Sistema Presidencial Mexicano

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SISTEMA PRESIDENCIAL MEXICANO:

dos siglos de evolucin
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iv
Jorge Carpizo

EDITORIAL
ADRUS
v

Primera Edicin septiembre 2011
Tiraje: 1000 Ejemplares
Jorge Carpizo
Editorial Adrus S.R.L.
Av. Repblica de Argentina N124 Urb. La Negrita
Arequipa - Per
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2011
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Contenido
Liminar ............................................................................. ix
Presentacin........................................................................ xi
I. El sistema presidencial
en la Constitucin de 1824.......................................... 3
II. El sistema presidencial
III. El sistema presidencial
IV. Organizacin del ejecutivo y el principio
de no-reeleccin............................................................ 50
V. La sustitucin presidencial y el gabinete............... 67
VI. El presidencialismo mexicano.................................. 81
VII. D
e presidencialismo a sistema presidencial:
A. De partido poltico predominante a sistema tripartito de partidos B. Fortalecimiento
del poder legislativo C. Fortalecimiento del
poder judicial.............................................................. 88
VIII. De presidencialismo a sistema presidencial: A. Influencia en la economa B. Ejrcito C. Medios de comunicacin D. Federalismo........................................................................ 103
vii
ndice
IX. Del presidencialismo a sistema presidencial: A. Designacin del sucesor y los gobernadores B. Los aspectos internacionales C. El gobierno del Distrito Federal D.
El final de un mito................................................... 113
X. Facultades que el presidente ha adquirido, y una ltima reflexin...................................... 117
viii
Liminar
Es innecesarioponer una nota liminar a un ensayo, vigoroso
como todos los suyos, del eminente maestro y jurista mexicano
Jorge Carpizo, ampliamente conocido entre nosotros. Lo hemos
tenido aqu varias veces y durante dcadas ha sido un impulsor
infatigable del constitucionalismo latinoamericano, como a todos
nos consta. La ltima vez que lo tuvimos en Lima fue hace unos
meses, en noviembre de 2010 aprovech tambin su viaje para
visitar las universidades de Trujillo - en donde acudi a la maestra de Derecho Constitucional de la Universidad Catlica para
impartir una clase magistral sobre el presidencialismo mexicano y
su evolucin histrica. El tema, de por s, atrajo la atencin de los
asistentes y tambin de quienes lo acompabamos en ese momento, pues el ejemplo mexicano es uno de los ms sugestivos de
nuestra Amrica. No solo por la forma como se ha desarrollado,
en medio de tantos contratiempos, sino por la peculiar experiencia del partido hegemnico - que dur ms de setenta aos - y la
posterior evolucin democrtica, hecha sin disparar un tiro y que
llega hasta nuestros das, si bien aun no se agota. De ah que le
pedimos a nuestro invitado que nos haga llegar un texto alusivo a
esa esplndida charla que ahora publicamos, gracias al empuje y
dinamismo de nuestro buen amigo Gerardo Eto Cruz.
Otros son, sin lugar a dudas los problemas que hoy inquietan a
ese gran pas hermano: la seguridad ciudadana, sin lugar a dudas,
pero en otros campos institucionales el progreso ha sido enorme.
En el caso del presidencialismo ha llamado la atencin incluso de
ix
Gerardo Eto Cruz

talentosos observadores extranjeros que, no empece, han sugerido
formulas desconcertantes (como es el caso del egregio Sartori) o
anatpicas, como aquella que quiere instaurar un parlamentarismo en nuestros pases, en cualesquiera de sus formas.
Al margen de su extensa obra, el inters de Carpizo ha sido,
por lo menos en los ltimos tiempos, los aspectos centrales del
presidencialismo mexicano - y por extensin de todos los nuestros
- como en este trabajo puede comprobarse, as como la democracia
y la gobernabilidad en nuestra Amrica. Tenemos as la ocasin de
leer directamente y sin intermediarios, un ensayo ilustrador y que
nos ser de indiscutible utilidad.
No es esta, por cierto, la primera publicacin que hace el profesor Carpizo entre nosotros. Y esperamos que tampoco sea la ltima. Porque textos como ste, son los que, sin la menor duda, nos
permiten conocer mejor lo nuestro.
Lima, agosto de 2011.
Domingo Garca Belaunde
Presentacin
El detallado recuento histrico que nos ofrece el profesor Carpizo en el presente ensayo, que da cuenta de poco ms de dos
siglos de marchas y contramarchas en el control del poder, demuestra fehacientemente una verdad apodctica, a saber: que los
cambios jurdicos van siempre precedidos de importantes transformaciones sociales, a las cuales el Derecho busca, precisamente,
dar respuesta.
En efecto, bien podra afirmarse que cada una de las Constituciones mexicanas aqu reseadas (las de 1824, 1857 y 1917) son,
al mismo tiempo, reflejo y consecuencia de su propio tiempo. La
primera de ellas, influenciada como todas las de su poca por la
Constitucin de Cdiz y de Estados Unidos, tuvo por virtud instaurar un sistema presidencial en el que, sin contar la facultad de
veto suspensivo del Presidente de la Repblica, existi una decidida apuesta por fortalecer a los poderes legislativo y judicial como
contrapeso del ejecutivo. Por su parte, la Constitucin de 1857,
como bien anota el ensayista, tuvo su origen en una situacin de
grave inestabilidad poltica vivida en los aos precedentes, lo cual
llev a tomar medidas radicales como la supresin de la vicepresidencia (que haba ocasionado intrigas y rebeliones), del Senado
(posteriormente restaurado) y de la facultad de veto del Presidente (varindosela por una simple opinin no vinculante).
Pero es la Constitucin de 1917 la que, sin lugar a dudas, refleja
de un modo ms que fidedigno la ntima relacin que es posible
xi
Gerardo Eto Cruz

establecer entre los acontecimientos histricos que son impulsados
desde la sociedad y el necesario encuadre que esas transformaciones precisan en un texto normativo como es la Ley Fundamental.
En efecto, sabido es que la Constitucin de Quertaro no slo se
caracteriz por contemplar en su texto importantes normas, pioneras todas ellas, en relacin al reconocimiento y proteccin de
los derechos sociales, sino que adems signific un importante
avance en lo que atae a la separacin y control de poderes en una
sociedad democrtica.
De ah que, pese a que las Constituciones exhiben esa rigidez
de la cual carecen las dems normas del Estado, aqullas compartan con stas una caracterstica esencial comn a toda obra jurdica, y sta es que su contenido puede ser mutado por la realidad que ellas intentan normar. Ello explica bien por qu, como
seala el autor, acontecimientos tales como el auge del Partido
Nacional Revolucionario (PNR) o el ejercicio de facto de ciertas
potestades por parte del Presidente de la Repblica, terminaron
por modificar las bases mismas del sistema presidencial mexicano acuado por su Constitucin histrica, tornndolo en presidencialismo. Esa misma interrelacin entre hecho y norma es la
que explica por qu razones, a criterio del profesor Carpizo, las
causas del presidencialismo en Mxico han desaparecido en la
actualidad, virando nuevamente hacia el status quo inicial: crisis
econmica, transicin des un sistema partidista unitario hacia uno
tripartito, fortalecimiento del Poder Judicial (destacando, en este
punto, la conversin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin
en un autntico Tribunal Constitucional), etc.
Ahora bien, pocos escenarios son tan propicios para analizar
las dinmicas del control del poder como el panorama de tensin
que opone a los regmenes presidencial y parlamentario en el marco de la discusin sobre cul debera ser el mejor modelo para organizar los poderes del Estado en una sociedad democrtica. En
ese contexto, la influencia decisiva de la teora de la separacin de
poderes, entendida hoy como coordinacin de pesos y contra-
xii
Presentacin
pesos, aboga necesariamente a favor de la consideracin de que
ningn sistema es bueno en s mismo, sino que sus ventajas y desventajas dependen de las necesidades que exhibe una sociedad en
un tiempo y espacio determinados. As lo demuestra, por ejemplo,
la historia reciente del Estado peruano, en el que, a semejanza del
caso mexicano, se opt inicialmente por un rgimen presidencial,
para luego, al vaivn de las experiencias y coyunturas histricas,
introducir algunas figuras propias del rgimen parlamentario,
como es la del Consejo de Ministros, institucin que perdura hasta
nuestros das.
Es verdad que el rgimen presidencial, modelo comn tanto al
Per (artculo 110 de la Constitucin de 1993) as como a Mxico
(artculo 80 de la Constitucin de 1917), presupone un Presidente
de la Repblica cuyo origen reside en el voto popular y concentra las facultades directrices de la poltica nacional e internacional.
Sin embargo, no cabe perder de vista que un poder de semejantes
magnitudes, idealmente orientado a la consecucin del bien comn, est siempre expuesto al riesgo de su uso perverso, lo cual
lamentablemente ha sido un episodio recurrente en los pases de
nuestra regin. De ah que no podamos sino suscribir el pensamiento del profesor Carpizo cuando seala que un poder predominante, sea el que sea, siempre tender al abuso del poder.
En ese contexto, no cabe duda que un adecuado despliegue de
los controles intra y extra orgnicos resulta decisivo no slo para
evitar los eventuales desbordes y excesos en el ejercicio del poder
(cuya asignacin hay que encontrarla en la propia Constitucin),
sino tambin para generar eficiencia y dinamismo en el manejo
de la cosa pblica. No de otro modo, por cierto, podra lograrse
una mejor asignacin de responsabilidades a los rganos que tienen encomendada la delicada labor de llevar a cabo el programa
constitucional relativo a la atribucin de competencias y proteccin de los derechos fundamentales.
xiii
Gerardo Eto Cruz

En suma, es para nosotros motivo de enorme satisfaccin presentar a la comunidad jurdica de nuestro pas el formidable ensayo del profesor Jorge Carpizo, intitulado Sistema presidencial
mexicano: dos siglos de evolucin, que constituye toda una visin quintaesenciada del rgimen constitucional mexicano, y que
sale a la luz por vez primera en nuestro medio.
De nuestro autor slo podemos decir que es uno de los ms representativos exponentes del pensamiento constitucional de Mxico, tiene una produccin iusconstitucional de primera lnea, ha
sido rector de una institucin ya emblemtica en Latinoamrica,
esto es, la Universidad Autnoma de Mxico, hoy Investigador
Emrito de la misma. Igualmente, ha sido director del Instituto
de Investigaciones Jurdicas de la UNAM. Corolario de toda una
vida de entrega a la reflexin acadmica, hoy es el Presidente del
Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional.
Lima, agosto de 2011.
Dr. Gerardo Eto Cruz

Magistrado del Tribunal Constitucional
Director General del Centro de Estudios Constitucionales
xiv

DOS SIGLOS DE EVOLUCIN
1
Jorge Carpizo*
A Alfonso Navarrete Prida, inteligencia y voluntad volcadas

al servicio pblico y al fortalecimiento del Estado de Derecho.
SUMARIO**: I. El sistema presidencial en la Constitucin de
1824 II. El sistema presidencial en la Constitucin de 1857 III.
El sistema presidencial en la Constitucin de 1917 IV. Organizacin del ejecutivo y el principio de no-reeleccin V. La
sustitucin presidencial y el gabinete VI. El presidencialismo
mexicano VII. De presidencialismo a sistema presidencial: A.
De partido poltico predominante a sistema tripartito de partidos B. Fortalecimiento del poder legislativo C. Fortalecimiento
del poder judicial VIII. De presidencialismo a sistema presidencial: A. Influencia en la economa B. Ejrcito C. Medios
de comunicacin D. Federalismo IX. De presidencialismo a
sistema presidencial: A. Designacin del sucesor y los gobernadores B. Los aspectos internacionales C. El gobierno del
Distrito Federal D. El final de un mito X. Facultades que el
presidente ha adquirido, y una ltima reflexin
*
Investigador emrito de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico,

de la cual fue rector, adscrito al Instituto de Investigaciones Jurdicas donde se desempe como su director. Presidente del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional.
** Agradezco a Isabel Cacho la eficiente transcripcin de este manuscrito, y
a Isidro Saucedo sus atinadas sugerencias de forma.
Jorge Carpizo
El sistema presidencial mexicano actual es el fruto de una evolucin que comenz con las discusiones efectuadas en el Congreso
Constituyente de 1823-1824.
Un antecedente es el Plan de Constitucin Poltica de la Nacin Mexicana, presentado al Congreso Constituyente el 28 de
mayo de 1823, por ocho personajes encabezados por Jos del Valle. Dicho Plan no fue discutido por el Constituyente. No obstante,
uno de sus autores, Jos Mara Bocanegra, afirm que influy en
la Constitucin de 1824.
Es cierto que en el mencionado Plan se encuentran artculos,
cuyos principios se asemejan a algunos de la primera Constitucin
del Mxico independiente; empero, en el Plan el congreso designaba al ejecutivo colegiado, aunque sus miembros no eran polticamente responsables ante el rgano legislativo.
Nuestro sistema presidencial ha tenido suerte muy diversa
en su evolucin: pocas en que ha funcionado adecuadamente,
las menos; dictaduras; caudillajes; golpes de Estado; predominio del poder legislativo; reforzamiento de las facultades ejecutivas; coexistencia con un partido predominante; tendencias a
debilitar al ejecutivo o a cercenarle facultades; lucha por conseguir un adecuado rgimen de pesos y contrapesos entre los
poderes polticos.
A la evolucin del sistema presidencial mexicano se aboca este
ensayo, destacando sus momentos y etapas ms importantes.
*
Sistema Presidencial Mexicano

I. El sistema presidencial en la Constitucin de 1824
1. Qu sistema de gobierno asent la primera Constitucin del
Mxico independiente?
Antonio Martnez Bez1, Daniel Moreno2, Jos C. Valads3 y Jorge
Sayeg4 afirman que se estableci un sistema presidencial.
Moreno, Valads y Sayeg sostienen que el sistema presidencial de 1824 se bas en el modelo norteamericano; para Sayeg el presidente goz de una amplia autonoma poltica que
lo constituy en el verdadero centro de poder. Jos C. Valads
afirma que la supremaca y los mayores poderes se le concedieron al congreso.
Jess Reyes Heroles concuerda con el doctor Jos Mara Luis
Mora en que la Constitucin dej al congreso una autoridad sin
lmites5, porque los liberales llegaban a los primeros congresos con
un gran temor hacia el despotismo de un caudillo; tenan en su
mente el ejemplo de Iturbide, y de aqu su defensa por el principio
de la divisin de poderes y de la supremaca del legislativo6.
2. Entre los principales textos que influyeron en los constituyentes mexicanos de 1824 se encuentra la Constitucin de Estados
1
Martnez Bez, Antonio, El presidencialismo mexicano en el siglo

XIX, Mxico, sobretiro de la Revista de Historia de Amrica, 1967,
nms. 63-64, p. 69.
Moreno, Daniel, Derecho constitucional mexicano, Mxico, Editorial

Pax-Mxico, 1972, p. 124.
Valads, Jos C., Orgenes de la Repblica Mexicana. La aurora constitucional, Mxico, Editores Mexicanos Unidos, 1972, p. 24.
Sayeg Hel, Jorge, El constitucionalismo social mexicano, Mxico, Cultura y Ciencia Poltica, 1972, t. I, p. 151.
Reyes Heroles, Jess, El liberalismo mexicano, t. I, Los orgenes, Mxico,

UNAM, 1957, pp. 314 y ss.
Reyes Heroles, Jess, El liberalismo mexicano, t. II, La sociedad fluctuante, Mxico, UNAM, 1958, p. 30.
Jorge Carpizo
Unidos. As, aunque no se est refiriendo especficamente al
sistema de gobierno, en la introduccin, los constituyentes expresaron: Felizmente tuvo un pueblo dcil a la voz del deber,
y un modelo que imitar en la Repblica floreciente de nuestros
vecinos del Norte7.
Lorenzo de Zavala afirm que el manual y modelo para los
constituyentes mexicanos era la Constitucin norteamericana, de
la que corra una mala traduccin impresa en la ciudad de Puebla.
En las crnicas del Acta Constitutiva, en varias ocasiones, se hace
alusin a las instituciones norteamericanas8.
F. Jorge Gaxiola sugiere que en Miguel Ramos Arizpe influy
el proyecto de Constitucin para la Repblica Mexicana, redactado por Esteban F. Austin, quien en su proyecto mezcl principios
de las Constituciones de Norteamrica y de Cdiz.
En el manuscrito de su proyecto, Austin escribi que de la
Constitucin de Cdiz se deban copiar los artculos 133 al 139,
en lo que respecta a la formacin de las leyes; del 225 al 227, en lo
relativo a los secretarios de Estado y del 246 al 281, para la administracin de justicia.
El proyecto de Austin estaba redactado en ingls, y entre los
artculos que se tradujeron se encuentran aquellos relativos a la
organizacin del poder ejecutivo9.
Tena Ramrez, Felipe, Leyes fundamentales de Mxico: 1808-1964, Mxico, Porra, 1964, p. 163.
Como ejemplos se pueden citar las pp. 475, 480 y 535 de las Crnicas del
Acta Constitutiva de la Federacin, Mxico, Comisin para la Conmemoracin del Sesquicentenario de la Repblica Federal y el Centenario de la
Restauracin del Senado, 1974, 2 vols.
Gaxiola, F. Jorge, Orgenes del sistema presidencial. Gnesis del Acta

Constitutiva de 1824, Revista de la Facultad de Derecho de Mxico, Mxico, UNAM, t. II, nm. 6, 1952, pp. 26-32.

As, entre los principales documentos que inspiraron a los
constituyentes mexicanos de 1824 se pueden enunciar: la Constitucin de Estados Unidos de Norteamrica, la Constitucin
espaola de Cdiz y el proyecto de Austin, sin desconocerse el
pensamiento francs, en forma principal las ideas de Rousseau,
Montesquieu y Siyes, as como los cdigos fundamentales de
1791, 1793 y 1795; e indirectamente el pensamiento ingls en las
obras de Locke y Blackstone.
3. El artculo sptimo de la Constitucin asent que el congreso se divida en dos cmaras: una de diputados y otra de
senadores.
Mario de la Cueva afirma que este rgimen bicameral responde a las exigencias del federalismo. Los diputados eran electos por
el pueblo cada dos aos; en cambio los senadores lo eran por las
legislaturas locales por cuatro aos, pero renovables por mitad de
cada dos aos10.
El doctor Mora escribi que dividir al congreso en dos cmaras
era una sabia medida y, desde luego, una precaucin que evitara
los triunfos de la demagogia11.
El autor del Catecismo Poltico de la Federacin Mexicana
-quien, al parecer, fue el propio doctor Mora-, se pregunt si no
sera mejor que el congreso estuviese integrado por una sola cmara y se contest que no, debido a que el establecimiento de las
leyes necesita calma y meditacin, lo que no se consigue con la
existencia del sistema unicameral12.
10
Cueva, Mario de la, La Constitucin de 5 de febrero de 1857, El constitucionalismo a mediados del siglo XIX, Mxico, UNAM, 1957, t. II, p. 1245.
11 Mora, Jos Mara Luis, Mxico y sus revoluciones, Mxico, Porra, 1965,
t. I, p. 283.
12 Textualmente la respuesta es la siguiente: No, porque para establecer leyes o reglas generales se necesita lentitud, calma, meditacin, y nada de
esto es posible por el orden comn conseguirlo en una sola cmara, en
Jorge Carpizo
Resulta interesante hacer notar que en esos comentarios no
hay referencia al binomio sistema bicameral-rgimen federal,
cuando es innegable que la existencia del senado s respondi
en aquel entonces al pensamiento federal13, pero los anteriores
comentarios nos hacen ver que tambin se bas en otras ideas,
como son la perfeccin de la ley y el equilibrio entre los poderes
ejecutivo y legislativo.
Los artculos 23 y 29 expresamente sealaron que el presidente
y el vicepresidente, los secretarios del despacho y los oficiales de
sus secretaras no podan ser diputados ni senadores. Es decir, se
asentaba un principio propio del rgimen presidencial.
El congreso tena un solo periodo de sesiones que comenzaba
el 1o. de enero y terminaba el 15 de abril, pudindose prorrogar
hasta por treinta das tiles por propia decisin o a peticin del
presidente de la Repblica14.
que algn orador fogoso y elocuente puede en un momento de calor y de
entusiasmo sorprender a sus compaeros y hacer que voten, sin examen,
medidas desacertadas que produzcan una ley inicua o fuera de propsito.
Este terror se aleja mucho con las dos cmaras, porque debiendo ser discutidas las leyes dos, tres y cuatro veces, y siempre en distintos periodos de
tiempo, son de necesidad ms examinadas, hay menos motivo para temer
que sean obra de las pasiones y, por lo mismo, esperanzas ms fundadas
del acierto en Catecismo poltico de la Federacin mexicana, Derechos
del pueblo mexicano. Mxico a travs de sus Constituciones, Mxico,
Cmara de Diputados, XLVI Legislatura, 1967, t. I, p. 549.
13 Al respecto puede consultarse Carpizo, Jorge, Sistema federal mexicano, Los sistemas federales del Continente Americano. Mxico, Fondo
de Cultura Econmica, 1972, pp. 521-522, y Carpizo, Jorge, El sistema representativo en Mxico, Revista Jurdica Veracruzana, Jalapa, Veracruz,
Mxico, t. XXIII, nm. 2, 1972, pp. 11 y 12.
14
En el Catecismo poltico de la Federacin mexicana, obra citada, nota 12,

p. 562, se pregunta el autor: Y qu no es mejor que el congreso general
est en sesiones todo el ao? Y se contesta as: Es ms cmodo para los
representantes de la nacin y ms til para el pblico el que haya recesos,
para que en ellos puedan reunirse las comisiones con ms calma y meditar
los proyectos de ley que deban presentar sin la premura con que se hace
en el tiempo de las sesiones. Por otra parte, la puntualidad es asistir y el

A la apertura de las sesiones del congreso asistira el presidente de la Repblica, quien pronunciara un discurso que sera contestado en trminos generales por quien presidiese el congreso.
Las dos cmaras -de acuerdo con el artculo 70- residan en la
misma ciudad, y no podan trasladarse a otra si antes no estaban
de acuerdo en el tiempo y la forma de realizarlo; si las dos cmaras
concordaban en trasladarse a otro lugar -pero diferan respecto a
tiempo, lugar y forma de efectuarlo-, entonces el presidente resolva entre alguna de las dos posibilidades.
4. Muchas de las principales facultades que se le atribuyeron al
congreso se encuentran en el artculo 50.
De acuerdo con el artculo 165 se le atribuy al congreso la
facultad de interpretar la Constitucin y, conforme al artculo 38,
fracciones I y II, cualquiera de las cmaras poda conocer, en calidad de gran jurado, las acusaciones que se hiciesen al presidente
de la Repblica por:
a) Delitos de traicin a la independencia nacional o a la forma de
gobierno.
b) Delitos de cohecho o soborno durante la gestin.
c) Actos para impedir las elecciones de presidente, senadores y
diputados, o por imposibilitar que stos se presenten a realizar
sus funciones en las pocas sealadas por la Constitucin.
d) Impedir a las cmaras el uso de cualquiera de sus facultades.
empeo en dedicarse a las tareas legislativas rebaja muchos grados cuando son sin interrupcin, y estas funciones, entre todas las de un gobierno,
son acaso las que ms necesitan para ser bien desempeadas de dedicacin y calor patritico de los legisladores.
Jorge Carpizo
La cmara que conoca de la acusacin se eriga en gran jurado y si aprobaba, por el voto de los dos tercios de sus miembros presentes, que haba lugar a la formacin de causa, se suspenda al presidente de su cargo y se le pona a disposicin del
tribunal correspondiente.
La cmara de diputados tena competencia exclusiva si la acusacin del presidente o de sus ministros era por actos en que hubiesen intervenido el senado o el consejo de gobierno.
Los secretarios del despacho eran responsables ante cualquiera de las cmaras por delitos cometidos durante su cargo.
El doctor Mora critic todo este sistema de responsabilidades,
afirmaba que estaba mal concebido, que los constituyentes se haban inspirado en el sistema espaol y no en el norteamericano, lo
cual, en su criterio, constitua un error15.
5. El artculo 74 dice que el supremo poder ejecutivo de la federacin se deposita en un solo individuo que se denomina
presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
Ese artculo indic claramente que el poder ejecutivo se encontraba depositado en una sola persona. Para llegar a este principio
se efectu una larga discusin durante los debates del Acta Constitutiva, ya que una buena parte de los diputados constituyentes
se inclinaba por un poder ejecutivo colegiado, y as pensaban impedir que se cayera en la tirana y en la precipitacin en la toma de
las decisiones.
La comisin formada para el caso propuso la aprobacin
del ejecutivo unipersonal. Rejn lo objet. Bustamante (D. C.)
apoy a la comisin afirmando que en el proyecto se evitaba
la morosidad en la ejecucin, que es el defecto del gobierno
15 Mora, Jos Mara Luis, obra citada, nota 11, pp. 286-289.

de muchos, aunque ste tiene la ventaja de la multiplicacin
de luces Romero tambin apoy el proyecto de la comisin,
alegando que las circunstancias por las que atravesaba Mxico
demandaban energa en el gobierno, y esto se lograba depositndolo en una sola persona16.
En la sesin del 2 de enero de 1824, Rodrguez apoy el ejecutivo colegiado porque tiene ms luces, ms constancia, y es muy
remoto que todos sus individuos se coludan contra la patria17.
Morales tambin apoy la integracin plural del ejecutivo con los
siguientes argumentos: si uno se enferma hay otros dos para el
despacho; siendo tres los partidos pueden transigir y lograr que
cuando menos un hombre de su confianza quede en el ejecutivo
plural, y que el secreto se aventura tanto en el ejecutivo unipersonal como en el plural, porque en el primero el presidente de todas
maneras no puede hacer todo por s mismo18.
El proyecto de la comisin sobre el ejecutivo nico fue puesto
a votacin pero result rechazado. Entonces los diputados presentaron tres proyectos proponiendo un ejecutivo colegiado.
Demetrio del Castillo plante que el ejecutivo se depositara
en tres individuos que se llamaran presidente, vicepresidente
y designado. El designado sustituira al presidente cuando ste
concluyera su gestin, y el vicepresidente, cuando se enfermara o
estuviera impedido por ley.
El vicepresidente y el designado tendran voto consultivo
en todos los asuntos, y si se daban cuenta de que el presidente estaba atentando contra las libertades patrias lo pondran
16 Crnicas del Acta Constitutiva, obra citada, nota 8, p. 436.

