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Ufficio legislativo e legale della Regione siciliana - Parere 170 del 2006

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POS. II Prot._______________/170.11.2006
OGGETTO: Ambiente - Emissioni in atmosfera - D.Lgs. n.152/2006 Applicabilit in Sicilia - Autorizzazioni - Iter e competenze.

ASSESSORATO REGIONALE DELL'INDUSTRIA


Dipartimento Industria
PALERMO

e,
p.c.

ASSESSORATO REGIONALE DEL TERRITORIO E


DELL'AMBIENTE
Dipartimento Territorio

PALERMO

ASSESSORATO REGIONALE DELLA SANITA'


Ispettorato regionale sanit
PALERMO

1. Con nota prot. n.3954 del 21 giugno 2006 codesto Dipartimento,


premesso che il D.Lgs. 3 aprile 2006, n.152, in materia di emissioni in
atmosfera di impianti e attivit, ha abrogato il D.P.R. 24 maggio 1988,
n.203 e, segnatamente, l'art.17 in forza del quale codesto Dipartimento ha
sinora rilasciato autorizzazioni per la costruzione e l'esercizio di centrali
termoelettriche e raffinerie di olii minerali previo parere favorevole degli
Assessorati del territorio e dell'ambiente e della sanit, e rappresentando
allo Scrivente che l'Assessorato del territorio e dell'ambiente -ritenendo ora
di propria competenza il rilascio dei provvedimenti de quibus- non ha reso i
pareri di cui al predetto art.17, D.P.R. cit., nell'ambito di procedimenti in
corso avviati sotto il vigore della precedente normativa, ha chiesto allo
Scrivente:
1) se il D.Lgs. n.152/2006 cit. sia direttamente applicabile
nell'ordinamento regionale;

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2) se permane la "competenza al rilascio dell'autorizzazione all'emissione in


atmosfera ex art.269, D.Lgs. in ult. cit. in capo all'Assessorato Industria per
gli impianti inerenti centrali elettriche e raffinerie, nell'ipotesi in cui sia la
Regione competente alla fissazione dei limiti e al rilascio dell'autorizzazione";
3) quali siano i soggetti da convocare nella conferenza di servizi da indire ai
sensi dell'art.269, comma 3, D.Lgs. n.152/2006, che disciplina il
procedimento per il rilascio dell'autorizzazione alle emissioni in atmosfera,
ed in particolare se debbano partecipare alla medesima, oltre l'Assessorato
dell'industria, l'Assessorato del territorio e dell'ambiente e l'Assessorato
della sanit, anche il comune e la Provincia ove ubicato l'impianto e
l'ARPA, "cui viene demandato il controllo delle emissioni";
4) quale disciplina si applica, in mancanza di specifiche norme transitorie,
alle istanze presentate sotto il vigore della precedente normativa.
Codesto Dipartimento non ha espresso il proprio orientamento su nessuna
delle problematiche sollevate.

2. Sulla questione suesposta si osserva quanto segue.


In data 29 aprile 2006 entrato in vigore il D.Lgs. 3 aprile 2006, n.152,
recante "Norme in materia ambientale".
Il decreto legislativo provvede al riordino, al coordinamento e
all'integrazione delle disposizioni legislative in materia ambientale in
conformit ai principi e ai criteri direttivi espressi nella legge 15 dicembre
2004, n. 308 ("Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e
l'integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta
applicazione").
La parte quinta del decreto legislativo n.152/2006 prevede in particolare
"Norme in materia di tutela dell'aria e di riduzione delle emissioni in
atmosfera" e disciplina tra l'altro il rilascio delle autorizzazioni alle
emissioni in atmosfera degli impianti industriali, con esclusione di quelli
disciplinati dal D.Lgs. 11 maggio 2005, n.133, recante l'attuazione della
direttiva 2000/76/CE, in materia di incenerimento dei rifiuti. (v. art.267,
secondo comma, D.Lgs. cit.).
Le nuove disposizioni -che in parte recepiscono il contenuto delle fonti di
settore e in parte lo innovano- statuiscono la contestuale abrogazione delle
norme medesime tra cui il D.P.R. 24 maggio 1988, n. 203, che gi
disciplinava la materia.
Il procedimento per il rilascio delle autorizzazioni ora disciplinato
dall'art.269, D.Lgs. n.152/2006 che, in particolare, al terzo comma prevede
che:
"3. Ai fini del rilascio dell'autorizzazione, l'autorit competente indice, entro
trenta giorni dalla ricezione della richiesta, una conferenza di servizi ai sensi
degli articoli 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, nel corso della
quale si procede anche, in via istruttoria, ad un contestuale esame degli
interessi coinvolti in altri procedimenti amministrativi e, in particolare, nei
procedimenti svolti dal comune ai sensi del decreto del Presidente della

