaciones permanentes hay una para el Congreso y
otra para el Senado- habrn de contar al menos con veintin miembros,
28

que representan a los grupos parlamentarios en proporcin a su

importancia numrica y son designados por ellos. Estn presididas por el
Presidente de la Cmara.
Las funciones de la Diputacin Permanente varan segn las ejerza en
periodo de vacaciones o ya disuelta la Cmara, y son distintas tambin
segn se trate de Congreso o Senado. Durante las vacaciones
parlamentarias su principal funcin es convocar los Plenos extraordinarios,
siempre que la Diputacin Permanente lo considere pertinente, pero es
obligada para la convalidacin de decretos-leyes y los estados
excepcionales. Adems de esta funcin, ha de velar por los poderes de la
Cmara. En los supuestos de disolucin de las Cmaras las Diputaciones
Permanentes siguen ejerciendo sus funciones hasta la constitucin de las
nuevas, y su misin es suplir a la Cmara en circunstancias previstas
expresamente en el texto constitucional asume las funciones del Congreso
en relacin con los estados excepcionales y en relacin con la convalidacin
de decretos-leyes. Los miembros de las Diputaciones Permanentes siguen
ostentando sus prerrogativas hasta la constitucin de las nuevas Cmaras.
Cuando tal constitucin tenga lugar, las Diputaciones Permanentes deben
rendirles cuentas de su actuacin.
Otros aspectos

Los periodos de sesiones son los periodos del ao en los que cada Cmara se
puede convocar y reunir. Existen dos periodos ordinarios de sesiones: de septiembre a
diciembre el primero y de febrero a junio el segundo. Es posible la celebracin de
sesiones extraordinarias. Dentro de cada periodo se celebran diversas sesiones, con un
orden del da preestablecido. La reunin es la parte de una sesin que se desarrolla en
un da natural.

El qurum es la exigencia de un mnimo de parlamentarios reunidos que
posibilite la validez de las decisiones del rgano. El qurum de constitucin y de
deliberacin no es necesario, basta la presencia del presidente o un vicepresidente, un
secretario y alguien con el uso de la palabra. El qurum de votacin s es necesario,
pues para adoptar acuerdos es necesario que las cmaras cuenten con la asistencia de
la mayora de sus miembros. No hay que confundir qurum de votacin y qurum de
aprobacin, que es el porcentaje de voto necesario para adoptar un asunto (ley, ley
orgnica).

La publicidad de las sesiones es un principio general. Se consigue mediante la
existencia de boletines oficiales y diarios de sesiones. Actualmente existe tambin la
emisin de sesiones en directo por Internet. No obstante, es posible determinar que
una sesin del Pleno no sea pblica por ejemplo suspensin de uno de sus miembros-
y cada cmara puede declarar no pblica secreta- una sesin por mayora absoluta. A

29

las sesiones de las comisiones no asiste pblico, slo representantes de los medios de
comunicacin, excepto a las de carcter secreto.

Antes de producirse una votacin, el asunto es debatido de forma
contradictoria, ya sea mediante el posicionamiento de los diferentes grupos o
mediante turnos a favor y en contra. La regla general es la votacin por mayora simple
(ms votos a favor que en contra sin contar abstenciones ni ausencias, siempre que
haya qurum). Slo cuando est expresamente establecido en los reglamentos de las
cmaras o en la Constitucin se podrn requerir otras mayoras, como la absoluta (la
mitad ms uno del total de miembros como mnimo) la de tres quintos o la de dos
tercios (reforma constitucional por procedimiento agravado). Los acuerdos se toman
por asentimiento sin ningn miembro discrepa lo que implica ausencia de votacin- o
mediante votacin, ya sea ordinaria, pblica por llamamiento o secreta.
Prerrogativas colectivas de las Cmaras y estatuto de sus miembros

Para el correcto desempeo de la funcin representativa, los Parlamentos
democrticos dotan a las Cmaras y a sus integrantes de una serie de exigencias y
prerrogativas. Unas y otras estn encaminadas a proporcionar a los representantes del
pueblo las atribuciones y garantas precisas para poder desarrollar su funcin sin
interferencias. Por lo general, estas garantas guardan relacin con las luchas entre
poderes propias de la formacin del Estado constitucional, de ah que algunas de ellas
puedan parecer injustificadas en la situacin actual. No obstante, su carcter de
prerrogativa y no de privilegio viene dado por el hecho de que no estn previstas como
beneficio o atributo del parlamentario, sino como instrumentos que garantizan la libre
formacin de la voluntad de las Cmaras. Es por ello que son irrenunciables por el
parlamentario, y slo la Cmara puede disponer de la prerrogativa.
Las prerrogativas colectivas de las cmaras son la autonoma reglamentaria, la
autonoma administrativa y presupuestaria y la inviolabilidad. Esta ltima caracterstica
impide que pueda exigirse a las Cortes responsabilidad alguna en razn de sus
actuaciones parlamentarias, e impide tambin que las Cortes sean demandadas o
querelladas o aun citadas como testigo, por tales actuaciones. Esta previsin
constitucional debe ser conectada con la contenida en el artculo 77.1 CE, que prohbe
expresamente la presentacin de peticiones a las Cmaras por medio de
manifestaciones ciudadanas, as como con la prohibicin y sancin penal de
manifestaciones ante las Cmaras cuando estas se encuentren reunidas (art. 494 CP) y
con las normas penales relativas a los intentos de entrar indebidamente, con o sin
armas, en las sedes de las Cmaras (493 y 494 CP). La inviolabilidad de las Cortes se
manifiesta, en fin, en la proteccin penal de las mismas frente a cualquier intento de
perturbar su funcionamiento o coaccionar a sus integrantes (arts. 496 a 498 CP).

30

En cuanto al estatuto de los parlamentarios, es necesario sealar varios

aspectos, relativos a la condicin de parlamentario, a sus derechos y deberes y a sus
prerrogativas.
Para adquirir la condicin de diputado o senador es necesario realizar los
siguientes pasos tras el proceso electoral: presentar el acta de diputado o senador
ante la cmara respectiva expedida por la junta electoral correspondiente o por la
comunidad autnoma en el caso de los senadores de designacin autonmica; realizar
una declaracin de bienes y actividades para comprobar que no existe
incompatibilidad; prestar juramento o promesa de acatamiento de la Constitucin en
sesin pblica.
La incompatibilidad es una figura cuyo objeto es asegurar que, una vez
alcanzada la eleccin, el parlamentario no se ver interferido en el desarrollo de sus
cometidos parlamentarios por el ejercicio de ninguna otra funcin. A pesar de su
aparente semejanza con la inelegibilidad, es otra cosa bien distinta. Su objeto no es la
regularidad del proceso electoral, sino garantizar que el parlamentario podr realizar
su trabajo sin influencias ni presiones y evitar la confusin entre los poderes del
Estado. Adems, la inelegibilidad se proyecta sobre el proceso electoral, mientras que
la incompatibilidad surge una vez finalizado ste. Los efectos tambin son diferentes:
el parlamentario ha de optar, antes de la fecha de la constitucin de la Cmara, por su
escao parlamentario o por el otro cargo que ostenta. El juicio sobre la concurrencia o
no de incompatibilidad es realizado por el Pleno de la Cmara, a propuesta de la
comisin competente. En nuestro ordenamiento, todos los que son inelegibles son
tambin incompatibles.
En cuanto a la promesa o juramento de acatar la Constitucin cabe sealar que
el prestarlo perfecciona la condicin de parlamentario. El no hacerlo puede hacerse
en cualquier momento- no priva de la condicin de parlamentario, sino del ejercicio de
las funciones propias de tal condicin, incluidos derechos y prerrogativas que conlleva,
por tanto su puesto no es cubierto por otro como sucede en los casos de fallecimiento
o renuncia, entre otros.
La condicin de diputado o senador puede suspenderse por dos tipos de
causas: sanciones disciplinarias muy graves o hallarse el parlamentario inmerso en
determinados procedimientos judiciales. En el caso del Congreso se produce la
suspensin automtica cuando hay una situacin de prisin preventiva del diputado,
mientras que en el caso del Congreso se requiere decisin por mayora absoluta.
Son causas de prdida de la condicin de parlamentario la extincin del
mandato, el fallecimiento o la incapacitacin, la renuncia ante la respectiva Mesa, la
decisin judicial que anule la eleccin del diputado o senador, la prdida de los
requisitos de elegibilidad, la condena a pena de inhabilitacin y en el caso de los

31

senadores designados por las asambleas autonmicas cuando estas lo comuniquen al

finalizar la legislatura del parlamento que los eligi.
El Reglamento del Congreso contempla los derechos de los diputados: derechos
de participacin en la vida parlamentaria, derechos econmicos y derechos de
informacin. El Reglamento del Senado aade el tratamiento de excelencia entre
otros. En cuanto a las obligaciones de los parlamentarios, guardan una correlacin con
sus derechos: deber de asistencia, de adecuacin de la conducta, de cortesa, de
prohibicin del uso inadecuado de la condicin parlamentaria y de formular la
declaracin de bienes y actividades.
Tradicionalmente se dot a los parlamentarios de unas garantas contra la
intromisin del poder real que se denominaron prerrogativas parlamentarias.
Actualmente la jurisprudencia constitucional los ha interpretado de manera que sean
compatibles con el resto de valores y principios constitucionales, y de forma restrictiva.
Las prerrogativas parlamentarias son la inviolabilidad, la inmunidad y el fuero especial.
a) Inviolabilidad. Est prevista en el artculo 71.1 CE e implica que no se puede
iniciar ningn tipo de proceso judicial contra ellos por las opiniones
expresadas, los votos emitidos, los escritos registrados en el Parlamento o la
realizacin de actividades consideradas funciones oficiales de los
parlamentarios durante su mandato. As, aunque pierdan su condicin de
parlamentario, no se pueden juzgar las manifestaciones realizadas durante
el mismo, debiendo los rganos judiciales inadmitir cualquier denuncia en
este sentido. La inviolabilidad es un mecanismo que otorga un contenido
ms amplio a la libertad de expresin de los parlamentarios, pues pretende
asegurar que sus intervenciones y votos no puedan acarrearle consecuencias
negativas o sanciones jurdicas de ninguna ndole. Por ltimo, advertir que la
inviolabilidad no excluye las eventuales sanciones que puedan imponer las
Cmaras a sus propios miembros, en virtud de sus potestades disciplinarias,
por agresiones verbales o infracciones a sus Reglamentos.
b) Inmunidad. Es un mecanismo de proteccin de la libre actuacin de los
parlamentarios que opera en dos mbitos distintos: respecto de la detencin
policial y respecto del enjuiciamiento penal y slo del penal, destacando
que el TC declar inconstitucional una ley que pretenda extender el
suplicatorio tambin para el procedimiento civil. Respecto de la detencin
policial, durante su mandato los diputados y senadores solo podrn ser
detenidos en caso de flagrante delito, esto es, cuando sea obvia la comisin
del delito. Respecto del enjuiciamiento penal, no podrn ser inculpados ni
procesados sin la previa autorizacin de la cmara respectiva. Lo que se
pretende evitar es que un proceso penal esconda un motivo poltico que
produzca una alteracin de la composicin de la cmara. La autorizacin de
la cmara y los argumentos que se utilizan son controlables por el TC. Jueces
32

y tribunales, cuando vayan a realizar el trmite de inculpacin, tienen que

enviar un suplicatorio a la cmara correspondiente. Si se vota a favor de la
concesin del suplicatorio considerando que no hay persecucin poltica o
fumus persecutionis- contina el proceso penal. Si se deniega, el proceso
penal se interrumpe y se produce un sobreseimiento provisional del mismo.
Una vez perdida la condicin de parlamentario, y en el supuesto de que no
haya prescrito el delito, el proceso podr ser reabierto y continuar su
tramitacin ordinaria. Los efectos temporales de la inmunidad son en cierto
sentido retroactivos: de ser elegido como parlamentario alguien que se
encuentra procesado, es menester la autorizacin de la Cmara para
continuar el procedimiento. Si, adems, se encuentra detenido o procesado,
es obligatoria la excarcelacin inmediata del electo.
c) Fuero especial. En las causas contra diputados y senadores ser competente
la Sala de lo Penal del TS, lo que implica que en los procesos penales no se
siguen las reglas ordinarias de atribucin de asuntos judiciales. Se pretende
con ello asegurar que el rgano que enjuicia los procesos contra
parlamentarios goce de las ms altas cotas de independencia, imparcialidad
y cualificacin jurdica que el ordenamiento puede ofrecer.
d) Medios materiales. El sistema pone tambin a disposicin de los
parlamentarios otros medios encaminados a facilitarles el desarrollo de su
funcin, estos de carcter material. As, se les otorga una asignacin
econmica correlativa al rgido marco de incompatibilidades y una franquicia
para viajar en los medios de transporte pblicos, lo que es justificado por la
continua necesidad de viajar que tienen los parlamentarios.
4. Funciones de las Cortes Generales

El artculo 66 de la Constitucin determina que las Cortes Generales ejercen la
potestad legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos, controlan la accin del
Gobierno y tienen las dems competencias que les atribuya la Constitucin.
La aprobacin de leyes es la funcin arquetpica del Parlamento. La ley es una
norma subordinada nicamente a la Constitucin aprobada mediante el procedimiento
parlamentario. La funcin legislativa que corresponde a las Cortes es la funcin
legislativa estatal, pues las CCAA tambin estn dotadas de potestad legislativa. A
grandes rasgos, el procedimiento legislativo ordinario es el siguiente:
a. Iniciativa. Las iniciativas las pueden presentar el Gobierno (proyecto de
ley), el Congreso, el Senado, las Asambleas de las CCAA y por iniciativa
popular. Excepto en el caso del Gobierno, en todas es necesario el
debate de toma en consideracin en el Pleno y se denominan
proposiciones de ley.

