FRONTEIRAS E RELAES BRASIL-URUGUAI

Maria Izabel Mallmann

Teresa Cristina Schneider Marques
(Organizadoras)
CAPTULO XI
ENAFRON e suas materializaes no Rio Grande do Sul
Adriana Dorfman 1
O texto que segue fruto da participao em uma pesquisa muito extensa,
que durou mais de um ano e foi realizada por pesquisadores do Ncleo de Estudos
sobre Cidadania e Violncia Urbana (NECVU/UFRJ) por demanda da Secretaria
Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia (SENASP). O objetivo da
pesquisa foi realizar um diagnstico das condies de segurana e criminalidade
na faixa de fronteira, abrangendo os 11 estados fronteirios do Brasil. No so
examinados dados estatsticos levantados, que no so de minha propriedade,
apenas relato os resultados dessa interlocuo com colegas trabalhando nas
foras de segurana brasileiros. As informaes aqui utilizadas so de domnio
pblico, sendo de interesse geral sua divulgao.
Gostaria de trazer uma questo de fundo no tema das fronteiras: a tenso
que existe entre proximidade e afastamento, entre integrao e segurana. A
tenso foi resumida por Gladys Bentancor, gegrafa uruguaia, com a expresso
bisagra [em portugus: dobradia], assinalando os momentos alternados de
fechamento e abertura das fronteiras nas relaes entre os estados do Sul da

Agradeo a Kim Ueda Soares e Sabrina Endres a ajuda na organizao deste captulo.
Grande parte dos dados aqui utilizados foram gentilmente compartilhados por Leandro
Santini Santiago, da SSP-RS, e por Alex Jorge das Neves e Hernany Arajo, da SENASPMJ.
1
Adriana Dorfman Graduada (UFRGS), mestre (UFRJ) e doutora (UFSC) em
Geografia. Professora adjunta do Departamento de Geografia e do Programa de PsGraduao em Geografia da UFRGS. Coordenadora de publicaes da Associao dos
Gegrafos Brasileiros Seo Porto Alegre, coordenadora regional no Rio Grande do Sul
da Pesquisa sobre Segurana nas Fronteiras cooperao tcnica entre o Ministrio da
Justia e a UFRJ, e coordenadora do UnBraL Fronteiras Portal de Acesso Aberto das
Universidades
Brasileiras
sobre
Limites
e
Fronteiras.
E-mail:
adriana.dorfman@ufrgs.br.

Amrica do Sul. A francesa Anne-Laure Amilhat-Szary complexifica a questo ao

falar de processos de bordering, debordering e re-bordering, em que o
fechamento e a abertura convivem e so seletivos (BENTANCOR-ROSS, 2002;
AMILHAT-SZARY, 2011). No nosso caso penso que a ideia pode ser resumida na
palavra cerca, que em portugus significa uma diviso do espao, comunicando
propriedade e territorialidade pelo impedimento da passagem, enquanto em
espanhol significa proximidade, aproximao. Esta ideia vem de Aldyr Garcia
Schlee, e quem me apresentou foi Carlos Rizzon em um texto sobre literatura de
fronteira (SCHLEE, apud RIZZON, 2012). A Estratgia Nacional para as
Fronteiras e as polticas nacionais de fronteiras, de um modo geral, apresentam
esses aspectos de alternncia, seletividade e simultaneidade de fechamentos e
aberturas.
O Plano Estratgico de Fronteiras (PEF) e a Estratgia Nacional de
Fronteiras (ENAFRON)
O Plano Estratgico de Fronteiras (PEF) foi lanado no Decreto Federal
7.496 de 2011, da presidente Dilma Rousseff (BRASIL, 2011). O PEF coloca vrias
diretrizes para polticas de fronteira e as insere claramente no campo da
segurana pblica. Essas diretrizes so 1) a ao integrada de diferentes rgos
de controle das fronteiras, como rgos da segurana pblica e nacional,
nominalmente as polcias e as Foras Armadas, alm da Secretaria da Receita
Federal do Ministrio da Fazenda; 2) a integrao dos rgos nacionais do Brasil
com os rgos nacionais equivalentes nos pases vizinhos. Este segundo item
menos orgnico no Plano Estratgico de Fronteiras, j que no est sob jurisdio
apenas do governo brasileiro, importante porque sinaliza uma gesto possvel,
um reconhecimento da necessidade de que o controle da fronteira seja feito
superando a segurana nacionalista, a hiptese de oposio entre estados,
passando a ser a colaborao entre estados para dar conta das chamadas novas
ameaas, que so o terrorismo, o narcotrfico, e outras coisas nomeadas
principalmente ps-11 de Setembro de 2001. Aqui j vemos a concomitncia de
aproximao e fechamento caracterstica do PEF.
Os objetivos de integrao das aes da segurana pblica incluem os
diferentes rgos federais e tambm os rgos das diferentes escalas de
administrao, da Unio, dos estados fronteirios e dos municpios na faixa de

