S 1031901

Universidad Complutense de Madrid
Facultad de Ciencias Polticas y Sociologa

Departamento de Derecho Internacional Pgblico
y Relaciones Internacionales
(Estudios Internacionales)
LA LUCHA CONTRA EL NARCOTRFICO EN COLOMBIA:

LA COOPERACIN DE LA UNIN EUROPEA
ENTRE 1980 Y 1995
Tesis Doctoral presentada por Muriel LAURENT

Director: Jos Angel SOTILLO LORENZO
1997
Au monde gui iva pas chang maigr nos reves

Le regard dUlysse
It faut comprendre que les choses sont sans espoir

st tre dcid les changer.
F.S. Fitzgerald
AGRADECIMIENTOS
p.i
SIGLAS Y ABREVIATURAS
p. iiiii
INTRODUCCIN
p.1
1. Justificacin
2. Hiptesis
3. Metodologa
TTULO PRIMERO
12.1
p. la
p. 14
LA PROBLEMTICA INTERNACIONAL:
PRODUCCIN, CONSUMO Y LUCHA
ANTIDROGA
Introduccin
CAPTULO PRIMERO
p. 17
p. 18
LA TIPIFICACIN DE LOS ESTUPEFACIENTES

Y LA LOCALIZACIN GEOGRAPICA REGIONAL p.19
1. La clasificacin de las sustancias estupefacientes
p.19
II. La localizacin geogrfica regional
p.2 7
CAPITULO SEGUNDO
p.44
EL NARCOTRAFICO Y LAS DROGAS
1.
La economa de la droga
p.45
II.
La criminalidad organizada
12.59
III. La corrupcin
p.66
IV.
El blanqueo de dinero
pilo
y.
El desvio de precursores qumicos
12.80
VI.
La demanda de estupefacientes
p.82
Conclusin
p.86
CAPITULO TERCERO
________________
EL MARCO INTERNACIONAL DE LUCHA CONTRA

LOS ESTUPEFACIENTES
1.
Y EL NARCOTRAFICO
p.88
Las Naciones Unidas y otras organizaciones de lucha

contra las drogas y el narcotrfico
p.89
A. Los tres Convenios de las Naciones Unidas (1961,

1971 y 1988) y el Programa Mundial de Accin
p.89
B. La Comisin de Estupefacientes
p.l00
C. La Junta Internacional de Fiscalizacin

de Estupefacientes
p. 101
D.
El Programa de las Naciones Unidas para

la Fiscalizacin Internacional de las Drogas
p.102
E. Otros organismos de las Naciones Unidas

encargados de diferentes aspectos de la
lucha contra las drogas
p. 109
F. Otras entidades de lucha contra los

estupefacientes
p. 114
1. El Grupo de Accin Financiera Internacional

2. El Grupo de Accin sobre los Productos
Qumicos
3. El Grupo de Dubln
4. La Organizacin Internacional de Polica
Criminal-Interpol
5. La Organizacin Mundial de Aduanas
6. La Comisin Interamericana para el Control
del Abuso de Drogas
p.114
115
pAS
~.
p. 116
p.117
p. 117
G. Pautas de mejora del sistema de las Naciones

Unidas de lucha contra los estupefacientes
II.
p.118
La poltica antidroga de los Estados Unidos
p.124
A. Generalidades
p.124
B. Evolucin de las polticas hacia la regin

andina desde principios de los aos ochenta
p.126
1. La opcin de la Administracin Reagan

2. La estrategia de la Administracin Bush
3. La poltica de la Administracin Clinton
p.126
p.129
p.131
C. Breve conclusin
Conclusin
12.133
p. 134
TTULO SEGUNDO
EL NARCOTRFICO Y LA LUCHA
CONTRA LAS DROGAS EN
COLOMBIA
Introduccin
CAPTULO PRIMERO
p. 135
p. 136
LA SITUACIN POLTICA Y EL
NARCOTRAFICO EN COLOMBIA
p..140
1.
El panorama poltico colombiano
p. 140
II.
El fenmeno del narcotrfico en Colombia
12.146
A. La diversificacin de los cultivos ilcitos

y la produccin de estupefacientes
B. El fenmeno de los crteles
C. El poder econmico de los narcotraficantes
O. La narcoguerrilla
p. 146
p.152
12.162
p.166
III. Las relaciones entre el narcotrfico y el Estado

en Colombia
IV.
A. La participacin directa en poltica

E. La financiacin de campaas electorales
C. Las olas de narcoterrorismo
p. 169
p. 172
p. 174
Las consecuencias:
violencia
p. 177
CAPITULO SEGUNDO
1.
p.169
corrupcin, impunidad y
LAS ESTRATEGIAS GUBERNAMENTALES

FRENTE AL NARCOTRAFICO EN COLOMBIA
p.182
Las polticas del Gobierno colombiano en materia

de lucha contra las drogas y el narcotrfico desde
mediados de los aos setenta hasta principios de
los aos noventa
p. 183
A. La situacin a mediados de los aos setenta
1. La influencia estadounidense
2. La Administracin de A. Lpez Michelsen
(19741978)
12.183
p. 183
p. 185
B. La Administracin de J.C. Turbay Ayala

(19781982)
p. 188
2. La poltica interna
p. 188
p. 188
O. La Administracin
(19821986)
de B.
Betancur
Cuartas
12.193
1. La influencia
estadounidense
a. Los acontecimientos
b. La ley 30 de 1986
Estatuto
Nacional de Estupefacientes
p.193
p. 193
12.193
Eh La Administracin de V. Barco Vargas (1986-1990)

a. La posicin oficial
b. Los acontecimientos
c. La apertura internacional
Balance de la influencia norteamericana durante los
aos ochenta
II.
p.197
p.202
p.202
12.203
12.203
p. 209
p.217
12.219
Las estrategias gubernamentales de lucha contra

las drogas y el narcotrfico en Colombia a
partir de 1990
12.220
A. El proceso constituyente
p.222
1. Los debates en la Asamblea Nacional

Constituyente
a. La extradicin de nacionales
colombianos
b. La confiscacin de bienes en caso
de enriquecimiento ilcito
2.
El fortalecimiento de la Justicia
La poltica de sometimiento a la
Justicia
b. La figura de la Fiscala General de
la Nacin
12.222
12.222
12.238
p.240
a.
B. La Administracin de C. Gaviria Trujillo

(19901994)
1.
La
influencia
estadounidense
2. La poltica nacional
a. La creacin de la Direccin Nacional
de Estupefacientes
b. La estrategia poltica
La estrategia interna
La estrategia externa
12.241
12.244
12.251
p.251
12.254
p.254
p.257
p.258
p.261
C.
La Administracin
1.
2.
de E. Samper Pizano
(1994-
La influencia
estadounidense
La poltica nacional
a.
Plan nacional para la superacin

del problema de la droga
b. La ley 190.de 1995
Estatuto
anticorrupcin
c. La cooperacin internacional
d. Los acontecimientos y los resultados
p.268
p.268
p. 272
El
p.272
12.276
p.279
p.280
Balance de las estrategias colombianas de lucha contra el

narcotrfico
y las drogas
p. 284
TTULO TERCERO
LA UNIN EUROPEA Y LA LUCHA

CONTRA LA DROGA, POLTICAS
Y ACCIONES HACIA COLOMBIA
p.297
Introduccin
CAPITULO PRIMERO
1.
12.298
LA COORDINACIN INTERNA DE LUCHA
ANTIDROGA
Las instituciones de lucha contra las drogas

A.
p.301
p.302
La organizacin interna anterior al Tratado

de la Unin Europea
p. 302
1. Las primeras orientaciones del Consejo

Europeo
2. Las iniciativas del Parlamento Europeo
3. Las estructuras intergubernamentales
a. El Grupo T.R.E.V.I.
b. El Grupo de Asistencia Mutua
c. La Cooperacin Poltica Europea
d. El Grupo de Rhodes
4. El Comit Europeo de Lucha Antidroga
12.302
p.303
p.307
12.307
p.308
p.309
12.310
p.310
B. La organizacin interna tras el Tratado

de la Unin Europea
1. Las orientaciones del Consejo Europeo
2. La Comunidad Europea
a. Las iniciativas del Parlamento Europeo
b. La distribucin de competencias en la
Comisin Europea
3. La Poltica Exterior y de Seguridad Com<mn
4. La Justicia y los Asuntos de Interior
Balance
p.315
p.318
12.327
p.327
p. 329
p.336
p.337
12.342
C. Otras estructuras europeas
p.343
1. El Consejo de Europa
2. El Acuerdo de Schengen
II.
p. 343
p.346
Las polticas y los instrumentos comunitarios en

materia de lucha contra la droga
p.349
A. El primer Programa Europeo de Lucha contra la

Droga
p. 349
B.
El Plan de Accin en materia de Lucha Antidroga

19951999
1. Accin relativa a la reduccin de la
demanda
2. Accin relativa a la reduccin del
trfico ilcito
3. Accin a nivel internacional
C. Los instrumentos jurdicos:

los reglamentos
p 351
p.353
p. 354
p.356
las directivas y
p. 360
1. La Directiva sobre el blanqueo de dinero

ilcito
2. Los Reglamentos y las Directivas sobre
el control de precursores qumicos
p. 360
p.361
D. Las lneas presupuestarias de la lucha contra

las drogas
p. 363
Conclusin
p. 366
CAPITULO SEGUNDO
LA COOPERACIN EXTERNA DE LA UNIN

EUROPEA EN MATERIA DE LUCHA CONTRA
LA DROGA
1. Generalidades
A. La justificacin
12.371
p.372
de la accin
exterior
1. La participacin en los organismos

internacionales
2. El acervo de acciones bilaterales y
algunas orientaciones
p.372
p. 373
p. 375
E.
La orientacin prioritaria
p. 379
C.
Las lneas de cooperacin con los paises

A.C.P. y los P.E.C.O.
p. 380
1. El Fondo Europeo de Desarrollo

2. El Programa PHARE
p.380
p. 381
D. Las clasulas droga en los acuerdos de

cooperacin
p.382
II. El Programa de cooperacin NorteSur en el mbito

de la lucha antidroga,
la lnea presupuestaria
B75080
p 384
A.
B.
O.
D.
III.
Presentacin
Reflexiones
y orientaciones
Evolucin reciente
Proyectos financiados en Colombia entre
1987 y 1995 con la lnea B75080
La relacin birregional
y Amrica Latina
entre
12.284
p.391
12.295
p.398
la Unin Europea
p.400
A. Pautas generales
B. Las conferencias Interparlamentarias (Parlamento
Europeo
Parlamento Latinoamericano)
C. El dilogo entre la Unin Europea y el
Grupo de Ro
O. La cooperacin entre la Unin Europea y
el Pacto Andino
E. Otros dilogos
Breve conclusin
CAPTULO TERCERO
LA COOPERACIN ESPECFICA DE LA
UNIN EUROPEA CON COLOMBIA EN
MATERIA DE LUCHA CONTRA LAS DROGAS
p. 400
p.401
p.403
12.406
p.408
12.409
p.410
1. El dilogo poltico de alto nivel entre la

Unin Europea y Colombia
12.412
II. El Programa Especial de cooperacin: la

solicitud del presidente colombiano y la
respuesta comunitaria
p.416
A. La indicacin de la situacin colombiana

B. El mbito de cobertura del P.E.C.
O. La respuesta comunitaria al P.E.C.
p.418
p.423
III. El Sistema de Preferencias Generalizadas
p.426
A. El primer S.P.G. droga andino

B. La renovacin del S.P.G. droga andino
O. La utilizacin por Colombia del S.P.G. droga
IV. El Acuerdo
V. Otra
sobre
cooperacin
los precursores
europea
e internacional
p.426
p.430
p.433
12.441
hacia
A. La cooperacin gubernamental
bilateral
B. La cooperacin de actores subestatales
C. La cooperacin entre la Unin Europea y
el P.N.U.F.I.D.
D. La cooperacin del P.N.U.F.I.D.
Colombiap.445
p.445
p.447
p.447
E.
La Comunidad Iberoamericana de Naciones
p. 450
Balance de la cooperacin europea en la lucha contra

el narcotrfico y las drogas y perspectivas de
accin futura
p. 453
CONCLUSIONES GENERALES
p.464
BIBLIOGRAFA
12.472
ANEXOS
01
Anexo n
A. Cuadro Estimaciones nacionales del nmero de toxicmanos por cada 100.000
habitantes en ciertos paises (1994)
5. Mapa
Frecuencia del abuso de drogas por inyeccin intravenosa
<1994)
Anexo n02
Sinopsis
de
las
Internacional
cuarenta
recomendaciones
del
Grupo
de
Accin
Financiera
<G.A.F.I.)
Anexo n03
A. cuadro International Narcotics and Law Enforcement Affairs FY 1997 Budget
Request
s. cuadro
rv 1995FY 1997 International Narcotics and Law Enforcement Affairs
Budget summary by funcional activity
Anexo n04
A.
cuadro Illicit Drug cultivation 19871995
s. cuadro Estimated Worldwide Potential Illicit Drug Net Production
1987-
1995
Anexo n05
Discurso
de posesin
Trujillo
(7 de agosto de 1990)
del
seor
Presidente
de
la Repblica,
csar Gaviria
Anexo n06
Texto
completo
de
ciertas
ponencias
sobre
la
extradicin
de
colombianos en la Asamblea Nacional constituyente

A.
Ponencia del constituyente Julio Salgado Vsquez
E.
Ponencia del constituyente Juan Gmez
C. Ponencia del Constituyente carlos Ossa Escobar

0. Ponencia del constituyente Carlos Lemos Simmonds
E. Ponencia del Constituyente Antonio Galn Sarmiento
F. Ponencia del Ministro de Gobierno Humberto de la calle Lombana
nacionales
:
:
Anexo n07
A. Lista de las certificaciones otorgadas por los Estados Unidos de 1987 a
1996
E. Justificacin, de la decisin de descertificar a Colombia en 1996
Anexo n08
A~ cuadro
Nmero de muertes relacionadas con la droga
B. cuadro Incidencia del SIDA entre los drogadictos que se inyectan sus
dosis
Anexo n09
convenio relativo al blanqueo, la deteccin, la incautacin y la confiscacin
de los productos del delito, del Consejo de Europa, noviembre de 1990
Anexo n010
Lista de las clasulas
droga
en los acuerdos de cooperacin
de la Unin
Europea
Anexo n011
Lista de los proyectos (19> realizados en colombia entre 1987 y 1995 bajo la
lnea presupuestaria B75080
Anexo n012
A. Reglamento
<C.E.> n03281/94 del Consejo, de 19 de diciembre de 1994,
relativo a la aplicacin de un plan plurianual de preferencias arancelarias

generalizadas para el perodo 19951998 a determinados productos
industriales
E. Reglamento
originarios de paises en vas de desarrollo
<C.E.)
n03282/94 del Consejo, de 19 de diciembre de 1994,
el que se prorroga a 1995 la aplicacin de los Reglamentos
por
(C.E.E.>
nO3SSS/90, nC3835/90 y n03900/91 relativos a la aplicacin de preferencias

arancelarias generalizadas a determinados productos agrcolas originarios
de pases en vas de desarrollo
Anexo n013
A. Decisin del Consejo 95/568/C.E., del 18 de diciembre de 1995,
referente
a la celebracin del Acuerdo entre la Comunidad Europea y la Repblica de

Colombia relativo a los precursores y sustancias qumicas utilizados con
frecuencia en la fabricacin ilcita de estupefacientes o de sustancias
sicotrpicas
E. Acuerdo 95/568/C.E.
entre la Comunidad Europea y la Repblica relativo a
los precursores y sustancias qumicas utilizados
con frecuencia en la
fabricacin ilcita de estupefacientes o de sustancias sicotrpicas

Anexo n014
Sobre la prohibicin y la legalizacin de estupefacientes
AGRADECIMIENTOS
Cada una a su manera y segn su especialidad, muchas personas
han jugado un papel importante en la elaboracin de esta tesis.
Quisiera
agradecer
Lorenzo,
director de esta tesis, por sus atinados consejos, su
gran
especialmente
competencia,
su
la ayuda de Jos Angel Sotillo
intensa
dedicacin
su
permanente
Pierre
Defraigne,
Thierry
disponibilidad.
Igualmente
agradezco
Rommel
Fran~oise Herbouiller, de la Direccin General 1 B de la Comisin

Europea,
confianza
por
su
consideracin
en
el
manejo
hacia
profesional
mi
de
investigacin
ciertos
temas;
su
la
Universidad de los Andes de Bogot, a travs del Departamento de

Historia y su director Mauricio Nieto, y del Centro de Estudios
Internacionales y su director Rodrigo Pardo, por las facilidades
que me ofrecieron para realizar los ltimos pasos de la tesis;
a Giulia
Del Brenna
por
su
lectura
atenta
y sus
comentarios
acertados; a Carlos Prez Maestro y Marta Romo por su dedicacin

a la
limpieza de mi
Piedad
Villaveces
lenguaje;
por
su
a Mara
amable
ayuda
Prez Guijarro y Mara

durante
mis
mltiples
estancias en Madrid y en Bogot respectivamente; a todos aquellos

que me prestaron su ayuda en algunos momentos de la investigacin
para conseguir bibliografa y/o profundizar en la reflexin;
los amigos que han colaborado amablemente; y,
familia
por su apoyo moral
<y no slo)
finalmente, a mi
durante
todo el
largo
proceso de investigacin y redaccin de esta tesis.
Muriel LAURENT
SIGLAS Y ABREVIATURAS
A.C.P.
A.P.E.C.
A. 8. E.A. N.
0. E.
C.E.E.
C. E. 1.
frica, Caribe y Pacifico

AsiaPacific Economic Cooperation
Cooperacin econmica AsiaPacifico
Asociacin de Naciones del Asia Sudoriental
Comunidad Europea
Comunidad Econmica Europea
Centro de Estudios Internacionales (Universidad
de los Andes
Bogot)
Comit Europeo de Lucha Antidroga
Comisin Interamericana
para el Control del Abuso
de Drogas
Catholic Institute for International Relations
Instituto catlico de relaciones internacionales
(Londres)
Centro
de Investigacin
y Educacin
Popular
(Bogot)
Comisin
de
las Naciones
Unidas
sobre
los
estupefacientes
Comit de los representantes
permanentes
Drug Enforcement Administration
(Estadounidense)
Direccin Nacional de Estupefacientes
(Colombiana)
Diario Of icial de las Comunidades Europeas
Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas
European Monitoring
Centre for Drugs and Drug
Addiction (= O.E.D.T)
Fondo Europeo de Desarrollo
Fondo de las Naciones Unidas para la lucha contra
el Abuso de drogas
Grupo de Accin Financiera
Internacional
Grupo de Accin sobre los Precursores
Qumicos
Instituto de Estudios Polticos y Relaciones
Internacionales (Universidad Nacional
Bogot)
International Narcotic Control Board (= J.I.F.E.>
Instituto de Relaciones Europeolatinoamericanas
(Madrid)
Justicia y Asuntos de Interior
Junta Internacional para la Fiscalizacin de
Estupefacientes
Journal 0ff iciel des Communauts Europennes
(= D.O.C.E.)
North American Free Trade Agreement
Acuerdo de libre cambio norteamericano
Observatorio
Europeo
de
las
Drogas
y
las
Toxicomanas
Observatoire Gopolitique des Drogues (Paris)
Observatorio geopolitico de las drogas
Organe Internation de ContrOle des Stupfiants
(= J.I.F.E.)
-
C. E. L. A. D.
C.I.C.A.D.
0.1.1 .R.
C.I.N.E.P.
C.N.D.
COREPER
D.E.A.
D.N.E.
D.O.C.E.
E. C. O. S.O. 0.
E. M. C.D. D. A.
F. E. D.
F. N. U. L.A. 0.
G.A.F.I.
G.A.P.C.
I.E.P.R.I.
I.N.C.B.
I.R.E.L.A.
J.A. 1.
J. 1. F. E.
J.0.C.E.
N.A. F.T,A.
O. E. D.T.
O.G.D.
O.I.C.S.
O.N.G.
O.N.U.
P.E.
P.E.C.
P.E.C.O.
P.E.S.C.
PHARE
P.N.U,C,I.D.
P.N.U.F.I.D.
R.D.T.
R.E.I.T.O.X.
S.P.G.
TACIS
TALE.
U.D.E.
U.E.
U.N.D.C.P.
Organizacin no gubernamental
Organizacin de las Naciones Unidas
Parlamento Europeo
Programa Especial de Cooperacin
Paises de Europa Central y Oriental
Poltica Exterior y de Seguridad Comn
Programa
Comunitario
de
Asistencia
a
la
Reestructuracin
Programme des Nations
Unies pour le Contrle
International des Drogues (= P.N.U.F.I.D.)
Programa
de
las
Naciones
Unidas
para
la
Fisclizacin Internacional de las Drogas
Investigacin y Desarrollo Tecnolgico
Red Europea de Informaciones sobre las Drogas y
las Toxicomanas
Sistema de Preferencias Generalizadas
Programa de Asistencia Tcnica a las Repblicas
de la ex U.R.S.S.
Tratado de la Unin Europea
Unidad Drogas Europol

Unin Europea
United Nations Drugs Control
(= P.N.U..F.I.D.)
Programme
iii
INTRODUCCIN
1. Justificacin
La presente investigacin pretende analizar los efectos y

repercusiones que ha tenido el narcotrfico en la vida poltica
e institucional de Colombia durante los ltimos quince aos, as
como medir y valorar la cooperacin que la Unin Europea ha
ofrecido en este mbito, sugiriendo orientaciones y pistas para
el futuro.
Las relaciones internacionales proporcionan la base sobre la que
se tejen
los hilos
de contacto
entre
ambas regiones.
Ms cercana
a la realidad internacional actual que las definiciones de J.B.

la
indicacin
Duroselle
y P.
Renouvin y de
R.
Aron2,
proporcionada por el profesor Celestino del Arenal acerca de los
trminos de
relaciones internacionales
resulta ms adecuada.
De hecho, este autor aporta las siguientes consideraciones: Se

impone, en Consecuencia, superar la tradicional reduccin de las
relaciones
Estados
internacionales al estudio exclusivo del sistema de
y del
poder,
de la guerra y de la paz, entendida
sta
como la simple ausencia de guerra y conflicto, y considerar las

relaciones
sociedad
perspectiva
internacionales
internacional
de
la
paz,
El estudio de las
a analizar y explicar
organizadas en el marco
RENOUVIN P. y DUROSELLE
Madrid, 1968, p.l.
2
Las relaciones
como la ciencia que se ocupa de la

y
de
todos
considerada
sus
no
problemas,
slo
como
desde
la
ausencia
de
relaciones internacionales se dedica principalmente

las relaciones entre las comunidades polticas
de un territorio, es decir entre los Estados.
3.8., Introduccin a la poltica internacional,
internacionales
son,
por definicin,
segn parece,
relaciones entre naciones. 1.~) En la frmula relaciones internacionales,

la
nacin
equivale
a
un
tipo cualquiera
de
colectividad
poltica,
territorialmente organizada. Digams, provisionalmente, que las relaciones
internacionales son relaciones entre unidades polticas. ARON R., Paz y
guerra entre las naciones, t.1: Teora y sociologa, Alianz Universidad,
Madrid, 1985, p.29.
conflicto y guerra, sino tambin como la realizacin plena del

hombre3, y ms lejos: Con ella [la expresin relaciones
internacionales]
se
abarca
el
conjunto
de
las
relaciones
sociales que configuran la sociedad internacional tanto las de

carcter
poltico
culturales,
como
las
humanitarias,
no
polticas,
religiosas,
sean
etc,
econmicas,
tanto
producen entre los Estados como las que tienen
las
lugar
que
entre
se
otros
actores de la sociedad internacional y entre estos y los Estados.

De esta forma, y teniendo presente las consideraciones realizadas
en
torno
principio,
la
expresin
internacional,
puede
decirse,
en
que las relaciones internacionales es la ciencia que
se ocupa de la sociedad internacional4. Tambin se refiere a que

las relaciones internacionales nacen directamente ligadas a la
bsqueda de soluciones
aspecto de
solucionar
a los problemas
los problemas
internacionales5.
graves que
Este
se plantean a
nivel mundial cobra mucho sentido en el caso que nos va a ocupar

en esta tesis.
Esta
definicin es ms adecuada en el presente caso puesto que
vamos a estudiar las relaciones, en un campo concreto, entre la

Unin
Europea
Colombia.
Colombia
es
un
Estado
soberano
reconocido en el concierto internacional, por lo que no presenta

ningn tipo de complicacin. Por su parte, la Comunidad Europea
y ahora
la Unin Europea no entran en esta categora.
Se trata
de un grupo de Estados que se ha ido convirtiendo poco a poco en

un actor
part entire de la escena
internacional.
Ocupa desde
hace varias dcadas un espacio determinado a nivel mundial como

organizacin internacional reconocida jurdicamente por los dems
actores
internacionales
cuenta
como
socio
para
stos.
La
entidad europea es una creacin original y reciente que participa

en el escenario mundial
concentrado
de manera efectiva y respetada.
nuestro inters en
las relaciones
Hemos
entre estos
dos
DEL ARENAL C., Introduccin a las relaciones internacionales, Tecnos,

3era edicin revisada y ampliada, Madrid, 1994, p.lS.
Ibid.
~ Ibid., pAl.
actores
internacionales
de
ndole
distinta
que
son,
por
una
parte,
la organizacin conocida como Unin Europea y, por otra
parte,
el Estado colombiano. Como veremos luego, estas relaciones
de creciente interdependencia,
universalizacin y globalizacin que, en cierto modo, justifica
tambin la eleccin de la investigacin.
se
integran
Ahora
en
bien,
un
contexto
el. tema
narcotrfico,
especifico
que
hemos
escogido,
el
constituye sin duda alguna una problemtica que,
a semejanza del medio ambiente, atraviesa las escenas nacionales

para plantearse por ende en la escena comn, es decir, a nivel
internacional.
Primero el trfico de estupefacientes da forma a
una situacin
nica
que en cualquier
en cada Estado soberano
pas
exista
un problema,
del globo,
haciendo
sea de produccin,
sea
de trnsito, sea de consumo. Luego el narcotrfico pesa en las

relaciones
actores.
que
se
tejen
nivel
El narcotrfico puede
vnculos
que se dibujan
Obviamente
desdean
los
las
lazos
fronteras
invisibilidad.
Finalmente
Su
el
nacionales
percepcin
delictivas
internacional.
Esto
constitutivo
es
dos
casi
En este
realidades:
y
lo
realidad
internacional
imperceptible
como
en
se
de
ha
parte,
el
la
delicada.
cmo estas
la
poltica
en
las
elegido
la
todo
muy
narcotrfico
paisaje,
una
ante
tanto
influir
al
internacional
buscan
impalpable
por
diferentes
e internacional.
escenario
por
logran
convierte
pero
internacionales.
entre
sobre
regional
es de manera relativamente
actividades
los
aunque difcilmente medible, en
a escala
tejidos
entre
entonces considerarse como una
realidad que tiene un impacto,

los
global
un
rasgo
relaciones
el
encuentro
influencia
narcotrfico
de
una
sobre
el
funcionamiento de un pas confrontado de manera aguda con este

fenmeno
y,
cooperacin
por
de
otra
la
parte,
Unin
la
Europea
existencia
con
el
utilidad
Estado
el
de
la
pueblo
colombiano en esta materia concreta.

A pesar de su carcter poco visible, la presencia de las drogas
en las
relaciones
internacionales
cuando sale a la luz del da.
es
un
hecho
que
de vez
en
Los Estados Unidos proporcionan
varios ejemplos notorios de la llegada al espacio pblico de este

asunto. Por una combinacin de intereses geopolticos,
juega un
papel ambivalente en mltiples regiones del mundo. De hecho, en

los casos que se indican a continuacin, el papel de los Estados
Unidos es muy cuestionable6. En el sudeste asitico han utilizado
el trfico de herona para financiar movimientos anticomunistas.
Han
apoyado
armamento con
Sovitica.
rebeldes
el trfico
afganos,
de drogas,
quienes
financiaban
su
contra la entonces Unin
En Panam, han mantenido relaciones contradictorias
con Noriega.
dinero
los
En
Nicaragua,
procedente
de
las
han
financiado
drogas
han
los
Contras
facilitado
una
con
ayuda
militar contra los sandinistas. Han introducido el concepto de

narcoguerrilla en Colombia para justificar, gracias a la lucha
antidroga, su presencia en contra de la insurgencia izquierdista.
Al contrario,
por
inters
en otros momentos ha prevalido la no intervencin

poltico,
econmico
geopolitico.
Por
ejemplo,
ninguna potencia occidental se plantea presionar al Gobierno de

Marruecos para que
cannabis
acte en contra
de la produccin
local de
(kuf) porque es el nico pas no islamista del Magreb
y, por lo tanto, representa en esta complicada regin un aliado

al que no conviene perder7. Adems, una presin podra conllevar
la
inestabilidad poltica
del
Gobierno marroqu,
as
como un
problema social que se acompaara con un riesgo de aumento de

la inmigracin marroqu hacia Europa8.
El poder financiero adquirido por los narcotraficantes gracias
a su negocio tiene como consecuencia que controlan de hecho una
parte de ciertas economas nacionales y que pueden corromper e
infiltrarse en los escalones ms elevados de las instituciones
Los
ejemplos
proceden
de
UPRIMMY
YEPES
R.,
Ms
all
del
prohibicionismo:
polticas
alternativas
frente
a
las
drogas,
en La
legalizacin de la droga, Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de
Colombia Congreso de la Repblica, Bogot, 1994, p.125.
Presentacin sobre Marruecos por OUAZZANI A. y LABROUSSE A. durante
el Seminario titulado Drogue et narcotrafio: le point de vue du sud,
organizado por el Centro Tricontinental El Observatorio Geopoltico de las
Drogas Frres des Hommes, LovainalaNueva, 2425.11.1995.
8
de la
AGUIRRE M., Los das del futuro. La sociedad internacional en la era
globalizacin, IcariaAntarazyt SS, Barcelona, 1995, p.119.

4
democrticas tanto polticas como econmicas y financieras. En

concreto,
Colombia conoce este fenmeno a pesar
de vivir una
situacin distinta a las que han conocido Bolivia (con el General
Bnzer en los aos setenta y el General Garca Meza a principios

de los ochenta) y Panam (con el General Noriega) . Con esta
capacidad de influencia, el trfico de estupefacientes amenaza
la
estabilidad
de
las
instituciones
democrticas
de
los
sistemas polticos y sociales. Para enfrentarse al poder de las
organizaciones criminales, los Estados han elegido la va

represiva reforzando sus legislaciones y dotndose de medios
policiales y judiciales cada vez ms importantes, lo cual ha
perjudicado a veces a las garantas democrticas y a las
libertades fundamentales. No obstante,
las prcticas abusivas y
las distorsiones generadas por el narcotrfico suscitan poco a

poco reacciones de la opinin pblica.
El tema del narcotrfico ha sido analizado ampliamente en sus
componentes econmicos y sociales. La literatura relativa a la
economa del narcotrfico as como a la produccin de coca en los
pases andinos es abundante.
Al contrario,
no se han estudiado
de manera tan detenida sus aspectos polticos e institucionales

y no se ha enfocado
relaciones
el problema
internacionales
desde
aqu
el punto
seleccionado.
de vista
De
de las
hecho,
la
eleccin de la cooperacin de la Unin Europea con Colombia en

materia de lucha contra las drogas es un enf oque innovador.
Se ha elegido Colombia porque es uno de los Estados en los cuales
el problema del narcotrfico y sus consecuencias estn afectando
el Estado desde hace varios aos con una fuerza muy peculiar.
Asimismo, es un pas cuya realidad ha sido diferente a la de

pases esencialmente productores como Per y Bolivia. En este
pas, el papel de los grupos de criminalidad organizada ha
alcanzado incluso al aparato estatal y ha logrado influir en el
funcionamiento poltico e institucional. Su presencia en la
cadena de
narcotrfico
es tambin
particular,
dado que no es
tanto un territorio en el que se cultivan las plantas ilegales

sino ms bien en donde se procesan los estupefacientes y donde
5
se organiza el trfico para la exportacin.

En
cierta
medida,
estadounidense
el
al
caso
caso
colombiano
mexicano,
entre
se
acerca
otras
al
cosas
caso
por
la
presencia de una criminalidad organizada, pero en dichos pases

la lucha contra las drogas nunca ha sido tan frontal como en
Colombia.
En
este
sentido,
nuestro
inters
ha
sido
particularmente el de abordar las organizaciones delictivas como

instituciones,
como grupos
capaces
de
generar
una corrupcin
elevada. Por ello tambin la tesis se ha centrado en Colombia,

excluyendo
instalados
los pases
asiticos y otros
productores
y/o
traficantes
pases donde
de
estn
estupefacientes.
Asimismo, con la presencia en su territorio de los tres

alcaloides naturales, a saber, la marihuana, la cocana y la
herona, es preciso mencionar que el caso colombiano presenta una
variedad poco habitual y una especificidad muy clara.
No obstante su importancia,
nico
freno
intervienen
violencia
problemas
al
proceso
fenmenos
democrtico
como
multifactica,
de
la
las
subdesarrollo.
interesarse por
el narcotrfico no representa
colombiano.
insurgencia
desigualdades
Por esta
la situacin poltica,
razn,
Igualmente
guerrillera,
sociales
es
el
la
los
indispensable
econmica y social del
pas y conocer las tendencias que lo caracterizan. De este modo

se
podr
indicar
con
exactitud
el
campo
ocupado
por
el
narcotrtico y los disfuncionamientos que ha generado. De hecho,

la situacin poltica colombiana es muy singular. Contrariamente
a la mayora de los pases del espacio latinoamericano, Colombia
ha conocido nicamente un corto perodo dictatorial. Pero, a raz
sistema de Frente
Nacional, cuyo propsito era la reparticin del poder entre la
burguesa y en contra de los otros posibles participantes
sociales, que han tenido la eleccin entre callarse o utilizar
la violencia para hacer oir su voz.
Esta prctica del
bipartidismo es una caracterstica de la poltica colombiana, que
hasta hoy domina la realidad nacional.
de
ste,
se
ha
instaurado
el
curioso
Dada esta situacin, es importante incorporar en el anlisis los

problemas democrticos que conoce el pas y colocar el
narcotrfico en el lugar que realmente ocupa. Por eso importa la
determinacin de los problemas generados por el narcotrfico y
a los cuales Colombia se ha enfrentado y se sigue enfrentando en
la instalacin del estado de derecho y la democracia. Ni la
violecia, ni la corrupcin, ni la impunidad se han desprendido
directamente del narcotrfico. Pero es cierto que el narcotrfico
ha utilizado dichos disfuncionamientos y por lo tanto
alimentado.
Es
imposible
negar
las
los ha
infiltraciones
del
narcotrfico tanto en las esferas polticas pblicas como en las

esferas privadas. Establecer cules son los cambios generados por
el narcotrfico en la vida y en las instituciones polticas del
pas resulta fundamental. De todos modos, es evidente que las

implicaciones tanto del narcotrfico como de la lucha contra las
drogas son muy relevantes para entender la situacin:
el pas y
su poblacin han sufrido en carne propia la existencia de este

flagelo. La crisis por la que est pasando el actual gobierno
colombiano constituye una causa
del
inters
real del tema
suplementaria para convencerse
y de
la
eventual necesidad de una
cooperacin.
La cuestin de
resulta
la droga
imposible
y el
abarcar
narcotrfico
todos
sus
es tan amplia que
aspectos
aunque
todos
parezcan muy importantes y sumamente interesantes. Por lo tanto,

el
enfoque
trfico
de
elegido
en
esta tesis
estupefacientes
en
el
es
el de la
proceso
influencia
democrtico
del
las
instituciones en Colombia y el aporte de la Unin Europea frente
a esta problemtica. Como consecuencia, se aparta el aspecto de

la demanda de drogas (reduccin del consumo, reinsercin y
rehabilitacin de toxicmanos, informacin adaptada sobre los
riesgos) , as como los elementos relativos a la economia de la
oferta y la demanda de estupefacientes.
En la prctica, el tema se contempla de la siguiente manera: tras
haber indicado una serie de elementos bsicos para la comprensin
global del fenmeno de la droga, se entra en la parte relativa
7
a la situacin colombiana y luego se aborda el aporte cooperativo
de la Unin Europea en el campo de la lucha contra las drogas en

Colombia. Es imprescindible conocer la situacin de conjunto del
problema. ste se tratar en el ttulo primero con la indicacin
de las caractersticas del narcotrfico y las drogas. El segundo
titulo aporta las aclaraciones relativas a la realidad colombiana
en materia de narcotrfico. Despus de estos elementos necesarios
para comprender la problemtica, se pasa al aspecto central, en

el ttulo tercero, es decir, a la poltica de la Unin Europea
en cuanto a las drogas. La entidad europea tiene una poltica en
materia de lucha antidroga, que es necesario conocer, evaluar y
comparar, en particular con la estadounidense. El planteamiento
de las instituciones europeas es peculiar tanto en cuanto a la
idea de cooperacin como en cuanto a la filosofa frente al
narcotrfico. Se matiza la cuestin de saber si Europa aporta un
punto de vista diferente y otra manera de cooperar.
A pesar de una tendencia que tiende a opinar, en cierta medida
con razn, que las relaciones que Colombia mantiene con Europa
son irrelevantes, hay que sealar que para la cancillera
coloimbiana la Unin Europa cobra cada vez ms importancia. Es
conveniente entonces ir ms adelante en este tema, viendo cul
es la filosofa adoptada por la Unin Europea y cul es su aporte
en la lucha contra el narcotrfico colombiano. El anterior
aspecto ha sido muy poco investigado hasta la fecha, puesto que
las investigaciones se han orientado siempre, y no sin
justificacin, hacia los Estados Unidos. El incremento de las
relaciones entre la Unin Europea y Colombia es un elemento ms
para justificar el estudio del tema. Para este pas, mantener
relaciones con el continente europeo parece ser un contrapeso a
la presencia norteamericana. Sobre todo si es cierto que la Unin
Europea tiene un planteamiento distinto respecto de la lucha
contra las drogas, pero teniendo en cuenta que su inters en este
asunto es reciente y no prioritarlo.
A partir de estos dos elementos del estudio, se puede determinar
si la cooperacin, dirigida desde las instituciones de la Unin
8
Europea hacia Colombia, est adaptada y adecuada, si responde a

las necesidades y si se alcanzan los resultados esperados. Se
establece si se trata de una alternativa viable y tambin si es
posible facilitar una ayuda destinada a mejorar el impacto
negativo que el narcotrfico ha tenido y sigue teniendo sobre la
democracia y la sociedad civil, a causa de la corrupcin, de la
impunidad y de la violencia. Se intenta tambin determinar cul
es la ayuda que Colombia podra pretender por parte de dicha
entidad en este campo especifico.
El
narcotr6fic
la lucha
LILIL2 antidroga en
Colombia
~i~~S
UUL.../
La lucha
antidroga de
la Un~n LIL/L.../
Europea
En cuanto a la eleccin del perodo a analizar, los aos ochenta

y
noventa
son
los ms
apropiados.
De hecho,
es a partir
de
finales de los setenta cuando ha crecido la problemtica del

narcotrfico y se ha evidenciado su implicacin en la poltica
y la vida institucional colombiana. Es el perodo en el que se
han tomado algunas medidas de reaccin frente a la cuestin de
las drogas y el narcotrfico. A su vez, es durante los aos
ochenta cuando sale a luz la poltica europea en materia de lucha
antidroga. El estudio es ms profundo en cuanto al periodo que
va desde 1990 hasta 1995. Es el periodo ms rico tanto en cambios
acaecidos como en planes de cooperacin puestos en marcha. Por
una parte, la reforma del sistema judicial colombiano que tiene
lugar desde principios de los noventa permite una accin
fortalecida contra el narcotrfico y, por otra parte, la
cooperacin efectiva de la Unin se desarrolla bajo bases nuevas
tambin en esta primera mitad de la dcada.
Como ciudadana europea, el proceso de integracin europea y los

planteamientos
de
las
instituciones
de
la
Comunidad
y
posteriormente de la Unin resultan de particular inters,
principalmente cuando tocan temas vitales para el bienestar
social, la dinmica democrtica, etc... En este sentido, la
respuesta europea en materia de lucha contra el narcotrfio y las
drogas
ha
surgido
como
particularmente
narcotrfico
como
realidad
llamativa.
Vista
la
transfronteriza,
se
vigencia
del
converta
en un tema potencialmente interesante de las relaciones
internacionales. Como socio de la entidad europea, Colombia ha

aparecido como un faro encendido al otro lado del ocano. La
eleccin de este pas se justifica por las distintas razones
indicadas en un precedente prrafo, as como por un cario
personal9. Con este tndem y su eje, el movimiento poda ponerse
en marcha
...
2. Hiptesis
A continuacin, se indican las hiptesis que fundamentan el
presente anlisis. Son tres las ideas principales que sirven de
gua a travs del contenido de la investigacin y de hilo
conductor del camino seguido hacia las conclusiones.
*
Una primera intuicin fundamental era la de una diferencia en
la manera de plantear la lucha contra los estupefacientes, entre

el enfoque europeo y el enfoque norteamericano. Esta diferencia
en la reflexin se completa por una distincin en cuanto a la
accin.
Los Estados Unidos consideran que los estupefacientes representan
un peligro para su seguridad nacional. Esta percepcin motiva un
enfoque represivo tanto del trfico dirigido a su territorio como
del cultivo y procesamiento en zonas cercanas al mismo. Como
consecuencia, la represin hacia Amrica Latina es agresiva y la
A estas alturas, y a pesar de que se explica ms adelante, es

importante llamar la atencin sobre el hecho de que la investigacin se ha
realizado in stu.
lo
presencia e influencia norteamericana es muy notable (bombardeo

con aerosoles, intervencin armada, ayuda militar, proceso de
certificacin, etc) Esta opcin es a veces considerada al lmite
del intervencionismo en los asuntos internos de los Estados
interesados. Sin embargo, tambin cuentan con facilidades
comerciales-para los paises andinos, as como con programas de
cooperacin
al
desarrollo
y
otorgamiento de
fondos de
cooperacin.
.
Las instituciones europeas, por su parte, prefieren orientar su

filosofa en materia de lucha antidrogas a la cooperacin con las
reqiones que se enfrentan al problema del cultivo ilcito, el
narcotrfico y la demanda creciente. Su zona de preferencia no
responde a un inters propio sino a facilitar ayuda all donde
el problema resulta agudo. No obstante, de manera general, las
regiones prioritarias para la Unin Europea son las ms cercanas
geogrficamente. La presencia europea directa (en financiacin
de proyectos> es mnima, no as en cooperacin indirecta
preferencias arancelarias> .~
(en
Para Colombia, es cada vez ms importante poder contar, en su

lucha contra el narcotrfico, con un socio de este tipo. El
presente estudio se propone analizar el efecto de la poltica
europea y -su importancia, teniendo en cuenta su poca amplitud
evidente, as como evaluar esta alternativa con el enfoque
norteamericano, estableciendo las semejanzas y diferencias entre
los dos tipos de cooperacin, para matizar eventualmente el punto
de vista de partida. Esto nos lleva a intentar proporcionar
pistas para futuras acciones coherentes y eficaces orientadas
hacia Colombia y a la cuestin de la sociedad civil, la
10
La lnea de conducta europea est descrita en trminos claros en un
documento del Consejo de Ministros de enero de 1987: La comunidad est

dispuesta a entablar un dilogo con los paises productores de droga, sea
bilateralmente,
sea en el marco de sus organizaciones de cooperacin e
integracin regional, sobre las polticas nacionales y regionales de lucha
contra la produccin y el consumo de drogas. Se propone conducir este dilogo
en el contexto ms amplio del desarrollo econmico de los pases productores
y de su cooperacin con la Comunidad Europea. VAN DER VAEREN O., La politique
de coopration internationale de la Conimunaut europenne en matire de lutte
contre la dro gue, colloquium Papers, Buropean University Institute, Florencia,
0911.12.1993.
11
democracia y la justicia en este pas.
Otra duda que se necesita aclarar apareci tambin desde el
principio.
Para lograr
cambiar el funcionamiento
actual
a nivel
mundial en materia de narcotrfico, parece necesaria una accin
orientada a cada uno de los aspectos del fenmeno, y no slo a

uno u otro de stos. Estos aspectos son numerosos puesto que se
pueden
destacar
el
cultivo,
precursores qumicos,
el
la
fabricacin,
trnsito,
el
el
desvo
de
blanqueo de dinero,
el
consumo, etc. La respuesta, si pretende ser eficaz y til, debe
ser plural
y simultnea.
campo,
fundamental
es
permitira
embargo,
Adems, a semejanza de cualquier

la
voluntad
poltica
de hecho avanzar en todos estos

a
de
otro
cambio,
que
campos a la vez. Sin
de la gran cantidad de discursos al respecto,
pesar
sta parece tdava inexistente en los actos relacionados con los

estupefacientes.
Esto puede convertir la cuestin de las drogas
en un problema fatalista sin solucin, ni siquiera parcial. Con

un
anlisis
del
tema,
se
espera
poder
aportar
elementos
de
respuesta a esta incertidumbre.
Finalmente,
basndose en el impacto del narcotrfico
sociedad civil y la democracia, se vislumbran

que se pueden
realidad,
sacar de
la gestin represiva
en el caso de los estupefacientes,
sobre la
las conclusiones
del
fenmeno.
En
parece que es la
prohibicin la que provoca las numerosas implicaciones negativas.

En
cuanto
la
demanda,
por ejemplo,
perseguido de esta manera,

de
salud
pblica
como
de
si
el
consumo
no
fuera
se evitaran muchos problemas tanto

delincuencia
comn.
Asimismo,
el
narcotrfico se ha convertido en una actividad sumamente rentable

en gran parte por su aspecto prohibido.
Si se
consideran los aspectos polticos y administrativos, estas
reflexiones racionales hacen pensar que los disfuncionamientos

democrticos,
la
misma
tales como la corrupcin y la impunidad,
ilegalidad.
comercializar
los
De
hecho,
para
estupefacientes,
los
cultivar,
nacen de
producir
traficantes
se
ven
obligados a actuar fuera del marco lcito, y, para sobrepasar las
12
dificultades
que
ilcitamente.
se
Como
les
les
opone,
parece
utilizan
ms
el
dinero
interesante
generado
seguir con
su
actividad muy beneficiosa en vez de respetar las leyes, entran

en un circulo vicioso:
el negocio debe ser muy rentable para
poder existir,
puesto que su existencia depende de su capacidad
para corromper. Corromper para existir y existir para corromper.
Dicho de otro modo, por lo visto la corrupcin debe en gran parte
su
existencia
la
naturaleza
prohibida
de
la
actividad
considerada. Y la corrupcin, la impunidad, la criminalidad y la

violencia relacionadas con las drogas presentan una amenaza grave
y
persistante
econmicas
negocio
de
colombiana,
para
las
y administrativas
las
drogas.
estructuras
sociales,
polticas,
de los pases involucrados
Asimismo,
para
la
dinmica
en el
econmica
el narcotrfico parece haber tenido una influencia
considerada a veces como positiva y viene a relativizar la

perspectiva negativa anterior. De hecho, Colombia no ha sufrido
los graves problemas de deuda externa que conocieron otros paises
del subcontinente y su economa est ms diversificada que la de
sus vecinos. Esta buena salud se atribuye con frecuencia a la

presencia del negocio ilcito.
Estos son elementos sobre los
cuales se quiere igualmente obtener aclaraciones.
Aplicando la reflexin de la influencia poco clara de la
prohibicin a Colombia,
cuyo problema mayor est en el
disfuncionamiento democrtico que representan la corrupcin y sus
realidades anexas, se constata la perversin que significa el
sistema prohibicionista. Pensando a partir del caso colombiano
y plantendose la cuestin desde el punto de vista de los
disfuncionamientos democrticos, se llega a la conclusin de que
no se puede destacar la opcin de un replanteamiento del
prohibicionismo ni el estudio de la posibilidad de legalizar las
etapas de produccin, trfico y consumo de estupefacientes. Sera
interesante
realizar un balance entre el peso de los malos

tuncionamientos de la democracia y la moralidad terica.
13
3. Metodologa
En el campo metodolgico,
la cuestin que surge a primera vista
es la de cmo analizar un fenmeno nuevo, tremendamente complejo

y tan opaco como el narcotrfico,
desde la perspectiva de las
relaciones
como
internacionales.
mtodo
de
La sociologa
investigacin
histrica se impone
privilegiado
de
las
ciencias
sociales.
El narcotrfico
es un fenmeno sociolgico y se ha
estudiado su evolucin en el tiempo, por lo que se justifica esta
eleccion.
El
hecho
que
nuestra
formacin
bsica
sea
la
de
historiadora ha completado de manera beneficiosa lo anterior. Por

tanto, hemos recopilado y analizado
los documentos pertinentes
de distinta ndole y objeto, complementando esta actividad con

entrevistas
a analistas
de
la cuestin y responsables
de
los
programas antidrogas. La realizacin del Curso de Doctorado en

Relaciones Internacionales facilit el conocimiento de tcnicas
y mtodos adecuados para abordar la investigacin.
Respecto
al
observacin
acceso a
bsica,
narcotrfico.
De
la
en
informacin,
relacin
hecho,
ste
con
conviene
el
influye
mencionar
aspecto
ilcito
directamente
en
una
del
el
conocimiento real que se pueda obtener del medio. La ilegalidad

del narcotrfico genera
una dificultad evidente a
la hora
imaginarse
detrs
Es
lo
escondido
de
lo
observable.
de
difcil
evaluar la amplitud de cualquier actividad criminal que, por su

misma naturaleza, no es pblica. A esta opacidad del mercado de
la droga se aade la complejidad del propio narcotrfico.
incertidumbres
y aproximaciones
son numerosas:
Las
lagunas en los
datos relacionados con las superficies cultivadas y los lugares

de
transformacin,
contradicciones
estimaciones y metodologas
en
los
resultados
vagas de clculo
de
las
proporcionan una
imagen muy confusa del fenmeno de narcotrfico. En cuanto a los

datos
porque
cifrados,
son
se ha hecho uso de las cifras estadounidenses
las ms
completas
y cuentan con el
reconocimiento
general. Aparte de esta cuestin de la representacin exacta del

narcotrfico para la que se mantienen grandes parcelas de sombra,
el acceso a la informacin no ha sido problemtico.
14
La primera parte de esta investigacin presenta varios elementos

de inters para entender el fenmeno de las drogas. Esta
exposicin de aspectos generales se realiza de manera crtica y
objetiva para comprender el aspecto global del narcotrfico y
aportar el marco en el cual se inscriben las relaciones entre la
Unin Europea y Colombia en materia de lucha contra la droga. Se
redacta a partir de la bibliograf la especfica existente en- la
materia, as como a los documentos primarios de organizaciones
internacionales especializadas cuando se revelan tiles.
Despus de esta entrada en materia, el estudio se centra en el
anlisis
de
los hechos y
las
realidades
de
la vida poltica
colombiana, tambin de manera crtica y objetiva. A partir de

esta exposicin, se destacan los efectos negativos que ha
generado la prctica de
los crteles del narcotrfico,
principalmente sobre la poltica y las instituciones colombianas.
Se tiene un cuidado especial para distinguir cules son los
disfuncionamientos que realmente se deben al trfico de drogas
y los que existen por otro motivo. Para ello, se utiliza una
variedad de fuentes y puntos de vista, trabajando sobre la base
tanto de documentos oficiales colombianos como de la amplia

literatura analtica existente. sta ltima cuenta con artculos
de revistas especializadas
y libros consagrados al tema, cuyos
autores son tanto colombianos como extranjeros, lo que permite
trabajar a partir de una visin autocentrada as como de una
visin ajena sobre las realidades y los acontecimientos
colombianos.
Es
importante
subrayar que la
bibliografa
-
especializada producida en Colombia es amplia y, en su mayora,

digna de fe, lo cual ha sido un elemento apreciable para la
indagacin. Las estancias en Colombia durante el verano de 1995
y en mayo de 1996 se han realizado y aprovechado con esta
perspectiva, posibilitando asimismo varias entrevistas con
analistas de las cuestiones de nuestro inters.
Finalmente, se emprende el estudio de la accin europea frente
al problema sufrido por Colombia, as como, aunque en menor
medida, una comparacin entre los planteamientos europeos y la
15
posicin
norteamericana
bibliografa
reunida
obtenidos en
la misma
en
materia
comprende
de
narcotrfico.
tanto documentos
La
comunitarios,
Comisin Europea y en su Delegacin en
Bogot, como literatura procedente de otros horizontes sobre el

tema. Gracias a esta bibliografa oficial y no oficial, se puede
elaborar el esquema de lo que es el enfoque europeo en el campo.
La
colaboracin
de
cinco
meses
en
la
Comisin
Europea
en
Bruselas, entre octubre de 1995 y febrero de 1996, en la seccin

que gestiona los aspectos de relaciones exteriores con Amrica
Latina, la cooperacin NorteSur y especficamente el tema de la
lucha contra la droga,
ha resultado de mayor importancia
a la
hora de acceder directamente a la informacin bsica, dialogar

con
funcionarios
encargados
de
estos
temas
y comprender
por
dentro la filosofa de cooperacin y la gestin de los acuerdos

firmados.
Se ha
podido constatar
la
efectividad
no de una
brecha entre los puntos de vista europeo y norteamericano,
as
como si la teora y la prctica siguen los mismos caminos.
La
de
presente investigacin se mueve entre la exposicin objetiva

los
hechos y
mltiple,
de
las
polticas,
origen tanto
europeo
partir de una
como
bibliografa
latinoamericano,
la
interpretacin de la situacin colombiana y del planteamiento de

la Unin
Europea.
Esto fue facilitado por las estancias y los
trabajos en ambas regiones.
La reparticin del tiempo mediante
el tringulo BruselasMadridBogot se ha aprovechado al mximo,

tanto para la reunin de las fuentes tiles como para el binomio
inmersin en la realidad de un pas alejamiento con vistas a
analizar con cierta distancia dicha realidad y sus necesidades.
La
combinacin
de investigacin y dedicacin profesional sobre
el terreno en Europa y Colombia ha sido un elemento bsico en

la
elaboracin
balance
de
la
de
esta
tesis.
adecuacin
entre
Ello
las
ha permitido
polticas
realizar
europeas
el
la
situacin vivida por el Estado y la sociedad civil de Colombia.
II
Desde enero de 1997, la autora de esta tesis trabaja como profesora

del Departamento de Historia e
investigadora del centro de Estudios
Internacionales de la Universidad de los Andes en Bogot.
16
TTULO PRIMERO
LA PROBLEMTICA INTERNACIONAL DE LAS DROGAS:

PRODUCCIN, CONSUMO Y LUCHA ANTIDROGA
INTRODUCCIN
El primero de los tres ttulos que conforman este trabajo agrupa

los datos bsicos necesarios para una comprensin acomodada de
la problemtica internacional de las drogas. En este sentido, es
imprescindible
presentar
ante
todo
la
tipificacin
de
las
sustancias estupefacientes. Es igualmente importante ofrecer una

visin
de
la
localizacin
sustancias
situacin
geogrfica
mundial
de
las
ilcitas y los dems
estupefacientes,
de
las
zonas
drogas,
de
es
decir,
produccin
de
la
las
aspectos relacionados con las
lo que subraya la pertenencia del narcotrfico
al fenmeno generalizado de globalizacin.
Estos dos puntos se
abordan en el captulo primero. El inventario de las diferentes

facetas del fenmeno del narcotrfico es una etapa fundamental
en
la
elaboracin del escenario
contextual.
Por
lo tanto,
el
captulo segundo contiene el estudio de la economa de la droga,

la criminalidad organizada, la corrupcin, el blanqueo de dinero,
el
desvo
de
precursores
la
demanda
de
estupefacientes.
Finalemente, el marco internacional de la lucha contra las drogas

y
el
narcotrfico
es
el
cuadro
en
el
cual
se
integra
la
cooperacin del actor internacional elegido. Su presentacin en

el captulo tercero viene a finalizar la fijacin del panorama
en el que se enmarca la investigacin.
18
CAPTULO
PRIMERO
LA TIPIFICACIN
DE LOS ESTUPEFACIENTES
Y LA LOCALIZACIN GEOGRAFICA REGIONAL
1. LA CLASIFICACIN DE LAS SUSTANCIAS ESTUPEFACIENTES

Para que se entienda con exactitud
a qu se hace referencia,
parece imprescindible dedicarse en un primer momento a aclarar
algunas
nociones
bsicas
referentes
estupefacientes llamadas comunmente drogas
las
sustancias
Una descripcin de
las sustancias que se agrupan bajo el vocablo estupefacientes2
resulta necesaria con vistas a precisar las apelaciones y lo que
.
cubren, la procedencia, la toxicidad y sus efectos. Bsicamente,

se hace distincin entre las drogas elaboradas a base de plantas
naturales
elaboradas
(el cannabis, la hoja de coca y el opio> y las drogas

a partir
de productos
qumicos.
A continuacin
se
procede a una breve descripcin de las sustancias estupefacientes

abarcando los tres estupefacientes de origen natural (marihuana,
cocana y herona) y luego las drogas sintticas que se conocen
bajo el nombre cientfico de sustancias psicotrpicas.3
El profesor espaol Antonio Escohotado ha publicado un estudio

detallado de la evolucin histrica de las drogas: ESCOHOTADO A., Historia
general de las drogas, 3 vol., El libro de BolsilloAlianza Editorial, 3a
edicin revisada y ampliada, Madrid, 1995.
2
De
entrada,
el
mismo
trmino
de
estupefacientes
necesita
una
explicacin. Es estupefaciente cualquier sustancia txica que acta sobre el

sistema nervioso, como narctico o como euforizante, y cuyo uso abusivo
provoca perturbaciones graves, fsicas y mentales, y un estado de dependencia
y costumbre. Mientras los narcticos tienen propiedades que provocan
adormecimiento y entumecimiento de la sensibilidad, los euforizantes tienden
a
animar
y
provocar
impresiones
de bienestar
y
hasta
estados de
sobreexcitacin. Petit Robert 1. Dictionnaire alphabtique et analogique de
la langue frangaise, Pars, 1985.
Las explicaciones descriptivas proceden de Programme des Nations Unies
pour le Contrle International des Drogues, Les Nations (mies et la lutte
contre labus de drogues, Naciones Unidas, Nueva york, 1992, p.2232; Service
dinformation
des
Nations
Unies,
Drogues
toxicomanog~nes,
documento
informativo de 6 pginas sacado de la Nota de base nOS del Informe anual 1993
de la Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes (3.I.F.E.).
19
A. EL CANNABIS Y LA MARIHUANA
El cannabis o camo indio
(Cannabis
sativa
L.)
es una planta
salvaje y resistante que crece en regiones y climas muy diversos

(templados o tropicales)
frica
y Asia,
fumarse,
Desde hace siglos y especialmente en
se utiliz bajo sus formas ms diversas.
Puede
en general mezclndolo con tabaco, o aadir su resma
a bebidas y a dulces.
Segn los tratados internacionales, el trmino cannabis designa
las cspides florferas o fructferas de la planta de cannabis
(con exclusin de las pepitas y hojas que no estn acompaadas
de las cspides)
resma
de las cuales la resma
de cannabis es la resma
no fue extrada.
separada,
La
bruta
o purificada,
cannabis,
marihuana o
obtenida a partir de la planta de cannabis.

En el lenguaje comn,
hachs
se
aplican
conocidas todas
palabra
las apelaciones
a
ellas
diversas
preparaciones
bajo cientos
de
de
cannabis,
nombres vernculos.
La
hachs se utiliza a veces para hablar de la resma
de
cannabis y tambin para designar los bloques comprimidos de las

cspides florferas de cannabis. El trmino marihuana se refiere
a
las
hojas
de
cannabis
veces
mezcladas
con
las
cspides
el
delta9
florferas para aumentar la actividad de la droga.

El
principal
elemento
activo
del
cannabis
es
tetrahidrocannabinol (delta-9-THC). La concentracin en THC vara

sensiblemente segn la parte de la planta, la especie, la tcnica
y la regin de cultivo. Se concentra sobre todo en la resma.
El
cannabis
dosis,
y
produce
una
gran
variedad de
sntomas,
la personalidad y los deseos del usuario.
moderadas
pueden
tener
los
efectos
segn
la
Dosis dbiles
siguientes:
hilaridad,
euforia y locuacidad, percepcin alterada del tiempo y espacio,

alteracin
aumento
de
la
coordinacin,
del
juicio
de la sensibilidad visual y auditiva,
bronquitis.
Dosis
ms
elevadas
pueden
de
la
memoria,
conjuntivitis y
provocar
ilusiones,
20
confusin,
depresin,
depersonalizacin y alucinaciones.
Estos
fenmenos se parecen a veces a un episodio psictico marcado por

la angustia y la agresividad. Un uso regular y prolongado del
cannabis puede alterar las funciones psicomotrices,

cognitivas
y endocrinas,
as como reducir la inmunidad y debilitar
la
resistencia
a las infecciones.
B. LAS HOJAS DE COCA Y LA COCANA
El arbusto de coca (Erythroxylon coca) tiene hojas perennes y se
cultiva en las regiones montaosas del oeste de Amrica del Sur,
los Andes. Desde hace siglos,
las poblaciones andinas mastican
la hoja de coca seca, aadiendo en la boca un producto alcalino

del tipo de la cal con el fin de extraer el alcaloide activo.
Esta prctica sirve para paliar la sensacin de hambre y superar
el cansancio provocado por la altura.
El principal alcaloide
de la hoja de coca es la cocana,
que
puede ser extraida por un proceso qumico simple. La conversin

de la hoja de coca en cocana se efecta de la siguiente manera:
inicialmente,
las
hojas
son
trituradas
compuesto de keroseno y carbonato de sodio,
mezcladas
con
un
lo que permite la
precipitacin del alcaloide, dando lugar a lo que se conoce como

pasta de coca;
permanganato
finalmente,
sta es tratada
de
potasio
para
entonces con cido

formar
la
base
sulfrico y
de
-cocana;
la base se procesa con ter y acetona para obtener
el clorhidrato de cocana, que es la droga consumida en su mayor

grado de pureza4.
La cocana es un estimulante potente cuyo efecto puede traducirse
en
un
estado
de
excitacin,
un
sentimiento
de
euforia
alucinaciones. Causa la impresin de una gran fuerza muscular y

de una gran claridad de espritu, con lo cual el usuario tiende
a sobreestimar sus posibilidades. Esta sensacin, asociada a una
ARRIETA
J.C.,
e
internacionales, Ediciones Unianc5esTercer Mundo Editores, Bogot, 1991, p.49.
Narcotrfico
en
C.G.,
ORJUELA
Colombia.
L.J.,
SARMIENTO
Dimensiones polticas,
E.
TOKATLIAN
econmicas,
jurdicas
21
psicosis
paranoide
tctiles
alucionaciones
eventualmente
subsecuentes,
cocainmano
un
individuo
peligroso
auditivas,
puede
cuyo
visuales
convertir
comportamiento
agresivo y antisocial. La cocana puede ser inhalada,
y
al
es
fumada o
inyectada. Para contrarrestar las sensaciones de sobreexcitacin

que produce, el cocainmano toma a veces un depresivo del sistema
nervioso central.
Los efectos de la cocana desaparecen rpidamente cuando la droga
penetra en el organismo; el deseo de administrarse cada vez ms
a intervalos cada vez ms cortos puede transformar la vida del
cocainmano
en una
bsqueda constante
y costosa
de droga.
La
cocana es considerada como una de las drogas ms perniciosas,

ya que un uso regular se traduce en crisis de paranoia, psicosis
y violencia,
as como en un alto grado de dependencia.
La demanda mdica lcita de cocana, como anestsico local,

extremadamente
limitada
puesto
que
puede
ser
sustituida
es
por
anestsicos locales sintticos que no provocan adiccion.