17 Ibidem, p. 437.
18 Ibidem, p. 438.
Jorge Carpizo
en conocimiento del congreso, convirtindose as en fiscales
del presidente19.
Herrera y Lasso comenta que la comisin benevolentemente
rechaz este absurdo de continuismo, tutela y espionaje20.
El segundo proyecto fue el de Rejn: el ejecutivo se integrara
con tres personas y cada ao se cambiara a una de ellas.
Guridi y Alcocer propuso que el poder ejecutivo se depositara
en dos individuos con sus dos suplentes, y uno de los suplentes
sera quien dirimira las discordias y controversias de los dos depositarios del poder ejecutivo. Afirm Guridi que se inspiraba en
el sistema romano de los dos cnsules21.
La comisin insisti en un ejecutivo unipersonal y present un
nuevo proyecto de artculo. Ramos Arizpe explic por qu el nuevo proyecto, encuadrado en el sistema de toda la Constitucin,
aseguraba la libertad nacional22.
Todava se esgrimieron argumentos a favor y en contra de la
unidad y la pluralidad del poder ejecutivo. Mier propuso que este
problema se resolviera en la Constitucin, en virtud de que no haba urgencia en fijar el nmero de individuos que integraran el
poder ejecutivo.
De acuerdo con el pensamiento de Mier, en la sesin del 30 de
enero se puso a discusin y fue aprobado el artculo 15 del Acta,
redactado en la forma siguiente: El Supremo Poder Ejecutivo se
19 Ibidem, pp. 440.441.
20 Herrera y Lasso, Manuel, Centralismo y federalismo (1814-1843), Derechos del pueblo mexicano. Mxico a travs de sus constituciones, obra
citada, nota 12, p. 607.
21 Crnicas del Acta Constitutiva, obra citada, nota 8, pp. 448-450.
22 Ibidem, pp. 534 y 535.
10

depositar por la Constitucin en el individuo o individuos que
ella seale.
Los debates anteriores, y que el problema no haya podido ser resuelto en el Acta, nos ensean que los constituyentes
guardaban temor de cualquier cosa que pudiera degenerar en
tirana. Cuando el artculo 74 de la Constitucin se puso a consideracin del constituyente, an 14 diputados votaron en contra del ejecutivo unipersonal.
El artculo 95 fij el periodo presidencial en cuatro aos, y
el 77 precis que el presidente no podra ser reelecto sino hasta
despus de que hubiesen transcurrido cuatro aos de haber cesado en sus funciones.
La Constitucin seal un complicado sistema para la eleccin
del presidente y del vicepresidente, mismo que se llevaba a cabo
principalmente conforme a las reglas contenidas en los artculos
79 al 94 inclusive:
a) La legislatura de cada estado elega por mayora absoluta de
votos a dos individuos, uno de los cuales, cuando menos, no
sera vecino del estado que lo elega.
b) El que hubiese reunido la mayora absoluta de los votos de las
legislaturas era declarado presidente.
c) En caso de que dos tuviesen dicha mayora, era presidente
el que obtena ms votos. Si haba empate, decida la cmara
de diputados.
d) El que segua en votos al presidente era designado vicepresidente.
e) Si ninguno tena mayora de votos, escoga la cmara de diputados entre los dos que tenan mayor nmero de sufragios.
11
Jorge Carpizo
Este sistema de eleccin del presidente y del vicepresidente
estaba inspirado en la original Constitucin norteamericana, artculo 2, seccin I, clusula 3; pero cuando la Constitucin mexicana
se inspir en la norteamericana, en Estados Unidos ya no subsista
ese sistema, porque fue modificado en 1804 a travs de la enmienda nmero 1223.
Este sistema result funesto en Mxico. El vicepresidente
se dedic a ver cmo poda conseguir la presidencia. El primer
presidente de Mxico fue Guadalupe Victoria y el primer vicepresidente Nicols Bravo. Este ltimo se sublev en contra
de Victoria adhirindose al Plan de Montao, proclamado en
Otumba el 23 de diciembre de 1827. El 7 de enero de 1828 Bravo
fue derrotado por Vicente Guerrero en Tulancingo y desterrado
por decreto del congreso.
El segundo presidente fue Vicente Guerrero y el vicepresidente Anastasio Bustamante, quien acept la invitacin que le hizo el
ejrcito de reserva para que encabezara la rebelin contra Guerrero, mismo que al final de cuentas rehus la lucha. El congreso resolvi destituirlo alegando que tena imposibilidad para gobernar,
y otorgndole el cargo a Bustamante24.
Con todo y sus defectos este sistema de eleccin no cay en
el parlamentarismo. El autor del Catecismo poltico se pregunt
si no sera mejor que la eleccin del presidente de la Repblica la
efectuase el congreso federal a lo que respondi:
No, porque el poder ejecutivo debe tener alguna independencia del legislativo, la que no es compatible con que reconozca en
ste el principio de su existencia poltica. Adems, siendo el poder
ejecutivo el ms temible de todos por ser dueo de la fuerza, a los
estados deba darse una garanta de que nada tenan que temer del
23 Findlay, Bruce y Esther, Your Rugged Constitution, Stanford, California,
Stanford University Press, 1969, p. 222.
24 Herrera y Lasso, Manuel, obra citada, nota 20, pp. 609 y 610.
12

gobierno supremo, y no es posible concebir otra ms adecuada al
intento, que la de dejar en sus manos la eleccin de la persona que
debe desempearlo25.
6. El artculo 110 enumer las facultades principales del presidente de la Repblica, a saber:
a) Publicar, circular y hacer guardar las leyes y decretos del
congreso.
b) La facultad reglamentaria.
c) Ejecutar las leyes.
d) Nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho.
e) Cuidar de la recaudacin y decretar las inversiones.
f) Nombrar a los diplomticos, cnsules, principales oficiales
del ejrcito, armada y milicia, jefes de las oficinas generales
de Hacienda, con la aprobacin del senado.
g) Nombrar a los dems empleados del ejrcito, armada y milicia activa y de las oficinas de la federacin, de acuerdo con
las leyes.
h) Nombrar, a propuesta en terna de la Suprema Corte, a los
jueces de circuito y distrito, as como y a los promotores
fiscales.
i) Disponer de la fuerza armada de mar y tierra, y de la milicia
activa, para la seguridad interior y defensa exterior de la federacin.
25 Catecismo poltico de la Federacin mexicana, obra citada, nota 12, p. 564.
13
Jorge Carpizo
Esta ltima facultad se discuti especialmente en el Constituyente. Rejn propuso que para su ejercicio, el ejecutivo contara con
la aprobacin del congreso. Portugal apoy a Rejn esgrimiendo
que si no intervena el congreso, el presidente podra oprimir a los
estados cuando quisiese, y si esta facultad la ejerciere a su arbitrio
y slo por su buen sentido, dejara de ser un jefe constitucional
para convertirse en un dspota26.
Bustamante (D. C.) apoy el dictamen de la comisin de Constitucin que no deseaba en este punto la intervencin del congreso, aduciendo que resultaran males de la falta de secreto y de la
demora si intervena el congreso.
j) Declarar la guerra previo decreto del congreso y conceder
patentes de corso conforme a las leyes.
k) Celebrar concordatos con la silla apostlica en los trminos
del artculo 50.
l) Celebrar tratados con la aprobacin del congreso general.
m) Pedir al congreso la prrroga de sus sesiones ordinarias
hasta por treinta das.
n) Convocar al congreso para sesiones extraordinarias cuando lo creyera conveniente y lo acordaran as las dos terceras partes de los individuos presentes del consejo de gobierno.
) C
uidar que la justicia se administrara pronta y cumplidamente y que las sentencias fueran ejecutadas conforme a las leyes.
26 Crnicas de la Constitucin Federal de 1824, Mxico, Comisin para la
Conmemoracin del Sesquicentenario de la Repblica Federal y el Centenario de la Restauracin del Senado, 1974, pp. 630 y 631.
14

o) Suspender de sus empleos hasta por tres meses y privar
de la mitad del sueldo a los empleados de la federacin,
infractores de sus rdenes y decretos.
Entre las facultades concedidas resalta el hecho de que no posea la atribucin de indultar. Mora mismo seal que se echaba
de menos la ausencia de esa facultad en manos del presidente.
Marcos Armando Hardy opina que la Constitucin de 1824 le
otorg al presidente demasiadas prerrogativas, y eso que los diputados constituyentes, en general, estaban preocupados por limitar
las facultades del presidente de la Repblica27.
Una facultad de especial importancia en las manos del presidente fue la del veto suspensivo, la cual no posea en el Acta Constitutiva, porque si bien poda objetar las leyes en una sola ocasin,
el congreso decida por mayora simple. El artculo 55 de la Constitucin orden que los proyectos de ley pasaran al presidente,
quien tena 10 das para hacerles observaciones. Si el presidente,
devolva un proyecto dentro de ese lapso, entonces el proyecto en
cuestin se volva a discutir en las dos cmaras y, para regresrselo al presidente, se tena que aprobar por las dos terceras partes de
los individuos presentes. Si no se lograba esa votacin, no se poda
volver a proponer el proyecto, sino hasta el ao siguiente.
En algunas materias el presidente no tena el derecho de veto;
por ejemplo, sobre las resoluciones del congreso en lo relativo a
la traslacin, suspensin o prrroga de sus sesiones; acerca de
la resolucin de cada cmara con respecto a la calificacin de las
elecciones de sus respectivos miembros; sobre el llamado de los
legisladores para que concurrieran los ausentes; en lo relativo a las
decisiones de las cmaras en los juicios de responsabilidad, y en
cuanto a la indemnizacin de senadores y diputados.
27 Hardy, Marcos Armando, La teora del ejecutivo fuerte y la Constitucin
mexicana de 1824, Ciencias Polticas y Sociales, Mxico, ao VIII, nm.
28, 1962, pp. 230 y 237.
15
Jorge Carpizo
Cuando el Congreso Constituyente estaba discutiendo, respecto al Acta Constitutiva, la facultad de veto, Zavala propuso
que el presidente tuviera 30 das para hacer sus observaciones
con el objeto de que pudiera meditar el proyecto y or opiniones
sobre el mismo.
Becerra opin que diez das eran suficientes. Mier expres
que no, y pidi se concediesen siquiera veinte das. Marn expuso que esos diez das deban ser hbiles, y Caedo no estuvo
de acuerdo porque slo se trataba de meditar sobre los inconvenientes de las leyes y el ejecutivo bien poda estarse preparando
con anticipacin28.
La propia Constitucin, en su artculo 112, enumer cules
eran las restricciones a las facultades del presidente, a saber:
a) No poda mandar en persona las fuerzas de mar y tierra sin
previo consentimiento del congreso o, en sus recesos, del
consejo de gobierno.
b) No poda privar a nadie de su libertad ni imponer penas;
cuando el bien y la seguridad de la federacin lo exigieran,
poda ordenar el arresto de alguna persona, pero la deba
poner a disposicin del juez en un trmino de 48 horas.
c) Slo en caso de conocida utilidad general, y previa aprobacin del senado o del consejo de gobierno, poda ocupar
la propiedad de un particular o corporacin, pagndose la
correspondiente indemnizacin.
d) No poda impedir las elecciones.
e) No poda salir, sin permiso del congreso, del territorio nacional durante su encargo, ni un ao despus.
28 Crnicas del Acta Constitutiva, obra citada, nota 8, pp. 472-473.
16

7. El refrendo tiene sus orgenes en la Constitucin francesa de
septiembre de 1791 y en la espaola de 1812, y qued consagrado en la Ley Fundamental mexicana de 1824, en los artculos 118 y 119 que dicen:
Todos los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente, debern ir firmados por el secretario de despacho del ramo a que
el asunto corresponda, segn reglamento; y sin este requisito no
sern obedecidos.
Los secretarios del despacho sern responsables de los actos
del Presidente que autoricen con su firma contra esta Constitucin, la acta constitutiva, leyes generales y constituciones particulares de los Estados.
En este punto concreto del refrendo, la Constitucin de 1824
se apart de la norteamericana, como ya se asent, porque esta
ltima no se ocupa de los secretarios de Estado, sino que slo los
alude al sealar entre las funciones del presidente, que ste:
Podr solicitar la opinin por escrito del funcionario principal
de cada uno de los departamentos administrativos, con relacin a
cualquier asunto que se relacione con los deberes de sus respectivos empleos.
El refrendo qued plasmado en el artculo 17 del Acta Constitutiva y no hubo mayor debate sobre esta institucin. Mora
fue quien pidi que el refrendo quedara en el Acta, ya que el
artculo correspondiente del proyecto de Acta haba sido suspendido y sta era una figura jurdica importante porque es
una salvaguardia de las leyes y una traba al poder ejecutivo el
no poder expedir rdenes o decretos sin la firma del secretario
respectivo. Zavala, Caedo y Bustamante apoyaron a Mora29.
29 Ibidem, p. 586.
17
Jorge Carpizo
En los debates de la Constitucin tampoco se suscit mayor discusin al respecto30.
La institucin del refrendo est estrechamente ligada a la facultad que el presidente tiene de nombrar y remover libremente
a los secretarios de Estado, porque si un secretario de Estado se
niega a refrendar un acto del presidente, ste puede cambiarlo
sin ninguna dificultad y buscar a otro que no tenga reparos en
firmar. Por tanto, el refrendo no cambia la naturaleza del sistema presidencial; a lo ms, implica una llamada de atencin de
ndole moral para el presidente, pero esto depender tambin de
las circunstancias y de la estatura poltica del secretario renuente
a otorgar el refrendo.
La propia Constitucin seal que los secretarios de Estado
deban ser ciudadanos mexicanos por nacimiento y que daran a
cada cmara, luego que empezaran las sesiones anuales, cuenta
del estado de sus respectivos despachos. Esta ltima disposicin
subsiste en la Constitucin de 1917.
8. Del repaso de los puntos expuestos en los prrafos anteriores,
podemos desprender tres conclusiones:
A) La Constitucin mexicana de 1824 asent un sistema presidencial de gobierno sin tintes parlamentarios.
B) En la Constitucin hay una inclinacin a fortalecer al poder legislativo, pero se cre un ejecutivo fuerte.
C) Entre los sistemas de gobierno asentados en las Constituciones mexicanas de 1824 y 1917, hay mltiples coincidencias. Se puede afirmar que los dos sistemas se aproximan
en los puntos principales respecto a la estructuracin del
poder ejecutivo.
30 Crnicas de la Constitucin de 1824, obra citada, nota 26, pp. 626 y 771.
18

Aclaro las tres conclusiones a las que he llegado.
A) Afirmo que la Constitucin mexicana de 1824 estructur
un sistema presidencial, sin tintes parlamentarios, debido
a que:
a) El presidente era electo por las legislaturas locales,
slo excepcionalmente por el congreso federal, pero
incluso cuando era designado por el congreso federal no era responsable polticamente ante l. El presidente, para desempear su cargo, no necesitaba de
la confianza del congreso.
b) Tanto el presidente como los secretarios del despacho
no podan ser miembros del congreso.
c) El presidente nombraba y remova libremente a los
secretarios del despacho, quienes eran responsables
polticamente ante l, y no ante el congreso, aunque s
eran responsables ante cualquiera de las cmaras por
los delitos cometidos durante el cargo.
d) El presidente no poda disolver el congreso. Tal acto
era equivalente a un golpe de Estado y, por tanto, a la
ruptura de la Constitucin.
e) El refrendo no era un impedimento que no pudiera
superar la voluntad del presidente.
B) El congreso tena una serie de facultades importantes, incluso la interpretacin de la Constitucin. Sin embargo, el
poder ejecutivo era fuerte principalmente porque:
a) Posea la facultad de veto.
b) Frente a s tena un congreso dividido en dos cmaras.
19
Jorge Carpizo
c) La ley fundamental le atribua facultades amplias.
Frente a esos derechos del presidente, el congreso posea una
serie de atribuciones importantes, pero algunas de ellas, adems,
podan servir de control poltico frente al ejecutivo o para ampliar
las facultades que expresamente la Constitucin le seal. En mi
opinin stas fueron las siguientes:
a) Las facultades implcitas.
b) La revisin de la cuenta anual.
c) La ratificacin de nombramientos.
d) El juicio de responsabilidad poltica.
e) La ampliacin del periodo de sesiones a travs de las extraordinarias.
f) La autorizacin para que el presidente pudiera salir del pas.
II. El sistema presidencial en la Constitucin de 1857
1. De 1835 a 1856 Mxico vivi una grave inestabilidad poltica y
una tragedia de dimensiones csmicas: la prdida de la mitad
de su territorio.
El 9 de septiembre de 1835, el congreso federal realiz un
golpe de Estado al desconocer la vigencia de la Constitucin
de 1824 y manifestar que, en funcin de poder constituyente,
estaba facultado para variar la forma de gobierno y constituir
de nuevo a la nacin.
Esa fue la base para la Constitucin de las Siete Leyes Constitucionales de 1836 que estructur un sistema central de gobierno con tintes aristocrticos; por ejemplo, uno de los requisitos para
20

poder ser electo presidente de la Repblica consista en tener una
renta anual de cuatro mil pesos, cantidad exorbitante en aquel entonces y pocas personas gozaban de ese privilegio.
Esa Constitucin centralista estuvo vigente hasta 1841 cuando
se convoc a un nuevo Congreso Constituyente que comenz sus
labores al ao siguiente y hasta que fue disuelto.
En 1843 se expidi el documento denominado Bases de organizacin poltica de la Repblica Mexicana, obra de un cuerpo
de ochenta notables que haban sido designados por Nicols Bravo, entonces presidente de la Repblica.
La Constitucin de 1843 fue desconocida por el golpe militar del 22 de agosto de 1846, que restableci la vigencia de la
Ley Suprema de 1824 y convoc a un nuevo Congreso Constituyente que promulg el Acta de Reformas Constitucionales
de 184731. La Constitucin de la Repblica fue entonces tanto la
de 1824 como dicha Acta. Para nuestro tema, dos aspectos tienen relevancia: precisiones al juicio de responsabilidad poltica
para los altos funcionarios que gozaban de fuero, y el artculo
15 que elimin la institucin de la vicepresidencia que tantos
males haba ocasionado al pas.
Ese orden constitucional subsisti hasta el nuevo alzamiento
militar que comenz en octubre de 1852 con el Plan del Hospicio.
Lucas Alamn intent otorgar cierto viso de legalidad a la dictadura con unas Bases para la Administracin de la Repblica hasta
la promulgacin de la Constitucin de abril de 1853.
El 1o. de marzo de 1854 se promulg el Plan de Ayutla. Esa
rebelin triunf en agosto de 1855. El 16 de octubre de ese ao se
convoc a elecciones para un nuevo Congreso Constituyente, el
cual promulg la Constitucin de 1857. El 15 de mayo de 1856 el
31 Tena Ramrez, Felipe, obra citada, nota 7, pp. 403 y 404.
21
Jorge Carpizo
presidente Comonfort public el Estatuto Orgnico Provisional
de la Repblica Mexicana para que rigiera mientras se promulgaba la nueva Constitucin que se estaba discutiendo.
Ahora bien, mientras actualmente encontramos muchas races
de nuestro sistema presidencial en la Constitucin de 1824, acontece situacin diversa con varios de los documentos constitucionales
citados. Nada original permanece en nuestros das de las normas
de 1836, 1843 y 1853, en lo relativo al sistema presidencial. Respecto al Estatuto Orgnico de 1856, sin desconocer su importancia
histrica, tampoco aport algo novedoso al sistema presidencial
estructurado por la actual Constitucin. Slo destaco que la fraccin I del artculo 84 seal que el presidente de la Repblica no
poda Enajenar, ceder, permutar o hipotecar parte alguna del territorio de la nacin. En esta fraccin se recogan las experiencias
terribles de 1836, 1848 y 1853 que, como ya apunt, despojaron a
Mxico de aproximadamente la mitad de su territorio.
2. La Constitucin de 1857 estructur un sistema presidencial, y a pesar de que varios de sus artculos provenan de
la Constitucin de 1824 y del Acta Constitutiva32, se alej en
buena parte del modelo anterior, y cre uno con caractersticas propias.
Las principales notas del sistema presidencial de 1857 fueron:
A. Ejecutivo unitario.
B. Eleccin por el pueblo en forma indirecta.
32 Ibidem, p. 598, A fin de satisfacer en parte a la mayora y desarmarla del

argumento de que no haba tiempo para discutir todo el proyecto de la
comisin, Arriaga present un cuadro de 47 artculos, comparndolos con
la Constitucin de 24 y el Acta Constitutiva de donde fueron tomados por
la comisin. Se aprob que todos ellos se discutieran en una sola vez y se
votaran separadamente.
22

C. Periodo presidencial fijo.
D. El presidente nombra y remueve libremente a los secretarios de Estado, quienes gozan de la facultad de refrendo.
E. La supresin de la vicepresidencia.
F. El centro del poder reside en el congreso constituido en
cmara nica.
G. Al presidente no se le atribuye la facultad de veto.
H. El presidente y los altos funcionarios son susceptibles de
ser sometidos a juicio de responsabilidad poltica, pero no
son sujetos a voto de censura por parte del congreso, ni el
presidente puede disolver aqul.
Digamos unas palabras sobre estas caractersticas.
A. En 1857, como en 1824, el titular del poder ejecutivo es una
nica persona: el presidente de la Repblica. La redaccin gramatical del artculo correspondiente en 1857 es casi la misma
que en 1824. Este principio no fue discutido en el Congreso
Constituyente de 1856-1857, y se aprob por unanimidad de
80 votos33.
Mariano Coronado, al comentar este precepto, escribi: Un
individuo solo es quien puede tener rapidez en la accin, sigilo en
la preparacin de una medida, unidad en el sistema; es el smbolo
verdadero, para el pueblo, del poder pblico, y el que da un sentido real a la responsabilidad poltica34.
33 Zarco, Francisco, Historia del Congreso Constituyente (1856-1857), Mxico, El Colegio de Mxico, 1956, p. 951.
34 Coronado, Mariano, Elementos de Derecho Constitucional Mexicano,
Mxico, Librera de Ch. Bouret, 1906, p. 170.
23
Jorge Carpizo
B. El artculo 76 orden que la eleccin del presidente la realizara el pueblo en forma indirecta, en primer grado, y a
travs de escrutinio secreto, en los trminos que sealara la
ley electoral.
Zarco propona la eleccin directa porque la indirecta se alejaba, y en mucho, de la verdadera voluntad del pueblo. Gamboa
y Castaeda apoyaron a Zarco. El primero manifest que no se
deba temer al pueblo; el segundo aleg que la eleccin directa
otorgara extraordinario prestigio y fuerza al presidente al contar
con la voluntad de los ciudadanos, quienes se empearan en sostenerlo y, tal vez, as se acabaran con las discordias civiles.
Ignacio Ramrez pronunci un estupendo discurso:
No se quiere la eleccin directa, porque el pueblo puede exaltarse; se rechaza el juicio por jurado, porque l puede excederse;
se tiene horror al derecho de asociacin, porque el pueblo puede
extraviarse Pero a este paso, si no se ha de dejar al pueblo ningn derecho, si todos han de quitrsele por precaucin, debe suprimirse la Repblica, ya que los tmidos no ven, ni comprenden,
lo que es el pueblo.
La eleccin indirecta se funda en el absurdo de suponer que
los menos son ms difciles de extraviar que los ms, y que no
pueden corromperse. Mientras menos sean los electores, ms fcil
es corromperlos. Cohechar a todo el pueblo es imposible, porque
no hay qu darle, y es sabido que nadie se corrompe gratis. A los
electores se les puede dar dinero, empleos, esperanzas35.
El artculo 76 fue aprobado por 52 votos contra 29.
35 Zarco, Francisco, obra citada, nota 33, pp. 952, 953 y 956-959.
24

C. La original Constitucin de 1857 estableci un periodo fijo de
cuatro aos para el desempeo presidencial. El artculo fue
aprobado sin discusin por una mayora de 75 votos contra 4.
En mayo de 1904 se reform la Constitucin para prolongar
dicho periodo a seis aos.
La Constitucin de 1824 tambin estableci un periodo de
cuatro aos. La inestabilidad poltica y las diversas rebeliones
hicieron que casi ningn presidente durara en el cargo ese lapso. No obstante, la doctrina apoy el establecimiento del periodo cuatrianual36.
La original Constitucin de 1857 permiti la reeleccin indefinida del presidente de la Repblica. Porfirio Daz se sum a la
sublevacin en contra del presidente Lerdo de Tejada con el Plan
de Tuxtepec, que contena el principio de no-reeleccin. Cuando
Daz lleg a la presidencia se reform la Constitucin en mayo
de 1878 y el nuevo artculo 78 indic que El presidente entrar a
ejercer su encargo el 1o. de diciembre y durar en l cuatro aos,
no pudiendo ser reelecto para el periodo inmediato, ni ocupar la
presidencia por ningn motivo, sino hasta pasados cuatro aos de
haber cesado en el ejercicio de sus funciones.
En octubre de 1887 se volvi a reformar el artculo 78 para
permitir al presidente que s pudiera ser reelecto para el periodo
inmediato, prohibindose la reeleccin para un tercer periodo, si
antes no hubiesen transcurrido cuatro aos, contados desde el da
en que hubiera terminado sus funciones como presidente.
36 Castillo Velasco, Jos Mara, Apuntamientos para el estudio del Derecho

Constitucional Mexicano, Mxico, Imprenta del Gobierno, en Palacio,
1871, pp. 169 y 170.
25
Jorge Carpizo
En diciembre de 1890, de nueva cuenta, se modific ese artculo para regresar a la disposicin original de la Constitucin: admisin para la reeleccin indefinida 37.
Madero pudo cumplir con la promesa poltica de su plan de
San Luis y el 28 de noviembre de 1911 promulg una reforma a la
ley fundamental de 1857: el presidente y el vicepresidente nunca
podran ser reelectos38.
D. El presidente nombraba y remova libremente a los secretarios
de Estado; no exista gabinete. nicamente el artculo 29 constitucional se refiri al consejo de ministros. El presidente necesitaba contar con el acuerdo de dicho consejo para solicitar al
congreso la suspensin de las garantas que esa Constitucin
otorgaba. Dicho acuerdo no le era difcil conseguirlo. El presidente poda destituir al secretario renuente.
Los secretarios de Estado no eran polticamente responsables
ante el congreso sino slo ante el presidente, y gozaban de la facultad de refrendo de los reglamentos, decretos y rdenes del presidente en los trminos establecidos en 1824, segn el artculo 88.
El artculo siguiente, tambin proveniente de la Constitucin
de 1824, estableci la obligacin de los secretarios del despacho de
dar cuenta al congreso del estado de sus respectivos ramos, luego
que estuvieran abiertas las sesiones del primer periodo. La razn
de este precepto se encontr en que el informe del presidente era
breve y compendioso y, por tanto, el congreso deba conocer los
detalles de los trabajos realizados en cada secretara39.
37 Vase Sierra, Justo, Evolucin Poltica del Pueblo Mexicano, 2a. ed., Mxico, UNAM, 1957, p. 372.
38 Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, 19a. ed., Mxico, Siglo
XXI, 2006, p. 56.
39 Coronado, Mariano, obra citada, nota 34, p. 183.
26

E. La vicepresidencia de la Repblica fue suprimida. El artculo 81 estableci que en las faltas temporales y la definitiva
del presidente de la Repblica, lo suplira el presidente de
la Suprema Corte de Justicia, mientras se presentaba quien
hubiera sido electo.
Este artculo no se discuti y fue aprobado por 77 votos contra
2, lo cual demuestra amplio consenso al respecto. La vicepresidencia haba resultado nefasta en nuestra historia, nicamente se haba prestado a intrigas y rebeliones contra el presidente40, a lo cual
ya me he referido. La vicepresidencia se volvi a instaurar en la
mencionada reforma constitucional de 1904.
F. Uno de los aspectos sobresalientes de la Constitucin de 1857,
en relacin con el sistema de gobierno, fue que el artculo 51
deposit las facultades del congreso de la Unin en una sola
cmara. Es decir, se suprimi el senado.
La comisin de Constitucin aboli el sistema bicameral propio del sistema federal. Dicha supresin fue muy discutida en el
Congreso Constituyente, y la votacin final que aprob ese artculo fue de 44 votos a favor y 38 en contra.
Los principales argumentos en contra del senado fueron:
que era un rgano aristocrtico, ya que para la senadura se
necesitaba haber ocupado alguno de los cargos ms importantes de la Repblica, adems de que eran designados por
las legislaturas de los estados; que era un obstculo para las
reformas, en virtud de que un tercio de sus miembros los
designaban los otros poderes que no representaban al pueblo, sino a la poltica dominante o a bastardos intereses,
y as se haba poblado de generales y obispos; que no se deba imitar servilmente a Estados Unidos; que se estableca
en la Constitucin un procedimiento para la creacin de las
40 Cueva, Mario de la, obra citada, nota 10, p. 1325.
27
Jorge Carpizo
leyes que impedira la precipitacin en la aprobacin de las
mismas y por tanto el senado era innecesario; que la divisin del rgano legislativo era antilgica y perjudicial a la
teora de la democracia; que la existencia del senado slo
converta en laberinto la formacin de las leyes, y se corra el
peligro que no trabajara en armona con la cmara de diputados sino con rivalidad; que el senado era antidemocrtico
porque unos pocos podan anular la ley aprobada por los
representantes del pueblo; por ejemplo, 21 senadores podan
desaprobar una ley sancionada por 200 diputados.
A su vez, los principales argumentos en defensa del senado
fueron: el senado poda ser un rgano republicano y democrtico; era necesario en un sistema federal para equilibrar la representacin de los estados; las crticas al senado se basaban en las
experiencias de las anteriores Constituciones, en su lugar se propona esta vez un sistema -eleccin indirecta por el pueblo- que
subsanaba los problemas anteriores; se preservaban los intereses
de las entidades federativas al contar todas con igual nmero de
representantes, lo que no suceda en la cmara de diputados en
que dos o tres diputaciones muy numerosas prevalecan sobre
las de muchos estados; de existir dos cmaras habra ms tiempo
para reflexionar los asuntos y los proyectos de leyes; si el senado
se renovara por tercios o, a lo menos, por mitad, conservara la
tradicin y la experiencia en los asuntos del Estado; una sola cmara, histricamente estaba probado, era proclive a los excesos;
el senado jugaba un papel importante en el juicio de responsabilidad poltica41.
El Congreso Constituyente de 1856-1857 persigui fortalecer al
poder legislativo. En este sentido el artculo 62 dispuso que el congreso tuviera cada ao dos periodos de sesiones ordinarias, pero
el primer periodo lo poda prorrogar hasta por treinta das -art41 Zarco, Francisco, obra citada, nota 33, pp. 835-843; Zarco, Francisco, Crnica del Congreso Constituyente (1856-1857), Mxico, El Colegio de Mxico, 1957, pp. 239, 240, 577, 578 y 777-783.
28

culo 72, fraccin XXVII-. Adems, la comisin permanente poda
convocar por s sola o a peticin del presidente de la Repblica a
sesiones extraordinarias. De esta manera, el congreso unicameral
poda sesionar la mayor parte del ao.
G. El presidente de la Repblica no gozaba de la facultad de veto
de las leyes.
El artculo 70 indicaba el procedimiento para la formacin de
la ley, y precisaba que una vez discutido el dictamen de la comisin respectiva, se enviara al presidente una copia del expediente para que, en el trmino de siete das, manifestara su opinin o
expresara que no iba a hacer uso de esa facultad. Si la opinin del
ejecutivo era de conformidad, se pasaba el proyecto a votacin,
pero si su opinin discrepaba en todo o en parte, se turnaba el
expediente a la comisin respectiva y sobre el nuevo dictamen se
realizaba otra discusin; concluida sta, se proceda a votar y el
proyecto necesitaba para su aprobacin mayora simple. El artculo 71 sealaba que en caso de urgencia notoria, calificada por el
voto de dos tercios de los diputados presentes, el congreso poda
estrechar o dispensar los trmites establecidos en el artculo 70.
En esta forma, el presidente no contaba, como ya afirm, con la
facultad de veto, sino slo de opinin dentro del procedimiento
legislativo; incluso esta opinin poda ser omitida en los trminos
del citado artculo 71.
A pesar de ser una simple opinin, el constitucionalista Del
Castillo Velasco asever que la intervencin del presidente en el
procedimiento legislativo revesta importancia, porque posea la
facultad de iniciar leyes42, criterio que en el fondo, aunque con matiz diferente, comparti Mariano Coronado43.
42 Castillo Velasco, Jos Mara, obra citada, nota 36, p. 140.