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Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e del regio decreto 27 luglio 1934, n.


1265. Eventuali integrazioni della domanda devono essere trasmesse
all'autorit competente entro trenta giorni dalla richiesta; se l'autorit
competente non si pronuncia in un termine pari a centoventi giorni o, in caso
di integrazione della domanda di autorizzazione, pari a centocinquanta giorni
dalla ricezione della domanda stessa, il gestore pu, entro i successivi
sessanta giorni, richiedere al Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio di provvedere, notificando tale richiesta anche all'autorit
competente. Il Ministro si esprime sulla richiesta, di concerto con i Ministri
della salute e delle attivit produttive, sentito il comune interessato, entro
novanta giorni o, nei casi previsti dall'articolo 281, comma 1, entro
centocinquanta giorni dalla ricezione della stessa; decorso tale termine, si
applica l'articolo 2, comma 5, della legge 7 agosto 1990, n. 241.".
L'autorizzazione ex art.269, D.Lgs. cit. necessaria per tutti gli impianti
che producono emissioni in atmosfera, fatte salve talune fattispecie
espressamente escluse dalla norma (primo comma) ed in particolare quella
di cui all'art.267, D.Lgs. cit. che, al terzo comma, dispone "Resta fermo, per
impianti sottoposti ad autorizzazione integrata ambientale, quanto previsto
dal decreto legislativo 18 febbraio 2005, n.59; per tali impianti
l'autorizzazione integrata ambientale sostituisce l'autorizzazione alle
emissioni prevista dal presente titolo".
Tra gli impianti sottoposti ad autorizzazione integrata ambientale rientrano
anche (in parte) le centrali termoelettriche e le raffinerie, per cui, per
chiarire il quadro normativo di riferimento e delimitare il campo di
applicazione del D.Lgs. n.152/2006 di cui trattasi, necessario soffermarsi
brevemente sul richiamato D.Lgs. n.59/2005.
Il D.Lgs. n.59/2005, avente ad oggetto la prevenzione e riduzione integrate
delle emissioni nell'aria, nell'acqua e nel suolo provenienti dalle attivit
indicate all'allegato I, sottopone le medesime ad una autorizzazione
integrata ambientale che sostituisce ad ogni effetto ogni altra
autorizzazione, visto, nulla osta o parere in materia ambientale previsti
dalle disposizioni di legge e dalle relative norme di attuazione (fatte salve le
disposizioni di cui al decreto legislativo 17 agosto 1999, n.334, e le
autorizzazioni ambientali previste dalla normativa di recepimento della
direttiva 2003/87/CE) e che sostituisce, in ogni caso, le autorizzazioni di
cui all'elenco riportato nell'allegato II al decreto stesso (v.art.15, comma 14,
D.Lgs. ult. cit.), ivi comprese le autorizzazioni relative a emissioni in
atmosfera ex artt. 6, 7,12,15,17, DPR n.203/88 (v. allegato II, n.1, "fermi
restando i profili concernenti aspetti sanitari").
La predetta normativa trova applicazione, come anticipato, anche per le
attivit energetiche -raffinerie di petrolio e di gas, cokerie, combustione con
potenza termica oltre 50MW- indicate nell'allegato 1, ai punti 1.1,1.2,1.3,
1.4.
Inoltre, il D.Lgs. n.59/05 all'art. 1, commi 3, 4 e 5, stabilisce che debbano
essere rilasciate, in applicazione della disciplina sulla prevenzione e
riduzione integrate dell'inquinamento, anche le autorizzazioni uniche per