Otra forma de abuso, particularmente generalizado en las regiones
de
produccin,
consiste
en
fumar
la
pasta
de
coca
(producto
intermediario en la fabricacin de la cocana, que contiene una

mezcla impura de sultatos de cocana y otros alcaloides) mezclada
con tabaco o marihuana.
Esta forma de absorcin presente graves
peligros de dependencia psquica, psicopatologa y envenenamiento

por sobredosis.
El
crack, nuevo derivado que engendra una dependencia todava
ms grande y peligrosa,
es una versin cristalizada,
potente
de
de
la
cocana
base.
Se
presenta
como
barata y
cristales
pequeos que se fuman y producen inmediatamente un estado intenso

de excitacin que dura algunos minutos, tras el que aparece un
irresistible
deseo
de
repetir.
El
crack
es
daino
para
el
cerebro, el corazn, los pulmones y el sistema nervioso y produce

serios efectos psicolgicos.
22
C. LA HERONA Y LOS QPICEOS
El
opio
madurez
es
el
de
jugo
coagulado
la adormidera
de
la
a opio
capsula
no
(Papaver soznniterum L.),
crece en los climas templados y subtropicales.

hace muchos
llegada
siglos y se utiliz
la
que
Se conoce desde
como medicamento popular.
La
expresin tpaja de adormidera designa todas las partes (excepto
las pepitas)
Las
de la adormidera,
propiedades
medicinales
despus de la siega.
del
opio
su caracterstica
de
provocar la dependencia se deben a sus principales alcaloides,

la codena y la morfina, que, al igual que las sustancias
sintticas anlogas a la morfina, tomaron el lugar que ocupaba
el opio como medicamento. El opio es actualmente utilizado sobre
todo como materia prima importante para la fabricacin legal de
la morfina,
la codena y sus derivados.
prima
la
para
convirti
produccin
ilcita
de
en un problema alarmante
Tambin es la materia
herona,
cuyo
en el mundo
abuso
entero.
se
Es el
abuso del opio y los opiceos lo que, a principios del siglo XX,
condujo a
la
comunidad
internacional
a concluir
los primeros
tratados de control de estupefacientes.

La morfina
es el principal
componente
activo del opio.
Es un
analgsico-clsico muy eficaz para aliviar dolores agudos, pero

conleva una dependencia fsica y psicolgica alta.
Otros
derivados
de
teraputicas
la
y
(metilmorfina)
morfina
tambin
tienen
generan
las
mismas
dependencia.
propiedades
La
codena
derivado qumico de la morfina, se utiliza como
producto contra la tos y como analgsico dulce que genera poca

dependencia.
opiceos
Su
uso
sintticos.
disminuye
Estos
medida
engendran
que
menos
aparecen
nuevos
dependencia y
son
difciles de fabricar con lo cual no estn suj.etos a un trfico

internacional ilcito.
La herona
(diacetilmorfina)
se
deriva
de
la morfina
por
un
proceso qumico simple llamado acetilizacin. Este proceso exige

el uso de productos qumicos tales como el anhdrido actico y
23
el cloruro de acetil. La herona produce una fuerte dependencia

fsica y psquica y est considerada
general,
se consume
como muy perniciosa.
En
inyectndola. Tras un momento de euforia y
una sensacin de bienestar, provoca depresin y apata. En caso

de sobredosis, suele conllevar la muerte.
D. LAS SUSTANCIAS PSICOTRPICAS
Las sustancias psicotrpicas igualmente actan sobre el sistema
nervioso
elaboradas
qumicos.
central
el
psiquismo.
Se
trata
de
sustancias
en laboratorios utilizando exclusivamente productos

Por
sintticas
esta
o
principalmente
razn
se
les
industriales.
en
los
llama
Estas
pases
generalmente
sustancias
se
industrializados
drogas
fabrican
de
Europa
Occidental y driental y en Amrica del Norte.

Los
depresivos
sedativos,
del
sistema
hipnticos
nervioso
central
tranquilizantes)
son
(depresivos,
productos
que
pertenecen al grupo de los barbitricos o benzodiacepinas. Fueron

desarrollados para influir en el comportamiento. Tienen efectos
sedativos o hipnticos y generan dependencia psquica.
Los analgsicos qumicos se usan para aliviar el dolor.
Es el
caso del fentanil.

Los alucingenos provocan profundas modificaciones psquicas como
euforia,
angustia,
distorsin
de
la
percepcin
sensorial,
alucinaciones visuales y auditivas, depersonalizacin, ilusiones,

reacciones
paranoides
mescalina,
el
MDMA
depresin.
En
este
grupo
<metilenedioxmetanfetamina
entran
3,4)
llamado
xtasis~ o XTC, la DOM (dimetoxi2,5 metil4anfetamina),

PC?
la
la
(fenciclidina> y el LSD (dietilamide del cido lysrgico).
La dependencia es psquica y no fsica.

Los estimulantes, cuyo prototipo es la anfetamina, estimulan el
comportamiento,
disipan el cansancio y suprimen la sensacin de
hambre. Se utilizan por sus efectos euforizantes pero generan una
24
fuerte dependencia psquica y provoca psicosis importantes. Un

nuevo tipo de anfetamina, llamado ice y procesado a base de
metanfetamina, ha aparecido en el mercado de las drogas ilcitas.
Tambin se puede sealar la fenetilina,
la catina y la pemolina.
Los inhalantes
son productos qumicos que producen vapores
psicoactivos
<o psictropos) , es decjr aerosoles,
gasolina,
colas, disolventes y nitritas de butileno vendidos como perfumes
de ambiente. El hecho de aspirar por la nariz puede conllevar
trastornos visuales y del juicio, reducir el control muscular y
los reflejos,
as como provocar la muerte.
PERSPECTIVA
se
ha
observado,
la
mayora
de
las
sustancias
estupefacientes descritas tienen a menudo un uso mdico y, por
ende, lcito. Esto genera un problema crucial a -la hora de
establecer el control del trfico ilcito de los estupefacientes
definidos como nefastos e ilegales puesto que se debe garantizar
el comercio e intercambio legal de ciertas sustancias. Como se
Como
indica
en
un
posterior
captulo,
los
principales
tratados
internacionales han considerado principalmente el trfico legal,
con vistas a evitar los eventuales desvos. En realidad, la

mayora de las drogas no llegan al mercado por dicha va, sino
por la del trnsito ilcito paralelo, cuya importancia es enorme
y totalmente fuera de control.
De
antemano
drogas que
cocana
puede
se
realizarse
encuentran
una
en
juegan evidentemente
constatacin
Colombia.
el
papel
La
hoja
principal
acerca de
de
coca
en este
las
y
la
pas
andino. Igualmente se cultivan la planta de cannabis y la amapola

nombre
colombiano
del
opio5
en
zonas
de
climas
alturas
diferentes
y, por ende, se procesan sus derivados, tanto la
marihuana como la herona. La rica geografa del pas hace que
crezcan
las
tres
plantas
de las
cuales
se extraen
los
5-Siempre que se har referencia al opio en el contexto colombiano,

utilizar la palabra amapola.
se
25
estupefacientes
naturales. Al contrario,
no se fabrican drogas
industriales. En los siguientes captulos,
se van a abordar los
elementos que permiten explicitar que no slo se producen las
sustancias ilcitas sino que tambin se

trafican en esta regin del globo.
colombiano
se
han
instalado
procesan y
De hecho,
muchos
luego
se
en el territorio
laboratorios
se
han
desarrollado redes de distribucin que se encargan del trnsito

hacia
el
exterior.
trfico hacia
Colombia,
Asimismo,
las zonas
se necesita la
de produccin,
entre
existencia
las
de una serie de sustancias precursoras,
de un
cuales est
es decir, de
los productos qumicos que intervienen en el procesamiento de las

drogas ilcitas a partir de las plantas cultivadas ilegalmente6.
Sobre
los precursores
qumicos
y su desvo,
ver captulo
segundo,
punto y.
26
II. LA LOCALIZACIN GEOGRAFICA REGIONAL

Para darse cuenta de la amplitud del fenmeno de las drogas en
el planeta,
es necesario
describir
brevemente su geografa
mundial. Estudiar el caso concreto de Colombia impone que se
conozca, aunque sin profundizar,
la situacin de otros paises
del mundo en materia de estupefacientes
y de lucha contra los
mismos. Conocer las caractersticas del fenmeno en otros Estados
igualmente confrontados al problema permite matizar la situacin
de Colombia y evaluar si se trata o no de una situacin nica.
Un caso especifico debe poder integrarse en el contexto global.
Con este objetivo se sealan las regiones de cultivo y produccin
ilcitos, las zonas donde se localizan los laboratorios de drogas
sintticas, las rutas de trnsito, los pases con mayores
dificultades de control, la inadaptacin de las legislaciones
nacionales y la importancia del consumo local. Asimismo, para
cada regin se indican, de manera no exhaustiva, algunas de las
medidas de lucha adoptadas. Pero antes de detallar regin por
regin la situacin, se aporta un rpido recuento que evidencia
la
evolucin muy preocupante,
tanto
en
lo que
oferta como a la demanda de estupefacientes.8
respecta a
la
En cuanto a la oferta, los datos establecidos por las autoridades

competentes9 en cuanto al cultivo y la produccin de opio y de
hoja de coca muestran un aumento considerable en la produccin
Nuestro objetivo en esta parte no es de aportar una visin completa

y detallada de la geografa del fenmeno de las drogas, simplemente porque no
es el propsito de la indagacin. No se indican cifras
1 slo se pretende
bosquejar un cuadro de la situacin a escala planetaria. Se puede contemplar
un estudio mucho ms elaborado en DUPUIS M.c., Stuptiants, prix, protits.
Lconomie politique
du march des
stupfiants industriels,
coleccin
criminalit internationale, P.U.F., Pars, nov,1996.
8
Las
informaciones
que
se
proporcionan a continuacin
proceden de
Commission des Communauts europennes, Proposition de rglement (C.E.) da

Conseil concernant la coopration fordSud dans le domaine de la lutte contre
les drogues et la toxicomanie poste budgtaire 375080,
Bruselas,
30.06.1995, annexe: Evaluation de la situation dans le domaine de la drogue
et toxicomanie dans les pays en dveloppement et laboration dune stratgie
communautaire.
En este caso por el Programa de las Naciones Unidas de Fiscalizacin
Internacional de las Drogas (P.N.U.F.I.D.>, del que se habla en el captulo
tercero, punto I.D.
27
general de estupefacientes desde finales de los aos setenta. El

aumento sustancial de la oferta de drogas se manifiesta de dos
formas: la disminucin continua de los precios al consumo final
y el aumento constante de las incautaciones. Las nuevas drogas,
industriales, que se oponen a las drogas tradicionales derivadas

de
las tres
materias primas
naturales,
conocen
un desarrollo
rpido en Europa, en particular en los pases del Este, debido

a
que
son
fciles
de
producir
sus
precios
de
venta
son
relativamente bajos.
En materia de abuso0, la tendencia en el transcurso de los diez
a quince ltimos aos es indudablemente al alza, no slo en los
pases industrializados, sino tambin en los pases en desarrollo
y particularmente en los paises productores y de trnsito. Este
ltimo fenmeno origina un cambio de actitud de numerosos pases
en vas de desarrollo respecto a los estupefacientes.
problema del abuso de drogas era considerado
para los pases industrializados,
Antes, el
como un problema
ahora el abuso de drogas toca
de manera cada vez ms grave a las sociedades de los pases en

vas de desarrollo. Esta observacin relativa al abuso de drogas
a nivel mundial no slo se aplica a la cocana y a la herona
sino que se aplica igualmente al consumo de cannabis y sustancias
psicotrpicas,
anfetaminas
metacualona.
Lo
anterior
deja
percibir el amplio movimiento que se realiza entre las regiones

productoras y las zonas de consumo de estos estupefacientes.
Se habla de abuso cuando no existe ninguna justificacin mdica al

consumo de sustancias estupefacientes.
Estimaciones del P.N.U.F.I.D. y de estudios solicitados por la
Comisin Europea. La comisin de Estupefacientes de las Naciones Unidas de
la que se habla en el presente ttulo, capitulo tercero, punto 1.8. emite la
misma opinin de neta progresin del fenmeno de abuso a nivel mundial, en
commissiort des StupfiantsE32.O.S.O.C.Nations Unies, Prncipes eL pratiques
de la prvention primaire eL secondaire dans les programme.s de rduction de
la demande. Situation mondiale en matire dabus de drogues, Rapport du
Secrtariat, 1625 de abril de 1996, S9me session de la comnission des
Stupfiants, Viena, 22.03.1996, p.4.
12
En
el
captulo segundo,
el punto VI
estudia ms
detenidamente
la
demanda de estupefacientes.
28
Respecto de los flujos financieros ligados a las drogas ilcitas,

es
evidentemente difcil
establecer
estimaciones
fiables.
El
valor de importaciones hechas por los pases consumidores podra

ser del arden de 60.000 a 100.000 millones de dlares y, de la
misma manera, el valor estimado del consumo final oscilara entre
300.000 y 500.000 millones de dlares3. De hecho, los aumentos
de precios se concentran en los paises consumidores, con motivo
de
los riesgos
inherentes
la comercializacin de productos
ilegales en un contexto de represin ms o menos eficaz. En el

otro
extremo
de
la
cadena
econmica,
los
pases productores
ganaran aproximadamente un 10% del valor final.

El problema de blanqueo de narcodivisas se plantea ante todo en
los paises consumidores de drogas ilcitas
Amrica
del Norte)
(Europa del Oeste y
y en los parasos fiscales, despus
en los
pases de trnsito, y slo al final en los pases productores de

materias primas.
Incluso
generados por la droga,
con un 10%
de los
ingresos globales
el volumen de recursos financieros que
entra en los pases productores es muy significativo con respecto

a
su
ingreso
nacional
(es
seguramente
Colombia, Perii, Afganistn y ciertos

incidencias
nefastas
sobre
las
el
caso
de
Bolivia,
gaises caribeos) y ejerce

estructuras
econmicas,
financieras y polticas.
Con un rpido repaso al mundo se van a notar
los problemas de
cada regin en materia de estupefacientes4, as como las medidas
regionales adoptadas con vistas al control de su trfico~5.
~ Segn documentos del P.N.U.F.I.D.

Para establecer el recuento de la situacin regional de los
estupefacientes, se ha utilizado: commission des communauts europennes,
Proposition de rglenient (C.E.) du Conseil concernant la coopration Nord-~Sud

dans le domaine de la lutte contre les drogues et la toxicomanie
poste
budgtaire B75080, Bruselas, 30.06.1995, annexe: Evaluation de la situation
dans le domaine de la drogue et toxicomanie dans les pays en dveloppement et

laboration dune stratgie communautaire; y a J.I.F.E., Rapport de lOrgane
international de contrle des stuptiants pour 1995, Naciones Unidas, Nueva
York, 1996.
Para establecer el recuento de las medidas de lucha contra la droga
adoptadas a nivel regional, se ha recurrido a: J.I.F.E., Rapport de lOrgane
International de Contrle des stuptiants pour 1995, Viena, 1996. -
29
A. EUROPA OCCIDENTAL
Y AMRICA
DEL NORTE
Tanto Europa Occidental como Amrica del Norte son importantes

lugares de consumo de estupefacientes naturales y sintticos16.
Adems
son
espacios
sintticas
geogrficos
precursores,
internacionales
de
produccin
que
y de frecuentes
son
de
objeto
desvos.
sustancias
de
En estos
trficos
territorios
tambin se encuentran importantes lugares de blanqueo de dinero

(Suiza,
Luxemburgo,
ilegalmente
en
Estados
Estados
Unidos).
Unidos
El
en
cannabis
los
se
Pases
cultiva
Bajos.
La
produccin, el trfico y el abuso de metanfetaminas se vuelven

inquietantes en Estados Unidos y existe un trfico y abuso de
alucingenos,
Libre
como el LSD.
Comercio
consecuencia
el
La entrada en vigor del Acuerdo de
Norteamericano
facilitar
el
(N.A.F.T.A.)
comercio
tiene
de sustancias
como
ilcitas
entre Mxico y Estados Unidos, puesto que el contrabando ya era

una realidad en la regin fronteriza.
Los
Estados
antidroga,
un
alto
embargo,
tienen
una
elaborada
poltica
de
lucha
orientada a la disminucin del consumo interno y con
grado
la
impedir
Unidos
de cooperacin
llegada
de drogas
exterior destinada
ilcitas
en su
limitar
territorio.
Sin
no se notan resultados significativos al respecto.
En
Europa Occidental, Austria todava no ha firmado el Tratado de

las
Naciones
Unidas
de
1971~
Suiza
no
quiere
adaptar
su
legislacin bancaria, lo que podra facilitar la lucha contra el

blanqueo de dinero ilcito. Cada uno de los pases de la zona ha
adoptado una reglamentacin represiva, excepto los Pases Bajos,
que eligieron un enfoque ms permisivo para abordar el fenmeno.
La Unin Europea ha elaborado una accin paralela a las polticas
nacionales
varios
de
sus
Estados
Estados
miembros.
organizaciones
Ha
firmado
acuerdos
intergubernamentales
con
para
aumentar la cooperacin en materia de blanqueo de dinero, desvo

de precursores y produccin y trfico de estupefacientes. Aunque
12
sobre la demanda de estupefacientes, ver captulo segundo, punto VI.

cfr.
capitulo tercero,
punto I.A.2.
30
tambin existen actividades de reduccin de la demanda interna

europea, sta no parece disminuir significativamente.
B. EUROPA DEL ESTE Y LA ANTIGUA UNIN SOVITICA
En Europa
del
Este y
la
antigua Unin
Sovitica
(excepto
la
regin situada en Asia Central),

el procesamiento de drogas
sintticas y precursores conoce un desarrollo sostenido. El
cannabis crece en ciertas partes de la regin. Las rutas
utilizadas entre Asia y Europa, a travs del Este, son cada vez
ms diversas y han convertido la zona en espacio de trnsito,
sobre todo desde la cada de los regmenes comunistas y los
movimientos de apertura y democratizacin. Las organizaciones
criminales,
aprovechando los mltiples huecos y debilidades
institucionales, han crecido y se han lanzado al trfico ilegal
y a la produccin de drogas sintticas.
Debido a su presencia,
el grado general de criminalidad ha aumentado rpidamente,
as
como los casos de corrupcin, la fragilidad de las instituciones

democrticas y la falta de controles fronterizos.
Estos
pases todava
no cuentan
con
legislaciones nacionales
apropiadas en materia de lucha contra los estupefacientes. Por

ejemplo, la legislacin rusa no considera el blanqueo de dinero
como un delito. A pesar de la gravedad de la situacin, en Europa
del Este casi ningn pas ha establecido
textos
legislativos
en
materia de estupefacientes.
Sin embargo se han dado algunos.
pasos. En la Federacin Rusa se ha establecido una Comisin
intergubernamental de lucha contra el abuso y trfico ilcito de
drogas. En Estonia se ha creado en 1994 una coordinacin
interministerial en materia de drogas. Lituania estableci en
1995
un
Comit nacional
de control
de
estupefacientes
cuya
tarea se orienta a establecer una legislacin conforme al

Convenio de las Naciones Unidas de sss%, con vistas a la
adhesin del pas al mismo. Un Comit de control de las drogas
fue creado en Moldavia en 1995. Un acuerdo relativo al trfico
Cfr. captulo tercero, punto I.A.3.
31
ilcito por va martima fue concluido por los Estados miembros

del Consejo de Europa, entre los cuales figuran varios pases de
Europa Central y Oriental.
C. AFRICA SUBSAHARIANA Y AFRICA DEL NORTE
El Africa
subsahariana,
que tiene
que enfrentarse a problemas
econmicos cada vez ms graves, ha relegado la lucha contra el

abuso de drogas y los trficos ilcitos a un segundo trmino de
sus prioridades.
Sin embargo,
en Nigeria,
Sudn,
Suazilandia y
Surfrica, el cultivo de cannabis se desarrolla rpidamente y en

Chad,
Costa
de
Marfil
ilcitos de opio.
Africa
del
cannabis,
Sur
Nigeria
se
han
detectado
Una produccin de metacualona
del
Este.
En
las
zonas
cultivos
se realiza en
de
produccin
se nota un consumo local de esta sustancia.
de
El abuso
de estupefacientes como la herona y el crack est en rpido

aumento
en
las grandes
ciudades.
Se debe
igualmente
tener en
cuenta el consumo de sustancias sintticas y falsos medicamentos

que
son fciles
de conseguir
continente en su conjunto,
convertido
mercados
Sur)
de
la
Amrica
las farmacias.
sobre todo Africa del Oeste,
en un itinerario
del
Amrica
legalmente en
privilegiado
herona
del
de la cocana
(desde Asia)
Norte
la
se ha
(desde
destinadas
Unin
El
los
Europea.
Las
incautaciones de correos humanos procedentes de pases africanos

han
aumentado
considerablemente.
El
procedente de la India ha aumentado.

convirtido
en un
interesante
trfico
titulado
La
metacualona
Nigeria en concreto se ha
importante pivote del
libro
de
piste
trfico de drogas.
blanche.
LAfrique
saus
lemprise de la drogrue refleja esta realidad muy preocupante

continente
africano
estupefacientes
situacin
aprovechan
pobreza,
alta
materia
(Africa trafica,
se debe a
los
en
de
demografa,
en
de
esta
ptimas que
regin:
democracias
del
sustancias
consume y blanquea)t
las condiciones
traficantes
trfico
Un
Esta
encuentran y
subdesarrollo
dbiles,
fronteras
terrestres y fachadas martimas no vigiladas, sistemas judiciales
FOITORINO
drogue, Ed.Balland,
E., La
Pars,
piste blanche.
LAfrigue
saus
lernprise
de
la
1991.
32
poco
eficaces,
corrupcin
generalizada
altos
niveles
de
impunidad.
En Africa, los siguientes

pases todava no han firmado los
lo que representa
una presumcin
tratados
internacionales20,
negativa en cuanto a su lucha antidroga:
Angola, Repblica
Centroafricana,
Comores,
Congo,
Yibuti,
Guinea Ecuatorial,
Eritrea,
Gambia, Mozambique, Namibia, Santo Tom y Prncipe y
Tanzania. Las legislaciones de Benin y Ghana tampoco son eficaces
en este campo. Al contrario, nuevas legislaciones conformes a los
tratados fueron adoptadas en Cabo Verde, Gambia (a pesar de no
formar parte de las convenciones de Naciones Unidas), Guinea,
Mauritania, Zambia y Mauricio. Un Cuerpo Interministerial de
coordinacin del control de drogas fue creado en 1995 entre
Angola, Congo, Gabn, Uganda y Tanzania. Se han adoptado medidas
antiblanqueo en Egipto, Zambia, Ghana, Mauritania y Kenia. Una
cooperacin entre Nger y el Reino Unido ha nacido en materia de
blanqueo de dinero y la legislacin antidroga de Nger se est
desarrollando. Entre otras medidas, es urgente implantar una
cooperacin
transfronteriza
para
enfrentarse
al
trnsito
de
estupefacientes y precursores.
En el Sur del Mediterrneo, la regin del Rif en Marruecos sigue
siendo la principal fuente de resma de cannabis destinada a los

mercados ilcitos de la Unin Europea (65%). En ausencia de un
sistema de represin eficaz, podra convertirse en una zona de
gran trfico. En Egipto tambin existen cultivos ilcitos de
cannabis y opio. Turqua ocupa una posicin central en el trfico
de hachs, morfina y herona entre Asia y la Unin Europea. Su
papel se extiende tambin a la transformacin,
la distribucin
y el blanqueo.
El Lbano
transformador
importante,
sigue
cuya
siendo un
actividad
pas productor y
est
orientada
esencialmente hacia los mercados de la Unin Europea.
20
Cfr. c~p=tulo tercero, punto EA.
33
D. AMRICA CENTRAL Y EL CARIBE

En Amrica
Central
y el Caribe,
se desarrollan sobre
todo el
trfico ilcito y el blanqueo de narcodivisas. La situacin y las

particularidades
capacidades
geogrficas
de
estos
limitadas de intercepcin
pases,
as
como
sus
son cada vez ms explotadas
por los traficantes de drogas. Mientras tanto,
la proliferacin
de bancos y otros establecimientos financieros y las debilidades
bancarias y financieras han permitido el desarrollo rpido e

importante de las actividades de blanqueo de narcodivisas. Los
traficantes
juegan
con
las
debilidades
legislativas
administrativas de estos paises, con lo que la droga se convierte

en una amenaza por la estabilidad poltica nacional y regional.
Tambin
aprovechan
los
vnculos
estrechos
existentes
entre
ciertas islas caribeas y sus metrpolis.

En Amrica
Central y el Caribe,
muchos pases todava
no han
firmado las convenciones de Naciones Unidas (por ejemplo Belice,

El
Salvador,
Cuba,
Jamaica
otras
islas)
Sin
embargo,
un
Centro regional para la mejora de la legislacin contra la droga

en Amrica
sistema
Central
antiblanqueo
fue creado en Costa
Rica,
una mejora del
est en proceso
en Panam y Bahamas, el
Internacional2 para el Caribe est
Grupo de Accin Financiera

funcionando y algunos bancos empiezan a cooperar.
Pero todava
falta mucho por hacer dada la importancia de la zona en materia

de
blanqueo de dinero ilcito.
E. AMERICA DEL SUR

Amrica del Sur tiene que enfrentarse, con ms o menos severidad
segn el pas considerado,
a todos
los aspectos ligados a las
drogas ilcitas: produccin, transformacin, consumo, desvo de

precursores
qumicos,
blanqueo de
narcodivisas
y trfico.
El
nivel de produccin de hojas de coca aumenta desde hace varios

aos
en
21
la regin andina
cfr.
captulo tercero,
(Bolivia,
punto
Colombia y Per)
Existen
:.r.i.
34
cultivos de cannabis en Brasil, Colombia y Mxico, y de opio en

Colombia y Mxico. Se notan desplazamientos de cultivos as como
de laboratorios de transformacin hacia Venezuela y Brasil. Esto
se explica gracias a la represin acentuada en los pases
tradicionalmente
productores
y a la ausencia
de medidas
legislativas o a la flexibilidad en los pases fronterizos. En
todos los pases de la zona faltan legislaciones en materia de
desvio de precursores
(Brasil cuenta con una industria qumica
desarrollada)
as como de blanqueo de dinero procedente del
narcotrfico.
El contrabando es una actividad muy comn en todo
el continente
(la cuenca del Rio Amazonas, por ejemplo,
es un
espacio difcil de controlar)

Los casos de corrupcin son
numerosos en Mxico y Colombia as como en otros pases de la
regin tales como Argentina, Brasil, Venezuela y Paraguay. El
abuso de cannabis, cocana y pasta base, sustancias psicotrpicas
y estimulantes,
se desarrolla en la mayor parte de los pases
latinoamericanos,
principalmente en las zonas urbanas.
.
En Amrica
firmado
la
del Sur, todos los pases

convencin
de
1961)
(excepto Guayana, que no ha

forman
parte
de
las
tres
convenciones internacionales de lucha Contra la droga22. Colombia

y Brasil han realizado muchos esfuerzos gracias a la adopcin de
legislaciones internas apropiadas. Colombia y Chile han adoptado
medidas pa-ra hacer del blanqueo de dinero un delito.

Existen
estrategias
subregionales
en proceso de elaboracin
entre
Argentina,
Bolivia,
Chile
Per.
Colombia
Bolivia
hacen
campaas de erradicacin. No obstante, en Mxico la poltica

antidrogas est lejos de ser eficaz. De manera generale hacen
falta legislaciones nacionales eficaces para evitar los desvos,
los trficos ilcitos, el blanqueo de dinero y la corrupcin de
funcionarios pblicos. Igualmente se justificara un incremento
de la cooperacin
22
transfronteriza.
cfr. captulo tercero, punto I.A.

35
F. ASIA DEL ESTE Y DEL SUDESTE

En Asia del Este y del Sudeste, los pases tambin se enfrentan
en grados variables
a todos
los aspectos ligados a las drogas
ilcitas. Asia del Sudeste es la principal zona de produccin de

adormidera y opio. Este Tringulo de Oro se extiende sobre cuatro
pases del Sudeste asitico: el norte de Myanmar (ex Birmania)
el norte de Tailandia,
Repblica Popular
el noroeste de Laos y el sudoeste de la
China
(regin del Yunn).
La
produccin
es
mayor en Myanmar pero es tambin alta en los tres otros pases.

En
Vietnam
cultivadoras.
Camboya
igualmente
se
encuentran
regiones
Esta produccin est al alza: posiblemente se ha
doblado desde 1988. Este aumento de la produccin est acompaado

por el desarrollo de redes de trnsito,
China,
tambin
de
Vietnam.
La
sobre todo a travs de
produccin
de
cannabis
se
encuentra igualmente en aumento en la regin, particularmente en

Tailandia, Camboya y Filipinas.
Honk Hong y Japn son puntos de
trnsito de cannabis. El blanqueo sigue siendo un problema grave:

hay implantados importantes centros financieros y el crecimiento
econmico record de los diez ltimos aos ofrece oportunidades
formidables de blanqueo de narcodivisas en un marco legislativo
de lucha contra el blanqueo casi inexistante. La produccin, el
trfico
y el
abuso
de metanfetaminas
representan un problema
importante en Asia del Este, donde las organizaciones criminales

son muy
activas.
efedrina
abuso
Los desvos
(precursor
de
de
de
precursores,
la metanfetamina)
benzodiacepinas
es
creciente.
son
Las
por
ejemplo
de
frecuentes.
El
debilidades
son
numerosas en el sistema de control de las ofertas farmacuticas.

Las medidas de control del trfico ilcito son en su conjunto muy
insuficientes. Las autoridades de Myanmar parecen particularmente
involucradas
en
la produccin de opio y herona y su trfico
hacia el exterior.
En Asia del
Este y Sudeste,
la Repblica
de Corea,
Camboya y
Vietnam no han firmado ninguna convencin, lo que permite suponer

que
la
lucha
antidroga
no
entra
dentro
de
sus
prioridades
nacionales. Sin embargo, Camboya ha elaborado, con la ayuda del
36
Programa
de
las
Naciones
Unidas
para
la
Fiscalizacin
Internacional de las Drogas, una nueva legislacin en materia de

estupefacientes. Hong Kong y Singapur han mejorado los controles
sobre las instituciones financieras y aplican las recomendaciones

del Grupo de Accin Financiera Internacional. En Japn, a los
problemas de demanda se oponen programas de accin completos. La
reduccin de cultivos de opio es importante en Laos y Vietnam
debido a los programas de desarrollo y erradicacin que se ha
emprendido.
Hace falta aumentar y mejorar en toda la zona las
medidas de control del trfico.

G. ASIA DEL SUR
En
Asia
del
Sur
se
percibe
una
produccin de cannabis y opio.
En
progresin
la India,
sensible
nico
de
la
exportador
licito de opio del mundo segn lo previsto por la Convencin de

Naciones Unidas de 196123,
la produccin ilcita de adormidera
aumenta. Al mismo tiempo, en este pas las industrias qumicas

facilitan
importantes
cantidades
de sustancias
sintticas:
se
advierte una importante produccin ilcita de metacualona, as

como una produccin
y luego un desvo de anhdrido
efedrina (precursores de la metacualona)

sobre
todo
de
herona
de
sustancias
actico y
El consumo de drogas,
sintticas,
contina
progresando, con la presin conjugada de la pobreza, el desempleo
y las presiones
demogrficas,
en pases como la India, Sri Lanka,
Bangladesh y Nepal.
En Asia del Sur, ciertos paises todava tienen que firmar una u
otra de las convenciones internacionales.
Asociacin
(S.A.A.R.C.)
de
Asia-
del
Sur
para
la
La
Convencin de la
Cooperacin
Regional
ha sido firmada por todos los Estados de la regin
y permite la aplicacin del tratado de Naciones Unidas de 1988.

Bangladesh,
la
India,
Nepal,
Sri
Lanka
han
adaptado
sus
legislaciones internas a los tratados internacionales. Existe una

cooperacin en materia de represin entre la India y Pakistn.
23
cfr. captulo tercero, punto I.A.l.

:37
El nmero de acuerdos bilaterales de control de las drogas entre

los Estados de Asia del Sur y el resto del mundo ha aumentado.
En la India, un sistema de regulacin del comercio del anhdrido
actico y efedrina se puso en marcha en 1993.
E. ASIA CENTRAL Y DEL OESTE
El Creciente de Oro (zona del sudoeste asitico que se extiende
de cada lado de la frontera entre Afganistn y Pakistn) es una
de las regiones principales de abastecimiento mundial en herona
y
cannabis.
En
Afganistn
Pakistn
se
originan
(gracias
laboratorios clandestinos locales) el 75% de la herona incautada

en Europa as como gran parte de la resma de cannabis incautada
en la misma regin. El trfico ilcito de opio y herona, sobre
el itinerario AfganistnPakistnIrnTurqua, sigue siendo muy
intenso
conoce
y el
un
desvo
aumento
de precursores
de
las
trnsito de estupefacientes
La
Sovitica.
ubicacin
es notable.
actividades
desde
cerca
Asia
ilcitas
de
la desaparicin
del
Mar
Caspio
Central
cultivo
de la Unin
es
ideal
para
dedicarse al trfico. La produccin masiva de drogas ilcitas y

su trfico tienen incidencias nefastas en los planes poltico,
social
sanitario
en
la
casi
totalidad
de
estos
pases
(Pakistn, Afganistn, Armenia, Turkmenistn, Georgia, Razajistn

y
Uzbekistn)
La
toxicomana
afecta
un
nmero
elevado
creciente de individuos en toda la zona, pero particularmente en

Pakistn,
y no
existen
acciones
de
reduccin
de
la
demanda.
Tambin existen problemas debidos a los estimulantes, tales como

las anfetaminas,
en estos pases arabes y en Asia Central.
El
contrabando se realiza tanto con estupefacientes naturales como

con
productos
elevado.
sintticos.
En
Israel,
el
consumo
de
LSD
es
Las legislaciones de lucha antidrogas son inadecuadas
en casi todos los pases, particularmente en materia de controles

fronterizos
blanqueo
de
dinero.
Este
es
el
caso
de
Irn,
Pakistn, Razajistn y los Pases Arabes.

En Asia del Oeste, Georgia, Kazajistn, Tayikistn, Turkmenistn
y Yemen no forman parte de ninguno de los tratados de Naciones
38
Unidas.
Como
se
ha
aludido
ya,
esto
suele
significar
una
actuacin antidroga muy limitada en estos pases. Otros Estados

deben firmar uno u otro de estos tratados.
En Irn, Kazajistn,
Pakistn
agencias
ligados a
estrecha
las
los
de
Emiratos
Arabes
Unidos,
represin antidrogas
legislaciones
son dbiles y los problemas
los estupefacientes importantes. Existe una cooperacin
entre
Egipto,
Israel,
Jordania
y Palestina.
Tambin
existe una coordinacin subregional estrecha entre las agencias
de represin
del.
Consejo de Cooperacin
del Golfo.
Una nueva
estrategia de control de las drogas, centrada en la represin y
los
problemas
sociales,
ha
nacido en
el
seno
de
la
Liga
de
Estados Arabes. Se ha establecido un Comit interministerial de

control de las drogas
y Uzbekistn.
masiva
de
entre Armenia,
En Afganistn,
cannabis.
El
Razajistn, Kirguizistn
se ha realizado una erradicacin
Programa
de
Naciones
Unidas
para
la
Fiscalizacin Internacional de las Drogas ha tenido la iniciativa

de establecer una cooperacin en materia de control de las drogas
en
Asia
Central.
En
la
Comunidad
de
Estados
Independientes
(C.E.I.) es necesario crear un marco legal apropiado y reforzar

las estructuras de represin. Esto se debe a la importancia del
cultivo,
el
procesamiento y
el
desvio
ilcitos,
as
como al
desarrollo de las organizaciones criminales y al hecho de que no

haya regulaciones en cuanto al blanqueo de dinero. Hacen falta
actividades de
reduccin
de
la demanda
en
la mayora
de
los
pases de esta zona. En realidad, faltan actividades relativas

a todos los aspectos de la lucha antidroga.
39
1. EN RESUMEN
En nuestra poca,
la sociedad internacional se caracteriza por
la globalizacin y la mundializacin de la economa, extindose

igualmente
economas
lo
estn
cultural,
en
social,
interrelacin
poltico
constante
y
y
militar.
Las
creciente.
Se
acompaan con intercambios comerciales tanto de materias primas

como de productos semi elaborados y terminados, as como con la
movilidad del capital,
lo que provoca una internacionalizacin

de la produccin, el comercio y las finanzas.24 La mundializ acin
ha sido aprovechada por las organizaciones criminales (que por
lo
dems
mantienen
entre
ellas
relaciones
complejas
inestables)25. Esta globalizacin es muy perceptible en el mbito

del
narcotrfico y en realidad es una de sus caractersticas
esenciales.
De
hecho,
todas
las
regiones
quizs
todos
los
paises
del
planeta sufren problemas que tienen que ver con las drogas, sea
por cultivo, transformacin, trnsito, blanqueo y/o consumo. Por
lo visto,
no hay ningn pas que sea exclusivamente
zona de
oferta o de demanda26.
El consumo abusivo, con anterioridad reservado bsicamente a los
Estados Unidos y Europa
Occidental,
ha ganado el mundo
conjunto, pero con una intensidad menor.

se
realiza
en
plazas
financieras
en su
El blanqueo de dinero
localizadas
en
todos
los
continentes pero principalmente en Amrica del Norte y el Caribe,

Europa y Extremo Oriente, gracias a la rapidez y facilidad de los
movimientos
de
dinero.
Las
industrias
qumicas
se
sitan
mayormente en los pases industrializados y poco a poco tambin

en grandes pases en vas de desarrollo (como Brasil y la India)
24 AGUIRRE
25
26
Economie
14.1
op.cit., p.5253.
Ibid., p.llO y 116117.

HARDINGRAUS
N.B.,
.internationales,
17.01.1996,
La
narcoconomie,
n02455,
La
en
Problmes
Documentation
conomiques
frangaise,
Pars,
p.14.
40
desde
los
cuales
se
ha
montado
un
trfico
de
sustancias
precursoras hacia las zonas de fabricacin de drogas naturales.

Una
mayora
que
otros
de
los
estupefacientes sintticos se encuentran en Europa del Este27.
Como se ha visto tambin, ciertos paises estn ms comprometidos
en
laboratorios
la
etapa
ilcitos
productiva.
donde
En
se
procesan
cuanto
al
cannabis,
Marruecos se distingue ampliamente, as como los paises del

Creciente Dorado, Afganistn y Pakistn. Para el opio, los paises
ms involucrados son los del Tringulo de Oro (Myanmar, Tailandia
y Laos) y particularmente Myanmar cuyo territorio est cubierto
con montaas y junglas, lo que hace difcil el acceso a las zonas

de
produccin
y
por
lo
tanto
hace
intocables
a
los
narcotraficantes, y cuya inestabilidad poltica es constante por
la guerra civil que hace inexistente un gobierno legal y deja el
pas en manos de grupos rebeldes. Afganistn y Pakistn, as como
la India, son conocidos por su papel de procesamiento de herona.
La coca crece principalmente
en Bolivia
y Per, mientras que su
transformacin en cocana se realiza principalmente en Colombia.

Por su parte, el trnsito es la actividad que predomina en Europa
del
Este
ex soviticas
de Asia
frica del Oeste, en Amrica Central y~ Mxico.
Todos
los
las
repblicas
Estados
Central,
en
la cuestin del narcotrfico es ms
donde
crtica conocen problemas de ruptura social importante y pobreza

aguda,
subdesarrollo
problemas
econmicos,
corrupcin
generalizada y baja eficacia de la Administracin y la Justicia,

fragilidad del sistema democrtico,
inexistencia del Estado de
derecho en algunas zonas alejadas o inestabilidad poltica.

mltiples casos
la
intencin de las autoridades
En
de impedir el
trfico no es clara.
Este ltimo elemento permite
a A.
Labrousse,
del Observatorio
Geopolitico de las Drogas <O.G.D.) distinguir, segn el grado de
27
Un fenmeno semejante ocurre en la economa legal donde se est

generando una reduccin de la demanda y de los precios de los recursos
naturales a causa de su sustitucin por productos sintticos <el nylon
reemplaza el algodn, la goma artificial el caucho y los dulces sintticos el
azcar). AGUIRRE 14., op.cit., p.59.
41
participacin
antidroga,
en
entre
el
trfico
de
compromiso
en
lucha
narcoEstado,
Estado
Para 1993-1994,
el reparto completado por el
Estado sensible.
bajo
la
influencia
mapa correspondiente presenta la siguiente situacin,
que puede
sufrir evoluciones rpidas. 28
NARCO-ESTADOS
Pases donde el Estado o un
Myanmar, Tailandia,
sector del aparato de Estado
Pakistn, Marruecos,
est implicado en el trfico
Nigeria, Surinam y Per
o utiliza sus ganancias
ESTADOS
BAJO INFLUENCIA
Laos,
Vietnam,
Camboya,
Paises donde miembros del
Uzbekistn,
Tayikistn,
aparato de Estado estn
Azerbaiyn,
Georgia,
involucrados en el trfico
Turqua,
Rumania,
Ecuador,
Colombia,
Venezuela,
Paraguay
ESTADOS
y Hait
constatan
numerosos
individuales
a
India, Kazajstn,
Turkmenistn, Afganistn,
en los que se
ligados
Panam,
SENSIBLES
China,
Pases
Mxico,
Bulgaria,
casos
de corrupcin
Ucrania, Polonia, Croacia,

Italia, Espaa,
Sierra
Leona, Liberia, Somalia,
la droga
Brasil, Argentina, Bolivia y

los Pases Centroamericanos
28
O.G.D.,
Hachette, Pars,
Etat
des
1994,
p.89.
drogues,
drogue
des
Etats.
Rapport
19931994,
42
CAPTULO SEGUNDO
El
tema
de
los
estupefacientes
comporta mltiples
facetas.
es
un
problema
La mayor parte de
mundial
que
los pases del
mundo tiene que enfrentarse, en un grado u otro, al menos a uno

de los aspectos de la problemtica de las drogas: el cultivo, la
produccin,
el trfico,
el desvo,
el blanqueo,
la corrupcin,
el consumo, etc. La identificacin de estas facetas parece til

con
el
fin
distinguen
nivel
de
situar
el
problema
los siguientes aspectos:
mundial,
la
criminalidad
de
manera
sectorial.
la economa de la droga
organizada,
la corrupcin,
Se
a
el
blanqueo de dinero procedente de actividades ilcitas, el desvo

de
precursores
qumicos
y,
finalmente,
la
demanda
de
estupefacientes. Para cada punto, se presenta primero el problema

y luego la respuesta frente al mismo.
44
1. LA ECONOMA DE LA DROGA
A. EL PROBLEMA29
1. El mercado mundial
El volumen anual de negocios mundiales en el comrcio de
estupefacientes (reconocidos como tal y juridicamente prohibidos)
asciende aproximadamente a 300.000 millones de dlares, segn una
estimacin
basada
en
clculos
de
la
Drug
Enforcement
Administration
(D.E.A.) estadounidense que se remontan a unos
diez aos atrs, pero que todava se usan. Si se tienen en cuenta
la ampliacin de los mercados del Tercer Mundo, la cada de la
Unin Sovitica y sus consecuencias en cuanto al desarrollo de
la criminalidad, as como la aparicin de drogas puramente
qumicas (no consideradas en la poca) , el mercado global
representara hoy en da 400.000 millones de dlares30. El
mercado norteamericano supondra entre 130.000 y 135.000 millones
de dlares y el mercado europeo entre 65.000 y 70.000 millones
de dlares. Respecto al volumen de negocios, conviene establecer
una
distincin
entre
las
ganancias
percibidas
por
los
productores,
los
traficantes,
los
transportistas
y
los
intermediarios. Sin embargo, sus mrgenes brutos son inmensos.
Unos 300 kilos de cocana vendidos al detalle en el mercado
norteamericano proporcionan entre 30 y 34 millones de dlares,
hasta 50 millones si la cocana est alterada. Hay que resaltar

que en Europa el precio de la cocana es normalmente superior.
Los
productores del mercado primario son campesinos plantadores
que cultivan y venden las hojas de coca.
cultivador
peruano
poda
sacar
Hace varios aos,
de una hectrea
un
de coca entre
8.000 y 13.000 dlares al ao. Por un superficie parecida, los

campesinos bolivianos hablan de un beneficio medio anual de 6.000
29
Para circunscribir
el
problema
utilizado HARDINGHAUS N.H., op.cit.,

30
de
la economa
de
la droga
se
ha
loc.cit., p.l520.
14. Aguirre avanza la cifra de una inversin de 500.000 millones de
dlares por ao por comprar estupefacientes. AGUIRRE 14., op.cit., p.l13.
45
a 7.000 dlares. Debido al papel dominante de los distribuidores

y al aumento de las superficies cultivadas, los precios cayeron
hasta 3.000 o 4.000 dlares por ao y hectrea. Los campesinos
prefieren dedicarse a esta actividad prohibida por la ley mejor
que a otra reconocida legalmente. Las producciones tradicionales
(flores,
tomates,
frutas,
verduras,
caf,
cacao)
proporcionan una medida alrededor de 800 dlares por ao. Por su
parte, los campesinos asiticos sembradores de opio obtienen una

ganancia
producto
de
1.000
final,
1.600
la herona,
dlares
por
hectrea.
Aunque
sea diez veces ms rentable
el
que la
cocana, tienen probablemente ingresos inferiores a los que sacan

los productores latinoamericanos de coca. Los campesinos tienen
salarios
muy
traficantes,
bajos
sin
comparados
embargo
con
esta
las
ganancias
actividad
es
de
los
extremadamente
beneficiosa comparada con sus otras posibilidades de cultivos.

Pero,
si antes
sometidos
dependan de los terratenientes, hoy en da estn
a la organizacin del narcocapital
internacional. No
tienen mejores relaciones con las instituciones, antiguas aliadas

de
las
clases dirigentes
detentaras
de
bienes races,
que
cooperan ahora con los principales actores del narcotrfico.

Todos los que participan en la larga cadena de la produccin y
distribucin sacan beneficio: desde los transportistas de hojas
y de pasta- de coca hasta los banqueros y abogados especialistas
en el blanqueo de dinero, pasando por los grandes industriales
proveedores de componentes qumicos esenciales, los importadores,
los intermediarios,
los
mayoristas
y los minoristas.
de la narcoeconoma forman parte de

mundo.
Los capos
los hombres ms ricos del
La fortuna personal de cada uno de los jefes del crtel
de Medelln alcanzara una cifra comprendida entre 1.500 y 2.000

millones de dlares.
Incluso si esta estimacin
fuera un poco
exagerada, es cierto que se trata de sumas colosales.

general,
los
estupefacientes
mrgenes
son
brutos
librados
considerables.
por
Tambin
hay
el
De manera
trfico
prdidas:
de
las
autoridades logran retirar del mercado entre el 5 y el 10% de los

estupefacientes que circulan por el mundo (lo que en realidad es
muy poco comparado con lo que sigue en circulacin)
46
2. La narcoeconoma y el crecimiento
Como
cualquiera
estupefacientes
actividad
econmica,
el
trfico
conduce a un aumento del producto interior
de
bruto
de los paises implicados. No obstante no se constatan diferencias

notables entre paises productores, distribuidores y consumidores.
La narcoeconomia influye en el producto interno bruto a doble
titulo. En primer lugar, contribuye directamente a su evolucin,
por la intermediacin de todos los que participen, de cerca o de
lejos, de grado o por fuerza, a este comercio ilegal de la droga.
El flujo de capitales procedentes del narcotrfico no permanece
estril porque los bancos centrales (que ignoran por falta de

registro el origen de los ingresos) no pueden retirarlos
completamente de la masa monetaria en circulacin. Los montos
acumulados e invertidos tienen como consecuencia un aumento del
producto interno bruto. En segundo lugar, juega indirectamente
sobre el crecimiento mediante los rganos encargados de la
represin (Ejrcito,
Polica, Justicia)
as como los servicios
de Salud pblica.
Para
los
pases
comercio de
Lgicamente,
en vas
de desarrollo,
estupefacientes
las
son
repercusiones
sinnimos
del
la
produccin
de auge
el
econmico.
negocio. ilcito
son
ms
importantes en una isla caribea y un pas econmicamente pobre
que en un gran Estado industrializado. La economa de pases como

Bolivia y Per depende casi totalmente del negocio ilcito. En
Bolivia, la exportacin de hojas y pasta de coca (y hoy en da
tambin de cocana) , generan ganancias dos veces superiores a las
que proporcionan las exportaciones licitas. El restablecimiento
de la economa peruana depende en gran parte de las inmensas
superficies consagradas al cultivo de coca. La situacin
econmica
y
financiera
de
Colombia
es
relativamente
satisfactoria. Debido al flujo de narcodlares, la moneda local
se reevala continuamente. Durante los veinte ltimos aos,
mientras Amrica Latina en su conjunto viva su peor crisis de
liquidez, Colombia slo ha tenido que recurrir a crditos
internacionales mnimos y,
contrariamente a todos
sus vecinos,
47
nunca
ha
necesitado
Marruecos,
por
beneficios
millones
un
mecanismo
su parte,
saca de
de
conversin
sus
exportaciones
del orden de 2.000 millones de dlares,

de
dlares
para
el
de
conjunto
de
sus
deuda.
ilegales
contra 3.600
exportaciones
lcitas. El pas es entonces capaz de pagar los intereses anuales
de su deuda
exterior.
Es as como el reino
jerifiano se ha
convirtido en un modelo del Fondo Monetario Internacional.

Para los pases del Tercer Mundo
implicados en el comercio de
estupefacientes y materias primas necesarias para su elaboracin,

esta actividad representa la inversin de la relacin de fuerzas
NorteSur en una relacin SurNorte. Ante los ojos de los pases
productores, el cacao, el caf, el zinc, la bauxita, los pltanos
y los mangos nunca se compran a su justo precio. Al contrario,
en el caso de exportaciones de estupefacientes,
se
paga
su
justo
precio.
actividades vinculadas
drogas,
el
En
los
la materia prima
pases
donde
directa o indirectamente
producto
interno
bruto
aumenta
existen
al negocio de
paralelamente
al
desarrollo de las actividades incriminadas. La erradicacin total

de
la
narcoeconoma
miseria
en
un
podra
gran
conducir
nmero
de
la
acentuacin
pases.
El
de
mercado
la
de
estupefacientes crea empleos en todos los niveles de la cadena,

desde la produccin agrcola hasta el consumo. En Amrica Latina,
dos a tres millones de empleos suplementarios se generan por el
cultivo de coca; diez a doce millones de personas en total viven
de esta
actividad.
idnticas.
sacara
En
sus
parecida
en
En el Tringulo
Myanmar,
ingresos
ciertas
(Baluchistn) y China
(cinco
millones
de
la mayor
del
parte
cultivo
regiones
(Yunn)
personas)
produccin de cannabis3t.
Dorado,
de
de
de
Afganistn,
casi
cifras seran
la poblacin
opio.
En Marruecos,
vive
las
La
rural
situacin
Pakistn,
es
Irn
la poblacin de Rif
exclusivamente
de
la
~ Segn otra fuente, la poblacin del Rif asciende a seis millones de

personas, de las cuales 70.000 cultivan el kit (cannabis) y el resto depende
de una manera u otra de este negocio (familiares de los cultivadores,
encargados del trfico, corruptos, etc.> AGUIRRE 14., op.ct., p.1l9.
48
De
la
misma
manera,
en Estados
Unidos
Europa
Occidental,
ciertos
sectores de actividad
se benefician del trfico
de
estupefacientes:
los
transportistas
(pilotos
de aviones,
capitanes
de barcos comerciales,
chferes),
los comerciales
(importadores, intermediarios, mayoristas, minoristas, vendedores
ambulantes), los qumicos, los proveedores y fabricantes de
armas, el personal de vigilancia, los informadores, los empleados
de
banco,
los
consejeros
financieros,
transportadores
de fondos.
Adems de los empleos
resultantes
los
del negocio de estupefacientes,
contables
los
directamente
la creacin de miles
de stos se debe a la existencia de necesidades suplementarias

en
el campo de
la
asistencia
social y mdica,
as como a
la
por
el
de
de
capitales cuya
necesidad de una mayor represin.

El
aumento
del
ingreso
nacional
estupefacientes
conduce
a una
inducido
acumulacin
trfico
redistribucin beneficia principalmente a la economa legal. En

efecto, la mayor parte de los fondos no se vuelve a invertir en
la narcoeconoma. Esta situacin establece las condiciones de una
mejora
de
la
estructura
econmicoindustrial
puesto
que
las
inversiones de diversificacin pueden desembocar en un desarrollo
de las
ramas no tradicionales
del pas.
Las posibilidades
de
inversin del dinero de la droga son ilimitadas. Se realizan en

el sector inmobiliario, la construccin, el turismo, el sistema
bancario,
los
grandes
medios de
comunicacin,
los
equipos
de
deporte, etc. Tambin es factible la constitucin de carteras de

valores
mobiliarias,
acciones,
obligaciones
y
opciones
negociables en las bolsas extranjeras, as como la adquisicin
de bienes y divisas. En cambio, parece que la inversin
industrial es escasamente apreciada.
Las actividades
mezcarse con
financiadas
las
legales,
por el dinero de
la droga
suelen
de tal manera que difcilmente se
puede reconocer el origen de los recursos puestos en juego,

haciendo casi imposible distinguir entre dinero limpio y dinero
sucio.
49
3.
El costo de la narcoeconoma
Los costos sociales del trfico de estupefacientes son elevados.
Los males que afectan en primer lugar los consumidores son una
esperanza de vida ms corta, enfermedades ms frecuentes, la
generalizacin
de
la
miseria
social,
la
criminalidad,
la
delincuencia y la prostitucin, as como la prdida de motivacin

y creatividad en el trabajo. Estos efectos representan una carga
para la colectividad, que podran inscribirse en el pasivo de las
cuentas nacionales.
Es extremadamente difcil,
por no decir
imposible,
una evaluacin financiera de estos perjuicios
sociales.
Lo cierto es el aumento del
producto social bruto
pagado por la nacin. Los estragos causados por la droga tienen

un
coste
social
elevado.
En
Alemania,
en
el
ao
1990,
las
evaluaciones fluctuaron entre 3 y 15.000 millones de dlares. El

total
de los estragos causados en el mundo alcanzara
100.000
millones de dlares por ano.

Por otra parte,
productividad,
la narcoeconoma es, adems de una baja de la

un
factor
de
mayor
concentracin
financiero y de desigual reparto de la riqueza.
del
poder
El aumento del
ahorro y la acumulacin de capital slo son beneficiosos para una

minora. Los que obtienen ingresos considerables del comercio de
droga pertenecen a grupos definidos,
narcotrfico internacional,
La
sindicatos y carteles del
y no a las comunidades campesinas.
narcoeconoma no permite a los actores situados al principio
de la cadena de produccin constituirse un capital.
En cambio,
los escasos traficantes que dominan tanto la produccin como la

distribucin
al
detalle
concentran
la
casi
totalidad
de
las
ganancias generadas.
El trfico de estupefacientes
conduce a un aumento de la masa
monetaria en circulacin. Esta aumenta oficiosamente en la medida

en que una parte de las transferencias de fondos escapa a los
controles. Crece tambin oficialmente, es decir, bajo la mirada
atenta o desviada
de los
bancos centrales
interesados,
en el
momento del blanqueo de dinero y de la utilizacin posterior de
50
los
capitales
como
fuentes
de
financiacin
suplementaria.
La
influencia
de
la
narcoeconoma
no
es
necesariamente
inflacionista. El efecto en los precios del flujo de capitales
depende de la situacin econmica inicial del pas interesado.
A la inversa, el agotamiento de fondos procedentes del trfico
de droga puede conllevar una grave deflacin. La capacidad de las
autoridades monetarias para orientar los flujos financieros es
limitada. En efecto, el gobierno o el banco emisor slo pueden
bloquear una parte de la moneda en circulacin en la medida en
que tienen efectivamente acceso a ella.
La dolarizacin de la economa nacional dificulta el desarrollo
de una poltica monetaria adaptada a las condiciones econmicas
y hace que la conducta de la poltica econmica sea aleatoria y
dependiente. Con la mayor disponibilidad de dlares, el banco
central pierde el control de la cantidad de divisas, y por ende,
su capacidad de actuar sobre la cantidad de moneda disponible.
La afluencia de divisas no dominada por las autoridades
monetarias y financieras ocasionan distorsiones en la tasa de
cambio de la moneda nacional. sta se ve artificainiente
sobreevaluada,
lo
que
reduce
la
competitividad
de
las
producciones nacionales lcitas sobre los mercados exteriores.
Por el contrario, el Estado encuentra facilidades inesperadas
para equilibrar la balanza de pagos y asegurar el servicio de la
deuda externa; pero eso crea al mismo tiempo una fragilidad
estructural suplementaria de la economa nacional.
51
B.
LA RESPUESTA32
1.
La sustitucin de cultivos
Como
primera
solucin
al
cultivo
de
caracterstica
bsica
la
economa
de
recurrir
poltica
la
de
de
sustitucin
conocida como desarrollo alternativo.

contrarrestar
las
realidades
que
plantas
la
de
ilcitas,
droga,
cultivos,
se
suele
tambin
Esta estrategia tiende a
llevan a
los
campesinos
al
cultivo de plantas ilcitas.
Como
se ha visto, tanto el cannabis como la coca y el opio estn
cultivados en zonas especficas por los campesinos

carcter
ilegal
de
las
cosechas,
as
como
el
locales.
El
transporte
comercio de las plantas ilcitas implican riesgos evidentes que

los
traficantes
prefieren
dejar
los
propios
campesinos.
escala del pequeo productor, estos riesgos son importantes pero

los
aceptan para
evitar
depender
ventas de sus producciones

asunto de
supervivencia.
de
legales.
la
irregularidad de
Para el cultivador,
Para entender mejor
aumento exponencial de los cultivos ilegales,
que encuentra
Al
se
respecto,
pueden
la produccin
distingir
tres
es un
las razones
del
es indispensable
efectuar el anlisis de los problemas agronmicos,
y financieros
las
comerciales
de cultivos
grandes
legales.
categoras
de
problemas.
a. Las tcnicas arcaicas: los suelos inadaptados y trabajados de
manera insuficiente, la siembra incorrecta y el uso de semillas
no seleccionadas generan cosechas escasas, poco resistantes a las
enfermedades y con rendimiento mediocre.
La mejora del cultivo
y el aumento de la productividad de los cultivos tradicionales

necesitaran un apoyo tcnico (preparacin de la tierra y uso de
fertilizantes y pesticidas) que no existe o se practica fuera de
32
En cuanto a la sustitucin de cultivos, se ha utilizado a DELEREL O.,
Gopolltique de la drogue, La Dcouverte, Pars, 1991, p.225232; y LABROUSSE

A., Les enjeuz politigues du dveloppernent alternatl, en LABROU5SE A. y
WALLON A., La plante des drogues. Organisations crimne.Zles, querres et
blanchinient, Seuil, Pars, 1993, p.l79197.
52
cualquier dominio campesino. Finalmente, los productos destinados

al mercado son insuficientes y de mala calidad.
b. Los precios irrisorios: los bajos precios pagados a los
agricultores, inferiores a los costos de produccin, desaniman
definitivamente el campesino en sus intentos para mejorar su
sistema de produccin. Los campesinos no tienen tiempo para
dedicarse a la comercializacin de sus productos que adems
supone conocimientos y redes a los cuales no tienen acceso. Por
lo tanto es esencial que e]. acto productivo sea suficiente para
remunerar el trabajo y hacer vivir la familia. Las dbiles

cantidades
producidas
por
el
explotador
encarecen
la
comercializacin y limitan el poder de negociacin de los
campesinos. stos deben aceptar vender su cosecha con prdida o
con precios irrisorios, dificultando la salida del crculo
vicioso del empobrecimiento. En la regin andina por ejemplo, los
campesinos que no alcanzan a pagar impuestos no aparecen en los

registros
no
pueden
reivindicar
ante
las
autoridades;
en
consecuencia, el Estado no invierte en regiones que se vuelven

marginadas y carecen entonces de medios de comunicacin, escuelas
y centros mdicos.
c.
Las
carencias
subdesarrollados,
de
las
polticas
la
agricultura
agrarias:
debe
en
responder
los
a
pases
la
doble
exigencia de alimentar a la poblacin y facilitar divisas al

Estado. De all resulta una situacin de dependencia extrema: los
cursos
internacionales
profundamente
nacional,
en
la
de
economa
los gobiernos
productos
nacional
agrcolas
y
local.
intentan mantener
En
influyen
el
los precios
plano
de
los
productos de primera necesidad a un nivel suficientemente bajo

como para satisfacer la demanda de la poblacin pauperizada de
los
grandes
centros
urbanos.
El
resultado
de
esta
poltica
pblica es que los campesinos venden por debajo de los costos

reales de produccin.
Para
evitar
producciones,
sufrir
los
por
la
campesinos
falta
de
recurren a
rentabilidad
la
de
expansin de
sus
los
53
cultivos ilcitos de drogas. La estrategia de supervivencia de
los campesinos depende cada vez ms de los ingresos ilegales y

acaba narcotizando las otras actividades econmicas
regionales
y nacionales. Para remediar la problemtica de estos tres

elementos, se plantea la estrategia de sustitucin. Se trata de
reemplazar el ingreso agrcola ilegal por un ingreso procedente
de cultivos legales. Pero adems, hace falta establecer
verdaderas
redes
de
transformacin,
almacenamiento
y
comercializacin de los cultivos de sustitucin. Y sobre todo,
los cultivos de exportacin deben procurar el equivalente de las
divisas inyectadas en las economas nacionales interesadas por
el narcotrfico. Es una tarea difcil y que debe inscribirse en
un perodo durante el cual la comunidad internacional deber
sostener
financieramente
la
reconversin
de
los
pases
productores de plantas de drogas por programas de desarrollo
global
en
produccin
agrcola,
salud,
educacin
infraestructuras viales.
De esta manera,
sustitucin
el campesino puede considerar con serenidad una
reconocida
como
una
prioridad
nacional
internacional,
integrada en el tiempo y el espacio. Liberado de
los
de
problemas
supervivencia
cultivar coca, marihuana u opio,
cotidiana
que
lo
impulsan
el campesino podra considerar
con ms rigor la puesta en prctica de cultivos de sustitucin

que
los
investigadores
tendran
que
seleccionar,
adaptar previamente. En el plano comercial,
mejorar
una infraestructura
y organizacin regionales deberan ofrecer a los productores la

posibilidad
de
precios
garantizados
de
transformacin
acondicionamiento de la produccin de los cultivos alternativos.

