Sei sulla pagina 1di 82

201

CURSO: CIENCIA POLTICA

Universidad NACIONAL DEL ALTIPLANO


PUNO
FACULTAD DE INGENIERA ECONMICA

TEMA: DESCENTRALIZACIN

PRESENTADO POR:
AROCUTIPA CONDORI, JHON
RONALD
MAMANI COILA, GABRIELA
MARITZA
CONDORI ALVAREZ, ELMER
ROMN
MAMANI TIPULA, ELMER YOVANI
CAHUI BUSTINZA, GINA
ROSMERY
VILLALTA PARILLO, BIGLY V.

PUNO-PER

TEMA: DESCENTRALIZACIN

Contenido
PRESENTACION..................................................................................................4
1.

ASPECTOS GENERALES............................................................................5
1.1.

DESCENTRALIZACIN..........................................................................5

1.2.

DELIMITACIONES CONCEPTUALES....................................................6

1.3.

ELEMENTOS DE LA DESCENTRALIZACIN.....................................10

1.4.

CARACTERSTICAS DE LA DESCENTRALIZACIN.........................10

1.5.

CRITERIOS GENERALES SOBRE COMPETENCIAS Y FUNCIONES

DESCENTRALIZABLES.................................................................................10
1.6.

ANLISIS DE COMPETENCIA PARA LA DESCENTRALIZACIN.....11

1.7.

CRITERIOS

TCNICOS

PARA

DEFINIR

COMPETENCIAS

DESCENTRALIZAR........................................................................................11
2.

FINALIDAD DE LA DESCENTRALIZACIN..............................................12

3.

FORMAS DE DESCENTRALIZACIN.......................................................14

4.

TIPOS DE DESCENTRALIZACIN............................................................14

5.

4.1.

DESCENTRALIZACIN POR REGIN...............................................14

4.2.

DESCENTRALIZACIN POR SERVICIO............................................15

4.3.

DESCENTRALIZACIN POR COLABORACIN................................15

DIMENSIN DE LA DESCENTRALIZACIN.............................................16
5.1.

LA

CONFORMACIN

DE

REGIONES

ORGANIZACIN

TERRITORIAL.................................................................................................17
5.2.

LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA....................................19

5.3.

LA DESCENTRALIZACIN FISCAL.....................................................21

5.4.

LA DESCENTRALIZACIN ECONMICA...........................................22

5.5.

LA DEMOCRATIZACIN DE LAS DECISIONES PBLICAS..............23

5.6.

LA ADECUACIN DE SISTEMAS ADMINISTRATIVOS......................26

CURSO: CIENCIA POLTICA

TEMA: DESCENTRALIZACIN

5.7.

EL FORTALECIMIENTO Y DESARROLLO INSTITUCIONAL..............27

5.8.

LA INFORMACIN Y LA CONCERTACIN.........................................27

6.

VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE LA DESCENTRALIZACIN.................28


6.1.

VENTAJAS............................................................................................28

6.2.

DESVENTAJAS.....................................................................................29

7.

DESAFOS DE LA DESCENTRALIZACIN...............................................32

8.

DESCENTRALIZACIN Y POBREZA........................................................34

9.

DESCENTRALIZACIN Y PARTICIPACIN..............................................38

10.

Descentralizacin y beneficio...................................................................39

11.

DESCENTRALIZACIN Y DESCONCENTRACIN...............................42

12.

DESCENTRALIZACIN Y CENTRALIZACIN.......................................43

12.1.

ARGUMENTOS CONTRA LA DESCENTRALIZACIN....................45

13.

LOS PRISMAS DE LA DESCENTRALIZACIN EN EL PER...............49

14.

INICIO DE LA DESCENTRALIZACIN EN EL PER.............................51

14.1.

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LA DESCENTRALIZACIN EN

EL PER.........................................................................................................51
14.1.1.

EL PROGRAMA APRISTA Y LA DESCENTRALIZACIN.........55

14.1.2.

LA CONSTITUCIN DE 1933.....................................................56

14.1.3.

LA CONSTITUCIN DE 1979.....................................................56

14.1.4.

LA CONSTITUCIN DE 1993.....................................................57

14.1.5.

REFORMA CONSTITUCIONAL: LA LEY 27680.........................59

14.2.
15.

PLAN NACIONAL DE DESCENTRALIZACIN (2003-2006)...........60

DEMARCACIN TERRITORIAL EN LA FORMACIN DEL PER........61

15.1.

DEMARCACIN COLONIAL.............................................................62

15.2.

DEMARCACIN REPUBLICANA......................................................63

15.3.

DESCENTRALIZACIN Y REGIONALIZACIN..............................64

15.3.1.

MODELOS DE REGIONALIZACIN..........................................67

CURSO: CIENCIA POLTICA

TEMA: DESCENTRALIZACIN

15.4.

EL PROCESO DE CONFORMACIN DE REGIONES....................70

15.4.1.

MAYOR EFICIENCIA EN LA GESTIN REGIONAL..................70

15.4.2.

DESARROLLO SOCIAL EQUITATIVO.......................................70

15.4.3.

POSIBILIDAD

DE

EJECUTAR PROYECTOS

DE

INVERSIN PBLICA DE COMPETENCIA...............................................71


15.4.4.

DESARROLLO DE OFERTA EXPORTABLE E INTERCAMBIO

COMERCIAL...............................................................................................72
15.4.5.

CREACIN

DE CLUSTERS O

REDES

CIRCUITOS

TURSTICOS...............................................................................................72
15.5.

INCENTIVOS A LA INTEGRACIN REGIONAL...............................74

15.5.1.

COPARTICIPACIN EN LOS IMPUESTOS NACIONALES.......74

15.5.2.

INCENTIVOS A LA MEJORA DEL ESFUERZO FISCAL PARA

LOGRAR UN AUMENTO Y MAYOR EFICIENCIA EN LA RECAUDACIN


TRIBUTARIA................................................................................................74
15.5.3.

INCENTIVOS

PARA EL AL USO

EFICIENTE

DE

LOS

RECURSOS PBLICOS.............................................................................75
15.5.4.

INCENTIVOS

PARA LA INVERSIN

PBLICA DE

LAS

REGIONES QUE SE CONFORMEN..........................................................75


15.6.

BASEE LEGAL...................................................................................76

15.6.1.

LEY DE BASES DE DESCENTRALIZACIN: LEY 27783.........76

CONCLUSIONES...............................................................................................77
APRECIACIN CRTICA....................................................................................78

CURSO: CIENCIA POLTICA

TEMA: DESCENTRALIZACIN

PRESENTACION
La descentralizacin, en esa medida, es un proceso de carcter democrtico y
una poltica permanente del Estado de carcter obligatorio cuyo objetivo
fundamental es el desarrollo integral del pas. Vale decir, se trata de un medio y
no es un fin en s misma, pues es slo el medio para lograr un pas
desarrollado que ofrezca ms oportunidades a toda su ciudadana.
El adecuado cumplimiento de las competencias y funciones por parte de los
tres niveles de gobierno, as como la provisin de bienes y servicios, requiere
que el territorio del Estado se encuentre ordenado y organizado de forma
racional. De esa forma se aprovechan mejor las potencialidades territoriales y
se promueve el desarrollo equitativo, inclusivo y sostenible de los territorios en
beneficio de la ciudadana

CURSO: CIENCIA POLTICA

TEMA: DESCENTRALIZACIN

CAPTULO 1: TEORA DE LA
DESCENTRALIZACIN
1. ASPECTOS GENERALES
1.1. DESCENTRALIZACIN
La descentralizacin como mecanismo desarrollativo del Estado viene a
ser una forma jurdica en que se organiza la administracin pblica,
mediante la creacin de entes pblicos por el legislador, dotados
de personalidad jurdica y patrimonios propios, y responsables de una
actividad especfica de inters pblico. A travs de esta forma de
organizacin y accin administrativas, que es la descentralizacin
administrativa,

se

atienden

fundamentalmente

servicios

pblicos

especficos.
Pero sin embargo tenemos que tener en cuenta, muchas veces dicho
mecanismo activo de desarrollo del pas, es solo una vana promesa,
puesto que la descentralizacin como discurso poltico, como promesa
poltica siempre ha existido en nuestra historia, tenemos que analizar en
que contexto aparecen, quienes son los voceros de este y en que
momento se le menciona, pues fcilmente puede ser utilizado por
agrupaciones polticas como medio para captar votos en poca de
elecciones en provincias principalmente gracias a la buena imagen que
trae consigo el ciclo de la descentralizacin. Vivimos en un pas en
donde todo est por hacer, la descentralizacin es un mecanismo que
bien formulado nos puede brindar soluciones a nuestros ms graves
problemas, pero no es una cosa de un da para otro, al menos en el Per
se necesita tiempo para accionar ese mecanismo descentralista, pero
eso s, que se encuentre contemplando en un plan de desarrollo
nacional a largo plazo, de este modo cuando ingrese un nuevo gobierno
los planes del anterior sigan en funcionamiento; para que esto se haga
realidad tenemos que saber elegir bien a nuestros gobernantes y que
estos asuman su papel con seriedad y amor al pas.
CURSO: CIENCIA POLTICA

TEMA: DESCENTRALIZACIN

La descentralizacin en un proceso que apoyamos los estudiantes, por


que esta orientada, al desarrollo equitativo y equilibrado del pas, tanto
en el aspecto econmico, administrativo, fiscal como poltico.
1.2. DELIMITACIONES CONCEPTUALES
Debido a tal proceso, muchos juristas y personas relacionadas con la
doctrina han dado una delimitacin conceptual acerca de este fenmeno,
llamado en muy cortas palabras "Descentralizacin", pero que en verdad
abarca una serie de amplitudes:

Desde una acepcin eminentemente administrativa, Manuel


Prez, nos dice: "Principio de organizacin segn el cual a partir
de una institucin o entidad central se generan entidades con
personera jurdica propia, sujetas a la poltica general de la
entidad central, pero que en razn de la naturaleza diferencial de
las funciones y actividades que deben cumplir, se les otorga una
autonoma

operativa

suficiente

para

asegurar

el

mejor

cumplimiento de ellas".

Desde un enfoque sociolgico tenemos a Hillmann, nos dice:


"Proceso de separacin y reparto de funciones (anteriormente
centralizadas),

autoridades,

influencias,

relaciones

de

habitabilidad, etc. En varios centros. La descentralizacin debe


hacer posible, en las grandes empresas, una adaptacin flexible
al mercado, una mayor proximidad con los clientes, mejor
colaboracin entre los empleados y aumento de eficacia. En el
mbito poltico, las posibilidades de descentralizacin debe
incrementar la participacin democrtica de las capas ms bajas
de la poblacin y de sectores regionales y municipales".

Desde un punto de vista jurdico, el constitucionalista Chanam


Orbe nos manifiesta que es la:

"Transferencia de funciones

orgnicas, administrativas y polticas del poder central hacia


instancias locales o regionales. Sucede cuando se confa con un
margen de autonoma ms o menos amplio a agentes

CURSO: CIENCIA POLTICA

TEMA: DESCENTRALIZACIN

especializados y dotados de cierta independencia frente al poder


central, la gestin de servicios pblicos, vinculndose de alguna
forma a la estructura del Estado. As encontramos a la
Descentralizacin administrativa y poltica, respectivamente".

Desde la ptica del derecho el jurista Pedro Flores, nos


desarrollo un concepto as dinmico: ""Rgimen administrativo de
naturaleza poltica, en el que la gestin de los servicios pblicos,
separados del conjunto de los administrativos por el Gobierno o
Poder Central se confa con un margen de autonoma ms o
menos amplio, a agentes especializados y dotados de cierta
independencia frente al Poder Central el cual no los dirige sino
que se limita a controlar su accin. En la prctica, y en pases
como el Per cuya organizacin poltica es de tipo Centralista, la
Descentralizacin administrativa es muy difcil de establecer,
pero se traduce en organismos de competencia limitada
regularmente.

Las

Descentralizacin

organizacin

federal,

asimismo,

poltica

supone

una

voluntad

poltica

de

descentralizar el poder y trasladarlo a los Gobiernos locales,


junto con los recursos financieros indispensables para que la
transferencia no resulte lrica. La doctrina precisa que este
problema de al Descentralizacin para el Derecho pblico, debe
enfocarse bajo dos grandes aspectos: Descentralizacin Poltica
y Administrativa".

Desde el punto de vista literario, Jos Carlos Maritegui, nos


seala: "Lo que realmente se propona esta apariencia de
descentralizacin no era el establecimiento de un rgimen
gradual de autonoma administrativa de los departamentos. El
Estado no creaba las juntas para atender aspiraciones
regionales. De lo que se trataba era reducir o suprimir la
responsabilidad del poder central en el reparto de los fondos
disponibles

para

la

instruccin

viabilidad.

Toda

la

administracin continuaba rgidamente centralizada. A los

CURSO: CIENCIA POLTICA

TEMA: DESCENTRALIZACIN

departamentos

no

se

les

reconoca

ms independencia

administrativa que la que se podra llamar la autonoma de su


pobreza.
Para

el diccionario de

la Lengua Espaola,

la

palabra descentralizacin significa accin y efecto de descentralizar y


esta ltima: "Transferir a diversas corporaciones u oficios parte de
la autoridad que antes ejerca el gobierno supremo del Estado".

Descentralizacin para el derecho administrativo es una forma


jurdica en que se organiza la administracin pblica, mediante la
creacin

de

entes

pblicos

por

el

legislador,

dotados

de personalidad jurdica y patrimonios propios, y responsables de


una actividad especfica de inters pblico. A travs de esta forma
de organizacin y

accin

descentralizacin

administrativas,

administrativa,

que

es

se

la

atienden

fundamentalmente servicios pblicos especficos.


La autonoma de los rganos descentralizados presupone no estar
sujetos a la administracin central, esto es, no estar sujetos a las
decisiones

jerrquicas

de

sta.

Dotar

de

personalidad

jurdica

y patrimonio propios, a los entes descentralizados es una forma de


asegurar en parte esa autonoma, pero falta su autonoma econmica
consistente en la libre disposicin de los bienes que forman su
patrimonio propio y en la aprobacin y ejecucin que hagan de su
presupuesto sin injerencia de ninguna autoridad central. As, mismo se
denota La Descentralizacin, no es un fin en si mismo, sino un
instrumento de la Reforma del estado, que pueda ayudar a mejorar
el desempeo de

las funciones pblicas

segn

el

tipo

de funcin y sistema de descentralizacin que se adopten. Se debe


descentralizar ordenadamente (con financiamiento y clara determinacin
de responsabilidades y objetivos) las funciones cuya descentralizacin
sea conveniente y factible. Teniendo en cuenta que este fenmeno
responde al conjunto de cambios profundos en trminos de movilizacin
de recursos,

del diseo de competencias y

atribuciones,

del

redimensionamiento y reingeniera pblicas y de las relaciones entre los


CURSO: CIENCIA POLTICA

TEMA: DESCENTRALIZACIN

tres niveles de Gobierno (Gobierno Central, Regional y Local). Esta


concepcin que tomo de referencia en el Texto referido al tema
Descentralizacin que el Premier Carlos Ferrero incluy en su
exposicin ante el Congreso de la Repblica del Per tiene la finalidad
de desconcentrar y transferir funciones desde el Ejecutivo a las
Gobiernos Locales y Regionales mediante:

La transferencia de Funciones Polticas

La transferencia de Funciones Econmicas

La transferencia de funciones administrativas.

La transferencia de Funciones Polticas se refiere al mayor nivel de


participacin de la ciudadana en la toma de decisiones en los espacios
de desarrollo que se encuentran en las regiones y provincias del Per.
Estos mecanismos de participacin van a permitir que las medidas que
sean tomadas desde instancias regionales- locales sean independientes;
es decir, la toma de decisiones se tomarn desde instancias ajenas a los
espacios nacionales permitiendo as un proceso de autonoma por parte
de ellas en relacin a la capital. Finalmente la transferencia de funciones
econmicas se refiere a las nuevas competencias presupuestarias que
el Gobierno Nacional va a destinar a los Gobiernos Locales y Regionales
mediante

la

transferencia

en

las Funciones

Administrativas en

reconocimiento de los agentes nacionales y territoriales.


La Descentralizacin es una poltica que se enmarca dentro de lo que
significa la urgente Reforma del Estado que necesita implementar
nuestro pas.
La descentralizacin, incluso, debe ir de la mano con el desarrollo de
sectores exportadores; la Regin Ica (Departamento) es un claro
ejemplo de cmo ha emergido una clase empresarial agroexportadora,
que ha convertido a la tierra del Sol eterno en la vedette de
las exportaciones en nuestro pas. Es por ello que se sostiene que una
verdadera descentralizacin debe simplificar la administracin estatal, y
no por el contrario, crear una nueva burocracia que, lo nico que
conseguira, sera alejar al ciudadano del poder del Estado. La

CURSO: CIENCIA POLTICA

TEMA: DESCENTRALIZACIN

descentralizacin, implica varios componentes, como: gestionar el


territorio adecuadamente, fortaleciendo a las sociedades locales y
regionales y, sobretodo, democratizar el ejercicio del poder.
1.3. ELEMENTOS DE LA DESCENTRALIZACIN

Asignacin de competencias y funciones amplias y decisorias al ente


de la descentralizacin.

Conferir a la unidad territorial descentralizada capacidad de creacin


para hacer ejecutar las decisiones.

Disponibilidad de recursos propios por el ente descentralizado.

Transferencia de recursos, estable, predecible y sin sentido finalista


definido.

Coordinacin de las acciones de diferentes entidades pblicas en el


territorio del ente descentralizado.

Tendencia

progresiva

entregar responsabilidad al

ente

descentralizado, va delegacin, de los servicios que se presten en


su territorio y que se dirigen principalmente a la poblacin de ese
territorio (en ese caso, los recursos deber aportarlos el ente
delegante).

Desarrollo de nuevos y ms amplios dispositivos de participacin


poltica y social.

1.4. CARACTERSTICAS DE LA DESCENTRALIZACIN

Hay un traslado de competencias desde la administracin central


del estado a nuevas personas morales o jurdicas

El estado dota de personalidad jurdica al rgano descentralizado.

Se le asigna un patrimonio propio y una gestin independiente de


la administracin central.

El estado solo ejerce tutela sobre estos.

Se basa en un principio de autarqua (organizacin poltica y


econmica de un Estado fundada en el autoabastecimiento).