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gli impianti di produzione di energia elettrica di potenza superiore a 300


MW termici nonch per gli impianti di produzione di energia elettrica
alimentati da fonti rinnovabili disciplinati dal D.Lgs 387/2002 ivi compresi
gli impianti di incenerimento dei rifiuti.
L'autorizzazione ex D.Lgs. n.152/2006, alla luce di quanto riportato, trova
dunque applicazione, per quel che in questa sede interessa, con riferimento
agli impianti non rientranti nel campo di applicazione del D.Lgs. n.59/05.

3. Ricostruito l'attuale quadro normativo di riferimento, in ordine al primo


punto -se il D.Lgs. n.152/2006 sia o meno direttamente applicabile in
ambito regionale- si osserva quanto segue.
Come la Corte Costituzionale ha sempre rilevato, sia prima che dopo la
riforma del Titolo V della Costituzione (da ultimo, ad es., v. sentenza 24
giugno 2003, n.222), la "tutela dell'ambiente" non pu considerarsi una
materia in senso tecnico, ma un valore trasversale che interseca le diverse
materie e, fondamentalmente, sanit, beni ambientali e urbanistica.
Ed infatti, la tutela dell'ambiente coinvolge la gestione e protezione del
territorio, l'inquinamento chimico-fisico, ma anche la tutela dei valori
estetici e culturali e pu infine interessare anche l'esercizio di competenze
in materia igienico-sanitaria, di caccia e pesca, di cave e miniere ecc.
Nel caso in esame, anche nella considerazione che lo Statuto della Regione
siciliana non contempla specificamente la materia "ambiente", la normativa
in esame non interferisce con materie di competenza esclusiva della
Regione. N, peraltro, la Regione aveva dettato proprie disposizioni nella
materia in oggetto, limitandosi ad adattare la normativa statale (D.P.R.
n.203/1988) all'assetto delle competenze statutarie.
Il D.Lgs. n.152/06 ha ora operato la sostituzione della precedente disciplina
sostanziale di fonte statale (il D.P.R. n.203/1988) con una nuova
normativa, la quale, per quanto sopra detto, non pu che trovare
immediata applicazione in ambito regionale.

4. In ordine al secondo ed al terzo quesito -1) se, alla luce della nuova
normativa, permane la competenza al rilascio dell'autorizzazione alle
emissioni in atmosfera in capo a codesto Assessorato per le centrali
termoelettriche e per le raffinerie, gi dallo stesso esercitata ai sensi
dell'art.17, D.P.R. n.203/1988 e 2) quali amministrazioni devono, in ogni
caso, intervenire in conferenza di servizi ex art.269, D.Lgs. cit.- si osserva
quanto segue.
Il D.P.R. 24 maggio 1988, n. 203 ("Attuazione delle direttive CEE numeri
80/779, 82/884, 84/360 e 85/203 concernenti norme in materia di qualit
dell'aria, relativamente a specifici agenti inquinanti, e di inquinamento
prodotto dagli impianti industriali, ai sensi dell'art. 15 della L. 16 aprile
1987, n. 183") disciplinava agli artt. 6 e segg. l'autorizzazione concernente
le emissioni di agenti inquinanti in atmosfera degli impianti industriali.
In particolare, la normativa attribuiva alla "Regione" la competenza al

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rilascio dell'autorizzazione, "sentito il comune o i comuni ove localizzato