fronteira. Essa atuao integrada se traduz por executar aes conjuntas; por
construir um sistema de informaes entre esses diferentes rgos de segurana
pblica de diferentes escalas; e por equipar em termos de infraestrutura, em
termos de equipamentos de segurana pblica, e aumentar o efetivo de segurana
na fronteira. O PEF no discrimina quais so rgos de segurana pblica ou de
segurana nacional que vo receber aportes especficos, isso vai sendo
discriminado atravs de diferentes emendas, normativas e formas de distribuio
de recursos variadas.
A origem do PEF no citada no prprio decreto, e isso algo que cabe
investigar um pouco, pois j foram apresentadas diferentes hipteses. A primeira
fala da exportao de uma ideia do Rio Grande do Sul, do tempo em que o Tarso
Genro era ministro da Justia, tendo ento preocupaes com a segurana das
fronteiras, com o abigeato que tema de debate no Rio Grande do Sul h muitos
anos, representando, portanto, uma sensibilidade fronteira como questo de
segurana e misturando com as polticas dos territrios da paz. Essa uma verso
bem regionalista, tanto pelo protagonismo gacho quanto pela imagem de
exportao.
A segunda hiptese aventa uma reao preventiva do governo federal a
uma reportagem no programa Fantstico, da Rede Globo, falando sobre as
fronteiras vulnerveis, fazendo com que s vsperas de tal reportagem se emitisse
um decreto. Essa hiptese tem o mrito de reconhecer o poder da mdia como
influenciadora de polticas, mas um pouco difcil de acreditar que seja uma
causalidade to direta. importante destacar que a discusso sobre segurana
pblica nas fronteiras foi alvo de intensos debates eleitorais durante a campanha
presidencial brasileira de 2010, com os dois principais candidatos a Presidente
da Repblica, Dilma Rousseff (atual Presidenta) e Jos Serra (ex-governador de
So Paulo), protagonizando diversos e acalorados embates sobre a fragilidade
e/ou ausncia de estratgias sistmicas de enfrentamento ao trfico de drogas e
armas nas regies de fronteira, que segundo esses debates, estariam fragilizando
a capacidade de enfrentamento a epidemia de violncia nos grandes centros
urbanos como So Paulo e Rio de Janeiro, especialmente a violncia letal
intencional, a exemplo de homicdios, latrocnios e leses corporais seguidas de
morte. Nesse contexto, aps a vitria nas urnas, a primeira ao estratgica no
contexto da Segurana Pblica do Governo Dilma Rousseff, no incio de 2011,