33

b. Presentacin de enmiendas. Pueden ser totales (de rechazo o de texto

alternativo), que slo se pueden presentar respecto a proyectos de ley;
o parciales, respecto a proposiciones y proyectos (adicin, supresin o
modificacin).
c. Debate en la Comisin. La ley pasa a la Comisin relacionada con la
materia que regula. En ella se debaten las enmiendas parciales y el
texto, y elabora uno nuevo incluyendo las enmiendas aceptadas. Es
habitual que nombren una Ponencia (un grupo de trabajo reducido y sin
publicidad).
d. Debate en el Pleno. Se debate el texto aprobado por la Comisin y
tambin las enmiendas que hayan sido rechazadas por la Comisin,
siempre y cuando tenga voluntad el grupo parlamentario, as como
enmiendas transaccionales sobre la marcha.
e. Traslada el texto al Senado. Puede: vetar (rechazo a la totalidad) en el
Pleno, el cual puede ser levantado por mayora absoluta en el CD o
simple transcurridos dos meses; o introducir enmiendas parciales. Se
tramita de forma semejante al CD. Si no se introducen enmiendas se
pasa a la fase final (sancin, promulgacin y publicacin).
f. Debate en el Pleno del CD. Si el texto es diferente, el texto vuelve al
Pleno en el CD, quien en ltima instancia decide.
g. Fase final. Sancin y promulgacin por parte del Rey y publicacin en el
BOE.
En cuanto a la funcin legislativa extraordinaria y otras consideraciones,
resaltar:.
h. Leyes orgnicas. Han de ser aprobadas por mayora absoluta del CD. Si
se presenta un veto en el Senado, para levantarla es necesario que haya
mayora absoluta incluso si han transcurrido dos meses. Para aprobar
las enmiendas del Senado tambin es necesaria la mayora absoluta.
i. Supuestos de leyes cuya tramitacin se determine que sea slo en
Comisiones. Si el Senado decide votar tambin en Pleno, las enmiendas
deben ser votadas en el Pleno del Congreso.
j. Procedimientos de lectura nica. Textos cortos sobre los cuales hay
acuerdo. No hay paso por comisin, sino que pasan directamente por el
Pleno. No hay enmiendas.
k. Procedimiento de urgencia. Se acortan los plazos de los diversos
trmites. Se reducen a la mitad los plazos predeterminados, lo que da
lugar a menos debate. Lo puede solicitar el Gobierno o la propia Mesa.
En el Senado apenas da tiempo a nada al tener plazos predefinidos.
34

l. Proyectos de ley. El Gobierno puede retirarlo en cualquier momento

mientras no haya sido aprobado definitivamente por el Pleno. En el caso
de las proposiciones de ley, se puede hacer antes de la toma en
consideracin, dado que la voluntad no es del proponente sino de la
propia Cmara.

Si bien existen singularidades propias de la ley de presupuestos, la mayor parte
de la doctrina considera que los presupuestos son formalmente una ley con unas
peculiaridades respecto al contenido y una tramitacin especfica. El Gobierno puede
oponerse a cualquier proposicin de ley que suponga un aumento de gastos o
reduccin de ingresos. Asimismo puede oponerse a las enmiendas totales o parciales
que supongan aumento de gastos o reduccin de ingresos. Lo que se suele hacer es
compensar los gastos de una partida con los de otra.

Despus de las elecciones, la primera y ms importante funcin que tiene que
realizar el Congreso es la designacin del presidente del Gobierno, siguiendo el
procedimiento de investidura que posteriormente se explica. Tal hecho es
caracterstico de los sistemas parlamentarios.

La funcin de impulso de la accin poltica y de gobierno supone que el
Parlamento sea el centro del debate pblico y que pueda adoptar pronunciamientos
que orienten la poltica del Gobierno. As, el Gobierno dirige la poltica pero las Cortes
coadyuvan en esta tarea. Esta funcin se ve mermada por la del Gobierno, que es
quien realmente determina el calendario poltico.

En un modelo de parlamentarismo racionalizado, el Control del Parlamento es
la garanta de la divisin de poderes y de la exigencia de responsabilidad poltica.

Por ltimo destacar la funcin de designacin de ciertos cargos, entre los que
se encuentran magistrados del TC, vocales del CGPJ, Defensor del Pueblo

35

TEMA 4.- EL GOBIERNO

1. Posicin y estructura del poder ejecutivo
La forma de gobierno viene configurada por el entramado de intervenciones
recprocas entre los titulares del poder ejecutivo y los titulares del poder legislativo. La
CE determina que la forma poltica del Estado espaol es la Monarqua
parlamentaria.
La CE contiene una definicin de la posicin constitucional del Gobierno y de
sus competencias acorde con el parlamentarismo racionalizado, en el que los poderes
del Parlamento quedan limitados y el papel del Gobierno reforzado. Ello se desprende
del 97 CE: el Gobierno dirige la poltica interior y exterior, la Administracin civil y
militar y la defensa del Estado. Ejerce la funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria
de acuerdo con la Constitucin y las leyes. La normativa legal aplicable se encuentra
fundamentalmente en la Ley 50/1997, de organizacin, competencias y
funcionamiento del Gobierno (LG).
El artculo 98.1 CE opta por una estructura relativamente abierta, en que los
nicos miembros necesarios del Gobierno son el presidente y los ministros. Para
definir esa estructura y su funcionamiento la doctrina suele referirse a la interaccin
de tres principios: presidencial, colegial y departamental. Se observa esa interaccin a
partir del examen de las funciones y posicin que ocupan los diferentes rganos del
Gobierno: presidente, Consejo de Ministros y ministros.
2. Formacin del Gobierno

El rgimen parlamentario exige para su funcionamiento la colaboracin entre
Parlamento y Gobierno en el ejercicio de sus funciones respectivas, colaboracin que
slo es posible si previamente se ha verificado la existencia de un acuerdo
fundamental entre ambos sobre la orientacin poltica que se va a dar a la legislatura.
Ese acuerdo se produce mediante la investidura del presidente del Gobierno, que es el
acta de nacimiento de esa relacin de confianza. El sujeto que la recibe es el futuro
presidente del Gobierno y no el Gobierno como tal.

La primera parte del proceso es la investidura del presidente del Gobierno.
Segn el artculo 99 CE, la investidura debe producirse cada vez que ha cesado en sus
funciones el Gobierno anteriormente existente, ya sea de forma ordinaria tras la
celebracin de elecciones generales, ya sea de forma extraordinaria por fallecimiento
o cese del presidente, o tras la derrota del Gobierno en una votacin de confianza.
La propuesta de candidato la hace el rey por medio del presidente del
Congreso, con su refrendo, una vez consultados los representantes designados por los
grupos polticos con representacin parlamentaria e incluso otros grupos polticos.
El debate se desarrolla segn lo establecido en los artculos 170 a 172 RCD, en
un pleno especialmente convocado al efecto, y se basa en la discusin del programa
36

presentado por el candidato y de las posiciones de los diferentes grupos para justificar
su posicin favorable o contraria al mismo.
La votacin es nominal, pblica y por llamamiento, y la confianza slo se
entiende otorgada si el candidato obtiene la mayora absoluta de los miembros. En
caso de no conseguirla, se realiza un nuevo debate y votacin cuarenta y ocho horas
despus, en la que la confianza se entiende otorgada por mayora simple.
Si el candidato propuesto no obtiene la confianza se reinicia el proceso,
mediante nuevas consultas del rey y nueva propuesta de candidato (puede ser el
mismo candidato u otro distinto) tantas veces como sea necesario durante un plazo de
dos meses contados a partir de la primera votacin. Transcurrido ese plazo sin que se
consiga la investidura, el rey disolver ambas cmaras y convocar nuevas elecciones,
todo ello con el refrendo del presidente del Congreso. La disolucin de las Cmaras no
es una forma de presin, sino un recurso al arbitraje del electorado.
Una vez producida la investidura, se inicia la segunda fase, consistente en la
determinacin de los departamentos que integran el Gobierno, la posible creacin de
vicepresidencias y la designacin de sus titulares. En esta segunda fase, al contrario
que en la anterior, slo interviene el presidente.
El Gobierno cesa tras la celebracin de elecciones o en los casos de prdida de
confianza, o por renuncia o fallecimiento del presidente. Una vez producido el cese, el
Gobierno contina en funciones hasta el momento en que es sustituido por su sucesor,
aunque su actuacin est estrictamente limitada al despacho de ordinario de asuntos
pblicos sin perjuicio de adoptar medidas en casos de extrema urgencia o inters
general- y con la prohibicin de ejercer iniciativa legislativa, entre otras.
3. Organizacin y estatuto de sus miembros
Organizacin
a) Presidente del Gobierno. El principio presidencial expresa la posicin
prevalente del presidente del Gobierno. De entrada, la investidura slo le
afecta a l, pues cuando sta se efecta el Gobierno ni siquiera se ha formado;
slo despus, una vez nombrados sus miembros y asumida la responsabilidad
solidaria, compartirn esa confianza que les alcanza por medio del presidente.
Slo al presidente corresponde la designacin y cese de los miembros de su
Gobierno. El programa poltico es el programa del presidente, que es quien lo
expone, defiende y negocia, y no deja de ser quien personaliza el compromiso
entre Gobierno y Congreso a travs de ese programa poltico.
El presidente tambin dirige la accin del Gobierno y coordina las funciones de
los dems miembros del mismo (98.2 CE), mandato constitucional desarrollado
y ampliado por el artculo 2 LG, que entre otras actuaciones incluye la
determinacin de las directrices de poltica interior y exterior y la imparticin
de instrucciones a los dems miembros del Gobierno. Adems es el nico
37

b)

c)

d)

e)

habilitado para adoptar las grandes decisiones: planteamiento de la cuestin

de confianza, disolucin anticipada de las Cortes, propuesta de convocatoria de
referndum consultivo e interposicin del recurso de inconstitucionalidad.
Los vicepresidentes. No son una figura necesaria en el Gobierno. Cuando
existan, ejercern las funciones que les encomiende el presidente. Hasta el
momento las frmulas utilizadas son dos modelos: un vicepresidente nico que
coordina a los ministros y asume un cierto papel vicarial basado en la especial
relacin de confianza con el presidente o dos/tres vicepresidentes que
coordinan reas especficas de la accin del Gobierno.
Los ministros. La Constitucin los define como miembros del Gobierno,
definicin desarrollada por el 4.1 LG al definirlos como titulares de sus
departamentos que desarrollan la accin del Gobierno en el mbito de esos
departamentos, sin perjuicio de la existencia de ministros sin cartera. Son
nombrados por el rey a propuesta del presidente del Gobierno (la participacin
regia es de carcter formal). El presidente decide la separacin de los ministros,
que responden exclusivamente ante l. Son copartcipes en el desarrollo de la
accin del Gobierno, y como tales dirigen sus departamentos y toman las
decisiones correspondientes. Disponen de amplia autonoma, aunque siempre
sometidos a las directrices polticas e instrucciones del presidente y a los
acuerdos tomados en Consejo de Ministros. Ejercen tambin la potestad
reglamentaria en las materias propias de su departamento y pueden refrendar
actos del rey.
El Consejo de Ministros. Es el rgano colegiado del Gobierno, el nico que
expresa la voluntad colectiva del mismo por medio de las decisiones adoptadas
en la forma prevista por el ordenamiento. Forman parte de l el presidente, el
vicepresidente y los ministros. Tambin pueden acudir los secretarios de
estado, aunque slo cuando sean convocados expresamente. Todas las
decisiones del Gobierno que exigen formalizacin jurdica deben ser acordadas
en Consejo de Ministros: decretos-leyes, decretos legislativos y proyectos de
ley entre otros muchos recogidos en el artculo 5 LG. Otras de sus funciones son
las relativas a las medidas que se pueden imponer a las CCAA para el
cumplimiento de sus obligaciones constitucionales, la interposicin de
conflictos de competencia o el nombramiento de titulares de determinados
rganos constitucionales (2 miembros del TC y el Fiscal General).
Las comisiones delegadas del Gobierno. Son rganos colegiados de naturaleza
sectorial, creados mediante real decreto a propuesta del presidente y sus
funciones no son decisorias, salvo que se refieran a asuntos que afecten a
varios ministerios y no requieran ser sometidos a la aprobacin del Consejo de
Ministros. Examinan asuntos que tengan relacin conjunta con varios de los
ministerios y estudian aquellos asuntos que requieran la elaboracin de una
propuesta conjunta al Consejo de Ministros.
38