CURSO: CIENCIA POLTICA

10

TEMA: DESCENTRALIZACIN

1.5. CRITERIOS GENERALES SOBRE COMPETENCIAS Y FUNCIONES


DESCENTRALIZABLES

Todo lo que se puede gestionar a un nivel ms bajo, sin que


aumente el costo de modo significativo, no deben administrarse
desde un nivel superior.

Conviene trasladar las competencias y funciones referidas a


necesidades y problemas que se generan en el mbito territorial
descentralizado, o que implican acciones de inters exclusivo o
preferente de su poblacin.

La descentralizacin se justifica si posibilita una mejora sensible


del servicio pblico.

Deben

descentralizarse

competencias

funciones

en

cuya

implementacin se desea la participacin, la cooperacin y


la integracin de los ciudadanos.
1.6. ANLISIS DE COMPETENCIA PARA LA DESCENTRALIZACIN

Identificar mbitos de competencia descentralizables.

Distinguir competencias y funciones que conviene descentralizar,


conforme a

criterios socio-polticos y tcnicos.

Identificar competencias que por su naturaleza, exigen diversos


grados de concurrencia (ejercicio compartido).

Distinguir competencias y funciones que por su naturaleza y


alcances deben mantenerse centralizada.

1.7. CRITERIOS

TCNICOS

PARA

DEFINIR

COMPETENCIAS

DESCENTRALIZAR

Se

considera

conveniente

descentralizar

funciones, operaciones y/o proyectos que

tengan

las

aquellas
siguientes

caractersticas:

No tienen efectos significativos para el logro de objetivos prioritarios


del Estado-Nacin en su conjunto.

CURSO: CIENCIA POLTICA

11

TEMA: DESCENTRALIZACIN

Su implementacin u operacin a nivel nacional o regional implican


economas de escala relativamente bajas.

Se trata de obras o actividades ms trabajo-intensivas que capitalintensivas.

Su funcionamiento requiere o hace deseable la participacin local.

Su ejecucin requiere la integracin de acciones intersectoriales


dentro de un rea determinada, en la cual existe una jurisdiccin
local establecida.

Requieren un tiempo de respuesta inmediato.

Demandan la toma de decisiones especficas, atinentes a una


localidad determinada.

Pueden ser fcilmente contratados al sector privado.

2. FINALIDAD DE LA DESCENTRALIZACIN
La modernizacin del Estado y del sistema poltico administrativo ha sido un
imperativo para el desarrollo. En ello ha estado implcita la gobernabilidad. En
este proceso la descentralizacin ha sido planteada como un objetivo en el que
convergen dos posiciones: la de quienes pretenden disgregar las demandas y
conflictos sociales y reducir mecnicamente los gastos de la administracin
central y la de quienes promueven el relanzamiento econmico y la
democratizacin poltica del Estado, que posibilitara las integracin y la
participacin de los sectores mas amplios de la poblacin.
La relacin estrecha entre descentralizacin del Estado y Democracia ha sido
defendida desde puntos de vistas diferentes. En el anlisis de experiencias
histricas concretas se presentan serias tensiones y ambiguedades en ese
vnculo.
A partir de los aos 80 ante la debilidad de los Estados centralizados para
resolver la demanda de la poblacin, irrumpe en toda la regin un movimiento a
favor de la descentralizacin territorial, transfiriendo competencias y servicios al
nivel local, lo cual implica una reforma de la administracin del Estado y un

CURSO: CIENCIA POLTICA

12

TEMA: DESCENTRALIZACIN

intento por democratizar y legitimar la decisin, acercando los servicios a la


sociedad civil.
Posteriormente, surge como respuesta al modelo de Estado interventor y
desarrollista un nuevo enfoque que plantea una redefinicin de las relaciones
Estado Sociedad civil. Se incorpora el principio de subsidiariedad que se
interpreta como que el Estado no debe intervenir en aquello que la sociedad
civil por si misma es capaz de ejecutar. Sin embargo la subsidiariedad del
Estado en materia social (es decir intervenir solo por defecto del sistema de
mercado y de la interaccin de las fuerzas productivas) no ha solucionado los
problemas mas sensibles del subdesarrollo.
La experiencia demuestra que la orientacin del Estado a la satisfaccin de las
necesidades sociales es un hecho inamovible y que sin legitimidad la
estabilidad del sistema poltico se ve amenazada. El modelo emergente
entonces plantea un estado eficaz en lo econmico pero con equidad y
solidaridad social.
En tal sentido, la descentralizacin, trasciende el enfoque poltico administrativo
tradicional y deviene en una estrategia ms equitativa y territorial del desarrollo
y de respuestas a las oportunidades pero tambin a los riesgos de la
globalizacin, que tiende a privilegiar al sector exportador o transnacional en
detrimento de la pequea y mediana empresa, que es en ltima instancia la
mayor generadora de ingresos a importantes sectores de la poblacin.
Algunas respuestas que estn explicitas o implcitas en varios procesos y
diferentes visiones al proceso de para que se descentraliza, son las siguientes

Para descongestionar administrativamente el Gobierno Central.

Para mejorar la administracin del Estado

Para acercar la administracin al ciudadano

Para fortalecer otras instancias del Estado

Para limitar el poder del gobierno central

Para legitimar al Estado

CURSO: CIENCIA POLTICA

13

TEMA: DESCENTRALIZACIN

Para involucrar en los tareas del gobierno a otros sectores

Para mejorar la atencin al territorio

Para facilitar un desarrollo territorial equilibrado

Para apoyar la planificacin econmica.

Para facilitar la puesta en marcha de la planificacin territorial

Para incorporar zonas y regiones marginadas

Para mejorar el uso de los recursos humanos, econmicos y fsicos

Para controlar mejor el territorio

Para mejorar el cobro de impuestos

Para privatizar funciones que vena ejerciendo el Estado

Para racionalizar las inversiones del gobierno central

Para neutralizar presiones de grupos regionales

Para neutralizar presiones populares

Para evitar las emigraciones hacia las ciudades y ordenar el flujo


migratorio

Para descongestionar las grandes ciudades especialmente la capital

Para neutralizar movimientos separatistas.

3. FORMAS DE DESCENTRALIZACIN
Con respecto a las formas y niveles de descentralizacin, en base a diversos
estudios polticos, sociales y jurdicos, se determin, la siguiente:

Desconcentracin.- Delegacin a Agencias Autnomas (agencias


pblicas o casi pblicas). La provisin de ciertos bienes o servicios se
traspasa a ese tipo de entidades.

Delegacin.- Es decir emitir la delegacin a organizaciones paralelas


(desburocratizacin). Funciones, regulacin y control, comnmente en
manos

del

sector

pblico

se

encargan

organizaciones

no

gubernamentales.

Descentralizacin.- Se

refiere

la

devolucin

traslado

de

competencias a niveles inferiores, descentralizacin del poder.

CURSO: CIENCIA POLTICA

14

TEMA: DESCENTRALIZACIN

Privatizacin.- Vendra a ser el traspaso de actividades pblicas


de produccin de bienes y servicios a sector privado.

Autogestin y Co-gestin.- Esta implica participacin de trabajadores


y/o usuarios, en los procesos de decisin en el mbito de una
firma, empresa o servicio pblico.

4. TIPOS DE DESCENTRALIZACIN
4.1. DESCENTRALIZACIN POR REGIN
Consiste en el establecimiento de una organizacin administrativa
destinada a manejar los intereses colectivos que correspondan a la
poblacin radicada en una determinada circunscripcin territorial. Esta
modalidad de la descentralizacin se adapta de una manera ms
efectiva a las aspiraciones democrticas, y adems, desde el punto de
vista de la administracin, significa la posibilidad de una gestin ms
eficaz de los servidores pblicos, y por lo mismo, una realizacin ms
adecuada de las atribuciones que al Estado corresponden. Los
organismos descentralizados por regin son aquellos que atienden y
satisfacen las necesidades pblicas de una regin, como es el caso de
los Gobiernos Regionales.
4.2. DESCENTRALIZACIN POR SERVICIO
El Estado tiene encomendada la satisfaccin de necesidades de orden
general, que requiere procedimientos tcnicos slo al alcance de
funcionarios que tengan una preparacin especial. La forma de
conseguir ese propsito es dar independencia al servicio y constituirle
un patrimonio que sirva de base a su economa. Los organismos
descentralizados por servicio son aquellos que prestan determinados
servicios pblicos (ESSALUD, Universidad Nacional Mayor de San
Marcos, Instituto Especializado Materno Perinatal, Hospital Edgardo
Rebagliati, etc.)
4.3. DESCENTRALIZACIN POR COLABORACIN
Constituye una modalidad particular del ejercicio de la funcin
administrativa con caracteres especficos que la separan notablemente

CURSO: CIENCIA POLTICA

15

TEMA: DESCENTRALIZACIN

de

los

otros

descentralizacin

dos

tipos

por

anteriores

colaboracin

de
se

descentralizacin.
origina

La

cuando el

Estado adquiere mayor influencia en la vida privada y cuando, como


consecuencia, se le presentan problemas para cuya resolucin se
requiere una preparacin tcnica por parte de funcionarios polticos y
los empleados administrativos de carrera. Para tal evento, se impone o
autoriza a organizaciones privadas su colaboracin, hacindolas
participar en el ejercicio de la funcin administrativa. De esta manera,
la descentralizacin por colaboracin es una de las formas del ejercicio
privado de las funciones pblicas.
En estos tres tipos de descentralizacin no hay caracteres idnticos y
uniformes, pues a diferencia de la centralizacin, aquel rgimen
constituye una tendencia de alcances muy variables. Sin embargo, y
reconociendo todos los matices que pueden revestir los organismos
descentralizados, la doctrina ha tratado de fijar algn carcter esencial
comn para todos ellos. As pues, el nico carcter que se puede
sealar como fundamental del rgimen de descentralizacin es el de
que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una
autonoma orgnica y no estn sujetos a los poderes jerrquicos
caractersticos del rgimen centralizado en el que las autoridades
superiores tienen determinadas facultades con relacin a las personas
y a los actos de los empleados inferiores.

5. DIMENSIN DE LA DESCENTRALIZACIN
Al ser compleja, la descentralizacin implica varias dimensiones que deben ser
atendidas, las mismas, que a continuacin explicamos:

La dimensin social.- Implica el fortalecimiento de diversas formas de


asociacin ciudadana para que la poblacin pueda ejercer plenamente
sus derechos democrticos.

La dimensin ambiental.- Implica tomar conciencia de los diversos


recursos naturales y actividades productivas de la regin, para que sus

CURSO: CIENCIA POLTICA

16

TEMA: DESCENTRALIZACIN

gobiernos regionales y locales hagan un uso adecuado de estos,


fomentando, as, el desarrollo sostenible del pas.

La dimensin educativa.- Las regiones deben elaborar y gestionar


polticas educativas que contribuyan con la formacin de su poblacin
para hacerla ms productiva y comprometida con su realidad.

A su vez, tambin tenemos que sealar, que en base a otros estudios


e investigaciones, y basndose en la realidad actual del pas, se ha tenido por
sealado una serie de dimensiones, las cuales dan una mejor perspectiva al
desarrollo de este fenmeno, ya que gracias a estas, se puede comprender y
plantear propuestas sobre la descentralizacin.
Es importante destacar que una de las lecciones de la experiencia
descentralista de otros pases es precisamente la necesidad de sincronizar las
distintas dimensiones del proceso de descentralizacin. As, el xito del
proceso de descentralizacin peruano requiere que las ocho dimensiones que
a continuacin detallamos se diseen e implementen de manera articulada,
como ocho partes de un mismo todo. Dichas dimensiones son:
FIGURA 1: Dimensiones del Proceso de Descentralizacin

CURSO: CIENCIA POLTICA

17

TEMA: DESCENTRALIZACIN

5.1. LA

CONFORMACIN

DE

REGIONES

ORGANIZACIN

TERRITORIAL
Esta dimensin seala el fraccionamiento del pas, pero desde una
mbito poltico y desde un mbito administrativo, para lo cual se prev
la conformacin de regiones y la organizacin territorial. Se trata en
primer lugar de superar las limitaciones de escala de los actuales
departamentos promoviendo su integracin en regiones, buscando as
la conformacin de bloques polticos y econmicos que hagan
contrapeso

la fuerza de

Lima. Adems

supone

repensar

la

vinculacin de las provincias y distritos con los espacios regionales y


de zanjar sus conflictivos lmites.
Se busca alcanzar una organizacin racional del territorio con espacios
jurisdiccionales con un tamao adecuado para favorecer una gestin
ms eficiente de los recursos y el uso de los mismos en la provisin de
servicios. Se apunta tambin a procurar la articulacin de centros
poblados, distritos y provincias con su respectiva capital.
En ese marco, la conformacin de regiones es una estrategia que
busca superar las limitaciones de escala de los actuales departamentos
y de articulacin de provincias y distritos. Especficamente, la
conformacin de regiones implica la creacin de espacios territoriales
ms grandes como una estrategia para promover el desarrollo regional
a travs de:

Hacer ms eficiente la gestin de recursos en el nivel regional. La


conformacin de una regin favorecer que (i) los recursos
humanos, econmicos, naturales y de infraestructura de ese espacio
geogrfico se gestionen con una mirada ms amplia y estratgica,
(ii) se pueda ahorrar en algunos gastos, por ejemplo administrativos,
y as liberar recursos para proyectos de inversin, y (iii) se pueda
enfrentar problemas de manera conjunta, como por ejemplo acceso
aagua potable y a energa de bajo costo.

Promover el desarrollo econmico en zonas alternas a Lima. Al


crearse una regin se estar creando un bloque econmico ms
grande que podr hacer contrapeso a la fuerza de Lima e impulsar

CURSO: CIENCIA POLTICA

18

TEMA: DESCENTRALIZACIN

la competitividad de las empresas y productores de la zona. Por


ejemplo:

(i)

los

productores

podrn

organizarse

ofrecer

sus productos de manera conjunta, lo cual les puede permitir acceso


a mercados mayores y a mejores precios, y (ii) se favorecer la
complementariedad entre los productos de las distintas zonas de la
regin (por ejemplo, entre costa y sierra), lo cual favorecer
el desarrollo econmico y permitir a los consumidores acceder a
una mayor variedad de productos. El desarrollo econmico tambin
se promover con los incentivos que prevn las normas para las
regiones que se conformen.

Generar un contrapeso poltico a la capital. Con espacios territoriales


ms grandes, con autoridades y partidos polticos que representan
a grupos ms extensos de poblacin, las regiones accedern a la
posibilidad de realizar mejores negociaciones e impulsar su propio
proceso de desarrollo.

El Per tiene 195 provincias y 1,833 distritos; de stos, el 80% de


distritos y el 92% de provincias no tienen lmites bien definidos, lo cual
implica por ejemplo que no quede claro a qu distrito o provincia
pertenece determinada zona urbana o centro poblado. As, si bien
la Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial estableci en el 2002
la prioridad del saneamiento de lmites, an hay muchas provincias y
distritos en que est pendiente precisar su demarcacin, lo cual es una
fuente permanente de conflicto.

FIGURA 2: Descentralizacin en el territorio

CURSO: CIENCIA POLTICA

19

TEMA: DESCENTRALIZACIN

5.2. LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA

Llamada tambin transferencia de responsabilidades, es un mecanismo


para que el Estado, trasladando poder y responsabilidades desde el
gobierno

nacional

los

gobiernos

descentralizados,

pueda

desempearse mejor y brindar mejores servicios. Para muchos es una


oportunidad

para

reformar

el

funcionamiento

del

Estado

transformndolo en una institucin al servicio de las personas.


Esta dimensin busca acercar la toma de decisiones a los niveles
descentralizados, transfiriendo a los gobiernos regionales y locales
responsabilidades del nivel central; se trata de re-dibujar el reparto de
competencias estatales entre el nivel nacional, el regional, el provincial
y el distrital.
Para avanzar en un proceso de transferencia de responsabilidades
ordenado y coherente, es importante contar con una racionalidad
tcnica

que

justifique

funcin, proyecto o programa del

que
nivel

nacional

trasladar
a

los

una
niveles

descentralizados es la frmula ms indicada para brindar mejores


servicios a la poblacin. Luego, para obtener resultados, es esencial
que el nivel de gobierno que reciba la responsabilidad sea capaz de
ejercerla correctamente, introduciendo ajustes para brindar mejores
CURSO: CIENCIA POLTICA

20

TEMA: DESCENTRALIZACIN

servicios que el nivel nacional as como informando a la ciudadana de


su gestin para impulsar una vigilancia que sea incentivo para
el cambio y la mejora. Por ello, la voluntad poltica y la capacidad
tcnica son elementos esenciales a nivel descentralizado.
En cuanto a la gradualidad del proceso, se postula que el desempeo
en la gestin de lo transferido debe ser tomado en cuenta para
transferencias futuras, de tal forma que el gobierno descentralizado que
haya

acreditado

contar

con

capacidades

as

como

haberse

desempeado bien en la ejecucin de lo transferido pueda continuar


recibiendo nuevas funciones y programas, en tanto que quien no haya
obtenido buen desempeo deba recibir acompaamiento tcnico para
hacerlo y esperar para nuevas transferencias.
En este caso los gobiernos descentralizados deben estar en capacidad
de identificar s cuentan con la capacidad para asumir nuevas
responsabilidades,

monitorear

su

propio

desempeo

contar

con informacin sobre el estado de los indicadores de gestin de las


responsabilidades transferidas.
En el caso de gobiernos locales, en el ao 2003 se inici el proceso de
transferencia de programas sociales a cargo de PRONAA, FONCODES
y PROVIAS RURAL. Cabe precisar que a nivel local no se ha iniciado
el proceso de transferencia de funciones, a pesar que en el Plan Anual
del 2004 se contemplaba.
En el caso de los gobiernos regionales, el ao 2003 se program la
transferencia de programas, proyectos y equipos, en tanto que a partir
del 2004 se program la transferencia de funciones. A continuacin
presentamos un cuadro donde podemos apreciar el estado de las
transferencias en cuanto a proyectos, programas y equipos.
En cuanto a la transferencia de funciones a los gobiernos regionales,
stas se programaron desde el 2004 y se consideran "funciones
desconcentradas", lo que significa que ya venan siendo ejecutadas por
las direcciones regionales. A continuacin presentamos el estado de la
transferencia de acuerdo a lo programado en los diferentes planes,
precisando que en la mayora de los casos la transferencia o
CURSO: CIENCIA POLTICA

21

TEMA: DESCENTRALIZACIN

formalizacin de funciones no ha implicado transferencia de recursos


econmicos a los gobiernos regionales.
FIGURA 3: Transferencia de responsabilidades y gestin Descentralizada

5.3. LA DESCENTRALIZACIN FISCAL


En la legislacin de 1886 el diputado Arturo Garca y otros presentaron
u proyecto de descentralizacin fiscal, el miso que se trataba de u n
proceso en donde se buscaba facilitar el establecimiento de
contribuciones y aplicarlas en provecho de la misma localidad en que
se recaudan, de clasificar las rentas, los pagos y entregar su manejo a
una junta especial que regularizara la administracin.
Esta dimensin aborda el incremento de la autonoma financiera de los
gobiernos descentralizados para cumplir con sus responsabilidades,
asignndoles lo recaudado por determinados tributos en su zona, y la
definicin de un sistema de transferencias intergubernamentales para

CURSO: CIENCIA POLTICA

22

TEMA: DESCENTRALIZACIN

complementar lo que recauden, en especial en zonas pobres y de


escaso desarrollo.