teria sido a estruturao conjunta de um plano integrado de segurana para as

regies de fronteira. O Ministrio da Justia e o Ministrio da Defesa foram os
principais envolvidos inicialmente nesse planejamento, que culminou na edio
de um acordo de cooperao entre esses, ambos no dia 07.06.2011, e a respectiva
publicao do PEF em 08.06.2011.
Uma terceira possvel razo para a criao do decreto que deu origem
PEF e ENAFRON est ligada realizao da Copa do Mundo, que num dado
momento foi um projeto de modernizao do Brasil, de construo de uma fluidez
do territrio, lembrando mais uma vez que essa fluidez do territrio tem a ver
tambm com a fluidez seletiva das fronteiras, com a possibilidade no somente
do controle, mas tambm da passagem rpida das fronteiras. enganoso
imaginar que o objetivo da PEF e da ENAFRON seja fechar as fronteiras
brasileiras, trata-se mais de controlar o trnsito do que fechar.
Enfim, cabe levantar um pouco mais sobre o que desencadeou o Plano
Estratgico sobre as Fronteiras, mas certamente existe uma tendncia mundial
de criao de fronteiras inteligentes ou smart borders, investimento em
equipamento de fronteira para o controle no especificamente por pessoas, mas
por diferentes tecnologias.
A PEF vai se separando em diferentes programas. As Foras Armadas tm
como carro-chefe a instalao do Sistema Integrado de Monitoramento de
Fronteiras (SISFRON) que se traduz na instalao de radares e controle remoto,
um programa de 10 bilhes de reais, em que 1 bilho j foi executado, sobretudo
na Amaznia, especialmente no Centro Gestor e Operacional do Sistema de
Proteo da Amaznia (CENSIPAM), no Sistema de Vigilncia da Amaznia
(SIVAN) e outros programas de controle por radar da Amaznia.
No caso da Secretaria da Receita Federal, existia uma presso bastante
grande por parte dos auditores da Receita Federal, em uma campanha intensa
que denuncia as Fronteiras Abertas, amplamente divulgada na mdia impressa,
na televiso e na internet. A essas fronteiras problematicamente abertas se
contrape um programa continuado de controle e aparelhamento da fronteira
pela Receita Federal chamado Fronteira Blindada.
O Ministrio da Justia, responsvel por organizar todos os rgos de
segurana pblica estaduais, com ingerncia indireta sobre os rgos de
segurana pblica municipais, concebeu um plano chamado Estratgia Nacional

de Fronteiras (ENAFRON), cujos eixos principais so a capacitao de pessoal, a

dotao de infraestrutura, a construo de sistemas de comunicaes eficientes e
o investimento na ampliao de pessoal presente na fronteira mesmo. Outro eixo
da ENAFRON o diagnstico das condies de criminalidade e segurana nas
fronteiras, em que se integraram vrios pesquisadores, dando origem a esta
interlocuo que estamos discutindo.
Cabe nomear quem se articula e quem so os executores da ENAFRON.
Em princpio comea na vice-presidncia do Brasil e articula o ministro da
Justia, os secretrios dos diferentes rgos dentro do Ministrio da Justia, os
governadores dos estados de fronteira, os comandantes e as secretarias no nvel
estadual. A prpria ENAFRON tem uma estrutura que seleciona algumas pessoas
dentro desse grande grupo de atores da segurana pblica e os nomeia como
interlocutores estaduais, construindo uma rede de responsabilidades, de
representantes que passam a responder pelas aes no nvel dos estados da
federao. Esses interlocutores se articulam nos Gabinetes de Gesto Integrada
(GGIs), especificamente no Gabinete de Gesto Integrada da Fronteira (GGIF),
sendo um para cada estado, ainda que alguns estados estabeleam dois, trs, at
quatro GGIF, dentro das diretrizes claras da SENASP de como organizar o GGIF,
da periodicidade das reunies, de seu carter colegiado e deliberativo etc.
Gabinetes de gesto integrada tambm se organizam nos municpios fronteirios,
dando um novo carter aos GGI municipais originados nas polticas de segurana
pblica com cidadania implementadas anteriormente pelo Ministrio da Justia.
No Gabinete de Gesto Integrada do Municpio (GGIM), alm dos
executores ligados segurana pblica, existem membros da sociedade civil,
ligados aos conselhos tutelares, secretarias de sade, enfim, vrios outros agentes
da cidadania, que fazem a diluio do que o estritamente governamental para a
vida da sociedade civil.

Equipando a segurana fronteiria

As observaes anteriores foram construdas a partir de trabalho de
campo, portanto partem do emprico. Ao longo de um ano, estivemos em 22
municpios da fronteira com uma equipe de sete pessoas, organizando grupos
focais, realizando entrevistas abertas, aplicando questionrios, fazendo