Una vez reunidas estas condiciones, los agricultores podrn ser
receptivos a los consejos de mejora de las tcnicas de cultivo.
Se
tiene
que
favorecer
la
rehabilitacin
tradicionales con rendimientos menos
de
los
cultivos
espectaculares,
pero con
resultados ms controlados por los campesinos ms confiados que

si
fuesen
cultivos
totalmente nuevos.
54
Para conseguir la reconversin, hace falta perfeccionar los

sistemas de cultivos, asociando armoniosamente agricultura,
ganadera y reforestacin,
de manera que se proteja el ingreso
campesino. Asimismo, se debera promocionar la tcnica del
policultivo.
En vez de dedicarse a un cultivo exclusivo,
se
procede a diversificar,
lo que permite repartir
los riesgos y
costes entre varios cultivos. La especializacin
por actividad
y por cultivo tendra como corolario un crecimiento ms rpido
de los rendimientos y ocasionara una disminucin de los costes.
Permitira
igualmente una organizacin de la produccin ms
racional y ms eficaz, y, aumentando volmenes, facilitara
al
productor un poder de negociacin acrecentado. En el caso del
pequeo campesino, los sistemas de policultivo representan una
mejor distribucin de ingresos en el tiempo y la disponibilidad
de liquidez que permite hacer frente a los gastos productivos y
familiares. Adems, los cultivos diversificados disminuyen los
riesgos de enfermedades: un parsito nunca ataca a un conjunto
de plantas de familias diferentes. Econmica y demogrficamente,
los sistemas de policultivo,
que generan pleno empleo de la
fuerza
de
trabajo
familiar,
previenen
las
migraciones
estacionales necesarias para la cosecha de cultivos ilcitos. El

policultivo
tradicional
contribuye a la sedentarizacin
rural,
indispensable en cualquier poltica de mejora de cultivo y de
ordenacin
inversin,
los
regional.
En materia
de
utilizacin
eficaz
de
la
el policultivo autoriza el aprovechamiento ptimo de
equipos
agrcolas
instalaciones
de
poscosecha
almacenamiento en la granja. En lo que atae a la proteccin del

ecosistema, el policultivo se acerca ms a la variedad y
complejidad de la vegetacin tropical. Proteje mejor el suelo y
el medio ambiente que el monocultivo. Es evidente que un sistema
de produccin que combina los cultivos, pastos y bosques ofrece
no slo una mejor proteccin de las condiciones ecolgicas

tropicales,
sino que adems nutre el suelo y protege contra las
malas hierbas cuidando las umbras y las defensas naturales.
En cuanto a los medios de la estrategia alternativa,

todos los
programas
propuestos
hasta
la
fecha
por
la
cooperacin
55
internacional dan un amplio espacio a la asistencia tcnica como

medio de convencer a los campesinos para que se orienten hacia
los cultivos
legales. Muchas veces
esta asistencia tcnica
es
prestada en malas condiciones. Slo la relacin personal entre

el tcnicoanimador y el agricultor permite seguir paso a paso
la
evolucin
de
la
produccin
circunscribir
los
nuevos
problemas. Debe articularse alrededor de las formas tradicionales

de organizacin campesina y evitar centrarse en la alta
tecnologa. Para triunfar, la vulgarizacin debe desarrollarse
-
desde la parcela familiar, las plantaciones y las jornadas en el

campo para las acciones colectivas de preparacin de terrenos.
La
asistencia
tcnica
siempre
tiene
que
buscar
un
aumento
cualitativo de los rendimientos agrcolas y la productividad del

trabajo,
porque se trata de demostrar
la competencia econmica
real de los cultivos alternativos frente a los cultivos ilcitos.

No hay que perder de vista nunca que la mejor asistencia tcnica
es intil si no existe una oferta suficiente,
distribuida,
as como precios
adecuada y bien
justos y medios de produccin y
equipos agrcolas necesarios. nicamente precios que cubran el

costo de produccin y aseguren a los campesinos un nivel de vida
(educacin de los nios,
salud,
vas de comunicacin,
etc.)
consumo equivalente al de las clases medias urbanas, podrn hacer

cambiar de opinin a los productores de drogas e incitarles
elegir cultivos alternativos.

Para lograrlo,
sin riesgo de desencanto y de vuelta definitiva
a los cultivos ilcitos, conviene poner en marcha mecanismos de

almacenamiento y explotacin controlados por los productores. Y
los agricultores deben estar representados en las instituciones
nacionales que reglamentan el conjunto del proceso de desarrollo.
Para
lograr
fijar
definitivamente
los
cultivos
alternativos,
tambin es indispensable crear unidades de transformacin. Estas

fbricas deben ser descentralizadas, para que aumente el ingreso
regional y permita a los productores agrcolas ejercer un mejor
control. Es necesario asegurar a los productores un control sobre
el valor a la exportacin de los productos alternativos. Sin esta
56
condicin previa indispensable,
todos los programas de desarrollo
de cultivos alternativos que tienen como blanco el aumento de la
superficie, la rentabilidad de la hectrea y la productividad del

trabajo agrcola van a estar condenados al fracaso, porque los
campesinos no dispondrn de los recursos suficientes para
comprometer los gastos de produccin necesarios.
Para financiar el desarrollo agrcola y la comercializacin de
nuevas
producciones,
complementarios:
se
deben
distinguir
tres
niveles
financiacin de la asistencia rural transitoria otorgada a los
campesinos bajo la forma de subvenciones;

otorgamiento a los agricultores de crditos necesarios para la
puesta
en
marcha
de
los
programas
de
mejora de cultivos
comercializacin de la produccin agrcola;
puesta en prctica
de verdaderos
programas
de mejora
de la
salud, vivienda y escolarizacin.
Por lo general son las organizaciones no gubernamentales, locales

o extranjeras, quienes llevan a cabo los programas de sustitucin
de cultivos
ilcitos
en las zonas rurales productoras.
Esta
poltica se lleva a cabo sea bajo solicitud del gobierno nacional
como parte integrante de su poltica global, sea por voluntad de

un organismo internacional, sea por intencin propia de una
organizacin no gubernamental.
Los proyectos de sustitucin de
cultivos suelen implementarse en el territorio de una comunidad

campesina.
El alcance del desarrollo alternativo es complicado de evaluar.
Un importante
criterio
de evaluacin
es el
impacto
sobre
las
producciones ilcitas y el cambio de situacin en materia de

superficie productiva. Para justficarse y lograr su objetivo de
disminucin o incluso desaparicin de cultivos de drogas, tales
programas tendran que realizarse a escala muy amplia y aportar

mejoras sensibles de la situacin.
debido a que los recursos
asignados
Esto todava es inalcanzable
son insuficientes
y, sobre
57
todo,
dada la fuerza y el inters que conserva la rentabilidad
del cultivo, procesamiento y trfico de estupefacientes. Por esta

ltima
razn,
los
programas
no
suelen
consistir
en
el
ofrecimiento de una compensacin monetaria a
los productores,
porque
volveran
tras
recibir
la
prima
los
campesinos
los
cultivos ilcitos ms rentables.

2. La erradicacin forzosa
Otro mtodo al cual se suele recurrir para combatir la produccin
de plantas ilcitas es la erradicacin
tcnica
suele
originarse
sea en
una
forzosa.
iniciativa
El uso de esta
gubernamental
nacional, sea en una voluntad oficial extranjera. El objetivo de

este procedimiento es la destruccin de las plantas a partir de
las cuales se producen los estupefacientes.
La erradicacin se
puede realizar mediante dos tcticas. La primera solucin es el

arranque manual de cada planta.
La segunda posibilidad es el
esparcimiento desde aviones de productos qumicos que atacan las

plantaciones.
criticas
Esta tcnica
porque
perjudica
es ms
el
rpida pero recibe

medio
ambiente
fuertes
vuelve
inutilizables las superficies que eran cultivables. Otra crtica

que se hace globalmente a este tipo de poltica es que finalmente
no
resuelve
erradicacin
el
problema
forzosa,
central.
se
suele
De
hecho,
constatar
tras
un
una
ola
de
subsiguiente
desplazamiento de los cultivos ilcitos hacia zonas vecinas para

no perder el beneficio de esta produccin provechosa.
58
II. LA CRIMINALIDAD ORGANIZADA

A. EL PROBLEMA
No es posible comprender el narcotrfico sin interesarse por los
grupos delictivos
que componen la criminalidad
Mediante las indicaciones de algunos especialistas,
aproximarse a dicha realidad.
organizada.
se intenta
La influencia de la criminalidad organizada en las instituciones

democrticas (mediante la corrupcin) y econmicas <mediante el
blanqueo de dinero y la imbricacin de las economas legales e
ilegales> generan inquietudes crecientes. Bajo la forma de
mafias en Italia y Estados Unidos, as como en Rusia- y los
pases del Este, crteles en Colombia, triadas en China y
Hong Kong, y yakuzas en Japn, la criminalidad organizada
controla la produccin y el trfico de estupefacientes. El dinero
generado por este trfico proporciona a estos grupos delictivos
un importante poder econmico, social y poltico que les permite
recurrir a la corrupcin y la violencia. A este dominio de las
instituciones pblicas por las organizaciones criminales se aade
el
hecho
de
inseguridad
contrario,
que
la
escena
que generan,
social
se
ve
afectada
as como por la ascencin social
la
o, al
por la marginalizacin que pueden fomentar.33
En su libro titulado Les superpuissances du crime

le narcoterrorisme,
X.
trficos
se dedican
a los que
de
fondos,
enqute sur
Raufer34 establece una tipologa de los

las
contrabando de tabaco y alcohol,

extorsin
por
raptos,
organizaciones delictivas:
corrupcin de cargos electos,
falsificacin de
adjudicaciones
pblicas, gestin del trfico de estupefacientes, malversaciones

en los establecimientos financieros,
de
la
Comunidad
Europea,
fraude de las subvenciones
piratera
martima,
criminalidad
EHRENBERG A. y MIGNON P., Drogues,

Ed.Ed.Descartes, Pars, 1992, p.1821.
politigue et socit,
RAUFER
X.,
Les
superpuissances
narcoterrorisme, Paris, 1994, pAl2.
du
crime
enqute
Le Monde
Sur
le
59
ecolgica
(trfico de residuos>
desvo de ayuda
humanitaria,
trfico de rganos y sangre, trfico de sustancias radioactivas.

Aade que a pesar de la enorme cantidad de actividades ilegales
de los grupos criminales,

a la hora de concebir
extraordinaria
la sociedad civil tiene una dificultad

su existencia.
Esto se debe a su
capacidad
para
desaparecer
de
escena.
Las
opiniones pblicas no son conscientes ae estas amenazas para el

sistema
mundial.
La
amplitud
sigue
siendo
desconocida
la
tendencia es a subestimar el fenmeno. Poco a poco se logra una

toma
de
conciencia
del
hecho
de
que
entidades
no
estatales
autnomas, tanto agrupaciones de narcotraficantes como sectas o

guerrillas,
gangrenan
el tablero
mundial,
castigan
a sus
enemigos,
negocian de
igual
igual
con los actores
legales,
fuerzan a los Estados a su presencia, hacen fuerza en el sistema

financiero,
conducen
stiles
juegos
de
poder,
dominan
redes
econmicas complejas y controlan procesos econmicos. En cuanto
casos
concretos,
criminales
en
repblicas
musulmanas
Tayikistn)
una
Rusia,
el
autor
la
presencia
los
pases del
Este,
ex
soviticas
(Kazajistn,
Afganistn,
distincin
cita
Pakistn,
fundamental
entre
Colombia,
los
de
Balcanes,
las
Uzbekistn,
Mxico,
la realidad
grupos
etc.
Hace
colombiana
y la
mexicana cuando explica que en Colombia los carteles se enfrentan

al
Estado
mientras
que,
al
contrario,
en
Mxico
las
organizaciones criminales estn dentro del Estado y corrompen el

propio aparato estatal.
El anlisis de E. Marotta36, especialista italiano de la lucha
contra la criminalidad organizada y la droga, identifica los
elementos de similitud entre organizaciones criminales:
jerarqua inflexible dentro de la organizacin,
lenguajes codificados especficos,
Ibid.,
36
MAROTTA
p.698G.
E.,
Les
connexions
entre
la
criminalit
organise
et
le
trafic
de
stuptiants
et
les
diffrents
aspects
de
la coopration
internationale dans la lutte centre ce phnomne, Colloquium Papers, European
tlniversitary Institute, Florencia, 911.12.1993.
60
secreto absoluto en el tratamiento de los asuntos internos,

sistema de sanciones rigurosas que desprecia fuertemente la
vida humana,
recurso a la opresin, violencia e intimidacin para afirmar
su supremaca,
poder econmico considerable, que resulta de actividades

ilcitas
variadas,
gran capacidad de corrupcin de los miembros de fuerzas del
orden,
originada
en el poder econmico y la facultad
de
intimidacin,
penetracin de los representantes

del grupo criminal en los
mecanismos de la vida administrativa
y poltica
de ciertos
Estados.
Para
este
autor
la actividad
delictiva
se caracteriza
de una
manera muy particular. La ferocidad del comportamiento criminal
frente a los jueces y policas que han combatido la agresin

contra el Estado, ha sido sustituida en pocas recientes por una
gestin ms stil de los negocios ilcitos.

Las ganancias que se
derivan
del trfico
de droga se reinvierten
en negocios
limpios:
inversin
hotelera, industrial
sin ningn costo,
inmobiliaria,
compra de ttulos,
y comercial. Estas inversiones

mientras que la competencia
gestin
se financian
lcita
debe
recurrir al mercado financiero ordinario pagando los intereses
bancarios.
Al
mismo
tiempo,
la
criminalidad
organizada
se
interesa por el sector de la construccin y las adjudicaciones

pblicas. Recurre ya sea a la prctica del chantaje, por el que
las empresas adjudicatorias deben abonar tributos para evitar
atentados y destrucciones de sus obras, ya sea a la intervencin
de
amigos de sus amigos,
en un clima
de implicacin de los
poderes polticos locales que estn en connivencia con las redes

criminales a cambio del aporte de votos en las elecciones.38
Ibid.
38 Ibid.
61
E.
Marotta afirma
la existencia
de un vnculo muy estrecho y
recproco entre el narcotrfico y la criminalidad organizada. El

trfico
de
estupefacientes
heterogneo
fases
internacional.
interconectadas
distribucin,
se
Es
presenta
heterogneo
(cultivo,
consumo, blanqueo)
como
un
fenmeno
porque
comprende
refinado,
transporte,
en una cadena nica compuesta
de varios eslabones. Es internacional porque todas las fases se

efectan habitualmente en territorios distintos y en condiciones
tales
que ningn
droga.
Estas
obstculo
pas
dos
la
escapa
al
caractersticas
difusin
rpida
problema transnacional de
habran
del
la
podido presentar un
narcotrfico
si
varias
organizaciones criminales no se hubieran consagrado al sector.

Vincularon los diferentes eslabones primero en un clima de lucha
entre las organizaciones
reparto
y despus en el marco de acuerdos de
colaboracin,
multinacionales
legales.
bajo
Las
el
ejemplo
ganancias
de
las
realizadas
empresas
gracias
al
narcotrfico han dado a las multinacionales del crimen un poder

econmico
tan
slido
y,
en
ciertos
pases,
una
incidencia
poltica tan marcada, que es fcil ver la imagen de una espiral

donde droga y criminalidad organizada exaltan recprocamente sus
efectos.
Es difcil contestar a la pregunta de si la droga ha
fortalecido las organizaciones criminales o si stas han sido el

detonador de la explosin del narcofenmeno.39
En Italia,
proceso
la Comisin parlamentaria antimafia ha descrito un
nacional muy importante
vivida por Colombia:

sus
propias
democracia
un
que
se acerca a
la situacin
La mafia no slo se desarroll gracias a
virtudes.
Encontr
en
factor suplementario a
el
debilitamiento
su expansin.
Por
de
la
estas
razones, la cuestin mafiosa coincide ampliamente con la cuestin

de la democracia y puede convertirse en un factor constitutivo
de nuestro sistema polticot
Ibid.
citado en CESONI M.L., Camorra et politique
drnystification du rle
de la drogue, en Mafia, drogue et politique, Coleccin cultures et conflits
n03, centre dtude des conflits, LHarmattan, Pars, 1991, p.24.
62
Segn el economista Ch.H. De Choiseul Praslin,

en su trabajo
sobre la represin como poltica dinanizadora de la economa de
la droga,
la finalidad
de
la mafia
es
la de jugar un papel
econmico y poltico, a partir de la acumulacin e inversin de

la riqueza,
as como conquistar y ejercer partes de poder
instaurando un cdigo cultural (es decir un complejo de normas
de comportamiento> y aprovechando un relativo consenso del cuerpo
social dentro del cual se manifiesta
y afirma el fenmeno
41.
Los
traficantes
de
droga
tienen
una potencia a veces
mafioso
cercana a la de los Estados. Para lograr sus fines, deben a veces
eludir los obstculos institucionales. Los traficantes de droga
aparecen ms como un grupo de presin, una verdadera institucin,

con su discurso propio, su funcin ideolgica y su articulacin
con el resto de la sociedad. Tal institucin de naturaleza
poltica que constituye un poder instalado en el corazn de la
democracia puede estar designado como narcocracia42.
Luego
precisa que la narcocracia es un poder aparentemente concurrente
al
de
los
Estados,
en
realidad
ms
bien
su
parsito.
La
narcocracia
es un actor colectivo,
organizado alrededor
de
productos prohibidos. Ha sabido inventar, para su funcionamiento
eficaz, un sistema original de dominacin, enriquecimiento e
impunidad. Tiene un impacto social, econmico, poltico y
cultural enorme.
la
violencia
oposiciones
El recurso de las organizaciones delictivas a
sirve
y
para
zanjar
negociaciones
conflictos,
tensas.
No
complicaciones,
suelen
pasar
por
los
procedimientos legales y usan el crimen como medio de regular las

tensiones.
Obviamente
tambin
recurren
la
violencia
para
agilizar la obtencin de la riqueza, que es su fin principal.43

Segn un artculo publicado en una revista francesa, la nocin
de criminalidad Organizada
integra tres elementos:
DE CHOISEUL PRASLIN ch.H., La drogue, une conomie dynamise par la

rpression. La mare blanche,
Presses du C.N.R.S., Pars, 1991, p.143
<Socits en mouvement>.
42 Ibid.,
p.136.
63
infracciones
de una gravedad extrema que atentan
contra
la
persona y la dignidad humana;
actividades criminales que revelan por su amplitud un grado
elevado de organizacin y permanencia;

ganancias enormes que implican el blanqueo del dinero ilcito
a escala mundial?4
E. LA RESPUESTA
Una cooperacin internacional, tanto bilateral cono multilateral,
es bsica
para
impedir
la
existencia
y el
desarrollo
de las
actividades de las organizaciones de criminalidad organizada. En
este
sentido
es
necesario
fomentar
la
firma
de
acuerdos
de
cooperacin judicial. Estos pueden facilitar el intercambio de

informaciones relativas a los grupos delictivos y a sus miembros,
as como a sus mtodos ilcitos de trabajo. En muchos pases se
constata
la
fenmeno.
inadaptacin
de la
legislacin
la amplitud del
Esto implica la necesidad de fortalecer
judiciales
jurdicos
nacionales.
Los
los sistemas
medios
de
las
administraciones de Polica, Aduanas y Justicia penal deben ser

ampliados con el objetivo de arrestar, perseguir y condenar a los
traficantes
con
mayor
facilidad.
Sera
til
fortalecer
los
mecanismos jurdicos como la ayuda judicial mutua para lograr la

condena de los delincuentes.
Tambin por este medio se pueden
facilitar las extradiciones de los criminales hacia los pases

que
poseen
juzgarlos.
pruebas
Adems,
tienen
las
capacidades
se
podra
prever
la
adecuadas
confiscacin
de
para
los
productos del trfico ilcito y rehusar la entrada en el pas de

personas conocidas
como miembros de grupos de la criminalidad
organizada. La ratificacin y sobre todo el respeto por todos los

Estados de los tratados existentes e incluso firmados por algunos
de ellos es una necesidad bsica.
El artculo de M.L.
Cesoni relativo al caso italiano ofrece al
respecto una observacin poco alentadora: Hay que constatar que
La lutte contre le blanchment des captaux, en Problnies conomiques

Monnaie et finance, n02357, Pars, 05.01.1994, p.1S.
64
la focalizacin nicamente sobre la intervencin judicial,

que
reduce problemas complejos, como el de la mafia, a problemas de
orden pblico y que les confina a los campos de la polica y la
magistratura,
institucional
corresponde
a la
de
afrontar
las
ausencia
de una voluntad.
causas
del
fenmeno por
econmicas y sociales45.
intervenciones
polticas,
Para finalizar este tema, se hace referencia a J. La Palombara,

especialista
del caso italiano,
quien indica que los otros
gobiernos democrticos pueden aprender mucho de la experiencia
italiana.
Indicaciones
de este tipo toman especial
inters
a la
hora de considerar la cuestin colombiana. Dos lecciones asumen

una importancia muy particular. Primero,
la democracia requiere
una propaganda del acto por parte de la potencia pblica. Los

italianos predisaron que el terrorismo46 puede y debe combatirse
sin recurrir a medidas antidemocrticas. Este enfoque ya
fortaleci por si mismo a las instituciones de la democracia.
Segundo, parece ahora claro que el terrorismo no puede combatirse

eficazmente sin la ayuda absoluta de la comunidad intelectual y
los medios de comunicacin. Cualesquiera que sean las causas, el
terrorismo no podr sobrevivir mucho tiempo a una desaprobacin
una
oposicin
que
gozan
en
la
opinin
de
un
consenso
importante. Mientras este acuerdo no se realice en los sectores

ms importantes de la sociedad, ya se trate de los intelectuales
o de los medios de comunicacin, la democracia seguir amenazada
por las mismas acciones terroristas.47
cssonz M.L., op.cit., loc.cit., p.42.

46
Se entiende terrorismo como resultado de los actos criminales.

LA PALOMBARA J., Dmocratie litalienne, Plon, Paris,
1990, p.229.
65
III. LA CORRUPCIN
A. EL PROBLEMA
Varias definiciones permiten acercarse al fenmeno de la

corrupcin. La definicin de J.S. Nye considera la corrupcin
como un comportamiento desviado de los funcionarios frente a las
normas de la Administracin. Dice que es un comportamiento
desviado respecto de las obligaciones normales de un funcionario
por razones privadas (familia, relaciones) , pecuniarias o de
ganancias de estatuto; o que viola las reglas de funcionamiento
como
consecuencia
de
influencias
privadas.
Eso
implica
la
aceptacin de sobornos (como recompensa a un cambio de posicin);

del nepotismo (don, patrocinio, atribuidos por relacin y no por
mrito) ; de la mala asignacin (apropiacin de recursos pblicos
para fines privados>48. Otra definicin, que se debe a A. Rogow
y D.
Lasswell,
corrupcin
orden
hace referencia al inters pblico:
viola
pblico
la
o
(destructivo de)
responsabilidad
de
orden
cvico
esos sistemas.
frente a los
y
es
Un acto de
sistemas
incompatible
con
Un sistema de orden pblico o
cvico exalta el inters comn contra el inters personal;

violacin
del
inters
comn
de
para
sacar
una
ventaja
la
personal
representa un acto de corrupcin49.

La
corrupcin
es un
Estados del mundo.
fenmeno que existe en
la mayora
Slo durante los ltimos aos,
de
los
las noticias.
han revelado numerosos casos, tanto en Europa como en los otros

continentes. A ttulo de ejemplo, se pueden citar las recientes
revelaciones
referentes
organizada en la poltica
partidos
polticos
fraudulentas
Agusta
de
infiltracin
(Italia)
(Espaa,
mercados
en Blgica)
la
la
criminalidad
la financiacin ilcita de
Blgica)
pblicos
de
(Mani
las
pulite
obtenciones
en
Italia,
el abuso de bienes sociales (Francia)
la
~ citado en cARTIERBRESSON 3., lments danalyse pour une conomie

de la corruption, en SALAMA P. y ScHIRAY 14., Drogues et dveloppement, en
2iers Monde, Tomo xxxiii, nOl3l, Pars, juliosept.1992, p.585.
Ibid.
66
implicacin directa de presidentes en actividades dudosas (Carlos

Andrs Prez en Venezuela, Collor de Melo en Brasil>. Asimismo,
desde hace decenios los pases africanos y suramericanos se
conocen por su corrupcin rampante, que se ha convertido en un
sistema.
Los motivos que explican la corrupcin son variados y van desde
los trficos ilcitos (estupefacientes, armas, coches robados,
residuos nucleares>, hasta la obtencin de mercados pblicos, la
orientacin de legislaciones, el apoyo a proyectos privados y la
financiacin de partidos polticos y campaas electorales. El
aparato de Justicia, la Administracin, la Polica, las Aduanas
y la Poltica son los sectores frecuentemente solicitados por los
corruptores50. Se privilegian formas tales como el soborno a
agentes pblicos de cualquier nivel, la financiacin de campaas
electorales de hombres polticos o de partidos polticos. Las
personas que aceptan lo hacen directamente para ellas mismas
(enriquecimiento personal) o para una caja comn. Las personas
que recurren a la solucin de pagar para obtener lo que buscan
pueden ser industriales, miembros de las profesiones liberales,
prestatarios de servicios, particulares y, obviamente, grupos
criminales y traficantes de todo tipo. Recurren a un estratagema
ilegal, bien para facilitar una actividad lcita, bien para poder
realizar un negocio ilcito.
En una reflexin
centrada
en torno a la cuestin
corrupcin es tnica o txica,
J.
de saber si la
CartierBresson presenta un
cuadro en el cual aparecen mltiples argumentos relativos a los

efectos positivos y negativos de la corrupcin. En resumen, para
l, la corrupcin. puede presentar efectos positivos sobre el
desarrollo econmico, la evolucin social, los partidos polticos
y la eficacia gubernamental por cuanto es ms dinmica y flexible
que los canales legtimos y provoca cambios ms rpidos. Al
contrario, la corrupcin presenta numerosos efectos nefastos que
No hay
que perder
de vista
que
la concusin es
una realidad que
tambin
existe:
en
este
caso
son
los
propios
agentes
del
Estado
<principalmente en Polica y Aduanas> los que exigen dinero para efectuar o
agilizar los trmites.
67
consisten en la prdida de recursos econmicos, la inestabilidad

y destruccin de los sistemas de legitimacin e integracin, la
desorganizacin poltica y la reduccin de cierta eficacia
gubernamental, principalmente porque fomenta la deshonestidad y
genera desvos de dineros y actividades democrticas hacia
objetos indebidos y perturba por ende la gestin democrtica.5
El mismo autor hace hincapi en que la corrupcin utiliza, el
amoralismo natural del individuo52. Aade que la dilucin de
la autoridad del Estado y la crisis de la
realidades que ocasionan casos de corrupcin53.
democracia
son
En el caso del narcotrfico, el fenmeno de la corrupcin se ha

convertido en una necesidad para un funcionamiento eficaz del
negocio ilcito. Como lo explicita O. Brouet, Despus de la
corrupcin de ciertas partes del personal pblico, el eslabn
ulterior de la corrupcin es la intoxicacin avanzada de los
mecanismos del poder econmico y poltico. Ciertos pases estn
tan imbricados en el trfico que se desarrolla una verdadera
narcocracia (Estado en el Estado)
La presencia de esta clula
regida por sus propios reglas en el seno de un organismo acenta
los movimientos desestabilizadores que lo atraviesan. Muchas
veces las narcocracias crecen a la sombra de rboles enfermos,
democracias frgiles, pases donde la violencia est anclada
culturalmente, economas subdesarrolladas con deudas (terreno
frtil para la droga)t En cierto modo, Colombia entra en esta
descripcin.
.
Tras las explicaciones anteriores, la frase de A. Labrousse cobra

mucha fuerza: las amenazas que hacen recaer los traficantes
latinoamericanos sobre Europa ataen ms a la democracia> la cual
cARTIER-BRESSoN 3., op.cit.,

52
Ibid.,
p.596.
Ibid.,
p.590.
p.592593.
BROUET 0., Drogues et relations internationales. Du phnomne de

Socit A la narcodiplomatie, Ed.complexe, Questions au XXme sicle, Pars,
1991, p.43.
68
est a merced de su potencia

propiamente dicha
corruptora,
que a la salud pblica
.-~
E. LA RESPUESTA
Para luchar contra la corrupcin es muy complicado encontrar
medidas concretas eficaces. La fascinacin por el dinero hace
difcil cualquier poltica que pretenda reducir o eliminar la
corrupcin. Un cambio de mentalidades es evidentemente necesario
en los mltiples
pases donde se nota una cultura
de la
tolerancia frente a los comportamientos ilcitos y un culto al
dinero fcil. Pero se trata de un trabajo de larga duracin para
alcanzar resultados tangibles.
El aumento de los sueldos de los funcionarios quizas podra
disminuir su inters por los sobornos pero no sera suficiente.
Se justificara la implementacin de un control ms agudo sobre
los agentes de Polica, Aduanas y Justicia. Asimismo, la
instauracin de mecanismos que permitieran localizar la
corrupcin, el incremento de los controles sobre los actos
realizados por los agentes pblicos y la aplicacin de sanciones
disuasorias serian algunas de las orientaciones que podran
adoptarse a la hora de imaginar una lucha eficaz contra la
corrupcion. Siendo una cuestin muy relevante para Colombia, en
adelante se dedicar obviamente un espacio al fenmeno de la
corrupcin en este pas y a su posible combate.
-
LABROU5SE A., La drogue, larqent st les armes, Fayard, Pars,
1991,
p.v.
69
IV. EL BLANOUEO DE
DINERO
A. EL PROBLEMA
El comercio de estupefacientes es una de las actividades ms
lucrativas que existen en el mundo. Los montos de capitales que
tienen que blanquearse son extremadamente elevados,
casi
astronmicos.
De
la
totalidad
de
los
movimientos
de
fondos
contabilizados, se blanquearan unos dos tercios, es decir,

200.000 millones de dlares. El resto de los fondos no necesita
este paso por el blanqueo porque se gasta en el propio seno de
la organizacin. ~
El uso que los narcotraficantes hacen del dinero generado por el
negocio ilegal se utiliza de tres maneras complementarias:
gastos corrientes
inversiones
productivo,
(tren de vida, viajes, recepciones)
fijas
(compra
inmobiliaria,
fusin con
capital
gastos suntuarios tales como yates, obras de arte,
aviones particulares, etc.);
sumas
de
dinero
que
circulan
en
el
sistema
financiero
internacional generando ganancias (invrsiones en Bolsa, compras
de empresas, compras de armas para el trfico ilegal, etc.) y que

representan la mayor parte del dinero ilcito.57
Las transacciones se realizan en efectivo y generan ingresos muy
elevados.
Por
lo
tanto,
los
traficantes
obtienen
sumas
gigantescas en dinero lquido. Para poder aprovechar sus enormes

beneficios
ilegales y evitar sospechas,
los traficantes
deben
darle a este dinero una aparencia legtima. La tcnica utilizada
o, mejor dicho, las tcnicas utilizadas para lavar activos, es

decir,
para
reales
inyectar
ficticios
dinero
con
de
origen
aparencia
criminal
respetable,
en
circuitos
consiste
en
operaciones complejas. El proceso se realiza en tres etapas: la

colocacin,
el
apilamiento
liARDINCHAUS N.H., op.cit.,

DELEREL 0., op.cit.,
la
integracin.
loc.cit.,
La
colocacin
p.l7.
p.119l2O.
70
consiste
en deshacerse
materialmente de
importantes
sumas
de
dinero en efectivo, sea ante establecimientos financieros, sea

en la economa de detalle, sea por trasferencia de divisas al
extranjero. El apilamiento permite impedir cualquiera posibilidad
de remontarse al origen de los productos ilcitos, mediante
transacciones
financieras en cadena, muchas veces entre varios
pases. La integracin confiere una aparencia de legalidad a
ingresos de origen criminal, mediante inversiones en la actividad
econmica. Los fondos lavados estn entonces mezclados con
capitales de origen lcito.58
A continuacin,
se proporcionan siete
elaboradas por los traficantes.59
ejemplos de estratagemas
Mediante el prstamo respaldado (loan back), los traficantes

de droga transfieren sus ingresos en mtalico a cuentas bancarias
abiertas a nombre de sociedades de fachada en bancos oftshore del
Caribe (colocacin) Despus, los fondos se giran a otras cuentas
a nombre de otras sociedadespantalla en paises conocidos como
parasos bancarios: Suiza, Luxemburgo o las islas anglonormandas
por ejemplo (apilamiento) . Finalmente, los traficantes obtienen
prstamos totalmente oficiales en Londres o Pars proponiendo

como fianza los depsitos de fondos ilcitos (gracias. a una
garanta de certificados de depsito) Gracias a dichos prstamos
legales, los traficantes compran despus bienes inmobiliarios y
.
comercios
<integracin)
La tcnica de doble facturacin supone controlar previamente

varias sociedades en diferentes paises. Una sociedad donde estn
colocados los capitales ilcitos compra a otra sociedad bienes
o servicios a precios sobreevaluados. Esto permite hacer salir
del pas de origen un excedente de fondos puesto que la
diferencia entre el precio sobreevaluado y el precio real se deja
La lutte centre le Llanchiment des capitaux, en
Monnaie st finance,
n02357,
Probl&mes conomiques
Pars, 05.01.1994, p.lG.
Ibid.
71
en una cuenta especial en el extranjero.

La especulacin inmobiliaria simulada consiste en la siguiente
tctica: un operador compra una propiedad a un precio inferior
a su valor real, dando el complemento en mano. Despus vuelve a

venderla por su verdadero valor, lo que permite al traficante
justificar recursos superiores, mediante una plusvala ficticia.
Con la trasferencia por pasadores, una multitud de pequeos
pasadores compran en bancos americanos cheques de caja por montos

inferiores a 10.000 dlares, limite por encima del cual en
Estados Unidos cualquiera transaccin debe declararse. Una vez
reunidos, estos cheques se depositan en cuentas en el extranjero.
Un
mtodo
parecido
consiste
en
la
adquisicin
de
divisas
cheques de viaje con dinero efectivo; la venta posterior de estos

cheques de viaje da
lugar al
establecimiento
de un
cheque de
banco con aparencia legal.

La compra de joyas y oro es un mtodo, utilizado anteriormente
por el cartel de Medelln, que hace intervenir negociantes de oro
y joyeros a sueldo de los traficantes. Estos intermediarios
depositan
en un banco, con toda legalidad, el dinero procedente
de ventas ficticias de oro. Estos fondos se giran a Europa y
despus se trasfieren a cuentas en Colombia.
Con la tcnica de la aplicacin, se realiza una venta ficticia.

a s mismo de ttulos cotizados en Bolsa, mediante la
intervencin de una falsa contraparte, en general una sociedad
pantalla
establecida
reglamentacin
adecuada.
en
un
pas
que
La contraparte
no
provoca,
cuenta
con
gracias
una
a fondos
de origen criminal, una alza de ttulos de Bolsa adquiridos por

el traficante.
Este ltimo
puede volver
a vender
sus ttulos
registrar una plusvala con aparencia legal.
El mundo del juego tambin
criminal
y,
poco
se convierten
tiempo
despus,
es propicio:
en placas
se
los ingresos
de origen
de juego en los grandes
reconvierten
en cheques
casinos
o mtalico
72
lavados.
Otros cuatro mtodos de reciclaje
lista anterior)0
de dinero sucio
completan
la
El mtodo bancario consiste en presentarse en un banco para

efectuar diversas transacciones que consisten, entre otras cosas,
en intercambiar pequeos billetes de banco contra billetes ms
importantes, letras de cambio bancarias, bonos del Teroso, letras
de crdito o cheques de viaje. Esta tcnica fue mermada en
Estados Unidos con la adopcin de modificaciones a la Bank
Secrecy Act por el Departamento del Tesoro. De hecho, desde
entonces los bancos deben declarar cualquiera transaccin en
metlico de 10.000 dolares y ms. Esto oblig los traficantes a
recurrir a otras posibilidades como a la corrupcin de empleados
de banco, y el uso de mulas (pasadores) para efectuar en los
bancos depsitos de menos de 10.000 dlares, lo que permite
transformar estos
depsitos
en giros
y cheques
bancarios
sin
tener que declarar la transaccin. La mua remite el cheque

obtenido a otro individuo encargado de hacer la coordinacin y
la centralizacin de actividades de mulas. Lo nico que queda por
hacer es depositar la suma recogida en un banco en el extranjero.
Gracias al blanqueo por mediacin de una oficina de cambio, los
traficantes tambin
recurren a oficinas de cambio y casas
de
corretaje para facilitar la circulacin y el blanqueo de dinero.

Estas
casas
de
cambio estn
evidentemente
su sueldo y son
muchas veces empresas de fachada que realizan transacciones de
dinero en efectivo. Eso permite al traficante evitar el sistema

bancario tradicional sin despertar sospechas, ya que es normal
para estas oficinas efectuar importantes transacciones en
mtalico. Una casa de cambio puede facilitar el giro de fondos
en otros pases para pagar transacciones de drogas o hacer
depsito. Por ejemplo un traficante indica a su abogado en un
pas extranjero que va a girar un importante monto en efectivo
dargent, Polica Judicial belga, Bruselas,
s.d. [entre 1990 y 1995] (articulo oficioso).
60
TocH A., Le blanchirnent
73
en la cuenta de una sociedad extranjera ficticia mediante una

oficina de cambio particular, y demanda que su banco en ese pas
ayude al intercambio. Dado que las casas de cambio estn en
contacto frecuente con los bancos, la oficina de cambio acepta
el monto y efectua el giro en la cuenta de la sociedad en el
banco extranjero.
La tcnica del autoprstamo permite repatriar el dinero
despositado en una cuenta extranjera de manera que parezca
proceder de fuentes legtimas. El traficante que tiene tondos en
un banco extranjero decide hacer una inversin y hace un pago
inicial con fondos legtimos.
prstamos:
extranjero
Para pagar el sueldo, realiza dos
el primero legitimo y el segundo en dicho banco

que le presta en realidad sus propios fondos.
despus los dos prstamos y paga los intereses
Reembolsa
apropiados.
No slo consigue as repatriar su dinero ilcito,
sino tambin ingresar intereses y pagar intereses deductibles del

impuesto sobre el ingreso.
Con el mtodo de
invertir
la sociedad ficticia,
directamente
mediante
el traficante puede
sociedades
ficticias
en
el
extranjero. Por ejemplo, los traficantes aprecian las sociedades

inmobiliarias. Es muy fcil para ellos pretender que sus tondos
provienen
de transacciones
inmobiliarias y pagan
el
impuesto
sobre el ingreso que se deriva.

Para permitir que se realicen todas las operaciones descritas,
es de mayor
estos
relevancia
pases,
la existencia de parasos fiscales.
las tasas
sobre
los
ingresos
de capitales
En
son
dbiles o nulas y el secreto bancario se observa rigurosamente.

Las ventajas fiscales, aunque interesantes, no son consideradas
por los traficantes como la atracin principal. Se interesan ms
bien en las oportunidades que se les dan para colocar y blanquear
importantes cantidades de narcodlares de manera annima. Enormes
cantidades de dinero se transfieren a estos paises utilizando
mecanismos
distinguir
bancarios
internacionales,
sin
posibilidad
de
el dinero procedente de comercio legtimo y el que
.74
procede del trfico de drogas u otras actividades ilegales. Para

un traficante la atraccin de un paraso fiscal particular
depende de varios factores entre los que destaca su proximidad
a las rutas de contrabando
as como su accesibilidad.
La
popularidad de los parasos fiscales de las Antillas para los
traficantes
americanos se puede atribuir a estos dos factores.
No obstante, ciertos parasos fiscales no interesan a los
traficantes por razones tales como su inaccesabilidad, la
ausencia de buenos medios de comunicaciones internacionales (como
en el caso de Liechtenstein) , las restricciones
relativas a las
divisas y sus leyes estrictas sobre la formacin de sociedades
extranjeras.
Como se ha explicado, para que un paraso fiscal sea considerado
atractivo por los traficantes, es primordial que presente las
siguientes ventajas:
leyes muy estrictas e inviolables sobre el secreto bancario;
facilidades para la constitucin de sociedades;
medios de transporte y comunicaciones eficaces;
proximidad de rutas establecidas de trfico ilcito;
libertad de movimientos de capitales procedentes de sociedades
extranjeras o de particulares;
tasa de impuesto dbil o nula sobre las ganancias realizadas
por las sociedades extranjeras.
El traficante debe encontrar

institucin
financiera
en el paraso
habilitada
para
fiscal elegido una
efectuar
operaciones
comerciales internacionales y susceptible de aceptar depsitos

regulares de importantes montos en efectivo.6
Gracias a la electrnica, las transacciones financieras son
extremadamente fluidas y rpidas de un continente a otro, de
manera que los mecanismos de blanqueo son cada vez ms complejos,
implicando casi siempre a varios pases.
61
Ibid.
75
La lista de los parasos fiscales esparcidos en el planeta es

larga y representativa, aunque no exhaustiva62. Excepto Suiza y
algunos otros pases, todos los parasos fiscales son creaciones
artificiales cuya independencia o autonoma es ficticia.
AMRICA
Bermudas
ASIA
Bahamas
EUROPA
Hong Kong
Islas Caimn
Suiza
Macao
Jamaica
Luxemburgo
Taiwan
Panam
Liechtenstein
Singapur
Belice
Isla de Man
Vanuatu
Antillas Holandesas
Jersey y Guernesey
Nauru
Turks y Caicos
Mnaco
Tonga
Santo Bartelemy
Andorra
Aruba
Gibraltar
Barbados
Vaticano
(Banco Ambrosiano)
62
DE
BREE
C.,
Ces banguiers
complices du
trafic
de
drogue.
qui
profite le coimnerce des narcotiques, en Le Monde diplomatique, Pars, abril

1990.
76
B. LA RESPUESTA
Obviamente, para ser completa, la lucha contra la droga tiene que

integrar un aspecto de lucha contra el blanqueo de dinero
ilcito, es decir, incorporar una gran vigilancia frente a los
flujos internacionales de capitales y los circuitos de blanqueo.
Para los que luchan contra el blanqueo de dinero ilcito,
los dos
elementos que les preocupan son la existencia de:
parasos fiscales y bancarios, con legislacin permisiva, que
permiten al dinero sucio encontrar un refugio;
los pases cuya ausencia o debilidad de reglamentacin y
control pblico sobre los organismos financieros abre el campo
a las infracciones mencionadasA
El objetivo de las organizaciones criminales es claro y preciso:

sacar de actividades ilcitas
un provecho mximo, teniendo el
monopolio del ejercicio de la violencia fsica en un territorio
donde
el
ganancias
trfico
Estado
de
de
amplitud,
est
las
debilitado.
organizaciones
estupefacientes.
Entre
-
las
delictivas
Con
ingresos
fuentes
se
de
las
encuentra
ilcitos
de
el
tal
las organizaciones deben blanquearlas e invertir los
capitales blanqueados en actividades legales. Luchar contra el

blanqueo
de
dinero
es
por
tanto
un
medio
privilegiado
para
combatir la criminalidad organizada. Pero, para no molestar a las

organizaciones
bancarias,
no
se
permite
instalar
sistemas
eficaces para detener a los recicladores de dinero sucio. Ciertas

reglas, tales como la defensa del secreto bancario, la existencia
de parasos fiscales, el control de cambios poco estricto,
incluso facilitan el reciclaje.TM
Iniciativas
verdaderas
contra
el
blanqueo
exigiran
el
desmantelamiento del sistema financiero internacional tal y como
63
La lutte centre le blanchiment des
64 SAULOY M.
y LE BoNNIEc Y.,
...,
p.18.
A gui profite la cocaXne?, calmannLvy,
Pars, 1992, p.331.
77
funciona actualmente, as como la voluntad de romper con la

lgica de la especulacin y el secreto bancario. Esto implicara
verificar los balances econmicos y financieros de los grandes
bancos y de las corporaciones industriales. Seria el precio a
pagar para acabar
con los trficos
a gran escala
y la
65
criminalidad organizada.
Se han tomado
al menos
dos
iniciativas
importantes
nivel
internacional para atacar el blanqueo de dinero del narcotrfico.

Por una parte, la Convencin de las Naciones Unidas de 988~,
que considera el blanqueo como un delito y examina las
posibilidades de suspensin del secreto bancario e incautacin
de los ingresos procedentes del trfico de drogas.

parte,
las
recomendaciones
Internacional67 de
1990,
del
que,
sistema bancario para lavar
Grupo
de
con vistas a
fondos,
Accin
Por otra
Financiera
impedir el uso del
contienen
medidas como la
eliminacin de las cuentas bancarias annimas o registradas bajo

nombres ficticios,
una mejor coordinacin
internacional de las
autoridades policiales y financieras, un adormecimiento de las

leyes relativas al secreto bancario para permitir que se sealen
los
depsitos
sospechosos
y un permiso
para perseguir a
las
empresas comprometidas en operaciones de blanqueo.

En
el
debera
decir,
futuro
podran
autorizar
desarrollarse
ampliamente
varias
la declaracin
orientaciones.
Se
de sospechas,
es
que los organismos financieros declaren las operaciones
que parecen tener
origen en una actividad criminal.
Se podra
proceder a la supresin del anonimato: los organismos financieros

tendran que asegurarse de la verdadera identidad de sus clientes
cuando las operaciones superan cierto monto.
65
66
67
DELEREL 0.,
La obligacin de
op.cit., p.l2l.
dr, captulo tercero, punto I.A..3.

El
Grupo
de
Accin
Financiera
Internacional
<G.A.F.I.)
es
un
organismo destinado a producir cifras oficiales de los ingresos procedentes

del trfico de drogas y blanqueo de dinero, as como propuestas sobre las
medidas a tomar por los Gobiernos. cfr. captulo tercero, punto I.F.1.
68 DELBREL 0.,
op.cit., p.122.
78
conservar durante varios aos los documentos relativos

a la
identidad de los clientes de los organismos financieros debera
promoverse. Se podra incrementar la vigilancia frente a ciertas
operaciones, principalmente aquellas cuyo monto es importante,
cuya justificacin no es clara y cuyas condiciones de realizacin
son complejas.69 Asimismo se tiene que promover la firma de
acuerdos bilaterales y multilaterales destinados a cooperar para
intercambiar informaciones susceptibles de facilitar la deteccin
de transacciones dudosas as como la adopcin de legislaciones
nacionales apropiadas y orientadas a evitar la posibilidad de
llegada de dinero sucio.
69 L~ lutte contre le blanchimnent
...,
p.l9.
79
V. EL DESVO DE PRECURSORES OUMICOS

A. EL PROBLEMA
Con el trmino precursores70 se sealan las sustancias que se
utilizan para la transformacin de las materias primas naturales
en sustancias estupefacientes. Segn sus propiedades qumicas

principales, los precursores pueden combinarse qumicamente con
otras sustancias para producir una droga
(o un producto
intermediario) o pueden sencillamente servir como disolventes
(para la fabricacin de drogas) o cidos (para la formacin de
sales) . Los principales precursores son el ter, la acetona, el
cido clorhdrico, el MEK (metiletilketono)
el permanganato de
,
potasio,
el
cido
sulfrico,
el
keroseno
el
carbonato
de
sodio.7 Son productos fabricados por los grandes grupos qumicos

europeos y norteamericanos, en la sociedad matriz o sus filiales,
a veces radicadas en comarcas cercanas al lugar de produccin de
drogas.
Para obtenerlos,
los narcotraficantes deben proceder a desviar
estas sustancias precursoras desde la produccin legal hacia el

mercado
ilcito.
mediante
la
Esta
operacin
intercepcin
comercio autorizado,
de
de
desvo
cargamentos
se
realiza
lcitos
bien
durante
su
bien por la falsificacin de los encargos
de las industrias qumicas con ayuda de un agente doble en la

empresa,
bien
desconocimiento
gracias
la
entrega
directa
correcto del destinatario.
causa
del
Eso genera a nivel
internacional una actividad ilcita, o al lmite con lo licito,

muy intensa.
71>
Los
tratados
internacionales
prefieren
sustancias
frecuentemente
utilizadas
en
estupefacientes o sustancias psicotrpicas
DELBREL O.,
la
usar
los
fabricacin
trminos
de
ilcita
de
op.cit., p.54.
80
B. LA RESPUESTA
Para
dificultar
la posibilidad
de procurarse
los precursores
qumicos se ha establecido un sistema de control, basado en los

tratados
internacionales
de
lucha
contra
las
drogas
que
se
abordan en el siguiente captulo.

La firma, por todos los paises, de los acuerdos internacionales
existentes
en materia
de
lucha
sustancias de cualquier tipo,
contra
el
acompaada
trfico
ilcito
de
evidentemente por su
respeto, consistira en un paso importante hacia un mejor control

de los desvos de estas sustancias.
Para completar las medidas vigentes y evitar al mximo los

desvos,
se necesitara aumentar los controles aduaneros
transfronterizos y vigilar con mayor eficacia las compras y
ventas de los productos qumicos. Esto implicara un control
acrecentado de las empresas productoras, tanto de sus libros de
cuentas como de los destinos de sus entregas. Por lo tanto, esto
significa aumentar los medios puestos a disposicin de los
agentes encargados de los controles.
Se necesita mucha vigilancia porque, segn expresa G. Delbrel,
luchar contra la industria qumica es casi tan peligroso como
combatir
las
instituciones
financieras
indispensables para el
blanqueo de dinero de la droga72. De hecho, la industria qumica

representa un negocio muy potente que acta como un lobby o grupo
de presin para que sus actividades puedan desarrollarse sin
trabas.
72 Ibid., p.66.
81
VI. LA DEMANDA DE ESTUFEFACIENTES

A. EL PROBLEMA
La caracterstica de la demanda en estupefacientes naturales
(cannabis, cocana y herona) radica en que se establece a escala
mundial, mientras que la oferta
pases y regiones determinados.
sintticos, tanto su demanda
fenmeno mundial. Desde un punto
sintticas
son ms fciles
de dichos productos proviene de

En cuanto a los estupefacientes
como su oferta constituyen un
de vista tcnico, las sustancias
de producir y los materiales
qumicos
necesarios para su elaboracin pueden comprarse a bajo precio.
A largo plazo se constata que la demanda de drogas es sostenida,

con una ligera tendencia al alza. Para los consumidores
habituales, la demanda de estupefacientes es inelstica a los
precios.
En cambio para los usuarios ocasionales,
la situacin
es diferente porque una evolucin de los precios al alza o a la

baja
puede
provocar
respectivamente
sea
un
tacilidad hacia el consumo. En este ltimo caso,
freno
sea
una
la demanda es
elstica al costo de la mercanca.73

El siguiente cuadro permite visualizar la prevalencia del uso de
las
tres
drogas
naturales
la
gravedad
de
los
problemas
sanitarios y pblicos que generan74:
Uso
Problemas
Cocana
alto
bajo
bajo
intermediario
Herona
bajo
alto
Cannabs
Amrica
mundo.
del Norte es el ms importante mercado consumidor del

El volumen
de las ventas de cocana se eleva
a 59.000
millones de dlares, el de marihuana y hachs a 50.000 millones,
HARDINCHAUS N.H.,
op.cit., loc.cit., p.l4l6.
European
Monitoring
Centre
for
Drugs
and
Drug
Addiction
<E.M.C.D.D.A.), Annual Report on the State of the trugs Problem in the
Furopean Union 1995, European Connunities, 1996, p.l.4.
82
el de herona a 20.000 millones de dlares; otros 4.000 millones

equivalen a las ventas de drogas sintticas prohibidas por la
ley. En Europa, segundo mercado consumidor, la estructura del
mercado es distinta:
la herona y el cannabis ocupan el primer
lugar. La cocana viene despus y los estupefacientes
qumicos
aparecen en ltimo lugar. En el Tercer Mundo, el consumo ha
aumentado considerablemente, particularmente en Amrica Latina,
la India, Pakistn y el continente africano.
Los pases ms
pobres estn sumergidos en drogas baratas e impuras porque
contienen sustancias adicionales peligrosas. El basuco, mezcla
de cocana y tabaco barato, as como las peores drogas qumicas
y los disolventes encuentran en estas zonas sus mejores salidas.
frica y Asia son,
por ejemplo, mercados extremadamente
interesantes para las drogas sintticas.75 En el anexo fol se
proporcionan
algunos
datos
relativos
a
la
demanda
de
estupefacientes en algunos pases del mundo, a fin de comparar
los niveles. Tambin se incluye un mapa en el que aparecen los
pases que han sealado un abuso de estupefacientes mediante
inyeccion.
Estimar el nmero de toxicmanos es una tarea compleja por el
mero hecho de la clandestinidad en la que se suele realizar la
drogadiccin. Una reciente obra publicada en Francia tiene el
gran mrito de reunir algunas estimaciones que permiten
aproximarse a una representacin de la amplitud del consumo en
los dos mercados principales76.
Para 1992 y 1993, el nmero de consumidores americanos de
sustancias estupefacientes alcanzaba respectivamente 11,4 y 11,?
millones de dlares, o sea un 5,6% de la poblacin con ms de
doce aos. Desde 1990, la establizacin se mantiene justo por
encima de los diez millones. Los consumidores regulares de
herona alcanzan los 600.000 y los consumidores ocasionales
HARDINGHAUS N.H., op.cit.,

76 DUPUIS M.c.,
loc.cit., p.l4l6.
op.cit.
83
avecinan
los
2,3
millones.77
El
Comisario
Europeo
para
los
Asuntos Sociales Padraig Flynn declaraba en 1992 que haba

alrededor de 4 millones de consumidores ocasionales de drogas
duras (herona) en el territorio de la Unin Europea, y un milln
de toxicodependientes. El cuadro presenta una estimacin del
nmero de toxicmanos evaluado por las autoridades nacionales en
seis pases europeos78:
Nmero de toxicmanos
% de la poblacin total
Francia
150 a 300.000
0,26
Espaa
100.000
0,25
Gran Bretaa
150 a 200.000
0,26
Italia
300.000
0,52
Pases Bajos
21 a
0, 14
Suiza
30.000
23.000
0,44
Por lo que respecta a la cocana, segn la D.E.A., los Estados

Unidos cuentan con unos 4.776.000 consumidores, que se reparten
en 1993 entre:
consumidores frecuentes
consumidores regulares
476.000
0,2% de la poblacin
1.300.000
0,6% de la poblacin
consumidores ocasionales 3.000.000
1,4% de la poblacin79
El consumo de cocana en Estados Unidos alcanza del 55 al 60% del

consumo
mundial
de
cocana,
mientras
que
el
consumo
europeo
oscila entre el 30 y 35%. El ltimo 10% es la cuota del resto del

mundo en el consumo mundial>>.
78 Ibid.,
p.l40.
84
B. LA RESPUESTA
Para combatir el abuso de estupefacientes y la toxicomana, se

puede actuar en distintos campos.
La prevencin de la demanda, dirigida principalmente a los grupos
sensibles pero igualmente al pblico en su conjunto, es esencial.
Se trata de difundir una informacin relativa a los peligros
generados por el abuso de sustancias psicoactivas con vistas a
reducir la poblacin susceptible de involucrarse en un consumo
daino para su salud y para la sociedad. Tambin es necesario que
la lucha contra la toxicomana contenga programas de tratamiento,
readaptacin y reinsercin de los drogadictos. Por ahora muchas
organizaciones no gubernamentales, organizaciones privadas,
grupos religiosos e instituciones locales estn trabajando de
manera muy til y eficaz en este campo. Una mayor implicacin por
parte del sector de la salud psquica y mental seria ideal. En
el mbito de la accin emprendible frente a la demanda de
estupefacientes,
el trabajo con los toxicmanos es fundamental
tanto para el individuo como para todos los sectores de la
sociedad. Se tendra que reducir los costos y volver ms eficaces
todos los programas preventivos y curativos.
El consumo abusivo de estupefacientes es el
desequilibrios
psquicos
individuales
pero
disparidades sociales, tanto en las sociedades
resultado de
tambin
de
relativamente
ricas
la
dominantes
marginalizacin.
como
en
las
que
sufren
de
pobreza
Se acepta generalmente que la prevencin de la
demanda y la rehabilitacin de los drogadictos necesitan no slo
ciertas acciones especficas acerca de las poblaciones con

riesgo, sino tambin una mejora general del clima de vida
colectiva, del tejido social, del empleo, del estatuto de la
mujer, de la proteccin de los nios, etc. Todas las acciones en
este campo deberan nscribirse en una poltica educativa,
sanitaria y social de conjunto. El desarrollo debera entonces
acompaarse de programas en este sentido.
85
CONCLUSIN
La
situacin
mundial
estupefacientes
en
el
campo
del
abuso
se ha agravado considerablemente
trfico
de
durante los diez
a quince ltimos aos.
Los indicios de produccin de materias
primas,
incautaciones de estupefacientes
las
cifras
de
las
indicaciones relativas al abuso de drogas convergen en este

sentido. La accin nacional e internacional de lucha contra las
drogas y la toxicomana se ha desarrollado en paralelo, pero con
un retraso que explica la gravedad de la situacin. Este desfase
se puede atribuir a la subestimacin de:
el vnculo entre toxicomana y SIDA y su consecuente influencia
aumentada sobre la salud pblica;
el costo econmico y social del trfico y consumo sobre
las
sociedades civiles;
la amenaza que constituye el enriquecimiento de las redes
delictivas para la consolidacin y el funcionamiento correcto de
los sistemas democrticos y para la fuerza de la economa
legtima mundial.8
La enumeracin de las facetas del fenmeno de las drogas que se

acaba de presentar permitir en adelante circunscribir los puntos
problemticos
de
caractersticas
la
realidad
generales
colombiana,
conociendo
sus
y teniendo presente de antemano una
serie de elementos para imaginar reacciones. Se han proporcionado

las informaciones bsicas para facilitar la futura comprensin
y es lo que justifica la extensin de esta parte. Lo importante
era identificar el abanico de temas conexos al narcotrfico. La
economa de la droga, la criminalidad organizada, la corrupcin,
el blanqueo de dinero, el desvo de precursores y la demanda de
estupefacientes,
son
las
facetas
de
la
problemtica
de
las
drogas, y por lo tanto se desarrollan en el segundo ttulo, en
SI
commission
des
communauts
europennes,
Proposition
de
rglement
<c.s.g du conseil concernant la coepration fordSud dans le domaine de la

lutte cozThre les drogues et la toxiconianie poste budgtaire B75O8O,
Bruselas, 30.06.1995, annexe: Evaluation de la situation dans le domaine de
la drogue et toxicomanie dans les pays en dveloppement et laboration dune
stratgie cotwmunautaire.
86
la medida en que presentan un inters para el anlisis del caso

de Colombia.
87
CAPTULO TERCERO
EL MARCO INTERNACIONAL DE LUCHA CONTRA LOS

ESTUPEFACIENTES Y EL NARCOTRAFICO
Antes de entrar de lleno en el propio cuerpo del trabajo, es

necesario
abordar
un
ltimo
aporte
relativo
al
marco
internacional de la lucha contra las drogas y el narcotrfico.
ste completa el contexto fijado, por un lado, por la indicacin
de la clasificacin de las sustancias estupefacientes y el estado
geogrfico de la cuestin, y, por otro lado, por la revista de
las diversas facetas que conforman el narcotrfico. Con estas
tres condiciones previas, se dispondr del cuadro completo
indispensable para la comprensin de las relaciones entre la
Unin Europea y Colombia en materia de lucha contra el
narcotrfico.
La influencia del fenmeno del narcotrfico y las drogas sobre
la poltica, la economa, la sociedad, la cultura y la salud en
el mundo entero es de tal amplitud que se ha justificado la
instauracin poco a poco de un sisteSa de lucha internacional
contra este fenmeno. Parecido sistema se. ha desarrollado
principalmente en el marco de la Organizacin de las Naciones
Unidas. Por lo tant9, en un primer momento se indican las normas
adoptadas en este mbito, as como los organismos dependientes
de esta agrupacin mundial. Adicionalmente, se presta atencin
a las otras entidades independientes que han privilegiado un
aspecto especfico de la lucha contra el narcotrfico. A pesar
de no ser obligatorios, los convenios y las estructuras
internacionales sirven de entorno general en el cual se enmarca
la cooperacin europeocolombiana. A estas alturas del trabajo
igualmente se debe hacer referencia a la poltica llevada a cabo
por los Estados Unidos, que goza de una influencia determinante
a nivel internacional.
88
1.
LAS NACIONES UNIDAS Y OTRAS ORGANIZACIONES DE LUCHA CONTRA

LAS DROGAS Y EL NARCOTRAFICO
La lucha internacional contra el trfico de drogas, regida por

la Organizacin de las Naciones Unidas (O.N.U.), es la tela de
tondo de cualquier accin que se emprende en materia de drogas.
Se destacan primero los tratados firmados en su seno y luego los
distintos organismos de la O.N.U. encargados de enfrentarse al
narcotrfico y las drogas. Adicionalmente se hace una breve
referencia a las otras entidades regionales y funcionales que
tambin juegan un papel en esta lucha. Finalmente se intenta
proporcionar unos comentarios crticos acerca del sistema puesto
en marcha en el mareo de la Organizacin de las Naciones Unidas.
A.
LOS TRES CONVENIOS DE LAS NACIONES UNIDAS

Y EL PROGRAMA MUNDIAL DE ACCION
En el seno de las Naciones Unidas, se firmaron tres convenios

relativos a la lucha internacional contra la droga: la Convencin
nica sobre estupefacientes de 1961 (y su Protocolo de 1972), el
Convenio de 1971 sobre las sustancias psicotrpicas y la
Convencin contra el trfico ilcito de estupefacientes y
sustancias psicotrpicas de 1988. Los dos primeros ataen al
control del trfico lcito con vistas a impedir los desvos y la
tercera trata del trfico ilcito de drogas. Estos tres tratados
internacionales son interdependientes y complementarios. Cada uno
toma, reforzndolas, las disposiciones de los anteriores y
ninguno es lo suficientemente completo por si mismo. La filosofa
subyacente es prevenir la utilizacin de drogas con fines no
mdicos.
89
1. La Convencin nica sobre Estupefacientes de 196182
En 1960, el sistema de control de estupefacientes resultaba muy

complejo
debido a
la
existencia
textos convencionales:
en dicho
la Convencin
campo
de
de La Haya de
numerosos
1912,
las
Convenciones de Ginebra de 1925, las Convenciones posteriores de

1931 y 1953. Esta complejidad dio lugar a una necesaria revisin
cuyo resultado fue un nuevo convenio que agrup la mayor parte
de los instrumentos
internacionales anteriores. Entr en vigor
el 13 de diciembre de 1964 y fue modificado por el Protocolo de

1972.
El objetivo de la organizacin de las Naciones Unidas al redactar
este convenio fue triple:
codificar las reglas contenidas en los tratados multilaterales
que existan sobre la materia;
reforzar
el
resultado
de
internacional:
por una parte,
mecanismo
de
control;
Permanente
el
rgano
los
esfuerzos
se simplific
por
otra
parte,
de
Control
de
de
la
Comunidad
y racionaliz el
el
Comit
Central
Estupefacientes
fueron
fusionados para formar la Junta
Internacional de Fiscalizacin
de
Estupefacientes
(J.I.F.E4~
se
realiz
la
agrupacin,
simplificacin y ampliacin de otras funciones administrativas;
extender
sirven
los sistemas de control
de
materia
prima
al cultivo de plantas que
estupefacientes
naturales:
mantenimiento de un control estricto sobre la produccin de opio

e introduccin del control sobre la produccin de hojas de coca
y
cannabis,
nacionales,
creacin
mantenimiento
establecimiento
de
una
de
los
administracin
monopolios
especial
encargada de la aplicacin de las disposiciones del convenio y
82
Programme
des
Naticos
Untes
paur
le
Contrle
International
des
Drogues <P.N.U.C.I.D.), Les Natlons Unas et la lutte

4.
drogues, Naciones Unidas, Nueva York, 1992, p.?27
83 dr, punto c.
contre flahus
des
90
obligacin para los Gobiernos de limitar la produccin a

cantidades necesarias para fines mdicos y cientficos.
las
Las obligaciones relativas a las evaluaciones y sistema de

estadsticas (establecidas por los convenios de 1925 y 1921)
fueron mantenidas sin cambios. Tambin se mantuvieron otras
disposiciones como la exigencia de subordinar las exportaciones
e importaciones de estupefacientes a la autorizacin expresa de
los dos Gobiernos interesados, la exigencia de que los Gobiernos
emitieran informes sobre el funcionamiento del tratado y que se
hicieran pblicos, mediante la Secretaria General de la O.N.U.,
las leyes y reglamentos dictadqs por ellos para aplicar el
tratado, el control de la fabricacin, comercio y distribucin
de estupefacientes y las medidas de control de las nuevas drogas
sintticas.
Este nuevo convenio prohibe las prcticas de fumar y comer opio,
masticar hojas de coca, fumar hachs y utilizar camo indio con
fines no mdicos. Se estableci un perodo de transicin que
permitiera a los pases interesados superar las dificultades
creadas por la prohibicin de antiguas costumbres. Se oblig a
que los firmantes tomasen medidas especiales de control respecto
a las drogas particularmente peligrosas como la herona y la
cetobemidona.
Se estableci una clasificacin de las sustancias estupefacientes
en cuatro cuadros84. El primer cuadro contiene los opiceos
naturales (opio) y semi sintticos (morfina, herona), los
derivados de la coca (cocana) y del cannabis (hachs) , as como
numerosas sustancias sintticas (petidina, metadona) El segundo
cuadro comprende las sustancias utilizadas con fines mdicos y
que exigen un control menos estricto dado el menor riesgo de
abuso (codena; propiram, dextropropoxifeno) . El tercero es el
cuadro de las exoneraciones: exluye una serie de preparaciones
.
84
Para el
reparto:
DELLALBA G.,
DUPUIS
O.
y ROBERT J.L.,
Pour
rvision des conventons des Nations Unies en matire de drogues,

internationale antiprohibitionniste Parti Radical, 1994, p.B.
une
Ligue
91
farmacuticas hechas a partir de sustancias que no generan abusos

o
efectos
nefastos,
como
es
el
caso
de
polvos
licores
dbilmente preparados a base de opio. El ltimo cuadro comporta

algunas drogas del primer cuadro consideradas como muy peligrosas
y cuyo
valor teraputico es
sintticos
etorfina)
(herona,
limitado,
desomorfina)
como
los opiceos
o sintticos
semi
(cetomebidona,
y tambin el cannabis y su resma.
El protocolo de 1972 modific y fortaleci
el Convenio nico.
Entr en vigor el 8 de agosto de 1975. Reafirm la necesidad de

perseguir e intensificar los esfuerzos enfocados a prevenir la
produccin, trfico y uso ilcito de estupefacientes; subray la
necesidad de ofrecer posibilidades de tratamiento y readaptacin
a
las personas drogadictas y de tomar medidas de tratamiento,
educacin,
poscura,
readaptacin y reinsercin social en lugar
o en complemento de una pena de prisin, para las personas que

infrinjan las leyes sobre estupefacientes.
El protocolo puso de relieve el papel de la Junta Internacional
de Fiscalizacin de Estupefacientes en la lucha contra la droga.
La J.T.F.E. debe vigilar asegurando un equilibrio entre of erta
y demanda
de
cientficos
estupefacientes
y
adems
necesarios
esforzarse
en
para
fines mdicos
limitar
el
cultivo,
produccin, fabricacin, trfico y uso ilcito de drogas. Con el

acuerdo de
los
gobiernos
interesados,
puede recomendar
las
instituciones especializadas y rganos competentes de la O.N.U.

que sea facilitada una asistencia tcnica o financiera a estos
gobiernos,
con el fin de apoyar sus esfuerzos para cumplir con
sus obligaciones segn el Convenio.