5.4. LA DESCENTRALIZACIN ECONMICA


Esta dimensin est orientada a favorecer el desarrollo econmico en
los diferentes departamentos del pas, lo cual requiere que el Estado y
en

especial

los

gobiernos

regionales-

establezca

condiciones

favorables para la iniciativa privada y que los empresarios apuesten


con sus recursos, ingenio y audacia en dar valor a las potencialidades
de los distintos departamentos.
De acuerdo al Proyecto de Reduccin y Alivio a la Pobreza - PRA, "La
ausencia de un mayor desarrollo econmico en ciertas zonas del
interior del pas es producto de un dbil o inexistente desarrollo de los
mercados. Sin mercados en donde colocar sus productos a precios
competitivos,

donde

abastecerse

de

asistencia

tcnica

tomar crdito a tasas competitivas, los agentes econmicos de una


zona o departamento estn condenados a ser relativamente ms
pobres que sus vecinos de zonas con mayor competencia y desarrollo
de los mercados. Mercados significan oportunidades, y la ausencia de
los mismos significa aislamiento, un portafolio muy restringido de
actividades

econmicas

por

lo

tanto pobreza.

Fomentar

la

descentralizacin econmica en el Per es entre otras cosas favorecer


el crecimiento de los mercados en el interior del pas".
Slo si se generan oportunidades de ingresos y empleo en los
departamentos y provincias del pas se podr hacer frente a la fuerza
centrpeta de Lima y por tanto lograr una verdadera descentralizacin,
que aporte mejoras en la calidad de vida de las personas.
Existe un marco normativo que faculta a los gobiernos regionales y
locales a promover el desarrollo econmico en sus jurisdicciones; sin
embargo son pocas las iniciativas en este sentido. Ello, entre otras
razones, debido a la falta de claridad y conocimiento sobre qu
acciones concretas ejecutar, y a las debilidades en cuanto a liderazgo y
capacidades en los gobiernos descentralizados para incentivar el
CURSO: CIENCIA POLTICA

23

TEMA: DESCENTRALIZACIN

crecimiento de las actividades econmicas y generar alianzas con el


sector privado. As, persiste en algunos gobiernos descentralizados la
tendencia a realizar actividades que corresponden al sector privado,
por no tener en claro su rol en promover la descentralizacin
econmica.
FIGURA 4: Funciones Bsicas que debe Cumplir los GR, GL

Una experiencia interesante que los gobiernos regionales y locales


podran mirar en temas de promocin del desarrollo econmico es la
creacin de Centros de Servicios Econmicos del Proyecto de
Reduccin y Alivio a la Pobreza PRA, los que se estn
responsabilizando de brindar informacin, asistencia tcnica y apoyo a
la organizacin de oferta en corredores econmicos con el fin de
desarrollar mercados y atraer inversin privada, teniendo como punto
de partida la existencia de demanda efectiva para los productos a
promover.

5.5. LA DEMOCRATIZACIN DE LAS DECISIONES PBLICAS


Esta dimensin promueve la reforma descentralista, al contemplar no
slo acercar de la toma de decisiones a los gobiernos regionales y
locales, sino de acercarla a los ciudadanos y las ciudadanas, buscando
su participacin en la planificacin de su desarrollo -plan de desarrollo
CURSO: CIENCIA POLTICA

24

TEMA: DESCENTRALIZACIN

concertado y presupuesto participativo-, y en la vigilancia de sus


autoridades, mediante prcticas de transparencia y mecanismos de
rendicin de cuentas.
Para que los gobiernos regionales y locales y la sociedad civil puedan
tener xito en cumplir las nuevas responsabilidades que este proceso
les

plantea,

dos

dimensiones

adicionales

son

necesarias:

la

adecuacin de sistemas administrativos y el fortalecimiento y desarrollo


institucional.

Para

lograr

este

acercamiento,

el

proceso

de

descentralizacin incorpora diferentes mecanismos de democratizacin


y de participacin directa de la ciudadana entre los que encontramos
el planeamiento concertado (Planes de Desarrollo Concertado y
Presupuesto Participativo) y la rendicin de cuentas. Asimismo, ello se
complementa con el marco normativo y los mecanismos de
transparencia referidos al acceso a la informacin, que regulan el
derecho constitucional de toda persona a solicitar informacin y la
obligacin del Estado de garantizar a los interesados la informacin
que requieran. Este marco parte del principio bsico de todo sistema
democrtico de que los recursos que maneja el Estado provienen y
son propiedad de todos los ciudadanos y las ciudadanas y, por tanto,
stos tienen derecho a saber cmo se estn utilizando y qu resultados
se obtienen. Adems, la transparencia de la informacin y de la gestin
pblica previene actos de corrupcin y dota a la vigilancia ciudadana de
instrumentos bsicos para su funcionamiento.
Desde un punto de vista ms amplio, acercar el poder a la ciudadana
debe ser parte de un proceso de fortalecimiento del sistema
democrtico, es decir de los mecanismos de representacin, donde los
partidos polticos son los actores por excelencia, y en que los
mecanismos de participacin directa complementan la accin de las
autoridades polticas electas y el sistema de partidos polticos. Al
respecto, uno de los espacios de representacin por excelencia son los
consejos regionales y los concejos municipales, cuyo adecuado
funcionamiento es fundamental para la gobernabilidad a nivel regional y
local.
CURSO: CIENCIA POLTICA

25

TEMA: DESCENTRALIZACIN

CURSO: CIENCIA POLTICA

26

TEMA: DESCENTRALIZACIN

FIGURA 5: Democratizacin de las decisiones publicas

A partir del ao 2004, todos los gobiernos regionales y locales tienen la


obligacin de contar con un Plan de Desarrollo Concertado, elaborado
con la participacin de la poblacin. En el caso del nivel regional, todos
cuentan con planes de desarrollo, en tanto que sobre el nivel local no
se cuenta con informacin detallada pero se puede afirmar que un gran
nmero de municipalidades provinciales cuenta con este instrumento.

CURSO: CIENCIA POLTICA

27

TEMA: DESCENTRALIZACIN

Asimismo, a partir de 2004 los gobiernos descentralizados tienen la


obligacin de elaborar sus presupuestos a travs de los procesos
participativos, denominados "Presupuesto Participativo", con los
principales representantes de la localidad.
En el caso de gobiernos locales no se cuenta con informacin precisa
de cuntos Consejos de Coordinacin ni sobre su funcionamiento, pero
se considera que a nivel provincial la mayora de ellos cuenta con estas
instancias de participacin, lo que no supone que tengan un
funcionamiento activo. En cuanto a la rendicin de cuentas, an sta es
una prctica muy reducida a nivel de gobiernos locales.
Un aspecto que consideramos importante destacar es que para la
ciudadana la corrupcin es uno de los principales problemas del pas,
despus del desempleo y de la pobreza. Al respecto, los gobiernos
regionales y locales ocupan el sexto y quinto lugar respectivamente en
la percepcin ciudadana sobre instituciones pblicas con problemas de
corrupcin, de acuerdo al siguiente detalle:
FIGURA 6: Percepcin de Corrupcin en Instituciones

5.6. LA ADECUACIN DE SISTEMAS ADMINISTRATIVOS


Con respecto a la adecuacin de sistemas administrativos al proceso
de descentralizacin se refiere a ajustar sistemas como el de
presupuesto, abastecimiento, inversin pblica y tesorera, que son de
CURSO: CIENCIA POLTICA

28

TEMA: DESCENTRALIZACIN

aplicacin nacional, para que respondan a la realidad heterognea


del universo de gobiernos regionales y municipalidades del pas y a las
necesidades de una gestin pblica descentralizada. Es decir, se trata
que estos sistemas se conviertan en verdaderas herramientas de
gestin de los distintos tipos de gobiernos descentralizados y as
favorecer que la descentralizacin incida en la mejora de la calidad de
los servicios que recibe la poblacin.
Una fuente de financiamiento de los gobiernos descentralizados es el
endeudamiento, para lo cual la normatividad exige que stos cuenten
con finanzas saneadas y cumplan con determinadas reglas fiscales.
Sin embargo, actualmente la mayor parte de municipalidades no
cumple con las reglas mencionadas y algunas tienen elevados niveles
de endeudamiento. As, las municipalidades estaran endeudadas en
promedio por un monto equivalente a 25-30% sus ingresos propios.

5.7. EL FORTALECIMIENTO Y DESARROLLO INSTITUCIONAL


Esta dimensin se refiere a la importancia de desarrollar actividades
de capacitacin y asistencia tcnica para que los gobiernos regionales
y locales y tambin los representantes de la sociedad civil cuenten con
las capacidades necesarias para cumplir adecuadamente las nuevas
tareas que gradualmente vienen asumiendo en el marco de este
proceso.
Actualmente

gran

parte

de

los

ingresos

de

los

gobiernos

descentralizados provienen de transferencias del Gobierno Nacional


por concepto de FONCOMUN, FONCOR, canon, regalas mineras,
renta de aduanas y recursos ordinarios (95% de los recursos de los
gobiernos regionales y 53% de los locales). Por el lado de los gastos,
una gran proporcin de los recursos presupuestales de los gobiernos
descentralizados son destinados a gastos corrientes (71% en
gobiernos regionales y 54% en gobiernos locales).

CURSO: CIENCIA POLTICA

29

TEMA: DESCENTRALIZACIN

5.8. LA INFORMACIN Y LA CONCERTACIN


Esta dimensin implica que los actores de los distintos niveles de
gobierno reciban informacin constante sobre los avances y nuevos
pasos del proceso y que la concertacin sea una prctica permanente
para la definicin de las normas que lo orientan. De esta manera, se
podr mantener el compromiso e inters de los actores en el proceso y
la legitimidad de los ajustes y precisiones que, para su adecuada
implementacin, se den desde el nivel nacional.
Con respecto a la informacin y la concertacin tenemos que hacer
referencia al SNIP.
El SNIP es un sistema que principalmente busca que la inversin
pblica se oriente a proyectos de calidad, que efectivamente
solucionen problemas, al ms bajo costo y con capacidad de generar
los resultados esperados. Sin embargo, muchas autoridades han
cuestionado el sistema por considerar que dificulta realizar inversin
pblica en los gobiernos regionales y locales y que limita la libertad de
la autoridad para decidir qu proyectos financiar. Actualmente estn
sujetos al Sistema los 25 gobiernos regionales y 328 gobiernos locales
(14% de municipalidades distritales y el 50% de las municipalidades
provinciales). Especialistas en el tema consideran que el SNIP es un
sistema bueno que requiere ser perfeccionado y que parte de las
dificultades para su aplicacin se origina en poca capacidad regional y
local para elaborar buenos proyectos.

6. VENTAJAS

DESVENTAJAS

DE

LA

DESCENTRALIZACIN
6.1. VENTAJAS
Se considera la descentralizacin como una forma de aumentar la
participacin democrtica de la poblacin en la solucin de sus
problemas mas cercanos y mecanismo til para racionalizar la gestin
pblica.

CURSO: CIENCIA POLTICA

30

TEMA: DESCENTRALIZACIN

Entre los beneficios est la mayor congruencia entre las demandas por
servicios regionalmente y hasta localmente diferenciados y la oferta
realizada a travs del gasto pblico. Al decidir sobre alternativas de
gastos mas cerca de los beneficiarios y en correspondencia con las
necesidades de la poblacin, se estima que los servicios pblicos son
usados con mayor eficiencia.
Sin embargo para que este vnculo directo entre demanda y oferta
pblica se de en la prctica deben existir dos condiciones bsicas:
Comunicacin directa entre poblacin y autoridades para que las
sugerencias puedan traducirse en decisiones sobre el gasto, de ah la
importancia de la eleccin popular de autoridades regionales y
municipales y de los mecanismos de participacin y control ciudadano.
Fuentes de financiamiento y la autonoma de decisin sobre el uso de
los recursos; de ah la importancia de delimitar claramente las
competencias funcionales y fiscales de los distintos niveles territoriales.
La descentralizacin apunta a mejorar la gobernabilidad y el desarrollo
local, el alivio y reduccin de la pobreza.
6.2. DESVENTAJAS
Ms que desventajas nos referiremos a obstculos y riesgos implcitos
en la descentralizacin. En primer lugar la descentralizacin es un
concepto usado con poca precisin en el debate poltico, sin mayor
reflexin sobre sus implicancias polticas y tcnicas para el conjunto de
la funcin pblica, por lo que se carece de un consenso poltico.
El peligro del ejercicio privado del poder municipal con procedimientos
clientelares entre autoridades locales y poblacin y entre niveles de
gobierno caracterizados como formas patrimoniales de ejercicio del
poder que acaba por debilitar los aspectos democratizantes de la
descentralizacin.

CURSO: CIENCIA POLTICA

31

TEMA: DESCENTRALIZACIN

Las garantas de democracia del gobierno local no se encuentran


inscritas en la Constitucin, de tal forma que la relacin entre
democracia y descentralizacin de la gestin municipal radica en la
suerte de los resultados electorales.
No se observa en general la elaboracin de propuestas especficas de
gestin municipal por parte de los partidos polticos.
La precariedad de las respuestas que en buena medida dan los
municipios respecto a las posibilidades que ofrecen sus competencias
y funciones, especialmente en lo referido a la satisfaccin de las
demandas de los sectores de ms bajos ingresos.
En base a este punto del trabajo monogrfico: ventajas y desventajas
de la descentralizacin se ha aprendido muchas cosas, las cuales, de
manera adecuada el grupo las estima sealarlas:

Que la descentralizacin ha estado marcada en gran medida por la


contradiccin entre lo local autnomo y el Estado Nacional y la falta
de reglamentacin en muchos casos de regmenes de autonoma

por razones polticas y el centralismo aun prevaleciente.


Que la presin social sobre las instituciones parece expresar el

descubrimiento de la dimensin territorial de la poltica.


Que la historia muestra que la casi totalidad de los proyectos
descentralizadores que se emprendieron, algunos desde 1930
concluyeron en fracasos y a veces en incremento de la presencia y

peso del centralismo.


Que en los aos sesenta el pensamiento econmico y poltico
latinoamericano busc en la planificacin una formula para conseguir
el desarrollo econmico con el Estado como motor a travs de su
intervencin directa y del desarrollo regional. Se acentuaron las
corrientes

centralistas

con

planteamientos

racionalizadores

homogenizadores y la necesidad de emprender grandes inversiones


de carcter nacional, lo que llev a la creacin de entidades
especializadas de cobertura nacional.

CURSO: CIENCIA POLTICA

32

TEMA: DESCENTRALIZACIN

Que a partir de los aos ochenta en toda Amrica Latina irrumpen


procesos de descentralizacin territorial. A la par veinte aos de
aplicacin de polticas de ajuste estructural y apertura de las
economas han logrado avances en los equilibrios e indicadores
macroeconmicos, pero tambin aumentaron la concentracin de la
riqueza, los niveles histricos de pobreza de muchos pases, el

desempleo y la exclusin social.


Que en el presente mas
descentralizacin

se

que

desarrollan

un
en

proceso
general

integral

de

prcticas

de

desconcentracin descentralizacin.
Que es evidente la carencia de consenso poltico.
Que la viabilidad poltica es un punto medular

descentralizacin.
Que se requiere de un sistema funcional institucional de relaciones

en

la

intergubernamentales que puedan asegurar la eficiencia en la

asignacin y produccin en la prestacin de servicios.


Que la descentralizacin es polticamente viable si se enfoca

incrementalmente.
Que es necesario caracterizar las municipalidades y descentralizar
gradualmente segn el caso, aplicando un sistema de clasificacin y
estndares de calidad y cobertura por servicios. La necesidad de
cambio del paradigma tradicional de la descentralizacin de
activacin de la oferta a un nuevo paradigma de articulacin de la
demanda.

CURSO: CIENCIA POLTICA

33

TEMA: DESCENTRALIZACIN

7. DESAFOS DE LA DESCENTRALIZACIN
El primer desafo de la descentralizacin consiste en contribuir a mejorar las
condiciones de vida de la poblacin: revertir el desarrollo socioeconmico
desigual, disminuir la pobreza y pobreza extrema, mejorando la provisin de los

CURSO: CIENCIA POLTICA

34

TEMA: DESCENTRALIZACIN

servicios bsicos, como son: la salud, la educacin y alimentacin, y asegurar


el ejercicio pleno de los derechos y obligaciones de los ciudadanos de
sociedades democrticas.
Asimismo, la integracin y conformacin de regiones presenta los siguientes
desafos:

Proveer de manera eficiente los servicios a la comunidad.- Una de las


oportunidades de acercar a los gobernantes a la poblacin, es que la
provisin de los servicios pblicos incorpore las preferencias de los
ciudadanos de una determinada circunscripcin. De esta manera, se
promueve la eficiencia y eficacia en la provisin de dichos servicios. El
desafo consiste en que los recursos que recibirn las regiones sean
utilizados precisamente en promover proyectos y servicios que hayan
considerado las preferencias de los miembros de estos nuevos espacios
geogrficos (en los presupuestos participativos).

Promover la inversin privada nacional o extranjera.- Para lograr el


desarrollo regional a partir de la conformacin de regiones, las mismas
tendrn que tomar acciones, reconociendo sus entornos competitivos y
globalizados, dirigidas a promover la inversin privada nacional o
extranjera. Con lo cual se propicie un entorno atractivo y estable que
contribuya al crecimiento regional sostenido y generador de empleo
permanente, brindando as mayores oportunidades a los ciudadanos. En
este sentido la inversin pblica regional debe motivar a la privada,
generando las condiciones favorables para la inversin, promoviendo
asociaciones pblico-privados para la ejecucin de proyectos de gran
envergadura, entre otras acciones.