levantamento em mdia local, visitando as instalaes, examinando as estatsticas

de criminalidade, enfim, realizando uma srie de atividades para diagnosticar e
descrever a segurana e a criminalidade na fronteira. Trago essa questo porque
a minha pergunta mais sobre a fronteira do que propriamente sobre a segurana
pblica: como se faz a gesto da fronteira hoje? Mais precisamente, a minha
pergunta sobre como se materializa, ento, essa poltica em tempo real, hoje,
executada na fronteira do Rio Grande do Sul.
Observamos as materializaes da ENAFRON e tivemos acesso a muitos
dados a respeito disso. Os dados tm que ser analisados com ateno porque
existem distintas etapas entre o planejamento e a utilizao de um equipamento
no campo, entre o planejamento e as transformaes concretas. De um modo
geral, primeiro se emite uma portaria chamando a contratao de propostas dos
municpios para comprar e receber o equipamento. Os municpios se articulam
para organizar as propostas, que tm que ser validadas nos GGIMs e GGIFs, e, a
partir disso, os estados podem intermediar algum apoio especializado ou uma
anlise tcnica. Essas propostas sero apresentadas gerncia da ENAFRON
para repasse de recurso. Depois que a proposta aprovada, ainda h o perodo de
empenho, a execuo desse empenho e a instalao do equipamento no campo,
nas diferentes unidades. Mesmo tendo iniciado em 2011, o programa est ainda
longe de sua concluso, um programa de mdio prazo, por conta do
processamento das propostas, da permanente transformao no contexto
fronteirio e nos gestores da fronteira, mudando ento a poltica que de governo
e no de Estado.
O investimento feito em quatro eixos: obras e aparelhamento dos
rgos

de

segurana

pblica;

inovao

tecnolgica;

desenvolvimento

institucional; e fortalecimento das aes da justia. J foram doados muitos

equipamentos, diferentes instalaes foram reaparelhadas ou construdas,
convnios ligados s instalaes de redes de rdio digital, alguns ligados
aviao, aviao no tripulada; convnios de videomonitoramento foram
firmados e executados. A previso de investimento em 2014, no Brasil todo, de
R$ 23 milhes: 14.000 coletes balsticos, 7.300 pistolas para as diferentes polcias
estaduais, R$50 milhes em projetos de radiocomunicao, quase R$ 5 milhes
em aquisio de scanner veicular, esta , alis, a maior parte do gasto, so R$ 55
milhes de um total de R$ 86 milhes apenas em aquisio de equipamentos.

Alm das compras, h investimento em capacitao profissional, realizao de

visitas tcnicas, realizao de simpsios, construes de salas de aulas,
construo de salas de condicionamento fsico e fortalecimento das aes da
justia, ou seja, h um lado que no propriamente o do policiamento, mas dos
processos judiciais mesmo.
Critrios espaciais das materializaes da ENAFRON
Quais foram, portanto, os critrios usados para se distribuir
geograficamente esses recursos? O primeiro taxa de homicdios na faixa de
fronteira, sendo o atentado contra a vida humana o indicador central das
questes de segurana pblica em nvel mundial, considerado o crime mais
relevante de todos. A existncia de um nmero relevante de homicdios tem o
peso 3 de um total de 10 no diagnstico de uma situao de segurana pblica
frgil, necessitando de investimento. O segundo ponto relevante o volume de
drogas apreendidas: os lugares onde ocorrem mais apreenso de drogas,
reconhecidos como lugares de trnsito de drogas, tambm so pontuados com
2,5, ou seja, da pontuao geral.
A seguir, prioriza-se municpios com significativas apreenses de armas
(tabela 1).

Tabela 1 Critrios de distribuio de recursos da ENAFRON por

estado.
Critrios de distribuio de recursos por estado

Peso

Homicdio na faixa de fronteira

31,00

Apreenses de drogas

20,50

Apreenses de armas

10,50

Populao residente na faixa de fronteira

11,00

Repasses anteriores de recursos

11,00

Municpios existentes na faixa de fronteira

0050

Extenso da faixa de fronteira por UF

00,50

Total

10,00

Fonte: Divulgao ENAFRON, 2013.