43 Coronado, Mariano, obra citada, nota 34, p. 147.
29
Jorge Carpizo
No obstante, la discusin en el Congreso Constituyente fue intensa. Mata consider que cuando un bill era devuelto con observaciones por el presidente, para superar stas, deba ser aprobado
por las dos terceras partes de los legisladores, en virtud de que
aqul tiene la ciencia de los hechos, porque conoce mejor los inconvenientes prcticos.
El debate sobre el veto estuvo estrechamente ligado al nmero de discusiones por el que deba transitar el proyecto de ley, e
incluso se volvi a retomar el asunto de la desaparicin del senado que ya se haba votado. Las intervenciones en contra del veto
se refirieron a que lo consideraban antidemocrtico. Tal vez el siguiente prrafo, expresado por Zarco, sintetiza el pensamiento de
los opositores a esa institucin:
Cierto es que el gobierno tendr la ciencia de los hechos; pero
de aqu no se infiere que sea ms ilustrado ni ms patriota que
los representantes del pueblo, ni mucho menos que deba tener el
veto absoluto. Lo ms que puede concedrsele es el suspensivo;
pero para la insistencia debe bastar la simple mayora. Otra cosa
es salirse de los principios democrticos, confundir la divisin de
poderes y arrancar del Congreso la facultad legislativa para conferrsela a un gobierno que puede estar en minora.
El Ejecutivo tiene ya el derecho de iniciar, puede tomar parte
en los debates, dando as a conocer su opinin
Si se teme la tirana parlamentaria y que el Congreso aspire
a la dictadura, este temor es muy exagerado, y en verdad carece
de fundamento. En los futuros congresos estarn representados
todos los partidos44.
Ignacio Ramrez remat: No hay razn para suponer que el
Ejecutivo sepa ms que el Congreso.
44 Zarco, Francisco, obra citada, nota 33, pp. 945-950 y 1041-1055.
30

Todo el artculo 70 se puso a votacin como una unidad; fue
aprobado por 49 votos contra 31.
A la hora de la votacin del artculo 71, Guillermo Prieto
pregunt si el informe (veto) del ejecutivo era considerado como simple trmite. Melchor Ocampo contest que unas
veces lo sera y otras no, y que este punto quedaba a la discrecin del congreso.
No existe duda alguna, la Constitucin de 1857 se estructur teniendo al congreso como pivote, como columna vertebral.
No obstante, el sistema en 1857 era presidencial, debido a que no
contempl ninguno de los controles clsicos del parlamentario: el
voto de censura y la disolucin del congreso45.
H. Nuestro Constituyente de mediados del siglo XIX estructur
dos clases de responsabilidades de los funcionarios pblicos
dependiendo de si la falta se trataba de un delito comn o de
un delito oficial.
De acuerdo con el artculo 103, el presidente de la Repblica
slo poda ser acusado durante el tiempo de su encargo por los
delitos de traicin a la patria, violacin expresa de la Constitucin,
ataque a la libertad electoral y delitos graves del orden comn.
El artculo 105 precis que de los delitos oficiales conoca el
congreso -la cmara nica- como jurado de acusacin y la Suprema Corte de Justicia como jurado de sentencia, ya que no exista el
senado. La Suprema Corte, en tribunal pleno, y erigida en jurado
de sentencia, con audiencia del reo, del fiscal y del acusador, si lo
hubiere, proceder a aplicar a mayora absoluta de votos, la pena
que la ley designe.
Este sistema se acerc al estadounidense.
45 En sentido contrario, vase Cueva, Mario de la, obra citada, nota 10, p.
1326.
31
Jorge Carpizo
3. De acuerdo con las normas de la nueva Constitucin, fueron
electos Ignacio Comonfort como presidente de la Repblica y
Benito Jurez como presidente de la Suprema Corte de Justicia. Este ltimo por mandato constitucional supla las faltas
del presidente de la Repblica.
El general Flix Zuloaga public el Plan de Tacubaya el 17 de
diciembre de 1857, desconociendo la vigencia de la Constitucin
de ese mismo ao y reconociendo a Comonfort como encargado
del poder ejecutivo. Ese mismo da se envi a Jurez a prisin. El
19 de diciembre Comonfort realiz un golpe de Estado al adherirse al Plan de Tacubaya.
El 11 de enero de 1858 Zuloaga desconoci a Comonfort en
la Ciudadela y congreg a una junta de representantes de los estados con la finalidad de que designaran al nuevo titular del ejecutivo federal. Ante esta situacin, Comonfort decidi liberar a
Jurez, quien se dirigi a Guanajuato. Diez das despus del pronunciamiento de la Ciudadela, ante lo insostenible de su situacin
Comonfort parti al destierro, va el puerto de Veracruz. Con su
ausencia, Benito Jurez asumi la presidencia de la Repblica.
La guerra de Reforma haba comenzado, misma que durara tres
aos, de 1858 a 1860. Fue una guerra civil cruenta; fue un gran
enfrentamiento entre el partido conservador que representaba el
pasado de opresin y el partido liberal que era portador del futuro, de la libertad, la igualdad y de los derechos constitucionales
para todos los habitantes del pas.
Esa guerra la gan el pueblo mexicano, Jurez y el partido liberal. El 11 de junio de 1861 el congreso declar triunfador en las
elecciones presidenciales a Benito Jurez.
El 6 y 8 de enero de 1862 las escuadras francesa, inglesa y
espaola fueron divisadas frente a Veracruz. El 19 de abril las
tropas francesas atacaron a las mexicanas. Haba comenzado la
invasin francesa que, en contubernio con lo que quedaba del
32

partido conservador, instaur el imperio del archiduque austriaco Maximiliano de Habsburgo, quien acept esa corona el
10 de abril de 1864.
Exactamente un ao despus, el 10 de abril de 1865, Maximiliano expidi el Estatuto Provisional del Imperio Mexicano del
cual, aparte de que era espurio, nada qued y en nada influy en
la evolucin de nuestro sistema presidencial.
El 15 de julio de 1867 Benito Jurez entr victorioso a la ciudad
de Mxico. Haba ganado dos guerras y hecho triunfar el orden
constitucional de la Carta Magna de 1857, as como el ideario del
grupo de los puros del partido liberal con las Leyes de Reforma.
Su prestigio era enorme. En una palabra, haba salvado a la Constitucin de dos peligros fenomenales, y poda contemplarse el futuro con optimismo.
En esos momentos de triunfo y de victoria de la Constitucin
de 1857, se pensaba que sta deba reformarse con varias finalidades, siendo la principal equilibrar los pesos y contrapesos entre los
poderes legislativo y ejecutivo, debido a que era difcil gobernar
con un legislativo extraordinariamente fortalecido en detrimento
del ejecutivo.
Justo Sierra afirm que los estadistas, que formaban el consejo
oficial de Jurez, consideraron que dichas reformas no se iban a
conseguir en los congresos exaltados que deban preverse, sino
muy tarde y muy deficientemente y que debido a la situacin
histrica anormal y extraordinaria que se estaba viviendo46, era
posible convocar al pas, para que al momento de elegir a las autoridades, de acuerdo con la Convocatoria para la eleccin de los
supremos poderes federales del 14 de agosto de 1867, manifestara si era su voluntad facultar al congreso, que iba a elegir, para adicionar y modificar la Constitucin en los cinco puntos sealados
46
Sierra, Justo, obra citada, nota 37, pp. 367 y 368; Tena Ramrez, Felipe, obra
citada, nota 7, pp. 681-685 y 691-693.
33
Jorge Carpizo
por la convocatoria, y sin necesidad de seguir el procedimiento de
reforma que estableca la propia Constitucin. Es decir, junto a las
elecciones de las autoridades, se convocaba a un referendo que no
contemplaba la Ley Fundamental.
Esos cinco puntos fueron:
a) El restablecimiento del senado, distribuyndose las facultades
legislativas entre las dos cmaras.
b) La facultad de veto al presidente de la Repblica, pudindose
superar ste por los dos tercios de los votos de los legisladores.
c) Los informes del gobierno al congreso seran escritos, no verbales, especificndose si deban ser directamente del presidente o de los secretarios del despacho.
d) Restricciones a la comisin permanente para convocar a sesiones extraordinarias, y
e) La determinacin de la sustitucin provisional en caso de que
faltaran el presidente de la Repblica y el presidente de la Suprema Corte de Justicia.
Se atribuy la paternidad de esos cinco puntos a un gran
intelectual que gozaba de especial prestigio, Sebastin Lerdo
de Tejada.
Las elecciones se llevaron a cabo y fueron electos Benito Jurez como presidente de la Repblica y Sebastin Lerdo de Tejada
como presidente de la Suprema Corte, pero nunca se conoci el
resultado del referendo, debido a que esos votos no fueron contados. Se aleg que era un procedimiento anticonstitucional, en
virtud de que no estaba previsto en la propia Constitucin, la cual
nicamente poda reformarse de acuerdo con el precepto que la
misma contena para tal efecto.
34

En el fracaso del referendo, adems del argumento legal, jugaron tambin diversos aspectos polticos: los descontentos tanto del
clero como de los derrotados en las dos guerras, as como los enemigos de Jurez y de Lerdo de Tejada en el propio partido liberal,
el cual nunca fue monoltico.
Las reformas que esos dos prceres consideraban indispensables para el gobierno de la Repblica fracasaron estrepitosamente,
a pesar del enorme prestigio de ambos y la inmensa deuda que el
pas tena con Jurez.
4. El presidente Lerdo de Tejada logr dos reformas constitucionales de especial relevancia. El 25 de septiembre de 1873
se introdujeron los principios de las Leyes de Reforma en la
Carta Magna.
El 13 de noviembre de 1874 se modificaron 21 artculos constitucionales que reestructuraron el sistema de gobierno. Muchos de esos preceptos pasaron a la Constitucin de 1917. Fue
una ciruga mayor y a corazn abierto a la Ley Fundamental.
Casi todas las ideas que Jurez haba propuesto en el referendo
de 1867 se alcanzaron en 1874 y muchas ms, aunque respecto
al veto se qued a medio camino. Lerdo de Tejada obtuvo de
los congresos federal y locales lo que le fue negado a Jurez.
Eran otros tiempos, el pas se haba tranquilizado y el presidente Lerdo tuvo una influencia o control sobre el congreso federal
que unos aos antes hubiera sido inimaginable.
Los principios ms importantes de la reforma constitucional
de 1874 fueron:
a) La restauracin del senado.
b) La eleccin de los senadores sera indirecta en primer grado, y
las legislaturas locales declararan electo al ganador.
35
Jorge Carpizo
c) El senado se renovara por mitad cada dos aos.
d) Se reafirmaba la calificacin poltica de las elecciones de los
legisladores, la cual realizara cada una de las cmaras y resolvera las dudas que hubiesen surgido.
e) Se precisaba el procedimiento de la formacin de las leyes y
decretos; muchas de estas fracciones subsisten hasta nuestros das.
f) Las observaciones del presidente de la Repblica podan ser
superadas por la mayora de los legisladores presentes. En este
aspecto no se acept la propuesta de Jurez de las dos terceras partes de los legisladores presentes; es decir, se mejoraba
el procedimiento de las observaciones presidenciales pero no
exista la facultad de veto, porque para que ste se configurara
era necesario que las observaciones se superaran por una mayora calificada.
g) El congreso slo poda ocuparse en las sesiones extraordinarias de los asuntos contenidos en la convocatoria.
h) Nuevas facultades al congreso y a cada una de las cmaras,
algunas de las cuales pasaron a la Constitucin de 1917 como
son las facultades exclusivas al senado para declarar, cuando
hayan desaparecido los poderes legislativo y ejecutivo en un
estado, que ha llegado el caso de nombrarle un gobernador
constitucional, y la resolucin de las cuestiones polticas que
surjan entre los poderes de un Estado, cuando se cumplan algunos de los dos supuestos sealados, e
i) La comisin permanente poda acordar, por s o a propuesta
del ejecutivo, oyndolo en el primer caso, la convocatoria al
congreso o a una cmara a sesiones extraordinarias. Para ello
se necesitaba el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes.
36

5. Las reformas constitucionales de 1874 establecieron mejores
pesos y contrapesos entre los poderes ejecutivo y legislativo.
Se superaba la concepcin expresada por un gran jurista y
maestro de que la Constitucin de 1857 haba hecho del ejecutivo un simple agente del legislativo, y que a este ltimo slo
una cosa no haba podido suprimirle: la fuerza fsica, o sea, el
ejrcito. En una palabra, en su concepcin se configuraba una
Constitucin que era todo lmites al ejecutivo47.
En 1912, Emilio Rabasa, despus de las reformas de 1874, afirm que subsista la preponderancia del legislativo sobre el ejecutivo, realiz un estudio de los preceptos que, en su opinin, podan
propiciar el enfrentamiento entre los poderes y en el cual la fortaleza constitucional se encontraba en el legislativo; se manifest
decididamente a favor de un veto presidencial slo superable por
las dos terceras partes de los legisladores presentes48.
Por el contrario, Daniel Coso Villegas y Mario de la Cueva
defendieron a la Constitucin de 1857. La conclusin del primero,
a la cual se adhiri el segundo, fue que la Constitucin estuvo muy
por encima de sus crticos49.
III. El sistema presidencial en la Constitucin de 1917
1. La Constitucin mexicana de 1917 es fruto del primer movimiento social del siglo XX, el cual se inici con la idea de restablecer, incluso por la fuerza, la vigencia de la Constitucin
de 1857, que haba sido violentada con los asesinatos del presidente y el vicepresidente de la Repblica, adems de la usur47 Sierra, Justo, obra citada, nota 37, pp. 281 y 285-286.
48 Rabasa, Emilio, La Constitucin y la dictadura. Estudio sobre la organizacin poltica de Mxico, 3a. ed., Mxico, Porra, 1956, pp. 143, 153-169
y 176-178.
49 Coso Villegas, Daniel, La Constitucin de 1857 y sus crticos, Mxico,
Editorial Hermes, 1957, pp. 11 y 12; Cueva, Mario de la, obra citada, nota
10, pp. 1324 y 1325.
37
Jorge Carpizo
pacin real -formalmente fue legal- de la presidencia por parte
del general Victoriano Huerta. As lo manifest Venustiano
Carranza el 18 de febrero de 1913. El congreso coahuilense
autoriz a Carranza a levantar las fuerzas armadas necesarias
para el sostenimiento del orden constitucional de la Repblica, que era el de la Ley Fundamental de 1857.
Cundo naci, entonces, la idea de crear una nueva Constitucin? Al respecto existen varias hiptesis.
Silva Herzog afirma que fue una sorpresa para la mayora
de la nacin que Venustiano Carranza convocara a un Congreso
Constituyente.
El pensamiento de la reaccin, personificado en Jorge Vera
Estaol, piensa que se llega a nuestra Constitucin actual por
un pacto entre Carranza, Obregn y Gonzlez; dicho pacto, segn este autor, contena tres clusulas: a) convocar a un Congreso Constituyente integrado por personas adictas a Carranza, b)
adoptar una nueva Constitucin basada sobre el modelo de la
Carta de 1857, aunque modificada con el propsito de concretar
los mximos poderes en el ejecutivo, e investir a los poderes pblicos de amplias facultades, para que dispusieran de la riqueza
nacional, c) repartir el poder entre Carranza y sus generales, tocndole al primero la presidencia de la Repblica. Este autor dice
deducir su opinin de los decretos promulgados por Carranza el
14 y 19 de septiembre de 1916.
Para Portes Gil, la Constitucin de 1917 se logr indudablemente, gracias a la testarudez, a la tesonera, a la visin intuitiva
de Carranza, que no cej un momento ni admiti componenda
alguna para volver al orden constitucional.
Para Romero Flores, la razn de una nueva Constitucin estriba en que las leyes expedidas por Carranza en uso de las facultades extraordinarias de que haba sido investido, se cumplan
38

debido a que el pueblo con las armas en la mano las haca cumplir,
pero tratar de encuadrarlas dentro de la Constitucin de 1857 no
era posible, por el corte liberal e individualista de sta.
Djed Brquez opina que la idea de hacer una nueva Constitucin brot de todas partes: de los altos jefes de gobierno, de los militares y de los civiles, preocupados por estructurar jurdicamente
el movimiento iniciado en 191050.
Gonzlez Ramrez afirma que la inquietud por convocar a
nuestro Congreso Constituyente del siglo XX se encuentra en la
contestacin que Carranza dio a una solicitud de Obregn y Villa,
en septiembre de 1914.
Estos ltimos le pedan al primer jefe que encontrara solucin al problema agrario, a lo cual Carranza contest: Las dems proposiciones, de trascendentalsima importancia, no pueden considerarse objeto de discusin y aprobacin entre tres o
cuatro personas, sino que deben discutirse y aprobarse, en mi
concepto, por una asamblea que pueda tener imbbita la representacin del pas51.
Ferrer Mendiolea asevera que ese pensamiento se encuentra
en el cable que Carranza envi al licenciado Eliseo Arredondo, su
representante en Washington, el 3 de febrero de 1915 y en el cual
escribi que cuando la paz se restablezca, convocar a un congreso debidamente electo por todos los ciudadanos, el cual tendr
carcter constituyente para elevar a preceptos constitucionales las
reformas dictadas durante la lucha52.
50 Carpizo, Jorge, La Constitucin mexicana de 1917, 14a. ed., Mxico, Porra, 2004, pp. 47-50.
51 Gonzlez Ramrez, Manuel, La Revolucin Social de Mxico, Mxico,
Fondo de Cultura Econmica, t. II, 1965, p. 286.
52 Ferrer Mendiolea, Gabriel, Historia del Congreso Constituyente 19161917, Mxico, Instituto Nacional de Estudios Histricos de la Revolucin
Mexicana, 1957, p. 28.
39
Jorge Carpizo
Considero que la verdadera razn para convocar al Constituyente de 1916 se encuentra en el pensamiento de Romero Flores.
La prensa hizo magna campaa a favor de un congreso que
reformara y adicionara la Constitucin de 1857. El rgano semioficial de la primera jefatura, El pueblo, fue uno de los que ms
labor efectu.
Flix F. Palavicini seal, en varios artculos, la necesidad de
convocar a un Congreso Constituyente.
El 14 de septiembre de 1916, Carranza dio a conocer el decreto
que reform algunos artculos (4, 5 y 6) del Plan de Guadalupe.
En los considerandos explic que la Constitucin de 1857, a pesar de la bondad de sus principios, no era la ms adecuada para
satisfacer las necesidades pblicas; que en ella se corra el peligro
de que el ejecutivo absorbiera a los otros dos poderes, creando
una nueva tirana. Que el gobierno podra establecerse conforme
a las reformas expedidas por la primera jefatura, pero ello sera
objeto de las ms acrrimas crticas por parte de los enemigos del
movimiento social; por esto, el camino indicado, era convocar a
un Congreso Constituyente, a travs del cual la nacin expresara
su voluntad. Coment que si no se segua el cauce que la misma
Constitucin estableca para convocar al Constituyente, ello no era
ningn obstculo, pues opinaba que esta facultad slo la poda
ejercer en la forma que le ordenaba la Norma Fundamental; lo anterior no implicaba impedimento alguno para el libre ejercicio de
la soberana por el pueblo mismo. Adems, agregaba, nadie haba puesto en duda la legitimidad del Congreso Constituyente de
1856-1857, a pesar de que no haba seguido el procedimiento que
estableca la Constitucin de 1824; por estas razones no vea la manera en que se podra objetar la legalidad del nuevo Constituyente
y la legitimidad de su obra53.
53 Sobre el decreto convocatorio, vase Moreno, Daniel, El Congreso Constituyente de 1916-1917, Mxico, UNAM, Coordinacin de Humanidades,
1967, pp. 20-23.
40

La razn asista a Carranza, la fuente del nuevo Constituyente
no era el orden jurdico que falleca, sino el movimiento social que
conmova al pas, la vida que sufra y exiga mejorar; los miles y
miles de viudas y hurfanos que anhelaban que la sangre del ser
querido brotara en una realidad de mejora para su precaria condicin econmica.
Al terminar los considerandos, vienen seis artculos donde se
establece que se expedir convocatoria para un Congreso Constituyente. El Distrito Federal, los Estados y Territorios mandaran
un diputado propietario y un suplente, por cada sesenta mil habitantes, o fraccin que pasara de veinte mil. Si algn Estado o
Territorio no tena la cifra indicada, de todos modos elegira un
diputado propietario y un suplente. Los requisitos para ser diputado seran los sealados en la Carta de 1857, adems del impedimento absoluto a las personas que hubiesen colaborado con los
gobiernos hostiles a la causa constitucionalista. Se estipulaba que
el primer jefe entregara un proyecto de Constitucin reformada al
Congreso Constituyente, y ste no podra ocuparse de otro asunto
sino del mencionado proyecto.
Con base en este documento se expidi la convocatoria al
Constituyente que estableca que la Asamblea se reunira en la ciudad de Quertaro y quedara instalada el 1o. de diciembre de ese
ao (1916); en el artculo segundo se sealaba el da 22 de octubre
para la eleccin de los diputados.
2. El 1o. de diciembre de 1916 se celebr la sesin inaugural del
Congreso Constituyente de 1916-1917, a la cual se present
Venustiano Carranza; ley un amplio documento -que es una
verdadera exposicin de motivos del proyecto integral de reformas a la Constitucin de 1857-, mismo que entreg al Constituyente. El presidente de ese rgano colegiado le manifest
que lo haban escuchado con especial atencin respecto a los
principios polticos y sociales que os han servido de gua al hacer las diversas reformas que son indispensables para adaptar
41
Jorge Carpizo
la Constitucin de 1857 a las necesidades ms hondas y a las
nuevas aspiraciones del pueblo mexicano.
En relacin con el sistema presidencial, Carranza explic las
razones por las cuales se propona fortalecer al poder ejecutivo, y
manifest que:
El Poder Legislativo, que por naturaleza propia de sus funciones, tiende siempre a intervenir en las de los otros, estaba dotado
en la Constitucin de 1857 de facultades que le permitan estorbar
o hacer embarazosa y difcil la marcha del Poder Ejecutivo, o bien
sujetarlo a la voluntad caprichosa de una mayora fcil de formar
en las pocas de agitacin, en que regularmente predominan las
malas pasiones y los intereses bastardos.
Encaminadas a lograr ese fin, se proponen varias reformas de
las que, la principal, es quitar a la Cmara de Diputados el poder
de juzgar al presidente de la Repblica y a los dems altos funcionarios de la Federacin, facultad que fue, sin duda, la que motiv
que en las dictaduras pasadas se procurase siempre tener diputados serviles, a quienes manejaban como autmatas
Esta es la oportunidad, seores diputados, de tocar una cuestin
que es casi seguro se suscitar entre vosotros, ya que en los ltimos
aos se ha estado discutiendo, con el objeto de hacer aceptable, cierto
sistema de gobierno que se recomienda como infalible, por una parte, contra la dictadura, y por la otra, contra la anarqua, entre cuyos
extremos han oscilado constantemente, desde su independencia, los
pueblos latinoamericanos, a saber: el rgimen parlamentario. Creo
no slo conveniente, sino indispensable, deciros, aunque sea someramente, los motivos que he tenido para no aceptar dicho sistema entre
las reformas que traigo al conocimiento de vosotros54.
54 Diario de los Debates del Congreso Constituyente 1916-1917, Mxico,
Ediciones de la Comisin Nacional para la celebracin del sesquicentenario de la proclamacin de la Independencia Nacional y del cincuentenario
de la Revolucin Mexicana, 1960, t. I, pp. 394-397; vase Caldern, Jos
42

Sus principales razones para no aceptar un sistema parlamentario en Mxico fueron: a) los pases latinoamericanos necesitan
gobiernos fuertes, no despticos ni dictaduras; b) el sistema parlamentario para funcionar bien necesita una serie de condiciones y
las costumbres de gobierno no se imponen de la noche a la maana; c) si el pueblo elige directamente al presidente, ste contar con su apoyo tanto contra la tentativa de Cmaras invasoras,
como contra las invasiones de los pretorianos; d) en el sistema
parlamentario se pretende suprimir las facultades de gobierno al
presidente para que las ejerza el congreso a travs del gabinete,
haciendo del presidente una figura decorativa; e) el parlamentarismo presupone dos o ms partidos perfectamente organizados
y personas suficientes en cada uno de esos partidos para que se
puedan distribuir frecuentemente las funciones gubernamentales
entre ellos, y en Mxico no se daban esas dos condiciones y, f) los
pocos pases latinoamericanos donde se haba ensayado este sistema no haban proporcionado buen resultado.
3. En el Constituyente de Quertaro qued claro que se dotaba
constitucionalmente de amplias facultades al ejecutivo. Algunos diputados afirmaron que se haban limitado las atribuciones del legislativo y ampliado las del ejecutivo, y que con ello
se propiciaba que ste se pudiera convertir en un dictador. Recordemos nicamente dos intervenciones que se realizaron en
la sesin de la tarde del 18 de enero de 1917.
El diputado Manjarrez declar:
La revolucin, seores diputados, debe entenderse bien
que se hizo, y cuando se refiere a la parte poltica, en contra del
poder ejecutivo, no se hizo en contra del poder legislativo, y como
una razn voy a decir a ustedes lo siguiente: supongamos que
cualquier revolucionario encontrara a un diputado de los que sirvieron a Porfirio Daz o a Huerta; cuando ms lo metera a la crcel
Mara, Gnesis del presidencialismo en Mxico, Mxico, El Caballito,
1972, pp. 95, 96, 103, 107, 218 y 236-237.
43
Jorge Carpizo
y a los pocos das ya estara libre; pero a Porfirio Daz, Victoriano Huerta o cualquier otro gobernante o jefe poltico de aquellos
tiempos, indudablemente que se le formara un juicio sumario y
se les colgara. Pero, ya repito, seores, que en vez de venir a limitar las funciones del ejecutivo vamos a ampliarlas cuanto ms
sea posible y vamos a maniatar al legislativo. Y bien, seores: ya
al legislativo le hemos quitado muchas facultades; ya con ese veto
presidencial le va a ser casi imposible legislar ampliamente hasta
donde los preceptos consideren que sean aprobados, y poniendo
al legislativo en condiciones de que no pueda ser ni con mucho un
peligro; en cambio, el ejecutivo tiene toda clase de facultades; tenemos esta Constitucin llena de facultades para el ejecutivo, y esto
qu quiere decir? Que vamos a hacer legalmente al presidente de
la Repblica un dictador, y esto no debe ser55.
El diputado Pastrana Jaimes asegur:
hemos maniatado al poder legislativo a tal grado que no
ser posible de hoy en adelante que ese poder legislativo pueda
estar agresivo contra el presidente de la Repblica o contra cualquier otro poder; pero esto no quiere decir que el absolutismo que
tienen las cmaras lo vayamos a depositar en una sola persona; no
quiere decir que porque no queremos dictadores, queramos un
solo dictador. Lo que hemos hecho aqu al maniatar el poder legislativo, quedar incompleto si no procuramos tambin oponer una
restriccin, una barrera, un lmite al poder ejecutivo. El ejecutivo,
tal como lo dejamos en nuestra Constitucin, no es un poder absoluto, y a travs de nuestra historia y conocimientos bien sabemos
todos, y est en nuestra conciencia, que un poder absoluto es un
poder dbil, porque es un poder odioso, porque no descansa en la
conciencia de los ciudadanos56.
55 Diario de los Debates del Congreso Constituyente 1916-1917, obra citada, nota 54, t. II, p. 603.
56 Ibidem, p. 604.
44