Articulacin de las polticas pblicas.- La armonizacin de las polticas


econmicas macro, sectoriales y sociales constituyen la condicin
necesaria para que la descentralizacin impulse el desarrollo humano
(Gonzles 2003). Para impulsar esta armonizacin es primordial que los
tres niveles de gobierno (nacional, regional y local) coordinen entre s,
de acuerdo con las competencias de cada uno de ellos, apuntando hacia
el logro de objetivos, como la generacin del empleo, mejora del
bienestar de la poblacin, mayor calidad en la provisin de los servicios

CURSO: CIENCIA POLTICA

35

TEMA: DESCENTRALIZACIN

de salud y educacin, entre otros. Los elementos clave por consolidar,


en este sentido, son el proceso de planeamiento y presupuesto
participativo.

Fortalecimiento de las capacidades institucionales.- Uno de los


problemas que dificulta la implementacin de la descentralizacin, de
manera exitosa, lo constituye las capacidades institucionales de los
gobiernos subnacionales. El desafo consiste en fortalecer dichas
capacidades en las regiones, de modo tal que, la transferencia de
competencias y recursos del gobierno nacional a las regiones
conformadas permita mantener o mejorar la calidad en la provisin de
los bienes y/o servicios transferidos.

Expandir las bases tributarias regionales.- Las futuras regiones que se


conformen tendrn la potestad de recibir los incentivos fiscales
sealados, lo cual genera el desafo de poder implementar en cada
regin acciones que tiendan a incrementar sus respectivas bases
tributarias y as la recaudacin. Entre las acciones que podran realizar
las regiones estaran la reduccin de la evasin y elusin tributaria. Con
lo cual, por este esfuerzo fiscal obtendran mayores recursos propios
para llevar a cabo obras de inversin que fomenten el desarrollo
econmico de la Regin.

Liderazgo para conducir procesos de desarrollo regional.- Construir la


mas slida unidad en torno a los ejes de desarrollo y proyectos
estratgicos como base para forjar gobiernos regionales no solo
descentralistas y democrticos, sino capaces de liderar los procesos de
desarrollo regional sobre bases firmes, articulando enfoques, intereses y
propuestas de actores pblicos y privados vinculados por una
renovada identidad regional y fomentando la diversidad de espacios y
procesos de desarrollo local.

8. DESCENTRALIZACIN Y POBREZA
Existen mltiples definiciones de descentralizacin (Willis, Garman y Haggard
1999). Se habla de descentralizacin poltica cuando se transfieren
"competencias decisorias de una persona poltico-territorial a otra u otras
CURSO: CIENCIA POLTICA

36

TEMA: DESCENTRALIZACIN

personas jurdicas del ente pblico territorial transfiriente" (Brewer-Carias 1991:


48), o cuando se establecen gobiernos subnacionales electos con autonoma y
capacidad de tomar decisiones vinculantes en por lo menos algunas reas de
poltica (Smith 1985). Por otro lado, se define la descentralizacin
administrativa como la transferencia de responsabilidades de gasto pblico y
recaudacin de impuestos del gobierno central a los gobiernos subnacionales.
Ambos tipos de descentralizacin, poltica y administrativa, pueden ocurrir
juntos o por separado. Sin embargo, Eaton afirma que si no se descentralizan
los ingresos no se puede tomar ventaja de las ganancias que se pueden
derivar de la descentralizacin en cuanto a eficiencia, dinamismo local
y democracia.
Willis, Garman y Haggard; hablan de descentralizacin funcional para referirse
a la transferencia de responsabilidades polticas y de poderes de gasto y
recaudacin de impuestos. Es decir, la descentralizacin funcional no es otra
cosa que la combinacin de la descentralizacin poltica y la descentralizacin
administrativa.
En los Estados Unidos es frecuente el uso del trmino "devolution", en lugar de
descentralizacin. Con este trmino describen la devolucin, a los estados y
gobiernos locales, del poder poltico y la responsabilidad que ha acumulado el
gobierno federal desde la dcada de los aos 30 (Adkisson y Peach).
La descentralizacin del gobierno ha sido presentada como un medio para
combatir

la

pobreza

una

forma

de

reducir

las

ineficiencias

del centralismo en Amrica Latina. Tambin se ha defendido como una manera


de lograr mayor transparencia y rendicin de cuentas por parte del gobierno,
as como mayor participacin ciudadana (Willis, Garman y Haggard, Doner y
Hershberg 1999, Mascareo, Eaton).
El

proceso

de

descentralizacin

es

una

tendencia

que

aparece

en Latinoamrica durante la dcada de los ochenta. Entre las principales


causas de la descentralizacin se sealan tres: la crisis de legitimidad en los
gobiernos democrticos, que haca necesaria la creacin de nuevas
instituciones; la crisis fiscal de los gobiernos centrales, que haca atractivo el
traspaso de funciones a los gobiernos subnacionales; y la presin por parte de
organismos internacionales (Doner y Hershberg, Mascareo Grindele).
CURSO: CIENCIA POLTICA

37

TEMA: DESCENTRALIZACIN

Es la descentralizacin una estrategia adecuada para combatir la pobreza? La


respuesta a esta pregunta no es unnime. Hay autores que consideran que s.
Por ejemplo, Kuschick (1995) presenta la descentralizacin como una
alternativa viable para enfrentar la pobreza en Amrica Latina, ya que la misma
permite mayor eficiencia en la ejecucin de los programas. Varios autores
plantean que el municipio es el espacio natural para llevar a cabo programas
de enfrentamiento a la pobreza (Pineda P. y lvarez H. 1996, FONVIS 1996).
Pineda y lvarez, analizando la experiencia de Mxico con el Fondo
de Desarrollo Social Municipal, encuentran que los programas de inversin
estn mejor integrados, la poblacin se identifica con las obras y hay mayor
transparencia y eficiencia en el uso de los fondos. Sin embargo, Pineda y
lvarez

(1996)

tambin

sealan

que

las

insuficiencias tcnicas y

administrativas de los municipios se pueden convertir en un importante


obstculo, por lo que se hace necesario preparar debidamente a los
funcionarios municipales.
Otro punto importante a destacar es que si se transfieren responsabilidades y
no se transfieren los recursos necesarios para atenderlas, la descentralizacin
puede crear un desequilibrio entre responsabilidades y recursos. Una manera
de solventar dicho desequilibrio es mediante la creacin de impuestos
subnacionales. Sin embargo, en regiones pobres donde esta respuesta no sea
posible se puede producir un deterioro en los servicios (Willis, Garman y
Haggard 1999), aumentando los niveles de pobreza.
Angell, Lowden y Thorp, quienes aducen que la descentralizacin produce
mejores resultados cuando est coordinada con el gobierno central. En el caso
de la educacin, afirman estos autores, debe existir un ministerio central que
imponga

regule

estndares

nacionales

de currculo, evaluacin de

logros

mnimos

en

trminos
escolares

y seleccin y entrenamiento de docentes.


De acuerdo con Chapman, los beneficios de la descentralizacin en la
educacin no estn demostrados claramente. Los defensores de la
descentralizacin alegan que sta acerca el proceso de toma de decisiones a
la comunidad y la escuela, lo que hace que las decisiones respondan ms a las
condiciones y necesidades locales, adems de que fomenta la participacin de
CURSO: CIENCIA POLTICA

38

TEMA: DESCENTRALIZACIN

la comunidad. Los opositores afirman que la descentralizacin simplemente


traslada los problemas a niveles de decisin poco preparados para resolverlos.
Chapman afirma que el resultado final depender en gran parte del liderazgo a
niveles del distrito, comunidad y escuela, as como de la preparacin y soporte
que reciban los funcionarios que trabajan en estos niveles. Si

la

descentralizacin tiene algn valor, ste no es aprovechado cuando los


directores no estn preparados para convertirlo en acciones concretas en la
escuela. Adems,

las

autoridades

centrales

deben

asegurar

que

la

descentralizacin no fomente desigualdades entre regiones o comunidades con


diferentes niveles de ingreso.
En el grupo de los autores que no creen o albergan dudas sobre los beneficios
de la descentralizacin est Furtado, quien afirma que la descentralizacin no
siempre beneficia a los sectores pobres, especialmente en el caso del sector
salud. Lo sealado por Furtado concuerda con Burky, Perry y Dillinger, quienes
presentan evidencias sugiriendo que la descentralizacin ha deteriorado la
provisin de servicios de salud en Latinoamrica. Por otro lado, Johnson afirma
que hay poca evidencia de que la descentralizacin sea necesaria para reducir
la pobreza y alguna de que es contraproducente. En los casos en que la
descentralizacin ha ayudado a reducir la pobreza se han dado tres
condiciones: un balance apropiado entre autonoma y rendicin de cuentas,
apoyo a los actores externos y compromiso con la profundizacin de la
democracia.
En EEUU ha habido una tendencia hacia la recentralizacin de los servicios
de seguridad social en algunos estados (Adkisson y Peach 2000). Estos
autores

sealan

que

hay

bastante

evidencia

que

seala

la estructura administrativa como un elemento importante en los costos de los


servicios y la equidad. En los sistemas centralizados la seguridad social tiende
a ser ms equitativa, mientras que los costos tienden a ser ms altos en los
sistemas descentralizados.
De lo anterior se desprenden algunas conclusiones.

La descentralizacin no siempre tiene efectos positivos sobre el nivel de


pobreza.

CURSO: CIENCIA POLTICA

39

TEMA: DESCENTRALIZACIN

Para aprovechar los efectos positivos, cuando los hay, es necesaria la


preparacin de los funcionarios de los gobiernos subregionales y
locales.

El trabajo coordinado del gobierno central y los gobiernos estatales y


locales es fundamental.

Algunos sectores, o parte de ellos, no deben ser descentralizados.


Quinto, la descentralizacin de los recursos es necesaria para poder
aprovechar plenamente los efectos positivos de la descentralizacin.

Finalmente, existen razones para afirmar que el proceso de descentralizacin


puede proporcionar un ambiente adecuado para programas de alivio a la
pobreza como el microcrdito. Por un lado, la participacin del gobierno local
permite un mejor control y seguimiento del programa. Por el otro, el
microcrdito usualmente promueve el empoderamiento de la gente para que
participe de manera pro activa presentando soluciones y exigiendo sus
derechos.
El mejoramiento de la gestin pblica, la rendicin de cuentas por parte de los
gobiernos y la organizacin de las comunidades pobres son necesarios para
reducir la pobreza. El proceso de descentralizacin puede convertirse en un
instrumento que ayude a lograr esos objetivos.

9. DESCENTRALIZACIN Y PARTICIPACIN
La participacin vecinal en el quehacer social, no se da solamente por
implantar un sistema de descentralizacin a partir de una decisin poltica
tcnica -administrativa. No solo responde participar, a generar instrumentos
para posibilitarla.
El hecho de participar incluye una cantidad de factores sociales, econmicos,
polticos, culturales, que inciden directamente en la mayor o menor, en la mejor
o peor participacin vecinal.
Lo importante de la descentralizacin poltica es el hecho de facilitar y acercar
el estado a lo local- es el generar canales y vas donde esa participacin se
pueda desarrollar y desenvolver con fluidez. La descentralizacin poltica, en el
mejor de los casos habilita la demanda y organiza la respuesta de aquellos que
estn participando.
CURSO: CIENCIA POLTICA

40

TEMA: DESCENTRALIZACIN

La descentralizacin entendida como la transferencia del poder y la delegacin


del mismo en la toma de las decisiones que hacen a las prctica de gobierno,
es si insustituible como herramienta de democratizacin del estado y de la
profundizacin de la democracia.
La descentralizacin, no puede ser un mero marco institucional, para hacer
ms eficiente la gestin de gobierno, aunque tambin debe cumplir ese rol.
La descentralizacin debe proyectarse como un instrumento para incorporar a
la ciudadana en los procesos de toma de decisiones. La profundizacin
democrtica debe ser el resultado del aumento de las reas polticas, en las
cuales los ciudadanos tengan la posibilidad de elegir a sus representantes y al
mismo tiempo incorporarse en los procesos de toma de decisin.
La desconcentracin administrativa de personal y maquinaria para la ejecucin
de labores inherentes a la funcin municipal solo mejora la cantidad y calidad
de servicios a la poblacin lgicamente en un territorio ms acotado, si la
eficacia y eficiencia de los mismos atiende las demandas vecinales en menor
tiempo y con el menor costo.
En caso contrario la desconcentracin solamente reproduce los "vicios" de una
gestin desde lo central. La desconcentracin de los servicios corre el riesgo si
no se lleva adelante con simpleza y prontitud de transformarse en una valla
ms

que

deben

sortear

los

vecinos

para

conseguir

servicios.

La

desconcentracin de servicios va de la mano con la desconcentracin poltica y


el camino de una es el camino de lo otro.

10. Descentralizacin y beneficio


Segn la escasa informacin existente el impacto sobre el PBI departamental
no es claro, pues parece que aquellos departamentos que han tenido un
crecimiento ligeramente mayor que otros, se ha debido mas bien a la inversin
privada que a un gasto pblico ms eficientemente administrado. Los impactos
sobre el empleo tampoco son significativos, nuevamente con la escasa
informacin existente. Los pocos indicios que se tiene, apuntan a que la
desconcentracin econmica sera la causante de estos resultados, antes que
la descentralizacin estatal. La inversin descentralizada en varios sectores y
regiones fuera de Lima estara impulsando el crecimiento de algunas regiones.
CURSO: CIENCIA POLTICA

41

TEMA: DESCENTRALIZACIN

La pregunta que se plantea es: esto se debe a la descentralizacin? o pese a


ella, el crecimiento regional tiene una dinmica ms bien autnomaLa idea
implcita, en las diferentes normas que rigen la descentralizacin, es que los
gobiernos regionales y municipales deberan ser los impulsores o ejecutores de
las poltica pblicas para favorecer el desarrollo territorial. Ellos deberan
convertirse en los agentes de cambio y en los lderes del desarrollo
desconcentrado, atrayendo a la inversin fornea y enraizando la inversin
regional y local, deberan concertar planes de desarrollo, hacerse cargo de la
provisin de los servicios pblicos bsicos como la educacin, la salud y la
infraestructura bsica, en reemplazo de un gobierno central muy lejano y muy
indolente. Se esperara, entonces, que una nueva estructura del Estado
peruano debera mejorar la gestacin y administracin de las polticas
econmicas para generar desarrollo desconcentrado. Se ha avanzado en la
transferencia de varias funciones del gobierno central a los gobiernos
regionales y locales, pero no se ha avanzado en aquellos aspectos que
mejoraran la capacidad de gestin, la capacidad tcnica por ejemplo para
formular proyectos de inversin o de desarrollo o la capacidad de coordinar con
otros gobiernos y con diferentes niveles de gobierno. Es evidente que falta la
descentralizacin administrativa con miras a la acreditacin de los gobiernos
regionales y municipales, prevista en la ley. Este es un gran problema a
resolver y que debe comenzar necesariamente en la definicin de las funciones
del gobierno central, que hasta ahora no ha sido aprobada por ley.
La cruda realidad peruana nos muestra que hay problemas que retrasan o
impiden que la descentralizacin y la reforma del Estado avance, tal como dice
el espritu de las leyes. Por un lado, los recursos financieros con los que
cuentan los gobiernos subnacionales son insuficientes para lograr los objetivos
planteados por la descentralizacin, entre otras razones porque el propio
Estado es chico en trminos fiscales. Sin embargo, por otro lado los distintos
niveles de gobierno, incluyendo el central, no tienen capacidad de gasto,
principalmente porque, la administracin y la burocracia en cualquier nivel de
gobierno est en estado crtico, no tienen personal calificado ni capacitado para
ejecutar sus funciones, el que tienen est mal pagado (peor an con la
peregrina idea de reducir sueldos de los funcionarios del Estado y de los
CURSO: CIENCIA POLTICA

42

TEMA: DESCENTRALIZACIN

alcaldes) y no tienen la infraestructura adecuada. Qu paradoja la del Per, ni


con pocos recursos fiscales el Estado es capaz de asignar la totalidad del gasto
pblico! Estamos obviamente, frente a un Estado dbil. Obviamente, nos
preguntamos si puede tener xito la descentralizacin de un Estado dbil. Sin
embargo, no slo hay debilidades, tambin hay oportunidades y de las raras.
En pocas ocasiones se han dado circunstancias tan favorables para que la
descentralizacin estatal, esta especie de utopa que ha acompaado los casi
doscientos aos que tenemos de Repblica, pueda tener xito duradero.
Entendiendo por xito, la implantacin y funcionamiento fluido del Estado
peruano con tres niveles de gobierno, capaces de disear y llevar a cabo las
polticas macroeconmicas, sectoriales y sociales, que en su conjunto generen
mejores condiciones para el desarrollo humano de todos los peruanos.Desde
hace algunos aos, el Per ha entrado en un nuevo ciclo de largo plazo, cuya
fase ascendente parece que durar por lo menos uno ocho a diez aos ms.
Es decir, tenemos un horizonte econmico con presagios de estabilidad y
crecimiento. Por otro lado, las turbulencias polticas de antao parecen haber
pasado a manifestarse en los terrenos de los mecanismos democrticos, como
elecciones, mesas de dilogo, protestas callejeras o en las rutas. Es decir, la
democracia parece estar consolidndose progresivamente, la prueba es que
por primera vez en la historia del Per, ha habido renovacin simultnea de los
tres niveles de gobierno en sendas elecciones. El crecimiento agregado y las
libertades democrticas parecen generar un horizonte de posibilidades de largo
plazo, en un pas genticamente corto placista. Dentro de un panorama as,
cualquier reforma que se emprenda tiene mayores posibilidades de tener xito,
pues sern hechas a travs de los mecanismos institucionales democrticos,
es decir habr inclusin, adems de contar con los recursos econmicos y
fiscales, que son los que permiten la inversin, el mayor gasto, el incremento
de los ingresos y el empleo. Por si fuera poco, la descentralizacin es una
reforma de moda apoyada por organismos multilaterales, pases, acadmicos,
por liberales, conservadores y socialistas, es decir hay una corriente de opinin
que le es favorable. Poltica, economa e ideologa coinciden, como nunca
antes.