O primeiro indicador que est ligado aos homicdios diz respeito

instabilidade das redes de poder no lugar. No caso do Brasil, inclusive de sua
fronteira, a grande disponibilidade de armas de fogo faz com que essas disputas
se traduzam numa letalidade muito grande. Os dois prximos critrios,
totalizando 4 pontos, esto ligados apreenso de armas e drogas, ligam-se a
ideia de fronteira como rota, como passagem, como problema e no como lugar.
Outros critrios tidos como relevantes so a populao residente na
fronteira, com peso 1; os repasses anteriores igualmente tm peso 1; e, por fim, a
extenso da faixa de fronteira e o nmero de municpios existentes na faixa de
fronteira, com 0,5 cada. Pode-se dizer que uma geografia de fluxos que est
sendo considerada, uma vez que o critrio extenso no muito levado em
considerao. A densidade institucional, representada pelo nmero de
municpios, tambm no tem uma relevncia to grande, talvez equilibrando
consideraes sobre a capacidade de gesto dos recursos e preocupaes com as
fronteiras vazias.
Alm disso, existe uma abordagem bastante diferente para os 3 arcos da
fronteira do Brasil. Seguindo a regionalizao paradigmtica na geografia das
fronteiras brasileiras, consensualmente empregada nas polticas de Estado
(BRASIL, 2005), temos o Arco Sul, composto pelos estados do Rio Grande do Sul,
Santa Catarina e Paran, visto como um lugar de densidades institucionais altas
e de ampla conectividade dentro do entendimento de fronteira atual no Brasil.
Assim, os pontos relevantes para interveno do Estado no Arco Sul so as
cidades sobre a linha e as cidades gmeas. Os quesitos Homicdios e Nmero
de municpios na fronteira so os que pesam aqui na dotao de recursos, uma
vez que esse arco contm a maior parte das cidades sobre a linha e a maior parte
de cidades gmeas do Brasil.
O Arco Central, em termos de poltica de segurana pblica, a estrela
da ENAFRON. A fronteira com o Paraguai e a Bolvia, origem reconhecida de
contrabando de cigarros, de trfico de maconha e cocana, e a proximidade com

as metrpoles do Sudeste brasileiro o colocam como fonte das drogas que sero
consumidas em So Paulo e Rio de Janeiro, bem como das armas que entraro
nos conflitos. J na formao territorial do Brasil, o desenvolvimento do Mato
Grosso do Sul se relaciona com a proximidade com So Paulo. Como sempre
acontece com os fluxos e mercados, o legal e o ilegal andam de braos dados: as
estradas que servem para escoar a produo de soja, de cana-de-acar e de gado,
sendo utilizadas para ligar o Mato Grosso do Sul com So Paulo, Rio de Janeiro e
com portos exportadores, servem tambm para as mercadorias no to legais
assim, se valendo dos mesmos caminhos, lugares de trnsito e infraestruturas
construdas.
O Arco Norte tem peculiaridades ligadas a sua prpria fisiografia, ou seja,
uma fronteira muito extensa, muito florestada, pouco povoada, sobre o qual
ainda paira uma questo sobre a presena ou ausncia do Estado. De todo modo,
pode-se dizer que uma rea de controle mais tnue, assim como de
povoamento mais esparso, com trnsitos facilitados pelos rios, pela floresta. A
vizinhana com a Colmbia, com Peru, reas reconhecidas como produtoras de
cocana, desencadeia polticas por parte de pases como Estados Unidos, por
exemplo, combatendo as novas ameaas.
Cada uma dessas regies tem uma particularidade em termos de
segurana pblica. Dos R$ 322 milhes, mais de R$ 47 milhes foram investidos
no estado do Rio Grande do Sul, sendo o estado que mais recebeu recursos.
Depois do Rio Grande do Sul, temos o Mato Grosso do Sul como segundo estado,
seguido por Paran, Santa Catarina e depois Acre (Figura 1). Ento vemos que o
Arco Sul recebeu claramente mais recursos que os outros, mas a temos que
considerar que h a influncia das polticas de segurana pblica de gestes
anteriores, como os territrios da paz, que podem estar sendo realizados mais
recentemente.
O grfico mostra que cerca de 40% dos recursos distribudos foram
direcionados para o Rio Grande do Sul, Paran, Santa Catarina. Cabe lembrar que
esses dados se referem segurana pblica na fronteira, e no segurana na
fronteira, gerida em grande parte pelas Foras Armadas, privilegiando o Arco
Norte, por conta do investimento em controle a distncia, por radares, veculos
areos no tripulados etc.

Figura 1 Investimentos da ENAFRON entre 2009 e 2013, por

estados.
Fonte: Tabela de execuo geral de investimentos na fronteira; Ministrio da Justia; Secretria
Nacional de Segurana Pblica; Departamento de Polticas, Programas e Projetos.

