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Anlisis Econmico
Nm. 40, vol. XIX
Primer cuatrimestre de 2004
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Introduccin
El objetivo de este trabajo es analizar las restricciones que la globalizacin le impone a la poltica econmica, en este sentido la pregunta a la que implcitamente se
trata de dar respuesta es: con la globalizacin ya no es posible alcanzar, a travs de
la poltica econmica, objetivos tales como el crecimiento econmico, la estabilidad de precios, una mejor distribucin del ingreso, y especialmente un mayor nivel
de empleo, as como mejores condiciones de trabajo?
Para lograr lo anterior, el trabajo se encuentra estructurado de la siguiente
manera, en la primera seccin dedicada a los aspectos generales se proporcionan
algunas definiciones de la globalizacin, as como sus aspectos ms relevantes.
En la segunda seccin se analizan con cierto detalle los componentes de
la globalizacin. La tercera seccin analiza, por un lado, las implicaciones de la
globalizacin para las polticas nacionales y, por el otro, las opciones de poltica
econmica ante la globalizacin, principalmente en lo que respecta a la poltica de
empleo. Para concluir, se delinean algunas consideraciones finales.
1. Aspectos generales
Uno de los temas ms controvertidos de la actualidad es, quizs, el de la globalizacin.
Algunos consideran que la globalizacin es un proceso beneficioso una clave para el
desarrollo econmico futuro en el mundo, a la vez que inevitable e irreversible. Otros la
ven con hostilidad, incluso temor, debido a que consideran que suscita una mayor desigualdad dentro de cada pas y entre los distintos pases, amenaza el empleo y las condiciones de vida y obstaculiza el progreso social (FMI, 2000: 1).
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De acuerdo con la definicin anterior, la globalizacin implica una creciente integracin de las diversas economas y de esta forma una mayor interdependencia.
Aunque en cierto sentido la globalizacin se caracteriza por el rpido
crecimiento de las variables econmicas internacionales, ms que de las nacionales, y por el aceleramiento del cambio tecnolgico en los pases avanzados, el comercio internacional es slo una entre muchas manifestaciones de la globalizacin. Otras son, el flujo transfronterizo de los factores de produccin y el intercambio
de activos, la adquisicin de derechos jurdicos y los flujos internacionales de informacin y conocimientos.
La globalizacin puede ser definida de igual manera como el crecimiento
de la actividad econmica ms all de las fronteras regionales y nacionales polticamente definidas (Oman, 1994: 33). Se manifiesta en el creciente flujo transfronterizo de bienes y servicios, va comercio e inversin, y en menor medida de personas, va migracin.
2. Los componentes de la globalizacin
2.1 Comercio internacional
Las importaciones constituyen una proporcin creciente del gasto en bienes y servicios, y una proporcin creciente de la produccin se destina a los mercados externos. En otras palabras, hay una participacin creciente del comercio exterior con
relacin al PIB [(X+M)/PIB]. Entre los pases ricos o desarrollados, esta proporcin
aument del 2% en 1987, a 39% en 1997. En los pases en desarrollo subi del 10
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al 17%. Tambin aument la participacin de los pases en desarrollo en el comercio mundial al pasar del 19% en 1971 al 29% en 1999, aunque:
[...] la participacin de Amrica Latina en las exportaciones mundiales se redujo drsticamente entre 1950 y 1973, tendi a estabilizarse en el periodo 1973-1990 y comenz a
crecer a partir de entonces. La mayor parte de este aumento responde al dinamismo de las
exportaciones mexicanas realizadas en el marco del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (CEPAL, 2002b: 32).
En el comercio internacional es donde se presentan algunas de las oportunidades que la globalizacin ofrece a los pases en desarrollo. As, las drsticas
reducciones a las barreras comerciales han hecho posible la apertura al crecimiento
orientado a la exportacin. Como seala Solimano (1999: 5), la globalizacin crea,
a travs de la expansin orientada a la exportacin, el rpido crecimiento potencial
del producto total, incrementando la riqueza nacional y contribuyendo a mejorar
los niveles de vida en los pases en desarrollo. Tambin permite el acceso a una
amplia variedad de bienes de consumo, nuevas tecnologas y conocimiento.