f) rganos de apoyo y colaboracin del Gobierno. El Gobierno y sus miembros se

sirven de un conjunto de rganos que sin formar parte del mismo les prestan
apoyo y asistencia. Los rganos de apoyo colectivo no estn asignados a ningn
departamento ministerial y son la Comisin General de Secretarios de Estado y
Subsecretarios y el Secretariado del Gobierno. Otros actan al servicio directo
de los ministros o del presidente, tales como los gabinetes y los secretarios de
estado, estos ltimos con perfil y peso poltico.
La comisin que ms peso poltico ha adquirido ha sido la Comisin General de
Secretarios de Estado y Subsecretarios, que se encarga de la preparacin previa
de cada reunin del Consejo de Ministros, proponiendo su orden del da y
examinando las materias que deben tratarse en l. Los secretarios de Estado
son directamente responsables de la accin del Gobierno en un sector de
actividad especfica de un departamento o de la Presidencia del Gobierno. Los
gabinetes no forman parte de la estructura orgnica de la Administracin ni
pueden adoptar actos o resoluciones que correspondan a los rganos de la
misma. Sus funciones incluyen la elaboracin de informes y dictmenes
tcnicos, la preparacin de las intervenciones pblicas y parlamentarias del
ministro, sus relaciones con los medios de comunicacin y la gestin de su
agenda.
Estatuto de sus miembros

La CE se refiere al estatuto personal de los miembros mediante dos tipos de
preceptos: por un lado la regulacin especfica de incompatibilidades y por otro remite
a la ley para la concrecin del estatuto personal propiamente dicho, lo cual est
contenido en la LIAC y la LG.

En cuanto a las incompatibilidades, el ejercicio de las funciones
gubernamentales est sometido a un estricto rgimen. La CE ha establecido un ncleo
indisponible, que incluye las funciones representativas que no sean las propias del
mandato parlamentario, las funciones pblicas excepto las derivadas del propio
cargo- y las actividades mercantiles y profesionales. La LIAC lo ha ampliado incluyendo
cualquier otro puesto, profesin o actividad, pblico o privado, por cuenta propia o
ajena. Para garantizar la efectividad de las prohibiciones se han establecido
instrumentos ad hoc, tales como la formalizacin obligatoria de la declaracin sobre
causas de posible incompatibilidad y la creacin de un registro especial de intereses de
los altos cargos.

Los miembros del Gobierno disponen de fuero especial, el mismo que existe
para conocer las causas contra diputados y senadores. La responsabilidad criminal del
presidente y de los miembros del Gobierno slo es exigible ante la Sala de lo penal del
TS (Sala Segunda). La acusacin de estos miembros por delitos de alta traicin o contra
la seguridad del Estado slo podr ser planteada por el Congreso, que la adoptar por
mayora absoluta de sus miembros a iniciativa de una cuarta parte de los mismos. El
39

169 RCD regula el procedimiento para la acusacin, que debe ser debatida en una
sesin secreta en el Pleno, en la que el afectado podr hacer uso de la palabra en
cualquier momento. La aplicacin de la prerrogativa real de gracia a este supuesto
queda excluida (102.3 CE), pues a pesar de su carcter formal de actos del rey, es
tramitada por el Ministerio de Justicia y aprobada por el Gobierno, por lo que no
parece razonable que sea el rgano al que pertenecen los afectados el que tome la
decisin.

En los casos de vacancia, ausencia o enfermedad, el presidente ser sustituido
en sus funciones por el vicepresidente, y en su defecto por los ministros segn el orden
de precedencia de los departamentos. La suplencia de los ministros para el despacho
ordinario de los asuntos de su competencia se remite a un real decreto del presidente,
aunque siempre deber ser asumida por otro miembro del Gobierno.
4. Funciones gubernamentales
Funcin de direccin poltica
La funcin de direccin poltica se caracteriza por su naturaleza flexible, dado
que no persigue la adopcin de medidas concretas sino la determinacin de objetivos
seguida de la imparticin de directrices para llevarlos a cabo. Se lleva a cabo mediante
actuaciones que pueden no tener constancia documental o que s la tengan pero no
generen derechos y obligaciones ms all del mbito de la Administracin del Estado.
La direccin poltica se da en cuatro mbitos materiales: la poltica exterior, la poltica
interior, la defensa del Estado y de la Administracin militar y la Administracin civil.
La direccin de la poltica exterior es considerada un mbito reservado al
presidente del Gobierno, asistido por el Ministro de Asuntos Exteriores y por el servicio
exterior del Estado, sin perjuicio de las actuaciones del rey. Los aspectos ms
relevantes en esta materia son: la iniciativa para la negociacin, la propia negociacin y
la adopcin y autenticacin de tratados; las relaciones diplomticas con otros Estados;
las decisiones sobre la participacin en misiones internacionales; la poltica de
cooperacin al desarrollo; la proteccin diplomtica de los espaoles en el extranjero.
La direccin de la poltica interior se proyecta sobre muchas materias. La que
tiene mayor relevancia es la poltica de seguridad pblica, para cuya realizacin el
Gobierno dispone de las fuerzas y cuerpos de seguridad.
La direccin de la defensa del Estado y de la Administracin militar es una
funcin directamente citada en el 97.1 CE. Se distingue entre poltica de defensa y
poltica militar. El presidente del Gobierno posee lo esencial de la funcin directiva,
pues ejerce la direccin de la guerra, define los objetivos estratgicos, aprueba los
planes correspondientes y ordena la distribucin general de fuerzas, de la Junta de
Defensa Nacional. Los dems rganos integrados en el Ministerio de Defensa son el
jefe del Estado Mayor de la Defensa que cuenta con el Estado Mayor Conjunto como
40

rgano auxiliar- y la Junta de Jefes de Estado mayor, que integra a los representantes
de los tres ejrcitos.
La direccin de la Administracin civil es una funcin de naturaleza
instrumental, pues constituye un presupuesto bsico para la realizacin y ejecucin de
la funcin de direccin poltica. Son muy variadas las actividades que comportan la
direccin de la Administracin: programacin y planificacin del trabajo, organizacin
de los servicios, comprobacin del buen funcionamiento, evaluacin del proceso
Toda esta actividad se ve facilitada por el principio de jerarqua.
Funcin en relacin con la Administracin de justicia

El Gobierno dispone de funciones importantes en esta materia. Destacan: la
determinacin del mbito territorial de los rganos judiciales (demarcacin) y de su
nmero y composicin en la respectiva demarcacin (planta) mediante proyecto de
ley; proveer a juzgados y tribunales de los medios para el desarrollo de su funcin si la
competencia no ha sido atribuida a las CCAA; poltica en materia criminal, con gran
impacto en la justicia penal (poltica penitenciaria, intervenciones en materia de
extradicin, ejercicio del derecho de gracia); nombramiento del Fiscal General del
Estado.
Potestad reglamentaria

Es la capacidad para elaborar y dictar textos normativos de carcter general,
susceptibles de regular la situacin jurdica de los particulares y afectarla, aunque
plenamente subordinados a la ley. Esta participacin en la funcin normativa del
Estado ha adquirido una importancia creciente. La titularidad de esta potestad
corresponde al Gobierno, que la ejerce formalmente en Consejo de Ministros, sin
perjuicio de la capacidad de los ministros para ejercerla en materias propias de su
departamento.
Funcin ejecutiva

Ha sido considerada tradicionalmente como la dirigida a la aplicacin y
ejecucin de las decisiones adoptadas por el poder legislativo. El Gobierno no realiza
una estricta ejecucin de las leyes, aunque ello no significa que Gobierno y ministros
no adopten decisiones que significan una directa ejecucin de mandatos legislativos.
La tarea ejecutiva corresponde sustancialmente a la Administracin, por lo que la
funcin ejecutiva y la funcin de direccin de la Administracin se solapan en la
mayora de los casos.

41

TEMA 5.- LAS RELACIONES ENTRE LAS CORTES GENERALES Y EL GOBIERNO

Las relaciones del Gobierno con las Cortes constituyen el dato sustancial para
definir la naturaleza de nuestro rgimen parlamentario. Los instrumentos utilizados
estn definidos sustancialmente por la Constitucin, la Ley del Gobierno y los
Reglamentos de las cmaras. Conviene insistir no obstante en la importancia de otro
bloque normativo integrado por las convenciones constitucionales y por la actividad de
los partidos y los grupos parlamentarios.
1. Control parlamentario: significado y modalidades

El control parlamentario del Gobierno es, junto con la potestad legislativa, la
ms importante de las funciones encomendadas a las Cortes Generales. Su relevancia
poltica probablemente sea an mayor que la de la segunda, pues se integra en el
contexto de las relaciones entre mayora gubernamental y oposicin. Es la oposicin
quien asume frontalmente la tarea de controlar al Gobierno, de forma que no se
puede entender la una sin la otra.

Por control parlamentario se entiende la actividad parlamentaria encaminada a
la comprobacin de la actividad del poder ejecutivo y a la verificacin de su adecuacin
a los parmetros establecidos por el Parlamento, susceptible de producir
consecuencias diversas, y entre ellas la exigencia de responsabilidad poltica al
Gobierno. La expresin control se utiliza en el sentido estricto de comprobar o
verificar y no en el ms amplio de regular o dirigir. El control no incluye la posibilidad
de dirigir la actuacin del Gobierno en un sentido determinado.

La demanda de informacin es una condicin previa y a menudo indispensable
para el control parlamentario. El derecho de los parlamentarios a recabar
individualmente la informacin necesaria para el mejor cumplimiento de sus funciones
no est expresamente previsto en la CE, sino reconocido en el RCD, pero est
considerado por el TC como un derecho integrado en el derecho fundamental de
acceso a cargos y funciones pblicas en su vertiente de ius in officio, lo que permite su
proteccin mediante el amparo constitucional. La demanda de informacin se hace
por conducto de la Presidencia de la cmara previo conocimiento del grupo
parlamentario respectivo, y debe ser contestada en un plazo inferior a treinta das. Las
preguntas, sobre todo las de respuesta escrita, constituyen tambin un medio
importante para la obtencin de informacin. Las informaciones del Gobierno ante el
Pleno o en comisin, realizadas a iniciativa del Gobierno o por solicitud de la propia
cmara, son medios idneos para obtener informacin.

En cuanto a los instrumentos de participacin en la funcin de direccin poltica
nos encontramos con dos tipos. Por un lado, el examen y debate de las
comunicaciones presentadas por el Gobierno alcanzaron una mayor notoriedad
poltica y meditica cuando fueron utilizados para la realizacin de los debates sobre el
estado de la Nacin en el Congreso y sobre el Estado de las autonomas en el Senado.
42

Por otro lado, las proposiciones no de ley reguladas con el nombre genrico de
mociones- son instrumentos especialmente diseados para el ejercicio de tareas de
orientacin poltica, pues son decisiones de las cmaras cuyo destinatario es
normalmente el Gobierno.