CURSO: CIENCIA POLTICA

43

TEMA: DESCENTRALIZACIN

En esta coyuntura favorable, lo ms importante es la posibilidad de tener un


crecimiento econmico sostenido que debe ser aprovechado para revertir el
modelo de crecimiento territorial concentrado en Lima y en la costa y, sobre
todo, divergente entre Lima y el resto del pas. La descentralizacin puede ser
la clave si es que el gobierno actual define una poltica de Estado, que la
prosiga el siguiente gobierno, en la que adopte una estrategia de desarrollo,
que integre los territorios y las personas, que sea descentralizada y
exportadora (dentro y fuera del pas), a lo que hemos denominado el modelo:
Desarrollo Integrador, Descentralizado y Exportador.
El objetivo de fondo es que la descentralizacin estatal debe ser el medio para
la desconcentracin econmica, es decir para que la inversin privada y pblica
se desconcentre hacia las regiones en actividades generadoras de mayor valor
agregado y empleo. Se requiere incrementar la oferta exportadora de cada
regin y localidad, y simultneamente deben crecer los ingresos de las
regiones, es decir la demanda. El objetivo debera ser que la tasa de
crecimiento de las regiones del Per sea mayor que la tasa de crecimiento de
Lima. La descentralizacin debera promover la convergencia en las
productividades y en los ingresos, adems de duplicar el ingreso de las
regiones en los prximos 10 aos.

11. DESCENTRALIZACIN Y DESCONCENTRACIN


Para entender adecuadamente, primeramente tenemos que partir de la raz y
conocer Lo que anteriormente tocamos: la concepcin centralismo, para luego
de aquel conocimiento aclaratorio inferir con la distincin, por ello sealamos
que un Estado centralizado es aquel en el cual el poder es atribuido a un
gobierno central, de manera que los gobiernos locales actan como sus
agentes. En el paso de un Estado centralizado a uno descentralizado se otorga
mayor poder a los gobiernos locales, con el que pueden tomar decisiones
propias sobre su esfera de competencias. Se distingue la descentralizacin de
la desconcentracin, ya que sta consiste en atribuir facultades de decisin a
algunos rganos de la administracin que, a pesar de recibir tales facultades,
siguen sometidos a los poderes jerrquicos de los superiores.

CURSO: CIENCIA POLTICA

44

TEMA: DESCENTRALIZACIN

La descentralizacin y la desconcentracin son formas jurdicas en que se


organiza la administracin y en las dos el poder central transmite parte de sus
funciones a determinados rganos u organismos. Existe la diferencia esencial
en que los rganos de la primera estn fuera de la relacin jerrquica del poder
central y los organismos de la segunda estn sujetos al poder jerrquico. Los
organismos descentralizados tienen personalidad jurdica y patrimonio propios,
los rganos desconcentrados carecen de los dos. No existe diferencia por
cuanto a las funciones que pueden desarrollar, pero para el derecho es mejor
mecanismo el descentralizado a fin de prestar ciertos servicios pblicos o para
llevar a cabo empresas productoras de bienes.

12. DESCENTRALIZACIN Y CENTRALIZACIN


Relacionada con el problema de los niveles jerrquicos, sobre todo en razn de
la delegacin de autoridad y de responsabilidad que stas suponen, se plantea
el problema de la centralizacin o descentralizacin administrativa.
Ante todo, debe advertirse que es absolutamente imposible tanto la total
centralizacin como la descentralizacin completa; la administracin ms
centralizada delega de manera necesaria a los jefes intermedios aunque sea
las mnimas facultades de supervisar el trabajo; y la mayor descentralizacin
forzosamente exige que los jefes supremos controlen aunque sea parcialmente
los resultados finales.
El problema real se presenta en el grado en que se deba centralizar o
descentralizar. Por consiguiente se trata de tendencias ms o menos acusadas
hacia uno de stos dos extremos, a los que de hecho nunca se llega.
La administracin centralizada delega poco y conserva en los altos jefes el
mximo control, reservando a stos el mayor nmero posible de decisiones.
La administracin descentralizada delega en mucho mayor grado la facultad de
decidir, y conservar slo los controles necesarios en los altos niveles.
El grado en que conviene centralizar o descentralizar depende de muchos
factores, entre los que cabe destacar:

El tamao de la empresa.- En la pequea empresa (quiz la que tiene


un solo nivel jerrquico intermedio) es ms posible, y an conveniente,
mayor centralizacin, porque el jefe conoce a todas las personas, las

CURSO: CIENCIA POLTICA

45

TEMA: DESCENTRALIZACIN

situaciones concretas y las tcnicas aplicables. Por el contrario, en la


gran empresa conviene ms la descentralizacin porque el contacto
personal del administrador es imposible, ya que desconoce las
situaciones y problemas concretos e inclusive es imposible que abarque
todas las tcnicas aplicables, por ello es conveniente que las soluciones
se tomen en el nivel en que se presentan los problemas.

La capacidad y experiencia de los jefes con los que se cuenta.- La


cantidad de controles que puedan establecerse; de hecho, a cada grado
de delegacin debe corresponder un establecimiento de control.
Ventajas de la descentralizacin

La descentralizacin permite que las decisiones sean tomadas por las unidades
situadas en los niveles ms bajos de la organizacin proporcionando un
considerable aumento de eficiencia, porque;

Los jefes estn ms cerca del punto donde se deben tomar las
decisiones, lo que disminuye los atrasos causados por las consultas a
los superiores distantes.

Permite aumentar la eficiencia aprovechando mejor el tiempo y aptitud


de los funcionarios, evitando que rehuyan la responsabilidad.

Los altos funcionarios pueden concentrarse en las decisiones de mayor


importancia, dejando las menos importantes a los niveles ms bajos.

Permite la formacin de ejecutivos locales o regionales ms motivados y


ms conscientes de sus resultados operacionales.

Existe el rgimen de centralizacin administrativa cuando los rganos se


agrupan colocndose unos respecto a otros en una situacin de dependencia
tal que entre todos ellos existe un vnculo que, partiendo del rgano situado en
el ms alto grado de ese orden, los vaya ligando hasta el rgano de nfima
categora, a travs de diversos grados en los que existen ciertas facultades. La
relacin jurdica que liga a los diversos rganos colocados en la situacin que
se acaba de describir, constituye lo que se denomina relacin de jerarqua.
Mediante dicha relacin se explica como se mantiene la unidad del poder
administrativo, a pesar de la diversidad de los rganos que lo forman.
La Descentralizacin Gabino Fraga define la descentralizacin en los trminos
siguientes: "Al lado del rgimen de centralizacin existe otra forma de
CURSO: CIENCIA POLTICA

46

TEMA: DESCENTRALIZACIN

organizacin administrativa: la descentralizacin, la cual consiste en confiar la


realizacin de algunas actividades administrativas a rganos que guardan con
la administracin central una relacin que no es la de jerarqua" y concluye: "el
nico carcter que se puede sealar como fundamental del rgimen de
descentralizacin es el de que los funcionarios y empleados que lo integran
gozan de una autonoma orgnica y no estn sujetos a los poderes jerrquicos.
As aparece, una diferencia fundamental entre la descentralizacin y la
centralizacin administrativas, ya que en esta ltima todos los rganos que la
integran estn ligados por la relacin jerrquica que implica una serie de
poderes superiores respecto de los actos y de los titulares de los rganos
inferiores.

La

descentralizacin

administrativa

se

distingue

de

la

descentralizacin poltica que se opera en el rgimen federal, porque mientras


que la primera se realiza exclusivamente en el mbito del Poder Ejecutivo, la
segunda implica una independencia de los poderes estatales frente a los
poderes federales. Adems, en tanto que la descentralizacin administrativa es
creada por el poder central, en la descentralizacin federal los estados
miembros son los que crean al Estado federal, participan en la formacin de la
voluntad de ste y su competencia no es derivada, como es la de los rganos
administrativos descentralizados, sino que, por el contrario es originaria en el
sentido que las facultades son atribuidas expresamente al Estado federal se
entienden reservadas a los Estados miembros.
Por otro lado, Andrs Serra Rojas explica que descentralizar no es
independizar, sino solamente dejar o atenuar la jerarqua administrativa,
conservando el poder central limitadas facultades de vigilancia y control. La
autonoma de los rganos descentralizados presupone no estar sujetos a la
administracin central, esto es, no estar sujetos a las decisiones jerrquicas de
sta. Dotar de personalidad jurdica y patrimonio propios, a los entes
descentralizados es una forma de asegurar en parte esa autonoma, pero falta
su autonoma econmica consistente en la libre disposicin de los bienes que
forman su patrimonio propio y en la aprobacin y ejecucin que hagan de su
presupuesto sin injerencia de ninguna autoridad central.

CURSO: CIENCIA POLTICA

47

TEMA: DESCENTRALIZACIN

12.1.

ARGUMENTOS CONTRA LA DESCENTRALIZACIN

Con el transcurrir del tiempo se han desempolvado superficialmente


tres antiguos argumentos contra la descentralizacin, continuamente
machacados por los medios masivos de comunicacin. Por ello,
creemos necesario abordar esos argumentos con el objeto de
demostrar

sus

inconsistencias.

El primero, que apareci en revistas y peridicos fue sustentado por los


congresistas Barrn y Pease y luego apoyado por Ferrero, el
presidente del Congreso. Ellos afirmaron que la descentralizacin
significara la duplicacin de la burocracia nacional pues habra una en
Lima y otra en cada regin lo que ocasionara el exagerado incremento
del gasto pblico, se adelant la cifra de 300 millones de dlares
anuales, nmero que nunca fue sustentado. El argumento rpidamente
tuvo seguidores en los sesudos analistas de los principales diarios
capitalinos. Pero nadie, ni los polticos, ni siquiera los congresistas
provincianos y menos los limeos, explicaron al pas que la
recuperacin de la autoridad regional implica autonoma, es decir que
la gestin de un gobierno local en lo relacionado a los asuntos de su
jurisdiccin se ejercer en la regin y no en la capital, el trabajo
realizado en Piura no se volver a hacer en Lima, eso no tiene sentido.
En la otra mano, el centro tiene sus propias funciones de mbito
nacional que deben ser cumplidas, no revisadas en cada regin. No
hay duplicidad de funciones, luego no debera haber duplicidad de
burocracia.
Habr excedentes en la burocracia limea que debern ser reubicados
o sustituidos en las provincias, lugar donde se genera su labor. No
transferirlos, slo es muestra de incapacidad central, no un riesgo de la
descentralizacin.

El segundo argumento esgrimido contra la descentralizacin,


sustentado agresivamente en las ltimas semanas por reconocidos
politlogos nacionales en las columnas econmicas de los diarios de
circulacin nacional, todos editados en Lima, afirman que la
empleocracia

CURSO: CIENCIA POLTICA

pblica

regional

no

tiene

la

experiencia

ni
48

TEMA: DESCENTRALIZACIN

probablemente la capacidad suficiente para gerenciar una regin,


Ellos afirman que se requerirn ms de 20 aos para lograr preparar
la regin para la descentralizacin y as lo sostuvo pblicamente
aqu en Piura hace unos meses en un congreso de un diario
nacional, el asesor presidencial

Dammert, posicin

tambin

esgrimida ac en Piura, hace pocos das, por un candidato a la


alcalda limea. Este argumento es fcilmente rebatible, pues en
varias oportunidades se ha demostrado la eficiencia local sobre la
limea adems de una veloz capacidad de reaccin, la ltima y ms
exitosa fue en la reconstruccin post nio 1983, en la que el
gobierno regional gestion y consigui inmediata y autnomamente,
los 200 millones de dlares necesarios para recuperarse de los
daos y para ayudar a los afectados, tanto de los estratos pobres
como de los sectores de la produccin, administrndolos con gran
solvencia tcnica y responsabilidad, obtenindose excelentes
resultados. Es ocioso pedirles que comparen esa actuacin con el
inepto, rooso y corrupto desempeo gubernamental central luego
del Nio 1998! Y regresando al 83, la dinmica del gobierno regional
impuls al sector privado en la misma direccin, quien no se qued
atrs, pues paralelamente la Cmara de Comercio de Piura obtuvo
del BCR y administr un fondo de 25 millones de dlares para
recuperacin empresarial, con el mismo excelente resultado. Todo
se resume en colocar el personal capaz, eficiente y responsable en
las ocupaciones adecuadas, para lo cual aqu sobran profesionales y
gente con experiencia en los problemas regionales piuranos.

El tercer argumento de quienes se oponen a la descentralizacin, se


basa en que necesariamente se requiere un gobierno centralista
para redistribuir los excedentes de las regiones ms desarrolladas
hacia las regiones pobres.

Este, es el menos slido de los alegatos contra la autonoma regional,


pues sencillamente cualquier proceso serio de descentralizacin, ya
considera este monto de compensacin dentro del gasto comn
nacional, fondo proveniente de sumar los aportes de cada una y todas,
CURSO: CIENCIA POLTICA

49

TEMA: DESCENTRALIZACIN

digo todas, las regiones al gobierno central, la principal fuente fiscal del
pas.
Estos tres argumentos contra la descentralizacin, sustentados una y
otra vez, con diferente presentacin en prensa, radio y televisin
nacional van minando la inteligencia provinciana y ya algn periodista
local los considera vlidos y los reproduce y presenta como veraces.
Descentralizar no es daino para el pas, por el contrario hoy es el
nico camino viable para lograr nuestro crecimiento y modernizacin y
por lo tanto es el desafo que los piuranos (y todos los provincianos)
enfrentamos en el futuro inmediato, de lo contrario la situacin
socioeconmica de la regin, seguir deteriorndose an ms. Estoy
convencido que luchar para lograr descentralizar este lugar donde
vivimos, es tarea de nuestra generacin y de lograrlo, ser la mejor
herencia que podemos dejar a nuestros descendientes.

CURSO: CIENCIA POLTICA

50

TEMA: DESCENTRALIZACIN

CAPTULO 2: LA
DESCENTRALIZACION EN EL
PER
13. LOS PRISMAS DE LA DESCENTRALIZACIN EN
EL PER
Analizando el artculo de Efran Gonzles de Olarte quien se plantea con
respecto a la mayora de los peruanos, que estos entienden por
descentralizacin, como aquel proceso que facilita la ejecucin de obras de
infraestructura en los distintos lugares del Per mientras que para los
acadmicos y polticos la descentralizacin esta vinculada a competencias o
funciones de los distintos niveles de gobierno, en razn de lo sealado se
plantea tres aspectos:

La existencia de dos conceptos diferentes sobre descentralizacin, para

gobernantes y gobernados.
Una particular cultura peruana de "cosificar" las instituciones.
Una definicin de descentralizacin absolutamente estatal o fiscal.

Para

el

primer

aspecto

la

diferencia

conceptual

podra

reducir

la

descentralizacin a niveles de gobierno que construyan infraestructura


descentralizando la inversin pblica, es decir, que dependiendo de la
magnitud y amplitud territorial de la infraestructura se encargue de su ejecucin
a los niveles de gobierno pertinentes. A mi parecer, los gobiernos locales y el
gobierno regional seran los ejecutores pertinentes, con el riesgo de crear un
centralismo regional debido a la prioridad de obras en determinadas
localidades. Otros temas de descentralizacin, segn Gonzles, como transferir
la salud, educacin y la seguridad ciudadana a niveles ms bajos de gobierno,
aparecen en un segundo plano para el ciudadano comn. Es decir, todo aquello
que es servicio no es visto como algo que necesita descentralizarse y podra
seguir a cargo del gobierno central, sin que a la gente le moleste. Al contrario,

CURSO: CIENCIA POLTICA

51

TEMA: DESCENTRALIZACIN

hay temores de que la educacin o la salud puesta en manos de los gobiernos


locales resulte peor de lo que es.
Un asunto an ms complejo es la identificacin de instituciones con cosas.
Actualmente, en los crculos polticos y de ciencias sociales se entiende por
instituciones como mecanismos, es decir, reglas que permiten resolver
problemas concretos para grupos sociales involucrados, que se organizan para
un determinado fin. Entonces la descentralizacin es reforma institucional, es
un cambio de reglas en las decisiones y en la asignacin de recursos y
factores, que transfiere las competencias a los niveles descentralizados
inferiores de una organizacin.
Para la mayora de peruanos la organizacin empieza por un edificio (la
municipalidad, el colegio, la posta de salud) que le ha de ayudar a resolver su
problema en el lugar donde vive. Quizs no importa con que reglas funcionan
estas organizaciones, lo importante es que estn al alcance de la mano y que
ayuden a satisfacer las necesidades de educacin o salud.
Bajo esta perspectiva, la descentralizacin se presenta en el Per como un
"bien superior" (bienes o servicios cuya demanda aumenta cuando los ingresos
crecen), es decir, que si hay pobreza y bajos niveles de bienestar, la gente est
esperando que se le ayude a satisfacer sus necesidades primarias, no importa
el nivel de gobierno que lo haga ni cmo lo haga. Pero, en la medida que los
niveles de ingreso se incrementan la gente ya no quiere solamente que se le
ofrezca bienes y servicios pblicos, sino tambin desea participar en el diseo
y ejecucin de las instituciones, los gobiernos locales y regionales, que ofrecen
dichos bienes o servicios. Si esto es as, la extrema desigualdad distributiva del
Per nos dira que a los pobres (ms de la mitad) y los pobres extremos (17%)
no estaran muy interesados en la descentralizacin sino en la provisin de
bienes y servicios pblicos, mientras que los sectores de altos ingresos son los
que se interesaran en la descentralizacin. En otras palabras, para los
sectores acomodados la descentralizacin es una reforma con un contenido de
participacin poltica, para los ms pobres la descentralizacin es un
mecanismo redistributivo.
CURSO: CIENCIA POLTICA

52

TEMA: DESCENTRALIZACIN

Como comentario sobre lo anterior subrayo el hecho que la descentralizacin


del estado debe ir acompaada de la descentralizacin econmica (no fiscal)
pues la empresa privada es quien permitir a la poblacin trasformar su
demanda bsica por una de orden superior.
Finalmente, la idea de que la descentralizacin es un problema solamente
estatal o fiscal est siendo dejada de lado ya que la descentralizacin fiscal es
slo una de las soluciones al problema del centralismo econmico y poltico.
Este depende adems de otros problemas.
Un primer problema es la centralizacin productiva en Lima, que en realidad
condiciona la centralizacin fiscal. El otro es la concentracin del capital
humano en Lima y en las ciudades ms grandes (donde estn la mayora de
empresarios, profesionales y tcnicos ms calificados), el tercero es la
centralizacin financiera y el cuarto es la centralizacin tecnolgica y de la
informacin. Frente a estos componentes del complejo problema del
centralismo, la sola descentralizacin estatal o fiscal es una solucin
insuficiente y puede ser contraproducente, si no se acta sobre los otros
factores del centralismo.
Sirve de mucho el anlisis del proceso urbano en el Per (y como referente en
Amrica Latina) para predecir la tendencia de concentracin productiva y
humana. Un proceso descentralizador debe intentar impulsar la migracin
adecuada (despoblamiento de algunas zonas, poblamiento de otras) y el mejor
aliado para estos procesos son las oportunidades laborales, las cuales son
generadas por la inversin privada. De ello desprendo que los el estudio de
factores econmicos y geopolticos adecuados generaran un mayor orden a
este anhelo.