El
nuevo
cooperacin
convenio
tambin
internacional
subray
para
la
cualquier
importancia
accin
que
de
una
pretenda
resolver los problemas derivados del abuso de drogas.
92
2. El Convenio de 1971 sobre las Sustancias Psicotrnicas85

Hasta
1971,
los estupefacientes86 fueron las nicas sustancias
sometidas a un control internacional. La preocupacin creciente

suscitada
por los efectos
nocivos de sustancias psicotrpicas
sintticas como las anfetaminas, los sedativoshipnticos y los

alucingenos que actuaban sobre el comportamiento y humdr de las
personas engendrando una dependencia,
desemboc en la adopcin
del Convenio sobre sustancias psicotrpicas en 1971.

El Convenio entr en vigor el 16 de agosto de 1976. Abriendo el
sistema
internacional de control
de drogas
para
extenderlo
alucingenos como el LSD y la mescalina, a estimulantes como las

anfetaminas y a sedativoshipnticos como los barbitricos.
El
sistema de control establecido por el Convenio est basado en el

establecido por el Convenio de 1961.
La variedad de sustancias sometidas al control en aplicacin del
Convenio de 1971, las propiedades diferentes de esas sustancias
respecto
los
peligros
de
abuso
toxicomana
su
gran
desigualdad de valor teraputico exigieron medidas de control

variadas que fueron clasificadas en cuatro cuadros distintos. Los
firmantes tienen que aplicar las prohibiciones previstas.
Las sustancias psicotrpicas totalmente prohibidas (excepto para
uso mdico
cientfico
limitado
personas
autorizadas
que
trabajan en establecimientos mdicos o cientficos relacionados

con sus gobiernos o autorizados por ellos) aparecen en el cuadro
primero.
Se
trata
de
tetrahidrocannabinol
los
alucingenos
(THC).
Se
sintticos
subordina
su
-LSD-
el
fabricacin,
comercio, distribucin y detencin a la posesin de una licencia

85
86
P.N.u.c.T.D.,
La
op.cit.,
terminologa
de
p.75?7.
la
O.N.U.
suele
oponer
los
estupefacientes
(productos de origen natural) a las sustancias psicotrpicas <productos de

origen sinttico>. En este trabajo se ha elegido privilegiar l uso de la
palabra estupefacientes para referirse a las sustancias ilcitas tanto
naturales como sintticas, que se acerca ms al vocabulario genrico utilizado
en este campo. Sin embargo, en esta parte dedicada a las Naciones Unidas, se
ha conservado su terminologa.
93
especial
estrecha
autorizacin
vigilancia
previa
de
los
importacin est prohibida,

especficos,
segn
importador deben
los
excepto
una
entregada
Gobiernos.
cuales
obtener
siempre
Su
bajo
exportacin
una
o
conforme a procedimientos
tanto
el
exportador
autorizacin
de
las
como
el
autoridades
competentes.
En los tres otros cuadros se estipula que cada parte debe aplicar
las medidas especiales de control establecidas por el Convenio
y tomar las medidas complementarias que juzgue apropiadas para
limitar la fabricacin, exportacin, importacin, distribucin,
existencias, comercio, uso y detencin de sustancias cuyos fines
sean mdicos o cientficos. La clasificacin es la siguiente~:
las anfetaminas, cuyo uso teraputico es muy limitado, se agrupan
en el cuadro segundo; los barbitricos, de utilidad mdica real
pero
objeto
de
abusos
serios,
en
el
cuadro
tercero
los
tranquilizantes como las benzodiacepinas, que generan dependencia

pero tienen un uso teraputico, en el cuadro cuarto.
Las sustancias enumeradas en dichos cuadros pueden ser exportadas
e
importadas,
fabricadas
distribuidas
slo
en
virtud
de
licencias entregadas por el Gobierno o por organismos de control

relacionados.
Para poder gozar de los efectos teraputicos de estas sustancias,
el Convenio estipula que pueden ser utilizadas por particulares
slo con receta mdica prescrita conforme a la prctica mdica
y
sometida,
duracin
en
de
relacin
validez
al
nmero de
reposiciones
precauciones,
la
posibles,
reglamentacin
existente.
El
Convenio tambin
registros
destinados
reglamenta
laboratorios.
al
pblico.
la
Prohibe
Las partes
inspeccin
los
de existencias,
anuncios
deben
publicitarios
instituir
un sistema
estricto de inspeccin de fabricantes, exportadores, importadores
Para el reparto:
DELLALBA O., DUPUIS O. y ROBERT J.L.,
op.cit.
94
y distribuidores, al por mayor y al por menor, de sustancias

psicotrpicas, as como de instituciones mdicas y cientficas
que utilizan estas sustancias. Deben poner en marcha y/o mantener
una administracin especial para ocuparse de esta tarea. Debe
establecerse un sistema eficaz de registro que tenga en cuenta
las diferencias existentes entre los tipos de sustancias
psicotrpicas y actividades tratadas.
Contiene disposiciones especiales
relativas
al abuso
de
sustancias psicotrpicas con el fin de asegurar la rpida
deteccin
as
como
el tratamiento,
educacin,
poscura,
readaptacin y reintegracin social de las personas drogo
dependientes.
Otros artculos se refieren a la lucha contra el trfico ilcito
y las disposiciones penales que lo regulan. Los rganos de las
Naciones Unidas encargados de aplicar el sistema de control de
estupefacientes se ocuparn tambin de controlar las sustancias
enumeradas en el nuevo Convenio. Estos rganos son la Comisin
de Estupefacientes y la Junta Internacional de Fiscalizacin de
Estupefacientes. Dada la naturaleza de estas sustancias, la
Organizacin Munidal de la Salud ser la encargada de determinar
los casos en los cuales, por razones mdicas, una nueva sustancia
tiene que ser inscrita en los cuadros. Estar inscrita en caso
de que pueda provocar:
Un estado de dependencia y una estimulacin o depresin del
sistema nervioso central que de lugar a alucinaciones o
transtornos de la funcin motriz, del juicio,

percepcin o humor;
comportamiento,
Abusos o efectos nocivos comparables a los de una sustancia que

figure en uno de los cuadros anteriores. La Organizacin Mundial
de la Salud debe constatar adems que existen razones suficientes
para creer que la sustancia tiene el riesgo de provocar abusos
capaces de constituir un problema de salud pblica o un problema
social. Despus de esta determinacin mdica, la Comisin de
95
estupefacientes tendr en cuenta otros factores como la amplitud

de los abusos y del trfico conocidos y decidir si conviene o
no inscribir la sustancia tratada en uno de los cuadros.
3. La Convencin de las Naciones Unidas contra el Trfico Ilcito
de Estuyefacientes y Sustancias Psicotrpicas de gss~~
Este Convenio refleja la reaccin de la Comunidad internacional
frente al crecimiento persistente del cultivo, produccin,
fabricacin y trfico ilcitos. La aplicacin de medidas de
control desemboc en una situacin en la cual las drogas que son
objeto de un trfico ilcito o se encuentran en los mercados
ilcitos ya no eran producidas ni fabricadas en zonas de
produccin lcita de drogas: el trfico clandestino internacional
era abastecido principalmente por productores ilcitos y
laboratorios clandestinos de drogas. En otros trminos, las
disposiciones generales de los convenios existentes no eran lo
suficientemente completas y especficas.
En 1988, la Organizacin de las Naciones Unidas convoc una
Conferencia de plenipotenciarios que desemboc en la adopcin por
106 Estados del Convenio de las Naciones Unidas sobre el trfico
ilcito de estupefacientes y sustancias psicotrpicas. El
Convenio pretenda golpear a Los traficantes donde el golpe es
ms fuerte, es decir, en el plano financiero, privndoles de su
libertad de movimiento y de las ganancias obtenidas de forma
ilegal.
El Convento preve la deteccin, la congelacin y la confiscacin
de los productos y bienes obtenidos gracias al trfico de drogas.
Los tribunales obtuvieron la facultad de poder acceder a los
documentos bancarios, financieros o comerciales. El secreto
bancario no puede ser invocado en asuntos relacionados con las
drogas.
88
P.N.U.C.I.D.,
op.cit.,
62.
p.8l
96
Adems de prever la criminalizacin de delitos ligados al trfico

de drogas, el Convenio de 1988 neg a los traficantes de drogas
cualquier posibilidad de refugio, porque preve la extradicin de
los principales traficantes, la ayuda mutua judicial entre
Estados en investigaciones ligadas a la droga y la transferencia
de procedimientos represivos relativos a las infracciones. El
compromiso de las partes para eliminar o reducir la demanda
ildita de estupefacientes y sustancias psicotrpicas tambin es
importante y nuevo.
El Convenio expres por tanto la voluntad poltica creciente y
universal de los gobiernos de intensificar la lucha contra la
produccin y el trfico ilcitos de drogas. Se preven medidas
globales e innovadoras contra el trfico de drogas, por ejemplo
disposiciones contra el blanqueo de dinero y contra actividades
ilcitas ligadas a los precursores, as como disposiciones que
permiten nuevos mtodos de cooperacin internacional contra el
trfico ilcito (transferencia del producto de actividades
ilcitas, entrega vigilada, etc.).
El Convenio de 1988 entr en vigor el 11 de noviembre de 1990.
Hasta ahora ha sido ratificado por aproximadamente sesenta
pases. Los otros Estados estn invitados a aplicar, en la medida
de lo posible y a titulo provisional, las medidas que se enuncian
en el Convenio.
La Comunidad Europea como tal, con todos sus Estados miembros,
firm una decisin por la cual se adhiere a la Convencin de
1988. Esta Decisin del Consejo 90/611/C.E.E., relativa a la
poltica comercial, entr en vigor el 22 de noviembre de 1990.
97
4. El Proctama Mundial de Accin de l990~~
Durante su 17a sesin extraordinaria, en 1990, la Asamblea

General de las Naciones Unidas adopt una Declaracin Poltica
y un Programa de Accin Mundial, cuyo objetivo es el de liberar
a. la comunidad internacional de las drogas ilcitas y la
toxicomana. La sesin haba sido convocada para examinar con
urgencia la cuestin de la cooperacin internacional contra la
produccin, la oferta, la demanda, el trfico y la distribucin
ilcitos de estupefacientes y los medios para extender el campo
de esta cooperacin y aumentar su eficacia.
Para esta accin concertada y coordinada de la
internacional se indican una serie de instrumentos:
comunidad
Ratificacin y puesta en marcha por todos los Estados de los

instrumentos jurdicos internacionales (tres convenios)
Prevencin y reduccin de la toxicomana <programas de

informacin, sensibilizacin y educacin del personal sanitario)
Tratamiento,
toxicmanos;
Control
de
readaptacin
la
oferta
de
reinsercin
social
estupefacientes
de
los
sustancias
PS icotrpicas:
* supresin de la produccin ilcita y promocin de culturas y
desarrollo alternativo, programas complementarios en los

campos de formacin, educacin, salud, vivienda; apertura
de mercados exteriores;
instalacin de un reqimen de control de estupefacientes y
sustancias
psicotrpicas
con
fines
particularmente mdicos y cientficos;
legtimos,
2S3; Dclaration politique et Programme daction mondial

~
Ibid., ~.S
adopts par lAssemble gnrale A sa dixseptirne session extraordinaire,
consacre A la question de la coopration interna tionale contre la production,
loffre, la demande, le trafic et la distribution illicites de atupfianta et
de substances psychotropes, Naciones Unidas, 1990.
98
creacin de mecanismos bilaterales y regionales de control de
precursores qumicos con el fin de impedir su desvo con

fines ilicitos;
Supresin del trfico ilcito de estupefacientes y sustancias
psicotrpicas:
* ratificacin del Convenio de 1988 sobre trfico ilcito y
-
asistencia tcnica de las Naciones Unidas para fijar medidas

legislativas y administrativas de puesta en prctica;
fortalecimiento de la Interpol (cooperacin intergubernamental)
y firma de acuerdos bilaterales o regionales de cooperacin;

intercambios de informacin;
adopcin de medidas contra la distribucin en cada pas;
Medidas
ilcito de
* adopcin
* firma de
contra el blanqueo de dinero procedente del trfico

la droga:
de la legislacin nacional apropiada;
acuerdos bilaterales o multilaterales de cooperacin
internacional; promover la vigilancia

instituciones financieras;
Fortalecimiento
de
los
sistemas
por parte
judicial
de
las
jurdico,
particularmente en materia de represin:

* fortalecimiento de la legislacin nacional y de los medios c~
*
*
polica, instruccin y justicia;

proteccin a la justicia;
cooperacin internacional en materia de informacin sobre los
criminales, extradiccin y otros formas de ayuda mutua.
99
B. LA COMISIN DE ESTUPEFACIENTES~
Creada
en
1946
Estupefacientes
con
sede
en
Viena,
la
Comisin
de
(C.N.D. por Commission of Narcotics Drugs) es
una de las siete comisiones
tcnicas del Consejo Econmico
Social (E.C.O.S.O.C.) de las Naciones Unidas. Se trata del rgano

responsable del control internacional del abuso de drogas.
Su papel esencial es el de determinar la poltica y las funciones
del
Programa
de
las
Internacional de
Naciones
Unidas
para
las Drogas y adoptar el
la
Fiscalizacin
presupuesto de este
ltimo. Es el rgano director encargado de todas las cuestiones

relativas
la
lucha
convenciones
le
dan
aplicacin
de
las
contra
el
funciones
mismas
abuso
de
importantes
de
los
drogas.
para
acuerdos
Las
tres
supervisar
la
internacionales
relativos a los estupefacientes. Tambin estudia la conveniencia

de
la
adopcin
de
nuevos
instrumentos
internacionales.
Las
decisiones y recomendaciones tomadas por esta Comisin se someten

al
E.C.0.S.O.C.
canal,
para
pueden dar
su aprobacin
nacimiento
y/o enmiendas,
decisiones
y por este
o resoluciones
por
parte de la Asamblea General de la Organizacin de las Naciones

Unidas.
Esta comisin se compone de 53 miembros que se reunen una vez
cada
ao.
Ocho
actualmente
Francia,
Estados
miembros
Italia,
miembros
(Alemania,
Pases Bajos,
de
la
Unin
Blgica,
Reino Unido)
Europea
Dinamarca,
,
son
Espaa,
los otros Estados
miembros de la Unin Europea tienen estatuto de observador.
La
Comisin participa en los trabajos como observador.

Unos
rganos
subsidiarios
de
la
Comisin
de
Estupefacientes
coordinan los mecanismos que tienden a reprimir el trfico de

estupefacientes al eslabn regional. Se trata de la Subcomisin
commission europenne, Secrtariat Gnral, Coordination II: Actions

dintrt paur le citoyen II: coordination de la lutte antidrogue, aldes
durgence dans le cas de catastrophes dans les Etats membres, Lutte contre la
drogue,AideMmore, Bruselas,Ol.OL1996,p.23;P.N.U.C.I.D., op.cit.,p.85
SS.
100
del
trfico
ilcito
de
drogas y problemas
parecidos
para
el
Oriente Prximo y Medio, as como de las reuniones de los Jefes

de
Servicios
Nacionales
de
materia de Estupefacientes
Africa,
Represin
de
las
europea
Comisin
europea
Tambin
asisten
observadores
se
realiza
participa
a
de
en
(H.O.N.L.E.A.) para Asia y Pacfico,
Amrica Latina y el Caribe y Europa.
H.O.N.L.E.A.
Infracciones
las
cada
aos
como observador
reuniones
otras
dos
de
La reunin de la
en
en sus
dichos
organizaciones
Viena.
La
reuniones.
rganos
los
intergubernamentales
regionales que juegan un papel activo en la represin del trfico

de estupefacientes.
C. LA JUNTA INTERNACIONAL DE FISCALIZACIN DE ESTUPEFACIENTES9
La Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes

(J.I.F.E.) fue creada por el Convenio nico de 1961 para limitar
el cultivo,
drogas,
la produccin,
vigilando
la fabricacin y la utilizacin de
que stas
estn
disponibles
suficientes en el mundo con fines cientficos
en cantidades
y mdicos.
Para
este fin, se le conf i a la J.I.F.E. la responsabilidad, conforme

a
las
convenciones,
estadstico
previsin
de
de
de
administrar
estupefacientes
las
necesidades
un
que
un
sistema
sistema
le
de
control
obligatorio
permitan
vigilar
de
la
produccin, fabricacin y comercio internacional legal de drogas.

Los trece miembros que componen la J.I.F.E.
el
Consejo
Econmico
Social
titulo
estn elegidos por
personal
no
como
representantes de sus gobiernos. Su secretaria est asegurada por

el P.N.U.F.I.D.
Para determinar si los objetivos de los tratados internacionales
se estn logrando,
encuestas
lcitas.
necesarias
funcionar
sobre
Tiene
todos
por
sobre
sin
la J.I.F.E.
los
los
lo tanto
aspectos
del
que disponer
la situacin
informes
puede estar
mundial
y
de
estadsticas
llamada a realizar
comercio
de
las
las
drogas
informaciones
drogas.
que
de
No puede
facilitan
los
101
gobiernos.
La
J.I.F.E.
objetivos
de
cualquiera
y si es necesario,
la
las
determina
adopcin
sanciones.
convenciones
de
medidas
La J.I.F.E.
gobiernos
mediante
especiales
Gracias
esta
est
formular
la
realizacin
comprometida
mantiene
o,
un dilogo
peridicas
de acuerdo
un
pas
dictar
diplomtico
as
los
con vistas
incluso,
con los
como con misiones
con lQs gobiernos
diplomacia
de
por
recomendaciones
de. recuperacin
consultas
organizadas
si
silenciosa,
interesados.
varios
pases
fortalecieron sus legislaciones, principalmente en materia de

sustancias psicotrpicas,
o reconocieron la necesidad de
coordinar
D.
EL
los esfuerzos
PROGRAMA DE
a nivel
nacional.
LAS NACIONES
UNIDAS
PARA
LA
FISCALIZACIN
INTERNACIONAL DE DROGAS
Un organismo
especfico
de las
la lucha
contra
la droga.
Unidas
para
la
(P.N.U.F.I.D.)
1.
Naciones
Se trata
Unidas tiene
a su cargo
del Programa de las Naciones
Fiscalizacin
Internacional
de
Drogas
92
El organismo93
Este organismo
Asamblea
fue creado
General
Secretario
de
General
estructuras
la fecha
saber:
Divisin
la
Naciones
contra
Unidas,
el
Permanente
crear
y funciones
que hasta
Estupefacientes
de
diciembre
un programa
de tres
se encargaban
la
Drogas
Junta
1990
nico
que
peda
al
todas
las
de las Naciones
de la
Naciones
contra
de
para
la
Unidas~
la droqa,
Secretara
Unidas
(F.N.U.L.A.D.)
Internacional
45/179 de la
e integrar
de la lucha
de Estupefacientes
de
de
servicios
el Fondo de las
Abuso
de
21
en 1991 por la Resolucin
de
a
las
la Lucha
Secretaria
Fiscalizacin
de
(J.I.F.E.)
92 Las abreviaturas en francs e ingls son respectivamente P.N.U.c.I.D.

y U.N.D.C.P.
P.N.J.c.I.D.,
op.cit., p.9294;
BETTATI M., LO.N.U. et la drogue,
Association frangaise pour les Nations Unies, Pars, 1995, p.4749.
102
El P.N.U.F.I.D.,
cuyos
servicios
centrales
estn
en Viena,
se
encarg exclusivamente de orientar eficazmente y coordinar todas

las actividades
competencia.
iniciadas
por las Naciones
Unidas en su campo de
Colabora con otros organismos de Naciones Unidas,
particularmente
con
las
instituciones
especializadas,
con
diversos organismos internacionales que se ocupan del problema

de la droga.
Gracias
han adquirido,
a la experiencia
estos
organismos
y a las
competencias
ayudan a los gobiernos
que
frente
al
problema del abuso y del trfico ilcito de drogas.

EJ. P.N.U.F.I.D.
considera
aspectos
trabajos
y sus
como el desarrollo
la prevencin,
se
rural
de
institucionales
integrado
mejor contra
legal
toxicmanos
que
de la droga bajo todos sus
refieren
la represin
readaptacin
Continuando
el problema
y las
las
reformas
permitir
los
los trabajos
de los tres
antiguos
el
P.N.U.F.I.D.
desempea
desembocan
de
los
internacionales
aconseja
de
la
Comisin
Naciones
Unidas
y les proporciona
ayuda
de
en
organiza
agentes
servicios.
legislativas
la oferta
y
servicios
Analiza
y las contramedidas
funciones,
y de
del
y consejos
laboratorios
prcticas
de represin
datos
sus tendencias,
adoptadas;
sistema
manera,
regionales
el
de
fin
psicotrpicas;
o
regionales
para
de mejorar
esos
las incautaciones
mantiene
y trfico
efectuadas
la Secretara
para
subsidiarios
rganos
formacin
sobre la toxicomana
finalmente,
lucha
sobre medidas a tomar
nacionales
con
de
internacionales
as como importantes
de los
mandatos
Econmico
esta
de la Comisin de Estupefacientes,
reuniones
que
e instituciones especializadas
por los instrumentos
y publica
los
De
y la demanda de sustancias
los
seminarios
de estupefacientes,
las
luchar
a los que
el Consejo
aplicacin
informaciones
reforzar
de
el tratamiento
servicios
Estupefacientes.
la
la droga instituido
para reducir
de reemplazo,
gobiernos
diversas
por la Asamblea General,
y ayuda a los gobiernos
las
contra
tratados
definidos
Social
variadas
la toxicomana.
reemplaz,
precisos
tan
culturas
de la droga,
deberan
a cuestiones
servicios
de la Comisin.
103
La integracin
un anlisis
define
de los antiguos
racional
Programa
tienen
en
el
analizando
los
como objetivos
sobre
el
obtener,
una estructura
enfrentarse
mundo.
tras
Las
al
que
desafo
estrategias
del
principales:
fuente
lucha
y difundiendo
datos
de competencias
contra
la
e informacin
droga,
recogiendo,
de experiencias en
y resultados
campos de accin;
las
al
funciones
Secretario
que
y a la Junta
Estupefacientes
a asegurar,
respeto
de esos convenios
como
promover
la
los
General,
Estupefacientes
para
en
la
ejecutar
otorgan
drogas
la principal
mundo
todos
las
permiti
los mandatos,
apropiadas
por
constituir
de todos
estrategias
representado
servicios
convenios
internacionales
ayudar
la
Internacional
de conformidad
y el cumplimiento
adopcin
de
nuevos
Comisin
de
de Fiscalizacin
de
con los tratados,
el
de sus objetivos,
instrumentos
si
as
fuera
necesario;
desempear
anticipar
suscitar
una
la
aparicin
o reforzar
droga.
Prever
apoyar
esas
el
prestar
fin
funcin
de
tiempo
la
sus competencias
a niveles
accin
de
que
corren
consiste
el
en
riesgo
de
y consumo ilcitos
de
medidas
y asegurar
a poner
la droga,
nacional
su cooperacin
lucha contra
ayudar
adopcin
a los gobiernos
completos
que
trfico
tcnicas
a la lucha contra
y enfoques
fenmenos
plano
correctivas
acciones;
de ayudar
aportar
primer
la produccin,
adaptadas
de
una formacin,
en marcha
y definir
con
estructuras
planes
directores
y regional;
tcnica
la droga con vistas
en los diferentes
a la elaboracin
campos de la
de metodologas
comunes;
los
gobiernos
subregionales
concertacin
de las
a definir
que
las
descansan
operaciones
entre
iniciativas
sobre
el
y planes
principio
los pases
de
de
la
interesados;
104
segn
lo establecido
General,
ser
el
por
nico
mantenimiento
de todas
Unidas
la droga.
contra
En el sistema
representa
la Resolucin
responsable
las acciones
internacional
al ejecutivo
45/179
de
la
coordinacin
emprendidas
por las Naciones
de lucha antidroga,
y la secretara.
de la Asamblea
el P.N.U.F.I.D.
Comprende
dos grandes
divisiones.
La divisin
de puesta
en marcha
de los tratados
y servicios
de
apoyo se compone de:

*
el servicio
los
de puesta
servicios
relativas
de
tanto
secretara
secretara
de
la
la
convencionales;
* la
seccin de
financieros
del
en marcha de los tratados

Comisin
apoyo
Fondo
al
de
de las
tcnica;
* el servicio
de gestin
las
fondo
de las
el servicio
terreno
como
la
disposiciones
de
Unidas
los
para
que financia
de la informacin:
recursos
el
Control
la cooperacin
servicio
de gestin
para que se puedan llevar
(20
operaciones
de operaciones
repartidas
estn
encargadas
socio
del sistema
de
la
de apoyo tcnico
constituido
en cuatro
a cabo
diferentes
mltiples:
materia
Secretara
coordinar
de
y dirigir
control
General,
Las
de
ejercer
las
por oficinas
continentes)
y fuera del sistema,
disciplinas.
se compone de:
Estas
sobre
las acciones
que
agrupa
expertos
del
la accin
de las Naciones
los servicios
actuar
con el
que se tienen
misiones
drogas,
en
P.N.U.F.I.D.
en
el
oficinas
in situ y de coordinar
gestin
que realizar
sobre el terreno;
* el
servicio
de apoyo tcnico,
en
las
gestin
Naciones
esencial
cuestiones
Estupefacientes
programa:
las
las
operaciones;
La divisin
*
sobre
respetando
Drogas,
de datos,
fondo
de
J.I.F.E.,
Internacional
de las bases
de
que facilita
nombre
de la secretaria,
las
son
Unidas
de
la
dar
105
consejos
a los Estados
tratados
leyes,
y facilitar
concebir
coordinar
recursos
financieros
de
secretara,
investigacin,
las
en marcha
las estrategias
del fondo,
drogas
del
cono la Organizacin
mitad
gestionar
de
las
Naciones
la
regionales
en materia
de control
Unidas,
tales
CriminalInterpol.
del organismo
el
de
favorecer
de Polica
sobre
los
institutos
con otras organizaciones
sistema
las
de la peritacin
con
actividades
de
de cooperacin
de cooperacin,
Internacional
y la otra
elaboracin
los programas
contactos
La mitad de los 270 funcionarios

de Viena,
la
universidades;
que realicen
fuera
en
en marcha de los
ser depositarios
mantener
y la cooperacin
o internacionales
la puesta
asistancia
asociaciones,
coordinacin
de
una
y poner
tcnica,
la
miembros sobre
trabaja
terreno
en las
en la sede
20 oficinas
regionales.
El
presupuesto
(ejercicio
millones
de
provienen
de recursos
la
parte
mayor
dlares
Solo
directamente
por
los
un
el
cuales
del
sobre
la
ordinario
un
base
de
por
programas
est
de
200
93%
directamente
prespuesto
presupuesto
o menos
aproximadamente
concedidos
Estados
7%
ms
financiado
las
Naciones
El 80% del presupuesto

a todas
las
y el Caribe
1994
los
representa
voluntarios,
por
propuestos.
unidas
de
bienal)
regiones
(40%)
la accin
oferta.
Desde
convertido
se
sirve
para financiar
del mundo pero
entonces,
(31%) y frica
principalmente
la
en el ms importante
dirigidos
sobre todo a Amrica
Asia y el Pacfico
orient
programas
reduccin
sector
(8%)
a la reduccin
de
la
demanda
Latina
.
Hasta
de
se
la
ha
de actividad.
En 19921993, la Unin Europea facilit un 70% del presupuesto total

del P.N.U.F.I.D., de los cuales un 3% perteneca al presupuesto comunitario.
La comisin es uno de los Major flonors (mayores donantes) del P.N.U.FI.D.
El P.N.U.F.I.D. se est convirtiendo en el socio ms importante de la
comunidad Europea en sus acciones externas. Benefici directamente de 16
millones de ecus. Intervention du reprsentant de la Commission europennes
A 1 occasien de la l9me session de la Commission des Stupfiants des Nations
Unies, Vienne, 1625 avril 1996.
106
2.
Directores95
Los Planes
La Asamblea
esquema
General
a poner
General
nacionales.
consagrada
Miembros
coordinada
en
de
actividades
la
nivel
a todos
y facilitar
favorecer
recurriendo
a planes
P.N.U.F.I.D
como el
definir
las
la
materia
de control
recapitulacin
prioridades
directores
autorizada
y
plan
formulacin
adoptado
director
a nivel
las
ilicitos.
el
destinadas
nacional,
(Master
por
para
refirindose
constituye
en
de las
para
Constituye
nacionales,
la puesta
los
El proceso
si
en
y de las medidas
a todos
nacional.
Plan
un gobierno
responsabilidades.
til
y de coordinacin
con
accin,
nivel
nacional.
de las polticas
de las drogas a nivel
esta
a
de los problemas
instrumento
coherentes,
apoyar
director
nico
distribuye
accin
planificacin
nmero de medidas
plan
lneas
los
nacionales.
de las drogas
son un
estrategias
el
una
una
la
Asamblea
el cual
y la demanda
planificacin
directores
documento
grandes
Para
sobre
internacional,
necesaria
un cierto
define
ingls)
ms
esta
futuras
de febrero
droga,
y a nivel
un
los Estados
emprender
el trfico
nacional.
nacional
consiguiente
por
1987
de manera coordinada
cuestin
la of erta,
estableci
un
las
invitando
comprometan
P.N.U.FI.D.
de
la
se
de reducir
hizo
control
para
adopt
En su sesin extraordinaria
a la vez a nivel
detallada
El
Unidas
adopt el Programa de Accin Mundial mediante
Estados
Se
completo
en marcha sus estrategias
1990,
fin
Naciones
el abuso de drogas,
base de planes
el
las
multidisciplinar
de lucha contra
de
de
mismo
Los
la
las
planes
en marcha de
aspectos
del
de preparacin
una
polticas
define
en
operacin
de lucha
de
contra
el abuso de drogas.
Idealmente,
el
plan
actividades
de
control
trfico
ilcito,
debe
de
dar
la
prevencin
coherencia
oferta
ilcita,
reduccin
de
integrar
las
supresin
del
la
demanda,
Programme des Nations Unies pour le contrle International des

Drogues, Modle type et conseils pratiques pour 1laboration des plans
directeurs nationaux pour le contrle des drogues, Viena, 1995, p.26.
107
tratamiento
y readaptacin.
integrar
en
un marco
actividades
de
lucha
prescripciones
Se pondrn
Se trata
coherente
contra
las
el abuso
de los convenios
de relieve
de incitar
sistemtico
sus
de drogas
conforme
relativos
instituciones
al control
Adems
de
nacional,
su
el plan
cooperacin
principal
director
a otros
pases
propios
facilitar
contra
plan
designar
accin
prevencin
necesidades
de ofrecer
sus estrategias
Simultneamente,
pueden definir
especficas
sus
en
sus
la incorporacin
internacional
de la accin
de la
nacional
de
contribuye
en materia
a
de
el abuso de drogas.
director
los planes
el abuso de drogas.
de
planificacin
que son capaces
directores.
a la cooperacin
dirigen
en el contexto
En los dos casos,
un marco completo
La expresin
para
sus
directores.
relativos
de
de una asistencia
describir
planes
aspectos
lucha
de drogas.
instituciones.
pueden incorporar
planes
los que desean beneficiarse
estas
til
a las
el abuso de drogas,
instrumento
Los pases
campo a sus propios
prioridades
de
puede ser
internacional.
una asistencia
en este
los medios para reforzar
papel
diversas
que planifican,
y ponen en marcha las medidas de lucha contra

y se determinarn
a los gobiernos
para
del
el
control
plan
de
nacional
en materia
de
utilizada
nacionales
Se utilizan
abuso
drogas,
est
de
prevencin
detallados
muchas otras
drogas,
drogas,
del
por el P.N.U.F.I.D.
plan
abuso
de lucha
apelaciones:
programa
nacional
de
contra
de
de
drogas,
plan
control
control
y
de
estrategia.
de droqa.
108
E.
OTROS
ORGANISMOS
DE
LAS
NACIONES
UNIDAS
ENCARGADOS
DE
DIFERENTES ASPECTOS DE LA LUCHA CONTRA LAS DROGAS~

1. El Centro para el Desarrollo
Bajo la Secretaria
Centro
para
de la Organizacin
el Desarrollo
ocupa de los efectos

desarrollo
durante
abuso
los
tratamiento
el
delincuencia,
de las
sobre
las
Humanitarios
se
tiene
en el
provoca
una
Naciones
Drogas.
Colabora
Unidas
Cada cinco
se
examina,
la
prevencin
delincuentes
comit
el
la criminalidad.
de
bajo
organizados
como por el Comit por la prevencin

la
Unidas,
cuando
y agrava
de drogas
congresos
de los
de las Naciones
y los Asuntos
Programa
Internacional
del
los Asuntos Humanitarios
principalmente
con
Fiscalizacin
que el abuso de drogas
de la sociedad
estrechamente
cuestin
Social
nefastos
social,
fragmentacin
Social
este
del
aos,
de
la
contexto,
crimen
por el Centro,
el
as
del crimen y la lucha contra
permanente
del
Consejo
Econmico
Social.
2.
El Instituto
Unidas
sobre
Interregional de Investigacin de las Naciones
Criminalidad
Bajo la Secretara
Instituto
sobre
la investigacin,
de
Justicia.
partir
y Justicia
y cooperacin
social
es dirigir
Naciones
Unidas.
comportamiento
control
Estudi,
criminal
adoptadas
por
abuso
diferentes
de
en los campos
administracin
de
de prevencin
la
a
por los Estados miembros de las
por ejemplo,
y el
tcnica
el
Unidas
es responsable
las actividades
de las demandas formuladas
Unidas,
de las Naciones
(IJ.N.I.C.R.I.)
desviacin
Su mandato
de las Naciones
de Investigacin
formacin
criminalidad,
Justicia
de la Organizacin
Interregional
Criminalidad
de
la interaccin
drogas,
pases,
las
las
entre
el
medidas
de
medidas
penales
96
commission europenne, Secrtariat Gnral, coordination II: Actions
dintrt pour le citoyen IT: coordination de la lutte antidrogue, aides
durqence dans le cas de catastrophes dans les Etats membres, Lutte contre la
drogue, AldeMmoire, Bruselas, 01.07.1996, p.22 y 24; Programnie des Nations
Unies pour le contrle International des Drogues, Les Nations Unies et la
97lO4.
lutte contre labus des drogues, Naciones Unidas, Nueva York, 1992, p.
109
aplicables
a las infracciones
como el abuso de drogas

3.
La Comisin nara
de la legislacin
en el contexto
la Prevencin
La Comisin para la Prevencin

una
comisin
de
las
sobre drogas,
del desarrollo.
del Crimen y la Justicia
del Crimen y la Justicia
Naciones
as
Unidas
creada
en
Penal
Penal
1992
es
por. el
E.C.O.S.O.C. con el fin de remplazar al Comit para la Prevencin

y el Control
del Crimen.
reunin
organizada
est
la Prevencin
siete
del
comisiones
Naciones
Se reune una vez al ao en Viena y esta

por la rama de las Naciones
Crimen
situada
tcnicas
Unidas
del
en Nueva York.
Comit
de cuarenta
Es el rgano funcional
para formular
las
en materia
y de
penal.
participa
de
crimen
como observador
4. La Organizacin
Las actividades
justica
de control
Internacional
del
directamente
del
trabajadores
ligados
as
cuestin
orientan
a las drogas
como
en
reinsercin
los
utilizable
comunicacin.
Su servicio
de la coordinacin
consejeros
en
este
campo
Oriente
5.
en
y del
en
de readaptacin
actividades,
profesional
y
los
en los lugares
empresas
Asia
Mundial
de la Salud
de trabajo,
los
profesional,
dispone
los
problemas
y
Prepara
y en
Pacfico,
de
profesional
que facilita
frica,
vinculan
bienestar
a
readaptacin
las
se
de
una
medios
de
encargado
de una red de
sus servicios
Amrica
Latina
Medio.
La Organizacin
Creada
empleo
farmacodependientes.
de tales
de readaptacin
Europea
a cabo por la
(O.I.T.)
principalemente
de
de
documentacin
Comisin
llevadas
Trabajo
que se plantean
campos
social
polticas
del Trabajo
de las drogas
Organizacin
se
miembros.
orientaciones
La
de las
en los trabajos.
Internacional
la
Es una de las
y Social
Econmico
y se compone actualmente
Unidas para
en 1946
la Salud
y con sede en Ginebra,
(O.M.S.)
depende
del Consejo
la Organizacin
Mundial de
Econmico y Social
de las
lo
Naciones
Unidas.
ligadas
Sus
la
que
internacionales.
los
someter
el
poder
teraputica
un
de
ndole
de
al Abuso de Sustancias
por
abusiva.
(P.S.A.).
de
de
los
internacional.
sustancias,
estn
las
tratados
las sustancias
dependencia
y
drogas
ejercicio
para determinar
social
su utilizacin
al
de
asignadas
control
generador
control
y
fueron
de las distintas
problemas
conllevar
le
Est capacitada
conviene
evaluar
de
farmacodependencia
responsabilidades
que
actividades
Debe
la
poder
utilidad
as como la gravedad
salud
Encabeza
pblica
que
de
puede
un Programa
relativo
Dispone de una oficina
regional
para Europa en Copenhague.
La Comisin participa
como observador.
6.
Naciones
la Educacin,
La Organizacin
Ciencia
su
en
las
renovacin
Su
de
los
la
del
abuso
de
la
formaciones
pedaggicas
consiste
la
abuso
para
de
todos
favorecer
educativas
de
drogas.
al
los
tiene
Esta
de
la
comunicaciones
Naciones
nara
la
una
seccin
para
educacin
pblico.
pblicos,
el
para
de educacin
Se encarga
la
en 1945 y tiene
en
del Programa
de drogas.
Educacin,
La divisin
estructuras
del
la
fue creada
sensibilizacin
medios
para
educacin.
en prctica
y
los
prevencin
preventiva
mediante
la
cursos
la puesta
la prevencin
Unidas
objetivo
y desarrollar
para
supervisa
Naciones
(U.N.E.S.C.O.)
Pars.
conocimiento
seccin
de
y la Cultura
sede
Unidas nara
la Cultura
La Organizacin
Ciencia
de las
Organiza
informacin
promocin
en
las
escuelas.
7.
y
La Organizacin
de las
la Alimentacin
Agricultura
En el marco de varios
por el P.N.U.F.I.D.,
la
Unidas
Alimentacin
agrcolas
aumentar
manera el
pluridisciplinares
la Organizacin
Agricultura
cuyo objetivo
de intentar
de esta
programas
(F.A.O.)
era el desarollo
los ingresos
inters
de las Naciones
realiz
alternativo.
de los agricultores
para el cultivo
de plantas
financiados
Unidas para
proyectos
Se trata
y reducir
que sirven
111
para fabricar
estupefacientes.
de proyectos
relativos
Puso sus competencias
a la reduccin
del
al servicio
cultivo
de opio,
la
compra de material agrcola, la investigacin sobre las cosechas
industriales y la promocin de cosechas altamente remuneradoras.

Ayuda
los
agricultores
demonstracin,
organizando
as como programas
programas
de crdito
de
ensayo
de
y comercializacion.
8. La Organizacin Martima Internacional

Una de las principales preocupaciones de la Organizacin Martima
Internacional (O.M.I.) se debe al aumento de las cantidades de
drogas
ilcitas
estableci
para
una
prevenir
directivas
lista
el contrabando
la
transportadas
de
atencin,
va
martima,
medidas
identificacin
de
principios
las
mtodos
de toxicmanos
cuando
Estas
las precauciones
drogas
sospechosas
tomar
directores
gente de mar y otros
y indica
los
la O.M.I.
por va nartima.
martimos
circunstancias
las
los
los armadores,
descripcin
por
de
Por lo tanto,
de drogas
de transportes
seguridad,
ejemplos
por mar.
provisional
se dirigen
profesionales
de
transportadas
de
que
se
frecuentemente
disimulo,
deben
decubren
y la cooperacin
los
llamar
la
drogas,
la
con los servicios
de Aduanas.
9.
La Unin Postal
La expedicin
ilcita
manera importante
(U.P.U.)
fin
de
de estupefacientes
en los ltimos
se interesa,
resolver
internacionales
10.
Universal
el
aos.
con el Consejo
problema
por correo
aument
La Unin Postal
de Cooperacin
planteado
de
Universal
Aduanera,
estableciendo
medidas
al respecto.
La Organizacin
de
las
Naciones
Unidas
para
el Desarrollo
Industrial
La
Organizacin
Industrial
P.N.U.F.I.D.,
de
las
<O.N.U.D.I.)
que
sus
Naciones
controla,
proyectos
de
Unidas
en
para
el
contacto
cooperacin
Desarrollo
con
tcnica,
el
tales
112
como
los
que
fabricacin
orientan
de las drogas
conformes
los paises
tienen
la
mejora
con fines
a las convenciones
se ejecutan
los
se
las
internacionales.
en vas de desarrollo
tcnicas
mdicos y cientficos,
como meta fortalecer
estupefacientes
de
sean
Los proyectos
la capacidad
para la conversin
en productos
de
farmaceticos
tcnica
sinttica
que
de
de
y medicamentos
reconocidos.
11. La Conferencia
Unidas
sobre
ministerial
de la Organizacin
la criminalidad
organizada
Bajo la gida de las Naciones
Unidas
23 de noviembre
de 1994 en Npoles
la criminalidad
organizada,
los Estados
era
la
abord
transnacional
se reuni
elaborar
una
la
importancia
donde estuvieron
estrategia
de
entre
la Conferencia
miembros de la Unin Europea.
de
de las Naciones
mundial
sobre
representados
todos
La meta del encuentro
conjunta
establecer
el 21 y el
una
en
la
materia.
definicin
Se
comn del
concepto
de
criminalidad organizada con el fin de mejorar la
eficacia
de
la
aumento
rpido
organizada
bajo
determinados
Instaron
cooperacin
la
todas
a unir
los
internacional.
extensin
sus
geogrfica
formas,
sus fuerzas
Estados
que
Convencin
de 1988 a firmara
convencin
contra
Preocupados
los
para
todava
la
gobernantes
luchar
no
y discutieron
la criminalidad
de
contra
forman
el
criminalidad
se
dijeron
el fenmeno.
parte
la elaboracin
organizada
por
de
la
de una
transnacionalY
Oomniission europenne, Sulletin de Union europenne, noviembre de

1994, p.114; DEcAMPS M.C., La confrence mondiale de Naples cherche
12.une
stratgie contre le crime organis, en Le Monde, Pars, 23.11.1994, p.
113
F. OTRAS ENTIDADES DE LUCHA CONTRA LOS ESTUPEFACIENTES

Aparte de los organismos
vinieron
contra
esta
creando y desarrollando
las drogas
lucha.
funcin
1.
dependientes
o contra
Se trata
algunas otras
un aspecto
de entidades
entidades
determinado
regionales
se
de lucha
en relacin
o mundiales
con
con una
ms especfica.
El Gruno de Accin Financiera
El Grupo de Accin Financiera

organismo
informal
creado en
pases
ms
industrializados
acabar
con
el
tiene
de las Naciones Unidas,
blanqueo
su origen
elabor
un
relativas
al
informe
los
combatir
el blanqueo
Alemania,
Finlandia,
Japn,
totalidad
de las
campo participan
observadores.
participa
La
sede
en 1991 por un periodo
F.A.T.F.
El G.A.F.I.
financiero
destinados
Sus veintiseis
Canad,
para
a
miembros son
el
Consejo
de
Hong Kong, Irlanda,
Islandia,
Italia,
Nueva
Zelanda,
Suecia,
en
de
Bajos,
Suiza y Turqua.
La casi
este
Paris.
del G.A.F.I.
de tres
Pases
internacionales
trabajos
est
en los trabajos
que
Unidos,
Singapur,
los
el
Estados
organizaciones
en
siete
Espaa,
Noruega,
Unido,
Reino
sistema
Blgica,
un
recomendaciones
nacionales
Dinamarca,
Grecia,
Luxemburgo,
cuarenta
del
de capitales99.
con
de drogas.
dispositivos
Golfo,
Francia,
Portugal,
papel
Australia,
del
ilcito
es
es prevenir
particularmente
contiene
del
diferentes
Austria,
Cooperacin
que
(G.A.F.I.98)
Grupo de los
Su objetivo
dinero,
trfico
refuerzo
mejorar
Internacional
1989 por
el
(G.7).
de
en el
Internacional
aos.
activas
grupo
La
en este
en calidad
Comisin
de
Europea
Su mandato fue modificado

1(X)
para Financial Action Task Force
El anexo n02 presenta un sinopsis de las cuarenta recomendaciones del

G.A.F.I.
1(X)
commission
europenne,
Secrtariat
gnral,
coopration
dans
les
domaines de la justice eL des affaires intrteures, DroguesObservatoire des

drogues,
Aidemmoire,
structures drogues,
redactado por Si.
BOGAERTS,
Bruselas, 06.06.1995, pA1.
114
2.
El Gruno de Accin sobre
Organismo
y seis
recomendaciones
el desvo de precursores.
participa
El Grupo de Dubln03
El
Grupo
Dubln,
contacto
entre
Comisin
Europea,
en 1991.
en
Estados
Australia,
de las
trabajo.
Se
y
regionales
contra
fueron aprobadas
La Comisin
Europea
1990,
es
un
grupo
informal
de
miembros
de
la
Unin
Europea,
la
Japn,
Drogas
trata
de
Estados
Unidos,
trfico
la
orientado
especficos
demanda
de
internacional
de drogas,
Global
y de
flexible
a
tres
Canad
de
globales,
a la produccin,
Los
en lo referido
sobre
reuniones
informal
problemas
relativos
particularmente
las
en las
estupefacientes.
cooperan estrechamente
Accin
participa
un mecanismo
cooperacin,
y nacionales
tambin
participantes
de
mundial
El Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalizacin
consulta
el
recomendaciones
de Londres
creado
los
Internacional
de
la accin
en sus trabajos.~
3.
de
sobre
Estas
por la Cumbre Econmica
Noruega.
qumicos
informal,
el Grupo de Accin sobre los Productos
(G.A.P.C.01), fue creado en 1990 por el 0.7. Estableci
Qumicos
cuarenta
tambin
los Productos
Estados
a la poltica
la base del Plan
convenciones de las Naciones
Unidas.
La meta del Grupo de Dubln es la de intercambiar informaciones
y experiencias en materia de asistencia externa para la lucha

contra
la
situacin
droga
y
sobre
<producen
informes
problemas
concretos)
respectivas
acciones.
posiciones
y sus
frecuencia
para alcanzar
101
JO?
c.A.T.F.
este
sobre
,
as
el
estado
como
Se reunen
de
acordar
la
sus
con relativa
objetivo.
para chemical Action Task Force.
Commission europenne, Secrtariat gnral, Coopration dana les
domaines de la justice et des atfaires intrieures, Dro guesO.bservatoire des

drogues,
Aidemmoire,
structures
drogues,
redactado por ?4. BOGAERTS,
Bruselas, 06.06.1995, p.9.
103 Ibid.; Notas internas al Grupo de Dubln de junio de 1996.
115
El
Grupo
de
central,
Dublin
el
nivel
opera
regional
central,
las
Bruselas.
La Secretara
acta
como
grupos
tres
y el nivel
encuentros
tienen
Amrica
Sur,
y Oriental,
del Suroeste.
local,
A nivel
de Dubln:
en cada pas
del
local
El
de
Dubln
fue
responder
trabajo
los
de
asistencia
Estados
Unidos,
Suecia,
la
propuesta
fusionar
el nivel
en
y Oriente
minigrupos
oficiales
ciertos
de los
aspectos
C.E.L.A.D.83).
general
Desde
restructuracin
la
el
fin
en diciembre
de la
en diciembre
(8891/93
con
vistas
entre
Comisin,
1993
sobre
a
regional
a
los
los
Esta
la base
fin
de
tcnico.
por el documento 10469/93

se
del
(8913/1/91
Australia.
y el nivel
1995,
y modificacin
1991
C.E.L.A.D.67)
fueron definidas
mayo de
de
la
El mandato haba
la
Estados
coordinar
la droga
Europea,
Canad
poltico
de
de
contra
los
de un marco de
Directrices
lucha
Japn,
de
la droga.
titulo
britnica
Las nuevas modalidades
hicieron
propuestas
funcionamiento
de
del Grupo en
niveles.
La Orcsanizacin
Organizacin
de Polica Criminal
Internacional
Internacional
Interpol,
con sede en Lyon
compuesta
de los servicios
de
Polica
(Francia)
nacionales
de polica.
un apoyo lo ms amplio posible
polica
de
los
paises
nacionales
miembros
y
el
Criminal,
fue creado
asegurar
legislaciones
Balcanes
de disponer
con
Comunidad
fue modificada
una
La
el
sobre
de
4.
vez
bajo
informales
distintos
ao
Se formaron siete
iniciativa
de lucha contra
miembros
sus
al
de la Unin Europa
se reunen
por
donantes
Estados
de
poltico
Asia del Sudeste y Asia
abordar
creado
una primera
C.E.L.A.D.96)
organizacin
A nivel
los llamados
a la necesidad
pases
en materia
definido
consultas
anfitrin,
poltico
de las drogas.
Unidos para
rev.l
funcionan
nivel
veces
Caribe,
frica,
Grupo de Dubln para
situacin
sido
dos
del Consejo
del
Medio, Europa Central
Grupo
local.
lugar
General
el
secretara del Grupo de Dubln.
regionales:
pases
niveles:
a todos
en
respeto
los
Interpol
0.I.P.C.
en 1923 y est
Su objetivo
es
los servicios
de
lmites
de
la
de
las
Convencin
116
internacional
sobre
cooperacin
policiales
y los
para
los
consiste
relativas
ingresos
los
un
de naturaleza
poltica,
La
informaciones
de estupefacientes
medios
nacionales
prohibe
polticos.
de
facilita
servicios
estatutos
internacional
Tambin
los
civiles
intercambio
al trfico
de
3 de los
de asuntos
en
ilcitos.
miembros
articulo
derechos
de formacin
de
polica.
a la organizacin
religiosa,
racial
El
ocuparse
o militar.
El rgano supremo es la Asamblea general que se reune una vez al

ao.
Su secretara
general
se compone de cinco divisiones:
poltica
gestin,
administracin,
drogas.
tiene
5.
logstica.
Cada pas
una Oficina
en ciertas
La Organizacin
objetivo
aduaneros.
Aduanas
entre
Nacional.
en calidad
Mundial
de
En cuanto
(O.M.D.)
las
Una subdivisin
Central
mejorar
Administraciones
la
de
a las
en calidad
(C.I.C.A.D.)
Estados
La
1952.
productividad
los
de
Su
las
procedimientos
Mundial
de
los
.
Comisin
medios
econmicos
Hay 137 pases miembros.

Europea
asiste
en
los
lOS
para el Control del Abuso de Drogas

para
es una comisin
Americanos
asiste
Memorandum of understanding
qumicos)
de observador.
Interamericana
la
en
la Organizacin
aduaneras
6. La Comisin Interamericana
La Comisin
Europea
Aduanera
armonizar
varios
Bruselas.
trabajos
drogas,
desarroll
Su
en
La Comisin
de 176 pases>
de observador.~
eficacia
operadores
est
del tema de las
un total
Cooperacin
Aduanas
autoridades
trata
polica,
de Aduanas
(transportadores,
sede
investigacin,
(actualmente
como Consejo
es
miembro
reuniones
Establecida
estudios
(O.E.A.),
el Control
especial
que
del Abuso de Drogas
de la Organizacin
agrupa
treinta
de los
y
cinco
gnra, cooprat.on dans

Commission europenne, Secrtariat
les
domaines de la justice et des affaires intrieures, DroguesObservatoire des
drogues,
Aidemmoire,
structures drogues,
redactado por Si.
BOGAERTS,
25.
Bruselas, 06.06.1995, p.
104
105
Ibid.
117
miembros.
Fue
capacidad
droga,
creada
en
de sus Estados
prevenir
el
el
continente
el
desarrollo
la educacin
la movilizacin
el establecimiento
de
trfico
prioritarias
para
objetivo
para
droga
ilcitos.
es
reforzar
controlar
combatir
la
la demanda de
eficazmente
Quiere
jurdico
fomentar
necesario.
Sus
la
en
el
lneas
de
son:
la prevencin
comunitaria
el funcionamiento
Su
miembros
abuso
produccin
acciones
1987.
del consumo de drogas,
para
la lucha
de un sistema
de un sistema
contra
estadstico
la droga,
uniforme,
Interamericano
de Documentacin
(I.A.D.I.S.)tt
e Informacin sobre las Drogas

la lucha contra el blanqueo de dinero.
La Comisin Europea participa
ocasionalmente
en sus reuniones.
G. PAUTAS DE MEJORA DEL SISTEMA DE LAS NACIONES UNIDAS

DE LUCHA CONTRA LOS
Se puede concluir
las
drogas
vigente
y el
que el campo de la lucha

narcotrfico
y con mltiples
dictado
normas
programas
impedir
de
el
concretos.
fuerza
distinta
Vista
106
No
Se ha establecido
El apoyo
Los
adoptadas
parece
con un marco
conenios
es
obvio
es
y
no
efectivo
de
jurdico
las
son
narcotrfico,
insuficiente
logrado
no tiene
de amplitud
nacionales
el marco
cabo
resultados
medidas
inadecuado
ha
pero
tampoco puede ser determinado

del
se
enumerar
gobiernos
de haber
llevar
financiados
a los
contra
convencional
a pesar
que
fcil
un cuadro
proyectos
destinado
El alcance
la durabilidad
existente
ndole,
internacional
Sin embargo,
varios
narcotrfico.
cuantificable.
prcticas
cuenta
actores.
mediante
obligatoria.
reducida.
ESTUPEFACIENTES
no
es
tericas
con facilidad.
internacional
para
resultar
La comisin Europea intervino con una financiacin de alrededor de
600.000 Ecus en la primera etapa de la instalacin de un Centro Interamericano

de Documentacin, que acompaa la planificacin y desarrollo del I.A.D.I.S.
I.R.E.L.A., Amrica Latina y Europa frente al problema de la droga: Nuevas
formas de cooperacin?, Dossier n032, mayo 1991, Madrid, p.47.
commission europenne, Secrtariat Gnral, coordination II, Actions
dintrt pour le citoyen II: coordination de la lutte antidrogue, aides
durgence dans le cas de catastrophes dans les Etas membres, Lutte contre la
drogue, AideMmoire, Bruselas, 01.07.1996, p.26.
118
plenamente eficaz.
A continuacin,
sistema
se
internacional
exclusivamente
organismos
De hecho,
al
da
las
algunas
algunos
lucha
tres
de
Unidas
realizar
la
disposiciones
puntos
los
ajustes
de
los
dbiles
droga,
del
considerando
dos
(J.I.F.E.
ciertos
eliminando
los
contra
convenios
Naciones
se podra
procedimientos
principales
y
tcnicos
tratados
imperfecciones
para poner
harmonizar
simplificando
administrativos.
Existen importantes desfases:
La adhesin
a las
existentes
enel
aprovechadas
pesar
todava
que
son
universal.
Las lagunas
las drogas estn
por las organizaciones
no se han adherido
grandes
fabricantes
criminales.
al Convenio
y
de 1971,
exportadores
de
psicotrpicas.
No existen
mecanismos
adopcin,
no
disposiciones
contenidas
voluntad
debe ser
mundial de lucha contra
permanentemente
de
sustancias
convenciones
sistema
Suiza y Austria
a
de
los
de
apartados
subrayan
adapten,
acordadas.
en
las
poltica
Los controles
los
debilidades
sancin
de
en
legislacin
su
La puesta
convenciones
real
depende
de los gobiernos
principalmente
controles
del
emprendidos.
tranefronteriza
Se
pas
los
vecino,
tendran
a nivel
a nivel
estrictos
que
lo
pases
concluir
tras
de
las
la
las
medidas
compromiso
la
firmantes.
qumicos
slo son eficaces
regional.
de un
que
del
que,
nacional,
en prctica
sobre drogas y productos
si se armonizan,
compensan
de
Estado
compromete
acuerdos
Los traficantes
explotando
los
de
las
esfuerzos
cooperacin
subregional.
~<< Sntesis elaborada con base a o.I.c.s.,

Rapport de lOrqane
international de contrle des stupfiants pour 1994, Naciones Unidas, Nueva
York, 1995; o.i.c.S.,
Efficacit des Traits internationaux relatifs au
contrle des drogues, Supplment au Rapport de o.i.c.s.
pour 1994, Nations
Unies, New York, 1995; Draft: Relevance and effectiveness of the international
drug control conventions. A discussion paper, nov.1995; U.N.D.c.P., Present
status of knowledge on the illicit drug industry, agosto 1994, p.3436.
119
Hay un desfase
enorme
entre
tratados,
adems
tienen
que
general. Por ejemplo,
la realidad
un
las drogas
y el contenido
carcter
demasiado
de
los
global
sintticas emergen de manera
amenazante y los textos internacionales no las incluyen. Adems,

el tema de la corrupcin no se toma en consideracin, ni tampoco
las causas del fenmeno de la droga.
No se prevn acciones dotadas del monto financiero necesario en
el campo del desarrollo alternativo: los proyectos agrcolas de
sustitucin solo podran tener impacto si se realizaran a mayor
escala. La verdadera solucin se encuentra en el desarrollo rural
a
largo
plazo
crecimiento.
y en
El
la
integracin
P.N.U.F.I.D.
econmica
tendra
que
en
gozar
las zonas
de
de
poderes
medios ampliados.
En cuanto a la reduccin de la demanda:
Las convenciones no estn lo suficientemente orientadas hacia la

lucha
contra
la
reduccin
de
la
demanda
de
estupefacientes.
Redactar un tratado nuevo quizas no constituira el instrumento

ms
adecuado
pero
se
tiene
que
considerar
la
necesidad
de
desarrollar planes nacionales de reduccin de la demanda y prever

la asistencia internacional para facilitar la ejecucin de stos.
Una solucin interesante podra consistir en la formulacin, a
nivel
internacional,
de
principios,
objetivos
estandares
comunes, subrayando los distintos enfoques nacionales

que en el sistema de derechos humanos)
sera preciso
considerar todos
solo la represin,
(al igual
En tales estrategias,
los aspectos de la demanda:
no
sino tambin la prevencin de la toxicomana
y la rehabilitacin de drogadictos.
En cuanto a las sustancias consideradas por los tratados:
En al menos tres
casos,
se
podra mejorar la adecuacin de las
sustancias incluidas en los tratados con su toxicidad efectiva.