Por ltimo, hay otros instrumentos aptos para el control parlamentario:
interpelaciones y preguntas. Por un lado las interpelaciones son utilizadas para la
crtica y la confrontacin con el Gobierno. Su tramitacin es rpida y suelen ir seguidas
de una mocin. Aparentemente son idneas para la transparencia y adquisicin de
informacin, funcin que cumplen cuando se solicita respuesta escrita. Por otro lado,
las preguntas presentadas para su respuesta oral en el Pleno han adquirido una
naturaleza especfica porque el hecho de que se realicen en el Pleno y que sean
respondidas por un ministro les otorga mayor relevancia poltica e impacto meditico.
Lo que se pretende no es una respuesta determinada, sino la confrontacin con la
accin del Gobierno en materias en las que presenta signos de debilidad o
impopularidad.
2. Exigencia de responsabilidad poltica: cuestin de confianza y mocin de censura

La responsabilidad poltica del Gobierno ante el Parlamento est considerada
como el elemento esencial para caracterizar a un sistema como parlamentario. Este
tipo de sistemas se basan en el principio de que el Gobierno debe gozar de la confianza
poltica del Parlamento para poder ejercer sus funciones. La responsabilidad poltica
del Gobierno supone que el poder legislativo puede juzgar polticamente la actuacin
del poder ejecutivo y obligarlo a dimitir en el supuesto de una manifestacin de
desconfianza. Se exige nicamente ante el Congreso, no responde a parmetros
determinados de forma normativa sino a criterios de oportunidad y se trata de una
exigencia de responsabilidad colectiva y solidaria. Son dos los mecanismos que prev la
Constitucin: la cuestin de confianza y la mocin de censura.
Cuestin de confianza
Est regulada en los artculos 112 y 114.1 CE y presenta dos caractersticas
fundamentales que la diferencian de la empleada en otros sistemas parlamentarios: no
puede ser utilizada por el Gobierno para conseguir la aprobacin de un proyecto de ley
y la votacin negativa siempre y de forma automtica comporta la dimisin inmediata
del Gobierno. Los artculos 173 y 173 RCD contienen una regulacin ms detallada.
La presentacin de la cuestin es competencia del presidente del Gobierno,
que puede adoptarla contra la opinin de los dems miembros del ejecutivo. No se
exige acuerdo del Consejo de Ministros, sino deliberacin previa. Se presenta bien
sobre la realizacin del programa del Gobierno bien sobre una declaracin de poltica
general. El debate se desarrolla en una sesin convocada al efecto, con un
procedimiento similar al de investidura aunque la exposicin inicial puede ser asumida

43

por los ministros. La votacin no puede realizarse antes de que hayan transcurrido
veinticuatro horas desde la presentacin de la cuestin.
La confianza se entiende otorgada si la cuestin obtiene el voto de la mayora
simple de los diputados. En caso contrario, el Gobierno presenta inmediatamente su
dimisin al rey y se inicia el procedimiento de investidura previsto en el 99 CE, sin
perjuicio de la continuacin en funciones del Gobierno cesante.
Mocin de censura

En la mocin de censura la iniciativa corresponde al Congreso de los Diputados.
Est prevista en el 113 CE, que adopta la frmula de la llamada censura constructiva.
Los artculos 175 a 179 RCD regulan el procedimiento con detalle.
La mocin debe ser propuesta con la firma de un mnimo de la dcima parte de
los diputados. Se presenta mediante escrito motivado a la Mesa del Congreso, y debe
constar en ella la aceptacin del candidato que se propone para la Presidencia del
Gobierno. Una vez la Mesa ha calificado la propuesta, se abre un plazo mnimo de
cinco das antes de su votacin denominado plazo de enfriamiento. Durante los dos
primeros das de ese plazo se pueden presentar mociones alternativas, cuya finalidad
sea desactivar posibles apoyos a la censura. La calificacin de la Mesa comporta
tambin un efecto importante: a partir de ese momento y hasta que no se haya
realizado la votacin, el Gobierno no puede disolver las Cortes.
En el debate se articulan de forma consecutiva y diferenciada los dos aspectos
de toda mocin de censura constructiva, aunque la discusin gira en torno al programa
alternativo que propone el candidato. Comienza con la intervencin de uno de los
diputados firmantes de la mocin, seguida por la intervencin del candidato propuesto
a la Presidencia del Gobierno. Posteriormente intervienen los representantes de los
diferentes grupos parlamentarios, con sus correspondientes turnos de rplica o de
rectificacin. El Gobierno puede hacer uso de la palabra en cualquier momento. Si se
hubiesen presentado mociones alternativas, el presidente del Congreso podr acordar
el debate conjunto de todas ellas.
La votacin se hace de forma pblica, nominal y por llamamiento. Ser
aprobada si recibe el voto favorable de la mayora absoluta de los miembros del
Congreso. En ese caso el presidente del Congreso lo pondr inmediatamente en
conocimiento del rey, a fin de que proceda al nombramiento del candidato investido.
Si la mocin no es aprobada, sus firmantes no podrn presentar otra durante el mismo
periodo de sesiones. Se trata de la clsica penalizacin, habitual en casi todos los
sistemas, con el fin de evitar la utilizacin abusiva y fraudulenta de la censura con
escasas probabilidades de xito.
Lo que se pretende con la mocin de censura constructiva, no es tanto limitar
la responsabilidad poltica del ejecutivo como impedir el vaco de poder y favorecer la
gobernabilidad. La cuestin de fondo es que una mocin de censura slo puede
44

triunfar como consecuencia de una fractura en la mayora parlamentaria que posibilit

la investidura del Gobierno. Cuando esa circunstancia se produce poco importa que la
censura sea constructiva o no, y triunfa con relativa facilidad.
3. Disolucin de las Cortes Generales

La disolucin de las Cortes es otra de las formas posibles que comportan la
terminacin de la relacin de confianza entre el Gobierno y el Gobierno. Se realiza de
acuerdo con lo previsto en el artculo 115 CE, al que hay que aadir los requisitos del
21.4 LG y del 167 LOREG. Es competencia exclusiva del presidente del Gobierno, que
no tiene ms lmites procedimentales que la necesidad de deliberacin previa en
Consejo de Ministros. Puede afectar a las Cortes o a una de sus cmaras.

No es posible la disolucin dentro del primer ao de vida de la legislatura, ni
tampoco cuando est pendiente la votacin de una mocin de censura o en vigencia la
situacin de estado excepcional. Cuando el Gobierno est en funciones,
particularmente porque ha sido derrotado en la votacin de una cuestin de confianza,
no es posible la disolucin anticipada. El decreto de disolucin se expide con el
refrendo del presidente del Gobierno y debe incluir la convocatoria de elecciones
generales a las cmaras disueltas.

45

TEMA 6.- EL PODER JUDICIAL

La CE emplea los trminos Poder Judicial y Administracin de justicia de una
forma que no permite a primera vista discernir el sentido de cada uno.

Se ha discutido sobre el alcance de dichos trminos. Por una parte, podemos
referirnos al Poder Judicial como a uno de los poderes del Estado, independiente
(separado) de los otros poderes del Estado, unitario e integrado por jueces y
magistrados independientes, inamovibles, responsables y sometidos al imperio de la
ley, encuadrados en juzgados y tribunales diseminados por todo el territorio, y que
ejercen de modo exclusivo su funcin jurisdiccional impartiendo justicia. El trmino
Administracin de justicia puede entenderse en dos sentidos: en sentido estricto,
como conjunto o entramado de rganos cuyos titulares ejercen dicha funcin
jurisdiccional, lo que viene a identificarse con la anterior definicin; en sentido amplio,
que abarcara tambin al conjunto de medios personales y materiales que sirven de
soporte a quienes deben ejercer la funcin jurisdiccional.
1. Principios constitucionales sobre organizacin y funcionamiento de los tribunales
de justicia

Los principios constitucionales sobre el Poder Judicial son los de unidad,
exclusividad e independencia.

El principio de unidad jurisdiccional (117.5 CE) es la base la organizacin y
funcionamiento de los tribunales. Todos los rganos jurisdiccionales deben
encuadrarse dentro del Poder Judicial, existiendo de esta forma una nica jurisdiccin
ordinaria, y no siendo posibles jurisdicciones especiales. Dentro de esta nica
jurisdiccin tambin participa el Tribunal de Jurado, compuesto por ciudadanos no
jueces, y tambin algn tribunal consuetudinario o tradicional como residuo histrico.
En la actualidad, la unidad jurisdiccional se ve cuestionada por la subsistencia de la
jurisdiccin militar, el Tribunal Constitucional, el Tribunal de Cuentas y la jurisdiccin
de tribunales internacionales y supranacionales.

El principio de exclusividad posee dos vertientes. Por un lado, entendida como
(117.3 CE) la actividad jurisdiccional est reservada en exclusiva a los rganos del
Poder Judicial, que son los nicos que pueden ejercerla. Por otro lado, entendida como
(117.4 CE) que el ejercicio de dicha jurisdiccin es lo nico que pueden hacer.

Finalmente, el artculo 117.1 CE seala que los jueces y magistrados son
independientes, junto con otra serie de elementos que garantizan su neutralidad.
Favorecen la independencia del Poder Judicial y sus miembros esas garantas del 117.1
CE, pero tambin las de unidad y exclusividad.

La organizacin o planta judicial se rige mediante tres criterios: el funcional, el
territorial y el orgnico.

46


El criterio funcional es el relativo a los rdenes jurisdiccionales. La LOPJ
estructura el Poder Judicial en torno a la nocin de rdenes jurisdiccionales, dentro de
cada uno de los cuales se encuadran los diversos rganos jurisdiccionales de la
jurisdiccin ordinaria. Se trata de una estructuracin basada en un criterio material,
que pretende la especializacin de cada juzgado o tribunal en un determinado sector.
La nocin de orden jurisdiccional se recoge en el artculo 9 LOPJ, que enuncia el
cometido de los juzgados y tribunales de los rdenes civil, penal, contencioso-
administrativo y social. Cuando una materia no est especficamente atribuida a uno
de esos rdenes, ser competente el orden civil.

El criterio territorial es el relativo a las demarcaciones judiciales. Los rganos
jurisdiccionales se encuadran, en funcin de las materias de las que conozcan, en uno
o varios rdenes jurisdiccionales. Debern ejercer, lgicamente, su cometido en un
territorio determinado. A esto alude en primer lugar la nocin de demarcacin judicial:
a la circunscripcin o territorio en y para el cual ejercen sus funciones. Asimismo, el
rgano jurisdiccional deber tener una sede. La demarcacin viene fijada por la Ley de
Demarcacin y Planta Judicial, que determina que las jurisdicciones podrn ser de
mbito nacional, autonmico, provincial, de partido judicial (ms de un municipio) o
municipal. En cuanto a la sede, es la poblacin concreta de la residencia del rgano
judicial.

El criterio orgnico hace referencia a los diversos rganos que existen. La LOPJ
es la norma encargada de determinar la constitucin, funcionamiento y gobierno de
los juzgados y tribunales. Ligado a esto, tambin enuncia las diversas competencias de
los rganos jurisdiccionales, pero se remite a diversas leyes procesales que regulan la
actividad de los rganos de cada orden concreto. Interesa sealar que los mismos
pueden caracterizarse como instancias o como grados. La diferencia entre instancias y
grados es que estos ltimos solo pueden interponerse por determinados motivos,
tasados por las leyes procesales, y que en ellos los hechos declarados probados en la
instancia precedente no pueden ponerse en duda y las pruebas practicadas no pueden
realizarse de nuevo.
2. Estatuto de los jueces

En Espaa los jueces son seleccionados mediante un sistema de base
funcionarial, basado principalmente en la superacin de una oposicin. El acceso a la
judicatura supone la integracin en la carrera judicial, formada por jueces y
magistrados profesionales que ejercen su funcin jurisdiccional con carcter indefinido
hasta llegar a la correspondiente edad de jubilacin. Las vas de acceso son: acceso
ordinario mediante superacin de oposicin y curso terico y prctico; el llamado
cuarto turno, por el que se cubre una de cada cuatro vacantes del magistrado con un
jurista de reconocida competencia con ms de diez aos de ejercicio profesional; el
llamado quinto turno, que se refiere al acceso a la categora de magistrado del TS, y
por el cual uno de cada cinco puestos vacantes se cubre de entre juristas con al menos
47

quince aos de ejercicio profesional y reconocida competencia. Para los jueces de

carrera, las vas de ascenso son dos: superacin de pruebas de promocin interna y
antigedad.

El estatuto de los jueces determina varias garantas sobre y para los mismos:
independencia, imparcialidad, inamovilidad y responsabilidad, as como una serie de
incompatibilidades y prohibiciones.

