PAPEL PASSADO - PROGRAMA NACIONAL DE APOIO

REGULARIZAO FUNDIRIA SUSTENTVEL

As cidades brasileiras so fortemente marcadas pela presena dos assentamentos
informais, vilas, loteamentos clandestinos e favelas, que se constituem em espaos
irregulares, vulnerveis e inseguros onde vive grande parte da nossa populao. A
irregularidade no Pas passou a ser regra e no exceo, com milhes de brasileiros
vivendo na informalidade, excludos do processo formal de produo habitacional e sem
acesso infra-estrutura urbana, aos equipamentos pblicos e terra regularizada.
O movimento social mobiliza-se para enfrentar esta situao desde a dcada de 80, com
a luta pela reforma urbana, ainda no mbito do esforo popular pela redemocratizao do
Brasil. Este esforo passa pela construo de uma nova ordem jurdico-urbanstica, cujo
primeiro marco foi a Constituio Federal de 1988, ao instituir um captulo sobre a poltica
urbana, no qual reconhecido o direito regularizao, moradia e cidade.
Em 2001, treze anos e muita luta depois, o Estatuto da Cidade Lei n 10.257/01 - e a
Medida Provisria n 2.220/01 estabeleceram instrumentos jurdicos e urbansticos
fundamentais para reduzir o quadro de excluso social existente no pas. Instrumentos
para a gesto democrtica da cidade, caso do Plano Diretor Participativo, e para o
reconhecimento do direito moradia, regularizao fundiria e implementao da funo
social da propriedade.
Em 2003, o Governo Federal por meio do Ministrio das Cidades formulou, pela primeira
vez no Pas, uma poltica nacional de regularizao fundiria de reas urbanas. Essa
poltica se concretizou com o Programa Papel Passado, coordenado pela Secretaria
Nacional de Programas Urbanos. O Programa visa apoiar Estados, Municpios, entidades
da administrao pblica indireta e associaes civis sem fins lucrativos na promoo da
regularizao fundiria sustentvel de assentamentos informais em rea urbanas.
Entende-se por Regularizao Fundiria Sustentvel o processo que envolve a
regularizao urbanstica, ambiental, administrativa e patrimonial. A dimenso urbanstica
implica garantir a integrao do assentamento cidade formal melhorando as condies
de infra-estrutura urbana, acessibilidade, mobilidade e disponibilidade de servios
pblicos. A dimenso ambiental busca a melhoria das condies do meio ambiente,
incluindo o saneamento, o controle de risco de desastres naturais, a preservao e a
recuperao da vegetao e de cursos d'gua. A regularizao administrativa e
patrimonial trata do reconhecimento do direito moradia, por meio de ttulos registrados
em Cartrio de Registro de Imveis e de processos que assegurem a permanncia da
populao nas reas ocupadas, resultando na insero desses assentamentos nos
mapas e cadastros da cidade. Todas essas dimenses devem ser garantidas e
combinadas, nos programas municipais e estaduais de regularizao fundiria.
O Programa Papel Passado apia o desenvolvimento de programas municipais,
estaduais e aes desenvolvidas pelas prprias comunidades, por meio de trs principais
linhas de ao: (1) apoio financeiro s aes de regularizao; (2) remoo de obstculos
jurdicos e legais; e (3) apoio autonomia e capacitao das equipes municipais e
comunidades locais.
Na primeira linha de ao, o apoio se d por meio da aplicao de recursos financeiros
do Oramento Geral da Unio e pela transferncia, a municpios ou estados, de imveis

pertencentes a rgos do Governo Federal com o objetivo de se proceder regularizao

da posse em favor dos moradores.
Nos anos de 2004 e 2005, foram destinados R$ 15,5 milhes do Oramento Geral da
Unio para municpios, estados e entidades da sociedade civil desenvolverem aes de
regularizao fundiria em 382 assentamentos (65 municpios em 20 estados). O
oramento de 2006 reserva R$ 14,7 milhes para a continuidade desta linha de ao. O
acesso a estes recursos se d por meio de processo de consulta pblica, em que a
seleo dos proponentes beneficiados ocorre a partir de critrios que levam em conta a
magnitude do problema, o nmero de famlias beneficiadas, o processo de gesto
democrtica implementado no municpio, a capacidade do proponente em levar adiante o
processo de regularizao, o nvel de urbanizao do assentamento a ser beneficiado e a
integrao da proposta com programas de promoo da igualdade racial.
Os assentamentos implantados em terrenos de marinha e em outras terras sob domnio
Unio esto sendo regularizados a partir da atuao conjunta do Ministrio das Cidades
com a Secretaria do Patrimnio da Unio, com vistas a garantir a funo scio-ambiental
das terras que constituem o patrimnio pblico da Unio. Por meio de convnios,
prefeituras e governos estaduais recebem reas sob domnio da Unio, comprometendose a regulariz-las em favor dos moradores.
A regularizao fundiria em favor dos moradores dos imveis no operacionais
pertencentes ao patrimnio da Rede Ferroviria Federal S.A. (RFFSA) tambm faz parte
das aes do Programa Papel Passado. Neste caso, o Ministrio das Cidades e a
Comisso Liquidante da RFFSA, com apoio tcnico da CAIXA, atuam conjuntamente com
as prefeituras interessadas, o que permite equacionar a transferncia dos imveis para os
municpios e avanar no processo de regularizao das moradias.
Estas aes somam-se componente de regularizao fundiria do programa de
urbanizao de assentamentos precrios do Ministrio das Cidades (Programa Habitar
Brasil), programa que investe no desenvolvimento institucional dos municpios e na
urbanizao integral de assentamentos precrios, bem como a ao de articulao
interinstitucional desenvolvida pela Secretaria Nacional de Programas Urbanos, que
busca contribuir para equacionar a resoluo de conflitos fundirios urbanos e evitar
tragdias associadas a processos violentos de despejos forados.
At o incio de 2006, o conjunto de aes de apoio direto desenvolvido pelo Papel
Passado permitiu iniciar o processo de regularizao fundiria em 644 assentamentos,
localizados em 147 municpios. (Figura 1)