2.2 Inversin extranjera directa (IED)
Las empresas constituidas en cierto pas invierten cada vez ms en el establecimiento y funcionamiento de empresas en otras naciones. En 1998, firmas estadounidenses invirtieron en el exterior 133,000 millones de dlares y empresas extranjeras invirtieron 193,000 millones en los EUA. En todo el mundo, las corrientes de
IED se triplicaron entre 1988 y 1998, pasando de 192,000 millones de dlares a
610,000 millones, y en relacin con el PIB, la proporcin de la IED generalmente va
en aumento, tanto en los pases desarrollados como en desarrollo. Actualmente,
esta es la forma ms cuantiosa de transferencia de capitales privados hacia los
pases en desarrollo.1
Como lo seala la CEPAL, la inversin extranjera directa ha crecido en
forma acelerada, aumentando con ello el peso de la produccin internacional en la
economa mundial. As, la IED pas de representar el 2% de la formacin bruta de
capital fijo global en 1982, a representar el 14% de dicha magnitud en 1999 y el
valor agregado por las empresas transnacionales se expandi del 5 al 10% del producto mundial en dicho periodo. Los pases desarrollados continan siendo el prin-
Los datos anteriores han sido tomados de Banco Mundial (2000: 1) y de FMI (2000: 4).
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ejemplo, que los fondos de jubilacin britnicos mantienen 30% de sus activos en la
forma de ttulos extranjeros (Guilln, 2000: 127).
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de los gobiernos. stos son alentados para adoptar persistentemente polticas fiscales austeras con el fin de satisfacer a los mercados financieros y ganar fama de un
comportamiento fiscal serio.
Ya no cabe duda de que, si se compara con los decenios inmediatamente
posteriores a la Segunda Guerra Mundial, en los que existan controles sobre los
movimientos de capital, unos tipos de cambio fijos y barreras comerciales relativamente elevadas, el actual entorno econmico plantea nuevos retos a las polticas
nacionales. La eficacia de ciertas polticas nacionales ha quedado limitada de varias maneras.
Como ya se seal, en la actualidad, las polticas fiscal y monetaria han
de contener ms respeto por los juicios y el estado de nimo de los mercados financieros mundiales. Anlogamente, un incremento en la apertura de la economa,
implica la exigencia de conceder mayor importancia a las consecuencias de las
polticas nacionales sobre la competitividad internacional y el equilibrio exterior
de una economa determinada. En consecuencia, existen presiones ms fuertes para
el mantenimiento de polticas macroeconmicas viables, para evitar distorsiones
del mercado y para mejorar la eficiencia en la asignacin de los recursos. Ello
implica en muchos casos, difciles reformas econmicas como son la liberalizacin financiera y comercial, la supresin del control de precios y otras formas de
desreglamentacin.
Dichas reformas sern benficas para el crecimiento puesto que incitan a
asignar recursos a las actividades que ofrecen un alto grado de productividad y que
aprovechan mejor la ventaja comparativa de un pas. A su vez, el aumento de la tasa
de crecimiento propicia la creacin de empleos, y esta ltima se ver an ms
beneficiada si se eliminan distorsiones tales como la infravaloracin del capital y la
sobrevaluacin de los tipos de cambio, que aumentan el coeficiente capital/producto y reducen con ello el empleo. Pero todo esto parte de la hiptesis de que el
entorno econmico internacional ser estable y de que las polticas nacionales no
sern contrarrestadas por choques externos.
Un asunto preocupante es el riesgo de inestabilidad del sistema financiero internacional y las repercusiones negativas que podra tener una crisis para la
produccin y el empleo. La reciente globalizacin de los mercados financieros se
ha caracterizado por el rpido incremento de las transacciones internacionales a
corto plazo, tanto de divisas como de acciones y de obligaciones. A diferencia de lo
que ocurre en el caso de las inversiones extranjeras directas, que son por definicin
de larga duracin, estos flujos son ms inestables. Gracias a la nueva tecnologa de
las comunicaciones, los costos de transaccin son muy bajos y el reajuste de las
carteras mundiales de valores puede hacerse de manera casi instantnea. Debido a
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bucin del ingreso y la riqueza y los riesgos. Asimismo, las polticas econmicas que redistribuyen riqueza y riesgos permiten conservar el apoyo popular
hacia la economa de mercado. Adicionalmente, la reduccin de las desigualdades estimula el crecimiento al aumentar la estabilidad social.
b) Si bien el intervencionismo estatal tiene sus costos en trminos de eficiencia,
muchos programas de gobierno generan beneficios econmicos atractivos para
las finanzas y la produccin mviles a travs de las fronteras nacionales.