A fronteira e a segurana pblica no Rio Grande do Sul

A sociedade gacha, toda a sociedade brasileira e grande parte da
sociedade mundial demanda segurana pblica, se sente vulnervel e abraa a
questo da segurana pblica como uma soluo. A aceitao da instalao de
cmeras de vigilncia um exemplo, assim como as grades e a polcia privada,
todas vistas como necessidade. Nessa sequncia, a criminalizao de alguns
espaos, e sua representao como reas que tm que ser interrompidas,
blindadas, esterilizadas, castradas, cauterizadas, como ocorre com certas
periferias urbanas e nacionais, isto , fronteiras, tambm naturalizada.
No entanto, no RS, a fronteira no tem sido vista exatamente como um
lugar ameaador, e ns estamos aprendendo a ver a fronteira como uma ameaa.
Ainda que lembremos os momentos em que a fronteira se fechou e foi
representada como uma regio problemtica a ser controlada, como nos
discursos da segurana nacional no auge da ditadura militar, j h uns 30 anos
que a ideia forte a integrao fronteiria, e existem muitas realizaes na direo
de valorizar a fronteira e suas possibilidades.

No caso do RS, h a valorizao da fronteira como um recurso cultural, e

menos como um recurso econmico, haja vista a valorizao da fronteira com o
Uruguai e menos da fronteira com a Argentina. Em termos de dinmica da
sociedade e da economia, a fronteira com a Argentina apresenta nmeros mais
relevantes, mas o nosso imaginrio de fronteira ligado fronteira muito
permevel com o Uruguai, acionando representaes como fronteira seca,
irmandade, aventura etc. (GOVERNO, 2013).
Essa complexidade, por um lado, d um maior instrumental para
entender o que uma fronteira vivida, e por outro lado dilui um pouco as
polticas de segurana. Menos em termos ideolgicos, em termos do imaginrio,
em termos da representao social, mais em termos de materializaes, de aes,
o que ns temos na fronteira gacha o investimento na digitalizao das
comunicaes, a construo dos gabinetes de gesto integrada de fronteira nos
diferentes municpios fronteirios, e uma visibilizao seletiva de alguns crimes.
Dentro do quadro gacho, o crime que se destaca o abigeato, uma
particularidade do RS. No MS, em SC, no PR tambm h notcia desse crime, mas
no Rio Grande do Sul ele visto como um problema. Segundo Marlene Spaniol,
a questo central o impacto numrico desse delito, uma vez que a segurana
pblica trava uma permanente negociao com as estatsticas: no caso de o RS
atacar o abigeato seria relevante em termos da diminuio das estatsticas de
furto, principalmente.
Outras situaes violentas relevantes em termos quantitativos na regio
fronteiria ligam-se violncia contra a mulher. Disseminada em toda a
sociedade, na fronteira ela perde o valor discursivo, perde relevncia, pelo menos
por duas razes: na fronteira, o importante o territrio e no as pessoas; em
segundo lugar, a violncia contra a mulher colocada como, de certa forma, uma
tradio, afinal, o gacho homem, macho honrado, e a mulher coadjuvante
nessa cena.
No Rio Grande do Sul, so 22 municpios contratados para receber
recursos, de um total de 178 municpios fronteirios. Dentre os 22, os municpios
que receberam valores mais elevados da ENAFRON so, em primeiro lugar,
Santana do Livramento, seguido de Rio Grande, Bag, Uruguaiana e So Borja.
Isso se justifica pela concentrao demogrfica. A seguir, vemos os municpios
que constituem cidades gmeas, como Jaguaro. Depois temos Santa Rosa; So

Luiz Gonzaga e Trs Passos, cuja principal justificativa para receber recursos
reside no fato de serem reas prximas ao Paraguai, de trnsito do norte do
estado em direo Regio Metropolitana ou ao centro do Brasil, por onde
entram drogas, armas e munio (Figura 2). Outros municpios, como Porto
Alegre, recebem recursos, seja a realizao de licitaes anteriores, seja para o
equipamento de centrais de inteligncia, cursos de formao etc. Em termos de
populao fronteiria brasileira, o maior contingente a ser atingido.

Figura 2 Investimentos da ENAFRON no RS, entre 2009 e 2013,

por municpios.
Fonte: Tabela de execuo geral de investimentos na fronteira; Ministrio da Justia; Secretria
Nacional de Segurana Pblica; Departamento de Polticas, Programas e Projetos.