En cuanto a la independencia, la Constitucin seala en su artculo 117.1 que
los jueces y magistrados son independientes y estn sometidos nicamente al imperio
de la ley. Suele distinguirse entre independencia interna y externa. La primera se
referira a la independencia del juez respecto de cualesquiera otros rganos y poderes,
en el sentido de no estar subordinados a los mismos, no recibir rdenes o indicaciones
de ellos: los jueces no deben obediencia jerrquica a otros jueces ni deben recibir
rdenes o instrucciones del Gobierno. La segunda, la independencia interna, se
referira a la independencia del propio juez a la hora de decidir: supone que el juez,
dentro de las reglas de actuacin que le impone la normativa, puede resolver
ejerciendo su independencia y libertad de decisin. El sometimiento al imperio de la
ley es fuente de legitimacin de la funcin que ejercen los jueces a la vez que garanta
de su independencia.

La imparcialidad se refiere a que a la hora de ejercer su actividad jurisdiccional,
el juez no puede ser a la vez parte interesada en el litigio, sino encontrarse supra
partes, por encima y desvinculado del conflicto existente. Esa imparcialidad ha sido
vinculada por el TC a los requisitos de un proceso con todas las garantas. Para
garantizar la imparcialidad, la LOPJ enumera una serie de circunstancias que si
concurren han de llevar al juez a abstenerse de intervenir en el pleito, y en tanto no lo
haga, legitiman a las partes para recusarlo (pedir su apartamiento del caso) siempre
que no se haga de forma sorpresiva como maniobra dilatoria (hay que formular la
recusacin tan pronto se tenga conocimiento de la causa en que se funde).

La inamovilidad queda recogida en el artculo 117.1 CE. Es garanta de la
independencia, ya que difcilmente podra ser independiente un juez cuya
permanencia en su puesto dependiera de la voluntad de otro. Ello no significa que tal
permanencia sea absoluta y de por vida, pues la CE prev causas de separacin,
suspensin, traslado o jubilacin, pero las mismas quedan reguladas por la ley.

La responsabilidad afecta a los jueces del mismo modo que afecta a cualquier
otro ciudadano sometido al Derecho: si lo vulnera, es responsable. En el caso particular
de aquellos, existen una serie de previsiones sobre responsabilidad dirigidas
especficamente a ellos. La LOPJ recoge tres tipos de responsabilidad judicial:
responsabilidad penal (arts. 405-410), de qu formas se podr iniciar juicio de
responsabilidad por delitos o faltas cometidos en el ejercicio de su cargo;
responsabilidad civil (arts. 411 a 413), por los daos y perjuicios que causen en el
48

desempeo de sus funciones, ya sea dolosamente o por imprudencia; responsabilidad

disciplinaria (arts. 414-427).

Con las incompatibilidades se quiere evitar que el juez en activo pueda
desempear alguna otra actividad retribuida que condicione su independencia
interior. Tampoco pueden ejercer otros cargos pblicos ni pertenecer a partidos
polticos o sindicatos, lo cual queda compensado con la posibilidad de asociacin
profesional.

Las prohibiciones hacen referencia a que se ejerza la actividad jurisdiccional
cuando concurran o puedan concurrir en el proceso determinadas personas frente a
las cuales la independencia interior pueda verse comprometida.
3. Gobierno del Poder Judicial

La nocin de gobierno del Poder Judicial significa nicamente que un rgano
distinto a los jueces y magistrados deber tomar determinadas decisiones relativas a
cuestiones externas al ejercicio de la funcin jurisdiccional. Se refiere a cuestiones
tales como la provisin de las vacantes, las diversas situaciones administrativas en que
el juez o el magistrado puede hallarse a lo largo de su carrera judicial, la vigilancia de
que los rganos jurisdiccionales funcionan correctamente y el ejercicio de la potestad
disciplinaria sobre los jueces.

El artculo 122.3 CE establece que el Consejo General del Poder Judicial estar
integrado por el presidente del TS que lo presidir- y por veinte miembros nombrados
por un periodo de cinco aos. Ocho de ellos son nombrados por las Cortes (4 el
Congreso y 4 el Senado) por mayora de tres quintos, deben ser juristas de reconocida
competencia y con ms de quince aos de ejercicio profesional. Los otros doce tras
diversas reformas de la legislacin- son elegidos mediante un sistema mixto en el que
participan jueces y cmaras: los doce candidatos que han de ser propuestos son
elegidos de entre una lista que incluya a un mximo del triple de los candidatos a
proponer esto es, 36- elegidos entre jueces y magistrados. Seis son elegidos por el CD
sobre los 36 primeros y otros tantos por el Senado sobre los treinta restantes.

El estatuto de los vocales viene regulado por la LOPJ en sus artculos 117 a 121.
La estructura interna del CGPJ dispone de varios rganos: presidente, que es el del TS,
nombrado por el rey a propuesta de tres quintas partes del Consejo y escogido entre
miembros de la carrera judicial con ms de quince aos de antigedad, y que puede
ser reelegido una vez; el vicepresidente, propuesto por tres quintas partes del Consejo
y nombrado por el rey; Pleno; comisiones.

Las funciones del CGPJ consisten en: en materia de gobierno, competencias
dirigidas a la inspeccin de tribunales, seleccin y formacin, as como provisin de
destinos y ascensos y rgimen disciplinario; en ejercicio de la funcin reglamentaria,
puede dictar reglamentos sobre determinados objetos; en facultades de informe,
emitir informes sobre anteproyectos de leyes, disposiciones generales y redaccin de
49

una memoria anual sobre el estado del Consejo y de los juzgados; en materia de
designacin de cargos, propone el nombramiento del presidente del Tribunal
Supremo, a dos magistrados del Tribunal Constitucional y debe ser odo con carcter
previo al nombramiento del Fiscal General del Estado.

50

TEMA 7.- LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL ESTADO [I]

1. Forma territorial del Estado y autonoma de nacionalidades y regiones
Forma territorial del Estado
Uno de los temas ms importantes y conflictivos que las Cortes Constituyentes
debieron abordar fue el de la organizacin territorial del Estado, que encontr
respuesta en el Ttulo VIII de la Constitucin de una forma aproximada, pues en el
Ttulo VIII ms que la organizacin territorial se contiene la descentralizacin del poder
poltico estatal. Las reivindicaciones de autogobierno fueron una constante en la
Transicin y en el proceso constituyente, e incluso all donde no existan
particularidades histricas, razones de tipo tcnico y poltico imponan la ruptura del
sistema centralista. De hecho, ya antes de aprobarse la CE, se articul un primer
proceso de descentralizacin mediante lo que se llamaron las preautonomas, y que
tuvo influencia en la construccin constitucional del modelo territorial.
La solucin que la CE dio al problema de cmo articular el territorio del Estado
se encuentra en el artculo 2, que afirma: La Constitucin se fundamenta en la
indisoluble unidad de la nacin espaola, patria comn e indivisible de todos los
espaoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonoma de las nacionalidades y
regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. Dos son, pues, los pilares
sobre los que se asienta la organizacin territorial: unidad y autonoma.
La peculiaridad ms importante de la CE consiste en no realizar una definicin
del modelo territorial adoptado. El constituyente ha seguido otro camino, que se
caracteriza por evitar la definicin de la forma de Estado, dejando abierto un proceso
complejo de concrecin de la organizacin territorial del Estado. La forma territorial
del Estado slo es comprensible a la luz del resultado del ejercicio de ese derecho a la
autonoma.

Desde el punto de vista del procedimiento, la CE distingue dos vas para que los
territorios se conviertan en comunidad autnoma: la va comn o general (143 y 144
CE) y la va especial (151 y DT2 CE).

En la primera de las vas, las provincias limtrofes con caractersticas comunes
podan asociarse en comunidad autnoma si las respectivas diputaciones provinciales
rganos interinsulares en el caso de las Islas- y las dos terceras partes de sus
municipios que representasen al menos la mayora absoluta de la poblacin de tales
territorios, tomaran la iniciativa de dar comienzo a ese proceso. A continuacin haba
de elaborarse un proyecto de estatuto de autonoma. Dicho proyecto haba de ser
remitido a las Cortes y tramitarse como ley orgnica, pudiendo ser modificado o
rechazado por la voluntad del Parlamento estatal. En esta va prevalece la voluntad
poltica de las instituciones estatales centrales.

51


La va especial, del todo diferente, distingua la posicin constitucional que se
otorga a las CCAA creadas por este sistema. Para alcanzar de forma inmediata el mayor
grado de autonoma, la iniciativa se daba por realizada para los tres territorios que
haban plebiscitado histricamente sus respectivos estatutos (CAT, PV y GAL); o, si
algunas otras provincias con afinidades histricas y culturales lo decidan, deba
efectuarse por acuerdo de todas las diputaciones provinciales, tres cuartas partes de
los municipios que representasen la mayora absoluta del censo electoral de esas
provincias y ser ratificado dicho acuerdo mediante referndum por la mayora del
censo electoral de cada una de ellas (lo hizo Andaluca). Si en este segundo supuesto
no se obtuviesen las mayoras precisadas, el procedimiento no podra reiniciarse hasta
transcurridos cinco aos. En esta va lo que la CE prioriza es la voluntad del territorio.

En esta segunda va el procedimiento de aprobacin de los estatutos daba ms
prevalencia al territorio. Deban ser redactados directamente por diputados y
senadores representantes del territorio, ser enviados al Congreso de los Diputados y
ser discutidos all por una comisin mixta paritaria por miembros del Congreso y
miembros de la asamblea que redact el Estatuto. La CE marca las diferentes variantes
en que poda desembocar el problema: no alcanzarse un acuerdo en la comisin mixta,
en cuyo caso se haba de proseguir la tramitacin de la ley ante las Cortes; no
obtenerse la aprobacin del texto acordado mediante referndum provincial,
quedndose descolgada la provincia en la que no hubiera mayora favorable; que
hubiese un acuerdo conjunto de la comisin mixta y que las provincias aprobaran el
texto mediante referndum, lo que causaba que las Cortes no deban aprobarlo sino
ratificarlo mediante ley orgnica.

En los acuerdos autonmicos de 1981 se decidi que ningn territorio ms
podra acceder a la autonoma por el artculo 151 y se cerraba el mapa autonmico.
Los dems se constituiran por el 143 y posteriormente a algunas se les transmitiran
competencias mediante el 150.2 (Valencia y Canarias mediante la LOTRAVA y LOTRACA
respectivamente). Tambin se acord que la provincia de Madrid sera una comunidad
autnoma y que Navarra lo sera aplicndole la DA1 de la Constitucin, con lo que
sera denominada Ley orgnica de reintegracin a amejoramiento del rgimen foral de
Navarra (LORAFNA). Estos acuerdos se formalizaron mediante la Ley orgnica de
armonizacin del proceso autonmico (LOAPA), impugnada ante el TC y declarada
inconstitucional en sus trminos formales (era una ley de armonizacin pero stas no
son orgnicas) pero aceptada en sus elementos esenciales de contenido. Asimismo,
destacar el papel del TC como avalista del sistema autonmico.
Autonoma de nacionalidades y regiones
El elemento central de la configuracin territorial del Estado realizada por la CE
es el reconocimiento del derecho a la autonoma de las nacionalidades y regiones que
hace el artculo 2 y que se concreta en el Captulo II del Ttulo VIII. La configuracin
constitucional de la autonoma responde a cuatro caractersticas bsicas:
52

a) Se trata de un derecho. La autonoma de cada una de las nacionalidades y

regiones no est directamente reconocida como tal en la CE. Es un derecho
que poda ejercitarse o no; se trataba de una posibilidad, no una
imposicin. No obstante, el fenmeno autonmico se ha generalizado y las
distintas nacionalidades y regiones espaolas lo han ejercitado mediante la
aprobacin de sus respectivos Estatutos de Autonoma.
El titular de ese derecho son las nacionalidades y regiones, distincin que
pretende dejar constancia de la existencia de determinadas zonas cuya
autonoma tiene sus fundamentos en una exigencia de autogobierno
vinculada a particularidades culturales o histricas que se ha concretado en
la existencia de cierta conciencia nacional. El TC ha matizado el concepto de
nacin afirmando que es en un sentido ideolgico, histrico o cultural.
La concrecin de los lmites de las distintas nacionalidades fue una cuestin
que el constituyente dej abierta, sin dibujar el mapa autonmico.
Simplemente ofrece unos criterios para determinar cules eran las
nacionalidades y regiones: provincias limtrofes con caractersticas
histricas, culturales y econmicas comunes, los territorios insulares y las
provincias con entidad regional histrica.
b) Tiene un contenido fundamentalmente poltico. La autonoma de
nacionalidades y regiones se diferencia de la autonoma local sobre todo
por el contenido poltico que posee, frente a la naturaleza administrativa de
esta ltima. La naturaleza poltica de la autonoma comporta la capacidad
del titular de la autonoma de trazar y ejecutar una poltica propia sobre
aquellas materias que caen en el mbito de su autogobierno, contando para
ellos incluso con potestades legislativas.
c) Es un poder limitado. El concepto de autonoma supone poderes limitados
ya que la autonoma se incardina dentro de la unidad. Los lmites son de dos
tipos: competenciales, puesto que la CE atribuye la titularidad exclusiva de
ciertas competencias al Estado, dejando a las Comunidades un marco de
asuncin de competencias; principiales, aquellos principios generales que
articulan unidad del Estado y autonoma de nacionalidades y regiones y son
solidaridad, igualdad entre Comunidades, igualdad de derechos y
obligaciones de los ciudadanos y unidad econmica.
d) Su contenido no es necesariamente homogneo. Responde a varios
motivos: 1) la CE en un primer momento diferenci dos tipos de
Comunidades segn el grado de autonoma que podan asumir, distincin
que pierde el sentido a da de hoy cuando el techo mximo de autonoma
ya es el mismo para todas; 2) la CE no establece por s misma el contenido
material de la autonoma, lo que significa que no todas las Comunidades
tenan que asumir las mismas competencias ni asumirlas en igual grado
(principio de disponibilidad); c) las particularidades o hechos diferenciales
53