4. Los primeros aos de vigencia de la Constitucin de 1917 fueron azarosos y violentos. Muchos de los principales lderes del
movimiento constitucionalista, movimiento social mexicano
o revolucin mexicana fueron asesinados; entre otros, se pueden mencionar a Emiliano Zapata, Francisco Villa, Benjamn
Hill, Francisco Serrano. Incluso el primer presidente de la Repblica electo de acuerdo con las disposiciones de la nueva
Constitucin, Venustiano Carranza, corri igual suerte. Haba
una diversidad de fuerzas y facciones revolucionarias y mltiples partidos polticos, muchos de ellos locales; fueron aos
de insubordinaciones y revueltas militares, cacicazgos locales
y fuertes problemas econmicos. Adems, por el otro lado, estaban las promesas expuestas durante el movimiento social y
las contenidas en la nueva Constitucin. Urga superar el caos
poltico y econmico en el cual se encontraba el pas para comenzar a construir.
Al asesinato de Carranza, el poder legislativo design a Adolfo de la Huerta como presidente sustituto; dur en el encargo seis
meses. El general Obregn, uno de los lderes militares ms importantes del movimiento revolucionario, fue electo presidente de
la Repblica por el pueblo; elimin a sus principales enemigos, y
control el congreso de la Unin y a los gobernadores, as como a
algunas organizaciones sociales.
Obregn tuvo la fuerza poltica y militar suficiente para apoyar y lograr que venciera en las elecciones presidenciales a quien
l haba escogido: Plutarco Elas Calles, ste gobern cuatro aos
y realiz la reforma constitucional que le permiti a Obregn presentarse de nuevo como candidato a la presidencia de la Repblica, elecciones que gan, pero fue asesinado antes de ser designado
presidente electo. As, la fuerza poltica y militar ms importante
recay en el presidente Elas Calles, el cual decidi que haba que
institucionalizar a la Revolucin Mexicana y a sus componentes,
agrupndolos en un partido nacional. El 1o. de diciembre de 1928
se conoci el manifiesto que invitaba a todos los partidos, agrupa-
45
Jorge Carpizo
ciones y organizaciones polticas de la Repblica de credo y tendencia revolucionaria para unirse y constituir el Partido Nacional
Revolucionario (PNR), y se anunci la convocatoria a una convencin de representantes en donde se discutiran los puntos que se
sealaban en el manifiesto.
5. El PNR fue en sus comienzos una coalicin de los partidos y
las organizaciones existentes, cuyos dirigentes eran los caudillos militares, especialmente los generales de divisin, los caciques y algunos lderes sociales.
En un principio a sus dirigentes se les permiti alguna autonoma en las elecciones estatales, pero con la supervisin del
PNR. La coordinacin de ellos se alcanz en las disputas electorales nacionales, y as se fue deteriorando la autonoma de los
partidos locales57.
El PNR naci con una identificacin total entre partido
y gobierno. Se utiliz la maquinaria estatal en beneficio del
naciente partido. La acreditacin de los delegados a la convencin de creacin del PNR se realiz a travs de los presidentes municipales58.
El proceso de unificacin y centralizacin del PNR no fue
rpido, pero diversos sucesos ayudaron, como la derrota de la
rebelin del general Escobar que haba comenzado el 3 de marzo de 1929.
La derrota militar del general Escobar y de los otros sublevados permiti una verdadera limpia de los opositores a Calles,
lo cual fortaleci a ste y, en consecuencia, al naciente partido;
fsica o polticamente se destruy a los generales que partici57 Fuentes Daz, Vicente, Los partidos polticos en Mxico, Mxico, Editorial Altiplano, 1969, p. 237.
58 Lajous, Alejandra, Los orgenes del partido nico en Mxico, Mxico,
UNAM, 1979, p. 43.
46

paron en ella: 9 de divisin, 8 de brigada, 30 brigadieres. Se
desaforaron a 51 diputados federales y 4 senadores, y se separ
a algunos gobernadores59.
Plutarco Elas Calles se convirti en el jefe mximo de la Revolucin Mexicana y fue el dirigente real del PNR. l haba tenido la
fuerza y la habilidad para conseguir el nombramiento de Portes
Gil como presidente interino; despus la tuvo para la designacin
del candidato presidencial del PNR. l fue quien decidi las candidaturas de Ortiz Rubio y Lzaro Crdenas, adems del nombramiento de Abelardo Rodrguez como presidente sustituto por
parte del congreso de la Unin.
El Partido fue quien en la realidad efectuaba las elecciones,
desplazando de esta funcin a la secretara de gobernacin, y se
convirti en el representante de las clases populares que el gobierno iba organizando. El Partido se transform en el gran elector de
gobernadores, senadores, diputados y presidentes municipales;
solicitaba lealtad a l y a su dirigente principal, el jefe mximo.
En 1933 se reformaron los estatutos del PNR y se eliminaron
a los pequeos partidos regionales con lo que se fortaleci como
partido nacional, ms centralizado, y desde el cual el poder ejecutivo regulaba las corrientes polticas y electorales, lo cual no
implic que hubiese desaparecido toda resistencia, misma que se
localiz en algunos grandes partidos regionales60.
6. Lo que me importa resaltar es que la creacin del PNR modific el sistema presidencial mexicano estructurado en la Constitucin de 1917, en varios sentidos, debido a:
a) la creacin de un gran partido nacional que se integr con
las fuerzas nacionales y regionales derivadas del movi59 Ibidem, p. 63.
60 Gonzlez Casanova, Pablo, El Estado y los partidos polticos en Mxico,
5a. ed., Mxico, Era, 1986, pp. 113 y 114.
47
Jorge Carpizo
miento social mexicano, que eran las que haban obtenido
la victoria en la lucha armada;
b) la centralizacin que alcanz dicho Partido;
c) la identificacin Estado-Partido desde el comienzo de este
ltimo;
d) la jefatura real del partido en el jefe mximo de la Revolucin, y
e) el partido como el gran elector de gobernadores, senadores, diputados y presidentes municipales. En esta forma, el jefe de todos ellos era la cabeza del partido, y ste
lo era el jefe mximo.
7. Sobre las bases anteriores, el presidente Lzaro Crdenas termin de construir el presidencialismo mexicano:
a) En abril de 1936, Crdenas rompi definitivamente con el
general Elas Calles. La ruptura fue un largo proceso que
comenz desde el principio del sexenio cardenista. Con
esa ruptura y la expulsin de Calles del pas, el presidente
de la Repblica se convirti en el jefe real del Partido.
b) Un acercamiento del presidente y del PNR a las clases
agraria y obrera, as como a sus organizaciones, dndose un apoyo recproco. Por ejemplo, para las elecciones de diputados federales en 1937, el Partido postul
a muchos dirigentes de la CTM y de otras organizaciones populares61.
c) La transformacin del PNR en partido de la Revolucin
Mexicana (PRM) y su reestructuracin en cuatro grandes
61 Fuentes Daz, Vicente, obra citada, nota 57, pp. 250-257. Lajous, Alejandra,
obra citada, nota 58, pp. 182-184.
48

sectores, el campesino, el obrero, el popular y el militar.
Cada uno conservaba su autonoma, pero en poltica electoral se obligaba a intervenir nica y exclusivamente a travs del Partido, respetando la disciplina partidista.
El sector popular se form con cooperativistas, artesanos,
industriales, estudiantes, profesionales, comerciantes en pequeo, etctera.
El PRM naci con una estructura corporativista62. Todava en
el sexenio de Crdenas se manifestaron algunas divisiones internas en su seno.
d) El presidente de la Repblica se convirti en el gran y ltimo rbitro de los ms importantes conflictos polticos y
sociales del pas.
e) El presidente en funciones designaba con amplia libertad al candidato de su partido a la presidencia de la Repblica; candidato que tena todas las posibilidades de
obtener el triunfo en las elecciones, tal y como aconteci
hasta el ao 2000.
8. El presidente vila Camacho suprimi el sector militar del
PRM, a pesar de que los militares se encontraban en su exclusivo carcter de ciudadanos y no como parte del ejrcito.
Hizo bien debido a que ambos caracteres son inseparables.
Desde el principio de su existencia el partido hegemnico
no fue monoltico. La mejor prueba son las escisiones que sufri por parte de personajes del propio partido que al no verse
favorecidos con la candidatura del mismo para la eleccin pre62 Lajous, Alejandra, Los partidos polticos en Mxico, Mxico, Premi,
1985, pp. 24-26 y 127; Gonzlez Casanova, Pablo, obra citada, nota 60,
pp. 120-121.
49
Jorge Carpizo
sidencial, decidieron lanzar su propia candidatura y contender
contra el candidato oficial.
Vasconcelos no form parte del PNR, pero fue uno de los
miembros ms distinguidos del gabinete de Obregn. Se convirti
en un gran contendiente en contra de Ortiz Rubio.
El general Andrew Almazn fue candidato presidencial en
contra de vila Camacho; Ezequiel Padilla en contra de Miguel
Alemn; Henrquez Guzmn en contra de Ruiz Cortines y Cuauhtmoc Crdenas en contra de Carlos Salinas.
IV. Organizacin del ejecutivo y el principio de no-reeleccin
1. El artculo 80 de la Constitucin de 1917 dice que: Se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unin en un
solo individuo que se denominar Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos. Es la misma idea y casi idntica redaccin gramatical de los artculos correspondientes en las Constituciones de 1824 y 1857.
La expresin de supremo poder ejecutivo es una reminiscencia de otras pocas en las que se acostumbr calificar de
supremos a los poderes. As, en los Elementos constitucionales de Rayn se menciona el supremo congreso, y en la
Constitucin de Apatzingn se habla de supremo congreso,
supremo gobierno y de supremo tribunal de justicia. Lo
curioso es que actualmente se hace nfasis en dicho adjetivo
respecto al poder ejecutivo, habiendo desaparecido en lo referente al poder legislativo, pero subsistiendo en la expresin
suprema corte de justicia.
En otras constituciones latinoamericanas tambin fue comn
otorgar la denominacin de supremos a los poderes, y hoy en da
calificar al poder ejecutivo, y por tanto al presidente, de supremo
implica nicamente que l es la cspide de la pirmide adminis-
50

trativa63; pero el poder ejecutivo es slo y exclusivamente el presidente de la Repblica. Es decir, nuestro artculo 80 dispone que el
poder ejecutivo es unitario.
En Mxico, en otros tiempos, como ya examin, se discuti ampliamente y hasta con calor si el poder ejecutivo deba
ser unitario o colegiado: en el fondo del asunto vibraba la inquietud por no crear un ejecutivo fuerte. Los que se inclinaban
por un ejecutivo colegiado lo que perseguan era debilitar este
poder. Actualmente, tal discusin ha sido superada en nuestro
pas. Se acepta el ejecutivo unitario y por dcadas ha dejado de
discutirse este problema.
2. El artculo 81 dispone que: La eleccin del Presidente ser directa y en los trminos que disponga la ley electoral.
La historia constitucional mexicana se inclin por la eleccin
indirecta del presidente. La Ley Fundamental de 1857 norm un
procedimiento indirecto en primer grado y en escrutinio secreto,
y las leyes electorales de 1857 y 1901 precisaron que existira un
elector por cada quinientos habitantes; estos electores, a su vez,
votaban por el presidente.
Entre las reformas que Comonfort pensaba proponer a la
Constitucin de 1857, se encontraba la de la eleccin directa del
presidente de la Repblica64; pero no fue sino hasta la actual Constitucin que se cambi aquel sistema por el de eleccin directa del
presidente, de acuerdo con la propuesta que se encontraba en el
proyecto de Carranza.
La eleccin directa tiene la ventaja de que es elegido presidente
quien obtiene la mayora de los votos populares. En cambio, en el
63 Vase Villegas Basavilbaso, Benjamn, El poder ejecutivo. Valoracin y
anlisis. Su prctica, Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, ao V, nm. 1, Montevideo, 1954, p. 20.
64 Rabasa, Emilio, obra citada, nota 48, p. 94.
51
Jorge Carpizo
sistema indirecto se puede dar el caso de que los electores designen presidente a alguien que haya recibido menos votos que otro
candidato; en Estados Unidos, se ha afirmado, que esto ha acontecido en varias ocasiones65 como en 1876 y 1888, y tan recientemente
como en la primera eleccin presidencial de Bush, hijo, en la cual el
contendiente Gore obtuvo ms votos populares que Bush. Empero,
este ltimo fue declarado presidente de Estados Unidos.
3. Los requisitos para ser presidente estn contenidos en el artculo 82, en diversas fracciones que son las siguientes:
a) Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus
derechos, hijo de padre o madre mexicanos y haber residido en
el pas al menos durante veinte aos. Lo primero que se exige
es ser ciudadano mexicano, lo cual es muy natural ya que, conforme a la fraccin II del artculo 35 constitucional, es prerrogativa del ciudadano poder ser votado para todos los cargos
de eleccin popular, y para poder desempear ese cargo necesariamente tiene que estar en pleno goce de sus derechos.
Adems, se pide ser ciudadano mexicano por nacimiento, debido a que se supone que as se es ms adicto a la patria que los
que son mexicanos por simple naturalizacin66; se trata de evitar
que se sigan intereses que no sean los de Mxico, como podra
acontecer si antes se ha tenido otra nacionalidad.
Existen otros requerimientos: ser hijo de padre o madre mexicanos. ste proviene de una reforma constitucional de julio de
1994. La original Constitucin exiga ser hijo de padres mexicanos
65 Vase Duverger, Maurice, Instituciones Polticas y Derecho Constitucional, Barcelona, Ariel, 1962, p. 330; Corwin, Edward S., El Poder Ejecutivo. Funcin y poderes. 1787-1957, Buenos Aires, Bibliogrfica Argentina,
1959, p. 51.
66 Garca, Genaro, Nociones de Derecho Constitucional ajustadas a la
Constitucin de 1917, Mxico, Sociedad de Edicin y Librera Franco
Americana, 1925, p. 108.
52

por nacimiento. Lo anterior fue una novedad del Constituyente de
1917. Se trat de evitar que una persona extranjerizante pudiera
llegar a la presidencia. Se persegua que alguien como Jos Ives
Limantour, a quien se le consideraba afrancesado no estuviera en
condiciones de alcanzar esa alta representacin67.
Tena Ramrez critic esta parte de la entonces fraccin I por
considerar que se trataba de un nacionalismo excesivo y no justificable porque nunca se ha dado el caso de que a travs de un
presidente, hijo de padres extranjeros, ejerza influencia en los destinos de Mxico el pas de origen de los padres68, y Moreno Snchez abog por la supresin de esta limitacin, argumentando que
hemos recibido y continuamos recibiendo migraciones de importancia, y porque el pas es muy libre y generoso69.
Sostuve que este requisito no deba suprimirse para abrirle las
puertas de la presidencia de la Repblica a una persona determinada, debido a que aparte del poco respeto que se demostrara
una vez ms por la Constitucin, se lesionara a la propia persona
que as llegara a ser presidente, restndole legitimidad a su eleccin y vulnerando la institucin de la presidencia.
Extern mi opinin en el sentido de que una reforma constitucional para suprimir el requisito de ser hijo de padres mexicanos
por nacimiento, slo debera hacerse si existiera consenso nacional
al respecto y nicamente al principio de un sexenio, para que no
fuera a existir la ms mnima duda de que no se trataba de una
reforma ad personam70.
67 Cartas de Rosendo Pineda a Jos Ives Limantour, Trimestre Poltico,

nm. 2, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1975, p. 136.
68 Tena Ramrez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, 33a. ed., Mxico, Porra, 2000, p. 440.
69 Exclsior, 17 de agosto de 1977.
70 Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, obra citada, nota 38, p. 51.
53
Jorge Carpizo
Esta modificacin constitucional abri las puertas de la presidencia a Vicente Fox, cuya madre era espaola por nacimiento. En
1994 nadie pensaba en Fox ni siquiera seriamente en Carlos Hank,
miembro del gabinete cuando se public la reforma constitucional, la cual se realiz en un momento en que cronolgicamente ya
no le poda favorecer. Adems, la reforma no fue decidida unilateralmente por el presidente de la Repblica y su partido, sino fue
una propuesta del PAN en una negociacin poltica; negociaciones y acuerdos son frecuentes en todos los regmenes polticos. Es
parte de la poltica bien entendida.
La reforma de 1994 exige una residencia en el pas de cuando
menos veinte aos, lo cual es pertinente, debido a que pudiera
darse el caso de alguien cuya madre o padre fueran mexicanos,
por nacimiento o naturalizacin y vivieran en el extranjero, y l
mismo hubiera nacido, crecido o educado en pas diverso a Mxico, al cual conociera poco o no lo suficientemente bien, o su vnculo nacional con el pas y lo suyo fuera dbil.
La Constitucin estadounidense solicita catorce aos de residencia previa en el pas.
b) Tener treinta y cinco aos cumplidos al tiempo de la eleccin.
Se exige una edad en la cual la Constitucin supone que la persona ha alcanzado la madurez de criterio. Slo en este caso y
en el de los ministros de la suprema corte de justicia se solicita
esta edad, que es la mxima que la Ley Fundamental llega a
pedir. Por la redaccin del artculo, un partido puede postular
como candidato a una persona de 34 aos, y se satisfar el requisito si cumple los 35 aos incluso el da de la eleccin.
c) Haber residido en el pas durante todo el ao anterior al da
de la eleccin. La ausencia del pas hasta por treinta das, no
interrumpe la residencia. Este requisito parece estar en contradiccin con el mencionado en el inciso a). En una Constitucin
no pueden existir contradicciones, y cuando stas parecieran
54

tales, es a travs de la interpretacin que se armonizan los preceptos. En este caso, debe entenderse que la residencia exigida
en el inciso a) admite una ausencia mayor de 30 das, como
podra ser en el caso de estudios, viajes de placer o de trabajo.
Cun mayor sera esa ausencia a los treinta das mencionados
en el inciso a), y con qu frecuencia para que no se interrumpa
la residencia exigida de los 20 aos? La Constitucin es omisa
al respecto. La ley debe precisar esos aspectos.
Respecto a la exigencia de haber residido en el pas todo el ao
anterior, la Constitucin no hace ninguna excepcin como s existe
para los diputados y senadores, dado que en la fraccin III del artculo 55 se dispone que: La vecindad no se pierde por ausencia
en el desempeo de cargos pblicos de eleccin popular; luego,
al no hacerse la excepcin, el intrprete no la puede realizar. Adems no son sinnimos los trminos de vecindad y residencia.
Se pueden recordar algunos datos histricos: el ingeniero Pascual Ortiz Rubio fue candidato a la presidencia de la Repblica sin
haber residido en el pas el ao anterior al da de las elecciones, debido a que en ese ao anterior desempe el cargo de embajador
de Mxico en Brasil y con anterioridad en Alemania; haba estado
ausente del pas durante ocho aos71.
Para justificar que s pudiera ocupar la presidencia, se adujo la
ficcin de la extraterritorialidad. Creemos que ella no opera porque: a) sera necesario que as lo dijera expresamente la Constitucin; b) no puede hacerse una extensin analgica con la fraccin
III del artculo 55, pues mientras dicha fraccin se refiere a cargos
de eleccin popular, los diplomticos son nombrados por el presidente, con ratificacin del senado, y c) por la finalidad que persigue esta fraccin, que ya he expuesto.
71 Portes Gil, Emilio, Autobiografa de la revolucin mexicana, Mxico, Instituto Mexicano de Cultura, 1964, pp. 448-455.
55
Jorge Carpizo
La interpretacin indebida que se le dio a la comentada fraccin en el caso de Ortiz Rubio, fue de carcter poltico72.
d) No pertenecer al estado eclesistico ni ser ministro de algn
culto. Esta disposicin tambin se encuentra en el artculo 130,
en el cual claramente se ordena que los ministros de los cultos no tienen derecho a ser votados ni a desempear cargos
pblicos. La razn es clara: los sacerdotes dependen de un
poder extrao al Estado mexicano, obedeciendo a un jefe de
Estado extranjero. Baste recordar que en 1857, al promulgarse
la Constitucin, el clero acat el mandato del papa que declar
nula la ley fundamental mexicana. El clero pag y sostuvo la
guerra contra la Constitucin de 1857. El arzobispo de Mxico
se declar por el plan de Tacubaya, el presbtero Valdovinos
lo bendeca73. La guerra cristera de los aos veinte del siglo
XX igualmente fue auspiciada, dirigida y apoyada en todos los
aspectos por el clero mexicano.
e) No estar en servicio activo, en caso de pertenecer al ejrcito,
seis meses antes del da de la eleccin.
f) No ser secretario o subsecretario de Estado, jefe o secretario general de Departamento Administrativo, Procurador
General de la Repblica, ni Gobernador de algn Estado,
a menos de que se separe de su puesto seis meses antes del
da de la eleccin.
72 Carpizo, Jorge y Fix-Zamudio, Hctor, Algunas reflexiones sobre la interpretacin constitucional en el ordenamiento mexicano, La interpretacin
constitucional, Mxico, UNAM, 1975, p. 53.
73 Sierra, Justo, Jurez. Su obra y su tiempo, Mxico, UNAM, 1956, p. 119.
Al respecto puede consultarse Carpizo, Jorge, obra citada, nota 50, pp.
311-326; Portes Gil, Emilio, La lucha entre el poder civil y el clero, Mxico, s. e., 1934, 113 pp.; y Toro, Alfonso, La Iglesia y el Estado en Mxico,
Mxico, Archivo General de la Nacin, 1927, 501 pp.
56

Estas dos fracciones fueron una novedad del Congreso Constituyente de 1916-1917 y respondieron a causas precisas; persiguen
que las personas a quienes menciona se retiren de sus cargos, dentro del trmino que se indica, para que no vayan a aprovecharse
de la influencia de sus cargos e inclinar la eleccin a su favor. Es
decir, se busca la imparcialidad en las elecciones.
La original Constitucin estableci ese plazo en tres meses;
con posterioridad, en 1927, se ampli a un ao para impedir que
Arnulfo R. Gmez, comandante de zona militar, y Francisco R.
Serrano, jefe del departamento del Distrito Federal se beneficiaran
de sus puestos en su pretensin de ser candidatos a la presidencia
de la Repblica. En 1943 se volvi a reformar esta fraccin para
dejar dicho plazo en seis meses74.
En la misma reforma constitucional de 1927 se ampli el impedimento constitucional al cargo de gobernador, que con anterioridad no se inclua en la respectiva fraccin.
Ahora bien, los requisitos del artculo 82 se refieren al presidente de la Repblica, sin hacerse ninguna diferencia entre el electo popularmente y el designado por el poder legislativo. Empero,
se ha afirmado que las fracciones V y VI slo son aplicables al presidente electo popularmente, ya que la separacin del cargo debe
ser antes del da de la eleccin, y el nombramiento que hace el poder legislativo de un presidente interino, sustituto o provisional,
no es una eleccin. sta fue la base sobre la cual Emilio Portes Gil
pudo ser designado presidente interino y el general Abelardo L.
Rodrguez presidente sustituto, ya que fungan como secretarios
de estado inmediatamente antes de su designacin.
Con todo acierto, Tena Ramrez afirma que siguindose este
criterio se podra sostener que el presidente no necesita tener
treinta y cinco aos cumplidos al tiempo de la eleccin ni haber
74 Fix-Zamudio, Hctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional mexicano y comparado, 5a. ed., Mxico, Porra, 2007, p. 717.
57
Jorge Carpizo
residido en el pas durante todo el ao anterior al da de la eleccin el presidente nombrado por el congreso. En verdad es sta
una interpretacin forzada, pues aparte de que la palabra eleccin, puede gramaticalmente aplicarse al acto de designacin por
el pueblo y al que lleva a cabo una asamblea, las razones que inspiraron los requisitos del artculo 82 valen por igual para todos
los presidentes, cualquiera que sea su origen. Especialmente los
motivos de imparcialidad, de impedir el abuso del poder, que se
tuvieron en cuenta para erigir las condiciones de las fracciones V
y VI, son ms destacados cuando la influencia poltica se emplea
para inclinar la voluntad de una asamblea reducida, como es el
Congreso de la Unin75. Tena tiene toda la razn. La interpretacin que se ha hecho de las fracciones V y VI es errnea.
Ahora bien, el problema que se presentar, si en el futuro se
hiciera necesario que el congreso o la comisin permanente designara a un presidente, de acuerdo con los artculos 84 y 85, es que
por una parte existen los precedentes de los casos de Portes Gil y
Abelardo L. Rodrguez, y por la otra la recta interpretacin de las
fracciones V y VI. Fcil es ver que lo ms probable es que se sigan
los precedentes, ya que los que estn imposibilitados son los personajes polticos ms fuertes y conocidos del momento.
Si lo anterior no se considera prudente, habr que adicionar la
fraccin VI para especificar que no se aplica en los supuestos de
los artculos 84 y 85. Y no preocupa especialmente que los secretarios y los otros funcionarios puedan presionar al congreso en estos
casos, porque los varios candidatos serviran de equilibrio entre
ellos, y el congreso tendra varias opciones.
g. No estar comprendido en alguna de las causas de incapacidad
establecida en el artculo 83. Lo que establece el artculo 83 es
el principio de no reeleccin el cual examino con ms deteni75 Tena Ramrez, Felipe, obra citada, nota 68, p. 442; Consltese Lanz Duret,
Miguel, Derecho constitucional mexicano, Mxico, Norgis Editores, 1959,
pp. 224 y 225.
58

miento, en virtud de que constituye una de las bases del sistema poltico mexicano y de su estabilidad.
El original artculo 82 contena una fraccin VII que deca: No
haber figurado directa o indirectamente, en alguna asonada, motn o cuartelazo. Esta fraccin fue suprimida en 1927.
En las elecciones de 1920, Obregn obtuvo 1,131,751 votos, y
Robles Domnguez 47,442. Empero, se present peticin a la cmara de diputados para que declarara ilegal la candidatura de
Obregn, basndose precisamente en la entonces fraccin VII del
artculo 82, acusando a Obregn de haber participado en un levantamiento, motn o golpe militar como era el Plan de Agua Prieta de
1920 en contra del presidente Carranza. La cmara de diputados
desech dicha solicitud76.
76 Goodspeed, Stephen Spencer, El papel del ejecutivo en Mxico, Problemas Agrcolas e Industriales de Mxico, Mxico, Talleres Grficos
de la Nacin, 1955, vol. VII, pp. 57 y 58. El dictamen de la comisin respectiva de la cmara de diputados fue el siguiente: Esta comisin cree
que las palabras utilizadas [en la demanda] no pueden ni deben sujetarse a una interpretacin arbitraria cuando son definidas por nuestras
leyes; por consiguiente, tomando en cuenta la definicin del cdigo
penal de las palabras levantamiento o motn, en cuyo artculo 919 se
establece que son una reunin tumultuosa de 10 o ms personas en las
calles, parques y otros lugares pblicos, con el objeto de cometer un delito distinto del de traicin, rebelin o sedicin, la comisin cree que la
demanda de nulificacin basada en esos dos supuestos delitos, no debe
ser otorgada. [En cuanto al golpe militar] la comisin es de la opinin
de que aunque el trmino no es definido por ninguna de nuestras leyes,
los legisladores tuvieron en consideracin los actos que haban tenido
lugar en nuestra historia los cuales originaron ese trmino; esto es, el
uso violento, hecho por militares, de las fuerzas y elementos puestos
bajo su mando por el gobierno, en contra de este mismo gobierno. Los
peticionarios declaran, por su parte, que un golpe militar es lo mismo
que un motn, con la nica diferencia de que la violencia y el tumulto
son hechos por soldados. Admitiendo cualquiera de las dos interpretaciones, esta comisin no puede convenir en que se aplique el trmino
golpe militar a un movimiento de carcter nacional sujeto a un plan
poltico bien definido, sancionado, adems, por la opinin pblica y
justificado por acontecimientos posteriores; adems la comisin no
59
Jorge Carpizo
Al suprimirse esa disposicin, que era la fraccin VII del artculo 82, se supli con el enunciado transcrito en el citado inciso f).
4. El original artculo 83 de nuestra Constitucin expresaba:
El Presidente entrar a ejercer su encargo el 1o. de diciembre, durar en l cuatro aos y nunca podr ser reelecto. El
ciudadano que sustituyere al Presidente constitucional, en
caso de falta absoluta de ste, no podr ser electo Presidente
para el periodo inmediato. Tampoco podr ser reelecto Presidente para el periodo inmediato, el ciudadano que fuere
nombrado presidente interino en las faltas temporales del
Presidente constitucional.
As se llevaba a la nueva Constitucin el postulado poltico de
no reeleccin del plan de San Luis de 1910 (vase la nota 38). En
Mxico, una vez que una persona llegaba a la presidencia, slo se
le poda sustituir ya fuera por la fuerza de las armas o por su muerte; tal fue la situacin con Santa Anna77, Jurez, Lerdo de Tejada y
Porfirio Daz. Entre ellos cuatro gobernaron 58 de los primeros 90
aos del Mxico independiente. Al aspecto de la no-reeleccin en
la Constitucin de 1857 ya me refer.
El Congreso Constituyente de 1916-1917 fue antirreeleccionista: se nutra de la experiencia de los ltimos decenios y del
espritu del movimiento maderista; el resultado fue el mencionado artculo 83.
puede hacer responsable o participante al ciudadano Obregn en un
golpe militar sin elementos oficiales a su disposicin, se vio obligado a buscar seguridad contra una agresin injustificada del gobierno,
unindose despus al movimiento revolucionario iniciado en Sonora,
en abril pasado, el cual, por un lado, impidi la consumacin de un
atentado contra la soberana del Estado, y por otro protegi el derecho
al libre sufragio.
77 Santa Anna gobern menos de seis aos a pesar de haber ocupado el poder 11 veces. Vase Iturriaga, Jos, Los presidentes y las elecciones en
Mxico, Revista de la Escuela Nacional de Ciencias Polticas y Sociales,
ao IV, nms. 11 y 12, Mxico, UNAM, 1958, p. 19.
60