Examinando o mapa da implantao dos municpios que receberam os

recursos da ENAFRON, encontraremos as cidades gmeas e os municpios que
esto junto a rodovias que os ligam a Porto Alegre e a Rio Grande. Esse
investimento tem a ver com os trnsitos, e a fronteira extremamente relevante
para os trnsitos gachos, mais de 60% das mercadorias que passam pelo estado
esto em trnsitos internacionais (SECRETARIA DA COORDENAO E

PLANEJAMENTO DO RIO GRANDE DO SUL, 2006). So exportaes do RS

atravs do porto de Rio Grande, por exemplo de soja, de produtos como frango,
carne bovina em direo aos portos do Brasil, e so importaes, por exemplo, da
indstria automobilstica, que integrada no Mercosul, que exporta e importa
autopeas atravs de So Borja, sendo um trnsito muito volumoso, nos dois
sentidos, que se faz ento atravs da fronteira, que tem uma tremenda relevncia
em termos de escoamento e de fluncia para o RS (Figura 3). Alm disso, a
relevncia da fronteira gacha liga-se ao fato de concentrar 30% da populao e
60% do territrio do RS (considerando a faixa de fronteira de 150 km
perpendiculares ao limite internacional).

Figura 3 Mapa dos municpios que receberam recursos da

ENAFRON.
Fonte: Elaborao de Dorfman et al. 2013.

Observaes sobre a criminalidade na fronteira gacha

O que foi visto em campo? A criminalidade no muito visvel na
fronteira gacha. De modo geral, a sociedade de fronteira no parece estar muito

impactada com os trnsitos, tendo os acomodado, para abusar de uma expresso

mica.
De modo geral, temos ndices de homicdio relativamente baixos; alm
disso, existe um ndice relevante de violncia contra a mulher e contra menores;
existe consumo de drogas disseminado, especialmente maconha, crack e cocana.
Como crimes transfronteirios, encontramos ndices de furto de carros ou motos
elevados, tendo a ver com trfico de munies e armas. A cidade se impacta, e as
polcias civil e militar tm que dar conta desses roubos associados aos crimes
transfronteirios. Por exemplo, motos so utilizadas como moeda de troca por
armas e munies na fronteira com a Argentina; quadrilhas de carros atuavam na
fronteira com o Uruguai, usando a fronteira como rota de fuga e empecilho
represso. Ento essa quadrilha funcionava na escala urbana s vezes em uma
escala mais ampliada, mas utilizando o diferencial fronteirio stricto sensu.
Existe uma discusso complexa ligada ao carter fronteirio do abigeato.
No se estaria usando o argumento da defesa das fronteiras nacionais para
transformar uma questo de propriedade privada em uma questo de segurana
nacional? Por outro lado, evidentemente h um interesse dos rgos de segurana
pblica em reprimir o delito e diminuir as taxas de criminalidade, combatendo o
abigeato, no apenas na defesa da propriedade, como tambm da sade pblica.
Sendo uma preocupao tanto da sociedade, mobilizada pela fora da
tradio campeira, quanto dos rgos de segurana pblica, o abigeato uma
questo generalizada. Tal prioridade se traduz em um decreto estadual que, entre
outras medidas, estabelece um Comit de Gesto da Transversalidade das Aes
de Combate aos Crimes de Abigeato e Abate Irregular de Animais. A proposta
visa, a partir da diviso das regies espaciais por Conselhos Regionais de
Desenvolvimento do Rio Grande do Sul (COREDEs), instituir unidades
descentralizadas para aes de controle, execuo e monitoramento corretivo do
abigeato.
Alm da Secretaria de Segurana Pblica, o Comit composto pelas
Secretarias da Fazenda, da Agricultura, Pecuria e Agronegcio, do Meio
Ambiente e da Sade. Cmaras Tcnicas e Grupos de Trabalho foram criados e
promovem formao, alm de caminharem na construo de um banco de dados
nico das apreenses.