14. INICIO DE LA DESCENTRALIZACIN EN EL PER


14.1.

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LA DESCENTRALIZACIN

EN EL PER
Es verdad que a travs de la historia, la humanidad a adoptado una
serie de formas de gobiernos, se pas de la teocracia a la autocracia, y
CURSO: CIENCIA POLTICA

53

TEMA: DESCENTRALIZACIN

de sta a la democracia, pero en todas ellas existi algo caracterstico;


el poder, el mismo que fue catalogado como la posibilidad que tena
cierto ser para mandar o realizar determinadas cosas, ese poder
cuando nace el Estado, viene a ser la institucionalizacin del Estado,
puesto que el Estado es el nico ente superior capaz de ejercerlo con
la finalidad de buscar el desarrollo equitativo y concreto de este.
Lamentablemente en el Per, a travs de su historia, se reconoce que
el poder ha sido utilizado de manera muy inadecuada, ya que solo se
concentraba en un solo ncleo, esfera, fuente o centro poltico, propio
de un gobierno unitario, prueba de ello es el periodo de gobiernos
transcurridos, en donde el poder solo exista para tomar alguna cosa
por la fuerza o delinquir atrozmente sin menoscabo alguno, cometiendo
una serie de actos que denigran la esfera estatal, que va emanada
desde la ms alta jerarqua hasta la ms baja.
Segn

el

abogado

Luis

Bustamante

Belande

en

su Texto "Descentralizacin y Regionalizacin", en el Per a partir de


su nacimiento como repblica en 1821 se discuti que tipo de rgimen
poltico deba ser el ms adecuado para regir los destinos del joven
Estado.
Por un lado, surgieron las corrientes federalistas que consistan en
consolidar un pas con diversos Estados que acordaban asociarse para
constituirse en una nueva realidad estatal, este es el caso de pases
como: Brasil o Estados Unidos; por otro lado, se plante constituir al
Per como un pas unitario que consista en formar un Estado
Centralizado que permita administrar todos los recursos a travs de
la capital de la Repblica que es Lima y que posteriormente los
distribuya eficientemente todos estos recursos a los departamentos del
pas.
Este argumento unitario prevaleci sobre la idea federalista debido a
que la idea de formar un Estado Federal era peligrosa por la sencilla
razn de que podra haber generado chovinismos exacerbados en los
distintos departamentos pudiendo romper la dbil unidad en el que se
encontraba el Per de ese entonces. Finalmente en la primera
CURSO: CIENCIA POLTICA

54

TEMA: DESCENTRALIZACIN

constitucin de 1823 se aprueba que nuestro pas sea unitario, aunque


solo de carcter provisional.
La centralizacin poltica se inicia a partir del Mariscal Ramn Castilla
(Presidente del Per de 1845 a 1851 y de 1854 a 1862) rompiendo los
lazos patrimoniales coloniales ya que vendi el guano de islas a
capitales extranjeros, a partir de esto, centraliz las decisiones polticoadministrativas colocando a toda su clientela en los puestos de gestin
regional.
Luego, el primer Partido Poltico Civil del Per llamado Partido Civilista
llega por primera a la presidencia del Per en 1872 con Manuel Pardo
en la cabeza convocando a nivel nacional una reforma descentraliza
que consista en transferir los recursos fiscales a instancias regionales
con el fin de consolidar la burguesa y afianzar la modernizacin del
Estado. Este sueo civilista iba a ser posible mediante los recursos que
adquiran del guano mediante el contrato Dreyfus. Lamentablemente no
se

pudo

consolidar

la

idea

descentralista

debido

los

constante conflictos con las oligarquas regionales ya que el guano


escase y los privilegios de estos seores oligarcas empezaron a
peligrar habiendo luchas al interior del propio partido de gobierno por
mantener los antiguos privilegios.
A fines del Siglo XIX se form y consolid en el Gobierno de Nicols de
Pirola quien era llamado como "el Califa" durante su mandato en
1895, se estableci el Estado Oligrquico en el Per. Este perodo que
se mantiene hasta 1968 se caracteriza por tener a un Estado:

Altamente centralista debido a que concentraba todos los poderes


en la capital Lima
Patrimonialista, porque el poder en el Estado giraba en torno a un
presidente que concentraba todo el poder y cuya eleccin en el
cargo dependa del apellido, la raza y la educacin y finalmente
Elitista, ya que el poder se concentraba en pocas manos y exclua a
amplios sectores del pas
En este perodo en el que el historiador Peruano Jorge Basadre llama
"La Repblica Aristocrtica" no se avanz en absoluto en el tema de
descentralizacin. Es ms, nuestra sociedad que en ese momento era
CURSO: CIENCIA POLTICA

55

TEMA: DESCENTRALIZACIN

predominantemente rural (ms del 70% de la poblacin viva fuera de


los espacios urbanos) fue desatendida por los distintos gobiernos de
turno. Ms adelante, el estado oligrquico tuvo una crisis en el que
jams se recompuso o se restableci por las siguientes razones:
El debilitamiento del gamonalismo
El incremento de la participacin poltica expresada en la ampliacin
del voto de la mujer (Gobierno de Manuel Odra- 1948- 1956)
La reduccin del analfabetismo
La transformacin de una sociedad rural dando lugar a una sociedad
urbana por la migracin de los ciudadanos del campo a la ciudad
Todos estos acontecimientos permitieron que el Estado Oligrquico se
debilitara cada vez ms hasta que en 1968 con el Golpe Militar
impulsada

por

el

Gral.

Juan

Velasco

Alvarado,

las

viejas estructuras seoriales se destruyeron por completo dando lugar


a una nueva sociedad en el cual los temas de regionalizacin vuelven a
la escena nacional definindose para ello los distintos argumentos de
las diferentes agrupaciones polticas que iban a servir de base para el
debate de la constitucin de 1979.
A

partir

1979,

la

Asamblea

Constituyente

aprob

la

primera organizacin descentralizada que regir los destinos de las


regiones

del

Per

nombrando

nuestro

pas

como

"Un Estado Descentralizado y Unitario" dando las bases necesarias


para la creacin de regiones mediante el proceso de regionalizacin.
Nuestro pas a partir de esa constitucin cuenta con tres niveles de
Gobierno:

Por

El Gobierno Nacional o Central


El Gobierno Regional
El Gobierno Local.
aquel entonces en el territorio peruano se formo un debate

consistente en la divisin del Estado por regiones que deben de


basarse en sus pisos ecolgicos. Todas estas sugerencias fueron
anuladas ya que no contaban con el suficiente sustento terico para
afianzar a las regiones.
CURSO: CIENCIA POLTICA

56

TEMA: DESCENTRALIZACIN

Luego de estos debates poco fructferos, la constitucin sugiri crear


un Plan Nacional de Regionalizacin en el cual este proyecto sera
diseado por el Poder Ejecutivo siendo discutido en instancias
Legislativas aprobando o rechazando dicho documento. Un aspecto
negativo al respecto fue que el Poder Legislativo no contara con las
facultades para dar propuestas de reformas al plan dando lugar al poco
poder de decisin que contaba en ese entonces el Congreso. As,
mismo de estas fallas, el Arq. Fernando Belande Terry (Presidente del
Per de 1980 a 1985) presenta propuestas de regionalizacin que son
rechazadas por distintas bancadas polticas por razones polticas.
En

el

documento

de Descentralizacin y

Regionalizacin,

Lus

Bustamante argumenta que dichos legisladores (en ese momento


llamados diputados) que negaron la propuesta de Belande Terry
nunca leyeron los planes regionalistas del ejecutivo ya que sus distintas
bancadas se los prohiban por ser del partido opositor.
Posteriormente se busca un consenso que permitan crear regiones
dentro de los 4 aos siguientes, vale decirse en el ao 1985. Estas
regiones se crearan con leyes orgnicas mediante las cuales el
congreso transferira competencias legislativas a dichos entes y el
Gobierno

Central

transferira funciones gubernamentales

administrativas.
A

partir

del

ao

de

de Desarrollo elaborado

1986,
por

se
el

aprueba

el

Plan

extinto

Instituto

Nacional
Nacional

de Planificacin (INP) que formula cul deba ser el desarrollo para las
futuras regiones del pas. Esto permiti finalmente definir el nuevo
marco de descentralizacin aprobado en el Gobierno Aprista de Alan
Garca Prez (1985- 1990) eligindose por primera vez 11 gobiernos
regionales (5 en 1989 y 6 en 1990). Esto lamentablemente fue
desactivado por el gobierno de Alberto Fujimori (1990- 2001) despus
del autogolpe del 5 de abril de 1992 retrocediendo a ms de un siglo
una serie de esfuerzos para realizar la descentralizacin.
Nuestro pas, desde su amplitud territorial, muestra un gran bagaje
cultural, que va desde norte a sur y desde ambos al centro
CURSO: CIENCIA POLTICA

57

TEMA: DESCENTRALIZACIN

14.1.1.

EL PROGRAMA APRISTA Y LA DESCENTRALIZACIN

El precedente ms importante de la regionalizacin en el territorio


peruano es el programa aprista de 1931 y su candidato
presidencial Vctor Ral Haya de la Torre, que entre sus postulados
mas relevantes demand la reivindicacin de las provincias
mediante la descentralizacin, proceso que debera darse mediante
una clara concientizacin sobre la desconcentracin del poder en el
pas. En el mbito jurdico, son muestras de la evolucin de la
descentralizacin, las diferentes constituciones publicadas en el
Per, las mismas que tuvieron como eje impulsador dicho
programa apristas.
14.1.2.

LA CONSTITUCIN DE 1933.

La constitucin de 1933 estableca en su Art. 183 que el territorio


de la Repblica se divide en departamentos, provincias y distritos.
Precepto mediante el cual el territorio del pas se fragmentaba en
tres grandes sectores y cada uno con sus respectivas jurisdiccin.
As, mismo el art. 188 de dicha Constitucin, con un criterio de
descentralizacin, cre los Consejos Departamentales que nunca
funcionaron.
En 1947, el presidente Bustamante y Rivero dispuso que el
Instituto

Geogrfico

Militar

preparara

un

proyecto

de

redemarcacin territorial del pas. Teniendo en cuenta que se le


reconoce a dicho presidente la demarcacin de las 200 millas de
mar peruano, delimitacin que se realizo mediante decreto
supremo 781. Durante el gobierno militar de 1968 a 1980 imper
el centralismo como
desconcentr

en

algunas

las organizaciones de

todas

las

dictaduras,

decisiones

del Poder

desarrollo

aunque

departamentales

se

Ejecutivo en
(ORDES)

despus CORDES.

CURSO: CIENCIA POLTICA

58

TEMA: DESCENTRALIZACIN

14.1.3.

LA CONSTITUCIN DE 1979

Esta constitucin estipulaba en su Artculo 259 que las regiones


se constituyen sobre la base de reas contiguas integradas
histrica, econmica, administrativa y culturalmente ("unidades
geo - econmicas"). En la parte final, prescribe que la
descentralizacin se efecta de acuerdo con el plan nacional de
regionalizacin que se aprueba por ley. Durante el gobierno de
Fernando Belande Terry, en 1984 se aprob el Plan Nacional de
Regionalizacin,

que

fij

sus

objetivos y

metas

en

la

descentralizacin administrativa. El 16 marzo de 1987 se


promulga la Ley de Bases de la Regionalizacin 24650. El marco
legal de entonces puso como lmite la existencia de 12 regiones,
lo que gener un problema en la integracin de los departamentos
y provincias contiguas en ellas. El 13 julio de 1989: Mediante la
Resolucin Suprema 132-89-PCM se convoca a consulta popular
en varias localidades del pas, para que la poblacin se pronuncie
sobre demarcacin regional. El 19 julio de 1989: Se aprueba el
reglamento de la Ley 25077, sobre la primera eleccin de los
representantes a asambleas regionales. El 12 noviembre del
mismo ao: Cinco de las once regiones creadas por ley eligieron a
sus

autoridades

(Grau,

Amazonas,

Ucayali,

Arequipa

Moquegua-Tacna-Puno). El 8 abril de 1990: Se elige -coincidiendo


con los comicios generales- a las autoridades de las regiones
Nororiental del Maraon; San Martn-La Libertad; Gran Chavn;
Andrs Avelino Cceres; Los Libertadores-Wari; Inka.
14.1.4.

LA CONSTITUCIN DE 1993

Esta constitucin apoya el centralismo. A Fujimori no le interes la


regionalizacin. El proceso fue desprestigiado ante la poblacin. A
ello se sum el mal ejemplo y la falta de madurez de los
representantes regionales. Confundieron la concertacin con la
componenda y las asambleas regionales se volvieron burocrticas
y caticas. La poblacin percibi solo lo negativo sin tener
presente que la regionalizacin era un proceso en marcha. En
CURSO: CIENCIA POLTICA

59

TEMA: DESCENTRALIZACIN

abril de 1992, Fujimori, entre otras medidas, anuncia la disolucin


de las asambleas regionales.
Alberto Fujimori destruy la descentralizacin formando un Estado
hipercentralista mencionando a Manuel Dammert Ego Aguirre.
Segn este importante socilogo Peruano, el Gobierno central de
ese entonces anula las 11 regiones creadas en el Gobierno
Aprista

reemplazndolas

de administracin Regional

por

los

(CTAR)

Consejos

Transitorios

asumiendo

las

mismas

funciones de los Gobiernos eliminados hasta que se elijan a


nuevas autoridades.
Con la creacin del Ministerio de la Presidencia (MIPRE) en el
ao 1992, los CTARES toman ms poder debido a que el MIPRE
se

convierte

en

el

ente

coordinador

con

las

regiones

proporcionndoles ms recursos. Segn la constitucin aprobada


en 1993, las autoridades de los CTARES deban ser elegidas en
el ao 1995. Esto no se dio por razones autoritarias y centralistas
admitiendo ms bien la creacin de 12 CTARES ms de las 12 ya
existentes. Vale decir que todos los departamentos del Per
deban ser convertidos en regiones administradas por el Poder
Central.
El presidente Regional era elegido por el Presidente de la
Repblica y

esta autoridad acordaba

con

un

Consejo

de Coordinacin conformada por los alcaldes provinciales. De


este modo, se eliminaba al Gobierno Regional como el segundo
nivel del Gobierno dando cabida a un Estado centralista instalado
en la hiperceflica Lima.
Con respecto a los Gobiernos Locales (entes provinciales y
municipales), el rgimen corrupto buscaba subordinar a las
municipalidades

quitndoles

entregndoles programas asistenciales

responsabilidades
buscando

as

y
la

dependencia de ellas alrededor del Centro Nacional. Estos


programas son:

El Instituto Nacional de Fomento Educativo (INFES)

CURSO: CIENCIA POLTICA

60

TEMA: DESCENTRALIZACIN

Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA).


Programa Nacional de Agua Potable (PRONAP)
Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social
(FONCODES).
De este modo, estas funciones que eran de responsabilidad de

los Gobiernos Locales pasan a manos del Gobierno Central


desmantelando en sus funciones a los municipios. Quiero aadir
que estas polticas se hicieron para que los habitantes de las
provincias se convirtieran en sujetos pasivos dependientes para
que a raz de todo lo que haga el Ejecutivo, voten nuevamente por
el Gobernante por las funciones que este estaba realizando a
favor de estas provincias. Con ello se mantena la legitimidad del
Poder y las Autoridades elegidas simplemente iban a servir de
pantalla

formndose

as

las

clientelas

prebendas

que

tanto dao hacen al pas.


La Constitucin de 1993 deca "La descentralizacin es un
proceso permanente que tiene como objetivo el desarrollo integral
del

pas"

(Artculo

188

derogado).

Consideraba

la

divisin poltica del pas en regiones, departamentos, provincias y


distritos, bajo un gobierno unitario de manera descentralizada y
desconcentrada.
En la 8 disposicin final del Inciso 1 estipulaba que tenan
prioridad las normas de descentralizacin y, entre ellas, las que
permitan tener nuevas autoridades elegidas a ms tardar en 1995.
Sin embargo, en la 13 disposicin final prescriba que mientras
no se constituyan las Regiones y hasta que se elija a sus
presidentes de acuerdo con la Constitucin, el Poder Ejecutivo
determina

la

jurisdiccin

de

los

Consejos

Transitorios

de administracin Regional (CTAR), segn el rea de cada uno de


los departamentos. Con respecto a este punto los CTAR
perduraron hasta el 31 de diciembre de 2002.

CURSO: CIENCIA POLTICA

61

TEMA: DESCENTRALIZACIN

14.1.5.

REFORMA CONSTITUCIONAL: LA LEY 27680

La ley de Reforma Constitucional del Captulo XIV del Ttulo IV,


sobre descentralizacin, que en su Artculo nico, modifica el
Captulo XIV del Ttulo IV de la Constitucin Poltica del Per.
Desarrolla el tema del gobierno regional: define el concepto de
regin sobre la base de los elementos de nacin, describe el
nmero de personas que integran el consejo regional y
la estructura poltica general de dicho gobierno. El perodo
presidencial del gobierno regional es establecido en cuatro aos,
se enumeran detalladamente los asuntos de su competencia,
los bienes y rentas del mismo e incorpora la facultad de presentar
iniciativa legislativa en los asuntos que le conciernen. Se rebaja a
cuatro aos el perodo de eleccin de alcaldes y regidores de los
gobiernos locales, y se incide sobre la participacin de la sociedad
civil tanto en el gobierno regional como en el local. Despus el
Congreso ha expedido la Ley 27783 Ley Orgnica de Bases de la
Descentralizacin y la Ley 27867 Orgnica de Gobiernos
Regionales, posteriormente modificada por la Ley No 27902, para
regular la Participacin de los Alcaldes Provinciales y la Sociedad
Civil en los Gobiernos Regionales y Fortalecer el Proceso de
Descentralizacin y Regionalizacin.
14.2.