Sin embargo, la ambicin personal fue ms fuerte que el marco constitucional. En 1924, el general Obregn impuso a Calles
como su sucesor en la presidencia, con el deseo de sustituirlo
al trmino del periodo de cuatro aos de Calles. En octubre de
1925, el partido agrarista propuso la modificacin constitucional que permitira la reeleccin de Obregn, no obtenindose
resultado positivo, debido a la posicin del partido laborista;
pero en enero de 1926 el congreso aprob la reforma, y el 22
de enero de 1927 se public en el Diario Oficial. El segundo
prrafo del artculo 83 qued redactado en la forma siguiente:
No podr ser electo para el periodo inmediato. Pasado ste,
podr desempear nuevamente el cargo de presidente, slo por
un periodo ms. Terminado el segundo periodo de ejercicio,
quedar definitivamente incapacitado para ser electo y desempear el cargo de presidente en cualquier tiempo.
En junio de 1927, Obregn manifest lo que ya todo Mxico saba: que aceptaba su candidatura a la presidencia de la Repblica.
Los otros dos candidatos fueron asesinados: Arnulfo Gmez y el
general Francisco Serrano.
Qued claro que las instituciones mexicanas se desmoronaban
ante la fuerza personal del caudillo. Todo haca ver que se volva
a abrir en nuestra historia el camino de Tuxtepec: confrntense la
reforma de Daz de 1878 y la de Obregn de 1927.
El 24 de enero de 1928 se reform de nueva cuenta el artculo
83, cuyo primer prrafo asent que El presidente entrar a ejercer su encargo el 1o. de diciembre, durar en l seis aos y nunca
podr ser reelecto para el periodo inmediato. Como se desprende
del texto, un presidente podra ser reelecto en varias ocasiones,
siempre y cuando no fuera para el periodo inmediato.
Obregn, despus de las elecciones y antes de ser declarado
presidente constitucional, fue asesinado, como ya asent.
61
Jorge Carpizo
En el I congreso nacional de legisladores de los Estados, que
fue convocado por el comit ejecutivo nacional del PNR, fuera de
agenda se efectu una polmica sobre el principio de no reeleccin. Por esta razn, el mencionado comit ejecutivo convoc a
una convencin nacional de ese partido en Aguascalientes en
1932, y se present un dictamen que contena el principio de no
reeleccin78. En esa convencin, el entonces presidente del partido,
Manuel Prez Trevio, expres una idea que posteriormente ha
sido bien acogida por los tratadistas de la materia, con la cual no
estoy de acuerdo y de la que me ocupo despus; dijo: hemos, repito, sacrificado o quemado un derecho (votar por quien se quiera) en aras de un principio (la no reeleccin)79.
La muerte de Obregn hizo posible que el 29 de abril de 1933
se publicara en el Diario Oficial una nueva reforma al artculo 83,
que es la que subsiste hasta nuestros das. Dijo y dice que: El Presidente entrar a ejercer su encargo el 1o. de diciembre y durar
en l seis aos. El ciudadano que haya desempeado el cargo de
Presidente de la Repblica, electo popularmente, o con el carcter
de interino, provisional o sustituto, en ningn caso y por ningn
motivo podr volver a desempear ese puesto.
Los trminos de la reforma de 1933 son ms severos que los de
1917, ya que entonces los presidentes con carcter interino, provisional y sustituto no podan ser electos para el periodo inmediato,
pero s despus. En cambio, a partir de 1933, el presidente, sin importar el carcter que haya tenido, nunca podr volver a ocupar
la presidencia. Ahora se tiene una prohibicin absoluta con la cual
estoy de acuerdo, porque ella ha sido enseada por la historia; sin
embargo, tal parece que en 1933 se senta arrepentimiento y quiz
78 Este dictamen puede verse en Prez Trevio, Manuel, El Partido Nacional Revolucionario y la no reeleccin, Materiales de cultura y divulgacin poltica mexicana 13, Mxico, Partido Revolucionario Institucional,
1974, pp. 11 y 12.
79 Ibidem, p. 15.
62

vergenza de las reformas de 1927 y 1928, por lo que se quiso ir
ms all del texto original de 1917.
A partir de entonces, en ocasiones se han odo rumores reeleccionistas en favor del presidente en turno: en febrero de 1944, un
grupo de personas propuso a vila Camacho su reeleccin, a lo
que vila Camacho se neg, respondiendo que deseaba retirarse
a la vida privada, pero que adems la Ley Fundamental slo permita un periodo presidencial80.
Tambin bastantes rumores hubo sobre una posible reeleccin
del presidente Alemn. Desde abril de 1950, el diputado local veracruzano Rafael Ortega, secretario de la confederacin de obreros
y campesinos, se pronunci en el sentido de que Alemn fuera
reelecto en 1952. Posteriormente se dio una campaa para glorificar a Alemn, e incluso se hicieron consultas al propio Crdenas
para conocer qu pensaba de la reeleccin81.
Cuando el presidente Echeverra se puso a hacer el retrato
hablado de su sucesor, la gente se dio cuenta de que las caractersticas que expresaba Echeverra coincidan mucho con l,
lo que dio origen a especulaciones en el sentido de que andaba
buscando ser reelecto.
A pesar de los rumores, desde 1933 el artculo 83 de la Constitucin no ha sido tocado. Al respecto slo caben tres hiptesis: a) eran simples rumores sin fundamento real alguno; b)
ningn presidente se atrevi a tocar ese artculo por ser uno
de los fundamentos, una de las bases esenciales, del sistema
poltico-constitucional y sera impredecible conocer las conse80 Goodspeed, Stephen Spencer, obra citada, nota 76, p. 155.
81 Coso Villegas, Daniel, La sucesin presidencial, Mxico, Joaqun Mortiz, 1975, pp. 113, 118-120. Al respecto se puede profundizar en Lerner de
Sheinbaum, Bertha y Ralsky de Cimet, Susana, El poder de los presidentes. Alcances y perspectivas (1910-1973), Mxico, Instituto Mexicano de
Estudios Polticos, 1976, pp. 246-248.
63
Jorge Carpizo
cuencias de su ruptura, en virtud de las mltiples fuerzas polticas y sociales que lo apoyan, y c) una combinacin de las dos
hiptesis anteriores. Y sobre las hiptesis se encuentra el hecho:
el artculo 83 permanece intocado desde 1933.
Los tratadistas mexicanos en general no han sido muy afectos al principio de no reeleccin. Emilio Rabasa afirm que la
prohibicin no slo es intil sino atentatoria, y que no hay que
recurrir a remedios artificiales, existiendo los de carcter natural para evitar el mal: hacer efectiva la funcin del pueblo en la
sucesin presidencial82.
Tena Ramrez concluye que en nuestro pas ha sido necesario
establecer un principio antidemocrtico -el de no reeleccin- con
la finalidad de proteger a nuestra incipiente democracia83 , y Daniel Moreno se pregunta por qu se ha de limitar que se reelija
un presidente que se ha desempeado con eficacia y patriotismo,
si es el propio pueblo quien as lo decide. Y se contesta diciendo
que para permitir la reeleccin, primero debe existir una libre
eleccin, porque si no quin va a calificar la eficacia y el patriotismo de un presidente?84.
Los principios en abstracto no siempre son aplicables a la realidad. En Mxico, el principio de no reeleccin, durante la vigencia
de la actual Constitucin, se derrumb al existir el caudillo con la
fuerza suficiente para abolirlo; no obstante, la poca de los caudillos ya se super y con todas las fallas del sistema, Mxico se ha
ido institucionalizando.
Considero que dicho principio debe seguir operando ya que
su derogacin puede ser muy grave; no ignoro que en el propio
Congreso Constituyente de 1916-1917 se expres que el principio
82 Rabasa, Emilio, obra citada, nota 48, p. 135.
83 Tena Ramrez, Felipe, obra citada, nota 68, p. 444.
84 Moreno, Daniel, obra citada, nota 2, p. 391.
64

de no-reeleccin poda caer ante un presidente de gran talla poltica y acerca de cuya reeleccin todos estuviramos convencidos
de que es saludable85.
5. El ya citado y transcrito artculo 83 dispone que el presidente
dura en el cargo seis aos. El original artculo 83 indicaba que
la duracin del cargo presidencial era de cuatro aos, pero el
periodo se ampli en dos aos por medio de la reforma constitucional de enero de 1928, con el argumento de que los lapsos
de agitacin electoral no deberan ser tan cercanos86.
El propio artculo 83 dice que el presidente entra a ejercer su
funcin el 1o. de diciembre, y el artculo 87 norma que al tomar
posesin del cargo deber prestar ante el congreso de la unin, o
ante la comisin permanente, en los recesos de aqul, la protesta
siguiente: Protesto guardar y hacer guardar la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen y desempear leal y patriticamente el cargo de Presidente
de la Repblica que el pueblo me ha conferido, mirando en todo
por el bien y prosperidad de la Unin; y si as no lo hiciere, que la
nacin me lo demande.
85 Diario de los debates del Congreso Constituyente. 1916-1917, obra

citada, nota 54, t. II, p. 593. El diputado Martnez de Escobar, al respecto, manifest que: Si se presenta un presidente de gran talla poltica,
que todos nosotros estemos convencidos de que debe volver a la presidencia de la repblica, yo digo que un artculo de esos no tiene vida
perpetua. Todos sabemos que siempre, adems de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, en el fondo existe un poder constituyente y lo
llamo poder constituyente cuando reforma un artculo constitucional,
es decir, que el congreso nacional puede hacer la modificacin. De manera que no existe ese temor de que un hombre de gran talla poltica
no pueda ser presidente de la repblica por segunda vez; s podr serlo
porque ese artculo podr modificarse para ese caso; de manera que s
debe dejarse aqu, como protesta a todo lo malo que hemos tenido en
nuestra historia, la palabra nunca .
86 Iturriaga, Jos, obra citada, nota 77, p. 12.
65
Jorge Carpizo
Debemos preguntarnos cul es la naturaleza de dicha protesta. Es que mientras no se la rinde no es todava presidente de la Repblica? En quin recaen las facultades ejecutivas
a partir del primer segundo del da 1o. de diciembre hasta la
rendicin de la protesta? En caso de una emergencia, quin
decide en el lapso sealado? Si por enfermedad no se rindiera
la protesta, cul sera la situacin?
La protesta, se ha afirmado, constituye un acto del ms alto
contenido cvico que sustituy al juramento de carcter religioso
que se usaba en Mxico y todava se utiliz en la jura de la Ley
Fundamental de 185787. Las dudas y discusiones se acabaran si el
presidente rindiera la protesta el da 30 de noviembre, tal y como
lo hizo en su tiempo el presidente Lzaro Crdenas88 . Sin embargo, las dudas subsisten para aquellos presidentes que protestan el
1o. de diciembre o das despus.
En mi opinin la protesta no constituye el cargo porque, con
o sin ella, el presidente est obligado a guardar y hacer guardar
la Constitucin y adems sera poner la protesta por encima de
las propias elecciones. La protesta es de carcter formal, aunque
importante, debido a que es la manifestacin pblica de la subordinacin del presidente al orden jurdico. Desde este punto de
vista, y con base en los artculos 83 y 85, el presidente lo es desde
que comienza el da 1o. de diciembre.
Desde luego, el presidente debe prestar la protesta lo antes
posible. Por ello, reitero la conveniencia de que lo haga el 30 de
noviembre. Si un presidente no rinde la protesta y pasan as varios
das, el congreso le debe solicitar lo haga, y si no accediera, sera
causa de responsabilidad del presidente.
87 Rabasa, Emilio O. y Caballero, Gloria, Mexicano: sta es tu Constitucin,
Mxico, Cmara de Diputados, 1968, p. 232.
88 Gonzlez Flores, Enrique, Manual de Derecho Constitucional, Mxico,
Textos Universitarios, 1965, p. 143.
66

V. La sustitucin presidencial y el gabinete
1. Problema difcil y controvertido es la forma de sustituir al presidente electo o al presidente cuando ste falta antes de tomar
posesin del cargo o antes de la terminacin del periodo. El
Derecho Constitucional Mexicano ha empleado varios sistemas que en sntesis son: el ya estudiado de 1824; el de 1836,
cuando al presidente interino lo designaba el senado entre la
terna que le presentaba la cmara de diputados, y en las faltas
temporales del presidente de la repblica lo supla el presidente del consejo. En 1843, durante las faltas menores de quince
das lo sustitua el presidente del consejo, y para las faltas mayores de ese lapso lo sustitua una persona nombrada por el
senado. En 1847, la cmara de diputados designaba al interino,
y si no estaba reunida, se encargaban de la presidencia el presidente de la suprema corte y dos personas electas por el consejo
de gobierno. En 1857, el sistema fue el ya apuntado. En 1882
eran el presidente del senado o el de la permanente, en su caso.
En 1896, la sustitucin recaa en el secretario de relaciones o en
el de gobernacin mientras el congreso realizaba la eleccin.
Para 1904 se regres al sistema vicepresidencial, pero siendo
electo por el pueblo al mismo tiempo que el presidente.
Los anteriores sistemas han sido, en una forma o en otra, muy
criticados, y varios de ellos propiciaron problemas polticos muy
delicados que tuvieron consecuencias graves para el pas. Al referirme a la Constitucin de 1824 expuse algunos ejemplos.
El sistema de sustitucin de 1904 posibilit, ante las renuncias
de Madero y Pino Surez, que ocupara la presidencia Pedro Lascurin, secretario de relaciones exteriores, quien dur aproximadamente cuarenta y cinco minutos como presidente, y cuyo nico
acto de gobierno fue designar secretario de gobernacin a Victoriano Huerta, renunciando l de inmediato y abrindole a Huerta,
en forma expedita, el camino de la presidencia.
67
Jorge Carpizo
El movimiento social mexicano sinti antipata por la vicepresidencia. Carranza la suprimi por medio de un decreto89, y en
su proyecto de Constitucin no la mencion. Tena Ramrez opina
que se atribuyeron a este sistema, y no a causas histricas bien
definibles, tanto la reivindicacin maderista como el ascenso de
Huerta al poder90.
2. El sistema actual trata de desvincular la sustitucin del presidente de cualquier persona de quien ya de antemano se conozca que si aqul falta, ser su sucesor. El sistema, aunque tiene
antecedentes en nuestra historia constitucional tal y como se
desprende del breve relato realizado, conforma un orden distinto a sus antecesores, y con caractersticas muy propias.
Son los artculos 73, fraccin XXVI; 78, fraccin VI; 84 y 85
los que configuran el actual sistema, que implica diversas denominaciones y cuyas notas son las siguientes de acuerdo con
los artculos 84 y 85:
a) El congreso, constituido en colegio electoral, con un qurum
de asistencia de las dos terceras partes del nmero total de sus
miembros, en escrutinio secreto y por mayora absoluta de votos, nombrar:
i) un presidente interino, si la falta absoluta del presidente de la
Repblica ocurre en los dos primeros aos del periodo. En este
caso, dentro de los diez das siguientes al de la designacin, el
congreso deber expedir la convocatoria para la eleccin del
presidente que deba concluir el periodo, debiendo mediar,
entre la fecha de la convocatoria y la que seale para la verificacin de las elecciones, un plazo no menor de catorce meses,
ni mayor de dieciocho. Tambin se nombrar un presidente
interino si la eleccin no estuviere hecha y declarada el 1o. de
89 Rabasa, Emilio O. y Caballero, Gloria, obra citada, nota 87, p. 228.
90 Tena Ramrez, Felipe, obra citada, nota 68, p. 448.
68

diciembre, o si al comenzar un periodo constitucional no se
presentare el presidente electo, procedindose de acuerdo con
las mismas reglas sealadas en este prrafo.
ii) un presidente sustituto, si la falta del presidente ocurre en los
cuatro ltimos aos del periodo respectivo. El presidente sustituto deber concluir ste.
b) Si el congreso no se encuentra en sesiones, la comisin permanente designar un presidente provisional y deber convocar a sesiones extraordinarias al congreso para que nombre
un presidente interino o sustituto, tomando en cuenta si la
falta se ha producido dentro de los dos primeros o los cuatro
ltimos aos del periodo presidencial.
c) De acuerdo con el artculo 78, fraccin VI, la comisin permanente puede conceder licencia al presidente de la Repblica hasta por treinta das y nombrar el interino que va a
suplir esa falta; conforme al artculo 73, fraccin XXVI, el
congreso puede conceder licencia al presidente de la Repblica, designando -de acuerdo con el artculo 85- un presidente interino para suplirlo. Es de hacer notar que para el
presidente interino, designado por el congreso, para suplir
las faltas temporales del presidente, la Constitucin no marca un mximo de tiempo como s lo hace respecto al interino
designado por la permanente91.
Los dos ltimos prrafos del artculo 85, terminan diciendo
que: Cuando la falta del presidente sea por ms de treinta das y
el Congreso de la Unin no estuviese reunido, la Comisin Permanente convocar a sesiones extraordinarias del Congreso para que
ste resuelva sobre la licencia y nombre en su caso, al presidente
interino. Si la falta, de temporal, se convierte en absoluta, se proceder como dispone el artculo anterior.
91 Burgoa, Ignacio, Derecho Constitucional Mexicano, 16a. ed., Mxico, Porra, 2003, pp. 776-777.
69
Jorge Carpizo
3. Podemos hacer al sistema mexicano de sustitucin presidencial los siguientes comentarios:
a) Se considera al congreso como si formara una sola cmara,
es decir, el senado y la cmara de diputados actan como
un solo y nico cuerpo colegiado. Consecuentemente, por
la desigualdad en el nmero de integrantes de las dos cmaras tendr un mayor peso la de diputados, ya que por
cada senador hay aproximadamente cuatro diputados.
b) Se requiere un qurum de asistencia que para el senado
constituye una regla normal, pero para la cmara de diputados es calificado.
c) El qurum de votacin es la regla general de la mayora
absoluta.
d) Es una garanta y seguridad de libertad para los legisladores que se ordene que el voto sea secreto.
e) El presidente provisional debe durar un plazo muy breve92,
y de acuerdo con el artculo 83 nunca podr volver a ocupar
la presidencia bajo ninguna denominacin. Igual consideracin se puede hacer respecto al presidente interino designado para suplir faltas temporales. Hasta 1933, la Constitucin
92 En el Diario de los Debates del Congreso Constituyente, 1916-1917, obra
citada, nota 54, t. II, p. 476, se lee: Por la gravedad de la situacin en que
queda el pas a la falta del presidente y la trascendencia de la eleccin de
dicho funcionario, la comisin ha credo necesario no dejar a la comisin
permanente la eleccin definitiva de un presidente sustituto, sino solamente la designacin de un presidente provisional que se haga cargo del
poder. Esta modificacin obedece a la consideracin de que, dado el reducido nmero de miembros de la comisin permanente, podra suceder que
el presidente de la Repblica, nombrado por un tiempo hasta de ocho meses, y quiz para todo un periodo, fuera electo por diez o doce personas,
con riesgo de la aceptacin por el pueblo de tal designacin y del prestigio
del presidente de la Repblica.
70

permita que el congreso pudiera designar al presidente
provisional como sustituto o interino, segn el caso.
f) La particin del periodo en dos aos para la designacin
de un presidente interino, y de los cuatro restantes para
la designacin de un presidente sustituto, slo me la puedo explicar como una reminiscencia de cuando el periodo
presidencial era de cuatro aos. No fue sino hasta la reforma del 29 de abril de 1933 cuando se modific el precepto para adecuarlo -establecindose los cuatro aos para el
presidente sustituto- con la reforma de 1928 que ampli el
periodo presidencial a seis aos.
g) Para ser congruentes con la intencin de que el presidente provisional dure en su funcin un tiempo muy corto,
se debi sealar el trmino mximo dentro del cual la comisin permanente deba convocar al congreso a sesiones
extraordinarias.
Los artculos en cuestin no resuelven una gama de problemas
que se pueden presentar, como los casos de enfermedad, incapacidad o inhabilidad mental del presidente, a los cuales me refiero
posteriormente.
4. El sistema actual de sustitucin presidencial ha recibido crticas: Daniel Moreno lo califica de complicado y poco afortunado, aunque no explica la razn de su afirmacin93. Ramrez
Fonseca hace una serie de aseveraciones que no revisten mayor importancia94 y Tena Ramrez encuentra en l varios defectos; en mi opinin, slo es de tomarse en cuenta su observacin
en el sentido de que el sistema actual, al requerir el voto de la
mayora absoluta de los presentes, incurre en una omisin que
no cometi la ley fundamental de 1824: no prever el caso en
93 Moreno, Daniel, obra citada, nota 2, p. 393.
94 Ramrez Fonseca, Francisco, Manual de Derecho Constitucional, Mxico,
Porra, 1967, pp. 285-286.
71
Jorge Carpizo
que ninguno de los candidatos logre reunir el nmero de votos
exigido95. En caso tal, el poder ejecutivo no debe quedar acfalo, sino que es necesario dar cuantas rondas de votacin sean
necesarias hasta lograr la designacin de su titular. No obstante, con posterioridad realizo una reflexin y una propuesta.
Hay que reconocer que Tena acepta el sistema actual y le parece el ms idneo de los que Mxico ha conocido a travs de su
historia. Estoy de acuerdo con ese parecer, amn de que en la realidad el sistema ha operado, aunque no difanamente por no haberse respetado los requisitos que marca el artculo 82, tal y como
ya he sealado.
Adolfo de la Huerta fue designado presidente sustituto debido
al asesinato del presidente Venustiano Carranza, y gobern durante seis meses.
Portes Gil fue nombrado presidente interino por el congreso, ya que el presidente electo Obregn fue asesinado, y gobern hasta el 4 de febrero de 1930. Conforme a la convocatoria
para elecciones, fue electo popularmente Ortiz Rubio para terminar el periodo que comenz el 1o. de diciembre de 1928. Es
decir, el primer periodo de seis aos iba a ser el de Obregn:
1928-1934. Ortiz Rubio no termin el periodo para el cual fue
electo, dado que present su renuncia: gobern del 5 de febrero
de 1930 al 3 de septiembre de 1932.
Y aqu se dio una situacin peculiar: cuando se reform en
enero de 1928 el artculo 83 para ampliar el periodo presidencial a
seis aos, no se alter el artculo 84, que continu ordenando que
se nombrara un presidente interino si la falta ocurra dentro de los
dos primeros aos, y un presidente sustituto si ocurra en los dos
ltimos aos del periodo. La falta de presidente a causa de la renuncia de Ortiz Rubio ocurri despus de los dos primeros y antes
95 Tena Ramrez, Felipe, obra citada, nota 68, pp. 449 y 450.
72

de los dos ltimos aos. Empero, el congreso design al general
Abelardo L. Rodrguez como presidente sustituto para terminar el
periodo, habiendo fungido con tal carcter del 3 de septiembre de
1932 al 30 de noviembre de 1934.
Esta incongruencia constitucional afortunadamente se super con la reforma del 29 de abril de 1933; pero en 1932, pensamos que si bien el congreso viol la letra de la Constitucin,
se ci al sentido de la ampliacin del periodo y tan fue as, que
pocos meses despus se modific el artculo para adecuarlo al
reformado artculo 83.
Ahora bien, en la situacin anterior era muy complicado convocar a elecciones porque entonces, quin sera el presidente, si
mientras tanto, de acuerdo con la Constitucin, no se poda nombrar a un presidente interino o sustituto? Por tanto, creo que el
congreso no tuvo otra alternativa que obrar como lo hizo designando a un presidente sustituto.
Considero que el artculo 85 no debi haber equiparado la no
presentacin del presidente electo, a la situacin de la eleccin no
declarada el 1o. de diciembre; supongamos que dicha declaracin
se pudiera hacer 12, 15, 20 o 30 das despus del 1o. de diciembre,
entonces, realmente ya no es posible efectuarla, porque ya existe
un presidente interino y ya se ha convocado para elecciones populares. As, a travs de esta disposicin, se derrumba todo el proceso electoral y se prefiere al presidente designado por el congreso
al electo popularmente. Creo que hay que superar esta situacin,
precisando el artculo correspondiente.
5. Debemos preguntarnos quin sustituye al presidente en caso
de enfermedad o cuando sale al extranjero, o qu acontece en
caso de su incapacidad o inhabilidad. En casos de enfermedad
fsica est la disposicin constitucional del nombramiento de
un presidente interino para faltas temporales; sin embargo,
este precepto no se ha empleado y pienso que el problema est
73
Jorge Carpizo
en manos del presidente; ser nicamente l quien decida si su
enfermedad merece o no la aplicacin del precepto, ya que tendra que ser l quien solicitara el nombramiento del presidente
interino, manifestando el tiempo que cree puede durar la enfermedad. En caso de salidas al extranjero tampoco ha operado el sistema de sustitucin, mismo que tambin tendra que
solicitar el propio presidente. Las comunicaciones modernas
hacen que aun en el extranjero, el presidente puede dar con
rapidez y agilidad sus indicaciones, por lo que realmente no es
necesaria sustitucin alguna.
Respecto a la incapacidad o la inhabilidad, no queda ms remedio que dejar que sea el congreso quien la califique96.
6. He afirmado, y de ello estoy convencido por las razones expuestas, que el actual sistema de sustitucin presidencial de
la Constitucin de 1917 es el ms adecuado que ha conocido
nuestra evolucin constitucional, en virtud de los resultados,
pero he sealado sus problemas e imprecisiones.
No obstante, la realidad poltica mexicana hoy en da es muy
diversa de aquella de 1917, 1920, 1928 y 1932. En el presente contamos con un sistema tripartito de partidos polticos -3 grandes
partidos y varios pequeos-. Los tres grandes partidos tienen diferencias muy serias entre s, y con frecuencia estn confrontados.
Adems, es un sistema de partidos en evolucin, y an no se puede precisar cul va a ser una configuracin estable.
En estas condiciones existe la preocupacin97 , y muy justificada, de que ante la necesidad de aplicar el sistema de sustitu96 Vanse Hauriou, Andr, Derecho Constitucional e Instituciones Polticas,
Barcelona, Ariel, 1971, pp. 459 y 460, y Feerick, John D., The problem of
presidential inability-Will congress ever solve it?, Fordham Law Review,
Nueva York, editada por los estudiantes de Fordham University School of
Law, vol. XXXII, nm. 1, 1963, pp. 76, 100, 101, 110, 120-123 y 126.
97 Gamas Torruco, Jos, Derecho constitucional mexicano, Mxico, Porra,
74

cin presidencial establecido en nuestra Constitucin, no se vaya
a conseguir fcilmente el qurum de asistencia y el de votacin
requeridos, y el ejecutivo federal vaya a quedar acfalo.
Por ello, se ha propuesto por el profesor Diego Valads98 que en
tal caso se prevea la existencia de un encargado de la presidencia,
cuyos nicos objetivos seran mantener la actividad del gobierno
y las funciones representativas mientras se realiza la designacin
de acuerdo con los artculos 84 y 85 constitucionales; considera
que no debe reformarse la Constitucin, sino establecerse en la ley
secundaria el orden de sustitucin sucesiva de los secretarios de
Estado, excluyndose a los que ostentan mando militar. l establece dicho orden en 15 secretarios de Estado, encabezados por el
de gobernacin, y que tal encargado de la presidencia al concluir
esa responsabilidad rinda un informe escrito al congreso o a la
comisin permanente, siendo responsable de su desempeo en los
trminos de la Constitucin y la ley.
La propuesta de Diego Valads se encuentra en la direccin
correcta y es la ms adecuada para esas situaciones.
7. Ahora bien, obviamente el ejecutivo federal no debe quedar
acfalo y pueden darse diversas situaciones desde que no se
rena ni el qurum de asistencia, porque deliberadamente no
asistan los legisladores como un medio de presin hasta que
ninguna persona alcance el qurum de votacin, debido a que
los partidos polticos no logran ponerse de acuerdo. Hay que
legislar al respecto. Con tal propsito propongo que:
2001, pp. 905-906.

