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Ufficio legislativo e legale della Regione siciliana - Parere 191 del 2006

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Pos. I Prot. 13201/191.2006.11

OGGETTO: Atto amministrativo.- Annullamento ex art. 2, comma 4,


l.r. 10/2000.
UFFICIO DI GABINETTO
DELL'ON. LE PRESIDENTE
(Rif. nota n. 6353 del 3 luglio 2006)
SEDE
DISTILLERIA BERTOLINO
VIALE DEI PLATANI
PARTINICO (PA)
e, p.c. SEGRETERIA GENERALE
(Rif. nota n. 2613-Ter. 16- Servizio 5 del 30 giugno 2006)
SEDE
ASSESSORATO REGIONALE
TERRITORIO E AMBIENTE
Dipartimento territorio e ambiente
PALERMO

1.- Con la presidenziale emarginata stato chiesto allo scrivente di


effettuare un approfondimento sulla problematica giuridica relativa alla
imputazione al Presidente della Regione di un potere di annullamento per
motivi di legittimit, quale rimedio di ordine generale, il cui esercizio nei
confronti di un atto emesso dal Dirigente del Servizio 3 del Dipartimento
regionale del territorio e dell'ambiente, viene specificamente richiesto, con
istanza del 15 giugno 2006, dalla Ditta Bertolino, cui il presente appunto,
per espressa disposizione dell'On. le Presidente, indirizzato.

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2.- La norma circa la cui portata viene richiesto l'approfondimento recata


dall'art. 2, comma 4, della l.r. 15 maggio 2000, n. 10, il cui testo di seguito,
integralmente, si riporta:
"4. Il Presidente della Regione e gli Assessori non possono annullare,
revocare, riformare, riservare o avocare a s o altrimenti adottare
provvedimenti o atti di competenza dei dirigenti. In caso di inerzia o di
ingiustificato ritardo il Presidente della Regione o gli Assessori fissano un
termine perentorio per l'adozione dei relativi provvedimenti od atti.
Permanendo l'inerzia od in caso di reiterata inosservanza delle direttive che

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determinino pregiudizio per l'interesse pubblico o nel caso di comportamenti


contrari alla legge ed ai regolamenti, il Presidente della Regione o gli
Assessori, previa contestazione, salvo nei casi di assoluta urgenza, possono
nominare un commissario ad acta scelto tra i dirigenti di prima fascia
dandone comunicazione alla Giunta regionale. Resta salvo il potere di
annullamento per motivi di legittimit del Presidente della Regione."
La disposizione appena trascritta inserita in un disegno organico di
riforma dell'organizzazione amministrativa dell'intero comparto regionale e
dei rapporti di lavoro dei dipendenti della Regione siciliana e degli enti
pubblici non economici sottoposti a vigilanza e/o controllo della Regione,
che - al fine altres di accrescere l'efficienza dell'Amministrazione,
razionalizzare il costo del lavoro pubblico e realizzare la migliore
utilizzazione delle risorse - ha dato attuazione al principio di ripartizione
dei poteri all'interno delle pubbliche amministrazioni, con la conseguente
separazione tra le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, riservate
agli Organi di governo, e l'attivit gestionale, demandata di converso, in via
esclusiva, all'apparato burocratico.
Dalla introdotta, rigida, distinzione tra le competenze degli organi di
governo e quelle dirigenziali discende, quale necessario corollario,
l'esclusione in via di principio di una diretta ingerenza del vertice politicoamministrativo nell'attivit dei dirigenti, ed il coerente e conseguente
divieto di una alterazione dell'ordine legale delle competenze.
La relazione tra organi politici e dirigenti dunque connotata dalla
insussistenza di un rapporto di gerarchia in senso formale, ed in
dipendenza di tale realt giuridica, la disposizione sopra riportata preclude
all'autorit di governo la possibilit di "annullare, revocare, riformare,
riservare o avocare a s o altrimenti adottare provvedimenti o atti di
competenza dei dirigenti", ed anche nei casi di persistente inerzia, di
reiterata inosservanza di direttive che determini un pregiudizio, o infine di
comportamento contrario alle leggi ed ai regolamenti, prevede non la
possibilit di sostituirsi al dirigente, ma la nomina di un commissario ad
acta, e dispone infine che residua non un generale potere di annullamento
conseguente ad una posizione di supremazia gerarchica, ma fa
esclusivamente salvo quel "potere di annullamento per motivi di legittimit"
che gi positivamente in forza del previgente ordinamento - mantenuto,
nello specifico, espressamente in vigore - dato imputare al Presidente
della Regione.
Occorre quindi con precisione connotare - individuandone limiti e carattere
-il potere di annullamento presidenziale espressamente fatto salvo dall'art.
2, comma 4, ultimo periodo, della l.r. 15 maggio 2000, n. 10, al fine di
identificare, in via generale, oltrech nella fattispecie che ha dato origine
alla presente consulenza, l'ambito di legittimo esercizio.
A tal proposito va innanzitutto ribadito che la dizione "resta salvo",
utilizzata dal legislatore regionale, fa desumere con certezza che nessuna
imputazione di nuova potest stato inteso in tal modo disporre, ma
semplicemente conservare in capo al Presidente un potere riconosciuto e
preesistente.
Tale potere - meramente demolitorio, in quanto limitato, appunto,
all'annullamento (per motivi di legittimit) degli atti dirigenziali, e con
esclusione quindi di ogni intervento di riforma o di modifica degli stessi atti
- non pu tuttavia essere confuso con l'istituto dell'annullamento