Primero,
la
paja
de
adormidera
no
se
estupefaciente mientras su abuso va creciendo,
considera
con
como
lo cual se
120
tendra que volver a examinar su caso (art.25 de la Convencin

de 1961). Segundo, la clasificacin de los productos de cannabis
en la Convencin de 1961 bajo las rbricas resma de cannabis
y
cannabis
es
vieja
e
inadaptada.
La
presencia
de
tetrahidrocannabinol o THC en los derivados de cannabis no
interviene en la clasificacin. Sin embargo, la hoja de cannabis,
excluida del tratado, contiene ms THC que la resma. Sera
necesario revisar la clasificacin de la planta y de los
productos de cannabis para que haya una correspondencia con la
presencia de THC. Tercero, con respecto a la hoja de coca, existe
un conflicto entre las disposiciones del Convenio de 1961 y las
legislaciones vigentes en los pases andinos. Beber mate de coca
y mastiqar la hoja de coca son actividades lcitas en Bolivia y
Per mientras que las convenciones internacionales las consideran
como ilcitas. Sera preciso un estudio cientfico para evaluar
exactamente dicha costumbre y el efecto de la coca. Las
ambiguidades que existen entre las legislaciones de las
sociedades afectadas y las convenciones internacionales debilitan
estas ltimas, algo que conviene evitar.
En cuanto a la inclusin de sustancias en los cuadros:
Una armonizacin de los criterios y procedimientos de inscripcin
en
los
negativas
cuadros
se
del actual
de 1971 para
justificara
procedimiento.
aproximara
debido
las
Una revisin
a la de 1961
(art.33>
consecuencias
de la Convencin
eliminara
las
contradicciones, aumentara la transparencia y facilitarla las

decisiones de clasificacin, reduciendo el costo de las
operaciones de evaluacin. Por otra parte, se necesita un flujo
de informaciones y datos muy importante para realizar la
reclasificacin o inscripcin de sustancias en los cuadros y esto
no est previsto. Hace falta un sistema de recolecin de datos
relativos a las sustancias naturales y sintticas, as como a los
precursores qumicos. Este ltimo elemento permitir controlar
mejor los desvos
Convencin de 1988.
de
precursores,
como
se
prevea
en
la
121
En cuanto a la aplicacin de las disposiciones internacionales:
Para
vigilar
firmantes,
la
aplicacin
de
los
tratados
por
los
Gobiernos
se podran efectuar encuestas locales cuya naturaleza
sera ms tcnica que las misiones ordinarias. Estas examinaran

las legislaciones nacionales para ver si coinciden con las
disposiciones internacionales. Pero la J.I.F.E. juzga que no
tiene los medios presupuestarios y humanos suficientes para
emprender regular y sistematicamente este anlisis.
Como regla general, se puede constatar que los controles
nacionales estn muy por debajo de las exigencias mnimas de los
tratados, sea por falta de personal cualificado y de recursos
financieros, sea por falta de un servicio especializado en el
control de estupefacientes
crearlo.
o por la incapacidad tcnica para
Hay que racionalizar la evaluacin y el sistema de inscripcin

(cuyos criterios son complejos) y flexibilizar la adaptacin de
las exigencias convencionales a las necesidades y capacidades de
cada pas.
Para aumentar la efectividad de la aplicacin de la Convencin
de 1988, hace falta explorar la idea de la creacin de un
mecanismo de control bajo la forma de un Comit, integrado en la
Comisin de estupefacientes.
En cuanto al sistema de control del blanqueo y los desvos de

precursores y drogas sintticas:
Se percibe
la necesidad
y prescripcin
evaluar
la
de estudiar
los sistemas
lcitas
y sus
lazos
con el abuso
existencia
de
redes
paralelas.
de distribucin
de drogas
El
control
para
de
precursores y sustancias sintticas debe ser aplicado por cada

Gobierno de forma discrecional.
adecuado
sospechosas
de
informacin.
se instaur
Para
En este campo falta un sistema

visualizar
la obligacin
las
transacciones
de notificacin previa de
122
exportaciones
importadores.
regimen
entre
los
Quizs conviene
simplificado
importacin
pases
de
o exportacin.
exportadores,
de
trnsito
imponer la adopcin obligatoria
evaluaciones
del
autorizaciones
A modo de ejemplo,
se notan
e
de
desvios
importantes de fentanil y benzodiacepina.

En
cuanto
al
blanqueo
de
dinero,
se
tiene
que
pensr
en
la
posibilidad de cambiar la carga de la prueba en lo que respecta

al origen lcito de los productos. Tambin se podra obligar a
la declaracin de transacciones sospechosas.
En cuanto a los informes y datos del p.N.U.F.17.D.:
Se tiene que apoyar la utilizacin de sistemas de transmisin y

de almacenamiento electrnicos de datos
relativos a los
estupefacientes. Los datos relativos a todos los aspectos del
fenmeno de estupefacientes son, por lo general, insuficientes.
La
debilidad de
la
informacin
en
el
campo
es notable.
Este
conocimiento parcial hace que las estrategias y polticas tambin

resulten parciales. Hay que armonizar la terminologa y la
recopilacin
informes
de
datos,
aumentando
la
as
como
eficacia
mejorar
de
su
la
calidad
redaccin.
de
Tambin
los
se
necesita simplificar los procedimientos y reducir los costos,

intercambiar informaciones y permitir
oficiales con la indicacin de stas.
el
uso
de
fuentes
no
123
>
II. LA POLTICA ANTIDROGA DE Los ESTADOS UNIDOS~~
A. GENERALIDADES
Aunque
no
cuenta
con
un
papel
definido
por
el
derecho
internacional en el sistema mundial de lucha contra la droga, es

conveniente dejar un espacio
Estados
Unidos.
Efectivamente,
la poltica antidrogas
de
como en muchos otros temas,
los
su
influencia de hecho se ha desarrollado hasta volverse ineludible.

La presencia y el peso en la escena global de su poltica en
materia de lucha contra los estupefacientes resultan evidentes.
Estados Unidos es uno de los pases del mundo donde el consumo
se ha
convertido en un problema con proporciones
drogadiccin
comienza
convertirse
en
un
mayores.
problema
en
La
su
territorio a partir de mediados de la dcada de los setenta. La

cocana es el estupefaciente
que genera,
tanto por su consumo
abusivo como por su trfico,
los mayores dificultades de salud
pblica y de criminalidad.
Cono reaccin, el gobierno desencaden Una verdadera lucha contra
la
droga
Este
el
narcotrfico.
capitulo
se ha
La
redactado
lucha
con
la
no
se
ha
orientado
siguiente bibliografa:
en
cuanto a los aos ochenta, DEL OLMO R., Las relaciones internacionales de la
cocana, en Nueva Sociedad, nOlSO: Drogas, sociedad y estado, caracas, marzo
abril 1994, p.126143; BAGLEY B.M. y TOKATLIAN J.C., Droga y dogma: la
narcodiplomacia entre Estados Unidos y Amrica Latina en la dcada de los
ochenta y su proyeccin para los noventa, en Serie Documentos Ocasionales,
023, Revista del c.E.I.lJniandes, Bogot, sept.oct.1991, p.S17; y W.O.L.A.
n
(Oficina de Asuntos Latinoamericanos en Washington), Peligro inminente? Las
FF.AA. de Estados Unidos y la guerra contra las drogas, 1993, Tercer Mundo
EditoresC.E.I.I.E.P.R.I., Bogot <249 pg); y, en cuanto a los aos noventa,
FRANCO A. y MORA F.O., El futuro de Amrica Latina en la poltica exterior
estadounidense, en colombia internacional, Revista del c.E.I.Uniandes, nO27,
juliosept.1994, Bogot, p.1920. Tambin se puede aadir UPDADE (publicacin
del W.O.L.A.>, Una poltica equivocada: la guerra de los Estados Unidos contra
la produccin de narcticos en los Andes, en Colombia internacional, Revista
del D.E.I.Uniandes, n05, Bogot, eneromarzo 1989, p.3638; TOKATLIAN J.C.,
Drogas y relaciones Amrica Latina Estados Unidos: reflexiones crticas, en
colombia internacional, Revista del C.E.I.lJniandes, no?, Bogot, julio
sept.1989, p.1721; REINA Si., Economa poltica y estrategia antidrogas: un
esfuerzo fallido?, en colombia internacional, nOS, Bogot, oct.dic.1989,
p.l2l6; VASQUEZ cARRIZOSA A., La conferencia de presidentes de cartagena para
la lucha antinarcticos, en Anlisis poltico, Revista del I.E.P.P.I., nO9,
Bogot, eneroabril 1990, p.S79l; RENSSELAEP W.LEE III, El laberinto blanco.
cocana y poder poltico, DEREC, Bogot, 1992, p.3O932?.
124
principalmente hacia la reduccin de la demanda, por ejemplo

mediante medidas de prevencin del consumo y de salud pblica.
Eso puede parecer paradjico en relacin con la importancia del
problema de demanda pero es en realidad una eleccin estratgica~
Se ha otorgado la prioridad a la represin de la oferta de
estupefacientes, es decir, a la poltica represiva en los paises
productores de las plantas de las cuales se extraen drogas, as
como a la defensa de las fronteras federales. A modo de ejemplo,
el presupuesto de la lucha antidrogas de la Administracin Bush

se reparta, en el periodo 1989-1990, en alrededor del 70% para
el control de la of erta y la prohibicin y alrededor del 30% para
la reduccin de la demanda.
Por ser la regin productora ms cercana y por tanto la que ms
poda perjudicar a la seguridad nacional,
Amrica Latina y la
regin andina han sido considerados como el blanco por excelencia
de las estrategias norteamericanas. La poltica represiva por

razones
defensivas orientada
a
la
zona
andina,
se
ha
materializado en instrumentos tales como los esfuerzos de
erradicacin de plantas
ilegales,
los programas de sustitucin
de cultivos ilcitos y las acciones de destruccin de

laboratorios de procesamiento de drogas. Finalmente, la respuesta
ha consistido en proporcionar soluciones militares a problemas
complejos de ndole socioeconmica.
Como
se
ha
aludido
en
el
anterior
prrafo,
el
concepto
de
seguridad nacional es central para acercarse a la doctrina

estadounidense de lucha antidrogas. Responde a un experimentado
sentimiento de amenaza y ha desembocado en una verdadera guerra
las
drogas
conflicto
El concepto estadounidense de
de
baja
intensidad0,
desde
conflicto de baja intensidad
hace
referencia
a
una
accin
militarizada
que
vincula
actividades
de
contrainsurgencia con la lucha antidrogas, considerando la relacin existente
estos dos fenmenos <ver el punto sobre la narcoguerrilla
en el segundo
ttulo>. Es la confrontacin poltico militar comprendida entre Estados
contendores o grupos por debajo de la guerra convencional, pero por encima de
la competencia normal, rutinaria y pacfica entre Estados. Normalmente forma
parte de grandes luchas ideolgicas. La guerra de baja intensidad comprende
desde la guerra subversiva hasta el empleo de la fuerza armada. Se conoce por
el empleo de varios medios, incluyendo instrumentos polticos, militares,
econmicos e informticos. W.O.L.A., op.cit., p.247248 y 8993.
125
principios
de
los
aos
setenta.
Esto
militarizacin de la lucha antidroga,
ha
significado
la
as como la asignacin a
la misma de una alta partida presupuestaria.

La tradicional percepcin del gobierno norteamericano ha sido que
el fenmeno interno del consumo y la demanda de drogas es un

problema externo,
tanto
radicado en los pases productores y por
es responsabilidad
extranjeros.
de
los
lo
distribuidores
y traficantes
En el caso concreto de la cocana,
de ciudadanos
latinoamericanos que la introducen a ese pas. Al considerar el

diagnstico
encuentran
de
en el
latinoamericanos
transporte,
fuente.
Washington
la
que
los
orgenes
lado de la oferta,
y
caribeos
estrategia
tiene
de
es decir,
cultivo,
que
ser
la
del
en
problema
se
los centros
procesamiento
supresin
de
y
la
Siguiendo esta lgica para eliminar el consumo hay que
comenzar por eliminar la oferta. En consecuencia, la primera meta

de la poltica exterior de Estados Unidos en materia de control
de estupefacientes ha sido la reduccin de la oferta; es decir,
reducir la cantidad de drogas ilcitas que se cultivan, procesan
y consumen en el mundo. Esta poltica ha desembocado en la guerra
a las drogas y sus diferentes estrategias.
E.
EVOLUCIN
DE
LAS
POLTICAS
HACIA
LA
REGIN
ANDINA
DESDE
PRINCIPIOS DE LOS AOS OCHENTA

1. La opcin de la Administracin Reac~an
La preocupacin fundamental del Presidente Ronald Reagan era la
amenaza de la cocana y por lo tanto
los pases de la regin
andina. Como nicos cultivadores, procesadores y productores de

esa droga, se convirtieron en el principal objeto de atencin y
preocupacin de su gobierno en materia de drogas. Para lograr sus
fines,
su administracin dio prioridad,
ochenta,
desde mediados de los
a la destruccin de las plantas de donde proceden las
drogas ilcitas, con vistas a reducir de esta manera la cantidad

de drogas que entran en los Estados Unidos.
126
Un giro clave de la poltica exterior del gobierno norteamericano

frente a la cocana se instrumentaliza a mediados de los ochenta.
Se
fortalece
dirigida
la
doctrina
de
fundamentalmente
conflicto
examinar
de
el
baja
intensidad
problema
de
la
insurgencia pero donde se inserta el combate a las drogas. El

presidente Reagan firma en abril de 1986 la directiva n0221 de
seguridad nacional donde califica al narcotrfico de amenaza a
la seguridad nacional y autoriza la participacin de las Fuerzas
Armadas en el extranjero. Este ltimo punto se concreta en julio
de 1986 con la operacin
Blast Furnace
(horno estallado)
en
Bolivia. Fue la primera vez en la que se utiliz directamente el

ejrcito
americano
para
apoyar
una
operacin
bilateral
antidrogas. Por su parte, la Ley antidrogas de 1986 insiste en

dar prioridad al control de la oferta endureciendo las medidas
a tomar y aumentando la participacin de las Fuerzas Armadas en
las operaciones antidrogas.
Adems, el llamado proceso de certificacin estipula que la

concesin de la asistencia econmica se efectuar en funcin de
la actividad efectiva de control del pas beneficiario en materia
de lucha contra la droga. Se establece una relacin entre la
cooperacin
de los pases
fuente
(productores
y de trnsito)
con
Estados Unidos para controlar el trfico y la posibilidad de que

sean
elegidos
circunstancias,
procedimiento
obtener ayuda externa, y, en algunas

para
lograr
beneficios
comerciales.
El
para
prev
que
el
presidente
americano
retenga
al
comienzo de cada ao fiscal el 50% de la ayuda externa asignada

a un pas determinado hasta que certifique
que ese pas
est
cumpliendo con los compromisos adquiridos con Estados Unidos. En

otras palabras, si un pas est incumpliendo las metas acordadas
con Washington para controlar el trfico de drogas, puede perder
la
asistencia
econmica
y militar
y ser blanco de ~anciones
comerciales y recortes en crditos y prstamos de los bancos de

desarrollo multilaterales.
cfr. segundo ttulo, captulo segundo, punto 11.0.1.
127
Al estimarse necesario,
por el
Congreso americano,
ampliar el
espectro de accin, se lanza en abril de 1987 en Bolivia y Per

la operacin
Snowcap
operacin precedente
Iniciativa
(casco polar)
y
como
Andina.
abastecimiento
de
la
En
como continuacin de la
antecedente
esta
cocana
de
ocasin
lo
se
travs del
que
sera
suprimira
desarrollo
la
el
de los
servicios de inteligencia, destruccin de laboratorios, control

de precursores qumicos y prohibicin de la cocana, pero con la
finalidad,
ya no slo de interrumpir y reducir la produccin y
transporte
de
suministrar
cocana
desde
asesoramiento
Amrica
Latina,
entrenamiento
sino tambin
los
cuerpos
de
de
seguridad de los pases implicados. Se llev a cabo con el empleo

de tcticas paramilitares lo que corresponde con la posicin que
se estaba
imponiendo
en Estados Unidos de vincular
la misin
antidrogas con la misin contrainsurgente.

De esta manera se practic y consolid la Estrategia Andina a
lo largo de
Washington
1988. De acuerdo con su percepcin y diagnstico,

impone
exigencias
unilaterales.
Para
Bolivia
la
principal meta es la erradicacin voluntaria de los cultivos de

coca,
estipulada
en hectreas precisas por ao.
Per,
se
una
cultivo
ordena
presencia
y elaboracin de pasta
forzosa pueda cumplirse.
de
seguridad
en
base para que
En el caso de
las
reas
de
la erradicacin
En Colombia hay que inmovilizar a los
traficantes y colaborar en el
fortalecimiento de los sistemas
legal y judicial, incluyendo mtodos ms efectivos de seguridad

para
la Corte
Suprema de Justicia.
A Venezuela
le corresponde
vigilar sus fronteras, y en especial la colombiana, por lo cual

se le concede asistencia militar y equipos para la creacin de
comandos militares fronterizos que permitan contener el trfico
de drogas,
el contrabando y los grupos subversivos.
A Ecuador
tambin le corresponde la vigilancia y la creacin de comandos

policiales
de
aduanas,
martimos
ribereos,
para
impedir
especialmente el ingreso de precursores qumicos.
128
2. La estrategia de la Administracin Bush

El Plan Bennett conocido tambin como Estrategia nacional de
control de drogas presentado por el Presidente George Bush en
septiembre de 1989 incrementa la escalada en la guerra a las
drogas y el apoyo de las Fuerzas Armadas estadounidenses a los
organismos de represin en los paises del continente americano.
Dentro de las iniciativas internacionales se otorga asistencia
militar nicamente a los pases relacionados con la produccin
ilcita de cocana.
La estrategia descrita desembocar en el transcurso de 1989 en
la
Iniciativa Andina,
diseada
para aumentar
la
asistencia
militar, econmica y de aplicacin de la ley en Bolivia, Colombia

y Per con un costo de 2.200 millones de dlares en cinco aos.
Entre
otras
medidas,
el
secretario
de
Defensa
declar
en
septiembre de 1989 que la deteccin y lucha contra la produccin
el
trfico
Departamento
ilegal
de
de Defensa,
drogas
en
se
transformaba,
una misin de
para
alta prioridad
el
en
seguridad nacional, al emitir la National Defense Authorization

Act, que permita al Pentgono asumir el papel principal en las
operaciones antidrogas. El primer ensayo fue la operacin Causa

Justa en diciembre de 1989, para capturar al general Noriega y
enviarlo a Estados Unidos. A continuacin se intent,
de
1990,
aunque
sin
xito
por
las
reacciones
en
en enero
contra,
el
bloqueo naval de Colombia.

A raz
de
la
celebracin de
la
Cumbre de
los presidentes de
Estados Unidos, Bolivia, Colombia y Per en febrero de 1990, se

prepar el escenario para desarrollar la Iniciativa Andina. En
el encuentro, cada uno de los presidentes insisti en puntos

distintos. As, Bolivia y Per dieron prioridad a la tesis de
coca por desarrollo, la sustitucin de la economa de la coca,
la proteccin a campesinos, productores y el desarrollo social.
Colombia plante el restablecimiento de los precios del caf y

otras materias primas as como el fortalecimiento de su economa
lcita.
Estados Unidos,
en cambio,
dio mayor
importancia a la
129
prohibicin,
la destruccin y sustitucin de cultivos de coca y
la represin y militarizacin de la guerra contra las drogas.

La
Declaracin
de
Cartagena
documento
final
de
la
cumbre
presidencial, trata de integrar los diferentes aspectos, pero al

poco tiempo se pudo
constatar
que la prioridad
la tendra
la
asistencia militar, cuyos instrumentos haban sido diseados con

anterioridad, y en especial la figura de la certificacin.
El
plan
militar
presentado
en
marzo
de
1990
refuerza
el
suministro de inteligencia y planificacin estratgica para las
Fuerzas Armadas de las naciones andinas a las que se asign la

tarea de llevar a cabo las operaciones antidrogas.
Por
todo
lo
expuesto,
as
como
por
el
incremento
de
los
presupuestos para ayuda militar, se puede observar, a partir de

la
Iniciativa Andina,
de
drogas
de
la
un cambio en la poltica internacional
Administracin
Bush,
de
una
estrategia
de
aplicacin de la ley a una estrategia militar donde se utilizan

cada
vez
difcil
ms
las
operaciones
encubiertas
con
lo
que
saber en qu consiste la poltica exterior,
se hace
ya que la
retrica no siempre coincide con la prctica.

Al poco tiempo,
esta estrategia militar se extendera ms all
de la regin andina, al convertirse en un ambicioso plan regional

(que
igualmente
cubre
Amrica
Central)
Como
muestra,
el
presupuesto del Pentgono para la guerra a las drogas llevada por

sus militares ha aumentado de 439 millones de dlares en 1989 a
1.200
millones para 1992.
Sin embargo, se observa a partir de 1991 en el seno del Congreso

(a
pesar
de
resistencias
Andina
entra
que
anterior
papel
cuestionan
la
impulsivo)
viabilidad
de
una
la
serie
de
Estrategia
Este cuestionamiento se efecta sea porque este punto
en
exterior,
frecuencia
reducir
su
conflicto con otros

sea
por
tambin
motivos
por
no
de
temas
de
la
poltica
haber
logrado
agenda
de
domstica,
la
neta
poltica
pero
inicial
con
de
la cantidad de cocana que ingresa a Estados Unidos y
130
cuestionar la efectividad del enfoque dirigido a reducir la

oferta en la fuente. De hecho, a pesar de esta masiva y costosa
cooperacin de los Estados Unidos con la regin andina en
materia de lucha contra la droga, los resultados efectivos no son
muy
alentadores:
no
se
notan
mejoras
en
el
sentido
de
una
reduccin del consumo y trfico de estupefacientes.

Una segunda cumbre de presidentes se reuni en San Antonio,
Texas, en febrero de 1992. No aport novedades sino que ampli
la Estrategia Andina a otros paises de la regin (Mxico,
Ecuador,
Venezuela)
El mismo
ao,
el Congreso norteamericano
aprob una ley de reduccin drstica de la asistencia militar y

econmica para los pases andinos. Desde ese momento se buscara
un enfogue multilateral con mayor participacin latinoamericana
y se plasmari el tema ya no tanto como un problema de seguridad
nacional sino como de seguridad regional.
Mientras tanto, alrededor del ao 1990, el contenido de la agenda
internacional
Unidos
no
son
est
sufriendo
ajenos
este
transformaciones
movimiento.
Poco
y
a
los
poco
Estados
se
da
prioridad al control del blanqueo de dinero procedente del

narcotrfico, por ejemplo gracias a la multiplicacin de los
esfuerzos para legislar a fin de tipificar como delito las
actividades relacionadas con el blanqueo de efectivos.
3. La poltica de la Administracin Clinton

Ms recientemente,
la propuesta
al Congreso de la
Estrategia
nacional de control de las drogas de William Clinton contiene
indicaciones acerca de las orientaciones de su administracin.

La
nueva
poltica
antidrogas
no
tiene
planeado
innovar.
No
obstante, se incluyen algunas polticas que difieren levemente

de las impulsadas por las administraciones anteriores. Se hace
nfasis en la reduccin de la demanda de drogas mediante la
prevencin, el tratamiento y la educacin, pero sin que esto
implique
que
se
abandone
la
incidencia
fundamental
de
la
estrategia de reduccin de oferta.
131
En otras palabras,
la Administracin Clinton no acepta que las
opciones de reduccin de oferta y demanda sean excluyentes. Por

el contrario, sostiene que su complementariedad es lo que permite
enfatizar el control de la demanda sin que se sacrifique la

oferta. Esto no cambia mucho las cosas desde el punto de vista
de las relaciones entre Estados Unidos y Amrica Latina, pero s
incorpora la importancia que tiene la lwcha contra el consumo en
la lucha global contra el narcotrfico, tal como lo han sostenido

los mandatarios de los pases andinos. Un alto porcentaje de los
1.000 millones de dlares de aumento solicitados por Clinton en
el presupuesto de 1995 para programas de reduccin de demanda y

de oferta tena que destinarse a la prevencin,
el tratamiento
y la educacion.
Otro aspecto de la nueva poltica tiene el potencial de afectar
negativamente las relaciones de los Estados Unidos con los pases
andinos. Consiste en aplicar con mayor fuerza la prohibicin de
la produccin
de drogas en los pases productores y abandonar
paulatinamente la actividad de prohibicin del trnsito hacia los

Estados
Unidos:
esto
significa
un
fortalecimiento
de
las
actividades represivas sobre los territorios productores y una

reduccin de las acciones represivas entre las zonas productivas
y Estados
Unidos.
El presupuesto para
Administracin Clinton para cubrir
1995
solicitado por
la
los gastos de esta rbrica
plantea una reduccin de 94,3 millones de dlares con relacin

a 1994, lo cual implica que este pas busca trasladar an ms la
responsabilidad de detener el trfico en la fuente. Es indudable
que si las acciones de los pases andinos no se ajustan a las
expectativas de Washington, y si Clinton se enfrenta a presiones
del
Congreso
de
la
opinin
pblica
por
el
fracaso
de
su
poltica antidrogas, este nuevo mecanismo de prohibicin en la

fuente es ideal para imputar la culpabilidad de los fracasos de
la estrategia a los pases productores y salvar rpidamente la
responsabilidad de la administracin.
Finalmente,
la estrategia americana otorga una importancia sin
precedentes a la investigacin y condena de los narcotraficantes
132
a travs del aparato judicial de los paises productores. Para

garantizar la efectividad de esta poltica, Washington planea
destinar ayuda para fortalecer las instituciones judiciales de
los pases productores y establecer procedimientos que permitan
la cooperacin judicial en asuntos probatorios en aquellos
procesos que sigan en contra de narcotraficantes. Esta parte de
la estrategia ha cobrado una importancia fundamental en las
relaciones de Estados Unidos con Colombia despus de que la
Asamblea Constitucional de ese pas aboliera definitivamente la
extradiccin de sus nacionales para que fuesen juzgados en
juzgados estadounidenses.
En el anexo n03, se pueden contemplar dos cuadros que reflejan
el reparto del presupuesto global norteamericano de lucha contra
el narcotrfico para 1995 y 1996 y las proyecciones para 1997.

En el primer cuadro se visualiza claramente la concentracin de
los gastos para Bolivia,
Colombia y Per,
muy por delante
de
cualquier otra regin productora de estupefacientes y en el

segundo cuadro se nota la preponderancia de los gastos
represivos.
C. BREVE CONCLUSIN
Como se ha podido apreciar, el enfoque privilegiado por Estados

Unidos en materia de lucha contra las drogas y el narcotrfico
tiene
un
impacto
decisivo
sobre
el
resto
del
mundo
especialmente sobre Amrica Latina y la regin andina. Esta parte

consagrada
la
poltica
estadounidense
en
cuanto
los
estupefacientes era el indispensable complemento de la exposicin
relativa al marco internacional legal de lucha contra las drogas.
133
CONCLUS IN
Aqu
se
finaliza
estupefacientes
localizacin
el
contexto
que pas revista
geogrfica,
luego a
global
del
primero
sus
fenmeno
de
los
su tipificacin
facetas y
finalmente
y
al
marco legal de lucha a nivel internacional. Con estos tres

elementos previos que fijan el cuadro general, se puede entrar
a estudiar el propio tema de la investigacin. Dos etapas van a
caracterizar la
centra
en
posterior presentacin.
proporcionar
las
informaciones
La primera
necesarias
parte
se
para
la
comprensin de la realidad colombiana en materia de narcotrfico

y estupefacientes y de lucha contra los mismos. La segunda parte
detalla
la poltica
de la Unin
Europea
en materia
de
lucha
contra la droga, especficamente hacia Colombia.
134
TTULO SEGUNDO
EL NARCOTRFICO Y
LA LUCHA CONTRA LAS DROGAS
EN COLOMBIA
INTRODUCCIN
diferencia de Per y Bolivia,
para su uso tradicional
nunca
el cultivo de la hoja de coca
ha sido autorizado en Colombia,
debido a la escasa poblacin indgena en su territorio. En los

dos pases vecinos,
a ciertas plantaciones
de coca se
les ha
otorgado una autorizacin para cubrir la demanda relacionada con

el consumo tradicional legalizado. Sin embargo, la mayora de las
hojas de coca cultivadas sirven para la transformacin en pasta
base y luego en cocana. Bolivia y Per se han convertido en los
dos principales pases donde se produce ilcitamente la coca. La
capacidad
cultivadora
principalmente
de
raz
Colombia
de
la
se
necesidad
ha
desarrollado
de
su
industria
narcotraficante. Y esto hasta llegar a ser actualmente la segunda

fuente
mundial
de
hojas
de
coca,
aequo
ex
con
la
oferta
boliviana, tras haber sido durante varios aos la tercera fuente

justo detrs de Bolivia.
Para ilustrar esta realidad, las cifras son muy elocuentes. Segn
las
fuentes
norteamericanas
superficies productivas era,

Per,
de
autorizadas,
en 1994,
el
reparto
de 115.300 hectreas
48.100 ha en Bolivia y 44.700 ha en Colombia y,
115.300
Colombia.
ha
en
Per,
48.600
ha
en
Bolivia
de
en
en 1995,
50.900
en
La proporcin ocupada por Colombia en la produccin
mundial de hojas de coca oscila entonces entre el 20% y el 25%.

Para
visualizar
productores
de
la
coca
evolucin
entre
Andean coca cultivation
paralela
1987
19891995
de
1995,
que
los
tres
remitirse
figura
al
mayores
cuadro
al final de la
presente introduccin.
La
produccin
estimada
en
toneladas
mtricas
matiza
las
anteriores cifras de participacin colombiana en la produccin

de hojas de coca: en 1994,
Per
165.300
tm,
Bolivia 89.800 tm,
Colombia 35.800 tm; en 1995, Per 183.600 tm, Bolivia 85.000 tm,
El anexo n04A Illicit Drug cultivation 19871995 permite visualizar

la distribucin mundial del cultivo de drogas ilcitas <opio, coca y cannabis)
y su evolucin entre 1987 y 1995.
136
pas se enfrenta a una situacin muy peculiar y nica en cuanto

a la presencia de organizaciones delictivas en su territorio. Los
crteles
colombianos se
coordinar
han organizado
la elaboracin
distribuirlas
en
los
de
pases
las
de manera ptima
mercancas
consumidores.
para
estupefacientes
A
continuacin
y
se
explicita el conjunto de caractersticas que permite comprender

la
ventaja
comparativa
adquirida
por
Colombia
en
materia
de
narcotr fico.
De hecho,
en esta parte
se estudia
detenidamente
la peculiar
situacin interna de Colombia en materia de narcotrfico.
Esto
necesita que se presente primero el panorama poltico colombiano.

Las caractersticas
como sociales se abordan en
tanto econmicas
el siguiente punto, indicando cul es la situacin general antes

de presentar los aspectos econmicos y sociales del narcatrfico.
En
segundo lugar
narcotrfico
es
en
imprescindible
este
pas:
considerar el fenmeno del
cmo
se
presenta,
de
manera
detallada, la produccin colombiana de estupefacientes?, cules

son las especificidades
de la clase narcotraficante colombiana
y cmo se ha organizado?,
civil
colombiana,
permiten
cul es su relacin con la sociedad
con la insurgencia,
entender
cmo
se
hace
etc?
Estas
efectiva
la
indicaciones
insercin
del
narcotrfico en la escena poltica y el Estado colombiano, tanto

de manera
violenta
como
de manera
insinuada.
Por
tanto,
se
aclaran los trminos de violencia, corrupcin e impunidad y las

realidades
que
identificacin,
cubren
se
estas
palabras.
presentan
Tras
las
este
sucesivas
trabajo
de
estrategias
gubernamentales de lucha contra el narcotrfico desde mediados

de los aos setenta hasta mediados de los aos noventa, con la
presentacin
paralela
de
la
influencia
estadounidense
en
la
materia. Un momento clave en la poltica colombiana frente a las

drogas es
la adopcin de una nueva
Constitucin
subsiguiente revisin estratgica que conleva.

intenta ver como se conducen las polticas
narcotrfico
ltimos
aos,
los
estupefacientes
concentrndose
en
el
lo
en 1991 y
la
Finalmente,
se
de lucha contra el
largo
de
replanteamiento
los
veinte
efectuado
desde principios de los aos noventa.
138
CAPITULO PRIMERO
LA SITUACIN POLTICA Y EL NARCOTRAFIcO

EN COLOMBIA
1.
EL PANORAMA POLTICO COLOMBIANO
El
presente
estudio privilegia
un perodo de tiempo
reciente
(19801995) que, para su comprensin, necesita las aclaraciones

de eventos cronolgicamente anteriores.
Tras un siglo XIX marcado por una sucesin de guerras civiles ms
o menos
generalizadas
entre partidarios
del
liberalismo
y el
Para completar esta informacin bsica, remitirse a estas referencias:

Sobre las guerras civiles y la Violencia: SANcHEZ GoMEZ O., Guerre et
politique dans la socit colombienne, en problmes dAmrique latine, n098,
Notes et tudes documentaires, n04922, Pars, 1990, p.S148;
Sobre la situacin de los aos cincuenta a ochenta: PIZARRO E., Colombie:
entre dmocratie et autoritarisme,
en Amrique latine,
n021, c.E.T.R.A.L.,
Paris, eneromarzo 1955, p.5ll;
Sobre las elecciones de 1982: OILHODES P., Les lections colomtiennes
de mars
et mai 1982, en Problmes dAnirique latine
nO67, Notes documentaires n04707
3568;
4708, Pars, 1983, p.
Sobre la situacin a principios de los aos ochenta: PECAUT D., Colombie: une
dmocratie
la croise des chemine, en ProbThmes dAmrique latine,
n067,
Notes documentaires
n047074708, Pars, 1983, p.333;
Sobre la situacin a mediados de los aos ochenta y las elecciones de 1986:
PEcAUT O., Crse, guerre et paix en Colombie, en Protimes dAmrique latine,
n084, Notes et tudes documentaires
nO4835, Pars, 1987, p.J28;
Sobre las elecciones de 1986: GILBODES P., Les lections colombiennes de 1986:
contexte, rsultats,
perspectives,
en Prohlmes dAmrique latine, nOS4, Notes
et tudes documentaires
n04835, Pars, 1987, p.2944;
Sobre la complicacin de la situacin tras las elecciones de 1987: PEOAUT O.,
Colombie:
audel du point de nonretour?,
en Problmes dAnhrique latine,
n04850, Paris, 1987, p.J22;
Sobre las administraciones de Turbay, Betancur y Barco: cAMAcHO GUISADO A.,
Una dcada
de conflictos
sociopolticos,
en Situacin
Latinoamericana:
Colombia, evolucin macroeconmica, financiacin externa y cambio poltico en
la dcada de los ochenta, Fundacin c.E.D.E.A.L., Madrid, 1993, p.135167;
Sobre las elecciones de 1990: BLANQUER J.M., Les lections
colornbiennes en
1990, en problmez
dAmrique latine,
n04922, Pars, 1990, p.4972; PINZON DE LEWIN P. y LLORENTE MV., Les
lections
de 1990
en col ombiez
continuit
et ouverture,
en problmes
dAnirique latine,
nO2, Nueva serie, Pars, juliosept. 1991, p.7786;
Sobre
la constitucin de 1991:
BLANQUER 3M.,
Celombie: la
nouvelle
Constitution,
en Problmes dAmrique latine,
n07, Nueva serie, Pars, oct.
dic. 1992, p.8397; CEPEDA ESPINOSA M.J., Colomhie: la nouvelle Constitution,
un bilan provisoire,
en Problmes dAniri que latine, nOl6, Nueva serie, Pars,
eneromarzo 1995, p.326;
Sobre el constitucionalismo:
DUHAMEL O., Droit constitutionnel
et politique,
chap.32: Le constitutionnalisme contre la violence: la Colombie, Seuil, Pars,
1994, p.625649;
Sobre el bipartidismo:
GARcA DUARTE R., Colomnbie: bipartisme,
entre fidlits
traditionnelles
et
redfinition de lidentit politique,
en Problmes
dAnzrique latine,
nOl6, Pars,
eneromarzo 1995, p.2740;
Sobre el proceso
de Faz:
BEJARANO J.A.,
Colombie:
rtrospective
de la
politique de paix, en Problmes dAmrique latine, nOl6, Pars, eneromarzo
1995, p.4159.
140
conservadurismo, la vida interior colombiana es relativamente

poco perturbada durante la primera parte del siglo XX, aunque
sufre las repercusiones negativas de la crisis econmica de los
aos treinta. De todos modos, el escenario politico est
determinado por la bipolaridad de las lealtades familiares y
regionales hacia el Partido Liberal o hacia el Partido
Conservador, lo que da lugar a un sistema de clientelismo
pronunciado.
La siguiente mitad del siglo se inaugura con sangrientos
disturbios iniciados a raz del asesinato en abril de 1948 del
dirigente liberal y populista Jorge Eliecer Gaitn, cuya
popularidad era considerable. La explosin de motines populares,
dirigida esencialmente contra los conservadores, fue seguida por

una fuerte represin de las fuerzas armadas. Durante varios dias,
este movimiento extremo iniciado en Bogot <bogotazo) se
extendi al conjunto del pas. A pesar de la rpida vuelta a un
orden muy relativo,
comienza entonces
un perodo
de peculiar
violencia, marcada principalmente por las disensiones entre

conservadores y
liberales y denominada precisamente
la
Violencia (19481953)
En junio de 1953,
el golpe de estado del General Gustavo Rojas
Pinilla lleva consigo la irrupcin directa de las fuerzas armadas
en la vida pblica, as como una mejora en el sentido de la

pacificacin. A partir de 1956, la unanimidad de los principales
dirigentes liberales y conservadores se realiza en contra del
rgimen militar. En 1957, se logr el esbozo por los primeros de
un Frente Nacional, as como la retirada del segundo.
El pacto constitucional del Frente Nacional prevea de 1958 a

1974 una alternacin de liberales y conservadores a la
Presidencia y un reparto equitativo
entre
los
dos
partidos
en
la
de
los cargos y mandatos
administracin
Parlamento, los gabinetes ministeriales,
pblica,
el
los gobiernos locales,
el poder judicial, etc., al servicio de una misma poltica.
141
El Presidente
liberal Alfonso
Lpez Michelsen
(19741978)
en
lugar de poner trmino como tena derecho hacerlo a un pacto

que
bloqueaba
completamente
la
vida
poltica
colombiana,
se
esforz por fortalecerlo en los hechos, haciendo entrar ministros

conservadores
pblicos,
entre
en
su
gobierno
intentando
en
los
principales
institucionalizar
los dos partidos.
El
la
paridad
siguiente Presidente
empleos
poltica
liberal Julio
Csar Turbay Ayala (19781982) adopt una poltica idntica a la

de su predecesor. Durante este perodo, los votos reflejaban la
hegemona de los dos grandes partidos y ratificaron el sistema
instalado.
La consecuencia
fue
la
introduccin
de un bloqueo
institucional que impeda tanto cualquier dinmica participativa

como la representacin efectiva de la evolucin de las relacionas
de
fuerza
polticas.
El
abstencionismo
masivo
indica
que
la
poblacin votante tena conciencia del carcter formal del juego

electoral y de su poca influencia en sus problemas cotidianos.
Otra consecuencia del sistema bipartidista fue la marginalizacin

de
una
parte
significante
de
la
poblacin
nacional
que
se
reconoci en la oposicin izquierdista, provocando el surgimiento

de
movimientos
guerrilleros
muy
activos
frente
al
poder
establecido.
En
1982, el candidato conservador Belisario Betancur Cuartas gan
las elecciones.
Bajo su
gobierno se
inici un dilogo
con la
importante oposicin guerrillera izquierdista pero, al final del

mandato,
iniciado.
lucha
se tuvo que reconocer
el
fracaso del proceso
Otro tema abordado por el Gobierno Hetancur
de paz
fue
contra el narcotrfico y los crteles de la droga.
cuestin,
como se analiza ms adelante,
se vena
la
Esta
manifestando
desde mediados de los setenta, con la existencia de un ncleo de

narcotraficantes radicado en la ciudad de Medelln.
En 1984, el
llamado crtel de Medelln ofreci abrir negociaciones con las

autoridades.
Propona desmantelar sus instalaciones,
repatriar
sus dlares ilcitos para invertirlos en actividades productivas

y pagar la deuda externa del pas, a cambio de una amnista y la
anulacin
del
tratado
firmado en 1979
con Estados Unidos que
permita extraditar a los traficantes reclamados por la justicia
142
de
este pas,
trminos
que
Betancur
rechaz.
El
Ministro de
Justicia Rodrigo Lara Bonilla fue entonces encargado de

desencadenar una ofensiva que consista en denunciar las
personalidades comprometidas en el trfico y lanzar importantes
operaciones de desmantelamientos e incautaciones. La reaccin de
los traficantes no se hizo esperar: a finales de abril de 1984
Lara
Bonilla
fue
asesinado
por
pistoleros
sueldo.
Consecuentemente,, el presidente decidi ratificar el tratado de

extradicin y cuatro traficantes fueron inmediatamente entregados
a las autoridades norteamericanas. En noviembre de 1985 tuvo
lugar la ocupacin del Palacio de Justicia por el movimiento de
guerrilla M19 y su asalto por las Fuerzas Armadas, que dio lugar
a un masacre en el cual perdieron la vida varios magistrados.

El liberal Virgilio Barco Vargas asumi la Presidencia entre 1986
y 1990 y prosigui la poltica emprendida por su predecesor. Esta
decisin fue seguida de varios actos violentos por parte de los
traficantes contra personalidades que solan denunciar a

cmplices de los grupos de criminalidad organizada. A raz de
esta ola de atentados, los jueces de la Corte Suprema declararon
anticonstitucional
el
tratado
de extradicin
en diciembre de
1987. Mientras tanto, el pas goz de una coyuntura econmica

favorable. Era la poca del decreto que permita depositar dinero
en las ventanillas del Banco del Estado sin justificar su
procedencia
social,
(ventanilla
las
condiciones
siniestra).
de
vida
Sin embargo,
de
la
en el
poblacin
campo
siguieron
empeorando. En este contexto la violencia volvi a tomar medidas

importantes:
asesinatos
de
polticos
personalidades
independientes y masacres o violencias de campesinos. Nuevamente

la
administracin
busc
alcanzar
un
plan
de
paz
con
los
movimientos guerrilleros.
La campaa para las siguientes elecciones fue mancillada por el
asesinato,
en agosto de 1989, de Luis Carlos Galn, fundador del
Nuevo Liberalismo y candidato presidencial muy estimado.

sucesor, Csar Gaviria Trujillo, liberal, fue elegido a
Su
la
Presidencia para el perodo de 1990 a 1994, que fue muy propicio
143
a una evolucin de la cosa pblica.
De hecho, la iniciativa de
organizar la convocatoria de una Asamblea Constituyente llev a

la
adopcin
de
una
nueva
Ley
Fundamental.
La
anterior
Constitucin, muy centralizadora y conservadora, databa de 1886.

El proceso de renovacin constitucional fue muy apoyado por los
ciudadanos.
La
poblacin
oportunidad
elecciones
haba
de
tenido
redactar
que
una
presidenciales
pronunciarse
nueva
de
mayo
acerca
constitucin
de
1990:
de
durante
5.236.863
la
las
votos
afirmativos se impusieron frente a 230.980 opiniones negativas.

La eleccin de los 70 miembros de la Asamblea Constituyente se
realiz
el
obtuvo
25
7 de
diciembre
elegidos
del
la
mismo ao.
tendencia
El
Partido
conservadora
Liberal
20.
La
Constituyente result abierta a miembros de antiguas agrupaciones

guerrilleras
(el 1419 reconvertido en partido poltico obtuvo 19
escaos y, adicionalmente a los 70 previstos, dos escaos fueron

atribuidos
al
Ejrcito
Popular
de Liberacin
transformado
en
partido poltico bajo el nombre de Esperanza, Paz y Libertad,

mientras que dos escaos sin derecho a voto fueron otorgados a
otras dos guerrillas)
indgenas,
marxista)
dos
Tambin la integraron dos representantes
activistas
de
la Unin
Patritica
(movimiento
y dos personas de la Unin Cristiana.
La Constituyente fue un instrumento de dilogo entre los diversos

sectores de la sociedad colombiana, varios de los cuales haban
sido marginalizados hasta
entonces. Los debates de la Asamblea
tuvieron lugar del 5 de febrero al 4 de julio de 1991. La nueva

Constitucin,
proclamada al final de este perodo, consagra la
democracia participativa,
la descentralizacin,
la reforma del
sistema poltico y judicial y la apertura econmica.
En
las
Samper
elecciones
Pizano,
de 1994 triunf el candidato
quien
ha
enfocado
su
liberal Ernesto
administracin
hacia
la
mejora de la poltica social. Su gobierno tiene que enfrentarse

en
la
actualidad
graves
ataques
acerca
de
una
supuesta
financiacin de la campaa electoral con dinero del narcotrfico.
144
De manera general, varios elementos caracterizan la evolucin del

escenario poltico colombiano. A diferencia de la mayora de los
pases latinoamericanos, la cultura poltica colombiana est
caracterizada por la continuidad de los procesos electorales, la
existencia de instituciones democrticas durante un largo tiempo
y una muy escasa temporada dictatorial. Sin embargo,
la
experiencia de la democracia fue complicada por el bipartidismo
y sus consecuentes clientelismo y corrupcin, as como por las
dos trabas mayores que son la guerrilla y el narcotrfico, que
implicaron un enorme grado de violencia poltica.
La persistencia del bipartidismo es una caracterstica bsica del

sistema poltico colombiano.
La existencia del Partido Liberal
y del Partido Conservador como nicas fuerzas polticas durante
varias
dcadas
conlev
un
sistema
de
fidelidad
partidista
conocido como clientelismo. Cada uno de los dos partidos cuenta

con una red de clientelas locales y estables que tiene sus races
en una
subordinacin econmica y social.
caracteriza
por
una
corrupcin
El
establecida
clientelismo se
que
asegura
la
fidelidad a una u otra tendencia. La nueva Constitucin intent
reformar este sistema reduciendo las posibilidades de corromper

a la poblacin en su eleccin poltica. El debilitamiento de las
fidelidades
tradicionales
de la escena poltica,
est
influyendo
en la transformacin
permitiendo la ascensin de tendencias
nuevas
pero todava muy escasas. Se trata de movimientos

insurgentes4 convertidos en grupos polticos de izquierda, como
la Unin Patritica
(nacido del acuerdo de paz firmado en 1986
entre el Gobierno Betancur y las Fuerzas Armadas Revolucionarias

de Colombia
F.A.R.C.) y el 1419 (nacido del segundo acuerdo de
paz concluido en 1990 entre el Gobierno Barco y la guerrilla M

19>. En el siguiente capitulo se aborda brevemente la insurgencia
guerrillera, as como sus lazos con el narcotrfico. El estudio
se concentra sobre el narcotrfico, que se ha convertido en el
otro elemento perturbador de la democracia colombiana.
Para una explicacin de las guerrillas colombianas, referirse, en el
presente captulo, al punto II.D La narcoguerrilla.

145
II. EL FENMENO DEL NARCOTRAFICO EN COLOMBIA

A. LA DIVERSIFICACIN DE LOS CULTIVOS ILCITOS Y LA PRODUCCIN
DE ESTUPEFACIENTES
La importancia de Colombia en el cultivo, procesamiento y trfico
de estupefacientes data de mediados de la dcada de los setenta.
Esta produccin se caracteriza por su diversificacin. De hecho,
tras el boom de la marihuana en los setenta, la industria ilcita
colombiana
se orient
dcada
los
de
ochenta,
hacia
la
drogas
coca y
a
las
la
cocana
cuales
se
durante
la
aadieron
la
amapola y la herona en los aos noventa.
Diversificac6n de la nroducci6n colombiana de drogas
Marihuana
Atos 70
Coca (n a
Ahos 80
A los 90
Hero 1una
Durante
los aos sesenta y setenta,
los cultivos de marihuana
preexistentes empezaron a ser explotados por narcotraficantes.

Su crecimiento fue tan notable que se lleg a hablar de bonanza
marimbera. En consecuencia, en 1979,
la Asociacin Nacional de
Instituciones Financieras (A.N.I.F.) cuyo director era el actual

Presidente Ernesto Samper Pizano promovi un debate acerca de
la legalizacin de la marihuana. El Gobierno decidi realizar una
campaa de erradicacin de plantaciones que se extendi en 1978
y
1979
logr
la
reduccin
sustancial
del
rea
cubierta de
marihuana. Paralelamente, se realiz un cambio en las fuerzas de

mercado,
originado por la entrada de nuevos pases productores,
como los Estados Unidos por ejemplo. En consecuencia, al comienzo

de la dcada de los ochenta, Colombia haba perdido la ventaja
comparativa internacional que habla adquirido en la produccin
146
de marihuana. Para 1982-1984 la recuperacin ya haba sido

efectiva. El paquete de medidas adoptadas por el Presidente
Betancur en 1984 contena la fumigacin area con herbicidas de
las plantaciones de marihuana, con lo que hubo una nueva cada

de los cultivos en 1985. No obstante, la produccin volvi a
aumentar en 1986 y 1987. En 198789, se emprendi otra ola de
erradicacin pero la recuperacin fue paralela. La superficie
relativamente estable desde mediados de los aos ochenta se
sita, segn fuentes colombianas, en alrededor de 5.000 a 6.000
hectreas de plantaciones de marihuana. Durante los aos noventa
el cultivo es constante con excepcin de un repunte en 1992 y
1993 (entre 6.000 y 8.000 ha). La mayora de los cultivos estn
en las manos de pequeos productores con parcelas de 1 a 2 ha,
ya que es menos apetecido por las grandes organizaciones. La
marihuana existe en zonas tradicionales de contrabando y cuenta
con su propio sistema de trfico, por lo general fuera de las
grandes redes narcotraficantes, lo cual la diferencia de la coca
y la amapola, gestionadas por y para el narcotrfico.5 La
marihuana se cultiva en los departamentos del Norte del pas: La
Guajira, Csar, Magdalena,
Atlntico y Bolvar.6
Las plantaciones de coca se han incrementado en Colombia a partir

de los aos setenta,
en zonas donde existan con anterioridad
pero escasamente. Ciertos traficantes de marihuana han ampliado

sus actividades ilegales dedicndose a la produccin de cocana.
Hacia
mediados
de
la
dcada,
la
industria
de
la
cocana
se
desarroll gracias a la importacin de pasta bsica desde Bolivia

y Per, mayores centros de cultivo, y de productos qumicos desde
Estados Unidos y Europa (sobre todo acetona y ter que no se

fabrican en el pas)
Durante los aos ochenta, la industria
.
THOUMI F., Economa poltica y narcotrfico, Tercer Mundo Editores,

Bogot, 1994, p.127129; URIBE 5. y SARA MESTRE G., Los cultivos ilcitos en
Colombia. Evaluacin: extensin, tcnicas y tecnologas para la produccin y
rendimientos
y magnitud cJe la industria,
mimeo, Bogot, 1995, p.Sl2.
6 BETANCOURT D.
y GARCA M.L.,
Contrabandistas, marirnberos y mafiosos.
Historia social de la mafia colombiana (19651992), Tercer Mundo Editores,

Bogot, 1994, p.224. El mapa departamental de colombia incluido al final de
este punto permite ubicar las diversas zonas de produccin de drogas ilcitas
del pas.
147
ilcita
de procesamiento
importantes.
marihuana,
La
y
se
fortalece
cocana es ms
por
tanto
ms
y adquiere
dimensiones
fcil de contrabandear que
interesante
para
los
redes
la
de
narcotraficantes, porque genera una ganancia ms alta por volumen

y
peso.
Poco
poco
la
importacin
de
materias
primas
fue
sustituida en parte por una produccin local colombiana, empujada

por los traficantes7. Una proporcin todava significante sigue
proviniendo
de
Bolivia
Per.
La
mayora
de
la
produccin
colombiana de coca proviene de cultivos comerciales gestionados

por
narcotraficantes;
una
minora
son
cultivos
de
economa
campesina que sirven para la subsistencia. Las fuentes oficiales

norteamericanas
afirman
que
las
organizaciones
delictivas
colombianas controlan el 80% del mercado mundial de la ~

mientras
que
su
produccin
de
coca
en
toneladas
representa el 12% y en hectreas cultivadas
mtricas
el 20 a 25% de la
oferta total de coca, como se ha indicado en la introduccin a

este ttulo. La extensin de los cultivos de coca alcanzara en
19931994
en
torno
colombianas.
comprometi
A
a
40.00045.000
finales
de
erradicar
1994,
hectreas,
el
totalmente
segn
Gobierno
los
fuentes
colombiano
cultivos
de
coca.
se
Ha
empezado a aplicarlo mediante fumigaciones areas con glifosato,

provocando una reaccin dura de los campesinos que lograron que
la erradicacin se realice de manera progresiva.9 La coca crece
principalmente
en
la
mitad
sur
del pas
(es
decir
en
los
departamentos de Caquet, Meta, Guaviare, Vaups, Cauca, Nario,

Putumayo,
Nevada de
y Amazonas)
Santa
Marta
as como en Boyac,
(que
se
sita
Bolvar y la Sierra
la frontera entre
departamentos de La Guajira, Magdalena y Csar)
2 y cuya evolucin fue de 3.7% en 1980,

THOUMI F., op.cit., p.l32.
los
.~<>
11% en 1987 y 13.7% en 1990.
En 1989 por ejemplo, Colombia habra producido 566 toneladas mtricas

de cocana, es decir el 73% del total mundial <que alcanza 776 toneladas).
THOUMI E., op.cit., p.133.
THOUMI E.,
op.cit.,
p.l29l54;
URIBE 5.
y SARA MESTRE G.,
op.cit.,
p. 2769.
DUPUIS M.cL,
presente punto.
op.cit.,
p.SO.
Ver
mapa
departamental
al
final
del
148
La industria de la amapola se ha desarrollado desde mediados de

la dcada de los ochenta. A comienzos de los aos noventa,
los
cultivos de amapola se haban extendido de manera significativa.

La fabricacin de morfina y herona vino consolidar esta rama de
produccin.
Dicha
actividad
productiva
fue
empujada
por
los
narcotraficantes con el fin de lograr una nueva diversificacin

de
sus
negocios.
Vista
la
fuerte
expansin
desde
Gobierno ha lanzado operaciones de erradicacin.

colombianas,
1991,
el
Segn fuentes
la estabilizacin se ha confirmado en torno a unas
20.000 hectreas cultivadas. Alrededor de 1992 se ha producido

una
evolucin
desde
grandes
cultivos
concentrados
plantaciones
ms reducidas, que conllevan

1
Los cultivos de amapola
localizacin.
departamentos sureos de Caquet,
Cauca,
hasta
un menor riesgo de
se sitan en los
Cundinamarca, Huila y
Tolima. 12
Segn las cifras estadounidenses, Colombia tiene actualmente un

papel muy importante en la produccin de estupefacientes a nivel
mundial y sus organizaciones delictivas se han convertido en los
exportadores
de
una
gran
parte
de
las
drogas
consumidas
principalmente en los Estados Unidos. Primero, ha sido durante

varios
aos
el tercer
(justo despus
primer
cultivador
de hojas
de
coca del mundo
de Bolivia y casi alcanzndola)
productor ex aequo
con
Bolivia;
procesador mundial de cocana.
Segundo,
cultivadores de amapola
y procesa
y es
adems,
es
ahora
el
el
primer
es uno de los mayores
herona,
llegando a ser un
suministrador significativo del mercado mundial. Tercero, cultiva

y exporta marihuana de manera relativamente estable desde ms de
veinte aos.3 Los cuadros relativos al cultivo mundial de drogas
ilcitas,
que
figuran
en
el
anexo
n04,
ilustran
estas
afirmaciones y permiten integrar el caso colombiano a la realidad
URIBE 5. y SARA MESTRE G.,

12
M.C.,
op.cit.,
op.cit., p.7781.
p.lB.
Ver mapa
departamental
al
final del
presente punto.
Vnited States Department of State, Bureau of international Narcotics
and Law Enforcement Affairs, International Narcotios Control Strategy Report,
Washington, marzo 1996.
149
mundial.
ttulo
informativo
para
matizar
la
posicin
norteamericana que le otorga a Colombia un rango muy elevado en

la produccin
mundial
de drogas,
global
de los
estupefacientes
cuando
Colombia
todava
no
la distribucin
se estimaba,
ofreca
la
en
del mercado
1990
actual
es decir
proporcin
de
herona, en el 20% para la cocana, el 50% para los opiceos y

principalmente la herona y el 30% para el cannabis.4
Una
caracterstica
colombiana
es patente
en
los dos tipos
de
plantaciones ilcitas que se diferencian. Los cultivos de

subsistencia son pequeas parcelas que pertenecen a campesinos
y se usan para complementar sus ingresos vendiendo su reducida
produccin.
Los
cultivos
superficies
manejadas
comerciales
por
las
se extienden
empresas
en amplias
narcotraficantes
que
cuentan con su red de refinacin, comercializacin y distribucin

y su mano de obra contratada para estas actividades ilegales de
amplitud significativa.5 Segn las autoridades colombianas, unas
30.000 familias viven directamente del cultivo de la marihuana,
la coca y la amapola y 270.000 indirectamente. 16
En conclusin, Colombia es un pas donde la diversificacin de
las
plantaciones
ilcitas ha
llevado
la
existencia
de una
produccin que comprende tanto el cultivo como la fabricacin

de las tres drogas naturales
Para
desarrollar
narcotraficantes
esta
han
y sus derivados
industria
ilcita
aprovechado
la
estupefacientes.
muy
prspera,
situacin
previa
los
de
existencia del cultivo de estas plantas.
DE BRIE c., Ces banquiers complices du trafic de droque, en Le Monde

diplomatique, Pars, abril 1990.
15
Programa de desarrollo alternativo,
Documento C.O.N.P.E.S.
<consejo
Nacional de Poltica Econmica y Social), Departamento Nacional de Planeacin,

Bogot, octubre 12 de 1994, p.5.
~ citado en
DUPTIJIS M.C.,
op.cit.,
p.SO.
150
B. EL FENMENO DE LOS CRTELES

De manera general en el campo social, a pesar de una situacin
econmica relativamente favorable,

Colombia
una magnitud importante
ochenta,
alrededor
de
la pobreza ha alcanzado en
(durante
los
aos setenta
la mitad
de la poblacin colombiana no
poda satisfacer sus necesidades bsicas)7. Slo bajo los tres
ltimos gobiernos (Barco, Gaviria y Samper) se han aplicado
programas de atencin a la poblacin pobre con vistas a mejorar
su
cobertura
en
electricidad,
distribucin
necesidades
salud
del
bsicas
seguridad
ingreso
entre
el
(vivienda,
social,
conjunto
agua
educacin).
de
la
y
La
poblacin
colombiana es muy desigual: frente a la importancia cuantitativa

de la clase pobre y de la clase media, se mantiene una reducida
clase
alta
(la lite poltica)
que concentra
en sus manos
la
riqueza nacional.18
El panorama social colombiano presenta por tanto una importante
desigualdad
un
alto
grado
de
jerarquizacin
entre
las
diferentes clases. La desigualdad social es evidente en materia

de
oportunidades
educativos
individuales,
mdicos
la
de
red
acceso
de
buenos
seguridad
servicios
social9.
La
participacin ciudadana en los asuntos pblicos es reducida, as

como la solidaridad.
17 LORA
E.
y RODRGUEZ
J.A.,
Evolucin
macroeconmica,
en
Situacin
latinoamericana: Colombia. Evolucin macroeconmica, financiacin externa y

cambio poltico en la dcada de los 80, Serie Estudios Amrica Latina en la
dcada de los 80, Fundacin c.E.D.E.A.L., Madrid, 1993, p.71.
18
Ibid.
19
gasto pblico social, de por s bajo para un pas con el grado de
desarrollo que ostenta Colombia, declin en forma ininterrumpida desde 1984

hasta 1988 y..]. como proporcin del P.I.B., pas del 9,4% al 7,2% y..]. En
lo que va corrido de los noventa, apenas ha recuperado el nivel que tena en
1981 (...J. A la erosin experimentada por el gasto social, hay que agregar
tambin su concentracin en unas pocas ciudades y reas geogrficas econmica
y polticamente fuertes, circunstancia que ampla en lugar de reducir las
brechas sociales. Finalmente el gasto no llega por lo regular a los grupos
sociales ms pobres dentro de las comunidades, a menos que los beneficiarios
ofrezcan su incondicionalidad poltica a los jefes de las clientelas locales,
revestidos, no tanto por la ley como de hecho, del poder de asignar los
recursos. Ibid., p.7980.
152
Esta situacin de exclusin e injusticia social ha generado un

comportamiento irrespetuoso de las leyes y vido de rentas, que
se
conoce
ilcito;
como deshonestidad y mentalidad

de
la
misma
manera
se
ha
de
enriquecimiento
venido
consolidando
un
comportamiento violento. Esta estructura social refleja una

estructura econmica que hunde sus races en el perodo
colonial20 y ha marginalizado una parte de la poblacin local de
los
crculos
econmicos,
lo que,
en
ausencia
de
otras
perspectivas, la ha llevado a involucrarse en el contrabando de
bienes y productos.2
El
anlisis
de
los
sectores
sociales
involucrados
en
el
narcotrfico permite establecer un cuadro que comprende:
la
clase
emergente,
conformada
por
los
propios
narcotraficantes enriquecidos por su rentable negocio ilcito;
los asalariados,
empleados directa
o indirectamente por los
narcotraficantes, bien sea los campesinos productores de plantas

ilcitas, bien sea las bases urbanas mayoritariamente jvenes que
trabajan para
los
narcotraficantes como
ayudantes,
tcnicos,
guardaespaldas, pilotos, testaferros, sicarios y mulas;
los polticos corruptos por el dinero del narcotrfico,
ofrecen
proteccin
organizada;
la parte
del
los
sector
delincuentes
financiero
que
de
la
que
criminalidad
colabora
con
los
narcotraficantes para camuflar el dinero ilcito.22
20 La tradicin ilegal colombiana hunde sus orgenes en la poca de la

colonia,
cuando con el auspicio de los ingleses, quienes trataban de
introducir sus mercancas a dominios espaoles, se fueron construyendo canales
de comercio ilegal. La magra infraestructura productiva y la ausencia de un
mercado interno que permitiera satisfacer las necesidades de los nacientes
pases latinoamericanos, en combinacin con las leyes monoplicas y coloniales
de Espaa, favorecieron el surgimiento de redes de contrabando. Adems,
Espaa ha acantonado la produccin de la regin en el monocultivo y la ha
dejado fuera de los grandes ejes de comunicacin e intercambio econmicos
internacionales, lo que ha influido en el ulterior reducido grado de insercin
de colombia en la economa mundial. KRAUTHAUSEN c. y SARMIENTO L.F., Cocana
& Co. Un mercado ilegal por dentro, Tercer Mundo EditoresI.E.P.R.I., Bogot,
1991, p.140141.
21
THOUMI
F.,
op.cit.,
22 BETANCOURT D.
p.79,
109 y 245.
y GARCIA M.L.,
op.cit., p.14O152.
153
ita mayor caracterstica de Colombia en materia de narcotrfico

radica en la presencia de grupos delictivos,
llamados crteles,
que organizan la produccin (cultivo, importacin de precursores

y materias primas y fabricacin) y la distribucin (exportacin)
de drogas estupefacientes. Los comienzos de la actividad de las
organizaciones criminales
tienen lugar
en el transcurso de la
dcada de los sesenta. Su instalacin se apoya sobre un savoir

faire antiguo. De hecho, los narcotraficantes han utilizado las
redes de contrabando tradicionales establecidas desde los aos
cincuenta
para
diversos
productos
tales
como
tabaco,
caf
esmeraldas. Asimismo han aprovechado especialmente la experiencia

heredada con el comercio ilcito de marihuana. El arraigamiento
se consolida durante los aos setenta, lo que se explica por la
existencia de una serie de variables favorables. Los traficantes
han adquirido su especialidad en la refinacin de cocana y su
envio hacia los Estados Unidos, pero luego han diversificado sus
actividades
generado
gracias
ganancias
la
herona.
importantes
Este
que
han
negocio
ilcito
proporcionado
narcotraficantes un inmenso poder econmico.
ha
los
Desde entonces, el
funcionamiento de esta industria ilegal ha continuado de manera

ininterrumpida a pesar de sus relaciones tensas con el Estado
colombiano.
Se sabe que,
en Colombia,
dos grupos dedicados al
narcotrfico han llegado a ser conocidos del pblico y lo han

marcado.
Se
trata
del
crtel
de
Medelln
departamento de Antioquia) y el acrtel de Cali

departamento del Valle).
(radicado
en
el
(radicado en el
Tambin existen qrupos regionales
de
menor amplitud dedicados al trfico de estupefacientes, entre los

cuales destacan el ncleo costeo, el ncleo central y el ncleo
oriental23.
Respecto al funcionamiento interno del narcotrfico colombiano,
existe un estudio completo y novedoso titulado Cocana & Co. Un
mercado ilegal par dentro24 que resulta muy interesante a la hora
23 Respecto de
M.L., op.at.,
24
los focos mafiosos colombianos:
BETANCOURT
D. y GARCA
p.43. Ver mapa departamental.
XRAUTHAUSEN C.
y SARMIENTO L.F.,
op.clt.
154
de entender la lgica muy racional de los narcotraficantes para

llevar
cabo
su
negocio
ilcito.
Sobre
la
cuestin
de
la
existencia o no de crteles, parece ms realista pensar que se

trata de varios ncleos cuyo tamao es funcin de la oportunidad.
Son
empresas
espordicas o asociaciones flexibles ms que

carteles centralizados25. La apelacin Icrtela corresponde al
aspecto econmico de fijacin de los precios en el mercado. Sin
embargo,
la
estructura
integrantes.
lder
Al
(o los
respecto
lderes)
perdura
aunque
puedan
cambiar
se diferencian cuatro eslabones:
que coordina(n)
las transacciones;
sus
el
los
lugartenientes que se encargan del desarrollo de las mismas; los

profesionales que cumplen funciones especializadas
del
procesamiento
de
la
droga
por
qumicos,
(supervisin
transporte
por
pilotos profesionales, blanqueo de dinero por financieros, etc)

y empleados rasos para las tareas que no necesitan conocimientos
precisos
(manutencionarios para la carga y descarga,
de laboratorios, chferes, vigilantes)
ayudantes
Los vnculos familiares
cumplen una funcin preponderantemente racional al aumentar la

seguridad
tanto
garantizar
la
importante
de
personal
impunidad.
la
como
En
comercial
el
mismo
organizacin
es
sentido,
la
contribuyen
otro
fragmentacin
aspecto
de
la
informacin entre los miembros de la cadena.26

Los autores
actividad
legal.
actores
del
estudio constatan
econmica
Incluso
se
que el
narcotrfico es una
racional como ocurre en

puede
capitalistas
decir
puesto
que
que
los
aplican
cualquier mercado
narcotraficantes
son
en
las
su
principio
reglas del capitalismo. Para ser eficientes las empresas ilegales

tienen que combinar los tres recursos que son el capital, la no
actuacin de las autoridades y la violencia. Al igual que para
otras empresas, se debe contar con costos de produccin (materia
25 Las opiniones
son muy diversificadas sobre este tema y van desde los
incondicionales de la centralizacin absoluta <agencias de represin como las

policas) hasta los partidarios de la inexistencia de cualquiera coordinacin
entre grupos oportunistas (analistas). En este trabajo nos inclinamos ms bien
hacia la tesis de ncleos intermitentes pero con papeles determinados,
explicacin que parece ms adecuada a las necesidades de terreno.
26 KRAUTHAUSEN
c. y SARMIENTO L.F., op.cit., p.3353.