98 Valads, Diego, La sustitucin presidencial en Mxico y en Derecho
Comparado, Derecho constitucional. Memoria del Congreso Internacional de Culturas y Sistemas Jurdicos Comparados, Mxico, UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2004, pp. 879-881.
75
Jorge Carpizo
a) no se reforme la Constitucin o se reforme nicamente
para realizar algunas precisiones. Es decir, que subsista el
actual sistema;
b) en la ley secundaria respectiva se regule que si en 4 6
horas no hay designacin de presidente de la Repblica,
conforme a los artculos 84 y 85 constitucionales, fungir
Z servidor pblico como tal hasta que se realice la correspondiente designacin;
c) ese Z servidor pblico podra ser seleccionado entre dos
grupos de personas: i) el presidente de la cmara federal
de diputados o el presidente del senado, en virtud de que
han sido electos por el pueblo y son titulares de uno de los
poderes polticos del Estado, o ii) alguno de los principales secretarios del despacho; podra haber una lista de tres,
integrada por los secretarios de gobernacin, de relaciones
exteriores, y de hacienda. Esta posibilidad tiene el inconveniente de que no han sido electos a travs de una votacin, pero tiene la ventaja que son los que probablemente
conocen mejor el desarrollo de la administracin pblica
y en caso de emergencia conocen bien los problemas que
enfrenta el rgano ejecutivo. Adems, es de suponerse que
el interregno va a ser corto;
d) a la posibilidad de los presidentes de alguna de las cmaras le encuentro otro inconveniente: por la cercana
con los legisladores pueden influir o estar interesados
en que se retarde la designacin del presidente de la Repblica con la finalidad de continuar ejerciendo el cargo. En tal virtud, pesando pros y contras, me inclino por
la posibilidad de los secretarios del despacho; considero
que resulta la ms adecuada;
e) este encargado del poder ejecutivo no podra remover a
ningn miembro del gabinete legal o ampliado para impe-
76

dir inestabilidad en ese despacho. Reitero, se supone que
es un encargo muy transitorio. Adems, as se suprime la
tentacin de que pueda intentar retardar la designacin
por parte del congreso;
f) deca que no se necesita reforma constitucional para ello.
Me percato de que puede haber otra visin sobre el punto.
En tal caso, la reforma debera ser breve, nicamente para
indicar que si aconteciera tal supuesto se estara a las disposiciones de la ley respectiva, que bien podra ser la Ley
Orgnica del Congreso de la Unin.
8. En Mxico, al igual que en Gran Bretaa y Estados Unidos, el
gabinete es una institucin extraconstitucional, ya que no se
encuentra reglamentada en la Ley Fundamental ni en ninguna
norma secundaria. El gabinete es la reunin de los principales
colaboradores del presidente que lo asesoran sobre los puntos
que el propio presidente desea. Est en manos del presidente
convocar o no al gabinete. El presidente puede optar por escuchar las opiniones de sus ms cercanos colaboradores en forma
separada. Empero, algunos presidentes mexicanos s han acostumbrado reunir al gabinete con cierta periodicidad o para
asuntos de especial importancia. Un ejemplo sobresaliente
se encuentra cuando, Crdenas, ante la negativa de las empresas petroleras para cumplir con el laudo y la resolucin
de la suprema corte que las obligaba a aumentar los salarios
a sus trabajadores, cit al gabinete para conocer sus opiniones sobre las medidas que deban realizarse si las empresas
persistan en no querer acatar ese laudo99. Los ejemplos se
cuentan por cientos.
Se ha opinado que realmente el presidente mexicano no tiene
gabinete, lo que redunda en poca coordinacin entre los organismos federales, hacindose muy difcil conseguir la unidad de ac99 Crdenas, Lzaro, Obras. I. Apuntes 1913-1940, Mxico, UNAM, 1972, t. I,
p. 387.
77
Jorge Carpizo
cin entre aquellos que deben formular la poltica en un determinado campo100. Tal afirmacin no es completamente cierta, puesto
que ha sido cada presidente el que decide si trabaja o no con el
gabinete, y muchos s han utilizado esta institucin.
Gabinete no es sinnimo de consejo de ministros. Este ltimo
funciona primordialmente en los sistemas parlamentarios y su
consentimiento o aprobacin resulta necesaria para que la accin
o el proyecto pueda realizarse.
En cambio, el gabinete suele reunirse peridicamente para examinar asuntos generales, lneas polticas y asuntos particulares; la
agenda del gabinete la determina, como ya deca, el presidente.
Su integracin no est determinada en ninguna ley ni reglamento;
por tanto, el presidente tiene libertad para determinar su composicin y as lo ha hecho en la realidad; generalmente se compone de
los secretarios de Estado, el procurador general de la Repblica y
otros funcionarios. Calles incluy al procurador general de justicia
del distrito federal; Ortiz Rubio, a su secretario particular101.
Tambin se puede hablar del gabinete en sentido amplio o
gabinetote, que incluye al gabinete, ms una serie de funcionarios de los principales organismos descentralizados y empresas
de participacin estatal como PEMEX, IMSS, comisin federal de
electricidad, ISSSTE, etctera.
9. Varios presidentes han optado por el trabajo en gabinetes especializados. Es probable que los ms frecuentes hayan sido
el de seguridad, de hacienda y de desarrollo social; incluso se
designa a una persona que coordine los gabinetes, sin importar su denominacin, quien a su vez se constituye en uno de
los colaboradores ms importantes y cercanos del presidente.
100 Wionczek, Miguel S., Antecedentes e instrumentos de la planeacin de
Mxico, Bases para la planeacin econmica y social de Mxico, Mxico, Siglo XXI, 1974, p. 63.
101 Goodspeed, Stephen Spencer, obra citada, nota 76, pp. 92, 105 y 175.
78

El presidente determina libremente quines integran los gabinetes especializados, con frecuencia adems de los secretarios
del despacho se invita a otros altos funcionarios. Por ejemplo: el
gabinete de seguridad lo componen normalmente el secretario de
gobernacin, el secretario de la defensa nacional, el secretario de
marina y el procurador general de la Repblica, pero es frecuente, dependiendo del sexenio presidencial, que tambin asistan el
director del centro de inteligencia nacional y el subsecretario de
gobierno, ms el coordinador de gabinetes.
Hay presidentes que han determinado un gabinete de salud
integrado con el secretario del ramo y los directores del IMSS e
ISSSTE, con la presencia del coordinador de gabinetes.
Algunos presidentes han decidido que al gabinete de hacienda
se integre el secretario de gobernacin para que est informado y
exponga sus puntos de vista.
Pienso que el gabinete, en nuestro sistema presidencial, debe
seguir teniendo la flexibilidad de la que ha gozado hasta ahora.
Es indudable que los principales servidores pblicos deben estar
informados de las decisiones y con la posibilidad de expresar sus
puntos de vista. Empero, incluso en los sistemas parlamentarios,
la mayora de los asuntos que conoce el gabinete han sido previamente acordados entre el primer ministro y el ministro del ramo;
generalmente el gabinete no los discute, menos se opone a ellos.
En el sistema mexicano, en los gabinetes especializados el intercambio de opiniones e informacin suelen ser intensos, porque
se renen para asuntos importantes y de coordinacin. El presidente toma la decisin despus.
Es el coordinador de gabinetes quien se responsabiliza de distribuir informacin constante entre los miembros de los gabinetes
especializados, as como del seguimiento de los acuerdos.
79
Jorge Carpizo
El presidente Vicente Fox determin la existencia de cuatro gabinetes especializados en un acuerdo del 13 de diciembre de 2004,
a saber: seguridad nacional, desarrollo social y humano, econmico y poltico, y dej la puerta abierta para la creacin de otros al
especificar en el artculo 6, fraccin V: Los dems que determine
el propio titular del Ejecutivo Federal102. En ese artculo se especific que en los gabinetes participaran los servidores pblicos que
determinara el presidente, y que la finalidad de los mismos consistira en analizar, definir y evaluar polticas, estrategias y acciones
que fueran competencia concurrente de varias dependencias o entidades de la administracin pblica federal.
10. Adems del gabinete y de los servidores pblicos de la administracin pblica federal, el presidente de la Repblica es auxiliado por lo que se ha denominado Oficina de la presidencia,
cuya base legal actual se encuentra en la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal, que seala que el presidente
cuenta con diversas unidades de asesora, apoyo tcnico y de
coordinacin que el titular del poder ejecutivo federal determine, de acuerdo con el presupuesto asignado a la presidencia
de la Repblica.
Con esta base jurdica, el presidente determina la estructura de
su Oficina, cuya nica limitacin es la presupuestaria.
El actual presidente de la Repblica -2009- ha modificado en
dos ocasiones dicha estructura. Queda claro que el presidente
acta al respecto con libertad y que va realizando los ajustes
que crea necesarios.
102 Diario Oficial de la Federacin, Mxico, Acuerdo por el que se establecen las Unidades Administrativas de la Presidencia de la Repblica, 13
de diciembre de 2004, p. 3.
80

Conforme al acuerdo presidencial del 21 de enero de 2008,
la presidencia de la Repblica cuenta con tres grandes unidades103:
I. oficina de la presidencia de la Repblica;
II. secretara particular, y
III. coordinacin de comunicacin social.
A la oficina de la presidencia se le atribuyen nueve funciones, entre ellas la coordinacin de los secretarios tcnicos de
los gabinetes especializados, y el seguimiento a las rdenes y
acuerdos del presidente.
El artculo quinto del acuerdo indica que la oficina de la presidencia contar con las unidades administrativas siguientes:
I. coordinacin de gabinetes y proyectos especiales;
II. coordinacin de estrategia y mensaje gubernamental;
III. coordinacin de opinin pblica;
IV. coordinacin de asesores, y
V. coordinacin general de administracin.
VI. El presidencialismo mexicano
1. Entiendo por presidencialismo una deformacin del sistema
presidencial, en el cual el presidente de la Repblica ejerce funciones constitucionales y metaconstitucionales -de facto- que
103 Diario Oficial de la Federacin, Mxico, Acuerdo por el que se reestructuran las unidades administrativas de la Presidencia de la Repblica, 21
de enero de 2008, pp. 2 y 3.
81
Jorge Carpizo
lo convierten en un poder superior al legislativo y al judicial,
quebrndose los equilibrios de los pesos y contrapesos que la
Constitucin estructura, con la consecuencia que el control del
poder se encuentra debilitado y subordinado en algn grado
al presidente de la Repblica.
El presidencialismo depende de diversos factores polticos, como a) un sistema de partidos en donde existe un partido
hegemnico o preponderante es razn suficiente para que el
sistema poltico degenere; b) debilidad de los poderes legislativo y judicial, debido a que la gran mayora de sus miembros
le deben el cargo al presidente; c) organizacin corporativa de
la sociedad; d) a veces, mandos militares estn a cargo de las
principales responsabilidades polticas; e) un alto grado de
influencia del presidente en la economa del pas; f) control o
contubernio con los poderes de hecho como son los medios de
comunicacin, iglesias y el gran capital.
De acuerdo con cada pas, estos factores se presentan todos o
algunos, y en diversa intensidad. No existe un presidencialismo,
sino presidencialismos, en la misma forma que no existe un sistema presidencial sino sistemas presidenciales104.
2. El presidencialismo mexicano, tal y como ya afirm, comenz
a formarse en 1929 con la fundacin del PNR, el cual permiti
a un caudillo o jefe mximo ir acumulando en sus manos el
verdadero poder, e ir subordinando a mltiples partidos polticos y organizaciones y a sus jefes: los caudillos militares que
haban participado en la Revolucin Mexicana. Las facciones
fueron desapareciendo, prueba de ello se not en cmo iba disminuyendo, en el congreso de la Unin, el enfrentamiento de
los legisladores que deban lealtad a varios de los ms importantes caudillos militares.
104 Carpizo, Jorge, Concepto de democracia y sistema de gobierno en Amrica Latina, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2007,
pp. 177-179.
82

Empero, como ya apunt, el presidencialismo mexicano termin de formarse y consolidarse en el sexenio del presidente Lzaro
Crdenas, debido a los factores reseados.
Este presidencialismo recibi un fuerte golpe en las elecciones
presidenciales de 1988, cuando el principal opositor a Carlos Salinas, el candidato del PRI, fue un desprendimiento del propio PRI
en la persona de Cuauhtmoc Crdenas, hijo del presidente y general Crdenas.
Gracias a su alianza con el PAN, entre otras razones, el presidente Salinas pudo gobernar y fortalecerse como presidente
de la Repblica en su primer ao. En las elecciones para diputados federales de 1991, el PRI logr una amplia mayora, lo cual
reforz el papel del titular del poder ejecutivo. No obstante, en
ese sexenio se comenz a reconocer el triunfo del PAN en varias gubernaturas. El sistema poltico comenzaba a modificarse.
Las elecciones federales de 1994, incluida la del presidente de la
Repblica, fueron las primeras en varios decenios que recibieron reconocimiento internacional y nacional como pulcras y sin
mancha de fraude105.
Empero, al comienzo del sexenio del presidente Ernesto Zedillo la crisis econmica que estall con el llamado error de diciembre de 1994106, -la ms grave de ellas, aunque una ms de las
105 Carpizo, Jorge, Temas constitucionales, Mxico, Porra y UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2003, pp. 55-72.
106 Se denomina error de diciembre a la muy grave devaluacin que el peso
mexicano sufri en ese mes de 1994, y en los subsiguientes meses. Ciertamente el peso se encontraba entonces sobrevaluado en alrededor de un
quince por ciento. El gobierno avis a varios de los dueos de los grandes
capitales del pas su intencin de devaluar; stos, al ser alertados, vaciaron
gran parte de las reservas en dlares del Banco de Mxico. Con posterioridad, lo mismo hicieron los inversionistas extranjeros. Todo ello ocasion
una crisis financiera y econmica de tamao monumental.

No puede negarse que en diciembre de 1994 existan otros problemas de
ndole financiera, pero el error de diciembre se refiere especficamente a
83
Jorge Carpizo
que se haban presentado a partir de 1976, y en forma recurrentedesencaden un malestar inmenso y profundo hacia el presidente
y su partido, el PRI: el nivel de vida de la clase media y trabajadora se vio afectada en forma tremenda, su poder adquisitivo y
sus ahorros se esfumaron. Al contrario, la corrupcin increment
muchos de los grandes capitales. El malestar social lleg a extremos tales que por momentos pareca que el presidente Zedillo no
terminara su sexenio.
No obstante, la economa fue mejorando. Las medidas que
el gobierno tom fueron draconianas y lograron la recuperacin
econmica; no es el caso examinarlas en este ensayo. Lo que no
disminuy fue la desazn social. En las elecciones intermedias de
1997 para diputados federales, por primera vez desde 1929, el partido hegemnico no cont con la mayora de los legisladores en la
cmara de diputados. El presidente Zedillo ya no obtuvo la aprobacin de algunos de los proyectos ms importantes, de acuerdo
con su criterio, que estaba impulsando.
En el ao 2000, el PRI perdi las elecciones presidenciales, y
el triunfo lo obtuvo Vicente Fox, el candidato del PAN, quien, en
una forma u otra, incluso fue apoyado por Ernesto Zedillo por
razones muy varias como pueden ser que: i) no haba logrado imponer al PRI a su verdadero candidato, alguien de su crculo cercano; ii) un distanciamiento entre l y ese partido, del cual incluso
no se senta cercano; iii) su conviccin de que un presidente de
oposicin lo tratara mejor que uno de su propio partido, porque
tendra que deslindarse de l, y iv) se percataba del deterioro del
PRI, y comprendi que sus errores como presidente podan, en
parte, ser perdonados si colaboraba a que en forma pacfica un
partido de oposicin obtuviera la presidencia, con el aadido de
que se cubrira de gloria democrtica.
la manera cmo el gobierno manej dicha devaluacin del peso mexicano.
84

Aunque el PAN obtuvo la presidencia de la Repblica con Vicente Fox, no logr tener mayora de legisladores en ninguna de
las cmaras del congreso de la Unin. El presidencialismo mexicano conclua as su ciclo histrico.
Adems, el presidente Fox no era el jefe indiscutido del PAN.
Por el contrario, varias corrientes importantes de ese partido incluso se sentan lejanas a l, y el pluralismo poltico era una realidad
en la Repblica. Los gobernadores pertenecan a los tres partidos
polticos ms importantes.
Hay que sealar ese momento como su conclusin, pero el
proceso histrico fue largo y accidentado, en lo cual no debe perderse de vista que:
a) el PRI y los presidentes de la Repblica emanados de ese partido no permanecieron estticos; realizaron una serie de reformas constitucionales que fueron abriendo el sistema y lo
fueron democratizando, aceptndose al mximo nivel jurdico
muchas de las ms importantes instituciones jurdicas que se
crearon o que se impulsaron en algunos de los pases ms democrticos de Europa Occidental a partir de la segunda posguerra mundial, y a lo cual dedico parte de este ensayo, y
b) en el ao 2000, antes de las elecciones federales, la oposicin
poltica al PRI, ya gobernaba a casi la mitad de la poblacin a
nivel de entidades federativas y municipios107.
3. En 1978 escrib108 que a mi criterio las causas del predominio
del presidente mexicano eran:
a) ser el jefe del partido predominante, integrado por las
grandes centrales obreras, campesinas y profesionales;
107 Lujambio, Alonso, El poder compartido. Un ensayo sobre la democratizacin mexicana, Mxico, Ocano, 2000, pp. 79-97 y 102-106.
108 Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, obra citada, nota 38, pp. 25-26.
85
Jorge Carpizo
b)
el debilitamiento del poder legislativo, ya que la gran
mayora de los legisladores son miembros del partido
predominante y saben que si se oponen al presidente las
posibilidades de xito que tienen son casi nulas y que seguramente estn as frustrando su carrera poltica;
c) la integracin, en buena parte, de la suprema corte de justicia por elementos polticos que no se oponen a los asuntos
en los cuales el presidente est interesado;
d) la marcada influencia en la economa a travs de los mecanismos del banco central, de los organismos descentralizados y de las empresas de participacin estatal, as como las
amplias facultades que tiene en materia econmica;
e) la institucionalizacin del ejrcito, cuyos jefes dependen
de l;
f) la fuerte influencia en la opinin pblica a travs de los
controles y facultades que tiene respecto a los medios de
comunicacin;
g) la concentracin de recursos econmicos en la federacin,
especficamente en el ejecutivo;
h) las amplias facultades constitucionales y extraconstitucionales, como son la facultad de designar a su sucesor y a los
gobernadores de las entidades federativas;
i) la determinacin de todos los aspectos internacionales en
los cuales interviene el pas, sin que para ello exista ningn
freno en el senado;
j) el gobierno directo de la regin ms importante, y con mucho, del pas, como lo es el Distrito Federal;
86

k) un elemento psicolgico: que en lo general se acepta el papel predominante del ejecutivo sin que mayormente se le
cuestione.
En la actualidad, 2009, considero que:
- Varias de esas causas han desaparecido por completo: incisos
a), b), c), h), j) y k).
- otras existen pero han sufrido modificaciones importantes: incisos d), f), i) y g),
- y una subsiste ntegramente: inciso e).
2. En 1991 me pregunt las razones de dicha transformacin109, y
asent que las encontraba en:
a) los cambios profundos que ha tenido la sociedad mexicana; b) las crisis econmicas de los ltimos
aos; c) un factor psicolgico: la ruptura del tab de
que no se deba criticar al presidente de la repblica; d) el fortalecimiento de los poderes legislativo y
judicial federales; e) la influencia ms intensa de los
grupos de presin; f) el paso de un sistema de partido predominante a uno pluralista; g) las frecuentes e
intensas manifestaciones de malestar popular; h) las
reformas polticas promovidas desde la cpula poltica, especialmente en los ltimos aos e, i) una serie
de factores internacionales.
109 Ibidem, pp. 234 y 235.
87
Jorge Carpizo
VII. De presidencialismo a sistema presidencial: A. De partido
poltico predominante a sistema tripartito de partidos B.
Fortalecimiento del poder legislativo C. Fortalecimiento del
poder judicial
A continuacin examino cmo evolucionaron esas once causas
en un periodo de 30 aos: 1978-2008. Dicha evolucin transform
por completo el rgimen poltico, pudindose afirmar que se transit del presidencialismo al sistema presidencial.
A. El sistema de partido predominante actualmente no existe
ms. Tenemos un sistema tripartito de partidos polticos, lo
que no quiere decir que existan nicamente tres partidos, sino
que slo tres tienen, a nivel nacional, la posibilidad real de obtener la presidencia de la repblica y un nmero importante
de legisladores en el congreso federal. Son tres partidos los que
gobiernan entidades federativas y mltiples municipios, entre
los cuales existe una lucha intensa por la obtencin del poder
dentro del marco que sealan la Constitucin y la ley110.
Este cambio real comenz con las elecciones federales de
1988, en las cuales las dos oposiciones ms importantes crecieron: en la eleccin presidencial el Partido Accin Nacional
(PAN) obtuvo el 17.07% de la votacin y el Frente Nacional
Democrtico (FND) el 30.8%; el Partido Revolucionario Institucional (PRI) alcanz el 50.36% de aqulla. En la cmara de
diputados federal, el PRI logr contar con 260 legisladores, el
PAN con 101 y la coalicin de izquierda con 115111. La oposicin legislativa se fortaleci enormemente. El PRI, por primera
vez, perdi el nmero necesario de legisladores para realizar
110 Agradezco el eficiente apoyo del licenciado Ivn Alfredo Montes Flores
para la elaboracin de los apartados de este ensayo denominados: De
presidencialismo a sistema presidencial.
111 Becerra, Ricardo et al., La mecnica del cambio poltico en Mxico. Elecciones, partidos y reformas, Mxico, Ediciones Cal y Arena, 2000, p. 202.
88

reformas constitucionales. Si quera llevarlas a cabo tendra que
negociar con el fin de alcanzar el qurum necesario.
A partir de esa fecha los avances electorales del PAN y del
PRD -sucesor del FND- han sido espectaculares y han conformado
el actual sistema de partidos.
4. No obstante, esos tres grandes partidos polticos tienen actualmente -unos ms, otros menos- graves problemas internos que son del dominio pblico y que se estn ventilando
de frente a la sociedad. En estos momentos es difcil vislumbrar cmo van a evolucionar dichos partidos, y si habr
escisiones en alguno de ellos. Nuestro sistema de partidos
an se encuentra en formacin.
5. El 2 de julio de 2000, la presidencia de la Repblica, como
ya asent, fue ganada por uno de los partidos opositores, el
PAN. Este fue un cambio mayor, si se considera que durante siete dcadas el PRI haba monopolizado la presidencia
de la Repblica. Esta mutacin fue pacfica y se decidi en
las urnas. En 2006, el PAN volvi a obtener la presidencia
de la Repblica.
El cambio de partido poltico en la presidencia de la Repblica implic fuertes modificaciones en la relacin partido
poltico-presidente.
Dentro del PRI, durante esas dcadas, y cada vez ms, el verdadero jefe del partido lo fue el presidente de la Repblica; sus
rdenes no eran discutidas, sino puntualmente cumplidas.
Hasta el final del ltimo sexenio prista, aqul design y
removi al presidente del PRI como a un miembro ms de su
gabinete112 , y le impona al partido su visin -ideologa?- del
112 El ltimo presidente de la Repblica que eman del PRI fue el doctor Ernesto Zedillo, y durante su sexenio design a seis presidentes del comi-
89
Jorge Carpizo
pas; deca la ltima palabra sobre los candidatos a las gubernaturas y se reservaba el derecho de decidir con libertad un
nmero importante de las candidaturas de los legisladores
federales, quienes hasta 1988 tenan amplias posibilidades de
ganar la eleccin, con lo cual el presidente de la Repblica prcticamente los estaba designando para el cargo.
Sin embargo, a partir del mencionado 2 de julio de 2000, la
rebelin interna dentro de ese partido impidi que el presidente
de la Repblica cambiara una vez ms a la presidenta del PRI; las
crticas para l dentro de su partido fueron fuertes y los legisladores federales de ese partido le mostraron independencia.
No puede desconocerse que los dos presidentes de la Repblica del PAN han podido imponer a sus candidatos a la
presidencia de su partido. Empero, la situacin es distinta, no
les ha sido fcil, ni el partido los reconoce como su jefe real e
indiscutido, existen diversas corrientes internas, y alguna con
singular fuerza, ni pueden imponer sus preferencias a los puestos de eleccin popular como s se realizaba en los tiempos del
presidencialismo mexicano.
6. El PRI ha estado configurado por sectores integrados por las
grandes centrales obreras, campesinas y ncleos populares y,
a travs del partido, el presidente de la Repblica tuvo frreo
control sobre aqullos; designaba a sus lderes como a cualquier otro colaborador, salvo al de la CTM por la singular fuerza poltica que ste posea.
t ejecutivo nacional de ese partido poltico. Todos ellos eran personas
identificadas con l. A los presidentes salientes los ubic en su gabinete,
en un organismo paraestatal o en una embajada. Desde luego que tantos
cambios en su presidencia debilitaron al PRI y le restaron continuidad a su
estrategia poltica; pareca que el presidente de la Repblica quera dejar
claro, entre otros aspectos, que el presidente del PRI era uno ms de sus
subordinados -empleados en la terminologa que resultaba de su agrado- sin importarle sus propias declaraciones en el sentido de que haba
establecido una sana distancia con su partido.
90

Estos controles se vinieron debilitando poco a poco. A principios de los aos setenta comenzaron a surgir movimientos sindicales independientes e inconformidades en las organizaciones
agrarias. No obstante, el sistema corporativo ha continuado, aunque actualmente existen divisiones, enfrentamientos y discrepancias en el seno de esos sectores y, desde luego, el presidente de la
Repblica ya no controla a los grandes sindicatos obreros ni a las
principales organizaciones agrarias.
7. En el cambio pacfico de la presidencia de la Repblica, entre
otros factores, revisti importancia la modificacin del sistema
electoral, desde sus leyes hasta los rganos que organizan las
elecciones y las califican.
Por dcadas, el rgano que organizaba las elecciones dependi
de la secretara de gobernacin. Diversas reformas constitucionales cambiaron esta situacin. En 1990 se cre el Instituto Federal
Electoral (IFE), con personalidad jurdica y patrimonio propios;
goz de cierta independencia y aunque se precis que contaba con
autonoma en sus decisiones, la mayora de los consejeros eran
controlados por el poder ejecutivo y lo presida el secretario de gobernacin. En 1994 se ciudadaniz la integracin de los rganos
electorales, y el Consejo General del IFE se integr con mayora de
consejeros ciudadanos. En 1996 se suprimi al secretario de gobernacin como presidente del IFE, as como a los representantes
del congreso de la Unin alcanzando ste el carcter de rgano
constitucional autnomo.
Las elecciones federales respondan al principio de autocalificacin porque, incluso la del presidente de la repblica,
recaan en el congreso federal. En diciembre de 1986 se cre el
Tribunal de lo Contencioso Electoral Federal, como rgano autnomo de carcter administrativo, con facultades reducidas,
en virtud de que sus resoluciones, en cuanto a la calificacin
de las elecciones, podan ser modificadas por los colegios electorales de cada cmara legislativa. Este tribunal, dentro de la
91
Jorge Carpizo
esfera administrativa, se fue fortaleciendo en sucesivas reformas. En 1990 la Constitucin reforz su autonoma pero sus
resoluciones sobre la calificacin de las elecciones todava podan ser revisadas y, en su caso, modificadas por los colegios
electorales legislativos. En 1993 se le concedi al tribunal la ltima palabra para resolver las impugnaciones sobre la validez,
el otorgamiento de las constancias y la asignacin de diputados
y senadores. En 1996 se le coloc dentro del Poder Judicial de
la Federacin y se le otorg la facultad de realizar el cmputo
final de la eleccin del presidente de la Repblica una vez que
hubiese resuelto las respectivas impugnaciones, procediendo a
formular la declaracin de validez de la eleccin y la de presidente electo al candidato que hubiese obtenido el mayor nmero de votos, Asimismo, dice la ltima palabra con respecto a los
recursos sobre las elecciones en las entidades federativas y los
derechos polticos de los ciudadanos. Es decir, en la actualidad
se cuenta con un sistema contencioso electoral de naturaleza
judicial y jurisdiccional.
En esta forma, el presidente de la Repblica perdi el control
en esta materia y sus facultades para organizar, calificar y resolver las controversias en relacin con las elecciones. Si bien estos
dos ltimos aspectos se encontraban en manos del congreso de la
unin, quien decida era el presidente, debido al control frreo que
ejerca sobre el congreso, donde su partido, del cual l era el jefe
indiscutido, contaba con mayoras abrumadoras.
B. 1. El fortalecimiento del poder legislativo federal fue un proceso lento que se aceler a partir de las elecciones federales
de 1988, cuando la cmara de diputados qued integrada,
como ya asent, casi por mitades: una con miembros del
partido hegemnico, y la otra con el conjunto de los partidos de oposicin, as como el ingreso de cuatro legisladores
de la oposicin al senado de la repblica, que hasta entonces haba sido unipartidista. En las elecciones federales de
1991 y 1994, el PRI logr recuperarse y contar con una c-
92

moda mayora en ambas cmaras legislativas federales. En
1997, el PRI perdi la mayora en la cmara de diputados
pero la conserv en la de senadores. En las elecciones de
2000 ninguno de los grandes partidos obtuvo la mayora
absoluta en alguna de las dos cmaras legislativas, aunque
el PRI constituy la mayora relativa en ambas. En 2003,
en la integracin de la cmara de diputados ningn partido, de nueva cuenta, obtuvo la mayora absoluta. En 2006,
otra vez ms ningn partido alcanz la mayora absoluta
en cualquiera de las dos cmaras legislativas. Actualmente
-abril de 2009- en la de diputados, el PAN cuenta con 207
diputados, el PRD con 127 y el PRI con 106. En el senado,
el PAN tiene 52 senadores, el PRD 26, y el PRI 33.
2. En diciembre de 2000, el congreso de la unin modific en forma importante los proyectos de ley de ingresos y presupuesto
de egresos que le haba enviado el titular del poder ejecutivo
federal. En la ley de ingresos de 2001 se incrementaron stos
por aproximadamente 30,000 millones de pesos, con lo cual se
aument el dficit del gasto pblico. La cmara de diputados,
con estos recursos adicionales, apoy las participaciones federales a entidades federativas y municipios, y redistribuy los
recursos en otras partidas. La negociacin entre los tres partidos polticos ms importantes entre s, y con el poder ejecutivo
federal, fue intensa. El consenso se alcanz a travs de esas negociaciones, evitndose as un enfrentamiento entre poderes.
A partir de entonces, el congreso de la Unin ha ejercido sus
facultades de la bolsa; por decenios haba claudicado de ellas en
beneficio del presidente de la Repblica.
3. La integracin de la cmara de diputados, en 1988, trajo consigo, como ya afirm, otro cambio mayor: las reformas constitucionales no las poda ya realizar un solo partido poltico,
porque no reuna el nmero de votos indispensables para satisfacer el qurum requerido para esta especfica situacin, la
93
Jorge Carpizo
cual es idntica, de nueva cuenta, a partir de 1997. En otras palabras, el presidente de la Repblica se vio obligado a negociar
sus proyectos de reformas constitucionales y, desde ese ao
tambin, sus proyectos de reformas legislativas, debido a que
su partido no contaba con las mayoras legislativas para ello.
Por ejemplo, la Constitucin exige un qurum de votacin de
las dos terceras partes de los legisladores presentes en cada
cmara para la reforma constitucional.
4. La composicin poltica del congreso de la Unin alcanzada
en 1997 lo fortaleci y comenz, slo comenz, a ejercer facultades que constitucionalmente le corresponden pero que en la
realidad eran letra muerta, especficamente la aprobacin de
todo lo relacionado con las facultades del poder de la bolsa,
las que revisten una especial importancia en las tareas gubernativas como la mencionada ley de ingresos, el presupuesto
de egresos, el examen anual de la cuenta pblica, la poltica de
emprstitos y de deuda pblica.
El congreso de la Unin -o la cmara de diputados cuando es
una facultad que le es exclusiva- comenz a ejercer, aunque de
forma incipiente, esas facultades constitucionales respecto al poder de la bolsa. Cada da ha sido ms difcil que el presidente de la
Repblica pueda ejercerlas sin el contrapeso del congreso por tres
razones: a) este ltimo ya se encuentra alerta de sus funciones al
respecto y de lo muy importantes que son para el conjunto de la
nacin; b) por su composicin pluripartidista, y c) porque si el presidente de la Repblica viola la ley fundamental en estos aspectos
se le podra llevar a un juicio de responsabilidad poltica, como he
venido sosteniendo desde 1978113.
113 Carpizo, Jorge, El presidencialismo, obra citada, nota 38, pp. 143150 y 212-214. Vanse Flores Zavala, Ernesto, Elementos de finanzas
pblicas mexicanas, Mxico, Porra, 1991, pp. 205, 219-222; Fraga, Gabino, Derecho Administrativo, Mxico, Porra, 1998, pp. 315, 318-320,
328-331, 334, 341-342.
94