tales como lenguas propias, derechos histricos o carcter insular- de

algunos territorios afectan a las competencias de las Comunidades
Autnomas de las que se predican.
2. Criterios generales de distribucin de competencias entre el Estado y las
comunidades autnomas
La delimitacin del reparto competencial aparece como un elemento esencial
para la definicin del Estado de las Autonomas. La instrumentacin jurdica de ese
reparto competencial ha sido uno de los mayores problemas a resolver. La regulacin y
estructura del modelo del Estado de las Autonomas es resultado de una amplia
variedad de normas tanto constitucionales como legislativas y reglamentarias, de
decisiones jurisdiccionales e incluso de convenciones constitucionales.
En lneas generales, destacar que en el reparto competencial se deja que cada
Comunidad asuma las competencias que quiera dentro de un marco, que el Estado
cuenta con competencias exclusivas, que el Estado puede transferir competencias
adicionales a las CCAA mediante leyes especificas y que las que no hayan sido
asumidas por las Comunidades en los Estatutos o no les hayan sido transferidas
pertenecern al Estado (149.3 CE)

El sistema de reparto de competencias diseado por el ttulo VIII de la
Constitucin se basa en una doble lista de materias y una clusula residual o de cierre.
La lista del 149.1 contiene las competencias que corresponden al Estado, que son las
generalmente atribuidas al Estado en estados federales, las principales ramas del
ordenamiento jurdico y las competencias destinadas a garantizar la homogeneidad del
sistema econmico. Esto plante problemas porque: 1) algunas disposiciones hablan
de bases o regulacin bsica, con lo que implcitamente se dice que las CCAA pueden
desarrollarlas; 2) nos encontramos con aquellas competencias denominadas
horizontales o transversales, que inciden en todo tipo de materias aun cuando estn
atribuidas a las CCAA-, lo que plantea hasta qu punto puede incidir el Estado; el TC
matiza que no puede abusar de este tipo de materias: su intervencin tiene que ser
mnima.
La lista del 148 contiene las materias que podrn asumir las CCAA en sus
estatutos de autonoma, entre las cuales figuran la organizacin de instituciones
propias, ordenacin del territorio, agricultura o fomento de la cultura. En el segundo
prrafo de este artculo se nos dice que las CCAA que hubiesen obtenido la autonoma
por la va general del 143 CE slo podran asumir esas competencias, al menos durante
cinco aos, por lo que tenan que esperar ese tiempo para ampliar su techo
competencial. A da de hoy este lmite carece de sentido ya que el plazo de cinco aos
est superado con creces y las CCAA de rgimen comn han podido ampliar sus
competencias mediante reforma de los estatutos. En consecuencia, el reparto
competencial se basa en la lista de competencias del Estado y la clusula de cierre.
54

Ambas listas se completan con la clusula de cierre o de doble renvo (149.3

CE), que acta como mecanismo de integracin competencial. Tiene un doble
contenido: establece que las competencias no atribuidas expresamente al Estado
pueden corresponder a las comunidades en virtud de sus estatutos, y que en caso de
no ser asumidas en los estatutos, corresponden al Estado.

El territorio opera tambin como lmite competencial. Es el mbito espacial que
seala los lmites de validez y aplicabilidad de las normas de las CCAA y eficacia de sus
actuaciones. Implica que cada CA slo puede proyectar su accin si, adems de tener
reconocida la competencia, sta se realiza frente a situaciones acontecidas dentro de
su territorio.
3. Tcnicas de asuncin, rgimen de exclusividad y comparticin e integracin del
sistema de distribucin de competencias
Tcnicas de asuncin

La primera va de asuncin de competencias es la del Estatuto de Autonoma. El
artculo 147.2 CE determina que los estatutos de autonoma debern contener las
competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitucin y las bases
para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.

La segunda va es mediante leyes orgnicas de transferencia y delegacin
(150.2 CE). El Estado puede transferir o delegar competencias si es recomendable.
Generalmente se interpretaba que esta va poda servir para delegar competencias de
carcter ejecutivo, pero tambin puede ser legislativo. La propia ley orgnica
determinar las formas de control. En la teora en la prctica no- se ha distinguido las
funciones objeto de delegacin (controlables por el Gobierno) de aquellas objeto de
transferencia (no controlables por el Ejecutivo estatal). En una ocasin se usaron para
que Canarias y Comunidad Valenciana adquiriesen ms competencias (LOTRACA y
LOTRAVA), pues las haban incluido de forma irregular en sus Estatutos y estas leyes les
dieron la atribucin real. Esta va tambin se ha utilizado tras los pactos autonmicos
de 1992, que pretendan aumentar las competencias de las Comunidades Autnomas
del 143 CE. Si bien por esta va se han aumentado las competencias y es ms fcil
hacerlo as, lo ideal es que queden incluidas en los Estatutos de autonoma, a fin de
que las Cortes no puedan modificarlas con facilidad.

La tercera va es la de las leyes marco (150.1 CE). Admite la posibilidad de pasar
a las CCAA ya sea slo una, varias o todas- competencias legislativas en materias de
titularidad estatal sobre la base establecida en una ley estatal. Las Cortes elaboran una
ley ordinaria en la que se establecen las bases, principios y directrices de la ley marco,
y tambin les corresponde fijar la frmula de control sobre la legislacin autonmica
en cuestin (el RCD prev una frmula de control mediante remisin al sistema
seguido para el control de la legislacin delegada) sin perjuicio del control por los

55

Tribunales. No se han utilizado hasta el ao 2000, y slo de forma limitada a cuestiones

de financiacin.

La cuarta va es la de las leyes de armonizacin (150.3 CE). Es otro tipo de
alteracin unilateral por parte del Estado del reparto competencial. Son un tipo de
leyes encaminadas a armonizar la normativa de las CCAA aun cuando sea sobre
materias atribuidas a stas cuando as lo exija el inters general. Vienen a establecer
principios que armonicen disposiciones normativas, estableciendo un marco forzoso
en el que determinadas disposiciones deben integrarse. La CE establece un sistema
sumamente rgido para su aprobacin. Puede ser armonizacin referente a normas ya
emitidas como a normas eventualmente por emitir no reconocido en la CE pero
deducible. No se han utilizado desde 1983, con la declarada inconstitucional LOAPA.
Rgimen de exclusividad y comparticin

Rgimen competencial hace referencia a la articulacin concreta de materia y
funciones en una determinada competencia. Segn el modo en que se articulen las
funciones y la materia entre los posibles titulares, se genera un determinado rgimen
competencial a partir del cual se elabora una tipologa, que viene a plasmarse en la
distincin entre competencias exclusivas, compartidas y concurrentes.

Las competencias exclusivas son aquellas en las que el Estado o las
Comunidades Autnomas ejercen todas las funciones sobre una materia excluyendo
cualquier intervencin ajena. Dan el monopolio a uno de los entes sobre cierta
materia, y stas son las menos.

Las competencias exclusivas del Estado son aquellas atribuidas a sus
instituciones centrales para asegurar la unidad imprescindible del mismo. En primer
lugar, la CE contiene una extensa lista de competencias exclusivas estatales (149.1)
que constituye el lmite intocable para la asuncin estatutaria de competencias
autonmicas. En algunas de las competencias exclusivas estatales la reserva estatal es
total, pero en la mayora de los casos deja un amplio margen de actuacin a las CCAA.
Adems el TC ha precisado el contenido de muchas de estas reservas, prohibiendo en
ocasiones que se interpreten de forma extensiva. En segundo lugar, aparte de la lista
del 149.1 hay una serie de materias que quedan fuera de la disponibilidad autonmica
en virtud de otros mandatos constitucionales. Cabe destacar las materias reservadas a
ley orgnica que slo pueden dictar las Cortes (81 CE) o la planificacin econmica
general (113.1 CE).

Para ampliar al mximo el mbito competencial de cada CA, los Estatutos de
Autonoma han tendido a configurarse como imgenes invertidas del 149.1 C,
incluyendo en su texto todas las competencias no reservadas expresamente al Estado
por ese artculo. En forma equivalente a las competencias estatales, los Estatutos de
Autonoma asumen listas de competencias que definen como exclusivas, si bien la
interpretacin de esa exclusividad debe hacerse a la luz de las previsiones
56

constitucionales. Se pueden distinguir: competencias exclusivas legislativas, que

suponen la asuncin por las CCAA de todas las funciones legislativa, reglamentaria y
ejecutiva- sobre una materia determinada; competencias exclusivas ejecutivas.
La competencia es compartida cuando el Estado y los entes descentralizados
disponen de algunas funciones sobre todo un mbito material o sobre una parte del
mismo. La comparticin puede estar referida tanto a la funcin como a la materia.
Dentro de la comparticin encontramos:
a) Supuestos en los que se atribuye al Estado la legislacin y a la CA la
ejecucin. El problema es hasta donde llega el trmino legislacin. El TC lo
entiende como normas con rango de ley y reglamentos que lo desarrollan
sin por ello cercenar toda capacidad reglamentaria de la CA sobre aspectos
ejecutivos. En otras palabras, se han producido conflictos constitucionales
sobre si la normativa reglamentaria debe considerarse ejecucin o
legislacin, y el TC ha distinguido que los reglamentos referidos a la
organizacin de servicios administrativos y funcionamiento de los mismos
son parte de la potestad ejecutiva, mientras que los que desarrollan y
complementan normativamente los mandatos legales son parte de la
funcin legislativa.
b) Supuestos en los que al Estado corresponde determinar las bases y a las CA
el desarrollo. Esta tcnica de comparticin nada tiene que ver, a pesar de la
similitud terminolgica, con las leyes de bases. El problema aqu es el
alcance del trmino normativa bsica. La jurisprudencia del TC parece
sealar que: 1) las bases integran un comn denominador normativo que
debe dejar espacio para el desarrollo por parte de las CCAA; 2) la extensin
de la reserva de lo bsico a competencias ejecutivas, que significa que las
autoridades estatales deben poder establecer un mnimo denominados
comn normativo y ejercer funciones de tipo ejecutivo bsicas; 3) las bases
han de tener rango de ley y slo excepcionalmente ser posible que el
Gobierno lo regule por decreto.

Las competencias concurrentes son aquellas en las que ambos titulares pueden
ejercer la misma o mismas funciones sobre la misma materia, deben ejercerlas en
rgimen de colaboracin. Un claro ejemplo es la cultura.
Integracin del sistema de distribucin de competencias.

En el artculo 149.3 CE se menciona la supletoriedad del Derecho estatal. Cabe
entender que es en cualquier caso, para cualquier tipo de materia. Lo que se quiere es
garantizar la plenitud. El TC, en sus primeras sentencias, consideraba que sobre esa
base el Estado podra legislar sobre cualquier materia, y sus normas seran supletorias
en el caso de que la CA tuviese la competencia. Posteriormente, matiza que slo
podra legislar sobre cuando tuviera ttulo competencial. Ms tarde (1996 y 1997) esto
57

se acenta en dos sentencias sobre urbanismo y transporte terrestre- diciendo que el

Estado deba tener una competencia claramente atribuida y no atribuida de forma
tangencial. Esto ltimo supuso un cataclismo en el mundo del Derecho porque supona
una nueva doctrina y tambin por dos motivos: porque no todas las CCAA haban
desarrollado esas materias y porque se qued la legislacin previa, que estaba
desfasada. Como consecuencia positiva, esto obligaba a las CCAA a regular esas
competencias. En los ltimos dos o tres aos el TC parece haber matizado esas
sentencias, volviendo a una lnea menos rgida sobre las materias en las que el Estado
no puede legislar.