De modo geral, recuperando a ideia de que toda a segurana bem-vinda,

a ENAFRON muito bem recebida, porque existem de fato carncias de efetivo,
de equipamentos, de instalaes etc. na fronteira. Muitos lugares so pequenos,
municpios de trs ou quatro mil habitantes, contando com um ou dois policiais
militares para demandas 24h ao dia. No RS no existe um destacamento
especfico de fronteira, o que h so batalhes de fronteiras, e uma regionalizao
com reas de fronteira na Brigada Militar, na Polcia Civil, no Instituto Geral de
Percias e, futuramente, nos Bombeiros. Os limites dessa regionalizao pelos
diferentes rgos de segurana no coincidem e existe uma proposta de
unificao das mesmas em reas Integradas de Segurana Pblica.
Consideraes finais
A primeira questo que se descortina est ligada implementao da
ordem pblica e da legalidade na fronteira. O desconhecimento dos direitos limita
seu uso. Isso agravado na fronteira, onde as redes locais de poder so muito
hierarquizadas, e no adianta muito conhecer os direitos se o Estado no estiver
prximo para coibir a violncia. Assim, um efetivo policial baixo se traduz como
um Estado no muito prximo. Isso se soma a uma srie de justificativas locais,
culturais at, que minimizam o contedo criminal e violento de certas prticas: o
abigeato e o abate ilegal no so vistos como problema relevante em alguns
lugares, e o mesmo vale para o contrabando.
Em outros mbitos, a violncia contra a mulher ou contra as crianas, o
trabalho infantil, a escassez de direitos trabalhistas so problemas minimizados
por uma aceitao social, poltica e cultural. Existem manobras, possibilidades
discursivas que legitimam as aes ilcitas. Ento tambm existe essa questo de
como o policial muito prximo da comunidade, ele est inserido nessas redes
locais, ele tem dificuldade de desafiar as estruturas de poder, na prtica muitas
vezes ele pode estar muito prximo dessas estruturas de poder tambm, ento
muitas coisas so invisibilizadas por causa dessa proximidade. As tradies essas
levam a relaes de trabalho pouco regidas por leis e busca de compensaes
ento so de teor violento.
Uma concluso a respeito da segurana na fronteira que a porosidade
da fronteira em si no um problema. A afirmativa de que a fronteira dada

ilegalidade por ser muito aberta no se sustenta. A questo mais bem colocada
se avaliarmos o que se ganha e o que que se perde com as prticas ilcitas. No
so as pontes que facilitam o ilcito, elas facilitam o controle tambm, nas
cabeceiras da ponte. No a ausncia de pontes que facilitam o ilcito, as
dificuldades no controle pela polcia, so tambm dificuldades na execuo da
passagem de mercadorias ilegais. No o fato de ser fronteira seca, porque, de
novo, as facilidades de trnsito so tambm facilidades de controle. a geografia
social, e no a geografia fsica, que faz a diferena na construo da legalidade na
fronteira. Podemos dizer que no a histria, mas sua atualizao legitimando
prticas, no a geografia, mas o uso do territrio pelos agentes mais poderosos,
o que explica o ilcito ou a legalidade.
Como segunda considerao, cabe sublinhar que a anlise do PEF e da
ENAFRON no pode ser feita apenas a partir da leitura do decreto, necessrio
um esforo quase etnogrfico para compreender seu significado. impossvel
conhecer essas histrias de longe, e de pouco vale estudar polticas sem entender
sua materialidade e pessoalidade. Nem a letra fria da lei, nem a exatido ao
nvel da vrgula dos balanos de investimento permitem contextualizar a
implementao de polticas, a prioridade dada a esse ou a outro tema, a um ou
outro ponto do territrio. Essa interpretao de leis e decretos tem um limite que
s consegue ser superado com a proximidade.
Podemos mesmo dizer que a investigao policial e a investigao
acadmica da segurana se assemelham ao ganharem com a proximidade. Ainda
em termos metodolgicos, o acompanhamento e a anlise geogrfica da
ENAFRON muito relevante, porque tal poltica explicitamente escalar, prev
nveis de implantao nacional, em arcos, estaduais, regionais, municipais, locais,
numa capilaridade interessantssima. Assim, os gabinetes de gesto integrada
representam uma iniciativa muito relevante, como instrumento para a
organizao das foras de segurana, e tambm porque explicitam a necessidade
de dilogo. Sabemos, tanto a partir da teoria das redes quanto da experincia, que
a rede em si no existe sem os agentes que a ativam. Os GGI so a rede em si, e
sua efetividade depende do que os agentes trocarem, de como construrem a
integrao na prtica. Mas igualmente relevante que, como poltica, os repasses
financeiros estejam condicionados existncia de uma estrutura de dilogo.

Por fim no possvel construir um discurso elogioso sem lembrar os

vrios outros efeitos de uma poltica que se volta para a fronteira tomando-a como
problema. Essa securitizao tem que ser debatida tambm em seus efeitos
colaterais, tais como a representao da fronteira como lugar do crime, da
migrao internacional como ameaa, do contato como nocivo. So questes
relevantes, porque o territrio e o controle dos corpos esto sendo construdos de
uma forma que amplia a violncia, quando seu intuito seria control-la.