Al respecto sealo un solo ejemplo: el de los emprstitos
sobre el crdito de la nacin, cuyas bases estn constitucionalmente reguladas, y que al final de cuentas sern parte de la
deuda pblica.
La costumbre anticonstitucional en Mxico fue que la ley de
ingresos, cuya aprobacin corresponde al congreso de la Unin,
autorizaba al presidente de la Repblica la cantidad mxima de
deuda que poda contratar por concepto de endeudamiento, tanto
interno como externo, para el financiamiento del presupuesto de
egresos de la federacin, por lo que fue comn que esa ley contuviera un prrafo como el siguiente: Asimismo se faculta al ejecutivo a ejercer o autorizar montos adicionales de financiamientos
cuando, a juicio del propio ejecutivo, se presenten circunstancias
econmicas extraordinarias que as lo exijan.
Lo anterior fue muy grave, porque el congreso de la Unin
claudicaba de su poder de la bolsa y le entregaba estos aspectos
claves al criterio discrecional del presidente de la Repblica, y
sin que posteriormente pudiera ejercerse algn control al respecto. Con todo lo grave de esa situacin, el Congreso abdicaba de estas facultades de antemano, pero lo haca voluntaria y
conscientemente.
Peor y ms delicado ha sido lo que aconteci en la legislatura 1997-2000, cuando el PRI ya no contaba con la mayora en la
cmara de diputados, y el presidente de la Repblica intent, a
posteriori, cuando ya era un hecho consumado, decidido exclusivamente por l y ante l, que se aprobara como deuda pblica las
que estaban contenidas en el Fobaproa y que constituyen el monto
de deuda ms grande en toda la historia de Mxico, que se calcula
se podr pagar en treinta aos, lo cual reduce considerablemente
los recursos presupuestales para la obra pblica y el gasto social114.
Algo parecido no se vi ni en los peores momentos del presiden114 Lpez Obrador, Andrs Manuel, Fobaproa: expediente abierto. Resea y
archivo, Mxico, Grijalbo, 1999, pp. 49-63 y 71-94.
95
Jorge Carpizo
cialismo mexicano. Todo el poder, sin ningn contrapeso, ejercido
por un solo hombre.
Desde luego, no se poda permitir la quiebra del sistema
financiero nacional, pero la solucin tena que discutirse en
el congreso de la Unin, si iba a implicar deuda pblica, para
que el costo de sta fuera el menor para la nacin, as como
evitar corruptelas y una enorme corrupcin, tal y como aconteci. A pesar de las disposiciones constitucionales, nada de ello
ocurri y la voluntad soberbia de un solo hombre endeud a
generaciones de mexicanos.
5. Empero, el mismo congreso ejerci otras facultades que haban cado en desuso, como la posibilidad de no aprobar la
salida al extranjero del titular del poder ejecutivo federal,
las comisiones de investigacin o la presentacin de la controversia constitucional ante la Suprema Corte de Justicia
de la Nacin respecto a la negativa de aqul de entregarle
documentacin indispensable para comprender diversos
aspectos del Fobaproa, con pretextos legaloides que ofenden el sentido comn. Las tres facultades de la bolsa son
ejercidas en la actualidad en forma cotidiana y normal como
siempre debi haber sido.
En cualquier sistema democrtico es indispensable la rendicin de cuentas, los controles al poder con el establecimiento de
adecuados pesos y contrapesos, y el sistema de responsabilidades
de los funcionarios pblicos.
6. En la cmara federal de diputados existi un rgano especializado denominado oficiala mayor de hacienda que tena diversas funciones como el examen de lo gastado y de
las partidas aprobadas en el presupuesto contenido en la
cuenta anual, que el presidente de la Repblica estaba -y
est- obligado a presentar cada ao. Dicho examen era la
base para la respectiva discusin y aprobacin, en su caso,
96

de dicha cuenta anual, pero el titular de esa oficiala era designado, en la realidad, por el presidente de la Repblica.
En una palabra, no exista ninguna rendicin de cuentas respecto a la utilizacin de los recursos federales.
En julio de 1999 se cre, por reforma constitucional, la Entidad de Fiscalizacin Superior de la Federacin de la cmara de
diputados, con autonoma tcnica y de gestin; entre sus principales facultades se encuentra la fiscalizacin en forma posterior
de los ingresos y egresos, el manejo, la custodia y la aplicacin
de fondos y recursos de los poderes federales, de los entes pblicos federales, y de los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los municipios y los particulares; asimismo,
es el rgano que revisa la cuenta pblica y entrega un informe a
la cmara de diputados.
Al titular de esta entidad lo designa dicha cmara de diputados por mayora calificada, por un periodo de ocho aos, renovable una sola vez, y se le otorga estabilidad en el cargo.
No existe duda alguna de que en este aspecto mucho se ha
avanzado. No obstante, los resultados de dicha entidad de fiscalizacin son todava magros. Es probable que la corrupcin no haya
disminuido. La Entidad de Fiscalizacin Superior de la Federacin
habr de transformarse en rgano constitucional autnomo para
que cumpla sus funciones con plena autonoma y profundidad.
7. En agosto de 2008 se reform el artculo 69 constitucional, y
adems se le agreg un segundo prrafo, el cual faculta a cada
cmara del congreso de la Unin a citar a los secretarios de
Estado, al procurador general de la Repblica y a los directores
de las entidades paraestatales, a comparecer y rendir informes
bajo protesta de decir verdad.
Se entiende que dichas comparecencias e informes son los
relacionados con el informe presidencial, porque la obligacin
97
Jorge Carpizo
especfica ya se encuentra en el artculo 93 constitucional, primer prrafo, aunque ste se refiere slo a los secretarios de Estado. Empero en el prrafo siguiente tal facultad se ampla a
otros servidores pblicos.
Los secretarios de Estado informan de la situacin que guarda
su respectiva dependencia a travs de una memoria, cuya informacin ms importante puede ser o no, pero debe serlo, sintetizada por el presidente de la Repblica en su informe anual escrito
que presenta ante el congreso de la Unin. Los informes de los secretarios generalmente contienen copiosa informacin sobre la dependencia y ayudan a reconstruir los propsitos que se persiguieron, as como los logros alcanzados y los aspectos no realizados
en ella. Sin embargo, dichos informes, jurdica y polticamente, no
han sido relevantes, cuando menos hasta 2008, en virtud de que la
atencin nacional y la del congreso de la Unin se concentraban en
el informe del presidente de la Repblica.
Una vez que el presidente de la Repblica ha rendido su
informe anual, se cita a comparecer, en la mayora de los casos
ante la comisin legislativa del ramo, a los secretarios de Estado
que se considera pertinente; servidores pblicos cuya lista se ha
incrementado por la reforma al artculo 69 constitucional, para
que amplen y aclaren la informacin contenida en los informes
o memorias escritas, a lo que sigue un periodo de preguntas,
interpelaciones y respuestas. En nuestro sistema, esos servidores pblicos son colaboradores del presidente, en consecuencia,
sus contestaciones se refieren jurdicamente a actos de aqul.
Estas comparecencias constituan una prctica constitucional,
pero podan fundamentarse, sin problema alguno, en el segundo prrafo del artculo 93. A partir de la reforma de 2008 la
situacin jurdica es diversa, al atribursele al congreso facultad
expresa al respecto.
En nuestro sistema presidencial dichas comparecencias, en
principio, no han conllevado consecuencia jurdica alguna, lo cual
98

puede cambiar con la modificacin constitucional de 2008. Empero, en la realidad, en ese mismo ao, dichas comparecencias no
tuvieron ninguna relevancia mayor de la que ya tenan antes de la
reforma constitucional, y que era escasa.
Los convocados por el congreso deben informar bajo protesta
de decir verdad. Estoy de acuerdo. Pareciera que este aspecto es
superfluo, pero no lo es. Se antoja difcil que un servidor pblico
del mximo nivel se atreva a mentir al congreso y, consecuentemente, a la opinin pblica. Sin embargo, la experiencia demuestra lo acertado de esta adicin.
No obstante, no se especifica qu acontece con el servidor pblico que mienta en la comparecencia. La propia reforma de 2008,
que se adicion a este artculo, dice que el ejercicio de esta facultad
se realizar de acuerdo con la Ley del Congreso y sus reglamentos. Entonces, en ellos habr de precisarse la sancin al servidor
pblico no veraz. Considero que por la gravedad del hecho, la
Constitucin debi haber indicado la sancin que, en mi opinin,
no debe ser otra que la destitucin. As acontece en el Derecho
Comparado. Expongo dos ejemplos:
a) El artculo 50, inciso 2, de la Constitucin brasilea de 1988
dispone que un ministro puede ser destituido si rinde informe
falso al congreso o si no informa en el plazo de 30 das a partir
de que se le solicit.
b) El artculo 165 de la Constitucin de El Salvador ordena que
si un ministro, un encargado del despacho o un presidente
de institucin oficial autnomo, no concurre a la asamblea
legislativa a contestar las interpelaciones que se le hicieren,
por este solo hecho, si no existe causa justa, queda depuesto
de su cargo.
En estos casos las sanciones morales y polticas seran una burla al propio artculo.
99
Jorge Carpizo
El mismo da de la reforma al artculo 69 constitucional,
fue modificado el artculo 93 con un nuevo prrafo que dispone: Las Cmaras podrn requerir informacin o documentacin a los titulares de las dependencias y entidades del gobierno federal, mediante pregunta por escrito, la cual deber
ser respondida en un trmino no mayor a 15 das naturales a
partir de su recepcin.
C. 1. En 1982 se suprimi de la Constitucin la facultad del presidente de la Repblica de solicitar a la cmara de diputados la destitucin de cualquier juez federal, incluidos los
ministros de la Suprema Corte de Justicia y los magistrados y jueces del Distrito Federal. Esta facultad resultaba
muy peligrosa para la autonoma del poder judicial, en
virtud del dominio que el presidente de la Repblica ejerca sobre las cmaras legislativas.
2. El poder judicial comenz a fortalecerse a partir de las reformas constitucionales del 15 de enero de 1988, las cuales convirtieron a la Suprema Corte de Justicia en un incipiente tribunal
constitucional y le rescataron, en buena parte, su verdadera
competencia115: la interpretacin de la ley suprema. Esa reforma trajo consigo el incremento del nmero de los juzgados
de distrito y de los tribunales de circuito; un aumento muy
importante a las remuneraciones de los magistrados y jueces
federales, y el comienzo real de la profesionalizacin y de la
carrera judicial.
115 Fix-Zamudio, Hctor y Valencia Carmona, Salvador, obra citada, nota

74, pp. 761-762; Vase Fix-Zamudio, Hctor, La Suprema Corte de
Justicia como tribunal constitucional, Las nuevas bases constitucionales y legales del sistema judicial mexicano: la reforma judicial de
1986-1987, Mxico, Porra, 1987, pp. 345-390; Carpizo, Jorge, Algunas
reflexiones sobre los cambios en el presidencialismo mexicano (19781990), Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, nueva serie, ao XXIV, nm. 70, 1991, p. 90.
100

3. El 31 de diciembre de 1994 se realiz una nueva reforma al
poder judicial federal, que tambin lo ha continuado fortaleciendo: nueva integracin del pleno de la Suprema Corte;
nfasis en las funciones jurisdiccionales de aqul, al suprimirle atribuciones administrativas y de gobierno; un avance
en la configuracin de la Suprema Corte como un autntico
tribunal constitucional; la creacin del Consejo de la Judicatura Federal; la creacin y fortalecimiento de garantas
constitucional-procesales para la defensa de la Constitucin, como la accin de inconstitucionalidad y la controversia constitucional116.
4. La Suprema Corte de Justicia se ha vigorizado al ejercer sus
responsabilidades como tribunal constitucional y su prestigio ha sido revalorado socialmente con la resolucin de
importantes controversias constitucionales y acciones de
inconstitucionalidad. Sus criterios han resuelto conflictos
entre poderes de la federacin, y entre stos y los de los
niveles locales y municipales.
5. El presidente de la Suprema Corte de Justicia es designado libremente por el pleno a partir de 1999, ya que con anterioridad
ste aceptaba la sugerencia que realizaba el presidente de la
Repblica a travs del secretario de gobernacin. Este aspecto
refuerza la autonoma de la Suprema Corte.
6. A partir de 1928 el sistema de nombramiento de los ministros
de la Suprema Corte fue igual al de la Constitucin estadounidense. Con la reforma constitucional de 1994, se alter dicho
116 Carpizo, Jorge, Reformas constitucionales al Poder Judicial Federal y a
la jurisdiccin constitucional del 31 de diciembre de 1994, Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, nueva serie, ao XXVIII, nm. 83,
1995, pp. 807-842; Melgar Adalid, Mario (coord.), Reformas al Poder Judicial, Mxico, UNAM, 1995, 287 pp. Fix Fierro, Hctor, La reforma en
Mxico entre la eficacia autoritaria y la incertidumbre democrtica, en
Psara, Luis (comp.), En busca de una justicia distinta. Experiencias de
reforma en Amrica Latina, Mxico, UNAM, 2004, pp. 249-260.
101
Jorge Carpizo
sistema para que el presidente someta una terna a la consideracin del senado.
7. Importantes tambin en este aspecto son las siguientes reformas:
a) la Constitucin sealaba al presidente de la Repblica
como la mxima autoridad agraria. En enero de 1992 se
crearon los tribunales agrarios, dotados de autonoma
y plena jurisdiccin, para la administracin de la justicia agraria, y dicha frase desapareci de la Constitucin. Estos tribunales conocen las controversias que se
presentan en relacin con la distribucin de las tierras,
aguas y bosques;
b) la reforma constitucional de diciembre de 1994 seal en
su artculo 21 que las resoluciones del Ministerio Pblico sobre el no-ejercicio y desistimiento de la accin penal,
podrn ser impugnadas por va jurisdiccional. Antes
de esta reforma, aspectos tan importantes para cualquier
persona, como es su libertad y el castigo al delincuente,
quedaban al criterio absoluto del presidente de la Repblica, a travs del ministerio pblico federal, que depende
totalmente del procurador general de la Repblica, y ste
del presidente de la Repblica;
c) tambin puede apuntarse que en diciembre de 1970 se cre
el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito
Federal. Por reforma constitucional de marzo de 1987 se
estableci que los estados podran instituir tribunales de lo
contencioso-administrativo, dotados de plena autonoma,
para dictar sus sentencias. En diciembre de 2000, el Tribunal Fiscal de la Federacin, creado en 1937, se convirti en
el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, con
jurisdiccin y autonoma plenas, el cual, paulatinamente,
haba ido ampliando su competencia hasta conocer de casi
102

todas las controversias administrativas federales, incluso
las responsabilidades de los funcionarios pblicos.
VIII. De presidencialismo a sistema presidencial: A. Influencia
en la economa B. Ejrcito C. Medios de comunicacin D.
Federalismo
A. 1. L
a influencia del presidente de la Repblica en la economa
sigue siendo muy importante, pero ha venido disminuyendo
a causa de una serie de factores.
2. La poltica monetaria ya no se encuentra en sus manos, debido
a que en agosto de 1993 se reform la Constitucin para otorgar autonoma al banco central en sus funciones y en su administracin con el objetivo prioritario de procurar la estabilidad
del poder adquisitivo de la moneda nacional.
3. La participacin del sector pblico en la economa ha disminuido con la privatizacin de mltiples organismos descentralizados, empresas pblicas de participacin estatal
mayoritaria y del sistema bancario. En 1976 existan 124
organismos descentralizados y 387 empresas de participacin estatal mayoritaria117. En 2008 existen 98 organismos
descentralizados -de los cuales cuatro estn en proceso de
desincorporacin-, 91 empresas de participacin estatal
mayoritaria -de las cuales 22 estn asimismo en proceso de
desincorporacin-, 14 fideicomisos pblicos -2 en proceso
de desincorporacin-, y 7 fideicomisos pblicos que forman
parte del sistema financiero mexicano118. Lo anterior no slo
implica una drstica reduccin del sector pblico en la economa, sino que incluso el presidente cuenta con menos cargos para distribuir entre su clientela poltica.
117 Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 8 de septiembre de 1976.

118 Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 15 de agosto de 2008.
103
Jorge Carpizo
4. La participacin activa, y ms cada da, del congreso de la
Unin en la determinacin de la ley de ingresos y del presupuesto de egresos, aspectos a los cuales ya me refer.
5. La mayor libertad de actuacin de las leyes del mercado, con
la desregulacin de variados aspectos econmicos y la firma
de diversos tratados de libre comercio, primordialmente el celebrado con Estados Unidos y Canad (TLCAN); por ejemplo,
el aspecto de los aranceles, que con anterioridad se encontraba
realmente en las manos del presidente de la Repblica en virtud de que, con base en el artculo 131, segundo prrafo, constitucional, tanto la Ley de los Impuestos Generales de Importacin y Exportacin como la Ley de Comercio Exterior, delegan
en el presidente de la Repblica la posibilidad de modificar las
cuotas de las tarifas impositivas para las importaciones y las
exportaciones. A pensar de que esta facultad contina inclume tanto en la Constitucin como en las leyes, en la realidad
queda limitada en los tratados de libre comercio; situacin similar ocurre con las facultades que el congreso le puede delegar al ejecutivo federal para crear aranceles, as como para
restringir y prohibir las importaciones, las exportaciones y el
trnsito de mercancas en el pas con las finalidades que la propia Constitucin seala119. Si el presidente ejerce esas facultades constitucionales y legales, el Estado tendra responsabilidad internacional e incluso podra poner en peligro la propia
existencia de ese tratado de libre comercio.
6. Reduccin de la influencia del poder ejecutivo en el sistema
financiero del pas, en virtud de que los bancos, en su gran
mayora, han quedado en manos de capital extranjero.
119 Patio Manffer, Ruperto, La Constitucin mexicana frente a la apertura

comercial, en Calva, Jos Luis (coord.), Mxico en el mundo: insercin
eficiente, Mxico, Cmara de Diputados, Porra, UNAM, vol. 3, 2007, pp.
105, 107, 112, 116 y 117.
104

B. 1. La institucionalizacin del ejrcito es una realidad y se encuentra subordinado al poder civil. Esta causa no se ha modificado. El ejrcito es respetuoso de la Constitucin, de la autoridad civil y de su comandante en jefe, que es el presidente
de la Repblica.
2. Lo que s ha cambiado en estas dcadas es que actualmente
se discuten pblicamente las funciones del ejrcito. Es probable que su prestigio s se haya daado por los casos de
altos oficiales ligados al narcotrfico y por violaciones de
derechos humanos.
C. 1. La sexta causa que seal, la fuerte influencia del poder ejecutivo federal en la opinin pblica a travs de los medios de
comunicacin, es de las que han sufrido modificaciones importantes. Sealo las ms singulares. La influencia del poder
ejecutivo federal con respecto a muchos medios es inexistente
o ha disminuido en forma considerable, aunque todava existen aspectos en los cuales puede hacer sentir su poder.
2. El control del papel peridico que exista a travs de la Productora e Importadora de Papel, S. A. (PIPSA), que dependa
de la secretara de gobernacin, ha desaparecido. Esa empresa
incluso permiti que se le hicieran compras a crdito y que algunos peridicos le debieran fuertes cantidades de dinero, con
lo cual subordinaban su independencia editorial.
3. Los medios de comunicacin pblicos han disminuido, como
en el caso de los canales de televisin que hoy integran Televisin Azteca y el peridico El Nacional. No obstante, de los
que an subsisten, en muchas ocasiones ms parecen medios
del poder ejecutivo, al servicio y propaganda de su imagen y
de sus acciones, que del Estado; sin embargo, otros proporcionan informacin objetiva e imparcial a la sociedad respecto a
temas que le interesan o preocupan, como son los canales de
televisin 11 y 22.
105
Jorge Carpizo
4. La publicidad que otorga el poder ejecutivo es extraordinariamente importante para los medios, y se realiza en forma discrecional, sin criterio alguno, a pesar de la existencia de lineamientos normativos que no se cumplen.
5. La autocensura ha sido casi totalmente superada y la libertad
de expresin es una realidad, cuando menos a nivel federal.
No puede negarse que actualmente un problema es que algunos -nunca es acertado generalizar- medios y comunicadores
se escudan en ese valioso derecho humano para calumniar,
difamar y mentir. Hoy en da, la autocensura de los medios
no es en razn del gobierno, sino del temor que les inspira el
crimen organizado, que incluso ha asesinado a un nmero
elevado de comunicadores.
6. Los famosos chayotes (regalos de carcter econmico) y prebendas an existen en algunos casos, aunque se disfrazan de
formas complejas.
Las concesiones y revocaciones de las estaciones y canales de
la radio y la televisin, as como su vigilancia permanente, continan en las manos del poder ejecutivo federal, quien acta casi en
forma discrecional, lo cual constituye una Espada de Damocles
sobre el cuello de los concesionarios120.
A pesar de lo anterior, la radio y la televisin han alcanzado
una libertad de la cual no disfrutaban hace unos cuantos aos,
aunque quedan ciertos resabios, especialmente en la televisin.
Por otra parte, el duopolio televisivo a nivel nacional se ha
convertido en uno de los ms importantes poderes de hecho, con
singular influencia en los procesos electorales, en la poltica y en la
propia imagen de los polticos.
120 Carpizo, Jorge, El presidencialismo, obra citada, nota 38, pp. 254 y 255.
106