l'impianto" (art.7).
Nella Regione siciliana la competenza al rilascio delle autorizzazioni si
intestata in capo all'Assessorato del territorio e ambiente (v., da ultimo,
decreto 18 aprile 2001).
Il D.P.R. n.203/1988 dopo avere disciplinato agli artt.6 e segg.
l'autorizzazione ordinaria alle emissioni in atmosfera degli impianti
industriali, dettava un iter procedimentale differente per le centrali
termoelettriche e per le raffinerie di oli minerali.
Infatti, l'art. 17, D.P.R. cit. escludeva dall'applicazione dei predetti artt. 6 e
segg. le centrali termoelettriche e le raffinerie di olii minerali (primo
comma), in ordine alle quali disponeva che "Le autorizzazioni di competenza
del Ministro della industria, del commercio e dell'artigianato, previste dalle
disposizioni vigenti per la costruzione e l'esercizio degli impianti di cui al
comma 1, sono rilasciate previo parere favorevole dei Ministri dell'ambiente e
della sanit, sentita la regione interessata" (secondo comma, prima parte).
Quindi, nel procedimento delineato dall'art.17, D.P.R. cit., l'autorizzazione
ordinaria alle emissioni veniva inserita come atto endoprocedimentale
(parere) nei procedimenti per il rilascio delle autorizzazioni per la
costruzione e l'esercizio degli impianti ivi indicati, di competenza del
Ministro (Assessore) dell'industria, "previste dalle disposizioni vigenti".
Nell'ordinamento regionale la predetta disposizione stata applicata con
riferimento alle competenze regionali statutarie, intestando il procedimento
all'Assessorato regionale dell'industria, con i pareri degli Assessorati
regionali del territorio e dell'ambiente e della sanit (v. circolare n. 17298
del 13 luglio 1991).
Con circolare n.340 del 22 maggio 1993 veniva chiarita la procedura da
seguire per il rilascio della autorizzazione da parte di codesto Assessorato.
Tornando al D.Lgs. n.152/2006 cit., va premesso che quest'ultimo, in
merito alle competenze, all'art.268, primo comma, lett. o) (prima parte)
indica come autorit competente "la regione o la provincia autonoma o la
diversa autorit indicata dalla legge regionale quale autorit competente al
rilascio dell'autorizzazione alle emissioni e all'adozione degli altri
provvedimenti previsti dal presente titolo".
Sembrerebbe, dunque, che le nuove disposizioni non intervengano
nell'assetto delle competenze che, salve nuove statuizioni regionali,
potrebbero rimanere invariate rispetto al sistema precedente.
Tuttavia, nel D.Lgs. n.152/2006 non stata riformulata la disposizione di
cui al precedente art.17, D.P.R. n.203/1988 cit., con la conseguenza che
l'autorizzazione alle emissioni per tutti gli impianti, ivi comprese le
centrali termoelettriche (con i limiti sopra segnalati), il provvedimento finale
di un procedimento a s stante da condurre secondo le prescrizioni
(conferenza di servizi, ecc.) di cui al terzo comma dell'art.269, D.Lgs. cit. e
intestato in capo all'autorit ordinariamente prevista per il rilascio di tutte
le autorizzazioni ex art.269, D.Lgs. cit. (e, dunque, in ambito regionale,

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all'Assessorato del territorio e dell'ambiente).


Lo Scrivente al riguardo non pu comunque non suggerire l'opportunit di
un provvedimento regionale che allinei la materia alle disposizioni del
D.Lgs. n.152/2006.
Al riguardo, vale la pena ricordare che a norma dell'art.14, L. 7 agosto
1990, n.241 e succ. mod. e integraz. "La conferenza di servizi pu essere
convocata anche per l'esame contestuale di interessi coinvolti in pi
procedimenti amministrativi connessi, riguardanti medesimi attivit o
risultati. In tal caso, la conferenza indetta dall'amministrazione o, previa
informale intesa, da una delle amministrazioni che curano l'interesse
pubblico prevalente. L'indizione della conferenza pu essere richiesta da
qualsiasi altra amministrazione coinvolta" (applicabile nella Regione
siciliana ex art.2 della legge regionale 7 settembre 1998, n.23).
Dunque, ben potrebbe codesto Assessorato, competente in base alle
disposizioni di settore vigenti al rilascio di autorizzazioni alla costruzione e
all'esercizio delle centrali termoelettriche, unitamente all'Assessorato del
territorio e dell'ambiente, competente all'autorizzazione alle emissioni,
dettare (con decreto o, quanto meno, con circolare) le nuove modalit
procedurali e prevedere, in un'ottica di semplificazione dell'azione
amministrativa, una conferenza di servizi ex art.14, terzo comma, L.
n.241/1991 cit., ricordando al riguardo che:
- in tale sede dovr essere individuata l'autorit che cura l'interesse
pubblico prevalente;
- le amministrazioni che devono intervenire in conferenza di servizi
dovranno essere individuate in base al combinato disposto delle normative
che disciplinano i due procedimenti connessi e cio dell'art.269, D.Lgs.
n.152/2006 e della normativa di settore che investe codesto Assessorato.