Desde esta perspectiva, se puede afirmar que un buen gobierno es aquel
que protege los derechos de propiedad y mejora el capital humano y la infraestructura fsica. Por otro lado, la evidencia emprica muestra que la mera resistencia a
procesos tan poderosos como la globalizacin ha fracasado a la larga. Por lo que es
deseable el desarrollo de una globalizacin ms slida y equitativa y una mejor
insercin en dicho proceso (CEPAL, 2002: 28). Con lo cual uno de los principales
retos de la poltica econmica, y de toda intervencin de poltica en general en la
era de la globalizacin, es el aprovechamiento de las oportunidades generadas, al
mismo tiempo que el manejo de los problemas que se presenten.
Lo anterior requiere, entre otras cosas, garantizar la suficiencia del marco
institucional, para que propicie la mejor insercin posible al proceso de globalizacin. De esta manera :
Toda estrategia nacional de desarrollo en la era global debe tener como pilares pactos
sociales slidos y democrticos, que garanticen la estabilidad poltica, sistemas locales
no discrecionales y formas de comportamiento de los agentes que confieran seguridad en
los contratos, y la constitucin de una burocracia estatal relativamente eficiente. Estos
son, tambin, factores bsicos de un clima adecuado de inversin (CEPAL, 2002: 31).
De esta forma, las estrategias que adopten los pases deben contener, al
menos, los siguientes elementos: polticas macroeconmicas destinadas a reducir
la vulnerabilidad macroeconmica y facilitar la inversin productiva; estrategias
orientadas al desarrollo de la competitividad sistmica; reconocimiento de las prioridades de la agenda ambiental y polticas sociales muy activas, especialmente de
educacin, empleo y proteccin social.
En sntesis, la poltica econmica nacional debe estar orientada a reducir
la volatilidad, a igualar las oportunidades entre todos los miembros de la sociedad
con el fin de permitir alcanzar un crecimiento sostenido con equidad.
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Lo sustancial en el mbito de la poltica macroeconmica es cmo definir el rgimen cambiario, la poltica fiscal, el rgimen de la cuenta de capital que
reduzca la vulnerabilidad de la economa nacional a los choques y al ciclo econmico global.
3.2.2 Creacin de competitividad sistmica
La transformacin de las estructuras productivas debe ser una prioridad explcita de toda
estrategia de desarrollo y orientarse fundamentalmente a la creacin de competitividad
sistmica, sobre la base de tres pilares bsicos: el desarrollo de sistemas de innovacin
que aceleren la acumulacin de capacidad tecnolgica, el apoyo de la diversificacin y la
creacin de encadenamientos productivos, y la provisin de servicios de infraestructura
de calidad (CEPAL, 2002: 33).
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3.2.4.2 El empleo
Elemento clave de la integracin social, el empleo como factor de realizacin social y fuente de ingresos, define las posibilidades de consumo.
El primer desafo en materia de empleo es el pleno respeto a la declaracin de principios
de la OIT relativa a los derechos fundamentales en el trabajo. Las polticas laborales activas deben formularse a partir del reconocimiento de que la creacin de puestos de trabajo
slo es sostenible cuando las actividades econmicas son competitivas a largo plazo (CEPAL,
2002: 36-37).
Prescindiendo de sus consecuencias sobre la estrategia econmica general, el hecho de tomar en consideracin la competitividad internacional influye hoy
ms que antes sobre la naturaleza de la poltica laboral nacional. Pero conviene
hacer tres observaciones.
La primera es que esto no presupone automticamente que la nica manera de alcanzar la competitividad sea la reduccin de los salarios y de las normas
del trabajo. Hay una alternativa viable y preferible que consiste en hacer frente a
las presiones competitivas por el camino del incremento de la productividad del
trabajo. Este objetivo se puede lograr invirtiendo en formacin profesional, aprovechando el potencial de productividad que deparan unas normas del trabajo ms
exigentes, y mtodos de organizacin del trabajo ms cooperativos; efectuando
adems, inversiones en infraestructura, en investigacin y desarrollo que aumenten
la productividad.