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governativo straordinario ascritto al Governo dello Stato.


Ed invero, come ha avuto modo di precisare la Corte costituzionale (cfr.
sentenza n. 73/1960 ed ivi richiamate sentenze nn. 24/1957 e 23/1959), il
potere governativo generale di annullamento d'ufficio, in qualunque tempo,
degli atti amministrativi di qualsiasi autorit, statale e non statale, con le
sole limitazioni imposte dalle disposizioni costituzionali che stabiliscono
tassativi mezzi di intervento statale nei confronti di enti particolarmente
garantiti nella loro autonomia , quali le Regioni e le Province autonome originariamente previsto e disciplinato dall'art. 6 del Testo unico della legge
comunale e provinciale approvato con R.D. 3 marzo 1934, n. 383,
richiamato dall'art. 2, comma 3, lettera p), della legge 23 agosto 1988, n.
400, recante "Disciplina dell'attivit di Governo e ordinamento della
Presidenza del Consiglio dei Ministri", ed in ultimo sancito dall'art. 138 del
D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, recante il "Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali" - un "potere di alta amministrazione e
inerisce
al
carattere
unitario
dell'ordinamento
della
Pubblica
Amministrazione
nonostante
la
molteplicit
dell'articolazione
dell'organizzazione statale in una pluralit di organismi di varia
autonomia ... e non pu essere esercitato da altri che dal Governo dello
Stato."
La sentenza del 1960, parzialmente appena riportata, appare ancora pi
rilevante in quanto resa proprio nei confronti della Regione siciliana e
nonostante lo speciale Statuto di autonomia che la connota.
Ha ritenuto infatti la Corte che se pure lo Statuto attribuisce alla Regione
una differenziata e pi vasta autonomia, atta a farle riconoscere una
posizione di particolare rilievo nel sistema delle autonomie e del
decentramento realizzato nel Paese, ci non vale "ad attribuirle poteri
ulteriori rispetto a quelli statutariamente conferiti", con la conseguenza che
l'imputazione al Governo regionale del potere governativo di annullamento
degli atti amministrativi potrebbe essere considerato costituzionalmente
legittimo solamente laddove sussistessero puntuali norme statutarie che
ci prevedessero.
E dunque tale potere "di carattere omnicomprensivo, il quale non inerisce ai
singoli settori dell'attivit amministrativa, e neanche ai poteri di supremazia
e controllo propri dei singoli settori" (cfr. sempre sentenza n. 73/1960 della
Corte costituzionale) resta ascritto in via esclusiva al Governo dello Stato,
in quanto preordinato alla tutela dell'unit dell'ordinamento, e pu essere
conseguentemente esercitato esclusivamente per il perseguimento di
esigenze di unitariet e per prevalenti ragioni di interesse nazionale.
Nel richiamare infine quanto asserito dal Consiglio di Stato, secondo cui il
potere di annullamento governativo trova "la sua ragion d'essere nell'obbligo
gravante sul Presidente del Consiglio dei Ministri, sancito dall'art. 95 Cost.,
di assicurare il mantenimento dell'unit di indirizzo politico ed
amministrativo, nel quadro di unit e di indivisibilit della Repubblica, di cui
all'art. 5 Cost." (cfr. Sezione I, parere n. 1313 del 2 aprile 2003), e
nell'escludere quindi, conclusivamente, che il fatto salvo "potere di
annullamento per motivi di legittimit del Presidente della Regione", possa
configurare l'annullamento governativo straordinario, si osserva che non
appare neppure d'ausilio per identificare il citato potere di annullamento,
richiamarsi a quanto sancito in proposito dalla legislazione statale.
Ed invero la disposizione nazionale che, alla luce della rigida distinzione tra