Por ltimo, en cuanto a las ciudades autnomas, decir que la supletoriedad y
aplicabilidad del derecho estatal se da en mayor medida porque no tienen demasiadas
competencias.

58

TEMA 8.- LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL ESTADO [II]

1. Rgimen institucional de las comunidades autnomas: rganos parlamentarios y
ejecutivos
La opcin constitucional a favor de un estado polticamente descentralizado
exige el diseo de un organigrama institucional que lo vertebre. Sin embargo, la CE
apenas contiene referencias al diseo institucional autonmico. Su artculo 152 se
limita a establecer unas reglas de organizacin institucional preceptivas para las CCAA
de rgimen especial. Al amparo del 152 CE, estas comunidades deben contar con una
organizacin institucional basada en una asamblea legislativa, un consejo de gobierno
y un presidente.
Atendiendo a una interpretacin literal del 152 CE, esas reglas slo vinculaban a
las comunidades de rgimen especial y no a las dems. Para estas otras no exista
mencin expresa, simplemente de forma indirecta remitiendo su concrecin a los
estatutos de autonoma. En la prctica y gracias a varias sentencias del TC en los 80-,
los estatutos de autonoma terminaron dotando de cierta homogeneidad al modelo
institucional autonmico.
Asamblea legislativa

Todos los estatutos de autonoma han garantizado esta asamblea, como
institucin de autogobierno bsica que representa al pueblo de la comunidad. Aunque
cada CA va a regular la suya y hay diferencias sustanciales, tambin hay pautas
comunes.

En lo que concierne al rgimen de eleccin de la asamblea, los estatutos se
remiten a una ley electoral propia, limitada siempre por la LOREG. Las disposiciones de
esta ltima ley que son prescripciones generales- se consideran bsicas y de
aplicacin a la elecciones autonmicas y afectan a importantes elementos definitorios
del sistema electoral. Ahora bien, corresponde a los estatutos de autonoma establecer
las singularidades, como la circunscripcin electoral la provincia en casi todas menos
en Asturias o Murcia, que es infraprovincial; Baleares y Canarias, que son las islas; La
Rioja o Madrid, que tienen circunscripcin nica-, el sufragio que debe ser igual, libre,
directo y secreto, adems representativo de todas las zonas y con una frmula
electoral proporcional-, la barrera que vara entre un 3 y un 5 por ciento- y el derecho
de sufragio activo que se determina por la vecindad administrativa mediante
inscripcin de la persona en el padrn municipal.

En cuanto a la organizacin y el funcionamiento, los estatutos de autonoma lo
esbozan a grandes rasgos y los reglamentos de las cmaras los desarrollan y concretan.
La estructura organizativa interna y las reglas de funcionamiento son muy similares a
las de las cmaras estatales.

59


El estatuto de los parlamentarios no difiere demasiado del garantizado por las
Cortes Generales y las prerrogativas son semejantes: inviolabilidad, fuero especial e
inmunidad en el territorio de la comunidad autnoma salvo flagrante delito.

Las funciones de la asamblea legislativa son las tradicionales y propias de los
parlamentos modernos: la representativa, la legislativa y la de impulso y control de la
accin poltica del Gobierno. Tambin tiene otras funciones como la designacin de los
senadores autonmicos, la participacin en la funcin legislativa estatal, la
interposicin de recursos de inconstitucionalidad, la potestad de solicitar al Gobierno
del Estado la celebracin de Tratados Internacionales y la propuesta de candidatos a
magistrados del tribunal superior de justicia de la comunidad y del Tribunal
Constitucional.
Presidente

La figura del presidente ocupa un lugar preminente en el seno del poder
ejecutivo autonmico porque adems de reconocerle unas funciones propias, le
encomienda la direccin de la accin del gobierno.
Es elegido por el parlamento autonmico. Su procedimiento es similar al
regulado para la investidura del presidente del Gobierno, si bien presenta algunas
especificidades. Por ejemplo, de no obtener la mayora requerida para la investidura,
en algunas CCAA se disuelve la cmara y se convocan elecciones, mientras que en
otras se inviste automticamente al candidato del partido con ms escaos. El
nombramiento corresponde al rey con el refrendo del presidente del Gobierno estatal.
Ha de ser miembro de la asamblea legislativa. Los propios estatutos de autonoma
garantizan un aforamiento especial que puede diferir entre CCAA.
Sus funciones se pueden dividir en dos tipologas: las representativas y las de
direccin del gobierno autonmico.
En cuanto a las primeras, cabe distinguir dos tipos:
a) Representacin ordinaria del Estado en la CA. Se subraya la integracin de
la organizacin jurdico-poltica de la CA en la estructura general del Estado.
En su virtud, se encomiendan al presidente funciones como promulgar las
leyes autonmicas ordenando su publicacin en el BOE y el boletn oficial
de la CA, ordenar la publicacin de los nombramientos en el boletn oficial
de la CA, solicitar la colaboracin de las autoridades del Estado que ejercen
sus funciones en la CA Tienen un carcter simblico.
b) Representacin suprema de la CA. Esta funcin tiene un alto contenido
simblico y protocolario. Al presidente autonmico le corresponden
funciones como la prestacin del consentimiento de la CA en la firma de
convenios y acuerdos de cooperacin entre CCAA o el mantenimiento de
relaciones con instituciones.
60

En cuanto a la funcin de direccin del consejo de gobierno, comprende el

ncleo fundamental de sus funciones. Le corresponde representar al gobierno,
establecer las directrices de la accin gubernamental, nombrar y cesar a los consejeros
e incluso en algunas CCAA la disolucin anticipada del parlamento autonmico.
Todo este conjunto de atribuciones otorgan al presidente el papel de un
autentico jefe de gobierno en un contexto de sistema parlamentario.
Consejo de gobierno

Las CCAA deben contar con un consejo de gobierno con funciones ejecutivas y
administrativas y que acte bajo la direccin del presidente de la comunidad
respectiva.

Componen el gobierno el presidente de la comunidad y los consejeros. Adems,
algunos estatutos regulan la figura del vicepresidente o consejero primero. Los
consejeros son titulares de los diferentes departamentos o consejeras o pueden no
tener cartera. De hecho, se reproduce bastante el esquema organizativo del Consejo
de Ministros estatal. Se estableci un nmero mximo de consejeros en los pactos
autonmicos de 1981, pero ha ido desapareciendo el lmite. No es necesario que los
consejeros sean parlamentarios, pero en ese caso no gozarn de las prerrogativas
inherentes a dicha condicin, pero suelen gozar del mismo fuero especial que el
presidente.

Las funciones de este rgano son de direccin poltica (determinar directrices
de accin del gobierno, elaborar los presupuestos, acordar la interposicin de recurso
de inconstitucionalidad), de direccin administrativa (establecer la estructura de la
administracin, dirigir los departamentos, nombrar y separar los cargos) y potestades
normativas (reglamentaria y de rango de ley).

El presidente y los miembros del consejo de gobierno responden polticamente,
de manera solidaria, ante el parlamento, sin perjuicio de la responsabilidad directa de
cada uno de los miembros por su gestin (cabe censura a un consejero). Se
instrumenta, al igual que en el mbito estatal, mediante la mocin de censura y la
cuestin de confianza.
Otras instituciones

Adems de los rganos estatutarios antes descritos, los estatutos de autonoma
han introducidos otras instituciones, tales como los consejos consultivos autonmicos
y los defensores del pueblo.
Los consejos consultivos tienen unas funciones semejantes a las del Consejo de
Estado. Pueden distinguirse por su mbito competencial: el de control de
constitucionalidad y estatutariedad y el de control de la legalidad ordinaria.
Los defensores del pueblo autonmicos tienen anlogas caractersticas a las del
defensor del pueblo estatal. Recibe diferentes denominaciones, pero en todos los
61

casos se trata de un rgano unipersonal elegido por la asamblea legislativa de la

comunidad y que goza de independencia. Hay que decir que la existencia de
defensores del pueblo autonmicos no excluye el control de la administracin
autonmica por parte del defensor del pueblo estatal.
Las sindicaturas, audiencias o tribunales de cuentas son semejantes al Tribunal
de Cuentas, pero la jurisdiccin contable compete en exclusiva al Tribunal de Cuentas.
Su funcin es fiscalizar las cuentas pblicas de la comunidad llevando a cabo un
enjuiciamiento no jurisdiccional. Esta institucin autonmica recibe tambin distintas
denominaciones.
Consejos econmicos y sociales.
Es necesario referirse a la reforma del Estatuto de Autonoma de Catalua de
2006. Se forzaba el modelo previsto en la CE, y se plantearon varios recursos de
inconstitucionalidad. Esto dio lugar a una STC de 2010. En ella se establecen los lmites
de las CCAA y se declaran inconstitucionales varios aspectos, mientras que otros son
interpretados. Con esa sentencia quedan problemas sin resolver: 1) se reformaron
otros estatutos de forma parecida al cataln, pero no han sido denunciados; 2) leyes
desarrolladas en el periodo entre el nuevo estatuto y la STC del 2010 se encuentran en
el limbo.
2. Relaciones entre el Estado y las comunidades autnomas; tcnicas de resolucin
de conflictos
Relaciones entre el Estado y las comunidades autnomas

En los orgenes de los modernos Estados territorialmente compuestos pudo
partirse de que las esferas propias del poder central y de los poderes territoriales eran
totalmente independientes y separadas a modo de compartimentos estancos. Tal
concepcin no ha podido mantenerse en las circunstancias actuales de los Estados
compuestos, y menos en el Estado de las Autonomas, por varias causas.
Primeramente, la creacin de CCAA ha dado lugar a la aparicin de ordenamientos
autonmicos, pero esos ordenamientos an estn completndose, por lo que son
necesarias normas supletorias que eviten vacos. Por otra parte, la interconexin entre
todos los aspectos de la vida social trae como consecuencia que casi toda actividad
pblica incida en una amplia diversidad de mbitos y trascienda los lmites de las
CCAA. Ello da lugar a una compleja red de relaciones inspirada en tres principios: el de
supletoriedad, el de competencia y el de posicin preminente de los poderes estatales.

El principio de supletoriedad previsto en el 149.3 CE viene a resolver el
problema de las lagunas normativas en los ordenamientos autonmicos. Seala que el
Derecho estatal ser, en todo caso, supletorio del Derecho de las CCAA. Ahora bien,
esta clusula no supone una habilitacin ilimitada para legislar. Simplemente, el Estado
podr dictar normas en las materias sobre las que ostenta competencias, y esas
normas podrn tener en defecto de normas autonmicas aplicables- carcter
62

supletorio: pero no podr dictar normas exclusivamente para llenar supuestos vacos
del Derecho autonmico en materias de competencia exclusiva de las CCAA.

El principio de competencia seala que las relaciones entre normas estatales y
autonmicas no son de jerarqua, sino de competencia: cada una de ellas sera el
vrtice de su propia pirmide jerrquica normativa en su mbito de competencia. Las
relaciones entre ordenamientos se perfilaran como relaciones de coexistencia
paralela. Este modelo, aunque aplicable en muchos casos, no refleja exactamente la
realidad, pues en muchos casos se da una posicin preminente de los poderes del
Estado.