155
prima,
insumos,
infraestructura
tecnologa)
comercializacin (transporte y almacenamiento)

de
obra
(mejor
narcotraficante)
remunerada
La
mano
en
de
el
obra
caso
es
de
as como de mano
de
la
asalariada
empresa
directa
indirectamente por los narcotraficantes: sea trabaja en la propia

empresa
delictiva,
sea vende el resultado
misma.
Adicionalmente,
la
de su trabajo
ilegalidad
genera
dos
la
costos
especficos:
la retribucin debe ser lo suficientemente grande como para
obligar el narcotraficante a correr los riesgos de ser capturado

o que la mercanca sea decomisada, por lo que se necesita sacar
del comercio altos beneficios;
la represin estatal obliga a un gasto enorme en sobornos y
prebendas,
es decir,
funcionarios
en
pblicos
corrupcin
para
que
destinada
cierren
los
a comprar a
los
ojos
las
sobre
actuaciones ilcitas.
Todos
estos
elementos
explican
la
necesidad
de
un
capital
importante. Y, de hecho, los grandes mrgenes de ganancias hacen

que este negocio tenga una rentabilidad altsima.
negocio
la
impunidad
son
agentes
del narcotrfico.
los objetivos
El xito del
principales
de
Esta bsqueda de la impunidad
los
lleva
consigo la utilizacin de innovaciones para evitar la represin

y
las
sanciones,
consiste
en
el
intimidaciones.
busca
as
cono
uso
de
una
la
Por una parte,
neutralizar
la
racionalidad
fuerza
del
que
presiones
para conseguir la impunidad,
se
Polica
mediante
terror
la
Justicia
mediante
la
estrategia de la corrupcin. Se trata tanto de infiltrar como de

sobornar a dichas autoridades estatales.
mismo
fin tambin
amenazar
privados
y matar.
se utiliza
el recurso de
La apropiacin
(sicarios,
Por otra parte, con el
de
paramilitares,
la violencia
para
la violencia por actores

companas
quiebra el monopolio estatal de la fuerza.
de
vigilancia)
22
La situacin interna colombiana ha permitido a los traficantes

de
drogas
utilizar
de manera
ptima
los
tres
recursos
en
un
27 Ibid.
156
contexto
favorable
competitiva
frente
para
ellos,
a otras
logrando
agrupaciones
as
una
criminales
ventaja
situadas
en
los dems pases. El capital se utiliza para las estrategias de

violencia y neutralizacin de las autoridades policiales y
judiciales.
variada,
La
lo
combinacin
que
explica
de
estos
las
dos
ltimos
distinciones
puede
ser
las
dos
entre
principales organizaciones colombianas. Los narcotraficantes de

Medelln se han orientado hacia el uso de la violencia para
lograr sus fines (lo que ha provocado una situacin traumtica
y un rechazo relativo) , mientras que en Cali han privilegiado el
acceso a redes de poder y cierta legitimidad mediante la
infiltracin y el soborno (mtodo menos traumtico al ser ms
discreto) La particularidad colombiana estriba en la tolerancia
o reaccin limitada de un Estado dbil y poco presente en ciertas
zonas aislads del territorio nacional. Esta debilidad de la
.
autoridad
estatal
as como su dudosa legitimidad
poltica
provoca
una reaccin de falta de respeto y lealtad por parte de actores

poco escrupulosos. Adems, en Colombia la ilegalidad no implica
necesariamente una estigmatizacin social, como en el caso de las
mltiples violaciones por los particulares de ciertas leyes que

regulan la conducta econmica (pago de impuestos por ejemplo) ~28
En relacin con las ventajas que los grupos narcotraficantes
colombianos pudieron aprovechar para conseguir
desarrollo
pueden
de su negocio prohibido,
aadir
citado por F.
Colombia
elementos
Thoumi,
en materia
a la lista
complementarios.
el xito en el
precedente
Para
E.
se le
Sarmiento,
la ventaja comparativa desarrollada
de drogas
ilegales
tambin
se debe
por
a
la
dominacin de la tecnologa apropiada para violar con xito las

leyes antidrogas
pases
y frustrar
productores
los esfuerzos
consumidores
de los gobiernos
por
hacerlas
de los
cumplir
<entendiendo que los elementos tecnolgicos son el transporte,

la comercializacin y la capacidad para sobornar e intimidar y
para
movilizar
argumenta
con
el
razn
excedente
F.
econmico
Thoumi,
al
con
fin y
al
este
cabo
fin)
la
Como
ventaja
28 Ibid., p.59l23.
157
colombiana es ms bien competitiva dado que no se desarroll

con
base
en
las
proporciones
relativas
de
los
factores
de
produccin sino en factores institucionales como la corrupcin,

la
falta
de
controlar
legitimidad
grandes
regiones
del
Estado
del pas.29
su
incapacidad
para
Las ventajas competitivas de Colombia, que han significado para

las
organizaciones delictivas
del
pas
la consecucin de una
supremaca en la produccin y exportacin de estupefacientes son:
el proceso
Estado en
de deslegitimacin
los ltimos
45
del rgimen y debilitamiento del
aos:
no
cumplimiento
de
las
leyes
econmicas existentes e incapacidad estatal para hacer cumplir

la legislacin
nacional
cualquiera
que sea su ndole;
ineficacia
de las burocracias gubernamentales; corrupcin del sector pblico

(central y local) ;
del pas;
brecha
falta de control estatal sobre vastas zonas
creciente
entre
el rgimen
formal
y la realidad
poltica y econmica nacional (comportamiento de jure y de LaCto)

y
aceptacin
social
del
comportamiento
fuera
de
la
ley;
crecimiento de la economa subterrnea; alto nivel de violencia

(La
Violencia,
guerrillas)
utilizada
para
resolver
los
conflictos; larga tradicin de contrabSndo de exportacin (caf,

esmeraldas) ; desenvolvimiento favorable de la ilegalidad, espiral
de la deshonestidad
la geografa y
mayores
regiones
estadounidense;
del Estado:
las
esta
instalaciones
facilitado
la
y mentalidad
el tamao
de
de enriquecimiento
del pas:
cultivo
de
hojas
ilcito;
localizacin
de
coca
entre
de
las
consumo
regiones enteras aisladas y con dbil presencia

falta
de
control gubernamental ha permitido a
industriales
existencia
del
ilcitas
establecerse
contrabando
de
importacin
ha
y
exportacin; territorio extendido y accidentado que dificulta la

deteccin de las instalaciones;
la economa y el panorama social: el capitalismo colombiano ha
funcionado con expectativas de ganancias muy altas en el corto

plazo (ejemplo de las bonanzas cafeteras)
y la configuracin de
la economa nacional ha dificultado la estabilidad productiva a
29 THOUMI F., op.cit.,
p.173.
158
largo plazo; el empobrecimiento de sectores medios y bajos de la

poblacin se ha producido en un clima social de fuerte
jerarquizacin, desigualdad e injusticia;
la migracin de colombianos hacia Estados Unidos ha sido
explotada para crear canales de distribucin de las exportaciones
ilegales <corriente migratoria desde 1965).30

La enumeracin anterior ofrece una visin aclaradora que permite
entender por qu los agentes delictivos han encontrado en
Colombia un entorno muy propicio al desarrollo
impune de sus
lucrativas
actividades
ilcitas.
Ha
sido
gracias
estos
elementos, y sobre todo a su ocurrencia ms temprana que en los

pases vecinos, por lo que Colombia ha adquirido su ventaja
competitiva
en la produccin y distribucin
de cocana.
La
reciente presin puesta sobre el negocio ilcito
en Colombia,.
logrando una represin eficaz de la oferta de estupefacientes,
incrementada con la deslegitimacin conocida por los regmenes
de los pases vecinos, su igual proximidad a Estados Unidos y la
migracin de parte su poblacin a este pas,
tienen
como
consecuencia
Estados
un
desplazamiento
de
la
produccin
hacia
otros
(principalmente Per). Dichas condiciones han hecho que
durante una larga poca los costos y riesgos por violar las leyes
eran
bajos
ocurriendo
en
Colombia
los
un debilitamiento
beneficios
de la ventaja
eliminacin completa. De hecho,

colombiano
de
complicada.
En
instalacin
de
la
produccin
cambio,
lo
altos.
Ahora
est
colombiana pero no su
la existencia en el territorio
ilcita
que
narcotraficantes
no
se
de
drogas
logra
se
vuelve
impedir
colombianos
fuera
es
de
la
las
fronteras de su pas, en zonas vecinas actualmente propicias al

desenvolvimiento impune de la industria narcotraficante y donde
los
mismos
nacionales
de
estos
pases
han
montado
negocios
ilcitos)
77l80;
3(a THOUMT F., op.cit., p.l
CARCIA M.L., op.cit., p.249250.
THOUMI F., op.cit.,
y en menor medida
BETANcOURT
D.
p.lBf2.
159
Adems de lo que se ha indicado sobre la eleccin de estrategias

por
los
dos
mayores
complementar
su
grupos
esbozo
mafiosos
con
colombianos,
detalles
se
puede
suplementarios.
Los
principales
lderes
de la organizacin
narcotraficante
de
Medelln han sido Pablo Escobar Gaviria, Jorge Luis Ochoa y su
familia, Gonzalo Rodrguez Gacha y Carlos Lehder Rivas. Proceden

de
la clase
baja
y media,
con pocas
conexiones
con las
lites.
Luego se han definido como clase emergente (nuevos ricos) y han

buscado obtener un reconocimiento social. Su ostentibilidad se
ha
notado
por
su
demanda
en
productos
suntuarios
altamente
costosos y su altsimo nivel de consumo de bienes corrientes. La

violencia ha sido elegida como modo privilegiado para lograr sus
fines.
La
organizacin
de
las
acciones
violentas
ha
sido
facilitada por la crisis socioeconmica y sociocultural que ha
conocido la ciudad de Medelln.
Las bandas de sicarios
sueldo)32
en
jvenes a
para efectuar el
estrategia
se han
trabajo
magistrados,
jueces,
(ha tenido
sus polticas
el
de los
costos
los
(asesinos
barrios
pobres
narcotraficantes.
Esta
para el Estado colombiano,
(muertes violentas de hombres polticos,
periodistas,
que aceptar
policas)
como en su manejo
la reorientacin
de algunas
de
los narcotraficantes
y calmar la
como en el caso de la extradicin)
Por su parte, en
situacin,
Cali
sucio
ha generado altos
tanto en vidas humanas

poltico
multiplicado
para conciliarse
narcotrfico
comprende
gente
de la pequea
como los hermanos Gilberto y Miguel Rodrguez

Santacruz
Londoo.
Pertenecen
burguesa,
Orejuela y Jos
a la clase media y alta
y estn mas
de poder. Han buscado la inflitracin

del
poder y la aceptacin por la clase dirigente.
Su perfil bajo y
discreto ha permitido su insercin en el mundo de los negocios
cerca
de los
crculos
~33
calenos.
32 Sobre
los sicarios en Medelln se puede leer: ORTIZ SARMIENTO C.M.,
El sicariato en Medelln: entre la violencia poltica y el crimen organizado,

en Anlisis poltico, Revista del I.E.P.R.I., n014, sept.dic.1991, p.6O73;
y sobre el mundo de los sicarios: SALAZAR A., No nacimos pa semilla. La
cultura de las bandas juveniles de Medelln, Corporacin Reginc.I.N.E.P.,
Bogot, 1990.
BETANCOURT 0. y GARCIA M.L., op.cit., p.l41-145; PEcAUT O.,
Colombia dans la tempte,
en Problmes dAnirique latine,
n098, Notes
tudes documentaires,
n04922, Pars, 1990, p.lS.
La
et
160
Aparte de querer llegar a un entendimiento con el Estado, para

evadir la persecucin de la ley (por eso su mayor meta fue
conseguir
la
certidumbre
de
la
no
extradicin de
ciudadanos
colombianos hacia los Estados Unidos) , los narcotraficantes

quieren consolidar su posicin econmica y obtener una aceptacin
social, es decir proteger y legitimar su propiedad y legalizar
parte de su riqueza, adquirir un estatus econmic y un
reconocimiento social comparable con el de los otros colombianos
ricos. A estos intentos de insercin poltica, econmica y
social, la sociedad colombiana ha reaccionado con ms o menos
fuerza, es decir en ciertos momentos de manera ambivalente:
relativa aceptacin del dinero
ilcito en la economa,
preferencia para la insercin ms discreta privilegiada por el
grupo de Cali y rechazo total del narcoterrorismo.34
Sin embargo, a pesar de esta oscilacin, la oposicin al
narcotrfico ha sido efectiva: la clase emergente compuesta por
los narcotraficantes de extraccin social media y baja fue
rechazada por la lite tradicional colombiana, los gobiernos
sucesivos
han adoptado medidas
narcotrfico,
provocando
simbolizan
reaccin
la
represivas de
enfrentamientos
pblica
civil
lucha
contra el
importantes
ante
la
que
conducta
delictiva. La propia existencia del enfrentamiento en la escena
pblica viene a apoyar la tesis de una reaccin pblica y privada

real frente a las actividades narcotraficantes.
THOUMI E., op.cit.,
p.l59.
161
C. EL PODER ECONMICO DE LOS NARCOTRAFICANTES

En
Colombia,
la
insercin
econmica
de
los
empresarios
narcotraficantes es obvia aunque su impacto es difcil de medir.

El tamao
econmico
algo incierto
de la
industria
de las
drogas
ilegales
es
que se va a intentar aclarar a continuacin.
De manera general, la economa colombiana reposa sobre bases

productivas
relativamente
diversificadas
y slidas
(sector
agrcola, minero, industrial y, recientemente, petrolero) y se
ha caracterizado por la estabilidad de su gestin macroeconmca.
A causa de su situacin envidiable para la poca y la regin, el
pas no ha sufrido la crisis latinoamericana de la deuda durante
los aos ochenta, temporada conocida en Amrica Latina como la

dcada perdida.35 Durante este perodo, el producto interno
bruto (PTh) y su tasa de crecimiento anual han conocido una
36
debilidad relativa, a pesar de que han logrado mantenerse

35
-
LORA E.
y RODRIGUEZ LA.,
36 Evolucin
1980
1987
op.cit.,
p.xv Y 37.
del PIB (en millones de dlares):
33.400
36.027
1990
39.576
1991
44.219
1993
50.119
Fuente:
Edicines
de 19891990
1997 de la publicacin anual El Estado del
1989
38.661
1994 a 58.935
mundo. Anuario econmico y geopoltico mundial,
Akal, Madrid.
Zvolucin de la tasa de crecimiento de PIE (en %>:

1971
6,0
1976
4,7
1981
2,3
1986
5,8
1991
2,2
1972
~7,7
1977
4,2
1982
0,9
1987
5,4
1992
3,8
1973
6,7
1978
8,5
1983
1,6
1988
4,1
1993
5,2
1974
5,7
1979
5,4
1984
3,4
1989
3,2
1994
5,6
1975
2,3
1980
4,1
1985
3,1
1990
4,2
1995
5,3
Fuente: Para las cifras de 1970 a 1990: LORA E. y RODRGUEZ LA., op.cit.,
loc.cit., p.4; Para las cifras de 1991 a 1995: nmeros 27, 25 y 23 de
Situacin latinoamericana, Informes de coyuntura econmica, poltica y
social, fundacin C.E.D.E.A.L., Madrid.
Para un estudio detallado de la situacin econmica colombiana, referirse al
nmero separado de Situacin latinoamericana dedicado a Colombia. Evolucin
macroeconmica, financiacin externa y cambio poltico en la dcada de los 80,
162
La tasa de crecimiento del PIB durante la dcada de los ochenta

ha sido de aproximadamente un 3,2% (cifra elevada en relacin con
el resto de Amrica Latina en la misma poca), frente a un
promedio de 5,5% durante los treinta aos precedentes37. Segn
el economista colombiano F. Thoumi, la declinacin de la tasa de
crecimiento del PIB debe buscarse en el impacto desfavorable del
desarrollo del negocio de las drogas. La industria ilcita es la
que ha tenido un efecto negativo en los resultados econmicos de
Colombia. Entre las causas de este movimiento descendente, este
autor destaca las siguientes:
la
dificultad
economa
para
nacional
invertir
productiva
las
y
la
ganancias
ilegales
consecuente
en
la
inversin
en
sectores que, sin ser los ms productivos, permiten el blanqueo;

la existencia del narcotrfico y el alto nivel de violencia ha
generado servicios poco rentables como los relacionados con la
seguridad privada;
el ambiente para la inversin extranjera directa se ha
deteriorado a causa del clima de inseguridad;
los inversores privilegian la consecucin de ganancias altas
en el corto plazo y se orientan entonces hacia activos
especulativos de rpida recuperacin, lo que desestimula el
crecimiento sostenido de largo plazo;
los gastos pblicos hacia los sectores militares y policiales
aumentaron y tampoco contribuyen al crecimiento econmico;
la industria ilcita influye en el crecimiento de la economa

subterrnea y no en la tasa de crecimiento del PIB puesto que no
explotan los canales formales.38
En
relacin
con
el
tamao
de
la
economa
nacional,
los
empresarios de las drogas tendran ingresos y capital de la droga

combinados
enormes.
Aunque muy inciertos,
los clculos
sugieren
que las ganancias de la industria colombiana de las drogas han

fluctuado entre 2.000 y 5.000 millones de dlares por ao (y es
Fundacin C.E.D.E.A.L., Madrid, 1993.

THOUMI E., op.cit., p.4S.
38 Ibid.,
p.257259.
163
probable que estn subestimados

verdaderas
negocio
ganancias
en Bolivia,
de
los
porque no toman
colombianos
Per y Estados
en cuenta las
involucrados
Unidos).
Esta
en
el
eventualidad
resulta muy amenazadora para la estructura de poder colombiana.

En ciertos momentos, los empresarios ilegales tenan la capacidad
de invertir en Colombia una cantidad tan grande como la que los
datos oficiales
le atribuyen a todo el sector privado del pas39.
En definitiva,
el capital
de las drogas
ilegales
acumulado
dentro
y fuera de Colombia es extremadamente grande en relacin con el

tamao
estas
de
la
cifras
economa
a los
colombiana4~>,
datos
puesto que
de PIE que se acaban
si
se
acercan
de mencionar,
se
vislumbra una relacin que ha evolucionado entre el 5% y el 15%.

Para
repatriar
Colombia
los
fondos
ilcitos,
los
narcotraficantes utilizan las importaciones de contrabando,

sobrefacturacin
de exportacin
es
ms
fraudulentos,
complicado
consume
parte
de importaciones
de
(en productos
etc.
y de exportaciones,
El uso final
identificar.
Se
sabe
servicios
de estos
que
la
capitales
una
parte
de lujo y en bienes corrientes)
se
y otra
se invierte (en tierras4 y propiedades, negocios lcitos,
equipos
de ftbol,
etc)
El grupo de t4delln
propiedad
raz
urbana y rural
de tierra
en zonas rurales del pas.
ha invertido
y ha comprado grandes
Estas inversiones
en la
extensiones
han tenido
un impacto econmico y poltico extraordinario y han perturbado

las
comunidades
locales.
El grupo
de
Cali
y otros
grupos
ms
pequeos han invertido por su parte en empresas urbanas y han

explotado
la
extendida
tolerancia
social
con
el
fin
de
La inversin bruta fija del sector privado en colombia en el perodo

19761986 fluctu entre 1.600 y 3.700 millones de dlares y promedi 2.800
millones de dlares. Ibid., p.2042OS.
41
Segn las investigaciones de Alejandro Reyes Posada de la Universidad
Nacional de colombia, la compra de tierras por los narcotraficantes ha

alcanzado niveles determinantes que estn modificando la estructura agraria
colombiana, son en su mayora tierras rurales de buena calidad que ya no se
destinan a la agricultura sino a la ganadera extensiva. REYES POSADA A., La
compra de tierras por narcotraficantes, en Panorama n02, en Anlisis poltico,
n022, Bogot, mayoagosto 1994, pi3; Entrevista con A. Reyes Posada, Instituto
de estudios polticos y relaciones internacionales (I.E.P.R.I.), Universidad
Nacional de Colombia, Bogot, 14 sept. 1995.
164
dedicarse a las importaciones de contrabando.42

El blanqueo del dinero de las drogas ha sido posible a causa de
la extendida falta de respeto de las leyes que se aplican a las
transacciones econmicas en Colombia, as como a la muy reducida
accin para detectar los movimientos financieros ilcitos. Los
grandes recursos de la industria de las drogas, la extendida
ilegalidad de muchas actividades econmicas y la gran economa
subterrnea de Colombia han proporcionado buenos canales para el
blanqueo del capital del narcotrficoi3 Sin embargo, como se ha
dicho anteriormente, la mayora de las ganancias ilcitas se
blanquean fuera
de
Colombia,
en el
sistema
financiero
internacional.
Gracias a su poder econmico, la industria narcotraficante, como
afirman C. Krauthausen y L.F. Sarmiento, ha penetrado hasta los
ltimos resquicios de la sociedad, de la poltica, de la economa
e incluso de la cultura y el deportet
42 THOUMI
F.,
KRAUTHAUSEN
op.cit.,
c.
p.165166.
y SARMIENTO L.F.,
op.c:t., p.l7.
165
D. LA NARCOGUERRILLA
Al
lado
de
la
relacin
existente
entre
la
poltica
el
narcotrfico, ste tambin mantiene vnculos complicados con las

organizaciones guerrilleras. A ttulo informativo se facilitan
unos datos bsicos acerca de los grupos de insurgencia
en
Colombia, despus de lo cual se indica su modo de relacin
el
poder
poltico
y sobre
todo
sus contactos
con
organizaciones narcotraficantes.
El
Movimiento
19
de
abril
(M-19)
se
form
como
con
las
movimiento
revolucionario urbano en abril de 1970. Reivindica su naturaleza

nacionalista
pero
sus
objetivos
definir.
En los aos ochenta,
armadas
(entre
las
cuales
precisos
llev
no
son
fciles
a cabo una serie
el asalto
al
Palacio
de
de acciones
de Justicia
en
Bogot en noviembre de 1985). El grupo lleg a un acuerdo con el

gobierno y se desmoviliz en marzo de 1990. Las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia (F.A.R.C.)
con ciertos vnculos con
el Partido Comunista, emprendieron la lucha armada a mediados de
los aos sesenta,
aunque en su propaganda hacen hincapi
en que
sus races estn en el grupo de autodefensa campesina contra las

fuerzas
Con
armadas durante
aproximadamente
guerrillero
5.000
ms numeroso.
miembros,
El
de los aos cincuenta.
era
Ejrcito
ideas
se fueron
(inspiracin
formando
castrista)
al abrigo
Al
igual
en
1990
de Liberacin
procede del movimiento estudiantil
(E.L.N.)
Sus
el rgimen militar
el
Nacional
de los aos sesenta.
de la revolucin
que
grupo
el
anterior,
cubana
es
una
organizacin rural. El Ejrcito Popular de Liberacin (E.P.L.),

de
tendencia
surgido
El
maosta,
durante
otra
el movimiento
Frente Nacional,
reprimiendo
es
de
las
fuerzas
45
estudiantil.
rurales
que
ha
que ha puesto en pie un sistema poltico
toda contestacin
poltica,
ha
llegado
a crear
una
polarizacin ideolgica de la sociedad, apartando de la legalidad

45
I.R.E.L.A., Colombia: insurgencia, droga y gobernabilidad, dossier
n025, Madrid, mayo 1990, p.4S; BEJARANO LA., Colombe: rtrospective de la
politque de pax, en Problmes dAmrique latine, n016, eneromarzo 1995,
Pars, p.4244.
166
cualquier tipo de proyecto poltico alternativo. Las guerrillas
se desarrollan en el transcurso de los aos setenta a favor del

debilitamiento del Estado y de la creciente prdida de
legitimidad del gobierno. Durante los aos ochenta, la oposicin
entre las dos fuerzas <Ejrcitoguerrilla) se hace cada vez ms
violenta. La insurgencia armada obtiene sus fondos a travs de
acciones de extorsin a los grandes terratenientes y pags de los
campesinos a la proteccin ofrecida, as como de rescates
variados. Estas actividades y la violencia que conileva tienen
un costo manifiesto para la gobernabilidad, subvertiendo la
legitimidad del gobierno al eliminar el monopolio estatal en el
uso de la fuerza. La violencia aumenta a mediados de los ochenta,
cuando las guerrillas
se vinculan con el narcotrfico,
lo que
permite aumentar sus finanzas gracias a los recursos del impuesto
sobre el trfico ilcito local de drogas a cambio de su

proteccin contra la represin llevada a cabo por el Estado. A
esta realidad se aade la aparicin de grupos paramilitares que
desencadena una guerra sucia contra la insurgencia izquierdista
(el paramilitarismo es de derecha e incluso extrema derecha) ,46
La poltica
oficial
oscila durante los aos ochenta entre
represin, restriccin de las libertades pblicas en numerosos
campos
insertarse
tentativas
de
en un marco
cada uno de los tres
la crisis
democrtica
Turbay
poltico.
aporta
opone
Entre
por
eso
1978 y 19901
una solucin
diferente
que tiene de la situacin:
de las libertades
se
sin
y de represin
de
dilogo
abierta
apertura
de Betancur, que se distingue por su parte del de
reconciliacin,
frecuencia
restringido,
en funcin de la percepcin
Presidente
embargo,
de cambio
gobiernos
al modelo de limitacin
del
dilogo
los
normalizacin y rehabilitacin
sucesivos
al estado
presidentes
de sitio
recurrido
com poltica,
de represin de
las actividades
limitacin
las
de
han
libertades
de Barco. Sin
es decir,
con
mucha
como modo
insurgentes terroristas y de
pblicas
con
vistas
al
restablecimiento del orden. Como solucin a la lucha armada entre
46 BEJARANO
J.A.,
op.cit.,
4244.
p.
167
el Ejrcito estatal y
la insurgencia,
se
orient poco a poco
hacia la bsqueda de una solucin negociada

los
distintos
gobiernos)
hasta principios
pero
sin
lograr
de los aos noventa.
(poltica de paz de
resultados
efectivos
Con las negociaciones
del
Gobierno Gaviria y el proceso de elaboracin

de la nueva
Constitucin,
varios grupos se han integrado a la vida poltica
pero
el
movimiento
guerrillero
armado
no
ha
desaparecido
4.7
integramente.
Las conexiones que han existido entre la insurgencia y el
narcotrfico han sido relaciones inestables puesto que los
objetivos
de los dos grupos son diametralmente
(comunismo/capitalismo)
razones
de conveniencia
guerrillas
han buscado
opuestos
en teora
Se han relacionado espordicamente

y nunca de manera profundizada.48
alianzas
con los narcotraficantes
por
Las
con e).
fin de enriquecerse. Ofrecan sus servicios de proteccin de las

plantaciones ilcitas y los laboratorios clandestinos
frente a
la represin del Ejrcito a cambio de remuneraciones importantes.

Este
sistema
gestin
ha
funcionado
campesina.
Al
relativamente
contrario,
en
bien
ciertas
en
las
zonas
regiones,
de
los
potentes narcotraficantes son terratenientes y no han permitido
la
presencia
guerrillera.
Los guerrilleros
se han convertido
entonces en sus enemigos practicando la extorsin de fondos, lo
que
ha
provocado
narcotrfico
una
con
alianza
vistas
(narcoparamilitarismo)
entre
acabar
el
paramilitarismo
con
esta
el
insurgencia
.~
Ibid.
48
THOUMI F,
OtIHAMEL
O.,
constitutionnalisme
p.
op.cit.,
p.164.
Droit constitutionnel et politque, Chapitre 32: Le

contre la violence: la Colombie, Seuil, Paris, 1994,
638.
168
III.
LAS RELACIONES ENTRE EL NARCOTRAFICO Y EL ESTADO EN COLOMBIA
El objetivo principal de los narcotraficantes colombianos no

radica tanto en la participacin poltica o en la quiebra del
sistema estatal, sino ms bien en el exitoso triunfo de su
negocio. En este sentido para ellos es imprescindible que las
legislaciones nacionales en materia de economa, banca, reparto
agrario y extradicin, entre otras cosas, no obstaculicen su
actividad. De esta forma, su propsito se ha concentrado en
llegar a un acuerdo con el Estado de tal forma que se les permita
consolidar su posicin econmica, asegurar su aceptacin social
y mantenerse a salvo de cualquier
enjuiciamiento.
Intentan
conseguir esta influencia sobre el sistema poltico, judicial,
policial, social y econmico,
sea por la participacin directa
en la toma de decisin relativa a las polticas nacionales, sea

por la generalizacin de la corrupcin, sea por acciones
violentas.
A. LA PARTICIPACIN DIRECTA EN POLTICA
Por lo que atae a la insercin en la poltica colombiana, varios
intentos merecen ser sealados. Se trata por parte de los
narcotraficantes de involucrarse en los crculos decisorios
creando partidos polticos, buscando una base clientelista y/o
postulando a cargos pblicos.
En el ambiente rural, los narcotraficantes han surgido como una
fuerza poltica de peso importante. La adquisicin de grandes
extensiones de terreno les ha permitido participar en los
legitimados e influyentes grupos de terratenientes y agricultores
y, por consecuente, se les ha posibilitado convertirse en una
fuerza
poltica
regional.
Se
han
identificado
como
50
y
detentores
de
un
relativo
statu
quo
a
todos
anticomunistas
los n~v~l~J{omunismo es una caracterstica comn de los narcotraficantes
(as
como
alianza
el
nacionalismo
espordica
con
la tendencia
los paramilitares
derechista), lo
para combatir
que explica su
la insurgencia
izquierdista.
~ I.R.E.L.A., Colombia: insurgencia,
nO2S, Madrid, mayo 1990, p.l3.
droga y gobernabilidad,
dossier
169
Fue a comienzos
tendencia
de la dcada de los ochenta
entre
los
lderes
de
los
cuando empez la
crteles
directamente dentro del sistema poltico.
participar
Un primer ejemplo lo
facilita el narcotraficante Carlos Lehder Rivas, quien form su
propio partido, el Movimiento Latino Nacional, y se presentaba

como el jefe de fila de un nuevo nacionalismo populista. Lanz
un peridico denominado Quindo Libre (60.000 ejemplares segn
sus afirmaciones) , en l que integraba argumentos a favor de sus
opiniones polticas. Defenda la soberana nacional y el
antimperialismo y, consecuentemente, negaba la oportunidad de
implementar la extradicin hacia Estados Unidos (la irona quiso
que
fuera
vctima
de
la
poltica
que
rechazaba)
elecciones para asambleas y concejos de 1984,
las
En
logr conquistar
en algunos meses los favores de una fraccin significativa del

electorado de su departamento
(el Quindio)
y hacer elegir dos
diputados en la Asamblea departamental y algunos concejales en

ciudades
pequeas.
como candidato
Igualmente
al Concejo
Por su parte,
el
haba intentado
notorio
obtener
quiso presentarse personalmente

de Bogot.52
narcotraficante
Pablo
el apoyo de sedtores
Escobar
urbanos
Gaviria
mediante
el
reparto de dinero a los pobres y la construccin de viviendas de

bajo
costo
estadios
deportivos
en
barrios
marginales.
Aprovechando la popularidad adquirida a raz de sus inversiones

en
obras
poltico
sociales
Civismo
en
en
Medelln Cvico hasta
En
1982,
Jairo
Pablo
Ortega
(fraccin
del
Medelln,
Marcha.
fundi
Tambin
financi
el
el
partido
semanario
gsy.~~
Escobar
se present
Ramrez
en
Partido
Liberal)
Cmara de Representantes.
la
como suplente
lista
del
No obstante,
las
I.R.E.L.A., op.cit., p.lS-l4; CASTILLO E.,

Ed. rocumentos periodsticos, Bogot, 198?, p.229.
op.cit.,
p.14; TEOUMI E.,
del
Nuevo
y consigui
52
I.R.E.L.A.,
dirigi
ser
abogado
Liberalismo
elegido
revelaciones
la
hechas
Los Jinetes de la coca,
op.cit., p.l62.
170
por la prensa desenmascararon

sus conexiones con el mundo
narcotraficante, lo que justific su expulsin del cargo. De
hecho, durante el ao 1983, una disputa enfrent a P. Escobar y
J. Ortega con el Ministro de Justicia Rodrigo Lara Bonilla que
rechazaba todo tipo de compromiso con el narcotrfico y
argumentaba que la influencia de la industria de las drogas
estaba corrompiendo al Congreso. A cambio, el Ministro fue
acusado de haber recibido contribuciones de campaa procedentes
de esta fuente. Este neg cualquier conocimiento de la conexin
del donante con la industria de las drogas y sostuvo que haba
sido engaado. Despus de un spero debate pblico, Pablo Escobar
fue expulsado del Congreso. Aparentemente en venganza por su
oposicin a la influencia del narcotrfico en poltica, Rodrigo
Lara Bonilla fue asesinado por sicarios el 30 de abril de 19849
Durante las elecciones municipales de marzo de 1988, personas
asociadas con el narcotraficante Rodrguez Gacha se aseguraron
el control de cinco municipios en la provincia de Magdalena. A
mediados de 1989 se produjo la constitucin de un nuevo partido
poltico de derecha, el Movimiento de Restauracin Nacional

(Morena), conocido por estar estrechamente vinculado al crtel
de Medelln y a los grupos paramilitares.
La creacin del partido
cuyo objetivo declarado era luchar contra el comunismo, la
reforma agraria y los tratados de extradicin parece demostrar
el inters continuado de los crteles por adjudicarse una parcela
del poder poltico dentro del sistema.55
THOUMI E., op.cit.,

I.R.E.L.A.,
op.cit.,
p.127.
p.14.
171
B. LA FINANCIACIN DE CAMPANAS ELECTORALES

Paralelamente a esta involucracin directa,
una
prctica
ms
sutil
que
consiste
en
se ha desarrollado
la
financiacin
de
campaas electorales y la vinculacin con polticos establecidos.

El tema de las drogas no ocupaba un lugar prominente
de las
elecciones
presidenciales
de 1982 y 1986,
en la agenda
pero
el dinero
procedente del narcotrfico s estuvo presente en dichas campaas
electorales. Hubo rumores acerca de la utilizacin de fondos

ilegales
de la droga tambin
en la campaa electoral
al Congreso
de 1982 que se relacionan sin duda con la presencia de Escobar

en la escena poltica
del momento.56
Otro caso fue aquel en que se imputaba
en
la
poca
Secretario
General
a Ernesto
del
Samper Pizano
Partido
Liberal
haber
recibido alrededor de veinticinco millones de pesos colombianos

con destino
a la financiacin
de Lpez Michelsen.
la relacin
entre
mismo Samper
dieran
En calidad
1983
Sin embargo,
el dinero
propuso
a conocer
de la ltima
los
que
con el propsito
sucio
a travs
ingresos
campaa presidencial
de establecer
y la campaa presidencial,
del
Tribunal
de
Cuentas
el
se
de la campaa.57
de parlamentario, Rodrigo Lara Bonilla, denunci en
la vinculacin con el dinero de la mafia de seis equipos
profesionales de ftbol y acus a varios parlamentarios

La Guajira,
dos del Magdalena,
y uno de Antioqua)
uno del Atlntico,
(dos de
uno de Crdoba
de mantener lazos con el narcotrficoi8
En abril de 1987, despus de su eleccin al cargo presidencial,

Julio
Csar
Turbay,
junto
con
el
Ministro
de
Defensa
Varn Valencia y el Ministro de Trabajo Oscar Montoya,
Abraham
fueron
implicados en un escndalo por haber mantenido vnculos con los

56 Ibid.,
p.13.
THOUMI E., op.ct.,

58
Ibid.,
p.163.
p.162.
172
narcotraficantes ~
El
caso
de
Noberto
Morales
Ballestros
tambin
va
en el
mismo
sentido.
Desde su cargo de presidente de la Cmara de
Representantes se haba convertido en el representante de los
narcotraficantes. En 1989,
aprobadas por la Cmara
extradicin y ampliacin
para los guerrilleros del
le haban
prometido
dos llamadas narcoiniciativas fueron

bajo su impulso (referendo ~obre la
a los delitos comunes de la amnista
M19>. A cambio, los narcotraficantes
evitar
la prolongacin
de su guerra
contra
el Estadoi6
Alberto Santofimio, competidor liberal de Csar Gaviria para las
elecciones de 1990, fue sospechoso de sostener relaciones con los

narcotraficantes (haba sido encarcelado en 1979)
~
Se podran
citar
ms casos
de conexiones
entre
los dos mundos.
El libro de E. Castillo Los Jinetes de la coca proporciona una

relacin de innumerables ejemplos de vnculos de la industria de
las drogas con el establecimiento colombianot
Segn
rumores
concretizacin
que
circulan
del
en Colombia,
negocio
en
los
parece que,
aos
setenta,
desde
todas
la
las
campaas electorales han recibido dinero del narcotrfico. Por

lo
visto,
Presidente
8.000
en
todo
Ernesto
caso,
el
reciente
escndalo
Samper y su Gobierno
y que se desarrolla
que afecta
(conocido
en un ulterior
captulo),
al
como Proceso
en relacin
con la financiacin de su campaa electoral, va en este sentido.
60 cASTILLO E., La Coca nostra, Ed.
Documentos
periodsticos,
Bogot,
1991, p.274.
6l
BLANQUER J.M., Les lections colombiennes en 1990, en Problmes
dAnirique latine, n098, Notes documentaires,n04922, Pars, 1990, p.SO.
62 CASTILLO
E.,
Los Jinetes de la coca,
Ed. Documentos periodsticos,
Bogot, 1987. Estas listas tienden a confirmar la profunda influencia de la

industria narcotraficante sobre la sociedad colombiana. Sin embargo, no se
asegura la total confiabilidad de la informacin contenida en los libros de
Fabio Castillo.
173
C. LAS OLAS DE tJARCOTERRORISMO

Durante la segunda mitad de los aos ochenta,
tcticas
anteriormente
descritas,
paralelamente
el narcotrfico
a las
privilegi
el
uso sistemtico de la violencia para lograr sus fines. Esta fase

empez con la muerte violenta de R. Lara Bonilla el 30 de abril
de 1984 y tuvo una amplitud decisiva hacia 1989-1990. Se citan
a continuacin los ms destacables momentos de este incremento
de la violencia que recibi el nombre de narcoterrorismo:
*
asesinatos:
personalidades polticas:
Carlos Mauro Hoyos, Procurador General de la Nacin, en
1988, tras su secuestro;
Luis Carlos Galn, candidato presidencial muy popular
(fundador del movimiento de renovacin poltica Nuevo
Liberalismo fraccin del Partido Liberal que encabezaba
el combate contra los narcotraficantes y el clientelismo)
en 1989;
Carlos Lemos 5., Ministro de Gobierno, quien denunciaba las
negociaciones entre el gobierno y la mafia, en 1990;
magistrados:
Hernando Baquero Borda en 1986, y numerosos
jueces que se
atrevan a entablar procesos contra narcotraficantes y eran

asesinados
uno tras
otro;
periodistas:
Guillermo Cano Isaza, director del peridico El Espectador,
en 1986, y Jorge Enrique Pulido en 1989, que denunciaban la

presencia narcotraficante;
policas:
el
coronel
Jaime
antinarcticos
Valdemar
Ramrez
Gmez,
de la Polica
Franklin
Metropolitana,
Nacional,
Quintero,
que
se
jefe
la
Divisin
en 1986, y el Coronel
comandante
oponan
de
al
de
poder
la
Polica
de
los
narcotraficantes;
dirigentes
Carlos
polticos
Pizarro
de izquierda:
Lengmez,
lder
del Partido
M19, en 1989;
174
Jaime
Pardo
Leal,
candidato
presidencial
de
la
Unin
Patritica, en 1987; Bernardo Jaramillo Ossa, presidente de
la Unin Patritica, en 1990; Pedro Nel Jimnez Obando,

senador de la U.P. en 1986, y Jos Antequera, miembro de la
Unin Patritica, en 1989 en el mismo atentado el liberal
Ernesto Samper sali herido (atentados realizados por
paramilitares relacionados con narcotraficantes)
* secuestros:
Andrs Pastrana (hijo del expresidente Misael Pastrana) en

1988;
varios periodistas, de los que Diana Turbay, hija del
expresidente Csar Turbay, fue asesinada en 1991;
explosiones:
bomba ante el edificio del Departamento Administrativo de

Seguridad (D.A.S.) que dej mi saldo de 65 muertos, ms de
600 heridos y edificios semidestruidos en dos kilmetros a

la redonda, en 1989;
explosin en vuelo de un avin de la compaa area colombiana
Avianca que ocasion ms de cien muertos, en 1989;
camin bomba frente al diario El Espectador en 1989;
coches bombas en barrios populares y de clases media y alta en
las grandes ciudades para crear zozobra antes de las
elecciones, en 1990.63
Con
la
ola
de
desapariciones
violentas
de
agentes
del
Estado
activos frente a los narcotraficantes, se lleg a una especie de

parlisis del sistema de justicia y de seguridad.
Las amenazas
lograron dificultar, si no impedir, el funcionamiento eficiente

de
las
temor
instituciones
a las
poltica
amenazas
logr
y democrticas.
paralizar
de
la clase
narcotraficantes por medio de las acciones violentas.
Adems,
hecho,
no slo
identificables
63
al poder
parte
el
por los
narcoterrorismo
su sometimiento
a gran
Asimismo,
acumulado
este
y provocar
judiciales
cre una psicosis
se destinaba
a blancos
sino que igualmente
BETANCOURT D. Y GARCIA M.L.,
en la opinin
claramente
tena
pblica.
De
determinados
un carcter
generalizado
8271.
op.cit., p.25
175
con capacidad
de afectar
a cualquier
ciudadano.
Esto fue decisivo
en la instauracin de un clima primero de pnico y luego tambin

de
rechazo
sociedad
civil
convertirse
esta
habla
forma
sido
en el primero
de
proceder.
ambivalente
y nico
Si
hasta
instrumento
la
reaccin
entonces,
utilizado
de
la
ese iba a
por los
narcotraficantes que logr concentrar en su contra la sociedad

colombiana en su conjunto.
176
IV. LAS CONSECUENCIAS:

A
modo
de
CORRUPCIN. IMPUNIDAD Y VIOLENCIA
conclusin
acerca
de
esta
parte
dedicada
al
narcotrfico y su insercin en la poltica, economa y sociedad

colombiana,
es
importante
resaltar
algunos
rasgos
que
caracterizan esta realidad.
A propsito
de la corrupcin,
el ambicioso
e interesante
libro
titulado La corrupcin administrativa en

Colombia. Diagnstico y recomendaciones para combatirla, aporta
el siguiente comentario: Sobre la capacidad corruptora del
narcotrfico es innecesario hacer reflexin alguna porque es un
negocio basado, precisamente, en su capacidad de corromper
funcionarios a lo largo de la elaborada cadena de produccin
transformacin
transporte
distribucin
consumo
lavado de
de
F.
Cepeda
Ulloa
dinero~M.
corrupcin
El
narcotrfico
afecta
el buen
alimenta
gobierno:
la
El
y
la
corrupcin65
buen gobierno
la
gobernabilidad exige transparencia. Esta es una caracterstica

que se ve enturbiada y en qu forma por las diversas maneras
y manifestaciones
de la corrupcin66.
Acerca de la impunidad, como lo expresa M. Garca Villegas, en

Colombia
existe
profunda
crisis
manifestacin
un
amplio
consenso
sobre
de la administracin
se encuentra
en
la
la
existencia
de justicia,
impunidad,
de una
cuya ms grave
esto
es,
en
la
ineficacia de la jurisdiccin penal para investigar y sancionar
64
CEPEDA
ULLOA
E.,
La
corrupcin
administrativa
en
Colombia.
Diagnstico y recomendaciones para combatirla,

Tercer Mundo Editores
contralora General de la RepblicaFedesarrollo, Bogot, julio 1994, p.xx.
Sobre el mismo tema, tambin se puede consultar: La corrupcin al descubierto,
Ministerio
de Gobierno de la Repblica de colombiaPrograma de Naciones Unidas
para el DesarrolloDepartamento de ciencia Poltica de la Universidad de los
Andesconsejera Presidencial
para la Modernizacin del Estado, Bogot, 1994.
65
Sin embargo,
si bien es evidente que el narcotrfico ofrece
corromper, tambin es cierto que hay una contraparte que acepta la tentacin
de incrementar
sus ingresos por la va de la complicidad con este negocio
ilcito.
66 CEPEDA ULLOA E.,
op.cit.,
p.xx.
177
con prontitud
La
mayora
y acierto
de
los
las
que se le presentan67.
denuncias
crmenes
delitos
quedan
impunes.
En
consecuencia, la criminalidad aumenta puesto que violar la ley

es ventajoso y poco costoso. De hecho, a causa de la dbil
eficacia de las investigaciones, la probabilidad de sanciones es
muy reducida. La impunidad es entonces un factor determinante en
el incremento de la criminalidad porque, frente a las carencias
de la justicia entendida como bien pblico, los individuos se
hacen justicia por s mismos. El costo de la transgresin de la
ley es minimizado por el enorme poder econmico del cual disponen
las organizaciones criminales que pueden actuar sobre el aparato
de la justicia mediante la corrupcin. La justicia pierde as su
carcter de bien pblico y favorece las prcticas ilegales de sus
agentes o, al menos, cierra los ojos sobre las mismas. Esto
induce un costo menos elevado de transgresin de la ley que recae
sobre el resto de la sociedad. Los autores de estos delitos estn
organizados y sus beneficios sobrepasan el costo de la
transgresin de la ley. En consecuencia, dichos delitos compiten
de lo que puede ser considerado como una decisin racional.68
Respecto de la violencia, se puede decir que las organizaciones
delictivas no recurren al Estado para resolver sus conflictos.
Los solucionan ellas mismas de manera expeditiva por intermedio
de organizaciones de asesinos a sueldo, lo que da lugar a una
banalizacin
multiforme,
influyendo
de
la
muerte
utilizada
en el valor
para resolver
(los
para
resolver
a las
sus propios
han suscitado
guerrillas.
niveles
los
de la vida humana)
conflictos,
del trfico contra el Estado,

frente
altos
de
violencia
conflictos,
Recurren
para defender
acaban
al asesinato
los intereses
pero tambin cmo terratenientes
Los grupos
de criminalidad
organizada
actitudes de desprecio con respecto a un Estado
GARcA VILLEGAS M., Eficacia simblica y narcotrfico en colombia, en

Oocumentos
p.21.
Ocasionales,
Revista
del
C.E.I.,
nO23,
Bogot,
sept.oct.1991,
ECHANDIA CASTILLA C., Colombie: dimension conomique de la violence

et de la criminalit, en Problmes dAnzrique latine, n016, Pars, eneromarzo
1995, p.67.
178
percibido como blando e ineficaz gracias al recurso a la fuerza

privada 69
De acuerdo con F. Thoumi, se puede afirmar que La ilegalidad
convierte a la violencia en un recurso cuyo uso real o potencial
tiene varios objetivos. Primero, es parte del sistema de
resolucin de conflictos cuando surgen problemas en las
transacciones, y es una amenaza utilizada para hacer cumplir los
tratos. Segundo, puede usarse como una amenaza contra personas
o grupos competidores para impedirles la entrada en el mercado
o que informen sobre el negocio a las autoridades. Tercero, es
necesaria para proteger la propiedad obtenida ilegalmente y no
lavada, la cual es muy difcil de proteger por medio del sistema
legal y puede convertirse en blanco de quienes estn dispuestos
a robarla utilizando la violencia.
las
autoridades
para
simplemente
combaten
para eliminar
la industria.70
forzar
Cuarto, puede usarse contra
cambios
agentes
en
las
polticas
de las autoridades
legales
o
que
Estos elementos constitutivos de la situacin colombiana que son

la corrupcin, la impunidad,
la debilidad del aparato judicial,
la violencia y la tradicin de ilegalidad, han sido aprovechados

por los narcotraficantes para conseguir un funcionamiento ptimo
de su negocio
ilcito.
Como lo expresa
muy claramente
Michel
Foucault:
La existencia
de una prohibicin legal crea en torno suyo un campo de prcticas
a ejercer un control y a obtener

un provecho ilcito por el enlace de elementos, ilegalistas ellos
tambin,
pero que su organizacin en delincuencia ha vuelto
ilegales
sobre el cual se llega
manejables.
69
HURIN
La delincuencia es un instrumento para administrar
DES
RoZIERS
P.,
Guerre,
trafic
de
drogues
et
transition
dmocratique en Colombie, en EHRENBERG A. y MIGNON P. (dir.>, Drogues,

politique et socit, Le Monde Ed.Ed. Descartes, Pars, 1992, p.2?627?.
70 THOUMT
E., op.cit., p.l35.
179
y explotar los ilegalismos.7 Esta descripcin, que puede

aplicarse a la prostitucin, ilustra precisamente el caso de la
interdiccin
del
narcotrfico
la
capacidad
que
organizacin delictiva ha logrado poner en marcha,

mecanismos
perversos
violencia,
para
como
manejar,
la
impunidad,
su mayor
la
gracias a
corrupcin
conveniencia,
esta
su
la
negocio
ilcito. La tolerancia pblica y privada de la explotacin, de

estos ilegalismos por los grupos de criminalidad organizada es
caracterstica
de la situacin
de la ley es tolerada
puestos
en
vigor
en dicho pas.
en gran parte
por
los
Esta transgresin
a causa de los instrumentos
narcotraficantes
para
desanimar
las
reacciones antidelictivas.
Para
finalizar
Tokatlian
se
del
estadios
hace
esquema
de
de evolucin
los crteles
considera
referencia
Stier
predatoria
la
Colombia
se
adaptacin
y Richards
de la criminalidad
y su integracin
que
relativo
organizada
en la sociedad.
sita
en
la
por
J.G.
a los
tres
al caso
de
El autor colombiano
ltima
etapa.
La fase
se caracteriza por la reafirmacin territorial de
grupos criminales
que garantizan
y con ello
defender
logran
su podero mediante
su empresa ilcita,
la violencia
eliminar
rivales,
ganar espacio
fsico y asegurar un monopolio privado en el uso
de la fuerza.
En esta etapa, una respuesta combinada de accin
policial
y servicios
de inteligencia
la evolucin
del fenmeno y con ello
no
se
sucede,
parastica
llega
subsiguiente
y econmica,
combinada
segmentos
pblicos
justicia,
al
el crecimiento
otro
puede conducir
evitar
perodo
de
desarrollo.
En esta
parece
etapa,
esencial
de este emporio criminalizado.

definitivo.
Si esto
La
fase
influencia poltica
con una enorme capacidad
law enforcement,
se llega al escaln
su expansin.
implica una notable
y privados.
a contener
corruptiva de
el recurso
para
a la
controlar
Si eso no acontece,
El nivel ltimo,
el simbitico,
se produce cuando el sistema poltico y econmico se vuelve tan

dependiente del parsito que significa el crimen organizado, como
FOUCAULT M., Vigilar y castigar. Nacimiento de la prisin,

XXI, Bogot, 1984, p.28S, citado en BETANCOURT D. y GARCA M.L.,
p.xiv.
EU.Siglo
op.cit.,
180
ste de las instituciones establecidas para su expansin y

afianzamiento. Aqu ya se asiste a un fenmeno de naturaleza
poltica: un nuevo actor con fuertes atributos de poder e
influencia que busca legitimar su presencia en la sociedad. La
respuesta
sobrepasa
los
limites
policiacos
y
jurdicos
tradicionales y se sita en el terreno sociolgico.
De
materializarse esta fase final sin una comprensin y resolucin
profunda y efectiva a lo que ello significa e implica, el entorno
interno y externo se volvera critico para el pas.72
Un aspecto fundamental que es necesario volver a subrayar atae
a
la
existencia
independiente del
narcotrfico
de
los
disfuncionamientos citados. De hecho, stos preexistan: la
prctica guerrillera as como la debilidad de la presencia
estatal hablan generado violencia, el clientelismo usaba la
corrupcin, la tradicin contrabandista en s era ilegalidad, la
debilidad
existen
de
la
de manera
utiliz
sin
Justicia
independiente
escrpulos
terriblemente
facilitaba
hasta
y,
llegar
del
la
impunidad,
narcotrfico
pero
consecuentemente,
a
caracterizar
etc.
se
Todos
ste
los
ampliaron
profundamente
el
panorama colombiano. En resumen el narcotrfico vino acentuar e
incluso agravar considerablemente la compleja realidad anterior.

Vino a alimentar los disfuncionamientos existentes. Con lo cual
luchar contra el narcotrfico debe significar combatir igualmente
los disfuncionamientos. En este sentido, la necesidad que se hizo
clara
ha sido
la de una actuacin
pblica
con vistas a impedir
la corrupcin y la violencia y fortalecer la justicia para que

no
contine
privilegiada
la
impunidad.
por el presidente
Es
la
Gaviria
orientacin
a partir
que
ha
de 1990,
sido
como se
puede contemplar en la segunda parte del siguiente captulo.