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le competenze degli organi di governo e quelle dirigenziali, analogamente


alla disposizione regionale innanzi riportata, sancisce il divieto, per il
competente Ministro, di "revocare, riformare, riservare o avocare a s o
altrimenti adottare provvedimenti o atti di competenza dei dirigenti" (art. 14,
comma 3, D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165) dispone, all'ultimo periodo, che
"resta salvo il potere di annullamento ministeriale per motivi di legittimit".
Nonostante l'apparente identit di prescrizione rispetto a quella regionale in
commento, va rilevato che il potere conservato al Ministro trova il suo
fondamento in una puntuale e peculiare norma, identificabile, secondo il
Consiglio di Stato (cfr. Adunanza generale del 10 giugno 1999, parere n.
9/99), che pur riconosce "l'indubbio carattere ellittico della disposizione"
nell'art. 3, comma terzo, del D.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, recante una
disciplina riferibile esclusivamente alle Amministrazioni dello Stato,
ancorch ad ordinamento autonomo, e non estensibile pertanto all'ambito
regionale.
E dunque esclusa ogni ulteriore possibilit, si ritiene che il potere fatto
salvo dall'art. 2, comma 4, ultimo periodo, della l.r. 15 maggio 2000, n. 10,
trovi il suo fondamento nell'articolo 23, quarto comma, dello Statuto
regionale, che imputa al Presidente della Regione la competenza a decidere
"i ricorsi amministrativi, avanzati in linea straordinaria, contro gli atti
amministrativi regionali", e soltanto nell'ambito di tale istituto singolare e
anomalo - connotato da spiccati caratteri amministrativi e da un
procedimento contenzioso sui generis,finalizzato alla risoluzione non
giurisdizionale di un conflitto concernente la legittimit di atti
amministrativi definitivi, e caratterizzato quale rimedio straordinario possa esercitarsi quel potere di annullamento per motivi di legittimit del
Presidente della Regione fatto salvo dalla disposizione pi volte richiamata.
3.- Ai sensi dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai
documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16
giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire
all'accesso al presente parere, presso codesto Dipartimento, da parte di
eventuali soggetti richiedenti.
Si segnala inoltre che, laddove Codesta Amministrazione entro novanta
giorni dalla ricezione, non comunichi l'esistenza di motivi ostativi, si
proceder, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998,
all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla
conseguente diffusione.
Regione Siciliana - Ufficio legislativo e legale
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ricerca ,anche parziale, con qualunque mezzo, vietata se non autorizzata.
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Ideazione grafica e programmi di trasposizione 1998-2002 Avv. Michele Arcadipane
Revisione e classificazione curata da Avv. Francesca Spedale

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