PLAN NACIONAL DE DESCENTRALIZACIN (2003-2006)

El plan nacional de descentralizacin vendra a ser un mecanismo


mediante el cual se establece estrategias, lneas de accin y resultados
esperados segn determinados objetivos especficos para los distintos
niveles de gobierno. Un claro ejemplo vendra a ser, la estrategia de
fortalecer las capacidades de los gobiernos locales y regionales para
promover el desarrollo se va a ejecutar a travs de diversas lneas de
accin, como la provisin de asistencia tcnica a los gobiernos locales
regionales en la formulacin y evaluacin de sus planes de desarrollo,
uso de instrumentos de gestin pblica y elaboracin y evaluacin
de proyectos de inversin.
CURSO: CIENCIA POLTICA

62

TEMA: DESCENTRALIZACIN

La estrategia de otro lado debe de asegurar el financiamiento sano y


equilibrado de la descentralizacin a travs de la provisin de recursos
a las regiones y el aporte a su propio desarrollo efecta a travs de
lneas de accin, como la realizacin de acuerdos multisectoriales
de programacin territorial de la inversin pblica y su incorporacin en
loa respectivos planes de desarrollo.
En este mecanismo se establece el marco general y las bases
directrices para el desarrollo de las acciones de capacitacin y
asistencia tcnica que formulen y efecten las instituciones del Estado
a efectos de asegurar la transferencia ordenada de facultades y
recursos, as como la mejora de gestin de los gobiernos regionales y
locales en el proceso descentralizacin.
Las principales necesidades de capacitacin identificadas para los
gobiernos regionales y locales relacionadas con sus planes de
desarrollo, constituyen entre otras, la planificacin del desarrollo,
implementacin de la planificacin y presupuesto participativos, as
como la formulacin, evolucin y administracin de proyectos.
De esta manera, se establece en el referido plan, como algunas de las
acciones a realizarse en la segunda etapa del mismo, el fortalecimiento
de las capacidades de planificacin, formulacin y evaluacin de
proyectos de inversin y de desarrollo de la competitividad regional y
local.

15. DEMARCACIN

TERRITORIAL

EN

LA

FORMACIN DEL PER


La historia de la divisin poltica del territorio peruano est llena de creaciones,
desmembraciones, recategorizaciones y redenominaciones, hechas sobre la
base de la divisin poltico administrativa existente a fines de la colonia. Los
criterios para dichos cambios no siempre han sido uniformes y de alguna
manera han sido impulsados ya sea por intereses polticos o econmicos
regionales o no, por movimientos reivindicativos regionales, por razones
geopolticas o por razones de ndole administrativa y fiscal.

CURSO: CIENCIA POLTICA

63

TEMA: DESCENTRALIZACIN

Sin embargo, tal como se afirma: hay que considerar que los cuadros
demarcatorios de carcter poltico que el pas ha tenido en las diversas pocas
de su existencia, no siempre han correspondido a las reales exigencias de
su geografa y desarrollo social.
Doctrinariamente conocemos dos formas de cmo organizar el territorio, de
acuerdo a la asignacin del Poder; estas formas son: el Estado Unitario y el
Estado Federal, aunque la otra forma es el Estado de la Confederacin.
Nuestro pas es un Estado Unitario; la caracterstica fundamental del Estado
Unitario es la concentracin o centralizacin de la administracin del Poder en
un centro; pero eso no quiere decir que el Estado Unitario acondicione
democrticamente la administracin de ese nico poder con ciertas autonomas
(normativa, ejecutiva, administrativa, econmica, poltica) al interior del propio
Estado; ste es ejemplo del Estado Unitario descentralizado, que es a lo que
debemos aspirar.
En el Estado Federal, el ciudadano est vinculado a dos ordenamientos
jurdicos: el de la Unin y el del Estado Miembro. Un Estado Federal es la
sumatoria de Estados previamente constituidos que, al proclamar la
Constitucin

de

la

Unin

(fundacin

del

Estado

Federal)

pierden

automticamente sus respectivas soberanas y se las otorgan -todos por igualal Estado Federal; pero eso no implica que pierdan sus autonomas; all radica
el carcter descentralista del Estado Federal.
Con la Confederacin, se da la figura que, los Estados miembros siguen siendo
soberanos, por lo tanto pueden, en el ejercicio de sus soberanas, separarse de
la Confederacin.

15.1.

DEMARCACIN COLONIAL

En 1782 el territorio nacional estaba dividido en seis intendencias:


Lima, Cusco; Arequipa, Trujillo, Huancavelica, Huamanga, Tarma y ms
tarde Puno. Adems las intendencias se dividan en partidos, en un
total de 56. Las luchas por la independencia trajeron consigo la
necesidad de controlar el territorio por parte de los espaoles. Vidaurre
escribi en 1810, "Que nunca se confiase a un individuo aislado ms
poder que el necesario al fin para el cual su autoridad fue instituida;
CURSO: CIENCIA POLTICA

64

TEMA: DESCENTRALIZACIN

que a mayor poder hubiese menos tiempo de guerra y que estas fueran
evitadas mediante el orden interno".
La divisin y demarcacin territorial del poder poltico militar incumban
en aquellos aos a los espaoles, en vista de lo cual:
"La Real orden del 31 de mayo de 1821, seala el ltimo intento
de Espaa por adoptar su organizacin a los nuevos tiempos. En dicha
real orden se propugna la organizacin de juntas encargadas de un
plan de divisin poltica del territorio, teniendo presente: primero, los
limites naturales (ros, montaas, etc. segundo, que haya proporcin en
la extensin y las distancias; tercero: que se distribuya equitativamente
las riquezas en todas las ramas, haciendo discreta combinacin".
Este ltimo intento de demarcacin poltica del Per por parte de los
espaoles parece coincidir con los planteamientos que hace Pulgar
Vidal. Sin embargo dicha real orden no llego a concretarse pues ese
ao se proclam la independencia. La regionalizacin colonial tuvo un
carcter administrativo tributario.
15.2.

DEMARCACIN REPUBLICANA

En 1821 San Martn transformo las intendencias en departamentos y


los partidos en provincias. Pero solo con la constitucin de 1823
cambiaron los criterios y la legislacin para la demarcacin territorial.
En esta constitucin se adaptaron al Per las juntas departamentales,
ya vigentes en Europa, que dada su inspiracin liberal otorgaban
atribuciones ms o menos amplias a los organismos locales y
Regionales.
A partir de entonces la historia de la regionalizacin del Per, si existe
alguna, ser la de intentos de demarcacin territorial a priori, creando y
cambiando

los lmites y

las

instituciones

regionales

de control administrativo y poltico.


Hagamos

una

breve sntesis de

los

principales

intentos

de

descentralizacin y de regionalizacin hechos por los diferentes


gobiernos:

La constitucin de 1828, adopto un sistemas de juntas


departamentales como grmenes de futuros parlamentos federales,

CURSO: CIENCIA POLTICA

65

TEMA: DESCENTRALIZACIN

otorgndoles atribuciones de orden poltico administrativo,


eclesistico, y judiciales; Dentro de cada territorio departamental con
el objeto de limitar la influencia del poder central, especialmente en
lo administrativo. El intento se trunco dado que no s previo una
descentralizacin econmica.
Una ley de 1873 restableci los consejos departamentales y
municipales,
con
algunas
atribuciones
para
administrar
la economa de los departamentos provincias y distritos.
Despus de la guerra con Chile y bajo la forma de una ley 1880, se
trat de realizar una descentralizacin, sobre todo fiscal de manera
tal que los impuestos recaudados en cada zona fueran utilizados en
provecho de la misma zona.
La constitucin de 1919 crea los congresos regionales con el objeto
de promover el desarrollo regional y local. Adems promueve la
divisin transversal del pas aunque sin fundamentacin prctica.
La constitucin de 1923 establece nuevamente los consejos
departamentales en los lugares que la ley seala reconocindoles
autonoma administrativa y econmica.
Como se observa todos los cambios antes mencionados concuerdan
con el largo debate sobre el centralismo y descentralismo, comprendido
bsicamente

en

sus

aspectos

transformaciones

de

juntas

administrativos.
en

consejos,

Las

sucesivas

en

congresos

departamentales, tuvieron como escenario territorial la demarcacin y


reconocimiento de los lmites territoriales de cada departamento y sus
respectivas subdivisiones como las que tenemos actualmente.
Por ello sealamos que la descentralizacin fue una oferta poltica que
propusieron todos los partidos polticos y movimientos que participaron
en las pasadas elecciones generales por lo cual el actual gobierno
constitucional tiene el compromiso ineludible e impostergable de
impulsar este proceso en razn de importantes fines y objetivos que
representan para el desarrollo y bienestar general de la Nacin.
Cien aos ms tarde el problema no haba cambiado en lo ms
mnimo, y, en todo caso, se haba agravado. "Uno de los vicios de
nuestra organizacin poltica es, ciertamente, su centralismo", palabras
celebres dadas con claridad por el genial Jos Carlos Maritegui en la

CURSO: CIENCIA POLTICA

66

TEMA: DESCENTRALIZACIN

dcada de los aos 20, en su famosa obra "Siete Ensayos de la


Realidad Peruana"
Ya en esa poca el crecimiento de la capital era el centro de
encendidos debates y serias preocupaciones; no obstante, el censo de
1920, haba reportado una poblacin que "apenas" llegaba a 230.000
habitantes es decir, tena el tamao y poblacin de uno de los distritos
ms chicos de la Lima actual . En el debate de entonces, los ms
optimistas es decir, los ms "centralistas", los ms ilusos, los ms
equivocados, auguraban a la ciudad un fantstico porvenir. No se
equivoc

en

cambio

Maritegui,

que,

apoyado

en

slidos

razonamientos y contrastaciones, advirti las debilidades intrnsecas de


Lima y del centralismo. Ni se equivocaron todos aquellos que en las
dcadas siguientes volvieron a insistir en las debilidades de la ciudad.
15.3.

DESCENTRALIZACIN Y REGIONALIZACIN

Desde tiempo atrs, los estados que imperaron en el Per buscaron la


descentralizacin y para ello dividieron el territorio en regiones, con
miras a organizar mejor el espacio territorial; y que esto a su vez
permita un desarrollo integral. En razn a ello se han planteado en la
actualidad varios modelos de regionalizacin, basado en criterios
geogrficos, econmicos, polticos, histricos y geopolticos. Lo que se
debe tener en cuenta es que el modelo que se asuma debe
ser producto de un enfoque multidisciplinario y que cada regin goce
de autonoma en beneficio de su propio desarrollo. Se define como
regin a las unidades territoriales geoeconmicas, con diversidad
de recursos naturales, sociales e institucionales, integradas, histrica,
econmica, administrativa, ambiental y culturalmente, que comportan
distintos niveles de desarrollo, especializacin y competitividad
productiva, sobre cuyas circunscripciones se constituyen y organizan
gobiernos regionales (Ley de Bases de la Descentralizacin 27783).
La regionalizacin es una alternativa para descentralizar el pas.
Consiste en una forma de organizacin democrtica que tiene por
objetivo fundamental la bsqueda del desarrollo integral del pas. Con
esta finalidad, se busca crear instancias intermedias de gobierno que
CURSO: CIENCIA POLTICA

67

TEMA: DESCENTRALIZACIN

ejerzan poder con autonoma poltica, econmica y administrativa en


cada jurisdiccin, dentro de un gobierno unitario, representativo y
descentralizado, segn la Constitucin.
El desarrollo integral del pas es entendido como el mejoramiento
sostenido de los niveles de vida de la poblacin, lo cual implica el
crecimiento de la produccin sin provocar el deterioro ambiental, la
ampliacin del mercado interno, el comercio ventajoso con el exterior y
la distribucin equitativa de la riqueza.Pieza clave de este proceso es la
regin, que se define como el espacio geogrfico que favorece la
integracin econmica y social de determinada poblacin, permitiendo
que establezca una relacin armnica con su medio ambiente y
potencie su desarrollo sostenido.
La regionalizacin del Per fue intentada dos veces, de los cuales el
segundo proceso est en vigencia. El primer gobierno en proponer la
regionalizacin del pas fue el de Alan Garca. Entre mayo y diciembre
de 1986 se fomentaron foros, seminarios, convenciones y debates
sobre cmo llevar a cabo el proceso y qu regiones crear. El 20 de
enero de 1989, el gobierno decret la regionalizacin del Per
mediante la divisin y fusin de los departamentos preexistentes. En
aquel entonces se crearon doce regiones.
En el ao 2002, durante el gobierno de Alejandro Toledo, se dio la Ley
de Bases de Descentralizacin para iniciar un nuevo proceso de
regionalizacin. De esta manera cada departamento dio paso a una
regin y la Provincia Constitucional del Callao tambin se convirti en
una, sumando en total 25 regiones. Cada regin es dirigida por un
presidente regional, considerado la mxima autoridad.
El debate nacional sobre la descentralizacin es tan amplio, que no
todos hablan el mismo lenguaje; hay tantas posiciones al respecto que,
hay quienes hablan de macroregionalizacin, otros de regionalizacin,
inclusive de departamentalizacin y, de municipalizacin; hay tantas
propuestas como ofertas electorales. Tanto es el discurso que se
vende, que el comn de los peruanos ha llegado al extremo de no

CURSO: CIENCIA POLTICA

68

TEMA: DESCENTRALIZACIN

saber identificar qu es realmente la descentralizacin y la confunden


con esto que llaman regionalizacin.
Son cosas diferentes y no podemos caer en la irresponsabilidad de
confundir a la sociedad peruana.
Se pretende integrar a las circunscripciones departamentales afines, en
un nuevo ncleo de poder al que se va a denominar Gobierno
Regional, cuando transitoriamente los Departamentos han venido
funcionando desde el 2003 como Gobiernos Regionales-; esto es una
clara muestra de cmo se est confundiendo a la sociedad, no s si
para atender a intereses subalternos; pero no se dan cuenta que lo
nico que van a conseguir es alejar cada vez ms a laciudadana del
Poder de decisin y, van a crear ms burocracia, cuando la tendencia
es acercar el poder a la ciudadana y reducir al Estado para hacerlo
ms eficiente.
Van a desaparecer las identidades ya configuradas y formadas sobre la
base de los departamentos y las provincias (Gobiernos Locales), al
crearse estos monstruos; si a las finales somos un Estado
Unitario para qu complicarnos?, tomemos a los Departamentos y a
los gobiernos locales, como la base de un verdadero proceso de
descentralizacin, y esto no quiere decir que las provincias de
diferentes departamentos hagan negocios entre ellas mismas; al final
todos seguiremos siendo peruanos, o no?.
Lo que se necesita, es una verdadera voluntad poltica y accin
ciudadana, porque la descentralizacin no es una idea que tenga
dueo, no es propiedad de un grupo poltico; es el anhelo de la nacin
peruana.
15.3.1.

MODELOS DE REGIONALIZACIN

A) Regionalizacin transversal
Propuesto por Javier Pulgar Vidal, con el objetivo de que cada
regin pueda contar con recursos naturales de las tres regiones
Costa, Sierra y Selva). Bajo este planteamiento surgen un total
de nueve regiones poltico-administrativas. Posteriormente, en

CURSO: CIENCIA POLTICA

69

TEMA: DESCENTRALIZACIN

1987,

Pulgar

Vidal

present

un

nuevo

proyecto

de

regionalizacin transversal, pero esta vez consider %la


existencia de solo cinco regiones. Para consolidar este modelo
de regionalizacin, se hace necesario que se integre el
territorio nacional con carreteras de penetracin; pero este
proceso tendra grandes dificultades por la presencia de los
Andes.
B) Regionalizacin geopoltica
Planteado por Edgardo Mercado Jarrn, quien considera la
conformacin de cinco ncleos de cohesin, bajo los criterios
geoeconmicos, geohistricos y geoestratgicos. Los cinco
ncleos propuestos, son las reas ms desarrolladas en lo amplio
del territorio nacional, permitiendo que estos ncleos generen
influencias hacia el resto del territorio (espacio de crecimiento).