Esta posicin de los poderes centrales del Estado se traduce claramente en la
distribucin constitucional de competencias. La CE prev la prevalencia, en casos
especficos, del Derecho estatal sobre el autonmico: el 149.3 establece que las
normas del Estado prevalecern en caso de conflicto sobre las de las CCAA, en todo lo
que no est atribuido a la exclusiva competencia de stas. Esta clusula de
prevalencia, que ha dado lugar a muchas interpretaciones, no ha sido aplicada an
por la jurisdiccin constitucional, por lo que su significado ltimo est por precisar. Se
desprende de ella que en los supuestos en que las normativas estatal y autonmica
conduzcan a una dualidad competencial, la normativa estatal, si responde a una
efectiva atribucin constitucional, desplazar a la norma autonmica. Y esto no es
incompatible con la garanta constitucional de la autonoma, pues la posicin
preminente se produce en supuestos muy especficos.
Tcnicas de resolucin de conflictos
La produccin de conflictos entre el Estado y las CCAA pertenece a la dinmica
de un Estado compuesto. Para resolverlos hay dos vas principales: la negocial y la
jurisdiccional.
La va negocial es una va de hecho que en ocasiones utilizan las CCAA y el
Estado para dirimir directamente y de forma extrajudicial sus conflictos o controversias
territoriales. Las negociaciones se llevan a cabo tanto en sede administrativa mediante
negociacin directa como en sede parlamentaria. Esta va negocial desemboca
frecuentemente en acuerdos o convenios y otros instrumentos de colaboracin que
evitan y resuelven las controversias territoriales. La LOTC prev dos: el requerimiento
de competencia antes de presentar conflicto de competencias potestativo para el
Estado y obligatorio para las CCAA- y la ampliacin del plazo hasta nueve meses para la
interposicin de recurso de inconstitucionalidad en los casos de conflictos
competenciales a fin de que puedan iniciarse negociaciones.
La va jurisdiccional se configura en una doble vertiente, puesto que tanto al TC
como a la jurisdiccin contencioso-administrativa corresponde la resolucin de
conflictos territoriales. En el caso de disposiciones con rango de ley, se trata del TC. En
el caso de las disposiciones reglamentarias o actos administrativos, la respuesta no es
63

unvoca. En la prctica se impone que las CCAA o el Estado deciden ante qu tribunal
plantearlo segn su conveniencia. En general, es competente la jurisdiccin
contencioso-administrativa cuando no sea el Estado ni una CA quien plantee el
conflicto, cuando el conflicto no verse sobre contenido, interpretacin, aplicacin o
ejecucin de una disposicin constitucional relativa al reparto competencial, cuando
sea sobre actuaciones administrativas y cuando el conflicto se de entre CCAA y sobre
normas de rango infralegal.
Las vas jurisdiccionales de resolucin de conflictos son:
a) El conflicto positivo de competencias. El conflicto puede plantearse cuando
el Gobierno del Estado o el rgano ejecutivo superior de una CA consideran
que una disposicin, resolucin o acto de uno de los rganos del otro no
respeta el orden de competencias (vindicatio potestas o reivindicacin
competencial). Para interponer este tipo de conflictos estn legitimados el
Gobierno del Estado y el gobierno de las CCAA. El planteamiento del
conflicto puede suponer la suspensin de lo impugnado si el Gobierno
invoca el 161.2 CE o el TC se lo concede al ejecutivo autonmico (en plazo
de 5 meses si dicho ejecutivo lo solicita). Pueden distinguirse dos fases: el
requerimiento de incompetencia y la posterior formalizacin y tramitacin
del conflicto ante el TC.
En cuanto a la primera fase, es potestativa para el Estado y obligatoria para
las CCAA. Una vez conocida la invasin competencial, en los dos meses
siguientes al da del acto que se entienda viciado, el correspondiente
ejecutivo debe o puede requerir a su homlogo, especificando los motivos
de incompetencia y las disposiciones vulneradas. El rgano requerido puede
atenderlo o rechazarlo. Y si lo rechaza o no le da respuesta en plazo, queda
abierta la va de impugnacin.
En esa segunda fase o bien el procedimiento acaba por desistimiento,
asentimiento o satisfaccin extraprocesal (negocial) o bien finalice por
sentencia. En todo caso, el TC ha de declarar la titularidad y anular en su
caso lo impugnado, as como si es necesario- disponer lo procedente para
las situaciones de hecho o de derecho que preceden a lo impugnado.
Muchas veces la sentencia tambin incluye una redaccin alternativa de la
norma impugnada, pero esto no es obligatorio.
b) El conflicto negativo de competencias. Se introduce en nuestro
ordenamiento para dar solucin a todos aquellos casos en los que el Estado
y una CA nieguen ser los titulares de una competencia que debiera ser
ejercida, y su existencia responde a la idea de que la distribucin de
competencias se considera completa. Hay dos modalidades, dependiendo
de si es una persona fsica o jurdica quien inicia el proceso o si se inicia por
parte del Gobierno central.
64

En el primer caso, si la administracin declina su competencia para resolver

cualquier pretensin por entender que no le corresponde a ella sino a su
homloga el interesado, tras agotar la va administrativa, puede reproducir
su pretensin ante la administracin que la resolucin declare competente.
La administracin solicitada deber admitir o declinar su competencia en un
mes. Si la admite se tramita la solicitud, pero si se inhibe debe notificarlo al
requirente. En esta ltima circunstancia, o en caso de no pronunciarse la
administracin, el requirente puede plantear un conflicto negativo de
competencia ante el TC, quien declarar quin es competente y reabrir los
plazos administrativos para que el interesado tramite su peticin. Se ha
dado un nmero nfimo apenas diez- de casos de este tipo.
En el segundo caso, el Gobierno central puede plantear conflicto de
competencias negativo cuando, habiendo requerido al gobierno de una CA
para que ejerza sus competencias, sea desatendido por declararse
incompetente el rgano requerido. La sentencia del TC puede declarar que
el requerimiento es procedente estableciendo un plazo en el que la CA
debe ejercer la atribucin- o declarar que el requerimiento es
improcedente. Este caso nunca se ha planteado.
c) El recurso de inconstitucionalidad. Se plantea cuando una norma,
disposicin o acto con fuerza de ley promulgada/llevado a cabo por un ente
territorial invade el mbito competencial de otro. Estn legitimados para
imponerlo el presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, cincuenta
diputados, cincuenta senadores y los rganos ejecutivos y asambleas
legislativas de una CA slo contra una ley del Estado que pueda afectar a
su propio mbito de autonoma.
El plazo de interposicin es de tres meses a partir de la publicacin del
objeto impugnado, pero el presidente del Gobierno y los de las CCAA tienen
un plazo de nueve meses para evitar la interposicin del recurso, siempre y
cuando: a) se rena la Comisin Bilateral de Cooperacin entre la
Administracin estatal y la respectiva comunidad previa solicitud de
cualquiera de las administraciones; b) la comisin adopte un acuerdo sobre
el inicio de las negociaciones; c) que los rganos mencionados lo pongan en
tres meses en conocimiento del TC y se inserte en el BOE y el boletn de la
comunidad; todo ello sin perjuicio de que los dems legitimados puedan
tambin interponer el recurso de inconstitucionalidad.
La interposicin del recurso no suspende la vigencia ni aplicacin del objeto
impugnado, excepto que el Gobierno lo solicite invocando el 161.2 CE (el TC
debe ratificarlo o levantarlo en plazo de 5 meses). La sentencia tiene los
mismos efectos generales que la que resuelve una impugnacin de una
norma con rango de ley. Tienen valor de cosa juzgada, vinculan a todos los

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poderes pblicos y tienen efectos generales desde la fecha de su

publicacin en el BOE.
d) Las cuestiones de constitucionalidad tambin pueden resolver conflictos
competenciales causados por normas con rango de ley.
Por ltimo, destacar la va coactiva o ejecucin forzosa, regulada en el 155 CE.
Constituye un mecanismo de defensa constitucional con carcter excepcional no
aplicable a cualquier diferencia de opinin entre las partes. Si una CA no cumple las
obligaciones que la CE u otras leyes le imponen o acta de forma que atente
gravemente contra el inters general de Espaa, el Gobierno, previo requerimiento al
presidente de la CA, y en el caso de no ser atendido, con la aprobacin por mayora
absoluta en el Senado, podr adoptar las medidas necesarias para obligar a aquella al
cumplimento forzoso de dichas obligaciones o para la proteccin del inters general.
Es necesario hacer algunas precisiones. La excepcionalidad de esta va impone
agotar el sistema constitucional de controles ordinarios y hacer una interpretacin
restrictiva de sus presupuestos materiales (incumplimiento de obligaciones y dao del
inters general). Si la CA acepta cumplir las medidas que propone el Gobierno decae el
procedimiento y slo en caso contrario queda abierta la actuacin ante el Senado. Las
medidas coercitivas debern en todo caso ajustarse a los principios de necesidad,
proporcionalidad, adecuacin al caso concreto y lesin menor de los derechos
autonmicos, ya que en caso contrario pueden ser declaradas inconstitucionales. El
proceso y las propias medidas adoptadas con objeto de control de jurisdiccional por
parte del TC, accionado mediante la va del conflicto positivo de competencia entre
Estado y CCAA. No obstante, por el momento, no se ha producido ningn supuesto
que justifique su aplicacin.
3. Bases constitucionales de la autonoma local
El artculo 137 CE reconoce la autonoma de nacionalidades y regiones, pero
tambin de municipios y provincias, as como de administraciones propias para las islas
y entidades supramunicipales en otros artculos. Todos estos entes gozan de
autonoma, a la vez que son elementos estructurales y de configuracin del Estado.
Las diferencias entre la autonoma de nacionalidades y regiones y la de las
administraciones locales con: principalmente, el carcter poltico de la primera frente
al administrativo de la segunda; la mayor amplitud de la autonoma de nacionalidades
y regiones; la parquedad de la regulacin constitucional de la autonoma local; la
dimensin administrativa de la autonoma local; la fijacin del marco de autonoma de
las CCAA por la CE y Estatutos, mientras que la autonoma local est regulada por
legislacin ordinaria.
Las bases constitucionales de la autonoma local son:
a) La autonoma local como garanta institucional. Tiene una doble dimensin.
Por un lado supone que los entes locales deben existir jurdicamente, sin
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que la accin de los poderes pblicos con competencia para regularlos

pueda hacerlos desaparecer. Por otro lado, la exigencia constitucional de
que exista un ncleo mnimo de capacidad de autoorganizacin y de
potestades que debe garantizarse a los entes locales.
b) El contenido de la autonoma local. Las competencias de los entes locales
no son precisadas por la CE. Se trata de una materia regulada por legislacin
ordinaria, tanto estatal como de las CCAA. El TC ha reconocido el derecho
de la comunidad local a participar a travs de rganos propios en el
gobierno y administracin de cuantos asuntos le ataen. No obstante, los
entes locales carecen de competencias legislativas.
c) Organizacin. La CE establece normas en relacin con la organizacin de los
entes locales. Hay que diferenciar la regulacin fijada respecto de cada tipo
de ente:
-Municipios. La CE seala como rgano de gobierno de los mismos a los
Ayuntamientos. Dentro de stos reconoce la existencia del rgimen de
concejo abierto, una minoritaria municipios de menos de cien habitantes,
o que tradicionalmente tengan este sistema, o que sus circunstancias
aconsejen adoptarlo- frmula de democracia directa con arraigo en
determinadas zonas del pas, consistente en que el gobierno municipal se
desarrolla directamente por la asamblea de vecinos del municipio, bajo la
direccin de un Alcalde. El rgimen comn de gobierno municipal es el del
Ayuntamiento, compuesto por Alcalde y Concejales. Los concejales son
elegidos mediante sufragio por los vecinos, y su nmero depende de los
habitantes del municipio. El alcalde puede ser elegido por los propios
vecinos o por los concejales por mayora absoluta y si no la consigue, el
cabeza de lista ms votada. El sistema electoral es similar al general,
excepto un aumento (al 5%) de la barrera mnima; voto mayoritario
limitado en municipios de entre 100 y 250 habitantes; gozan de sufragio
activo los nacionales de otros pases residentes en el municipio (siempre
que haya acuerdo de reciprocidad) y derecho de sufragio activo y pasivo los
comunitarios.
-Provincias. La CE realiza una regulacin menos amplia que la de los
municipios. Garantiza su existencia y se limita a establecer ciertas reglas:
slo las Cortes, mediante LO, pueden modificar sus lmites. La organizacin
poltico-administrativa es la Diputacin Provincial (no existe en las CCAA
uniprovinciales), compuesta por un Presidente y un nmero de diputados
provinciales que vara en funcin de la poblacin. Los diputados son
elegidos por los Concejales de los ayuntamientos mediante un complejo
sistema y los primeros eligen al Presidente de la Diputacin por mayora
absoluta o por mayora simple en segunda votacin.

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-Las islas. La CE garantiza tambin la organizacin propia de las islas que

componen los archipilagos balea y canario a travs de los Consejos y
Cabildos insulares, respectivamente.
-Otros entes locales. Su regulacin corresponde a las CCAA. Pueden adoptar
la divisin territorial supramunicipal que estimen conveniente para su
gobierno local (Vegueras catalanas, por ejemplo) o tambin crear entes
locales inframunicipales que responden a necesidades administrativas.
-Ceuta y Melilla. Poseen un rgimen jurdico peculiar establecido por sus
Estatutos de Autonoma, aprobados por LO y que las configuran como
ciudades autnomas, pero no como Comunidades Autnomas.
d) Garanta de la autonoma local. La tutela de dicha autonoma se confiere
tradicionalmente a los tribunales del orden contencioso-administrativo. La
reforma de la LOTC, que crea el conflicto en defensa de la autonoma local,
permite a los entes locales ante el TC en defensa de su autonoma frente a
la accin del legislador estatal o autonmico.

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