Figura 1 Mapa do Brasil com pontos indicando os

municpios apoiados diretamente pelo Papel Passado

Apesar de abrangente, o apoio direto s aes de regularizao fundiria implementadas

por municpios, estados e entidades da sociedade civil no esgota o espectro de atuao
do Programa Papel Passado. A concretizao do direito moradia por meio da
regularizao fundiria exige tambm uma atuao efetiva na remoo dos obstculos,
tanto os impostos pela legislao em vigor quanto aqueles associados aos processos e
procedimentos administrativos e judiciais.
A remoo dos obstculos legais, associada a uma efetiva articulao com os operadores
de direito juzes, promotores de justia, defensores pblicos, oficiais de cartrios de
notas e de registro de imveis busca contribuir para a efetividade das aes de
regularizao fundiria desenvolvidas de forma autnoma por prefeituras municipais e
governos estaduais em todo o Pas. Levantamento realizado em 2005 pela Secretaria
Nacional de Programas Urbanos em parceria com a Revista Espao Urbano, editada pela
Frente Nacional de Prefeitos (FNP), e parte da Campanha pela Segurana da Posse no
Brasil da UN-Habitat, mostra a importncia do trabalho de regularizao desenvolvido em
escala local, desvinculado das aes diretas do Programa Papel Passado. Os dados
tabulados at o presente contabilizam cerca de 200 mil famlias beneficiadas em aes
de regularizao presentes em 34 municpios das mais variadas regies do Pas.

Uma primeira tarefa no processo de remoo dos obstculos legais que dificultam a
regularizao fundiria consiste na reviso da lei federal de parcelamento do solo de
1979 (Lei Federal n 6766), ora em tramitao na Cmara dos Deputados. O Papel
Passado tem contribudo para articular a participao dos vrios agentes sociais e
diferentes nveis de governo nas discusses sobre a reviso desta Lei, no sentido de
adapt-la aos avanos obtidos com a Constituio Federal de 1988 e com o Estatuto da
Cidade. Um dos principais objetivos desta ao incluir um ttulo especfico de
regularizao fundiria, com regras e procedimentos que permitiro legalizar o que
regularizvel em meio ao enorme passivo scio-ambiental existente no pas.
Outra questo importante que precisa ser enfrentada a diminuio dos custos
associados ao processo de regularizao fundiria. Neste ponto, convnio de cooperao
entre o Ministrio das Cidades e a Associao dos Notrios e Registradores do Brasil
permitiu estabelecer convnios especficos entre prefeituras, governos estaduais e
cartrios de registro de imveis, garantindo a gratuidade do primeiro registro dos ttulos
advindos da regularizao fundiria em assentamentos ocupados por famlias de baixa
renda.
Alm disso, o Papel Passado apia a ao de acesso gratuito justia desenvolvida
pelos defensores pblicos, atuando com suas entidades nacionais representativas Associao Nacional dos Defensores Pblicos (ANADEP) e Conselho Nacional dos
Defensores Pblicos Gerais (CONDERGE) na promoo e fortalecimento de ncleos de
regularizao fundiria nas Defensorias Pblicas Estaduais e Federal.
Finalmente, reconhecendo a autonomia dos municpios no processo de regularizao
fundiria e o papel das prprias comunidades locais para garantir seus direitos, o
Programa Papel Passado investe no treinamento distncia e na capacitao de equipes
municipais e lideranas sociais, preparando publicaes, cursos de treinamento, uma
biblioteca virtual jurdico-legal e um banco de experincias em regularizao fundiria.
Alm disso, tem fomentado o intercmbio direto de experincias entre prefeituras,
governos estaduais, organizaes no governamentais, universidades e entidades do
movimento social, por meio de uma rede de discusses pela internet
(regularizacaofundiaria@cidades.gov.br).

COMO OBTER INFORMAES:

www.cidades.gov.br
Diretoria de Assuntos Fundirios Urbanos. Tel. (61) 2108.1650
REDE ELETRNICA DA REGULARIZAO FUNDIRIA FRUM DE DEBATE
VIRTUAL
Cadastra-se pelo e-mail regularizacaofundiaria@cidades.gov.br