Ncleo norte (secundario); comprende las ciudades de


Chimbote, Trujillo y Chiclayo. Este ncleo ejercera influencia
hacia Cajamarca, Tumbes, Piura, Amazonas, San Martn y
Hunuco (.lado occidental).
Ncleo centro oriental (primario); tiene como sede a Lima
Metropolitana, el cual llegar a tener influencia hacia Pasco,
Junn, Pucallpa, Ica y Huancavelica.
Ncleo sur medio oriental (terciario); la ciudad que asume el
papel de mayor desarrollo es Cusco y este ejercer influencia
hacia el sur de lca, Ayacucho, Apurmac y Madre de Dios.
Ncleo Sur (secundario); tiene como sede a la ciudad de
Arequipa y su rea de influencia comprende Moquegua, Tacna y
Puno.
Ncleo Amaznico (terciario); el centro del ncleo se ubica en
Iquitos, el cual ejercer influencia a todo el departamento de
Loreto.
3.2.- Referndum sobre la integracin regional y sus
resultados
El 30 de octubre del 2005 se realiz el referndum por la
integracin regional, con la participacin masiva de ms de 7
millones de peruanos. Los resultados parciales de ONPE nos
indican que en 15 de los 16 departamentos ha ganado el voto por

CURSO: CIENCIA POLTICA

70

TEMA: DESCENTRALIZACIN

el no, con excepcin de Arequipa. La consecuencia de esta


orientacin del voto es que este ao 2005 no se conformarn
regiones, sobre la base de la integracin de dos o ms
departamentos contiguos. Esto en principio traer consigo que en
noviembre del 2006 se elegiran nuevamente 25 gobiernos
departamentales, con las mismas limitaciones que siempre hemos
observado (precariedad en presupuesto, autonoma, estructura de
poderes, votacin electoral, entre otros) con sus consecuencias
en la construccin de una efectiva gobernabilidad democrtica
El referndum se ha realizado en un escenario confuso debido a
las deficiencias en la informacin, tarda por cierto, sobre las
ventajas y limitaciones de la integracin regional y el propsito
especfico de la consulta popular va referendo; por los vacos
normativos generados por el propio Congreso de la Repblica.
Los motivos del "no", opinin mayoritaria que ahora retrasa el
proceso de descentralizacin, debern ser estudiados en
profundidad. Pero el "no" esconde una diversidad de motivos que
no necesariamente reflejan una posicin de rechazo a la
necesidad

de

realizar

la

integracin

regional

la

descentralizacin.
En buena medida el "no" viene a reflejar en algunos casos un voto
de protesta porque los gobiernos regionales no consultaron las
propuestas de expedientes tcnicos, en otros es reflejo del temor
a "perder el canon y regalas", en otros "rechazo a la
supuesta seleccin de la sede regional". En no pocos casos ha
sido tambin reflejo de la desaprobacin de la gestin de los
presidentes regionales y del propio Presidente de la Repblica,
que con sus inapropiadas declaraciones puso en evidencia la
escasa importancia que su Gobierno ha otorgado a la integracin
regional.
La principal responsabilidad en los defectos de conduccin de la
descentralizacin y en los vacos normativos es del Poder
Ejecutivo
CURSO: CIENCIA POLTICA

en

particular

del

Consejo

Nacional

de
71

TEMA: DESCENTRALIZACIN

Descentralizacin (CND), que entre otras inacciones no present


oportunamente el Plan Nacional de Regionalizacin y no fue
capaz de implementar una estrategia de comunicacin con ms
anticipacin. Pero el Congreso de la Repblica es tambin
corresponsable, por la ineficiencia en eldesempeo de sus roles
de representacin, de normatividad y de fiscalizacin.
En materia de normatividad, por ejemplo, demor demasiado en
aprobar la ley de incentivos, dejando poco margen de tiempo para
que los partidos polticos y las organizaciones de la sociedad civil
preparen y presenten iniciativas de propuestas para conformar y
crear regiones; de otro lado el Congreso tampoco hizo nada para
evitar que los gobiernos regionales aprobaran burocrticamente
los

expedientes

tcnicos

ms

recientemente,

en

la legislatura que termina, ha sido simplemente lamentable la


ineficiencia de la Comisin de Descentralizacin. Los partidos
polticos en su mayor parte han estado ms concentrados en
temas

triviales

de

la

coyuntura

electoral

que

en

la

descentralizacin, desatendiendo las exigencias de la nica


reforma poltica del Estado en curso.
Los partidos polticos son responsables de que el Acuerdo
Nacional se est debilitando, pues las recomendaciones de este
son

inmediatamente

incumplidas

nada

difundidas

para

convertirlas en referentes de nuevos acuerdos regionales y


locales.
Por su parte, las organizaciones de la sociedad civil tienen
tambin una cuota de responsabilidad en todo esto al no haberse
pronunciado oportunamente ni ejercido el derecho de vigilancia
social, as como promovido este proceso tomando en cuenta que
se trata de implementar polticas de Estado. En un sentido ms
amplio, los actores principales del sistema poltico son, en diverso
grado,

corresponsales

de

que

la

descentralizacin

la

regionalizacin no sea percibida por sectores significativos del


pas como una poltica de Estado, de cuyo xito depende una
CURSO: CIENCIA POLTICA

72

TEMA: DESCENTRALIZACIN

oportunidad de mejorar su calidad de vida y la de todos los


peruanos y peruanos.
15.4.

EL PROCESO DE CONFORMACIN DE REGIONES

En esa direccin, se pueden distinguir diversas potenciales ventajas


que trae consigo la integracin regional:
15.4.1.

MAYOR EFICIENCIA EN LA GESTIN REGIONAL

La conformacin de regiones se efectivizara mediante la


integracin

de

los actuales

departamentos,

que

recibirn

gradualmente mayores funciones y recursos para financiar su


viabilidad y sostenibilidad. En consecuencia, estas regiones
constituidas

tendrn

la

capacidad

de

ejercer

una

mejor

representacin de los intereses y demandas de la poblacin


residente en cada circunscripcin. Con esta transferencia de
poder poltico y econmico, se podr estimular a que los
gobiernos regionales puedan asumir con mayor eficiencia el
ejercicio de sus competencias, dentro de una visin de Estado
descentralizado, democrtico y unitario. Para ello, se tiene el reto
de impulsar la poltica de modernizacin y reforma del Estado,
tanto en el nivel de gobierno regional, el local como en el nacional.
15.4.2.

DESARROLLO SOCIAL EQUITATIVO

Para lograr el desarrollo social con equidad, es una condicin


necesaria que exista la armonizacin y coordinacin de las
polticas sociales que sern implementadas por las distintas
instancias de gobierno: nacional, regional y local. Por ejemplo, las
polticas sociales nutricionales, proyectos de infraestructura social
y productiva, entre otros, son compartidos por el gobierno
nacional y local; mientras que las polticas de educacin, salud,
etc. son de competencia compartida por todos los niveles de
gobierno. Por lo tanto, la conformacin de regiones podr facilitar
las coordinaciones territoriales de polticas sociales, tanto de los
gobiernos locales hacia los regionales, como de los regionales al
nacional, para lo cual ser necesario coordinar los planes de

CURSO: CIENCIA POLTICA

73

TEMA: DESCENTRALIZACIN

desarrollo concertados de cada regin con sus respectivos planes


de

desarrollo

local.

De

este

modo,

la

implementacin

descentralizada de las polticas sociales, permite promover el


desarrollo social equitativo, de una forma ms coherente con el
desarrollo econmico y el cuidado del medio ambiente y los
recursos naturales, en una perspectiva de mejoramiento gradual
de

la

calidad

de

humano sostenible.

De

vida,
esta

compatible
manera

los

con

el desarrollo

avances

en

la

regionalizacin pueden aportar condiciones favorables para


enfrentar de una manera mas efectiva la lucha contra la pobreza y
pobreza extrema, en suma, contra la exclusin social en general.
15.4.3.

POSIBILIDAD

DE

EJECUTAR PROYECTOS

DE

INVERSIN PBLICA DE COMPETENCIA


La integracin promueve la administracin eficiente de recursos,
la cual pasa por el uso adecuado de los montos destinados a
los gastos de

inversin.

Al

concentrarse

los

recursos

en

instituciones con mayor alcance espacial que los actuales


gobiernos regionales de departamentos, genera que stas tomen
en consideracin proyectos de mayor envergadura que involucren
a gran cantidad de sus habitantes, dejando de lado proyectos de
carcter local cuyo impacto econmico y social podra ser menor.
Entre los proyectos de infraestructura, los ms importantes son
los destinados a expandir la redes de comunicacin y transporte,
dado que estos incrementan el grado de articulacin entre los
departamentos que forman la regin.
15.4.4.

DESARROLLO

DE OFERTA EXPORTABLE

INTERCAMBIO COMERCIAL
La conformacin de espacios geogrficos ms grandes (regiones)
que los actuales departamentos, generar mercados ms amplios
y atractivos a la inversin. Las nuevas regiones, por tanto, seran
ms productivas en el sentido que podran aprovechar las

CURSO: CIENCIA POLTICA

74

TEMA: DESCENTRALIZACIN

economas de escala en la produccin, se podra desarrollar una


oferta exportable de productos a ser colocados dentro del pas
(hacia otras regiones o departamentos) o fuera de l y se podran
constituir circuitos comerciales, principalmente entre las capitales
de departamentos. Un caso de particular importancia, es el que
involucra a las regiones de fronteras, principalmente en la zona
norte, del altiplano y sur, en este caso existe el reto y la
oportunidad de integrarse con miras a introducir productos en
mercados mas importantes de la zona como son los casos
de Ecuador, para la regin Norte, y el mercado de Bolivia y Brasil,
ente otros, para la regin Sur Andina y regin Apurmac-Cusco.
En ambos casos, ya existen o estn en proyecto de construirse
(por ejemplo: Ejes IRSSA como la Interocenica, entre otros) vas
de comunicacin importantes que podran articular polos de
desarrollo para esas futuras regiones.
15.4.5.

CREACIN

DE CLUSTERS O

REDES

CIRCUITOS

TURSTICOS
Al conformarse regiones que desarrollen actividades productivas
similares, se impulsa la creacin de clusters o redes que
conlleven a lograr una mayor competitividad en la regin. Adems,
a nivel sectorial, el turismo podra ser una de las actividades ms
beneficiadas, debido a que se pueden impulsar proyectos
tursticos, integrando los principales destinos de los antiguos
departamentos. Como ejemplo de esto, y considerando las
distintas propuestas de regin, se puede destacar lo siguiente:

Sur Andina (Arequipa, Puno y Tacna): tienen importante


produccin pecuaria, cadenas de valor del turismo en valle del
Colca y Cotahuasi,Lago Titicaca, y Valle de Sama y Aguas
Calientes;
Norte (Lambayeque, Piura y Tumbes): pueden desarrollar la
actividad agro-exportadora, que est creciendo y
diversificndose significativamente, aprovechar su litoral
pesquero de gran riqueza hidro-biolgica; adems, tienen

CURSO: CIENCIA POLTICA

75

TEMA: DESCENTRALIZACIN

grandes atractivos tursticos, como Sipan, Sicn, Olleros y


bellas playas, Coln, Mancora,Punta Sal,etc.
Nor-Centro Oriente (Ancash, Huanuco, Lima provincias,
Pasco y Junn): sus caractersticas geogrficas son
favorables, al estar localizada en 7 cuencas, con gran
potencial productivo agropecuario.
La integracin promueve la administracin eficiente de recursos,
la cual pasa por el uso adecuado de los montos destinados a los
gastos de inversin, que se desarrollen actividades productivas
similares para lograr una mayor competitividad en la Regin y el
mejoramiento gradual de la calidad de vida compatible con el
desarrollo humano sostenible y recursos hdricos para la
implementacin de cadenas productivas; adems, el sector
minero es el de mayor riqueza debido a los importantes centros
mineros en la zona, estando entre los ms importantes del pas;
asimismo la Regin contar con nuevos circuitos tursticos, que
dinamizarn an ms este actividad.

15.5.

Apurmac-Cusco: Cuentan con un slido sector mineroenergtico, por los recursos del Gas de Camisea de Cusco y
de Las Bambas de Apurmac se generar un impulso para la
economa regional; tienen grandes atractivos tursticos con los
que pueden formar circuitos tursticos con el Valle Sagrado,
Santuario Histrico de Machupicchu, Parque Arqueolgico
Sacsayhuamn, Parque arqueolgico del Manu, Can del
Apurimac, Pachachaca-Apurmac, entre otros.
Ica-Ayacucho-Huancavelica: Pueden formar y desarrollar un
gran eje agro industrial de la Costa Sur,modernizando los
cultivos agrarios a travs de la consolidacin de cultivos de
riego y drenaje, entre otros; asimismo, cuentan con ejes viales
que favorecen la integracin territorial: eje vial Lima. PiscoNazca-Puquio-Abancay-Cusco, ruta comercial de productos
agroindustriales; entre otros. Para el mejor desarrollo de
la agricultura en esta propuesta de Regin, es necesario contar
con una fuente de agua, la cual se encuentra, principalmente,
en el departamento de Huancavelica.
INCENTIVOS A LA INTEGRACIN REGIONAL

Reconociendo que la Integracin Regional es un proceso importante


para el desarrollo integral del pas, la Ley de Descentralizacin Fiscal y
CURSO: CIENCIA POLTICA

76

TEMA: DESCENTRALIZACIN

la Ley de Incentivos a la Integracin y Conformacin de Regiones y sus


respectivos reglamentos incorporan los siguientes incentivos para
estimular dicha integracin:
15.5.1.

COPARTICIPACIN EN LOS IMPUESTOS NACIONALES

Las regiones conformadas recibirn la asignacin del 50% de los


recursos efectivamente recaudados en cada regin por los
impuestos internos nacionales, IGV (sin IPM), ISC e Impuesto a la
Renta

de

personas

naturales

(1ra.,2da.,

4ta.

5ta.

Categora).Esta coparticipacin, implica que la recaudacin de los


impuestos mencionados en los mbitos regionales reemplacen,
en igual importe, las transferencias del gobierno central (por la
fuente Recursos Ordinarios). De esta manera, las regiones
conformadas tendrn mayor confiabilidad sobre sus ingresos
futuros, como inicio hacia una mayor autonoma financiera y, a
partir de ello, mayores capacidades para aumentar sus ingresos,
mediante el desarrollo de esfuerzos fiscales y as, puedan tener
una base para lograr el desarrollo socioeconmico de su espacio
geogrfico.
15.5.2.

INCENTIVOS A LA MEJORA DEL ESFUERZO FISCAL

PARA LOGRAR UN AUMENTO Y MAYOR EFICIENCIA EN LA


RECAUDACIN TRIBUTARIA
Se entiende como mejora en el esfuerzo fiscal, la diferencia
positiva existente, en trminos anuales, entre el total de la
recaudacin obtenida en cada Regin (de los impuestos
sealados en el punto 1) y la meta correspondiente a ella. En tal
sentido, el gobierno nacional otorgar un incentivo a aquellas
regiones que logren una mejora en su esfuerzo fiscal, en mrito a
sus propias acciones. Estas acciones sern acreditadas por la
SUNAT y formarn parte de un Convenio de Cooperacin
Interinstitucional, entre las regiones y la SUNAT.

CURSO: CIENCIA POLTICA

77

TEMA: DESCENTRALIZACIN

15.5.3.

INCENTIVOS PARA EL AL USO EFICIENTE DE LOS

RECURSOS PBLICOS
Asimismo, recibirn un incentivo las regiones que utilicen de
manera eficiente sus recursos, generando ahorros en sus gastos
corrientes o de capital, las cuales podrn utilizar sus saldos en
proyectos de inversin y mantenimiento de las obras de inversin
durante el siguiente ao en que se gener dicho saldo.
15.5.4.

INCENTIVOS PARA LA INVERSIN PBLICA DE LAS

REGIONES QUE SE CONFORMEN


Con el fin de estimular el proceso de integracin territorial para
conformar regiones competitivas sostenibles. En ese sentido se
otorgar un incentivo para proyectos de inversin nuevos en las
Regiones que se conformen. Por este incentivo, las regiones
vern

incrementado

sus

presupuestos

de

inversin

significativamente. De este modo, si logran integrarse las 5


regiones que han presentado expediente tcnico, se transferir un
total de S/. 210 millones anualmente desde el ao 2007 hasta el
2010. En otras palabras, en conjunto recibirn en total S/.840
millones para el perodo 2007-2010.Dichos montos anuales sern
repartidos de manera proporcional, en una quinta parte a cada
regin. Adicionalmente, se han considerado otros incentivos que
sern otorgados a las Regiones, los mismos que podrn ir
encontrando viabilidad progresivamente, a medida que se vayan
consolidando el desarrollo econmico regional y las capacidades
de gestin financiera sostenible de sus gobiernos. (Captulo II de
la Ley de Incentivos a la Integracin y Conformacin de Regiones
Ley N 28274). Las regiones conformadas tendrn mayor
confiabilidad sobre sus ingresos futuros, como inicio hacia una
mayor autonoma financiera y, a partir de ello, mayores
capacidades para aumentar sus ingresos, mediante el desarrollo

CURSO: CIENCIA POLTICA

78

TEMA: DESCENTRALIZACIN

de esfuerzos fiscales y as, puedan tener una base para lograr el


desarrollo socioeconmico de su espacio geogrfico.

15.6.

BASEE LEGAL

Con respecto a esta parte del trabajo monogrfico, el grupo tiene que
hacer un hincapi y sealar que proceder a realizar de manera
completa, sin mutilacin o alteracin alguna, la ley de bases de
descentralizacin; pero en cuanto a las dems leyes anexas. Como: la
Constitucin Poltica del Estado, Ley orgnica de Gobiernos
Regionales entre otras, se ha visto como mejor medida, aplicar solo los
artculos que tengan cierta relevancia y relacin con el trabajo
monogrfico, evitando de esta manera caer en ampliaciones
engorrosas.
Dejando bien claro la postura del grupo con respecto a este capitulo,
procedemos a ilustrar mejor el trabajo con el siguiente material
normativo.
15.6.1.

LEY DE BASES DE DESCENTRALIZACIN: LEY 27783


Concordancias con la presente ley:
D.U. N 040-2002
R.PRES. N 007-CND-P-2002 (R.O.F.)
R.M. N 1048-2002-AG
R.M. N 478-2002-PCM
R.M. N 556-2002-EF-10
R.D. N 053-2002-EF-76.01
R.PRES. N 012-CND-P-2003
R.PRES. N 042-CND-P-2003 (R.O.F.)
R.D. N 003-2003-EF-68.01
DIR. N 009-2003-EF-76.01
R.S. N 164-2003-PCM
D.S. N 067-2003-PCM

CURSO: CIENCIA POLTICA

79

TEMA: DESCENTRALIZACIN

TTULO I
OBJETO Y CONTENIDO DE LA LEY
Artculo 1.- Objeto
La presente Ley orgnica desarrolla el Captulo de la Constitucin
Poltica sobre Descentralizacin, que regula la estructura y
organizacin del Estado en forma democrtica, descentralizada y
desconcentrada, correspondiente al Gobierno Nacional, Gobiernos
Regionales y Gobiernos Locales. Asimismo define las normas que
regulan la descentralizacin administrativa, econmica, productiva,
financiera, tributaria y fiscal.
Artculo 2.- Contenido
La presente Ley establece la finalidad, principios, objetivos y criterios
generales del proceso de descentralizacin; regula la conformacin de
las regiones y municipalidades; fija las competencias de los tres niveles
de gobierno y determina los bienes y recursos de los gobiernos
regionales y locales; y, regula las relaciones de gobierno en sus
distintos niveles.

CURSO: CIENCIA POLTICA

80

TEMA: DESCENTRALIZACIN

CONCLUSIONES
La Descentralizacin y la Participacin Popular procura acercar la mayor
cantidad de decisiones a los ciudadanos, a fin de permitir su participacin y
control.
El proceso de Descentralizacin iniciado implicitamente a travs de la
Participacin Ciudadana.
Se ha podido evidenciar que en el proceso de Descentralizacin, los recursos
siguen siendo centralizados y estn a cargo del mximo nivel de gobierno, lo
que no permitir una descentralizacin ms efectiva. Si se otorgara a las
regiones plena potestad para definir sus propias polticas tributarias -de sus
ingresos propios-, esto podra permitir al ciudadano exigir con legitimidad que
los servicios sean ms eficiente.

CURSO: CIENCIA POLTICA

81