5. In ordine all'ultima problematica sollevata da codesto Dipartimento, si


osserva quanto segue.
Il D.Lgs. n.152/2006, nell'abrogare (art.280) la preesistente normativa e,
tra l'altro, il D.P.R. n. 203/1988, lascia alcune incertezze di natura
interpretativa, stante l'assenza di disposizioni di natura transitoria per il
passaggio dal vecchio al nuovo ordinamento.
La problematica de qua, concernente le ripercussioni sul procedimento
amministrativo del sopravvenire, durante il suo corso, di una legge che lo
disciplini in maniera diversa da quella vigente al momento in cui il
procedimento stesso ha avuto inizio, va risolta alla luce della regola
generale sancita dall'art.11 delle preleggi, secondo cui tempus regit actum.
In base a tale principio ogni fase o atto del procedimento amministrativo ivi compresi quelli con i quali la parte privata assume oneri di iniziativa,
impulso e documentazione - riceve disciplina per quanto riguarda la
struttura, i requisiti ed il ruolo funzionale, dalle disposizioni di legge e di
regolamento vigenti alla data in cui ha luogo ciascuna sequenza
procedimentale (v., tra le tante, C.Stato, sez. VI, 12.05.2004, n.2984).

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In adesione al suddetto principio, nessun effetto precettivo va riconosciuto


ad una legge successiva solo nel caso di una vicenda sostanzialmente
conclusasi sotto la previgente disciplina con la formazione della volont
dell'amministrazione definitiva e non pi revocabile (v., sul punto, C.Stato,
sez. V, 06.10.2003, n.5866).
Tali regole subiscono eccezioni in tutti quei casi in cui la stessa legge
successiva a dettare regole espresse per l'attivit gi precedentemente
compiuta.
Tornando al caso in esame, in assenza di una norma transitoria, per
quanto attiene le domande di autorizzazione alle emissioni in atmosfera
presentate entro il 28.04.2006, sulla base del richiamato principio generale
"tempus regit actum":
- non si applica la procedura ex D.Lgs. n.152/06 e, pertanto, non si
procede alla convocazione della conferenza dei servizi qualora siano
decorsi, entro il 28.04.06, i 45 giorni per l'espressione del parere sindacale
o il sindaco si sia espresso entro il 28.04.2006;
- la procedura prevista dal D.Lgs. n.152/06 si applica e, pertanto, si
convoca la conferenza dei servizi ex art.269, D.Lgs. cit., qualora al
28.04.2006 non siano scaduti i 45 giorni per la espressione del parere del
sindaco e il sindaco non si sia espresso;
- le domande presentate entro il 28 aprile 2006, per le quali non stata
svolta nessuna attivit istruttoria, e quelle presentate dal 29.04.2006
devono far riferimento al D.lgs. n.152/2006, e alle medesime si applica
integralmente la procedura di rilascio prevista da tale fonte normativa.
Il presente parere inviato, per opportuna conoscenza, anche
all'Assessorato del territorio e dell'ambiente competente nella materia, sia
al fine di renderlo partecipe delle problematiche in discorso e delle soluzioni
proposte, sia per consentire allo stesso di formulare, qualora lo ritenga
necessario, le proprie osservazioni al riguardo, alla cui stregua,
eventualmente, lo Scrivente si riserva ogni utile approfondimento.
Nelle superiori considerazioni il parere dello Scrivente.
A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno
1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in
relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorr comunicare, entro novanta giorni dalla
ricezione, l'eventuale possibilit che il parere stesso inerisca una lite,
ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali
provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna
comunicazione in tal senso si consentir la diffusione sulla banca dati
"FoNS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.

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