Obviamente tales acciones son muy difciles de aplicar y no dan
resultados
concretos
a corto
plazo.
72 TOKATLIAN J.C., La diplomacia de las drogas: Estados Unidos, Colombia

y los efectos del prohibicionismo, en Documentos
c.s.:., n037, eneromarzo 1995, Bogot, p.3OJl.
ocasionales,
Revista del
181
CAPTULO SEGUNDO
LAS ESTRATEGIAS GUBERNAMENTALES FRENTE

AL NARCOTRAFICO EN COLOMBIA
En esta parte se pasa revista a las estrategias adoptadas desde

los anos setenta por el gobierno colombiano para reaccionar
trente a la presencia del narcotrfico y para reducir el impacto
negativo de ste sobre el Estado y la sociedad colombiana. La
constante que caracteriza la poltica estatal ha sido su
oscilacin entre la tolerancia y la represin del narcotrfico.
Antes de la descripcin de la accin poltica de cada
administracin gubernamental, se introduce una referencia a las
relaciones con los Estados Unidos y su influencia en la toma de
decisin por las autoridades colombianas. El cuerpo del captulo
se divide en dos partes, que se hacen eco del cambio de enfoque
que se ha producido a raz del proceso constituyente alrededor
de 1990 y 1991. Para los dos momentos, se indican las polticas
llevadas a cabo y algunos discursos representativos del estado
de nimo en Colombia frente a la cuestin del narcotrfico y las
drogas. El segundo periodo ha merecido mayor inters puesto que
rompe relativamente con la poltica nterior y pone en marcha
nuevos instrumentos y rganos de lucha contra los estupefacientes
y el narcotrfico.
19741978
Alfonso Lpez Michelsen
19781982
Julio Csar Turbay Ayala
19821986
Belisario Betancur Cuartas
19861990
Virgilio Barco Vargas
19901991
Proceso constituyente
19901994
Csar Gaviria Trujillo
1994
Ernesto Samper Pizano
182
I.LAS
POLTICAS
DEL GOBIERNO
COLOMBIANO
EN MATERIA
DE
LUCHA
CONTRA LAS DROGAS Y EL NARCOTRAFICO DESDE MEDIADOS DE LOS

AOS SETENTA HASTA PRINCIPIOS DE LOS AOS NOVENTA
A. LA SITUACIN A MEDIADOS DE LOS AOS SETENTA
1. La influencia estadounidense73
En el transcurso de los aos ochenta, la cuestin de las drogas
y
el
narcotrfico
se
ha
prioritario
e ineludible
Colombia
Estados
ido
de
convirtiendo
las
Unidos.
relaciones
La
poltica
en
un
elemento
bilaterales
exterior
entre
colombiana
siempre ha tenido como referente primordial a Estados Unidos. De

hecho, hasta los aos setenta, Colombia fue un actor receptor y
bastante pasivo de
poderosos,
las acciones e
iniciativas
de actores ms
con un espacio de maniobra reducido, mientras que la
definicin del contenido de su poltica exterior en general ha

seguido a grandes trazos las lineas de conducta emanadas desde
Washington.
La
poltica
internacional
colombiana
ha
estado
circunscrita a Estados Unidos, interlocutor casi exclusivo en la

agenda
diplomtica.
Se
puede
hablar
de
una
subordinacin
aceptada, asumida.y racionalizada a partir del reconocimiento de

que
el
pas
norteamericana.
se
La
ubicaba
en
autonoma
la
esfera
de
la
influencia
gubernamental colombiana
econmicos
que se
depende
sobre
todo de condicionantes
le aplican
al
pas,
de la presin poltica estadounidense y de la coyuntura
nacional compleja. Esto ha hecho inevitable una mayor dependencia

colombiana de los Estados Unidos en un contexto de relaciones ya
de por si asimtricas. Elproblema del narcotrfico en Colombia
se define con base y en el entendido del contenido de la poltica
bilateral de los Estados Unidos.74
Para entender la presente parte, se debe

hecha en la ltima parte del primer captulo a las
Unidos y la regin andina en materia de lucha contra
estar presente el anterior estudio de la situacin
considerar
relaciones
las drogas.
interna en
la referencia
entre Estados
Asimismo debe
Colombia.
BOTERO A.M., Un aporte interpretativo en torno a las drogas y su

papel en las relaciones entre Colombia y Estados Unidos, en Documentos
ocasionales, Revista del C.E.I., n012, Bogot, nov.dic.1989, p.56; en menor
medida, REINA 24., Economa poltica y estrategia antidrogas: un esfuerzo
183
Si bien Colombia proyecta un perfil externo con mayor autonoma

en los ltimos quince aos,
la poltica frente al narcotrfico
ha estado condicionada, de forma ambivalente y contradictoria,

por
el
Unidos
diagnstico
elaborado
para
frente
sumisin
hacer
las percepciones
por el
este
gobierno
fenmeno
de
los
Estados
internacional.
norteamericanas
de
las
La
polticas
gubernamentales colombianas en materia de narcotrfico conducen

a
un cuestionamiento
gobiernos
que
se
en
cuanto
suceden
al
desde
margen de maniobra
mediados
de
los
de
setenta
los
para
disear y ejecutar una poltica coherente y eficaz que responda

a
la
mayor
proteccin,
defensa
y promocin
de
los
intereses
nacionales. De hecho, las acciones adoptadas en el terreno de las

drogas aparecen como respuestas a las iniciativas estadounidenses
(particularmente de su ejecutivo)
y a la definicin dada por las
administraciones de ese pas al problema del narcotrfico.
La
asimilacin de la estrategia antidroqas norteamericana por parte

de Colombia lleva a lo que se denomina la internalizacin del
diagnstico americano por las autoridades nacionales.75
Las
administraciones
norteamericano
colombianas
en materia
han
de drogas
asumido
el
y aceptado
diagnstico
la estrategia
diseada por los Estados Unidos y materializada en la nocin de

guerra
contra
las
drogas.
Es
cierto
que
los
mecanismos
utilizados y las modalidades de lucha son ligeramente distintos

en
algunos
colombiano
aspectos
presenta
que
la
actuacin
caractersticas
de
propias.
No
cada
gobierno
obstante,
la
lnea de accin ha sido eminentemente represiva y no se aparta

significativamente
de
las
orientaciones
estadounidenses.
En
realidad, la poltica formulada por cada gobierno resulta ser ms

el efecto ante iniciativas y acciones surgidas en Washington y
se ejecuta como consecuencia de estas, a posteriori, en especial
sobre la base de situaciones de crisis generadas
consecuencias desestabilizadoras
internas producto
fallido?, en Colombia internacional,

dic. 1989, p.l415.
BOTERO A.M., op.cit.,
Revista del
por
de
las
las
c.E.I., nos, Bogot, oct.
p.@.
184
acciones del narcotrfico. Es interesante notar que las presiones

que
ejercen
los
legislativo)
elegida
Estados
Unidos
(tanto
su
ejecutivo
como
su
juegan un papel no despreciable en la orientacin
por Colombia.
De hecho,
un incremento de los recursos
suele recompensar la prosecucin de la opcin norteamericana. El

cuadro
de
la
evolucin
de
la
ayuda
financiera
prestada
al
gobierno de Colombia por el Departamento de Estado nortemericano

entre 1978 y 198976 confirma esta visin:
1978
2.483.000
1982
2.720.000
1986
10.600.000
1979
3.853.000
1983
3.490.000
1987
11.553.000
1980
16.000.000
1984
6.765.000
1988
9.767.000
1981
3.640.000
1985
10.650.000
1989
10.000.000
2. La Administracin de Alfonso Lpez Michelsen <l974-l978~

Al emprender su mandato, el Gobierno de Alfonso Lpez Michelsen
poda
contar
con
una
institucin
encargada
relacionadas con las drogas, el denominado

Estupefacientes.
1206
de 1973
de
cuestiones
Consejo Nacional de
Este rgano habla sido creado por el decreto
y su principal
funcin era
la 4e gestionar
los
bienes decomisados. Adems, con el decreto 1188 de.1974 se haba

dictado
el primer
Estatuto nacional
de estupefacientes.
Este
acta, completada por el decreto 1514 de 1975, haba previsto el

decomiso de los bienes y medios de transporte utilizados en el
proceso
de
produccin
de
drogas.
Asimismo,
facultaba
las
autoridades de la Polica judicial a destruir las plantaciones

de marihuana,
coca,
adormidera
y dems
plantas de
las cuales
pudiera extraerse droqa, previo procedimiento de identificacin

de lo referente al cultivo (planta, superficie, propietario), as
como a proceder a la destruccin de las drogas incautadas tras
Oficina para Asuntos Internacionales de Narcticos,

24.
BOTERO A.M., op.cit., p.
1989,
citado en
185
su identificacin.77
Durante
el
actuar
mandato
de Lpez
pragmticamente.
ventanilla
El
siniestra,
j-ustificacin
de
la
Michelsen,
Banco
decisin
procedencia
de
el
la
Gobierno trat
Repblica
de suprimir
de
los
la
de
abri
la
exigencia
de
depsitos de
dinero.
Gracias a esta medida, se permita indirectamente el ingreso en

el
pas
de
dinero
estupefacientes.
aumento
de
cantidades
la
de
procedente
De hecho,
oferta
el
de
reservas
del
Banco
divisas
externas.
negocio
de
la
la
Esto
ilegal
Repblica
acumulacin
se
explicaba
de
not
de
por
los
un
las
el
crecimiento de la economa subterrnea debido al desarrollo de

la industria de la marihuana, y, a la vez, de la paralela bonanza
cafetera de los aos 19751976
(que diluy la
dinero
era
de
la
marihuana)
No
evidente
importancia del
todava
que
los
colombianos estuvieran involucrados en el comercio de la cocana.

En consecuencia, el gobierno argumentaba que el problema de las
drogas ilegales estaba generado por la demanda.78 La apertura de
la ventanilla siniestra tena como objetivo manejar el aumento
de divisas y hacer frente a los dos problemas que se derivaban
del mismo: la necesidad de compensar la acumulacin de reservas
del Banco de la Repblica con un gasto menor del Gobierno, para
evitar
el
recursos,
aumento
de
la
inflacin,
porque los fondos
la
mala
asignacin
de
ilegales no se estaban utilizando
para invertir en sectores altamente productivos. A pesar de que

las divisas tradas disminuyeron, la ventanilla sigui abierta
igualmente bajo la siguiente administracin.79
De esta situacin proviene directamente el debate nacional acerca
de la asimilacin del capital acumulado por la industria de la
marihuana y la posible legalizacin de este estupefaciente que
Documento informal
<D.N.E.),
nomenclatura de
destrucciones de productos
estupefacientes, 17 pginas.
THOUt4I F.,
de la Direccin Nacional de Estupefacientes

la
legislacin en materia de decomisos
y
y bienes relacionados con la produccin de
op.ct., p.215.
186
ha sido promovido por la Asociacin Nacional de Instituciones

Financieras
(A.N.I.Fj.
Las
reacciones
polticas
han
sido
mayoritariamente opuestas a esta propuesta, por lo que no se ha

vuelto a plantear el tema)0
En resumen, En la dcada de los setenta, el sistema colombiano
no
se
senta
amenazado
seriamente
por
el
alcance
poltico
institucional del negocio de la marihuana, su efecto negativo en

la seguridad
produccin
nacional,
y
unilateralmente
ni las consecuencias financieras de su
comercio.
las
Por
medidas
tanto,
Colombia
represivas
en
sus
no
acentu
esfuerzos
por
controlar y erradicar este trfico.8
<
SI
Ibid., p.2l5216.
TOKATLIAN
3.0.,
National
security
an
drugs:
ther
impact
on
colombianUS rea tons, en Journal of interamercan studies and world affairs,

vol.30, nOl, 1988, p.139.
187
B. LA ADMINISTRACIN DE JULIO CSAR TURBAY AYALA
(1978-1982)
Durante
el
Gobierno
internalizacin
del
de
Julio
Csar
diagnstico
Turbay
Ayala,
la
sobre
la
estadounidense
problemtica del narcotrfico es manifiesta y la instrumentacin

bsica de la poltica sigue el esquema bilateral y no aprovecha
la
concertacin
andina
como
mecanismo
de
coordinacin
intraregional y de poder negociador frente al Gobierno de Estados

Unidos. El alineamiento estricto con Washington en su versin ms
ideolgica permita al pas maximizar objetivos externos en los
terrenos econmicos y diplomticos. El mandato de este presidente
coincide con el inicio de la
regin
andina
por
parte de
guerra contra las drogas

la
en la
administracin
norteamericana,
especialmente a travs del decomiso de drogas,
la erradicacin
de la produccin y la eliminacin del procesamiento de drogas.

Hubo un consenso de ambos gobiernos en torno a la participacin
activa de los militares en la lucha antidrogas,
la extradicin
de narcotraficantes y el rechazo a una eventual legalizacin, as

como una presin permanente acerca la fumigacin con qumicos de
los cultivos de marihuana. A pesar de la ayuda estadounidense en
recursos (la cooperacin se tradujo en ayuda econmica y asesora
tcnica para el Ejrcito,
la Polica y las Aduanas)
Colombia
asumi de tacto los crecientes costos de estas medidas)2
,
Con el cambio de administracin en 1978,
de poltica antidrogas
evolucion.
la posicin en materia
Al comenzar el Gobierno de
Julio Csar Turbay Ayala, el narcotrfico ya se haba convertido

en un problema
poltica y a
aparato
82
serio que contribua adversamente
la erosin de
estatal53.
BOTERO A.M.,
La
op.cit.,
la
la crisis
legitimidad y credibilidad del
produccin
trfico
de
marihuana
p.l214.
188
continuaba en ascenso y se iniciaba el auge de la cocana.

hecho,
frente
observaba
a este
auge
cierta
inaccin
una
de
la cocana,
oficial
la
que
opinin
se
De
pblica
asimilaba
con
complicidad, recordando las acusaciones de lazos del narcotrfico

con el Presidente Turbay y otros dos ministrosM. Por esta razn,
el
presidente
tuvo
que probar
su determinacin
y model
una
SS
poltica multifactica y ms agresiva

Las iniciativas antidrogas del Gobierno Turbay se manifiestaron
tanto
en
el
preventivo,
frente
preventivo
los esfuerzos
como
en
el
represivo.
fueron escasos a pesar de
En
la
lo
labor
iniciada y coordinada por el Ministerio de Educacin en relacin

con la campaa contra el alcoholismo y la farmacodependencia. En
lo represivo,
por el contrario,
la poltica apareci cmo una
accin decidida y vertical: a nivel interno, se involucr a las

fuerzas
militares
antidrogas,
se
como
plante
mecanismo
por
fundamental
primera
fumigacin y se hizo hincapi en el
vez
la
de
la
lucha
posibilidad
de
carcter criminal de
las
conductas relacionadas con el trfico de drogas, oponindose a

su despenalizacin.
A nivel externo, el presidente internaliz
el diagnstico estadounidense,
propuestos,
se acogi al tipo de mecanismos
y estrech
sus vnculos a travs de una bsqueda

mayor de asistencia legal, econmica y estratgica.6
Concretamente,
con la expedicin del decreto 2144
de 1978,
se
facult a las fuerzas militares para vigilar y reprimir la salida

de
marihuana
elogiada por
su
cultivo.
Esta
la Administracin
medida
estaba
norteamericana
promovida
de Carter.
Por
primera vez, se involucraba directamente a las fuerzas militares

en la lucha antidrogas a pesar de las reservas emitidas por la
lite gubernamental y militar. Se planteaba en aquel entonces la
84
cAMAcHO GUIZADO A.,
Una
dcada
de
conflictos
sociopolticos,
en
Situacin latinoamericana: Colombia, evolucin macroeconmica, financiacin

externa y cambio poltico en la dcada cte los 80, Fundacin c.E.D.E.A.L.,
Madrid, 1993, p.141.
THOUMI F., op.cit.,
86
p.217.
BOTERO A.M., op.cit., p.l2.
189
posibilidad
de
fumigar
los
cultivos
de
marihuana.
Tras
una
encuesta que revel la toxicidad de las herbicidas utilizables

(sobre todo el paraquat)
y sus consecuentes efectos ecolgicos

negativos, se rechaz la aplicacin extensiva de defoliantesi<7
No obstante, se lanz la Operacin fulminante que, aunque se
desarroll en muy poco tiempo, involucr a 10.000 soldados en la
erradicacin de marihuana en La Guajira y la Sierra Nevada de
Santa Martat
Un xito importante de las polticas de la Administracin Turbay
fue la promulgacin del
Estatuto Nacional de Seguridad,
que
aument los poderes del gobierno y del ejrcito para efectuar

arrestos y emprender
acciones tanto contra la industria de la
droga como contra las organizaciones guerrilleras. Este Estatuto

legalizaba el establecimiento de los grupos de autodefensa, que
posteriormente
fueron usado por la industria de la droga para
desarrollar sus fuerzas paramilitares y combatir las guerrillas

y la izquierda poltica.89
La Polica Nacional tambin se fortaleci durante este gobierno.
En
1980,
por
orden
del
presidente,
se
cre
un
Departamento
especial para la lucha antidrogas en el seno de esta entidad, que

cont con recursos provistos por Estados Unidos. En 1981, se cre
definitivamente
un
organismo
especial
bajo
la
direccin
del
Director general de la Polica, compuesto por un Comando nacional

antidrogas,
un servicio areo
y un grupo
de inteligencia
que.
cont con la ayuda complementaria del ejrcito y fue receptora

principal de la ayuda estadounidense.91
Fue durante la Administracin de Turbay cuando la eventualidad
de la extradicin de colombianos hacia Estados Unidos empez a
THOIJMI E., op.cit.,

90
BOTERO A.24.,
p.2l8.
op.cit., p.1213.
190
discutirse.
Dada
la
notoria
presencia
y
actividad
de
narcotraficantes en su territorio, Colombia fue un pas
especialmente enfocado por Estados Unidos en su ola de
negociacin de tratados de extradicin con los ms importantes
paises productores de Amrica Latina y Asia a finales de los aos
setenta. Frente a la dificultad de las autoridades colombianas
para combatir internamente el trfico de drogas, la extradicin
fue considerada como un mtodo particularmente adecuado. La
debilidad y vulnerabilidad de la administracin de justicia era
notable ante el creciente poder econmico y poltico de las
organizaciones narcotraficantes. A travs la intimidacin,
corrupcin y amenaza poltica, algunos jueces colombianos fueron
obligados a tonar decisiones en favor de traficantes ilegales de
drogas. Los jueces que fueron suficientemente valientes para
resistir estas presiones fueron, sencillamente, asesinados. Se
pens que la mejor solucin frente a esta situacin podra ser
un fuerte tratado de extradicin que permitira juzgar a los
narcotraficantes colombianos en los Estados Unidos. En resumen,
la existencia de la extradicin implicaba una desconfianza casi
total respecto de la aplicacin de las leyes en Colombia, y
sugera que slo la ley estadounidense era eficaz y correcta para
juzgar a los narcotraficantes.9
El 14 de septiembre de 1979, los dos paises firmaron un nuevo
Tratado de extradicin, considerado por Estados Unidos como un
arma efectiva contra el trfico internacional de drogas. El
tratado fue ampliamente discutido en el Congreso colombiano,
principalmente alrededor de la sumisin a Estados Unidos y de la
violacin de la soberana nacional. A pesar de la existencia de
una decidida oposicin, el Congreso lo aprob en noviembre de
1980. La aprobacin por el Congreso de Estados Unidos tuvo lugar
en marzo de 1981 y el tratado entr en vigor en marzo de 1982.
Sin embargo, en los primeros aos, los Estados Unidos no
solicitaron extradiciones y el presidente colombiano no decidi
KAVA5S 1.1., Fin del tratado de extradicin ColombiaEstados Unidos

de 1979: una comedia de errores?, en Documentos ocasionales, Revista del
c.E.I., n03, Bogot, 1988, p.49; THOUMI F., op.ct., p.2182l9.
191
extraditar a nadie, con lo que el tratado no tuvo que aplicarse

bajo la Administracin TurbayY
La cuestin de la extradicin tiene una peculiar relevancia en
la poltica colombiana interna. Ha sido motivo de un descontento
amenazador por parte de los traficantes nacionales que, segn sus
propias palabras, preferan una tumba en Colombia a una crcel
en Estados Unidos. La eliminacin del tratado se ha convertido
en el mayor objetivo de los narcotraficantes, que han usado
principalmente a la violencia para lograr sus fines. Por esta
razn la aplicacin del tratado ha sido el aspecto ms
conflictivo de las relaciones entre el Estado colombiano y los
traficantes de drogas.
92
KAVASS 1.1.,
op.cit.,
2l82l9.
p.49; THOUMI F., op.cit., p.
192
C. LA ADMINISTRACIN DE BELISARIO BETANCUR CUARTAS (1982-1986)

El Gobierno de Belisario Betancur Cuartas pretendi evitar la
situacin conocida bajo la anterior administracin. Intent una
poltica de distanciamiento respecto a Washington, considerndolo
como fuente de alta visibilidad y protagonismo poltico regional
y mundial. No cuestion los resultados de la gestin anterior,
ni el contenido o alcance de la poltica antidrogas aplicada
hasta el momento pero tampoco formul una estrategia coherente
alternativa. En un primer momento, se opuso a las iniciativas de
los Estados Unidos sobre
extradicin de narcotraficantes
colombianos y erradicacin de cultivos y emprendi una ofensiva
importante en el campo preventivo. Esto, en realidad, fue
transitorio y las limitaciones a su autonoma se manifiestaron
ante la realidad poltica de 1984 y la amenaza representada por
el narcotrfico, agravada por el componente econmico, que le
restaron margen de maniobra en el campo externo. Su gobierno se
replante entonces su lnea de accin y reinternaliz la poltica
estadounidense aceptando la aplicacin de la extradicin y la
fumigacin de cultivos. Consecuentemente, la ayuda financiera
americana se increment.93
2. La noltica interna
a. Los acontecimientos
En cuanto a la poltica contra las drogas, la accin del Gobierno
de Belisario Betancur Cuartas se dividi en dos perodos. El
cambio de enfoque que se produjo se
justifica por la
manifestacin violenta de los narcotraficantes hacia el Ministro
de Justicia Rodrigo Lara Bonilla en 1984. Esta personalidad era
el representante en el gobierno del Nuevo Liberalismo, fuerza
que cabalgaba sobre la crtica a la inmoralidad y a la
BOTERO A.M.,
op.cit.,
p.l417.
193
corrupcin.
Antes de esta fecha,
alejarse de
la
la tctica gubernamental haba sido la de
poltica
de represin
(sostenida
por
Estados
Unidos) y recobrar autonoma. El presidente pensaba que Colombia

tena que actuar independientemente en materia de lucha contra
las drogas.
La industria de las drogas no era el problema que
reciba mayor atencin bajo Betancur. Su prioridad se diriga al

proceso de paz con las guerrillas y a los problemas econmicos
heredados
de
la
administracin
anterior.
En
esta
poca,
el
Ministerio de Justicia pas a ejercer el papel central y casi

exclusivo en
la
lucha
contra
las
ofensiva en el campo preventivo.
drogas y
En 1982,
se
emprendi
una
se propuso una nueva
amnista tributaria con el argumento de que reducira
el gran
dficit presupuestario al que se enfrentaba el gobierno y de que

era necesaria para reducir la economa subterrnea y sus efectos
corruptos. Era un intento de legalizacin del capital oculto. A
pesar de las mltiples solicitudes norteamericanas, durante su
primer
bienio
el
Presidente
Betancur
se
neg
efectuar
extradiciones. Esta renuncia a aplicar el tratado de extradicin

no signific la inaccin en materia cTe lucha contra las drogas
puesto
que
se
realizaron
operaciones
de
destruccin
de
laboratorios. 9
Despus
del
asesinato
de Rodrigo
Lara
Bonilla,
el
Presidente
Betancur decidi volver a orientar la estrategia antidrogas hacia

una actuacin ms represiva.
Este acto de violencia no dej al
presidente otra alternativa que la de contraatacar con todos los

medios a su disposicin. El Tratado de extradicin fue activado
y, durante dos aos, Colombia extradit a seis de sus nacionales
para que fueran juzgados en los Estados Unidos por el delito de
narcotrfico. Se declar el estado de sitio y se adoptaron normas
ofensivas
(decretos legislativos 666 a
670 y 747
de 1984)
Se
orden el traslado del conocimiento de los delitos por trfico

de estupefacientes a la justicia penal militar,
TFiOUMI F.,
22O22l;
op.cit., p.
BOTERO A.M.,
la cual estaba
op.cit, p.l4.
194
ms protegida
de
las
amenazas y
los
sobornos de los
narcotraficantes. Se autoriz la atribucin de funciones de la
Polica Judicial a los oficiales de las Fuerzas Amadas, lo que
provoc el comienzo de una actividad militar contra las drogas.
Adems, hasta 1986 otros decretos incrementaron las penas e
incluyeron ms acciones bajo la competencia de la justicia penal
militar. Todas estas medidas otorgaban poderes ampliados para
atadar el procesamiento de drogas y los narcotraficantes. Cientos
de presuntos traficantes fueron encarcelados y sus bienes
registrados y/o confiscados. Se pusieron en prctica programas
de erradicacin de las plantaciones de marihuana mediante
fumigacin
area
con herbicidas
(glifosato
en lugar de
paraquat) )5
Fue
la
primera
gran
ofensiva
represiva
contra
los
narcotraficantes.
Se pueden formular varias crticas:
se
increment la participacin de las Fuerzas Armadas de manera
significativa (lo que gener un incremento del nivel de violencia
y un fortalecimiento de las organizaciones armadas de los
narcotraficantes) , no se atac la oferta de cocana y se hizo
patente la falta de planes a largo plazo de los poderes ejecutivo
y judicial para afrontar las drogas ilcitas.
Paralelamente,
Colombia se hizo muy presente en los foros internacionales con
el objetivo de que se abordara el tema de los estupefacientes y
el narcotrfico.97
Para los narcotraficantes, esta ola de represin trajo como
consecuencia la necesidad de esconderse, y, por ende, la voluntad
de dialogar con el gobierno para plantear su reincorporacin a
la sociedad colombiana. El Procurador General de la Nacin,
Carlos Jimnez Gmez, haba emprendido en Panam un dilogo con
narcotraficantes de Medelln escondidos. En este dilogo, stos
ofrecan desmontar sus operaciones delictivas y traer la mayora
THOUMI F.,
96
op.ct., p.221222;
TH011J241 F., op.cit..
LEAL BUITRAGO F., op.cit.,
p.lll.
p.222.
BOTERO A.M., op.cit.,
p.1417.
195
del capital, entre otras cosas para pagar la deuda externa del
pas, a cambio de su integracin en la vida nacional y la
sociedad tradicional. En mayo de 1984, se dio publicidad al
proceso que se estaba produciendo desde hacia varios meses. El
rechazo de esta iniciativa de mediacin por el gobierno fue
absoluto y la tentativa de negociacin entre narcotraficantes y
gobierno se estanco.
La represin pareca producir resultados significativos a corto
plazo, por ejemplo en cantidad de arrestos y confiscaciones.
Pero, a los pocos meses, ya se liberaban a ciertos encarcelados
y se devolvan bienes. La represin elev el nivel de violencia
e intimidacin que la industria de la droga estaba dispuesta a
ejercer. Los sobornos y las amenazas al personal encargado de las
persecuciones se hicieron ms numerosas. El vnculo entre
narcotrfico y guerrilla adquiri una especial fuerza con la toma
del Palacio de Justicia en noviembre de 1985 por el grupo
guerrillero M19 aparentemente ligado a los narcotraficantes, y
quiz al Ejrcito, igualmente interesado en la destruccin de
documentos. Mediante una accin muy violenta, el Ejrcito logr
recuperarlo. Perecieron 95 personas (entre las cuales varios
magistrados de la Corte Suprema que eran amenazados regularmente
por el narcotrfico) , el edificio fue destruido as como algunos
expedientes relacionados con el narcotrfico y los derechos
humanos.
Al final de su perodo gubernativo, Betancur continn la campaa
de erradicacin y extradicin y los narcotraficantes reaccionaron
con mayores amenazas y violencias hacia funcionarios pblicos y
personalidades que mantenan posiciones antidrogas y hacia la
izquierda
poltica
legal.
Paralelamente a
la estrategia
gubernamental agresiva, se desarroll una ola de narcoterrorismo,
accin violenta del narcotrfico contra el Estadot<>
TI-10U241 E., op.cit.,
224225.
p.
196
b. La Ley 30 de 1986
Estatuto Nacional de Estupefacientes
Una etapa importante en la codificacin de normas en el campo de

la lucha contra las drogas en Colombia la conforma la expedicin
de la Ley 30 de 1986 (enero 31) por la cual se adopta el
Estatuto Nacional de Estupefacientes
y se dictan otras
disposiciones.
El articulo 3 de este Estatuto estipula que la produccin,
fabricacin, exportacin, importacin, distribucin, comercio,
uso y posesin de estupefacientes, lo mismo que el cultivo de
plantas de las cuales estos se produzcan, se limitar a los fines
mdicos y cientficos, conforme la reglamentacin que para el
efecto expida el Ministerio de Salud. La ley regula en adelante
todo lo que gira alrededor de las drogas autorizadas.
Tras un primer capitulo que introduce los principios generales,
el capitulo 2 se refiere a las campaas de prevencin y
programas educativos, el captulo 3 a las campaas de
prevencin contra el consumo del alcohol y del tabaco y el
capitulo 4 al control de la importacin,
fabricacin y
distribucin de sustancias que producen dependencias. En este
ltimo, se preve un control de las sustancias qumicas necesarias
para la preparacin de estupefacientes. Asimismo, se preven
controles variados para evitar la produccin y/o el comercio de
drogas ilcitas.
El capitulo 5 de los delitos especifica las penas previstas en
caso de infringir la reglamentacin. El artculo 32 dice as El
que sin permiso de autoridad competente cultive, conserve o
financie plantaciones de marihuana o cualquier otra planta de las
que puede producirse cocana, morfina, herona o cualquiera otra
droga que produzca dependencia, o ms de un kilogramo de semillas
de dichas plantas, incurrir en prisin de cuatro a doce aos y
en multa de diez a cuatrocientos salarios mnimos mensuales. Si
la cantidad de plantas de que trata este artculo lo excediere
de veinte sin sobrepasar la cantidad de cien, la pena ser de uno
197
a tres aos de prisin y multa en cuanta de uno a cuarenta

salarios mnimos mensuales. El artculo 33 aade que El que sin
permiso de autoridad competente, salvo lo dispuesto sobre dosis
para uso personal, introduzca al pas, as sea en trnsito, o
saque de l, transporte, lleve consigo, almacene, conserve,
elabore, venda, ofrezca, adquiera, financie o suministre a
cualquier ttulo droga que produzca dependencia, incurrir en
prisin de cuatro a doce aos y multa en cuanta de diez a cien
salarios mnimos. Si la cantidad de droga excede la dosis para
uso personal sin pasar de mil gramos de marihuana, doscientos
gramos de hachs, cien gramos de cocana o de sustancia
estupefaciente a base
de cocana,
doscientos
gramos de
metacualona, la pena ser de uno a tres aos de prisin y multa
en cuanta de dos a cien salarios mnimos. El artculo 34
completa: El que destine ilcitamente bien mueble, inmueble,
para que en l se elabore, almacene, transporte, venda o use
algunas de las drogas a que se refiere el artculo 32 y/o
autorice o tolere en ellos tal destinacin, incurrir en prisin
de tres a ocho aos y nulta en cuanta de diez o ochocientos
salarios mnimos mensuales, sin perjuicio de lo dispuesto en los
artculos 124 y 125 del Decretoley 522 de 1971 [...].
Si la
cantidad de droga no excede de mil gramos de marihuana,
trescientos gramos de hachs, cien gramos de cocana o de
sustancia estupefaciente a base de cocana o doscientos gramos
de metacualona, la pena ser de uno a tres aos de prisin y
multa en cuanta de dos a cien salarios mnimos mensuales. El
artculo 38 preve que las penas se duplicarn en ciertos casos,
por ejemplo cuando la cantidad incautada sea superior a mil
kilos si se trata de marihuana; a cien kilos si se trata de
marihuana; y a cinco kilos si se trata de cocana o metacualona.
A los funcionarios pblicos que delinquen se les aplica una
medida particular (art.39)
El funcionario empleado pblico o
trabajador oficial encargado de investigar, juzgar o custodiar
a personas comprometidas en delitos o contravenciones de que
trata el presente Estatuto, que procure la impunidad del delito,
o la ocultacin, alteracin o sustraccin de los elementos o
198
sustancias decomisados o facilite la evasin de persona

capturada, detenida o condenada, incurrir en prisin de cuatro
a doce aos, prdida del empleo e interdiccin de derechos y
funciones pblicas por el mismo trmino. Si el hecho tuviere
lugar por culpa del funcionario o empleado oficial incurrir en
la sancin respectiva, disminuida hasta la mitad.
Tambin se preven las penas para los
material para producir drogas ilcitas
de obrar en concierto para delinquir
posibilidad de disminuir la pena en
que guarden productos o

(art.43) y para el hecho
(art.44). Se plantea la
caso de denunciar otros
involucrados: La persona sindicada y procesada por los hechos

punibles a que se refiere este capitulo que denuncie mediante
pruebas idneas a los autores, cmplices o encubridores del
delito que se investiga, diferentes a los ya vinculados al
proceso, se le disminuir la pena de la mitad a las dos terceras
partes. (art.45). Igualmente se regula la posibilidad de
decomisos (art.47).
Los abusos y el consumo se regulan en e). captulo 6 de las
contravenciones y se aborda lo respectivo a tratamiento y
rehabilitacin en el captulo 8. Un captulo tambin se refiere
al
procedimiento para la destruccin de plantaciones y
sustancias incautadas (cap.7)
Finalmente se precisan, en el articulo 91, las funciones del
Consejo Nacional de Estupefacientes:
a) Formular, para su adopcin por el Gobierno Nacional, las
polticas y los planes y programas que las entidades pblicas y
privadas deben adelantar para la lucha contra la produccin,
comercio y uso de drogas que producen dependencia. Igualmente el
Consejo propondr medidas para el control del uso ilcito de
tales drogas;
b) Conforme al ordinal anterior, sealar a los distintos
organismos oficiales las campaas y acciones especficas que cada
uno de ellos deba adelantar;
c) Dictar las normas necesarias para el debido cumplimiento de
199
sus funciones y proponer al Gobierno la expedicin de las que

fueren de competencia de ste;
d) Supervisar la actividad de las entidades estatales y privadas
que se ocupan de la prevencin e investigacin cientfica y de
Polica Judicial, control y rehabilitacin en materia de drogas
que producen dependencia;
e) Mantener contactos con gobiernos extranjeros y entidades
internacionales en asuntos de su competencia y adelantar
gestiones ante los mismos con el fin de coordinar la accin del
Gobierno colombiano con la de otros Estados, y de obtener la
asistencia que fuera del caso;
f) Disponer, de acuerdo con los indicios graves, que posea,
proveniente de los organismos de inteligencia, sobre actividades
de personas, aeronaves, embarcaciones, vehculos terrestres y uso
de aerdromos o pistas, puertos, muelles o terminales martimos,
fluviales o terrestres, vinculados al trfico de estupefacientes,
la suspensin de las licencias para personal aeronutico,
martimo, fluvial y terrestre, certificados y permisos de
operacin.
Para tal efecto,
impartir a las autoridades
correspondientes las instrucciones a que haya lugar;
g) Disponer la destruccin de cultivoWde marihuana, coca y dems
plantaciones de las cuales se puedan extraer sustancias que
produzcan dependencia, utilizando los medios ms adecuados,
previo concepto favorable de los organismos encargados de velar
por la salud de la poblacin y por la preservacin y equilibrio
del ecosistema del pas.
Para resaltar lo que se ha precisado en el ttulo consagrado a
las medidas adoptadas bajo el Gobierno Lpez Michelsen, se
explicita a continuacin como han evolucionado las disposiciones
previstas en los decretos promulgados alrededor de 1974. La ley
30 de 1986 recoge los mismos trminos que aquella norma
materia de decomiso de bienes utilizados en el proceso
en
de
produccin de drogas, incluyendo en la lista de bienes los

dineros y efectos provenientes de las actividades ilcitas.
Asimismo, renueva la disposicin relativa a la destruccin de
plantas susceptibles de una transformacin en drogas y de las
200
mismas sustancias estupefacientes. Adems, con la expedicin de

esta nueva ley, la posesin de elementos qumicos aptos para el
procesamiento de drogas que producen dependencia fue elevada a
la categorla de delito, proponiendo la ulterior utilizacin
pblica o destruccin.01
Este nuevo Estatuto Nacional de Estupefacientes llena un vaco
normativo y establece una base legal ms amplia en materia de
lucha contra las drogas. Pero esto no proporciona indicaciones
sobre la aplicacin de la reglamentacin y de los medios
consecuentes.
Documento informal de la Direccin Nacional de Estupefacientes

(D.N.E.), nomenclatura
de
la legislacin
en materia de decomisos y
destrucciones de productos y bienes relacionados con la produccin de
201
O. LA ADMINISTRACIN DE VIRGILIO BARCO VARGAS (1986-1990)

Bajo el Gobierno de Virgilio Barco Vargas coexistieron
diferencias y coincidencias (una mezcla de consensos y disensos)
con los Estados Unidos en diversas reas temticas.
El
narcotrfico gener un disenso poltico, sobre todo en torno al
proceso de certificacin estipulado en las leyes antidrogas del
Congreso estadounidense y en las sanciones econmicas adoptadas
por Washington en diferentes momentos. El ejemplo ms notorio lo
constituyeron las sanciones impuestas por los Estados Unidos en
razn de la liberacin del narcotraficante de Medelln J.L. Ochoa
por la justicia colombiana a finales de 1987. Si bien el
Presidente Barco busc desnarcotizar las relaciones frente a
Washington para no ligar el tpico de las drogas a los otros
temas
de
la agenda
bilateral,
lentamente
encontr ms
dificultades para materializar esa poltica. Su esfuerzo por
internacionalizar el combate contra las drogas en la primera
parte de su mandato contrasta con la nacionalizacin de la guerra
contra las drogas en la ltima parte de su administracin, en
paralelo con el recrudecimiento de la narcoviolencia a finales
de los aos ochenta. De hecho, los Estados Unidos recuperaron una
presencia que se materializ en parte con el envo de ayuda y
asesora militar y policial a Colombia.~~
Con el fin de ilustrar cuantitativamente lo anterior, se
facilitan unas indicaciones acerca del presupuesto norteamericano
dirigido a Colombia. En el trienio 19891991, Washington destin
a Colombia recursos en ayuda militar directa por valor de 218.3
millones de dlares y en represin y fortalecimiento de la ley
por 50 millones de dlares; asimismo el aporte asistencial
econmico fue de 5477 millones de dlares. La desproporcin en
el tipo de colaboracin y la insistencia en la represin como va
de salida no influyeron radicalmente en la disminucin del
102
BOTERO A4.,
op.cit.,
p.1719.
202
negocio de la cocana.03 La campaa estadounidense de lucha

contra la droga en Colombia para el ao presupuestario 1990 se
reparti en 45.9 millones de dlares de ayuda militar, 20
millones de ayuda para combatir el terrorismo, entrenamiento y
mantenimiento de equipo y un total de 15.1 millones para el
sistema judicial, educacin, transferencia de tecnologa y
programas agrcolas. Aqu tambin es notable la presin realizada
por los Estados Unidos sobre la interdiccin del trfico.~
2. La Doltica interna
a. La posicin oficial
Para presentar la posicin oficial del Presidente Virgilio Barco
Vargas, se hace referencia a un documento de la Presidencia de
la Repblica de abril de 1989 titulado La lucha contra el
narcotrfico en Colombia. ste presenta las prioridades de la
poltica nacional frente al fenmeno de las drogas y hace un
balance del perodo. Como publicacin oficial, tiene la ventaja
de proponer un esbozo completo de la situacin y describir las
metas planteadas y las acciones utilizadas, as como los
resultados logrados. Sin embargo, deja de lado varios aspectos
que se estudian por lo tanto en el punto siguiente.
Los objetivos principales de la poltica gubernamental en
relacin con el narcotrfico son:
acabar con el cultivo, produccin, elaboracin o trfico de
estupefacientes;
Datos procedentes de United States Agency

for Internacional
Development, Fiscal Year 1993: Sumary rabIes, citados por TOKATLIAN (J.Gfl,
El desafo de la amapola en las relaciones entre Colombia y Estados Unidos,
en Colombia internacional, Revista del OS.!., n021, Bogot, eneromarzo 1993,
p.9.
1(4
I.R.E.L.A.,
n025, Madrid,
Colombia:
mayo 1990,
insurgencia, droga y gobernabilidad,
dosgier
p.31.
203
evitar el consumo de estupefacientes1t~;

acabar con las organizaciones criminales que participan en la
produccin, trfico o distribucin de drogas ilegales, o de los
insumos y materias primas necesarias para su elaboracin, y

tambin castigar a los miembros de tales organizaciones;
concertar con otros Estados que participan en la produccin,
trfico, consumo y distribucin de drogas ilcitas y de los
insumos y materias primas requeridas para su elaboracin,
acciones
dirigidas
a
neutralizar
todas
las
actividades
relacionadas con el problema a nivel mundial. Buscar que se
lleven a cabo acciones en cada pas, y a nivel multilateral, de
represin contra todas las actividades relacionadas con el
narcotrfico. <a
El tamao del
problema
de consumo
de
sustancias
psicoactivas en
colombia se ilustra a continuacin pero con datos que no reflejan la situacin

a finales de los ochenta sino en la primera mitad de los noventa, dada la
imposibilidad de procurarse datos anteriores. Las cifras avaladas oficialmente
se refieren al consumo de drogas alguna vez en la vida en porcentaje de la
poblacin <lo que no significa que se est en presencia de abuso> y reflejan
la situacin en 1992: marihuana 5,3%, cocana 1,5%, basuco 1,5%, herona 0,1%,
tranquilizantes 4,1%, barbitricos 0,4% y anfetaminas 0,6%, inhalantes 3,8%.
(consejo Nacional de Estupefacientes, Plan Nacional 1995. Compromiso de
Colombia frente al problema mundial de la droga, Santaf de Bogot, 1995,
p.lO7l09,
Anexo
2:
Datos
sobre
el
consumo
interno
de
sustancias
psicoactivas>. Las ltimas cifras divulgadas por las fuentes norteamericanas
reflejan la situacin en 1995: 1,15 millones de colombianos consumen marihuana
<4/ 3,5%>, 343.000 derivados de la cocana (basuco y pasta base> <~1 1,14%),
338.000 cocana (4/
1,13%) y un indeterminado nmero de adictos a los
inhalantes,
lo
que
indica
la
tendencia
creciente
del
consumo
de
estupefacientes en colombia. <United States Department of State, Bureau of
International Narcotics and Law Enforcement Affairs, International Narcotics
Control Strategy Repcrt, Washington, marzo de 1996) . Por su parte, F. Thoumi
se vale de las siguientes cifras de consumo de drogas psicoactivas entre la
poblacin colombiana: tranquilizantes 6%, marihuana 1,1%, basuco 0,6% y
cocana 0,3%, indicando que se asiste a un aumento del consumo desde los aos
setenta, que el consumo de basuco es muy peligroso porque su tasa de adiccin
es alta y porque su relacin con la violencia <sicariado> es evidente, y que
con 15,3% el abuso de alcohol predomina y se ha vuelto muy preocupante.
(THOUMI P., op.ct., p.281286>. De manera general, este autor identifica
varios factores que, adems de la juventud de la poblacin, explican el
incremento del consumo de sustancias psicoactivas en colombia: La desigualdad
social del pas y las instituciones que excluyen grandes segmentos de
poblacin del poder poltico, la creciente ilegitimidad del rgimen poltico,
la rpida urbanizacin y las grandes migraciones, el alto nivel de violencia,
los drsticos cambios en el papel
de la mujer en la sociedad,
el
debilitamiento de la influencia de la Iglesia catlica, son factores que
aumentaron la tolerancia de comportamientos desviados, debilitaron la familia
nuclear y extensa, redujeron la solidaridad social y los lazos de cohesin,
disminuyeron las capacidades del gobierno para aplicar la ley. (Ibid.,
La lucha contra el
Repblica, abril 1989, p.35.
narcotrfico
en
colombia,
Presidencia
de
la
204
Las acciones ejecutadas por el Gobierno se concentraron en tres

grandes grupos. En el campo legal, se aprobaron varios decretos
para reglamentar el Estatuto Nacional de Estupefacientes1~,
para llenar los vacos que la norma presentaba as como para
fortalecer el Consejo Nacional de Estupefacientes y crear
juzgados de instruccin y tribunales especiales de investigacin
de estos delitos. Igualmente, se pedi y se logr que el Congreso
de la Repblica le confiara facultades extraordinarias para
fortalecer y modernizar la Administracin de Justicia. Adems,
el Gobierno tuvo que librar una batalla legal que al final
perdi ante la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado
para mantener vigente el Tratado de extradicin y, en acatamiento
al mandato de los mximos organismos jurisdiccionales en lo penal
y contencioso administrativo, tuvo que suspender el trmite de
los procesos iniciados con graves perjuicios de los intereses
nacionales. En el campo administrativo, por una parte se
renovaron y actualizaron los convenios bilaterales con los
Estados Unidos para el intercambio de informacin y el aporte de
nuevos recursos, y, por otra parte, se cre la Direccin de
Polica Antinarcticos de la Polica Nacional para agrupar
algunos servicios dispersos y unificar los esfuerzos bajo un solo
mando, lo cual se logr en febrero de 1987 dando origen a un
cuerpo profesional altamente entrenado y eficaz. En el campo
social, se intensificaron las campaas de prevencin y se hizo
nfasis en los programas de sustitucin de cultivos tradicionales
de coca y en los programas de rehabilitacin. Fue una campaa
masiva de difusin con el objetivo de evitar el consumo interno
y lograr el consenso de todos los estamentos sociales en la lucha
contra el flagelo de la droga.t~
La lucha contra el narcotrfico estaba coordinada por el Consejo
Nacional de Estupefacientes, que traz cuatro estrategias:
107
Entre los cuales el
el
cual
se reglamente
Estupefacientes.
la
Decreto n03788 del 31 de diciembre de 1986 por

Ley
30
de
La lucha contra el narcotr fico

Repblica, abril 1989, p.3637.
1986
en
Estatuto
Colombia,
Nacional
Presidencia
de
de
la
205
Prevencin de la drogadiccin: para defender especialmente a

nios y jvenes contra esta amenaza, se emprendieron campaas de
informacin en centros educativos y medios de comunicacin;
Tratamiento y rehabilitacin: varias instituciones gestionaron
programas que llevaban a cabo una accin encaminada a recuperar
para la sociedad a aquellas personas que en razn a debilidades
en la educacin y formacin debido a la falta de oportuna
orientacin han caldo en las garras de la drogadiccin;
Sustitucin de cultivos: en la regin del Cauca, se busc
sustituir los cultivos de coca por productos que pudieran
satisfacer las necesidades primarias de los agricultores y les
abrieran una expectativa de permanente superacin con vas de
comunicacin, instalacin de servicios pblicos bsicos como los
de salud, educacin, agua, luz y centros de comercializacin
oficial donde puedan vender sus productos. Se estudiaron acciones
parecidas en otras reas del pas;
Control
y
represin:
se
realizaron
actividades
de
identificacin,
localizacin y captura de narcotraficantes;
destruccin de cultivos; control de insumos y precursores
qumicos; localizacin y destruccin de laboratorios; vigilancia
sobre puertos areos,
martimos
terminales terrestres;
inutilizacin de pistas clandestinas; control de medios de
transporte; redadas contra expendios de drogas ilcitas. Estas
se llevaron a cabo por la Polica Nacional y especialmente la
Polica Antinarcticos, pero dada la magnitud del problema las
Fuerzas Militares y el Departamento Administrativo de Seguridad
participaron activamente en las operaciones. Para juzgar los
delitos de narcotrfico y conexos a este fenmeno, adems de los
jueces ordinarios
el Gobierno nombr nuevos funcionarios
encargados de agilizar las investigaciones penales.~9
En materia de cooperacin internacional, Colombia form parte de
los principales
organismos que luchan a nivel
mundial,
continental y regional, contra las drogas ilcitas; asimismo,
firm convenios binacionales que pretendan el intercambio
206
permanente
informacin,
de
la
realizacin
de
operaciones
simultneas en reas de mutuo inters, la comparacin de las

legislaciones para agilizar los expedientes penales, y lograr una
integracin fronteriza prctica y, en todos los casos, procurar
una accin firme y decidida contra el narcotrfico <por ejemplo
con Brasil, Ecuador, Per, Venezuela y los Estados Unidos).0
La administracin consider que los resultados obtenidos
aumentaron en comparacin con los aos anteriores y por lo tanto
que eran muy satisfactorios. Las incautaciones de cocana y base
de cocana aumentaron, as como los decomisos y destrucciones de
insumos qumicos lquidos y slidos. Las operaciones especiales
contra el narcotrfico fueron particularmente eficaces en 1988
y principios de 1989. Mientras estuvo en vigencia el tratado de
extradicin fueron capturadas y puestas a disposicin de las
autoridades extranjeras 18 personas (cabezas principales del
narcotrfico>.
(extraditado)
Entre
ellas
Hernn
Escobar
Ortega
Moreno
(extrj,
Botero
(extr.),
Ren
se
destacan
Moreno
Carlos
(extr.),
Bentez
(extr.),
Jos Antonio Cabrera Sarmiento
Gmez Van Grieken
Enrique
Hader
Alvarez
(extr.),
en
Juan
libertad
por
orden
del
Evaristo Porras
juez),
Rodrguez Orejuela (en libertad por orden del juez)

Ochoa Vzquez
Lucas
<se fug de la Crcel Nacional Modelo,
pero finalmente acab preso en Estados Unidos)

(puesto
Rivas
Severo
(revocada la solicitud de extradicin),
Ramn Matta Ballesteros

Ardila
Lehder
Gilberto
Jorge Luis
(en libertad por orden del juez). Otras cabezas
importantes como Pablo Escobar Gaviria y Gonzalo Rodrguez Gacha

tenan orden de captura por parte de los jueces competentes y
huyeron de la justicia. Entre 1985 y principios de 1989, se puede
apreciar
el
nmero
de
capturas:
15.970
disposicin de la autoridad competente,

que
cubren
Ibid.,
como
toda
la
gama
del
personas
puestas
encausadas por delitos
narcotrfico:
cultivadores,
p.4243.
se
puede
constatar,
varios
de
los
ms
conocidos
fueron
liberados.
207
procesadores, traficantes y exportadores. 112

La
publicacin termina
con
un
llamamiento
claro
para
que
se
asumiera a nivel internacional la corresponsabilidad en materia

de lucha contra los estupefacientes:
Es bien entendido que el
pas no puede afrontar aisladamente esta batalla,

apoyo
no
solo
moral
sino material
de
requiere del
aquellas
naciones
que
tambin son vctimas actuales y en potencia de este cncer de la

humanidad.
Varios son los aspectos que debern tener en cuenta
los Gobiernos de las potencias ms desarrolladas:
Lograr
mediante
disminuir
la
demanda
acertadas
campaas
que
de
estimula
difusin
la
produccin,
dirigidas
los
diferentes estratos de la sociedad;
Ejercer
un
verdadero
control
sobre
los
insumos
qumicos
necesarios para el procesamiento de la cocana, que hoy se venden

sin problema alguno pensando ms en el lucro del negocio que en
el mal
causado
sus
propios
paises,
a travs
del alcaloide
obtenido gracias a estas sustancias;
Establecer medidas restrictivas para la venta de aeronaves y
embarcaciones comnmente utilizadas

drogas,
las
cuales
se
entregan
para el transporte de las
con
absoluta
libertad
los
narcotraficantes, en perjuicio de la comunidad mundial;
Restringir definitivamente el comercio ilegal de armas que se
realiza ante la actitud benevolente de los Gobiernos,
sin tener
en cuenta el grave dao que causa a nuestros pases;
Frente al limitado apoyo que hoy recibe Colombia, es imperioso
tomar conciencia sobre la gravedad del problema y establecer los

mecanismos necesarios para el suministro de equipos de deteccin
area
martima,
helicpteros y
aviones de transporte, medios de comunicacin y armamento.3
En otro momento,
sentimiento:
(2
La
Repblica,
113
de
interceptacin,
Barco expres con palabras distintas el mismo
Los
lucha
equipos
inmensos
contra
el
sacrificios
narcotrfco
en
que
colombia,
est
realizando
Presidencia
de
la
abril 1989, p.4546.
Ibid.,
p.SS56.
208
Colombia para reducir
la oferta tienen que estar acompaados
simultneamente por esfuerzos equivalentes en la lucha contra la

demanda en los pases industrializados. La nica ley que los
narcotraficantes no violan es la ley de la oferta y la demanda.
Mientras los norteamericanos y las gentes de otras naciones
industrializadas estn dispuestos a pagar grandes sumas de dinero
para satisfacer su vicio, los crteles continuaron produciendo
y vendiendo cocana114. En consecuencia, un objetivo esencial
de la poltica exterior colombiana de ese gobierno fue el de
buscar la cooperacin y la solidaridad en la lucha contra el
consumo, distribucin y produccin de cocana. Tambin le pareci
necesario replantear el concepto que prevaleca en la comunidad
internacional en el sentido de que la produccin era el origen
del problema. Lo bsico para Colombia era dejar de ser
considerada como el pas responsable del fenmeno y lograr que
las otras naciones se dieran cuenta de las responsabilidades que
tambin les correspondan en esta lucha contra la droga. Esta
voluntad de una estrategia multilateral iba de la mano de la
necesidad para Colombia de dar una nueva imagen de s misma. 115
b. Los acontecimientos
La presente parte viene a contrastar la anterior visin oficial,
haciendo referencia, con la ayuda de fuentes de ndole distinta
(no oficiales) , a los acontecimientos del mismo periodo.
En un primer momento, el Presidente Virgilio Barco, continu con
medidas represivas heredadas de la poltica de su predecesor y
sin una clara planificacin estratgica. En aquella poca, sin
embargo, el problema del narcotrfico ya tena connotaciones
graves tales
como:
la penetracin significativa de
los
narcodineros en inversiones legales-; la participacin creciente
114
Virgilio
Barco,
Discurso
ante
la Asociacin
de
directores
de
peridicos de los Estados Unidos, Washington, febrero 14 de 1989, citado en

Una poltica exterior para el cambio, Informe del Presidente de la Repblica
Virgilio Barco al Congreso Nacional, t.III, Bogot, 20.07.1990, p.75.
~L
Ibid.,
p.7676.
209
del narcotraficante como inversionista, nuevo actor social,

beneficiario de los derechos ofrecidos a los propietarios, y como
actor poltico; la concentracin de tierras en manos de los
carteles de la droga; la proliferacin de grupos paramilitares
aliados a los narcotraficantes y la privatizacin de la justicia
por parte de ellos; la desestabilizacin del aparato judicial y
la amenaza al Estado y la sociedad civil. En 1986 resurge la
propuesta de los narcotraficantes de desmontar sus laboratorios
y negocios ilcitos a cambio de su derecho de integracin en la
sociedad y de inversin de sus dineros en actividades legales.
Nuevamente, la iniciativa fue rechazada, aunque atraa a ciertos
actores pblicos.16
La parlisis de la Justicia es un dato mayor de la crisis que
conoci el perodo Barco7. Desprovista de medios financieros
y de prestigio, la Justicia ordinaria no funcion. nicamente una
parte nfima de las persecuciones penales desemboc en decisiones
de justicia, lo que incitaba a cada uno a hacer justicia por s
mismo. A fortiori, pese al verdadero herosmo de ciertos
magistrados decenas de ellos pagaron con su vida durante estos
cuatro aos y muchos otros tuvieron que renunciar a su funcin
y refuqiarse en el extranjero, la justicia fue incapaz de
enfrentarse a la delincuencia organizada y el terrorismo
alimentado por los narcotraficantes. A pesar de esta carencia y
a pesar de las circunstancias, numerosos sectores, entre los
cuales l de los magistrados, manifiestaron mayores reticencias
hacia los procedimientos y las jurisdicciones de excepcin. Hasta
1987, la justicia militar fue habilitada para juzgar ciertos
delitos de civiles contra el orden pblico: sus fallos fueron tan
evidentes que se acoge a esta fecha la decisin de la Corte
Suprema de Justicia de poner fin a este procedimiento. Frente a
la mansedumbre de la justicia militar contra los crmenes
cometidos por militares fuera de su servicio, la Corte Suprema
BOTERO A.M.,
op.cit.,
p.l7.
Por ejemplo, en 1987 el narcotraficante

capturado y luego liberado al cabo de un mes.
Jorge
Luis
Ochoa
fue
210
autoriz, en 1989, a los tribunales civiles a conocer algunos de

los casos. El aumento de la violencia indujo al gobierno a crear
en 1987 jueces especializados en el orden pblico y en 1988 a
conformar un Tribunal superior de orden pblico con doce
magistrados designados por la Corte Suprema. Las medidas no
fueron suficientes para detener la gran impunidad de los
narcotraficantes y de sus hombres de armas. Quedaba el tratado
de extradicin firmado con los Estados Unidos, nica amenaza que
pesaba sobre los narcotraficantes y que motiv numerosos crmenes
contra los magistrados y contra los hombres polticos.Il&
No obstante, en diciembre de 1986, la Corte Suprema de Justicia
colombiana cuestion la constitucionalidad de la ley interna que
contena el tratado de extradicin. Se aleg que dicha ley no
tena vigencia por cuanto no fue constitucionalmente sancionada
por el presidente (fue sancionada por un Ministro de gobierno
durante la ausencia del pas del presidente). El presidente Barco
enseguida promulg una nueva ley relativa al tratado de
extradicin pero la Corte argument que sta no tena base legal.
Para que el tratado pudiera existir en derecho colombiano, haba
que empezar por introducirlo nuevamente como proyecto de ley y
lograr su aprobacin por el Congreso, lo cual pareca dudoso.
Estas complicaciones tuvieron el efecto de parar todas las
extradiciones de Colombia a los Estados Unidos a partir de
l987.~ En total, catorce colombianos haban sido extraditados
(entre los cuales el narcotraficante Carlos Lehder Rivas> 120
Bajo esta Presidencia, la aparente contradiccin entre las
polticas econmicas y polticas de Colombia continu. Despus
de tomar posesin en 1986, Barco decret una reforma tributaria
que conceda una amnista tributaria ms amplia que las
anteriores
(simplific muchos impuestos y elimin los sesgos
PEcAUT D., La Colombie dans la tempte, en Problmes dAmrique

latine n098, Notes et tudes documentaires n04922, Paris, 1990, p.89.
119
KAvASs 1.1.,
220 THOTJMI E.,
4S.
op.cit., p.
op.cit.,
p.227.
211
tributarios
contra
la
captacin
de
capital
por
medio
de
la
emisin de acciones). Al fin y al cabo, dicha medida facilit el

blanqueo de divisas y favoreci a la industria de las drogas.
121
Por otra parte, un decreto de enero de 1988 aument los poderes

de la Polica y del Ejrcito en la campaa antidrogas. Casi al
mismo tiempo, la erradicacin qumica fue autorizada nuevamente
pese a los daos ecolgicos y las protestas campesinas.22 En
1987, la promulgacin del decreto legislativo 944 incluy en el
Consejo Nacional de Estupefacientes a los Ministros de Defensa
y Comunicaciones lo que signific un reconocimiento,
por la va
represiva, de la importancia que haba alcanzado el fenmeno del

narcotrfico como problema de defensa y seguridad en el pas.
Esta contradiccin lleva el autor colombiano H.
escribir que
bajo
la Presidencia
23
Calvo Ospina a
de Barco se aprobaron
leyes
favorables a la mafia, a sus ingresos y sus propiedades, lo que

demuestra la colusin del poder con el narcotrfico as como la
permeabilidad de la sociedad colombiana a este tipo de trfico,
a causa del inters financiero.24
partir
de
1988,
la
debilidad
evidente
del
sistema
legal
colombiano, el mayor nivel de violencia contra los funcionarios

pblicos
las
personalidades
polticas
la
recomendacin
estadounidense haban convencido a algunos sectores militares de

la
necesidad
hasta
entonces
diferida
de
participar
ms
decididamente en las actividades antidrogas. Esta militarizacin

mayor
de
la
inquietudes
guerra
sobre
contra
la
las
drogas
credibilidad
del
se
efectu
personal
pese
las
militar
que
supuestamente tena vnculos con el mismo narcotrfico y con los

paramilitares
financiados
por
narcotraficantes.
El
nmero
de
12~
Ibid., p.49 y 226.
22
Ibid., p.227.
23
LEAL BUITRAGO E., El oficio de la guerra. La seguridad nacional en
Colombia,
Tercer Mundo EditoresI.E.P.R.I.,
BogOt, 1994,
p.124.
24 CALVO OSPINA E., Don Pablo et ses amis. Pablo Escobar et la cocaine
connection,
E.P.O., Bruselas,
1994,
p.85.
212
arrestos, decomisos y destrucciones de laboratorios aument tras

esta decisin.25 El decreto legislativo 180 de 1988 llamado
Estatuto antiterrorista o de defensa de la democracia fue el
punto de partida de la guerra contra el narcotrfico.26
Durante 1988 y 1989, el narcotrfico estuvo nuevamente en el
origen del aumento de la violencia hacia los polticos y los
funcionarios involucrados en la lucha contra sus actividades as
como dentro del negocio ilcito (oposicin entre traficantes de
Medelln y Cali sobre el reparto del mercado norteamericano y de
la manera de actuar)27. A raz del asesinato del candidato
liberal a la Presidencia, Luis Carlos Galn (percibido por los
narcotraficantes como potencial presidente amenazador), en agosto
de 1989, tuvo lugar una reorientacin hacia una ofensiva total
que fue llamada guerra contra las drogas. Este acto violento
haba sido precedido por una ola de violencia en la cual perdi
la vida entre otros el Procurador Carlos Mauro Hoyos en 1988 y
fue herido Enrique Parejo, que haba sido Ministro de Justicia
despus de Rodrigo Lara Bonilla.128
La reaccin de la administracin Barco fue rpida y enrgica. Se
incrementaron entonces la persecucin a los narcotraficantes~ las
destrucciones de laboratorios, los decomisos de drogas y
materiales, gracias a la adopcin de decretos que ampliaban
seriamente los poderes de las autoridades. Se posibilit la
extradicin administrativa,
sin participacin de la rama
judicial.29 Los siguientes decretos relacionados con las drogas
fueron promulgados en 1989:
el decreto 1859 ampli la
incomunicacin por delitos de narcotrfico y conexos, el decreto
1860 autoriz la extradicin de nacionales y extranjeros por
125 THOLJHI E.,
op.cit.,
126 LEAL BUITRAGO E.,

127 THOUMI E.,
p.228229.
op.cit.,
op.c:t.,
p.l25.
p.229.
28 IbId.,
p.22?228; BOTERO A.M.,
129 THOUMI
F.,
op.cit., p.18.
op.cit., p.23I232.
213
delitos
de
narcotrfico
el
conexos
decreto
mediante
1895
erigi
procedimiento
administrativo
en
delito
el
enriquecimiento
ilcito y dio competencia para su tratamiento a
la jurisdiccin de orden pblico. 131> Asimismo el decreto 814 de

1989
cre
un
Cuerpo
especial
armado
de
Polica
(Cuerpo
de
lite) destinado a combatir a los escuadrones de la muerte, los

grupos paramilitares y
las
organizaciones
del narcotrfico. ~
Se asisti al incremento sin precedentes en la militarizacin de

la lucha antidrogas.
Y la presencia norteamericana aument con

el envo de ayuda y asesora militar.32
Este nuevo esfuerzo represivo se diferenci de los anteriores en
cuanto que se asemejaba a una guerra frontal eficaz contra Pablo
Escobar, Gonzalo Rodrguez Gacha y los miembros de clan Ochoa y
todas sus organizaciones
(cartel de Medelln)
A pesar de esta
represin que obtuvo resultados, la campaa de terror por parte

de
los
narcotraficantes
edificio
del
diario
prosigui
El
con
Espectador
numerosos atentados en Medelln,
que
una
explosin
provoc
75
ante
el
muertes
la explosin de un avin de la
compaa colombiana Avianca durante un vuelo interno en el que

murieron ms de cien personas,
frecuentes explosiones de bombas
que dejaban pocos muertos pero cuyo efecto psicolgico fue muy
daino por el temor y sentimiento de inseguridad que cre en Ita
ciudadana,
el
atentado
contra
Administrativo de Seguridad
muertos
gobierno
militares
un
fue,
centenar
el
(D.A.S.)
edificio
del
Departamento
en Bogot que provoc
de
heridos.
Un
en diciembre
de 1989,
la muerte en operaciones
y policiales
importante
del poderoso narcotraficante
logro
12
del
Rodrguez
Gacha, as como la captura de siete miembros del clan Ochoa.33

A pesar de la intensa actividad precedente,
a finales de 1990,
pareca que la determinacin del gobierno iba perdiendo fuerza
130 LEAL BUITRACO E., op.cit.,

131 Ibid.,
132
p.121.
pfl25.
THOUMI E., op.cit.,
p.232.
Ibid., p.232234.
214
frente a la violenta respuesta de los crteles34