La segunda observacin es que una mayor integracin en lo econmico,
no significa que desaparezca la autonoma poltica nacional respecto de las normas
del trabajo. Una razn bsica es que no est comprobado ni terica ni empricamente que normas de trabajo ms exigentes supongan costos laborales ms altos
(Freeman, 1994). De hecho, los costos de muchas prestaciones obligatorias recaen
a la postre en los trabajadores al bajar sus salarios. En tal caso, los costos laborales
totales y, por consiguiente, la competitividad internacional no se ven afectados por
unas prestaciones no salariales ms elevadas. Adems, en teora siempre es posible
contrarrestar el incremento de los costos laborales, derivado de una elevacin de
las normas del trabajo mediante la depreciacin del tipo de cambio. De este modo,
los costos derivados de normas superiores corrern a cargo de los consumidores en
forma de precios de importacin ms altos. Es asimismo posible redistribuir esta
carga por medio de una elevacin de los impuestos, siempre que ello resulte aceptable desde el punto de vista poltico.
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La tercera observacin tiene que ver con el hecho de que no slo las
empresas transnacionales no poseen tanta movilidad, como se les atribuye en ciertos artculos sensacionalistas acerca de la globalizacin, sino que se han producido
algunas novedades en la organizacin de la produccin que favorecen la produccin nacional frente a la transnacional. En consecuencia, an existe un importante
margen de influencia poltica en el plano nacional.
Una cuestin de alcance ms general es que no parece tener respaldo
emprico la tesis de que la globalizacin genera presiones irresistibles hacia la
convergencia poltica e institucional. Por ejemplo, el ordenamiento de los mercados de trabajo y de capital de los EUA, Japn y Alemania sigue siendo muy diferente y todos ellos parecen ser igualmente viables. Nada indica que exista un solo
sistema ptimo que deban hacer suyo todos los pases para sobrevivir a la competencia, cualquiera que sea su pasado institucional y su estructura socioeconmica
actual.
La conclusin importante que se desprende de todo lo dicho es que, pese
al avance de la globalizacin, las polticas nacionales siguen teniendo una importancia capital para determinar los niveles de empleo y las normas del trabajo. Es
preciso que tengan ms en cuenta la competitividad internacional, pero esto no
significa en absoluto que haya desaparecido la autonoma poltica de los pases o
que la disminucin de los salarios y de las normas del trabajo sea la nica solucin
viable frente a la creciente globalizacin.
La poltica laboral debe estar orientada a fomentar el dilogo social, en el
que se preste atencin preferencial a los trabajadores no incorporados a los sectores modernos (informales y desempleados).
3.2.4.3 El sistema de proteccin social
Debe ser universal, solidario, eficiente e integral. En el primer caso se requiere
reducir la profunda falta de equidad en el acceso y la calidad de los servicios. La
solidaridad debe asegurarse mediante un conjunto de contribuciones obligatorias,
transferencias pblicas y subsidios cruzados entre distintos estratos de ingresos y
grupos de riesgo. Sin embargo, es probable que con la globalizacin se reduzca la
capacidad de los gobiernos para poseer sistemas impositivos progresivos y equitativos, con lo que perderan uno de sus principales instrumentos en la promocin de
la proteccin social.
Siguiendo a Tanzi (2000: 14), se puede afirmar que si la globalizacin
afecta la habilidad del gobierno para establecer altos niveles de impuestos, para
otorgar exenciones impositivas o, an, usar regulaciones para conseguir objetivos
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dra evitar toda reglamentacin del mercado de trabajo que cause distorsiones y
procurar que los programas de activacin del mercado de trabajo sean ms econmicos. Si esto pudiera llevarse a cabo, se obtendr un doble fruto: que los programas de redistribucin sean fiscalmente viables y polticamente aceptables.
La globalizacin no implica una menor necesidad de la poltica econmica, sino un replanteamiento de la misma, ya que los instrumentos que se pueden
utilizar son menos y por lo tanto disminuye el margen de maniobra de la poltica
econmica. Para concluir, cabe recordar que:
Dado que el Estado benefactor mitiga los conflictos al reducir las desigualdades en materia de riqueza y de riesgo generadas por el mercado, sus consecuencias para los negocios
pueden se benficas en lugar de nocivas. El gasto pblico puede estimular la inversin
por dos vas: aumentando la productividad a travs de la mejora del capital fsico y humano, y preservando la estabilidad mediante un sostn permanente de la apertura del mercado (Garrett, 1999: 895).
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