7. Muy importante ha sido el comienzo de la cultura de la transparencia de la funcin pblica. En 2002 se public la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, impulsada por grupos sociales que presentaron
la iniciativa al congreso. Esa Ley garantiza el acceso de toda
persona a la informacin en posesin de los poderes federales,
los rganos constitucionales autnomos, rganos con autonoma legal y cualquier otra entidad federal.
Para aplicar y hacer vigentes las normas de la Ley se cre
el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI),
como un rgano con autonoma operativa, presupuestaria y
de decisin121.
Con esta Ley se quebr la tradicin de secreca de los poderes
federales, especialmente del ejecutivo.
8. El 20 de julio de 2007 se public una reforma constitucional
al artculo sexto que establece una serie de principios y bases
para la federacin, los estados y el Distrito Federal, principios
que habrn de respetar al legislar sobre el derecho de acceso a
la informacin.
D. 1. El federalismo mexicano se ha fortalecido en estas dcadas
principalmente por cuatro causas, las mismas que han cambiado la correlacin de fuerzas federacin-entidades federativas. La primera se encuentra en el papel actual de los gobernadores de las entidades federativas.
Desde el principio del sexenio del presidente Ernesto Zedillo la relacin presidente de la Repblica-gobernador de entidad federativa comenz a cambiar, slo recurdese el caso del
gobernador de Tabasco Roberto Madrazo, a quien se le pidi
que dejara dicho cargo. Aunque al principio haba aceptado,
121 Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica, Transparencia, acceso a la informacin y datos personales, Mxico, IFAI, 2006, 200 pp.
107
Jorge Carpizo
se sublev y no acat la sugerencia del gobierno federal. Con
anterioridad, durante la presidencia de Carlos Salinas, el PAN
haba comenzado a obtener gubernaturas, con lo cual la relacin de esos gobernadores se modific respecto al presidente
de la Repblica, pero fue a partir de la eleccin presidencial de
2000 cuando el PAN obtuvo el triunfo, que la situacin de los
gobernadores se modific profundamente al no tener ya como
jefe real al titular del poder ejecutivo federal.
Nuestro federalismo comenz a ser diferente por el vigor
del pluralismo mexicano. A partir de 1989 los partidos de oposicin comenzaron a ganar gubernaturas y municipios urbanos
muy importantes122.
Hoy en da incluso se manifiesta que los gobernadores se han
constituido en una especie de seores feudales. Es probable que tal
idea sea exagerada pero se acerca a la realidad. As, Lorenzo Crdova y Pedro Salazar expresan acertadamente que El proceso de
cambio poltico no supuso la democratizacin de las estructuras
polticas en los estados, sino una autonoma frente al poder central
que en muchos casos se tradujo en una verdadera feudalizacin
que fraccion las prcticas verticales y autocrticas de gobierno,
pero no las erradic. De esta forma, como una consecuencia nociva y no deseada de la democratizacin, tenemos poderes locales
autrquicos y autocrticos. Con ello el debilitamiento del Estado
mexicano se agudiza123.
Se cre la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO) como un foro de las relaciones intergubernamentales con la
finalidad de reflexionar y estudiar los problemas de los estados y
el Distrito Federal entre s, y en relacin con el gobierno federal,
122 Merino, Mauricio, Un federalismo sin proyecto, Nexos, vol. XXX, nm.
371, Mxico, noviembre de 2008, p. 28.
123 Crdova Lorenzo y Salazar Pedro, En defensa del Estado democrtico,
Nexos, vol. XXX, nm. 372, Mxico, noviembre de 2008, p. 12.
108

principalmente con el ejecutivo124. No es lo mismo el dilogo entre
uno o varios gobernadores con la federacin que con la CONAGO, donde a pesar de la diversidad, existen intereses comunes
entre sus integrantes.
2. La segunda causa es la alteracin del sistema de competencias entre la federacin y las entidades federativas que tiende a
cierta descentralizacin en diversas materias. En algunos casos
dicha intencin ha tenido xito; en otros, no tanto.
La regla competencial de la facultad coincidente de forma
restringida ha tenido un gran desarrollo a partir de la dcada de
los setenta, cuando se introdujo la nocin de concurrencia o
de facultades concurrentes en el artculo 73, fraccin XXIX-C,
constitucional, y se autoriz al congreso de la Unin para legislar
normas que establecieran la concurrencia del gobierno federal, de
los Estados y de los Municipios en el mbito de sus competencias respectivas en materia de asentamientos humanos. En 1983 se
estableci esa concurrencia en el artculo 4., prrafo 3, constitucional, en materia de salubridad general; en 1987 en lo relativo al
medio ambiente; en 1999 en lo que respecta al deporte; en 2003 en
relacin con el turismo, etctera.
Resulta claro, y es positivo, que la finalidad que se persigue
con esas facultades concurrentes es lograr cierta descentralizacin en esas materias.
En las Constituciones, la doctrina y la jurisprudencia extranjeras generalmente se entiende por facultades concurrentes las que
no estn exclusivamente atribuidas a la federacin ni prohibidas
a los estados, y cuando la primera no acta, las entidades federativas lo pueden realizar, pero cuando la federacin legisla sobre
124 Vase Barcel Rojas, Daniel A., y Serna de la Garza, Jos Mara, Propuestas de evolucin institucional del federalismo mexicano, Federalismo y
descentralizacin, Mxico, Conferencia Nacional de Gobernadores, 2008,
pp. 245-247.
109
Jorge Carpizo
esas materias, deroga la legislacin local respectiva. O como tambin se suele expresar: en ese supuesto la ley federal quiebra o
rompe a la local.
En Mxico no pueden existir facultades concurrentes con el
sentido tcnico que poseen en el Derecho Constitucional Comparado, debido a que no lo permiten los artculos 16, 40, 41, 103 y 124
constitucionales: en Mxico el principio de autoridad competente
constituye una garanta individual y si se viola procede el juicio de
amparo. La divisin de competencias en el estado federal mexicano tiende a ser precisa125.
En consecuencia, es preferible, para evitar confusiones terminolgicas, hablar de facultad coincidente de forma restringida
que de facultad concurrente o, como algn otro autor propone, de
competencias compartidas126.
En relacin con las llamadas facultades de coordinacin, que
realmente son tambin facultades coincidentes de forma restringida, se puede exponer como ejemplo que en 1994 se introdujo esta idea de la coordinacin con el objetivo de establecer un
sistema nacional de seguridad pblica. En 2008 tal coordinacin
se precis al reformarse el artculo 21 constitucional, cuyo texto
actual, en el prrafo 9o., dice: Las instituciones de seguridad
pblica sern de carcter civil, disciplinado y profesional. El Ministerio Pblico y las instituciones policiales de los tres rdenes
de gobierno debern coordinarse entre s para cumplir los objetivos de la seguridad pblica y conformarn el sistema nacional
de seguridad pblica. Este 9o. prrafo del artculo 21 constitucional est indisolublemente relacionado con el artculo 73, fraccin XXIII, de la Constitucin, que desde 1994 establece que el
Congreso Federal est facultado para : expedir leyes que esta125 Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, 8a. ed., Mxico, Porra y
UNAM-Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2003, pp. 97 y 98.
126 Serna de la Garza, Jos Mara, El sistema federal mexicano. Un anlisis
jurdico, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, pp. 16-18.
110

blezcan las bases de coordinacin entre la Federacin, el Distrito
Federal, los Estados y los Municipios127.
En consecuencia, dicha atribucin de coordinacin es realmente, reitero, una facultad coincidente de forma restringida.
3. La tercera causa est relacionada con los recursos econmicos
que manejan la federacin y las entidades federativas. El sistema de coordinacin fiscal se ha alterado sensiblemente en
los aos examinados. En 1973, los presupuestos de egresos de
todas las entidades federativas slo representaban 5.12% del
presupuesto de egresos de la federacin128. En la historia de
Mxico la concentracin de recursos econmicos en la federacin resulta increble129.
Actualmente dicha situacin se puede sintetizar en la expresin de Cabrero Mendoza Mxico: federal en el gasto, unitario en
el ingreso, en virtud de que la federacin recauda aproximadamente 94% de los ingresos fiscales totales. El restante 6% corresponde a las entidades federativas y municipios.
En contraste, en 2005, las entidades federativas ejercieron el
34% del gasto, y los municipios el 9%130. Las participaciones federales etiquetadas se convierten en esenciales para los presupuestos locales, lo que a su vez implica alguna centralizacin,
debido a que significan poco ms del cincuenta por ciento de los
127 Ibidem, vanse las pp. 99-100 y 107-184. Barcel Rojas, Daniel A., y Serna
de la Garza, Jos Mara, obra citada, nota 124, pp. 218-221.
128 Faras Hernndez, Urbano, Aspectos financieros del estado federal mexicano, El federalismo en sus aspectos educativos y financieros, Mxico,
UNAM, 1976, p. 97.
129 Carpizo, Jorge y Carbonell, Miguel, Derecho constitucional, 5a. ed.,
Mxico, Porra y UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2008,
pp. 47-50; Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, obra citada, nota
125, pp. 106 y 107.
130 Cabrero Mendoza, Enrique, La trampa del federalismo fiscal, Nexos,
vol. XXX, nm. 371, Mxico, noviembre de 2008, pp. 34 y 35.
111
Jorge Carpizo
ingresos de aqullas131. Cerca del 88% de los dineros de las entidades federativas provienen de la hacienda federal132.
4. La cuarta causa se encuentra en un fortalecimiento relativo del
municipio, con un incremento considerable de sus recursos
econmicos.
Dos reformas constitucionales, una en 1983 y la otra en 1999
lo vigorizaron al reconocrsele como esfera de gobierno, as
como la autonoma jurdica de los ayuntamientos, al numerarse los servicios pblicos cuya prestacin es de su competencia
exclusiva, aunque el gobierno del Estado puede colaborar en
aqulla; se estructur la hacienda municipal y se precis la participacin de los ayuntamientos en los asuntos de desarrollo
urbano, ecologa y planeacin.
No obstante lo anterior, mucho pesa la presencia del gobernador en los municipios, salvo en los ms grandes y ricos.
Durante el sexenio del presidente Zedillo se cre la Conferencia Nacional de Municipios de Mxico (Conamm). Empero,
la CONAGO ha resultado ms activa, fuerte y con mayor presencia nacional.
5. En abril de 2006 se reformaron los artculos 26 y 73, fraccin
XXIX-D constitucionales, al primero se le adicion un apartado B para crear el Sistema Nacional de Informacin Estadstica
y Geogrfica cuyos datos sern considerados oficiales.
131 Ibidem, p. 37.

132 Merino, Mauricio, obra citada, nota 14, pp. 30 y 31. Sobre el sistema
de coordinacin fiscal, tanto su evolucin como su actualidad, pueden
consultarse Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, obra citada,
nota 125, pp. 99-108, y Serna de la Garza, Jos Mara, obra citada, nota
126, pp. 199-209.
112

Con anterioridad a esas reformas constitucionales exista el
Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI), responsable de esas funciones, pero dependa del poder ejecutivo federal. Existieron crticas en el sentido de que en esa funcin,
que debe ser exclusivamente tcnica, se manipulaba la informacin para que fuera favorable a los intereses polticos del poder
ejecutivo. Debe asentarse, sin embargo, que en trminos generales
la labor del INEGI fue profesional.
En esta reforma constitucional se estableci que la responsabilidad de normar y coordinar dicho sistema estar a cargo de un
organismo con autonoma tcnica y de gestin, con personalidad
jurdica y patrimonio propios, que es el propio INEGI, cuyos datos
son de uso obligatorio para la federacin, los estados, el distrito
federal y los municipios.
La junta de gobierno del sistema se integra con cinco miembros, uno de los cuales funge como presidente de sta y del organismo (INEGI), quienes son designados por el presidente de la
Repblica con la aprobacin del senado o, en sus recesos, de la
comisin permanente.
El INEGI, entonces, se estructura en la actualidad como un organismo constitucional autnomo.
IX. Del presidencialismo a sistema presidencial: A. Designacin
del sucesor y los gobernadores B. Los aspectos internacionales C. El gobierno del Distrito Federal D. El final de un mito
A.1. Con la eleccin del 2 de julio de 2000 se pulveriz uno de los
poderes ms grandes del presidencialismo mexicano: la designacin del sucesor; facultad que se haba convertido en un
sistema de engaos y mentiras, y que, en trminos generales,
result nefasta para Mxico133.
133 Paz, Octavio, Posdata, Mxico, Siglo XXI, 1970, p. 53; Coso Villegas, Daniel, La sucesin presidencial, Mxico, Joaqun Mortiz, 1975, pp. 10, 15-17
113
Jorge Carpizo
2. El nombramiento de los gobernadores tambin comenz a modificarse cuando, en 1989, se reconoci por primera vez que
un partido de oposicin, el PAN, haba logrado el triunfo en
la gubernatura del estado de Baja California. Cada da, ms
gubernaturas fueron detentadas por el PAN y el PRD.
El presidente de la Repblica haba conservado la decisin
acerca de las candidaturas de su partido a las gubernaturas. Con
las mencionadas elecciones del 2 de julio, la anterior facultad tambin pas al museo de las prcticas polticas.
3. A futuro, el nuevo sistema presidencial, en una buena parte, se
va a determinar por el rgimen de partidos polticos que termine por configurarse en Mxico, y por una asignatura todava
pendiente: la democracia interna en los propios partidos.
B. 1. La nueva integracin del senado, con tres partidos fuertes y
otros pequeos, trae como consecuencia que este rgano se
interese en ejercer la parte de la responsabilidad que la Constitucin le atribuye en el mbito internacional. Ciertamente
su participacin haba sido modesta, en virtud de que hasta
las elecciones del 2 de julio de 2000, el PRI cont con abrumadora mayora en esa cmara legisladora.
2. En mayo de 1988 se reform la fraccin X del artculo 89 constitucional, que seala al presidente de la Repblica una serie de
atribuciones para adicionarle que en la conduccin de la poltica exterior deber observar los principios normativos que
dicho precepto enuncia y que son la sntesis de la poltica internacional mexicana, la cual es reconocida mundialmente. En
consecuencia, la poltica exterior se debe conducir de acuerdo
con aqullos, los cuales tambin obligan al senado al ejercer su
y 120; del mismo autor, La sucesin: desenlace y perspectivas, Mxico,
Joaqun Mortiz, 1975, pp. 99 y 100; Hansen, Roger D., La poltica del desarrollo mexicano, Mxico, Siglo XXI, 1971, pp. 146, 147 y 293; Carpizo,
Jorge, Temas constitucionales, obra citada, nota 105, pp. 555-558.
114

corresponsabilidad en esta materia. Estos principios son: la autodeterminacin de los pueblos; la no intervencin; la solucin
pacfica de controversias; la proscripcin de la amenaza o el
uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad
jurdica de los Estados; la cooperacin internacional para el desarrollo y la lucha por la paz y la seguridad internacionales.
En esta forma, el presidente de la Repblica necesariamente
tiene que respetar dichos principios en el diseo de la poltica
exterior de Mxico.
3. En febrero de 2007 se volvi a reformar la Constitucin a fin
de facultar al senado para aprobar la decisin del presidente
de la Repblica de terminar, denunciar, suspender, modificar,
enmendar y retirar reservas, as como formular declaraciones
interpretativas respecto a los tratados internacionales y las
convenciones diplomticas ratificados por Mxico.
C. 1. A partir de la reforma constitucional del 22 de agosto de 1996,
la ciudad de Mxico es el Distrito Federal -de acuerdo con el
artculo 44 de la Ley Fundamental- y es la sede de los poderes
de la Unin, pero el jefe de gobierno del Distrito Federal tiene a su cargo el ejecutivo y la administracin pblica de esta
entidad -artculo 122 c-, y es elegido por votacin universal,
libre, directa y secreta134.
La asamblea legislativa del Distrito Federal constituye su poder legislativo, aunque el congreso de la Unin conserva algunas
importantes atribuciones normativas respecto a esta entidad territorial; asimismo, el presidente de la Repblica conserva algunas facultades, como la iniciativa de leyes para el Distrito Federal;
proponer al senado al jefe de gobierno, si ste es removido; enviar
al congreso de la Unin la propuesta de los montos de endeudamiento necesarios para el financiamiento del presupuesto de
egresos del Distrito Federal del proyecto que le presente el jefe de
134 Burgoa, Ignacio, obra citada, nota 91, pp. 965-967; Gamas Torruco, Jos,
obra citada, nota 97, pp. 724-728.
115
Jorge Carpizo
gobierno. El Estatuto de Gobierno dispone que el jefe de gobierno
nombra y remueve al procurador general de justicia, con la aprobacin del presidente de la Repblica, y el artculo 34 del propio
Estatuto establece que el presidente de la Repblica est al mando
de la fuerza pblica en el Distrito Federal, y su jefe ser designado
por el presidente, a propuesta del jefe de gobierno, pero puede ser
despedido libremente por el presidente o a solicitud del jefe de
gobierno del Distrito Federal.
2. En las elecciones de 1997 se eligi por primera vez al jefe de gobierno del Distrito Federal y gan dichas elecciones uno de los
candidatos de partido poltico diferente al partido del presidente de la Repblica. Al principio las relaciones entre los poderes federales y los del Distrito Federal fueron bastante cordiales, lo que no ha sido el caso a partir de 2001; siempre ser
preferible y ms justo que el Distrito Federal goce del principio
de autogobierno y autonoma poltica.
D.1. Quien haya vivido en el pas en los ltimos aos conoce que
se termin con la aceptacin social del presidencialismo predominante. Hoy al presidente se le cuestiona fuertemente. La
sociedad exige que exista un verdadero equilibrio entre los
poderes y que se termine el predominio del presidente de la
Repblica sobre los dems poderes, organizaciones e instancias del pas.
2. Mxico ha vivido graves crisis econmicas a partir de 1976,
y la sociedad las ha atribuido en gran parte a los diversos
presidentes de la Repblica, quienes fueron perdiendo el
respeto del pueblo y deteriorndose el prestigio de la institucin presidencial.
3. La creacin de un sentimiento social de antiautoridad, pero
especialmente enfocado a diversos titulares del poder ejecutivo federal, porque, justificada o injustificadamente, se les
ha atribuido corrupcin, nepotismo, la causa de la inseguri-
116

dad pblica y la disminucin del nivel de vida de millones
y millones de mexicanos.
4. Los aspectos anteriormente reseados rompieron el mito de
que el presidente no deba ser criticado. De esta situacin se
pas a ataques virulentos, incluso a veces llenos de odio y resentimiento, llegndose a la difamacin, aunque hay que reconocer que los comunicadores serios realizan sus crticas con
argumentos de peso y con objetividad.
X. Facultades que el presidente ha adquirido, y una ltima reflexin
A. 1. Durante el periodo reseado, el presidente de la Repblica ha obtenido varias facultades, una de ellas es muy
importante: la facultad de veto respecto al presupuesto de
egresos. Dicha facultad no le fue otorgada a travs de una
reforma constitucional, sino por decisin de la Suprema
Corte de Justicia al resolver una controversia constitucional135. Adems, se ha beneficiado de dos reformas constitucionales realizadas en 2008.
2. El presidente Fox vet el presupuesto de egresos y la cmara
de diputados consider acertadamente que la Constitucin no
le otorgaba esa facultad al presidente en ese caso concreto. Fox,
entonces, present una controversia constitucional136.
135 Sentencia relativa a la controversia constitucional 109/2004, promovida
por el poder ejecutivo federal, en contra de la cmara de diputados del
H. congreso de la Unin, publicada en el Diario Oficial del lunes 24 de
octubre de 2005.
136 Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, obra citada, nota 38, p. 87.
El presidente de la Repblica, de acuerdo con el artculo 72, puede vetar
las leyes o decretos cuya resolucin no sea exclusiva de alguna de las
cmaras (el nfasis es mo); es decir, cualquier otro acto del congreso no
es susceptible de ser vetado. As, el presidente no tiene facultad de veto
respecto a: a) las facultades exclusivas de cada una de las cmaras, b) las
facultades de la comisin permanente, c) las facultades del congreso ma-
117
Jorge Carpizo
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin le otorg la razn
constitucional a Fox. Para ello realiz, de acuerdo con sus propias afirmaciones, una interpretacin literal, sistemtica, histrica y gentico-teleolgica de los artculos 70, 71, 72 y 74 de la
Constitucin federal. En la interpretacin literal consider que
la Ley Fundamental no establece restriccin alguna al presidente de la Repblica para hacer observaciones al decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin y que tampoco establece
una regulacin especfica para su aprobacin, de lo cual no se
desprende que para tal efecto deba seguirse un procedimiento
diverso al previsto en el artculo 72.
De su interpretacin sistemtica concluy que el ejecutivo
cuenta con facultad para formular observaciones a todo proyecto
de ley o decreto, emanado del congreso de la Unin o de alguna
de sus cmaras, salvo las excepciones establecidas en el inciso j
del artculo 72 y el ltimo prrafo del artculo 70, entre las cuales
no se encuentra el decreto de Presupuesto de Egresos. Tambin
seal que para que las observaciones del ejecutivo puedan ser
superadas, es necesaria la aprobacin de las dos terceras partes de
los diputados presentes en la sesin.
3. En la interpretacin histrica afirm que desde la Constitucin
de 1857 se estableci expresamente que el presidente poda formular observaciones respecto a proyectos de leyes y decretos,
as como las restricciones a tal derecho, sin sealar alguna para
el Presupuesto de Egresos de la Federacin. La interpretacin
gentico-teleolgica consider que las razones para establecer
el derecho de veto fueron los acontecimientos que surgieron
por el exceso de facultades otorgadas al legislativo, y que la
finalidad del veto es mantener el justo equilibrio entre los poderes de la Unin.
terialmente administrativas o jurisdiccionales como el juicio de responsabilidad poltica y el nombramiento o ratificacin de servidores pblicos, d)
las facultades del congreso reunido en cmara nica y, e) la ley que regula
la estructura y funcionamiento internos del congreso.
118

4. Ahora me refiero a dos reformas constitucionales de 2008 que
realmente benefician al presidente de la Repblica.
5. El original artculo 69 de la Constitucin de 1917 dispona que
el presidente de la Repblica deba asistir a la apertura de
sesiones ordinarias del primer periodo del congreso y deba
presentar un informe por escrito en el cual sealara el estado general que guardaba la administracin pblica del pas.
Los mexicanos estbamos acostumbrados a que cada 1o. de
septiembre, el presidente de la Repblica, en un ambiente de
fiesta, con vallas en las calles por donde pasara para dirigirse
al edificio del Congreso, leyera un largo informe que tardaba varias horas, y era interrumpido en muchas ocasiones por
aplausos. Cuando el presidente de la Repblica terminaba, el
presidente de la cmara de diputados le contestaba, y se saba que esa respuesta estara llena de elogios. Mxico entero
poda ver y escuchar esta ceremonia, dado que se transmita
por todos los canales de televisin y por la radio. Lo anterior
constitua una costumbre constitucional, en virtud de que estaba ms all de las disposiciones constitucionales. Todo ello,
y ms, constitua el da del presidente, para el lucimiento y
esplendor de ste.
Bien entendida la Constitucin, si un 1o. de septiembre el presidente hubiera acudido al congreso y hubiera entregado unas
cuantas cuartillas sobre el estado general del pas, hubiera cumplido los mandatos del mencionado artculo 69, ya que lo dems
era costumbre o se encontraba regulado en una ley ordinaria o en
el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General. Lo
que aconteca era que el Informe se haba convertido en un acto
poltico de primera magnitud, orquestado, como asent, para el
brillo del primer mandatario.
6. Cada ao los informes eran ms largos, hasta cuando exista la
intencin de reducirlos. Era claro que los trminos del artculo
69 se referan a un informe corto y por escrito. Como comple-
119
Jorge Carpizo
mento del informe presidencial, el prrafo 1o. del artculo 93
de la Constitucin dispona, y dispone, que los secretarios del
despacho darn cuenta al congreso de la situacin que guarden sus dependencias, tan luego est abierto el periodo de sesiones ordinarias.
En Mxico, en el informe presidencial se resuman las principales actividades de los diversos ramos de la administracin
pblica, se justificaban medidas importantes tomadas durante el
ao, se anunciaban los principales proyectos que el ejecutivo presentara a la consideracin del congreso y se reservaba una parte
al mensaje poltico, que era importante debido a que en l se trazaban las lneas generales de la poltica del presidente, conectadas
con la situacin general del pas.
7. El presidente de la Repblica haba acostumbrado asistir a la
clausura de sesiones del congreso hasta que, el 30 de mayo de
1874, el propio congreso acord que, de acuerdo con el precepto constitucional, slo deba concurrir a su apertura. Esta
interpretacin fue vlida tambin de acuerdo con la Constitucin de 1917 hasta 2008. Actualmente, en ninguno de esos
supuestos la Constitucin prev la asistencia del presidente al
recinto parlamentario.
El presidente del congreso responda el informe presentado
por el presidente de la Repblica en trminos generales. Se justificaba que fuera en trminos generales, puesto que su contestacin
no era un acto del congreso, en razn de que ste no conoca ni
haba discutido los trminos de esa contestacin. En alguna poca,
la contestacin lleg a tener trascendencia poltica: el 1o. de septiembre de 1923 contest el informe Jorge Prieto Laurens, quien
manifest que el pas no aceptara un candidato impuesto; todos
entendieron que se refera a Calles, a quien Obregn deseaba dejar el poder. Prieto Laurens era el jefe del partido cooperativista y
partidario de la candidatura de Adolfo de la Huerta.
120

8. A partir del ltimo informe del presidente De la Madrid,
legisladores de los partidos de oposicin, interrumpieron
con gritos, impugnaciones e interpelaciones el informe
presidencial. As comenz a cambiar el da del presidente. Los siguientes informes presidenciales, los de Carlos
Salinas de Gortari, Ernesto Zedillo y Vicente Fox, unos
ms, otros menos, se convirtieron en un circo, con gritos,
interpelaciones groseras, mantas y cartulinas alusivas.
Los partidos de oposicin vean el informe presidencial
como la gran oportunidad de cuestionar la poltica presidencial ante el propio jefe del ejecutivo y ante los medios electrnicos de comunicacin. No obstante, tambin
existi, en muchos casos, la intencin de agraviar y vejar al presidente. ste no contestaba las interpelaciones,
guardaba silencio hasta que el presidente de la cmara de
diputados lograba poner orden en el recinto, el cual con
frecuencia no se prolongaba.
Esta transformacin del informe: del da del presidente al
cadalso del presidente no beneficiaba a ste ni al congreso, porque la opinin pblica reprobaba el deterioro de la poltica y el
circo en que se haba convertido la ceremonia del informe.
El presidente Vicente Fox, en su ltimo informe, y el presidente Felipe Caldern en el primero, no pudieron ni siquiera leer su
documento; se les impidi incluso el acceso a la sala de sesiones en
medio de un espectculo bochornoso para la nacin al mostrarse
la ms grande incivilidad poltica. Ambos presidentes cumplieron
con la letra de la Constitucin al presentarse al congreso y entregar su informe por escrito, a pesar de los gritos, empujones, insultos y tomas de la tribuna.
9. Se cre conciencia de que dicha situacin no era polticamente
correcta y nadie se beneficiaba de la misma. Por tal razn, se
logr el consenso necesario para modificar el artculo 69, en
agosto de 2008, y adems se le agreg un segundo prrafo.
121
Jorge Carpizo
En el primer prrafo se suprimi la obligacin del presidente
de la Repblica de asistir al primer periodo de sesiones del Congreso, pero subsiste la obligacin de que ese da presente un informe por escrito en el cual exponga el estado general que guarda la
administracin pblica del pas. Es decir, actualmente cumple su
obligacin si nicamente enva el informe, y as lo hizo la primera
vez -2008- que dicha modificacin estuvo en vigor. Entreg el informe a travs del secretario de gobernacin, quien se present en
el congreso para llevar a cabo ese acto. As termin el da del cadalso del presidente. El da del presidente haba comenzado a
desvanecerse veinte aos antes, a partir de 1988.
10. El segundo prrafo, adicionado en 2008, establece que cada
una de las cmaras realizar el anlisis del informe y podr
solicitar al presidente de la Repblica ampliar la informacin
mediante pregunta por escrito. Esta facultad de las cmaras
puede llegar a tener importancia e impacto en la opinin pblica. No obstante, la primera vez que ha operado este precepto, en 2008, ha pasado completamente desapercibido: ni las
preguntas ni las respuestas captaron inters alguno.
El boato del informe se supli en 2007 y 2008 con una ceremonia realizada en palacio nacional, en la cual el presidente ley una
especie de informe sobre las actividades del ejecutivo federal y un
mensaje a la nacin ante sus invitados y en su propia casa. La
importancia del acto fue la presencia y la difusin que recibi por
parte de los medios de comunicacin.
11. Al prrafo segundo que se agreg al artculo 69 constitucional
ya hice referencia.
El original artculo 88 dispona que el presidente de la Repblica no poda ausentarse del pas sin permiso del poder legislativo
federal. En agosto de 2008 se reform ese precepto para indicar
que s lo puede hacer hasta por siete das, informando previamente los motivos de la ausencia a la cmara de senadores o a la co-
122

misin permanente, en su caso, as como de los resultados de las
gestiones realizadas. En ausencias mayores a esos siete das, s se
necesita el permiso del rgano legislativo federal.
B. 1. Es natural que con todos esos cambios constitucionales,
legales, polticos y econmicos el presidencialismo mexicano no existe ms. Es decir, ha desaparecido el presidente
de la Repblica en extremo poderoso, debido a las facultades constitucionales y metaconstitucionales de las cuales
gozaba; ese presidente era el pivote y la columna vertebral
del sistema poltico, porque los otros poderes polticos le
estaban subordinados, e influa grandemente sobre los de
carcter social y econmico.
Los cambios reseados se efectuaron de forma pacfica y
por los cauces institucionales. En ocasiones fueron transformaciones lentas y paulatinas; en otras, de manera vertiginosa.
Varias de las modificaciones fueron el resultado de presiones
sociales, pero la autoridad tuvo la sensibilidad de no oponerse
a ellas, sino canalizarlas para evitar que el malestar social se
pudiera desbordar. Otras fueron el fruto de negociaciones con
los partidos polticos para dar satisfaccin a demandas polticas
antiguas, y otras ms fueron resultado de que el presidente de
la Repblica y la elite poltica fueron conscientes de que viejas
prcticas tenan que modificarse, de que eran otros tiempos y haba que superar los retos y exigencias sociales en forma pacfica, y
de que era preferible realizar las reformas inevitables de manera
pacfica que a travs de la violencia.
2. As, se fueron fortaleciendo los poderes legislativo y judicial;
se crearon rganos constitucionales autnomos para que realicen funciones tcnicas sin tinte partidista alguno.
3. Es probable que en estas ltimas dcadas la demanda poltica ms sentida, por parte de la sociedad y los partidos
polticos, fuera la realizacin de elecciones limpias, transpa-
123
Jorge Carpizo
rentes, objetivas, imparciales y equitativas. Se consideraba
que stas eran la base y la raz de todas las dems transformaciones indispensables.
Las reformas para fortalecer nuestra democracia continuaron:
transparencia en el actuar pblico, acceso a documentacin pblica, controles al poder, rendicin de cuentas, creacin de rganos
constitucionales autnomos, aunque en varios de estos aspectos
el camino por recorrer an es largo y difcil; las resistencias son
inmensas y los intereses en contra son muy poderosos.
El antiguo sistema poltico, basado en el presidente de la Repblica como rbitro ltimo de la vida poltica y social, se acept
por la mayora de la poblacin mientras el sistema goz de crecimiento econmico con cierto desarrollo social, y en tanto la calidad de vida indiscutiblemente fue aumentando para las clases
medias y trabajadoras. El descontento hacia el sistema autoritario
creci en la misma proporcin que las recurrentes crisis econmicas afectaron a las grandes mayoras y resultaron en una increble
concentracin de la riqueza.
4. En algunos sectores de la sociedad an persiste la idea de que
existe un presidente muy fuerte, lo que no es el caso, y que hay
que cercenarlo y debilitarlo todava ms, lo cual puede resultar
peligroso para la gobernabilidad y la estabilidad del pas.
Hoy en da el pndulo se est dirigiendo hacia el otro extremo:
hacia la primaca del congreso de la Unin, especialmente hacia
una gran fuerza poltica de los lderes de los tres partidos polticos
ms importantes en el congreso.
Mxico necesita un poder ejecutivo fuerte, un poder legislativo
fuerte y un poder judicial fuerte. Un poder predominante, sea el
que sea, siempre tender a abusar del poder. Urge que se fortalezcan los pesos y los contrapesos entre los poderes, que existan con-
124

troles efectivos entre ellos, para que estn asegurados los derechos
y las libertades de los mexicanos.
Ciudad Universitaria, D. F., abril de 2009
125
126

Se termin de imprimir en los Talleres Grficos de:

Editorial Adrus, S.R.L
Av. Repblica de Argentina N124 Urb. La Negrita
Arequipa - Per
Telf. 054-227330
editorial_adrus@hotmail.com
en el mes de septiembre del 2011
127
128

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