En esta poca, una comisin de notables se form para buscar una
solucin a la guerra. Los traficantes de Medelln contactaron a
sus miembros para negociar el trmino de la guerra y su
integracin en la sociedad. Pero Barco adopt una lnea dura y
rechaz las ofertas. Al mismo tiempo, el mayor nivel de Violencia
e inseguridad gener una fuerte presin pblica para que el
gobierno hiciera alqo. El presidente aprovech esta oportunidad
y comenzaron los procedimientos para cambiar la Constitucin (con
vistas a fortalecer el Estado), un proceso de apertura de la
economa a la competencia internacional y un intento por
reactivar el crecimiento econmico.35
Resulta interesante referirse a un anlisis que ha efectuado una
diseccin del cuerpo de medidas legislativas adoptadas durante
el perodo Barco36. La lucha contra el narcotrfico y la
delincuencia organizada (al igual que contra al subversin y-la
delincuencia comn), al ser una preocupacin de la opinin
pblica, acaba siendo un elemento clave dentro de la actividad
gubernamental. La recurrencia y la gravedad de la violencia han
hecho inoperante el instrumento clsico utilizado en estos casos,
esto es, el Cdigo penal. En estas circunstancias, el rgimen de
excepcin ha sido la nota caracterstica de la actividad estatal
colombiana durante los ltimos cuarenta aos. El derecho penal
se ha elaborado a travs de los mecanismos especiales del estado
de sitio (y desde la Constitucin de 1991, de la conmocin
interior)
Las normas expedidas bajo el rgimen de excepcin
suelen carecer de eficacia y ser inadecuadas: por la torpeza de
los funcionarios que crean la norma, la dificultad insuperable
del problema que intenta solucionar, o la incapacidad tcnica de
134
n025,
I.R.E.L.A.,
Madrid,
Colombia: insurgencia, droga y gobernabilidad,
mayo 1990,
dossier
p.l7.
THOUMI E., op.cit.,
p.235.
136 GARcA VILLEGAS 4., Eficacia simblica y narcotrfico en Colombia,
en Documentos ocasionales, Revista del c.E.I., n023, Bogot, sept.oct.1991,

p. 1539.
215
la administracin de justicia. Una explicacin complementaria

hace referencia a que el objetivo perseguido por la adopcin de
tales decretos no es su eficacia sino su capacidad de
representacin simblica del poder. Es decir, que no se busca la
correspondencia entre objetivos consagrados en los textos
normativos y resultados obtenidos como consecuencia de la
aplicacin de tales normas, sino la afirmacin del gobierno como
smbolo del poder y garante del mantenimiento o restablecimiento
del orden. Mediante la adopcin de normas, el Estado hace valer
su representatividad y credibilidad ante los ciudadanos. Ms de
cien decretos fueron expedidos entre principios de 1984 y finales
de 1989. Al lado de algunos decretos que modifican aspectos de
procedimiento o competencia,
la mayora de ellos aportan
variaciones insignificantes o innecesarias. Pero dan la impresin
de que el gobierno hace algo y est presente. Adems se constata
que un gran nmero de estas normas no se orientan a reprimir los
delitos ms graves de narcotrfico <refinamiento a gran escala
y redes de distribucin, abastecimiento en precursores y blanqueo
de las ganancias) , sino aquellos relacionados con el consumo y
la venta callejera. 137
En
resumen,
bajo
la
Presidencia
de
Virgilio
Barco,
el
narcotrfico contribuy al debilitamiento de la capacidad estatal

de mantener sus monopolios y servir de espacio de arbitraje de
los conflictos sociales.>3S A partir de la mitad de los aos
ochenta,
la extradicin
se convirti en un tema de tensin aguda
entre el poder poltico y la clase narcotraficante, que desemboc

en
la
guerra
abierta
entre
los
dos
bandos,
marcada
por
un
narcoterrorismo violento y perturbador que acab orientando en

parte las decisiones polticas. Como se estudia ms adelante, la
cuestin
de
la
extradicin
volvi
discutirse
durante
los
debates de la Constituyente en 1991 y un articulo de la nueva

Constitucin poltica colombiana prohbe la extradicin de
nacionales.
Ibid.
38
CAMACHO GUIZADO A.,
op.cit.,
p.160.
216
c. La apertura internacional
En paralelo, durante esta administracin se prosigui la poltica
de participacin en los escenarios multilaterales, insistiendo

en la universalidad del problema de las drogas y en la
consecuente corresponsabilidad de los paises consumidores,
blanqueadores y proveedores de precursores qumicos.39
Pocos meses antes de finalizar su mandato, en noviembre de 1989,
el
Presidente
Virgilio
Barco
present
a
la
comunidad
internacional un Programa Especial de Cooperacin (P.E.C.)40.
Este P.E.C. se puede definir como un conjunto de proyectos de
inversin orientados
a fortalecer
el
aparato productivo
colombiano y aliviar las consecuencias sociales y econmicas de
la lucha contra el narcotrfico. La administracin Barco estimaba
que el costo socioeconmico de la lucha contra el narcotrfico
ascenda, aproximadamente, a 1.000 millones de dlares anuales,
en daos materiales y en prdidas de produccin, inversin y
crecimiento (sin incluir los inmensos recursos destinados a los
organismos de defensa y seguridad involucrados en esa lucha) . Ese
costo era altamente significativo y representaba una pesada carga
para cualquier nacin, especialmente para un pas en desarrollo
como Colombia. El P.E.C. era un valioso instrumento a travs del
cual la comunidad internacional poda hacer efectiva su voluntad
de colaborar en esta lucha y, especialmente, expresar su
solidaridad no slo con el Gobierno sino con el pueblo de
Colombia, tras las circunstancias difciles vividas en 1988 y
1989. Colombia alcanz su meta de concienzar a la comunidad
internacional de que la lucha contra el trfico de drogas no se
puede realizar unilateralmente y que implica una participacin
de los pases desarrollados dados sus importantes niveles de
consumo. Segn las autoridades colombianas, los resultados
obtenidos en un ao de vigencia del P.E.C. fueron satisfactorios.
BOTERO
141>
A.M., op.cit.,
p.l719.
En el tercer titulo del presente trabajo se profundiza la respuesta
favorable de la comunidad Europea a este Programa Especial de cooperacin
217
Los recursos
solicitados
la comunidad
internacional
ascendan
a 1.185 millones de dlares, para un perodo de cinco aos. Se

recibieron ofertas por valor de 314 millones de dlares. Las
principales fuentes fueron Alemania, Luxemburgo, Gran Bretaa,
Francia, la Comunidad Europea, los Estados Unidos y Corea. A
travs del Fondo de las Naciones Unidas de Lucha Antidroga
<F.N.U.L.A.D.),
antecesor del P.N.U.F.I.D.,
se obtuvieron
recursos adicionales por valor de 36 millones de dlares en
contribuciones de Italia, Alemania, Pases Bajos, Suecia,
Noruega, Dinamarca, Australia y la Comunidad Europea a los
programas. Al concertarse estos ofrecimientos se logr financiar
cerca del 30% del P.E.C.4
GAVIRIA TRUJILLO c.
de la Repblica,
Bogot,
1992,
poltica internacional. Discursos,
Presidencia
p.9394.
218
BALANCE DE LA INFLUENCIA NORTEAMERICANA DURANTE LOS AOS OCHENTA

En cuanto a la influencia norteamericana, el especialista J.G.
Tokatlian sostiene que durante los aos ochenta, el gobierno de
los Estados Unidos logr la narcotizacin de la agenda
bilateral
con
Colombia,
mediante
las
tres
etapas
de
cocainizacin (obnubilacin por la cocana dejando de lado la
marihuana a pesar de la demandA americana en hachs>,
andinizacin (concentracin de la ofensiva sobre la zona
productora) y militarizacin
(eleccin de la estrategia
42)
de
la
lucha
antidrogas43.
Otro argumento
represivoblica
del mismo autor es que los esfuerzos norteamericanos para imponer
un rgimen de seguridad nacional (securitizacin) se han
mostrado ineficaces para detener el consumo, el cultivo, la
elaboracin y el trfico de estupefacientes. De hecho, desde la
perspectiva latinoamericana, el rgimen antidrogas construido y
respaldado por los Estados Unidos (como poltica coactiva,
punitiva y unilateral) ha carecido de legitimidad, credibilidad
y sixnetra.~
Conceptos oara entender la oocion
estadounidense
Militarizacn
42 ver W.O.L.A.
POLITICA
1DE
REPRESION
Andinizacin
<Oficina de Asuntos Latinoamericanos en Washington>,
Peligro inminente? Las Fuerzas Armadas de Estados Unidos y la guerra contra

las drogas, Tercer Hundo EditoresI.EkP.P.I.c.E.I., Bogot, 1993.
43
TOKATLIAN J.G., La diplomacia de las drogas: Estados Unidos, Colombia

y los efectos del prohibicionismo, en Documentos ocasionales, Revista del
C.E.I., n037, Bogot, eneromarzo 1995, p.l820.
BAGLEY BAt y TOKATLIAN J.G., Droga y dogma: la narcodiplomacia entre
Estados Unidos y Amrica Latina en la dcada de los ochenta y su proyeccin
para los noventa, en
6. Documentos ocasionales, Revista del C.E.I., n023, Bogot,
sept.oct.1991, p.
219
II.
LAS
Y
ESTRATEGIAS
GUBERNAMENTALES
EL NARCOTRAFICO
EN COLOMBIA
DE LUCHA CONTRA LAS DROGAS

A PARTIR DE 1990
Tras una campaa electoral violenta, el candidato liberal Csar

Gaviria
Trujillo
sali
triunfante
en
las
elecciones
presidenciales de mayo de 1990. Esta campaa, marcada por una
violencia
igual45,
sin
fue
la
primeraen
la
que
los
problemas
relacionados con el narcotrfico se convirtieron en el principal

asunto poltico y en la que se hicieron totalmente evidentes los
efectos negativos de la industria ilcita sobre la imperfecta
democracia colombiana146
Lanzado y aprobado durante la anterior administracin,
el proceso
de convocar a una Asamblea Constituyente para la renovacin del

sistema
poltico
fecha
para
1990.
Los
su
no
se
eleccin
detuvo
fue
representantes
de
la
manera
el
cambio
fijada para
70
repartieron
con
el mes
elegidos
siguiente:
de
la
en
gobierno47.
La
de diciembre
de
esa
ocasin
tendencia
se
liberal
se
present fragmentada y obtuvo 25 escaos que no conformaron un

bloque unido;
conservador
obtuvo
el M19 obtuvo
19 escaos;
obtuvo 11 escaos
cinco;
los
grupos
la derecha del partido
y la corriente principal
evanglicos,
los
indgenas
slo
los
comunistas obtuvieron dos escaos cada uno; cuatro independientes

completaron
guerrilleros
la
lista.
lograron
Tres representantes
aadirse
cambio
procedentes
de
su
de grupos
renuncia
la
violencia. No obstante,
la violencia estuvo presente durante toda
la
constituyente48.
duracin
del debate
la Asamblea Constituyente
>45
Asesinatos
Los tres presidentes
fueron Horacio Serpa Uribe
de los polticos Jaime Pardo Leal,
de
(liberal)
Jos Antequera,
Luis
Carlos Galn Sarmiento, Bernardo Jaramillo Ossa, Carlos Pizarro Lengmez.

146
THOUMI E., op.cit., p.229230.
La idea de una nueva constitucin fue sometida al electorado

paralelamente a la eleccin del nuevo presidente en mayo de 1990 y fue apoyada
por 5.236.863 si <opuestos a 230.980 no).
148 Secuestro
y muerte de la periodista Diana Turbay Quintero, asesinato
dei exministro de justicia Enrique Lota Murtra, etc.

220
Navarro Wolf (M19) y Alvaro Gmez (conservador).49

Los objetivos principales de la nueva Constitucin poltica eran
reformar y fortalecer el sistema judicial, garantizar los
derechos humanos y econmicos, apoyar el proceso de apertura
econmica, descentralizar el poder y la toma de decisiones para
promover una democracia real,
favorecer la participacin
ciudadana, modernizar la gestin pblica, reducir el clientelismo
electoral y administrativo, lograr una disminucin del grado de
violencia50, luchar contra la corrupcin generalizada mediante
un esfuerzo de moralizacin. Para integrar todas estas medidas
en el marco jurdico colombiano, la Asamblea se reuni desde el
5 de febrero hasta el 4 de julio de 1991. Este plazo haba sido
fijado de antemano para limitar la duracin del trabajo. La nueva
Constitucin
fue
aprobada
el
de
julio
de
l99l.~
nivel
jurdico,
el
resultado
es
una
sntesis
entre
el
constitucionalismo
europeo
importado
via
Espaa
y
el
constitucionalismo americano transferido mediante diversas
convenciones latinoamericanas 152
Respecto al narcotrfico, los aspectos bsicos de la remodelacin
constitucional
Administracin
consistieron
en
el
fortalecimiento
de
la
de la Justicia y el Estado de derecho as como en
la decisin relativa a la prohibicin de la extradicin. Los dos

elementos estn relacionados entre si.
El temor de los
narcotraficantes a ser extraditados hacia los Estados Unidos
haba sido la justificacin de su recurso al narcoterrorismo.
149
THOUMI E., op.cit., p. 236.
5<> Una
Estrategia Nacional contra la violencia fue impulsada a partir
de mayo de 1991 para enfrentar la subversin, el terrorismo y la delincuencia
en todas sus manifestaciones. Informe al Congreso del seor Presidente de la

Repblica Csar Gaviria Trujillo al iniciarse el perodo de sesiones
legislativas, Bogot, lero diciembre 1991, p.43.
BLANQUER J.M., Colombie: la nouvelle Constitution, en Problmes

dAnirique latine, nO?, nueva serie, Pars, oct.dic.1992, p.S5.
152
DUHAMEL O.,
Drot
constitutionnel
constitutionnalisme contre la
p.648. Para ms informaciones
et politique,
Chapitre
32:
Le
violence: la Colombie, Seut, Pars, 1994,

sobre las medidas a favor de la democracia
participativa y en contra del clientelismo, referirse a y,.640643.
221
Para eliminar
esta
violencia
que paralizaba
el
ejercicio
del
poder por el Estado, los constituyentes optaron por prohibir la

extradicin. Paralelamente, para juzgar a los colombianos en
Colombia, la justicia fue fortalecida y reformada, siguiendo el
modelo acusatorio americano. A continuacin se aborda, primero,
Ita
discusin
que
tuvo
lugar
en
la
Asamblea
Constituyente
principios de 1991 acerca de la extradicin y la confiscacin de
bienes y, segundo, el fortalecimiento judicial con el sistema de

sometimiento a la Justicia y la figura de la Fiscala General de
la Nacin. A partir de estas dos premisas, se indica cul ha sido
la
poltica
en
materia
de
lucha
contra
las
drogas
el
narcotrfico, tanto del presidente Csar Gaviria Trujillo (19901994) como del presidente Ernesto Samper Pizano (1994
Un punto relevante de la opcin privilegiada por Csar Gaviria
la constituye la distincin clara que hizo desde el principio de

su mandato entre la guerra contra las drogas, la cual tena que
plantearse
nivel
narcoterrorismo
llevar a
cabo
internacional,
la
guerra
contra
el
que era peculiar de Colombia y que se deba
internamente.
Esta posicin era nueva
percibir un cambio de poltica en la materia.
y dejaba
En su discurso
de posesin a la Presidencia de la Repblica el 7 de agosto de

1990, Csar Gaviria introdujo este enfoque. Se reproduce,
anexo nOS,
A.
en el
los prrafos relevantes del mismo discurso.
EL PROCESO CONSTITUYENTE
1. Los debates en la Asamblea Nacional Constituyente
a. La extradicin de nacionales colombianos

La prohibicin de la extradicin est prevista en el artculo 35
de la Constitucin Poltica de 1991 de la manera siguiente: Se

prohbe la extradicin de colombianos por nacimiento. No se
conceder la extradicin de extranjeros por delitos polticos o
THOUMI E., op.cit.,
5.
p.23
222
de opinion. Los colombianos que hayan cometido delitos en el

exterior, considerados como tales en la legislacin nacional,
sern procesados y juzgados en Colombia.~~1M Mltiples ponencias,
en los cuales se han presentado las razones, mayoritariamente
desfavorables al principio de extradicin, fueron necesarias para
llegar a esta decisin y a esta formulacin.
Las discusiones acerca de la extradicin entre los miembros de
la Asamblea Constituyente tuvieron lugar durante el mes de abril
y la primera quincena de mayo de 1991. El tema se debati en el
seno de dos comisiones, la Comisin primera Derechos humanos
y la Comisin cuarta Justicia, as como en una sesin conjunta
de ambas comisiones.55
En sus ponencias, varios miembros disertaron sin centrarse
efectivamente en la oportunidad de aplicar o no la extradicin
en
el
contexto
colombiano
contemporneo.
Se
emitieron
consideraciones generales, histricojurdicas o personales que
no influyeron de manera determinante en el debate. Incluso a
veces se estuvo al limite de la mala fe. Ms all de las
cuestiones puntuales y prcticas relativas sea a la necesidad del
debate puesto que cada uno ya tena su opinin156, sea al
problema del secuestro de periodistas57, sea a la falta de
154 Presidencia de la Repblica, Constitucin Poltica de Colombia 1991,

Bogot,
enero 1994, p.lS.
155 Los debates deban tener fin antes del da
15 de mayo.
La comisin
cuarta se reuni varias veces durante el mes de abril. La sesin conjunta tuvo
lugar el 14 de mayo a partir de las 6.30 p.m. La comisin primera, por su
parte, esper hasta el mismo da 15 de mayo. La plenaria abord el tema de la
extradicin en el mes de junio de 1991.
~s~
Asamblea
Nacional constituyente, Transcripcin de sesiones, comisin
cuarta, abril 17 de 1991.

157
Dos
periodistas,
Francisco
Santos
Maruja
Pachn,
fueron
secuestrados a principios de 1991 (hecho relatado por Gabriel Garca Mrquez,

Noticia de un secuestro, Norma, Santaf de Bogot, mayo de 1996). Una polmica
surgi tras un articulo de El Espectador de 9 de marzo titulado Constituyente
condiciona
estudio de
la
extradicin
a
liberacin
de
periodistas.
Aparentemente dos de los tres presidentes de la Asamblea declararon que no se

ocuparan del tema hasta la liberacin de los secuestrados. Eso provoc
reacciones de los que opinaban que era condicionar el trabajo constituyente
y entrar a negociar con delincuentes. Asamblea Nacional constituyente,
Transcripcin de sesiones, comisin cuarta, 9 y 11 de abril de 1991.
223
tienxpo5~
presenta
la
defensa
inters.
de
las
Bsicamente,
corrientes: la corriente,
prohibicin de la
diversas
se
tendencias
pueden
es
lo
distinguir
que
dos
mayoritaria, de los partidarios de la
extradicin y la corriente de los escasos
miembros que se oponan a tal opcin.
Un estudio jurdico relativo al tema de la extradicin y sus

incidencias
en
la
vida
nacional
fue
redactado
por
varios
constituyentes. La ponencia de este informe concluye con la

prohibicin expresa de extraditar nacionales)59 De entrada,
el ponente indica que numerosos proyectos que ataen a la
extradicin de colombianos haban sido dirigidos a la Asamblea
Nacional Constituyente60.
Luego se
Insiste
numerosos
en
que
multilaterales
los
firmados
por
limita al aspecto
tratados
Colombia al
jurdico.
bilaterales
respecto
siempre
y
han
prohibido la extradicin, excepto el tratado con Estados Unidos

de 14 de septiembre de 1979, aprobado por la Ley 27 de 1980. Esta
ley interna fue declarada
Justicia.
inexequible por la Corte Suprema de
Para eludir esta decisin,
se redact
la Ley 68 de
1986, cuyo texto es igual a la precedente; pero enseguida tambin

fue declarada inexequible. El GobiernoBarco utiliz entonces el
artculo 121 de la Constitucin para implementar la extradicin
hacia
los
Estados
Unidos
por
va
administrativa
legislativo 1860 de 18 de agosto de 1989>
1~
Como
constituyente,
se pudo ver,
(decreto
Esta experiencia fue
los debates tuvieron lugar muy tarde en el lapso
con lo que obviamente no ha quedado tiempo para profundizar.
Informe
sobre la
Extradicin de Nacionales
redactado
por Diego
Uribe Vargas, Jos Mara Velasco Guerrero, Aida Yolanda Abella Esquivel y
Jaime Eajardo Landaeta y presentado por Diego Uribe Vargas el 22 de abril de
1991, en Gaceta constitucional nOSE, 24.04.1991, p.1415.
160 con variables
idiomticas
y modalidades
propias,
cada
uno avoca en
el tema de si es conveniente para el pas renunciar al derecho de la

jurisdiccin, cedindolo a otros pases, o s por el contrario, es oportuno
utilizar el cambio de la estructura constitucional, para definir una poltica
que ponga punto final a la larga y trajinada controversia acerca de la
extradicin de nacionales. Dichas ponencias demuestran, sin excepcin alguna,
la coincidencia de opiniones favorables a la prohibicin de la extradicin
seg~in el ejemplo de numerosas constituciones extranjeras. Estos proyectos se
deben a Armando Holgun Sarria <Partido Liberal), Julio Salgado Vsquez
<P.Lj, Alfredo Vsquez carrizosa y Aida Yolanda Abella Esquivel <Unin
Patritica), Juan Gmez Martnez y Hernando Londoo (Partido conservador>,
Eabio Villa <Alianza Democrtica M19) y Jos Mara Velasco Guerrero (A.D. M
19).
224
desfavorable en razn del desconocimiento de las garantas

procesales mnimas y de la politizacin en los criterios que
rigen la extradicin.
El constituyente Uribe contina su ponencia jurdica indicando
que posteriormente, el Gobierno Gaviria, mediante el decreto
3030/90, ofreci suspender las extradiciones para aquellas
personas que confesaran sus delitos y se entregaran a la
autoridad, reconociendo el imperio de la ley penal nacional.
Este
tratamiento
se
acompasa
con
el
criterio
de
que
es
la
jurisdiccin colombiana la verdaderamente adecuada para juzgar

a los colombianos, y que el refuerzo del aparato jurisdiccional
es el camino ms adecuado para proteger
la dignidad humana.
Adicionalmente se observa que el Cdigo Penal de 1936 haba

consagrado la imposibilidad absoluta de extraditar a nacionales
colombianos. El propsito de la Asamblea Nacional Constituyente,
que coincide con la voluntad del gobierno, en el sentido de
reforzar el aparato jurisdiccional para obtener el castigo
oportuno de los delincuentes, coincide con el articulo 60 de la
Convencin de las Naciones Unidas ratificado en Viena para el
trfico ilcito de estupefacientes y sustancias psicotrpicas,
en el cual los Estados se comprometen a buscar la sancin
adecuada a quienes se les compruebe el trfico ilcito de drogas,
sin que la disposicin del articulo 60 de dicho tratado obligue
a la extradicin de nacionales.6
Por su parte, el constituyente Jaime Fajardo Landaeta facilita,
de manera muy clara, las razones por las cuales considera que la
prohibicin debe establecerse: (1) la ausencia de compromisos
internacionales de Colombia en otro sentido, (2) el ejemplo de
otros pases, donde prevalece el principio de no extradicin, (3)
la soberana del Estado, (4) la equidad (sistema demasiado severo
en otros pases) . En su opinin, gracias a la aplicacin de los
decretos 2047, 2372, 3030 de 1990 y 303 de 1991, la no
161
Ibid.
225
extradicin no equivale a la impunidad.62 Este miembro opina

tambin que lo ms preocupante que ha habido al tratar el tema
de
la
extradicin,
es
que
nicamente
se
ha
visto
ligado al
problema del narcotrfico y se saca del contexto de lo que es el

problema
de
la
bsqueda
de
unas
garantas
unos
derechos,
incluso que deben de ser estipulados aun en la necesidad de la

aplicacin de lo que hemos denominado al derecho internacional
humanitario. [...]
Quiero que la discusin, sin pasar por encima
de este fenmeno histrico y poltico que hoy vivimos en
Colombia,
lo abordemos ms all de ese contexto, porque se est
violando con el problema de la extradicin y sobre todo con los

colombianos detenidos
en el exterior por narcotrfico u otros
delitos, porque no solamente es ese, o a los colombianos que se

les
extradita,
procesales.
se
estn
violando
todas
las
garantas
>p163
El liberal Julio Salgado Vsquez mantiene una posicin similar
cuando
anuncia
que
su
propuesta
exige
la
repatriacin
de
colombianos extraditados, a fin de que cumplan en el territorio

nacional
las
condenas
que
les
hayan
impuesto
autoridades
judiciales extranjeras, adecundolas a la legislacin colombiana,
o para que sean juzgados los que no hayan sido sancionados,

aadiendo
que
lejos
de
proponer
yo
el
indulto
de
los
narcotraficantes, he propuesto lo contrario, que los colombianos
que hayan sido condenados en el exterior por cualquier delito que

el
gobierno
nacional
indispensables,
para
adelante
las
obtener que
negociaciones
aqu
en
diplomticas~
Colombia cumplan
su
sentencia condenatoria. Concluye la explicacin de su proyecto

subrayando
decisin:
el
matiz
Yo no
fundamental
he presentado
que
hace
para
justificar
un proyecto para
prohibir
su
la
extradicin de delincuentes, he presentado un proyecto para que
Ideas
adicionales
la
ponencia
de
Extradicin
de
Nacionales
colombianos, en Gaceta Constitucional nO?4, 15.05.1991, p.1216.

163 Asamblea Nacional constituyente, Transcripcin de sesiones, Plenaria,
Junio 12 de 1991,
p.133.
226
se prohba la extradicin de colombianos, no

Armando Holgun Sarria es uno de los ms convencidos defensores
de la no extradicin, lo que le vali una reputacin de
narcotraficante o, por lo menos, de protector de los traficantes.
Contra esta reputacin, el constituyente Juan Gmez reacciona con
toda su ira, aludiendo a la editorial de un peridico bogotano
que colocaba en la picota pblica a quienes iban a votar la no
extradicin. Dice que casi se les trataba de narcotraficantes,
que se les vincula con la violencia generada por el narcotrfico
y con los terroristas, y que se les calificaba entre los ms
dbiles de los colombianos. 165
Respecto de las eventuales presiones sobre los miembros de la
Asamblea, Hara Teresa Garcs Lloreda dice en su Constancia que
otro aspecto que debe tenerse en cuenta, es la imposibilidad que

en efecto existi de opinar con libertad en la Constituyente, por
los
temores
quienes
totalmente
fundados de
expresaron criterios
mayora.
lo
que
diferentes
podra
ocurrir
los adoptados
por
La muerte violenta del doctor Enrique Low Murtra,
ex
ministro de Justicia fue un hecho que resalt la inseguridad para

el tratamiento de estos temas.66 Y Fabio Villa afirma sobre el
mismo tema que no solamente son amenazados y que no solamente

corren peligro quienes dicen que estn a favor de la extradicin,
tambin lo corren quienes dicen que no estn de acuerdo con la
extradicin, quienes defienden la no extradicin de colombianos
al exterior, porque tambin detrs de ese criterio hay poderes
establecidos
muy
claros,
hay
sectores
que
tienen poder
para
aniquilar fsicamente a quienes se opongan a ella; es que ese no
puede
ser
el
argumento
para
defender
la
no
extradicin
de
colombianos, y hay personas que han sido asesinadas en nuestro
164 Asamblea Nacional constituyente, Transcripcin de sesiones, comisin

cuarta,
abril 16 de 1991,
p. 67. Texto completo en el anexo n06A.
165
Asamblea Nacional constituyente, Transcripcin de sesiones, Plenaria,
Junio 12 de 1991, p.127128. Texto completo en el anexo nOBB.
Gaceta Constitucional
n0118, 06.08.1991, p.29.
227
pas que han defendido la no extradicin; o sea que no han sido

slo asesinados quienes se han opuesto a la no extradicin.67
La
Constancia sobre
Extradicin
presentada por Carlos Ossa
Escobar es una de las escasas que defiende la opinin contraria.
Su tesis radica en que Colombia tiene que conformarse con sus

compromisos internacionales y cumplir con la aplicacin de. la
extradicin, hasta que cambie la situacin legal, por una
denuncia formal del tratado que considera vigente o por una nueva
toma en consideracin del Congreso.
Cualquier otra solucin no
es jurdicamente lgica y podra repercutir negativamente sobre

las relaciones internacionales.168
de Mara Mercedes Carranza sobre la extradicin

durante la plenaria el da 13 de junio de 1991 igualmente es muy
La
intervencin
ilustrativa de la posicin minoritaria:

[..
Y es
.]
que sobre el problema de
la extradicin
es
difcil dar un debate porque este es un tema manchado de mucha

sangre y de la sangre de nuestros mejores hombres y mujeres. No
hace ms de 2 meses fue asesinado el ex ministro Low Murtra por
su gestin valiente frente al narcoterrorismo en el Ministerio
de Justicia. Aqu hemos odo algunas intervenciones donde se ha

hablado
Unidos
de unas indefensas vctimas que se las llevan a Estados

para
juzgarlas,
intervenciones
enternecedoras,
de
telenovela
que,
de
habernos
descuidado,
nos
hubieran
hecho
llorar. Pero nadie se acuerda de los otros extraditados, de esos

que
han tenido que
salir
del pas por haber
cumplido con
su
deber: nadie se acuerda de Enrique Parejo y de tantos jueces y

magistrados que estn en algn
sitio del planeta distinto de
Colombia para salvar sus vidas.

la
No soy partidaria de la extradicin y por eso pienso que no

debemos consagrar en la nueva Constitucin. Y no soy
>67 Asamblea Nacional constituyente,
Junio 13 de 1991,
Actas
de
Plenaria,
p.lO.
Gaceta Constitucional nO99,

n0135,
Transcripcin de sesiones,
la sesin
plenaria,
15.06.1991, p.16; Gaceta Constitucional
02.11.1991,
p.20.
Texto completo
en el
anexo n06C.
228
partidaria porque creo que los colombianos deben ser juzgados

aqu por los delitos que han cometido aqu,
crmenes que son
horrendos
en
los
casos
de los
narcotraficantes y
los
narcoterroristas. Yo querra de todo corazn que los asesinos de
Luis Carlos Galn y de tantos otros colombianos tan valiosos
pagaran por esos crmenes. Si se los extradita no sern
castigados por stos sino por otros delitos. Pero deseo, como
todos los colombianos, que las penas por esos crmenes que aqu
se les apliquen sean las que se merecen, porque tampoco soy
partidaria de la impunidad o de la justicia complaciente. Por
eso, porque no soy partidaria de la impunidad, pienso que si
consagramos la no extradicin - en nuestra Carta, estaramos
consagrando la impunidad total, porque en Colombia,
lo sabemos,
no hay una justicia fuerte ni unos aparatos judiciales fuertes

y eficientes.
Entonces pienso que es necesario dejarle, como hasta el
momento se ha hecho, al gobierno el instrumento de la extradicin
para que lo utilice cuando lo crea necesario y conveniente.
Cuando tengamos una justicia capaz de garantizar el castigo a
todos
los delincuentes por peligrosos que sean,
bienvenida la
no extradicin!,
mientras tanto debemos atenernos a las
consecuencias de nuestra incapacidad para hacer justicia.69
Durante la sesin conjunta de las comisiones primera y cuarta,
esta constituyente haba planteado una grave realidad cuando
coment que yo pienso que aqu en este momento no estamos
adelantando un debate,
quiero leer la definicin de debate que
da el diccionario de la Lengua Castellana. Dice as:
Debate,
controversia sobre una cosa entre dos o ms personas. Pues bien
aqu no se puede dar controversia, y no se puede dar controversia

sobre el tema de la extradicin por las razones que tan
169
p.16;
13 de
Gaceta Constitucional nOlJS, Actas de la sesin plenaria, 02.11.1991,

junio de 1991, p.22-23.
229
claramente expuso el doctor Serpa70, aqu lo nico que se puede

hacer
es
la
apologa de
la no
extradicin
porque
no
existen
garantas para pronunciarse con libertad sobre el tema, aunque

no hay, que yo sepa, amenazas explicitas contra la Constituyente
para que se pronuncie en un determinado sentido en este tema, el

gran recuento que no hizo el doctor Serpa nos prueba que no hay
libertad para hacerlo, de tal manera que mi constancia se resume
lo
siguiente,
este
debate sobre
la
extradicin no ofrece
ninguna garanta y por tanto considero que no es un debate.7

En el mismo sentido, varios constituyentes emitieron una serie
de interrogantes, entre los cuales se pueden destacar la duda
acerca de la existencia de las condiciones necesarias para que
este tema fuera tratado con la honestidad y seriedad que
requerira cualquier debate de esta importancia (refirindose a
la definicin del diccionario Larousse segn el cual el debate
171)
Horacio serpa Uribe
indic que en su opinin los propios eventos
violentos tales como secuestros, amenazas y asesinatos constituyen una presin

sobre la Asamblea. Era uno de los presidentes de la Constituyente que sostena
que este debate no debiera hacerse mientras los extraditables mantuviesen a
Maruja Pachn y a Francisco Santos secuestradbs, porque es evidentsimo, es
de conocimiento pblico que ese secuestro obedece al inters que les asiste
a los llamados extraditables por lograr que el Estado a travs de los
estamentos correspondientes se pronuncie alrededor de la no extradicin, eso
es cierto, eso lo sabemos todos los colombianos
Tambin dice yo comparto
el criterio de muchos constituyentes segn el cual no hay como muy abundantes
garantas en la constituyente para votar este tema, el solo hecho de que
hubisemos tenido que modificar el reglamento en donde se habla hablado del
voto pblico para que en relacin con este asunto pudiese votar en secreto,
eso quiere decir que hay cosas raras en el ambiente, que no hay muchas
garantas,
eso es evidente.
Su conclusin sobre el principio de la
extradicin es :en este momento no creo en la justicia colombiana, no hay
justicia colombiana, hay impunidad en colombia, no se puede juzgar cabalmente
a todos los delincuentes, es ms, a los delincuentes no se les puede echar
mano, entonces a quines se juzga, a nadie, yo confo plenamente en que las
prescripciones que hagamos aqu en la Asamblea levanten esa posibilidad de
juzgamiento y nos brinden a todos la seguridad de que en colombia se va a
administrar pronta y adecuada justicia y entonces vamos a creer ms en la
justicia
colombiana que
en la justicia extranjera,
y est bien por
consiguiente que se adopte el criterio de la no extradicin de colombianos,
pero yo creo que si es absolutamente indispensable que quede expresamente
establecido que s habra extradicin para los extranjeros j.jtiene que
quedar establecido claramente que vamos a juzgar a los colombianos en
colombia, a los colombianos que han cometido conductas delictuales en el
exterior, siempre y cuando por supuesto que esas conductas sean consideradas
delictuales
tambin
en
colombia.
Asamblea
Nacional
Constituyente,
Transcripcin de sesiones, comisiones primera y cuarta, Mayo 14 de 1991, p.16
17
2021.
171
Asamblea
Nacional
constituyente,
comisiones primera y cuarta, Mayo 14 de 1991,
Transcripcin
de
sesiones,
p.2l-22.
230
encierra discusin y controversia, factores ausentes en el seno

de la Asamblea),
as como la duda sobre la credulidad del pueblo
colombiano en cuanto a la casi evidencia que constituan los

asesinatos como presin sobre la Asamblea. Luego, preguntndose
si la no extradicin lograrla la paz en Colombia, haran
referencia a la frase histrica segn la cual Chamberlain le
manifest en alguna oportunidad a Churchill que era necesario
humillarse para evitar la guerra, y ante la que Churchill
respondi cuando un gobierno se humilla para evitar la guerra,
tendr la humillacin y adems tendr la guerra.~
En una voluntad hablar claro y asimismo aclarar las ideas, Ivn
Marulanda Gmez opina que este tema est vinculado directamente
al
asunto
del
narcotrfico,
aqu
no
estamos
hablando
de
la
extradicin por una razn distinta, no porque haya multitudes de

colombianos asediados por esa preocupacin, en cuanto a ellos
concierne a algn peligro, estamos hablando de este tema porque
hay una pequeo puado de criminales que estn amenazados de
pagar sus asesinatos y su terrorismo a travs del expediente de
la extradicin, porque Colombia no tuvo en su impotencia
institucional,
la posibilidad de colocarlos en su sitio,
posibilidad de darle
y la
a este pas un imperio de legalidad,
el
narcotrfico corrompi sectores muy importantes de la sociedad
colombiana: en la poltica, en la religin, en la economa, en

todas las membranas de la vida colombiana se sinti el impacto
demoledor del crimen organizado, y lo que no pudieron corromper

lo asesinaron, y lo que no pudieron corromper lo atemorizaron y
lo amedrentaron, tumbando aviones en el aire, poniendo bombas en
los supermercados y en las calles,
y asesinando indiscrimina
damente a la poblacin indefensa e inocente; ese es el cuadro

real de este problema,
los valientes murieron defendindole a
este pas una opcin de vivir dentro de la institucionalidad,

dentro de la legalidad y dentro de la tica, una franja
suprstite, desafortunadamente muy importante y muy influyente,
172 Intervencin de
S.
Pardo Fajardo, A. cubides Diaz, 3.
castillo Munoz,
J.E. Cabrera Jaramillo,

O. Dajer Barguil, 3. Mesa Zuleta, en
constitucional n0135, Actas de la sesin plenaria, 02.11.1991, p.lG.
Gaceta
231
se entreg en la molicie de la corrupcin,
penetrada por ese
segmento voraz del narcotrfico; y la otra poblacin inocente se
desmoraliz golpeada de manera injusta por el terrorismo, e

indefensa ante unas instituciones frgiles, y en muy buena parte
corruptas. Estamos ante la historia y tenemos que responderle a
esos antepasados que dieron su vida porque este pas fuera un
pas decoroso y decente, y tenemos tambin que responder ante las
generaciones futuras por lo que estamos haciendo aqu, si es que

estamos entregando este pas a una puado de criminales.
[1
Aqu no se ha propuesto la prohibicin de la extradicin a los
Estados Unidos sino una norma universal. Yo reconozco que ese

pas tiene una justicia cargada de prejuicios y de un sentido de
persecucin contra los colombianos, y no soy partidario de que

se le reconozca a ese pas el beneficio de la extradicin, porque
no
le
da
garantas
nuestros
compatriotas,
fundamental que Colombia en este momento

amenazada
pero
crtico
me
parece
en que est
su institucionalidad y amenazada la supervivencia de
sus mejores hombres
[.
tenga un instrumento que permita no
..J
solamente dar una expresin de solidaridad internacional frente

a
un
problema
integridad
de
crtico
para
humanidad,
moral
futuro de la paz en medio de la decencia.73
Carlos Lemos
la Nacin,
la
la solvencia
Simmonds tampoco
sino
defender
la
de la Nacin,
el
est de acuerdo con
la opinin
mayoritaria y lo detiende en un largo pero claro requisitorio:

No he cambiado de opinin respecto a
la conveniencia
de esa
herramienta jurdica, porque ninguno de los argumentos que se han

expuesto para pedir que sea erradicada de nuestras costumbres,
ha logrado convencerme,
la extradicin de nacionales no es tan
extraa como se supone; muchos pases la tienen dentro de sus

legislaciones y Colombia la estableci desde 1888, aunque desde
luego en el ao 1936
este
tipo
Estados
con
[..
.]
distintos
Unidos.
Yo
se busc eliminar la extradicin de

pases
opino
que
y
los
no
exclusivamente
jueces
naturales
con
los
de
los
delincuentes no deben ser aquellos del pas en donde nacieron,
Asamblea Nacional Constituyente, Transcripcin de sesiones, Plenaria,

Junio 12 de 1991,
p.135136 y 138.
232
sino aquellos del pas en donde cometieron sus delitos, porque

esa es la sociedad ofendida y la que debe calificar el dao que
se le hizo; seria absurdo que cuando un colombiano va al exterior
como occuri con Csar Rincn o con Lucho Herrera y obtiene all
un gran triunfo, quienes los han visto actuar en las plazas o en
las carreteras, al uno como torero y al otro como ciclista, no
los premiaran y no los aclamaran, si hubiera en torno de ellos
un silencio, los colombianos protestaramos porque eso es una
injusticia; pues bien, si cuando un colombiano triunfa en el
exterior merece que se lo premien, cuando un colombiano delinque
en el exterior merece que lo castiguen74.
Yo creo que la eliminacin de la extradicin en las actuales
circunstancias se puede convertir en un pretexto para que surja
la impunidad, y hago la observacin de cmo este aspecto de la
extradicin estuvo durante aos enteros, durante casi un siglo
en
la
legislacin
colombiana,
sin
que
nadie
se
llamara
extraeza ni protestara. Es ms, cuando el tratado de extradicin
con los Estados Unidos fue sometido a la consideracin del

Congreso, no hubo un slo voto en contra, nadie protest contra
l, se cumplieron todas las formalidades que le dan vigencia a
un tratado, desde la firma del mismo, la ratificacin por el
Congreso,
el
canje
de
instrumentos
de
ratificacin y nadie
consider que se estuviera haciendo nada indebido ni contra la
soberana ni contra los colombianos. Cuando ese tratado toc ya

a cierto tipo de delincuencia, entonces fue cuando comenz la
gente a hablar de que se estaba atentando contra la soberana y
de que se estaba haciendo algo indebido y que se estaba creando
una situacin de injusticia frente a los colombianos. [...]
se armaba polmica ni escndalo en torno a lo que
Jams
estaba
sucediendo, cuando apareci un delito poderoso ese escndalo

comenz a surgir y desde luego comenz a atacarse cualquier
herramienta a travs de la cual ese delito pudiera ser juzgado
en el exterior; eso es comprensible, yo no le quito a quienes tal
como para expresar la opinin opuesta, Oscar Hoyos quien dice que
votar contra la extradicin utiliza otra imagen: Yo entiendo que nosotros
podemos sancionar y castigar a nuestros hijos, pero nunca toleramos que un
hijo
nuestro sea castigado o sancionado por el vecino. Asamblea Nacional
174
Constituyente,
Transcripcin de sesiones, Plenaria,
junio 13 de 1991, p.37.

233
cosa han dicho, el derecho a que lo digan, pero considero que al

prescindir de la extradicin, se est perdiendo una herramienta
muy importante para castigar una forma de delito internacional.
[...]
En general la Extradicin es una herramienta concebida
para la lucha contra la internacionalizacin del delito y yo
considero que al eliminar la Extradicin o al eliminarla de una
manera tan drstica, porque yo creo que se podra buscar una
reglamentacin d~ ella, se le est quitando al Gobierno Nacional
una
de
las herramientas
poltica,
ms
importantes
que muchos reconocemos
para
como buenos,
obtener
en una
aunque otros
no
sostengan lo mismo, se le est privando la herramienta para que

los extraditables o los narcotraficantes se entreguen; buena
parte del mrito de esa poltica est en el ofrecimiento a
quienes estn sujetos a una eventual extradicin, de que si se
entregan a la justicia colombiana no van a ser extraditados; si
eliminamos la extradicin de plano, pues naturalmente uno de los
atractivos a esa poltica se va a eliminar y por lo tanto es muy
probable que quienes habran podido entregarse,
ahora al saber
que ya la extradicin no existe pierdan ese incentivo.75

De la misma manera, Antonio Galn Sarmiento da sus argumentos:
[..
.J
En
Colombia,
fuerzas
oscuras
del
crimen
organizado
efectuaron las presiones necesarias a la justicia para impedir

que se hiciera justicia, en las primeras aproximaciones todo juez
que se atreviese a llamar a juicio a uno de estos delincuentes
era objeto, en una primera fase, de presin, en una segunda fase
de intento de soborno, en una tercera, intimidacin y por ltimo

el asesinato.
[.
.]
Fue la impotencia de la justicia colombiana
para juzgar y sancionar a los delincuentes lo que se hizo que se

utilizara la extradicin en su momento.
Voy a proponer que
[...]
se reglamente en la ley los casos en los cuales los nacionales

no pueden ser extraditados, pero que no se prive al ejecutivo y
al
pas
Colombia,
en
general
las
las
posibilidades,
posibilidades
de
utilizar
y
un
la
justicia
instrumento
en
para
combatir delitos, porque en el mundo de hoy, cuando en menos de
175 Asamblea Nacional Constituyente, Transcripcin de sesiones, Plenaria,

Junio 13 de 1991,
p.l7-l9.
Texto completo en el anexo nOSO.
234
media hora un delincuente puede abandonar un pas, todas las

naciones del planeta tienen que unirse para impedir que la
delincuencia reine, que la impunidad reine en alguno de estos
escenarios del planeta, y por eso no puede cerrarse al derecho
internacional las posibilidades de ser juzgados y sancionados
convenientemente. [,,~]II7
Poco antes de finalizarse en la plenaria las ponencias sobre este
particular tema, el Ministro de Gobierno Humberto de la Calle
Lombana present la posicin gubernamental sobre la materia. El
gobierno consideraba que la extradicin era uno de los
instrumentos de lucha contra el narcotrfico, pero no el nico
instrumento en esta materia. De hecho, puso el acento en el
robustecimiento de la justicia nacional, como otro elemento que
deba contribuir con esa lucha que formaba parte de los
compromisos internacionales de Colombia y que tambin implicaba
un compromiso con el pueblo colombiano. El Gobierno, en este
orden de ideas, ejecut su poltica de no extradicin dentro del
contexto de sometimiento a la justicia, dentro del contexto de
la entrega de los delincentes a la justicia colombiana. Tena
la conviccin de que esa poltica haba sido fructfera y exitosa
y entenda que uno de los elementos que contribuan a esa
poltica de sometimiento era la extradicin. Pensaba que el tema
de la extradicin no deba tener rango constitucional, que la
Constitucin no deba pronunciarse sobre ese tema, entre otras
cosas, porque era el escenario ms adecuado para que esa poltica
de no extradicin de nacionales, previo sometimiento a la
justicia colombiana, tuviera cumplido efecto. Persista en su
poltica de no extradicin, si mediaba la entrega de nacionales
colombianos; crea que esa poltica se haba desarrollado sin
necesidad de dictar normas constitucionales sobre el particular
y para el acometimiento y continuacin de esa poltica reiteraba
que sera mucho ms razonable, til y prctico mantener el clima
jurdico
del
momento
que
implicaba
la
ausencia
de
176
junio 13 de 1991,
p.2526.
Texto completo en el anexo nOSE.
235
pronunciamientos constitucionales sobre esta materia.

La
votacin
definitiva78
del
artculo
sobre
extradicin tuvo
lugar en la sesin plenaria de 19 junio 1991. Cada uno de los

incisos se vot de manera independiente y luego se procedi a la
votacin del articulo en su integralidad. El primer inciso se
prohibe la extradicin de colombianos por nacimiento se vot de
manera secreta. No obstante, tres constituyentes dieron a conocer
pblicamente
Sarmiento,
su
voto
negativo:
se
trataba
de
Antonio
Galn
Carlos Lemos Simmonds e Ivn Marulanda Gmez. Oscar
Hoyos y Fabio Villa, por su parte expresaron en voz alta su voto

a favor de la prohibicin. En total, hubo 51 votos afirmativos,
13 votos negativos y 5 abstenciones para este primer inciso. Para

el segundo prrafo no se conceder la extradicin de extranjeros
por delitos polticos o de opinin, hubo 45 ses, 8 noes y 5
abstenciones. El tercer inciso fue separado en dos partes. La
primera parte los colombianos que hayan cometido delitos en el
exterior, considerados como tales en la legislacin nacional,
sern procesados y juzgados en Colombia fue aprobada por 48
afirmativos, ninguno negativo y 4 abstenciones. La otra parte
residentes en el pas fue rechazada con 10 votos por la
afirmativa, 3 por la negativa y 18 abstenciones. El resultado de
la votacin relativa al artculo completo fue de 45 votos a
favor, 5 en contra y 7 abstenciones: Bien, ha sido aprobado el
artculo relacionado al tema de la extradicin de colombianos.
Siguiente punto del orden del da, seor Secretario.~
La anterior presentacin de las opiniones ha consistido en un
177 Asamblea Nacional constituyente, Transcripcin de sesiones, Plenaria,

junio 13 de 1991,
El
p.4344.
Texto completo en el anexo nOGF.
14 de mayo de 1991,
durante la sesin conjunta de las comisiones
primera y cuarta, se haba discutido y aprobado por mayora el informe

defendido por Diego Uribe Vargas. La decisin haba sido justificado basndose
en que, para mantener la paz y garantizar el respecto de los derechos
fundamentales, era necesario prohibir la extradicin, pero a la vez se
necesitaba una Justicia propia capaz de juzgar. Gaceta Constitucional nOS4,
28 mayo 1991.
179
19
Asamblea Nacional Constituyente, Transcripcin de sesiones, Plenaria,
de junio de 1991,
p.5964.
236
largo recuento de discursos que ha permitido ofrecer un abanico

de puntos de vista respecto de la extradicin, tema crucial de
la
poltica
colombiana
del
momento.
El
temor
de
los
narcotraficantes a la extradicin haba sido la justificacin de
la ola de narcoterrorismo de 1988 y 1989. Dadas las dimensiones
adquiridas por la violencia a finales de los aos ochenta, sta
logr reunir a la opinin pblica alrededor del rechazo a la
imposicin forzosa de las voluntades ilcitas. Los argumentos
defendidos por los constituyentes durante los debates siguieron
dos grandes orientaciones. La mayora de las ponencias se
declaraban en contra del principio de la extradicin de los
narcotraficantes hacia los Estados Unidos, mientras una minora
de discursos reflejaban la necesidad de permitir esta opcin para
asegurarse un enjuiciamiento digno de fe de los delincuentes
colombianos. Se ha podido constatar con qu rareza y/o cuidado
las ponencias han quedado frente al narcotrfico, verdadero
corazn del debate.
El
aparente nacionalismo
detrs del que se escondan un gran
nmero de miembros de la Asamblea suena como ajeno a la cuestin.
De hecho, se trataba de opinar acerca de la oportunidad o no de

extraditar hacia los Estados Unidos a los nacionales convencidos
del delito de narcotrfico, en ausencia de una efectiva capacidad
propia de las instituciones judiciales colombianas80. En vez de
contestar a esta duda fundamental,

supuestas
razones
convincentes
como
se observ una fuga hacia

el
nacionalismo,
que
no
permitira aceptar la solucin de la extradicin. Se trata de una

abdicacin de una parte de la sociedad colombiana,
cansada de
tanta violencia, ante la fuerza de los narcotraficantes. Esto nos

lleva a pensar que efectivamente existieron presiones sobre el
cuerpo legislativo reformador por parte de la industria ilegal
181>
Hay que indicar aqu que ciertos constituyentes se quejaron de que
varios colombianos haban sido entregados en el extranjero y condenados all,

por delitos econmicos que no eran tales en colombia. Es obviamente una
cuestin jurdica delicada que ms que todo confirma la visin de la
inadecuacin de la Ley colombiana, que no considera como delito algunas
actividades
criminales en otras
legislaciones,
como era el caso del
enriquecimiento ilcito y blanqueo de dinero hasta 1995, segn se va a ver en
el punto c.
23?
radicada en el territorio colombiano. No hay pruebas directas y
tajantes del eventual uso de presiones y por consiguiente es

difcil y arriesgado concluir de manera definitiva al respecto.
Sin embargo distinguimos los tres tipos principales de reaccin
que pueden visualizarse:

la gente comprada a la causa de]. narcotrfico y decidida a
actuar a su favor,
la
gente
asustada por
las
amenazas
y
la
potencia
narcotraficante y que prefiere no oponerse a la misma,
la gente que reacciona de manera firme contra las presiones y
se opone al funcionamiento impune del negocio ilcito.
Hay que darse cuenta que la clase poltica comprende a las
personas ms amenazadas por los narcotraficantes puesto que es
la que determina el entorno legal vigente en el pas.
La decisin de no extradicin fue la mxima concesin acordada

a los narcotraficantes. Despus de su oferta de pagar la deuda
externa
del
Estado
colombiano,
lograron presionar
la Asamblea
extradicin
mayor
en
el
los
narcotraficantes
Constituyente para
documento
nacional,
la
locales
impedir
la
Constitucin
poltica. Esto demuestra su increble poder de influencia en la

escena
poltica
colombiana.
Era
interesante
considerar
la
discusin relativa a la extradicin de delincuentes para contar

con elementos
tener
en el
que permitan
evaluar
Estado colombiano,
la confianza que se puede
cosa importante
para
la Unin
Europea en sus intentos de cooperacin. A la vez que se realiza

esta
concesin
sistema
judicial
los narcotraficantes,
fortalecido
para
se est elaborando
un
la
el
lucha
contra
narcotrfico. Otra ambivalencia del poder poltico colombiano?
b.
La
confiscacin de bienes en caso de enriquecimiento ilcito
La Constituyente igualmente abord el tema de la confiscacin de

bienes y el enriquecimiento ilcito, como viene reflejado en el
artculo 34 de la Constitucin poltica: Se prohben las penas
de destierro, prisin perpetua y confiscacin. No obstante, por
238
sentencia judicial, se declarar extinguido el dominio sobre los

bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilcito, en perjuicio
del Tesoro Pblico o con grave deterioro de la moral social.
Varios momentos en la Asamblea18 se dedicaron al debate sobre
este tema, subrayando el inters de permitir la confiscacin en
caso de enriquecimiento ilcito con el fin de acabar con la
impunidad de los que utilizan el presupuesto pblico a fines
personales. Este elemento se aprob con relativa facilidad y sin
mucha oposicin.
La influencia de esta medida sobre el narcotrfico puede
realizarse en dos sentidos y molestar directa o indirectamente
a los narcotraficantes. Por una parte para dificultar la
corrupcin
de
funcionarios
pblicos
con
el
dinero
del
narcotrfico y por otra parte para intentar impedir el
enriquecimiento ilcito de los mismos narcotraficantes y tener
un acceso a los bienes adquiridos con dinero sucio. La segunda
parte del artculo 34 refleja evidentemente el caso del
narcotrfico.
En la discusin relativa a la respuesta a dirigir a Colombia por
la Convencin del Consejo de Europa sobre el blanqueo de
dinero>~, este prrafo fue l que ha planteado ulteriormente una
duda mayor de parte de los europeos. Esta Convencin preve entre
otras penas la de la confiscacin, que se define como una
privacin de la propiedad. Se acaba de ver cmo la Constitucin
poltica prohbe esta medida. Para evitar que las normas entren
en conflicto, la parte colombiana ha hecho una aclaracin que
evaca la eventual inadecuacin: cada vez que se haga referencia
al trmino
confiscacin,
para el caso colombiano ste
equivaldr al trmino decomiso. De hecho, La confiscacin en
el ordenamiento legal colombiano difiere en cuanto que es una
pena que consiste en el apoderamiento de todos o parte de los
Comisin quinta el 16 de abril de 1991, Comisin conjunta el 30 de

abril, Plenaria el 22 de mayo y el 4 y 14 de junio principalmente.
Ver punto
c..
239
bienes de una persona por el Estado, sin compensacin alguna,

recayendo sobre bienes que no tienen ninguna vinculacin con las
actividades ilcitas, mientras que el decomiso recae sobre los
bienes vinculados directa o indirectamente con el hecho punible,

siendo
esta
una
sancin
limitada
los
bienes
producto del
ilcito como a los efectos que provengan de su ejecucin.83
Se acaba de dar, recientemente, un paso suplementario en el

mbito de la confiscacin de bienes. Efectivamente, el 21 de
noviembre de 1996, el Congreso colombiano adopt un proyecto de
ley que preve la confiscacin de bienes adquiridos con el dinero
del crimen, con retroactividad, as como el fortalecimiento de
las penas de prisin. El proyecto todava tiene que ser estudiado
en la sesin plenaria antes de ser adoptado de manera
definitiva.184
Como se puede notar, desde principios de los aos noventa y con

el empujn dado por el artculo constitucional, se asiste a una
voluntad de refuerzo de la legislacin en materia de lucha contra
el enriquecimiento ilcito.
2. El fortalecimiento de la Justicia
La
razn
de
ser de
las
la
adaptacin
palabras
del
del
sistema
judicial
clarificada
en
presidente
extradicin,
siendo ciertamente un instrumento til,
se ve
Gaviria:
La
no poda
continuar como el nico o el principal instrumento de la lucha
contra el crimen organizado y el narcotrfico. La extradicin,

que
fuera
eliminada
Constituyente,
no
como
puede
instrumento
convertirse
legal
en
la
por
la
Asamblea
alternativa
un
sistema judicial eficaz. Ningn pas puede sobrevivir sin contar
con un sistema judicial propio capaz de sancionar a quienes han

incurrido en conductas criminales o han violado
la ley.
Ese es
Documento elaborado por el Ministerio de Justicia colombiano relativo

a la adecuacin de la constitucin colombiana con la convencin del Consejo
de Europa sobre el blanqueo de dinero ilcito, 1995.
84
Entrefilete sobre Colombia en Le Monde,
Pars, 2425.11.1996.
240
el verdadero alcance de las medidas que ha venido aplicando el

Gobierno Nacional en el ltimo ao para fortalecer la justicia
y someter los delincuentes a la justicia.85
a. La poltica de sometimiento a la Justicia
La poltica de sometimiento a la Justicia consiste bsicamente
en prometer reducciones de pena para los narcotraficantes que
aceptan colaborar con la Justicia colombiana. Este conjunto de
incentivos jurdicos y de garantas que posibiliten la entrega
de los delincuentes a la justicia se ha planteado ante la
vulnerabilidad del Estado frente a la fortaleza relativa de la
delincuencia narcotraficante.
En un principlo, efectivamente, Con ese propsito se dise un
mecanismo mediante el cual se crearon incentivos de reduccin de
penas y aplicacin discrecional de la extradicin para quienes
de manera voluntaria decidan entregarse a los jueces, confesar
sus delitos, y cooperar con la justicia. Este recurso legal de
rebaja de penas, que existe en la legislacin de varios pases
entre ellos los Estados Unidos, conocido como el sistema de
pleabargain, ha demostrado en el pasado ser muy efectivo tanto
para allegar informacin como para lograr la entrega de
delincuentes que de otra manera costara muchos esfuerzos y
tiempo someter a la justicia. Este instrumento jurdico le
permite a la sociedad y a los jueces alcanzar, ms pronto y ms
eficazmente, el que tiene que ser el fin ltimo de cualquier
sistema
judicial:
hacerlo,
que quienes hayan cometido delitos dejen de
sean condenados y sancionados.
Ese es el alcance del
Decreto 2047 y de sus normas complementarias86. Para completar

este
ltimo
dato,
adems
del
decreto
2047
mencionado,
las
disposiciones jurdicas atinentes a esta estrategia fueron

consignadas en los decretos 2372 y 3030 de 1990, y en los
Informe al congreso del seor Presidente de la Repblica, Csar

Gaviria Trujillo, al .tniciarse el periodo de sesiones legislativas, Bogot,
lero diciembre 1991, p.52.
86
Ibid.,
p.5253.
241
decretos 303 y 1303 de gg.~~

Luego,
Para que este mecanismo y la aplicacin corriente de la
justicia penal
investigacin y
intimidacin,
tengan
xito,
es
necesario
sustraer la
la labor de los jueces de cualquier tipo de
amenaza
desviacin.
Es
por
ello
que
hemos
expedido el llamado Estatuto para la Defensa de la Justicia y
sus
decretos
conjunto
complementarios.
de
En
fundamentales
estas
normas
innovaciones
se
recoje
jurdicas.
un
Con
posterioridad a la promulgacin de la nueva Constitucin, estas

normas han sido adoptadas como legislacin permanente~ por la
Comisin Legislativa mediante los decretos 2265, 2266 y 2271 del
4
de
octubre
de
coloquialmente
1991Q
conocido
annimos,
que aisla
riesgos l9(>~
Con
al
estas
Adems,
como
juez
se
los
y
los
medidas
se
ha
creado
jueces
un
sin
sistema
rostro
testigos de presiones
fortalece
de
manera
significativa la capacidad de investigacin y de sancin de la

justicia
colombiana,
narcotrfico.
demuestran.
Los
al
igual
resultados
que
la
obtenidos
lucha
hasta
contra
ahora
as
el
lo
,,191
En un intento de aclaracin,
el presidente Gaviria aada:
Se
El oficio de la guerra. La seguridad nacional en

6.
Colombia, Tercer Mundo EditoresI.E.P.R.I., Bogot, julio de 1994, p.14
87 LEAL BUITPAGO
188
El
Gobierno
F.,
ha
considerado
necesario
convertir en
legislacin
permanente algunos de los decretos expedidos en ejercicio de las facultades

de estado de sitio, en especial aquellas dirigidas a combatir el narcotrfico
y el terrorismo y a fortalecer la Justicia. Son decretos que consagran normas
de favorecimiento a aquellas personas que se entreguen voluntariamente,
confiesen sus delitos y colaboren con la justicia.
184
Decreto 2265 de
1991
(4
de octubre)
que adopta
como
legislacin
permanente disposiciones sobre sometimiento a la justicia; Decreto 2266 de

1991
(4 de oct.> por el cual se adoptan como legislacin permanente unas
disposiciones expedidas en ejercicio de las facultades del estado de sitio
(terrorismo); Decreto 2271 de 1991 (4 de oct.) por el cual se adoptan como
legislacin permanente unas disposiciones expedidas en ejercicio de las
facultades del estado de sitio. Normas para el manejo del orden pblico,
Presidencia de la Repblica. Consejera presidencial para la defensa y
seguridad nacional, 1992, p.173190 y 303319.
Los jueces identifican con su huella digital las decisiones que toman
de manera colectiva y ya no individual.
Informe.
.,
p.5253.
242
incorpor la rebaja de la pena por confesin siempre que sta

fuera base de sentencia condenatoria; asimismo, se concedi la
rebaja de pena, y aun la exencin de responsabilidad, por la
delacin de los dems participantes en la organizacin delictiva
y en la medida en que ella fuera til para lograr la captura y
la condena de los dems implicados. Esta poltica, sin embargo,
se modific con el Cdigo de Procedimiento Penal de 1991 y la Ley
81 de 1993. De este modo se disminuy la severidad y eficacia con
que se vena administrando justicia en los casos contemplados por
el Estatuto para la Defensa de la Justicia. Ahora, por ejemplo,
se conceden beneficios a delincuentes cuyas confesiones no
conducen al desmantelamiento de organizaciones criminales o al
total esclarecimiento de hechos delictivos. En lo fundamental,
el propsito que se logr por medio de la Jurisdiccin de Orden
Pblico fue disminuir ostensiblemente la impunidad y proteger la
integridad de los servidores de la justicia. No se trat

simplemente de una poltica de apaciguamiento o de concesiones
a los delincuentes. Por el contrario, en la medida en que se
fortaleci la capacidad de la justicia y del Estado para
-
investigar y calificar los delitos, numerosos delincuentes

encontraron razonable someterse a la justicia ante el riesgo
inminente de sucumbir ante ella. Por eso parece razonable que en
el futuro se recupere la filosofa inicial de dicha poltica.92
Fue gracias a esta oferta que, el 19 de junio de l99V~~, Pablo

Escobar, con varios allegados a su organizacin, se entreg a la
Justicia colombiana.
192
GAvIRIA TRUJILLO
institucional
p. 10.
193
19901994,
c.,
Las bases
Presidencia de
de la Nueva
la Repblica,
Colombia. El
Bogot,
Este hecho ha ocurrido el mismo da que la votacin de
revolcn
agosto 1994,
la prohibicin
de la extradicin por la Asamblea constituyente. La coincidencia ha provocado

muchos comentarios crticos y/o irnicos, que realzan que la entrega del
narcotraficante es sin lugar a duda una consecuencia de la decisin favorable
a la no extradicin. Ver por ejemplo BAHAMON DUS5AN coronel A., Mi guerra en
Medelln, Intermedio Editores, Bogot, 1991, p.136.
~
Despus de un ao de encarcelamiento en condiciones ptimas para el,
se fug en julio de 1992. Fue matado durante persecuciones militaro-policiales

en su contra en diciembre de 1993. LEAL BUITRAGO F., op.cit., p.154161.
243
b. La figura de la Fiscala General de la Nacin

En su voluntad de fortalecer la Justicia colombiana, la Asamblea
Nacional
Constituyente
debati
adopt
novedoso y una figura original capaz

modificacin en el tratamiento de los
enfrentamiento sin compromiso a stos..
un
sistema
judicial
de simbolizar
delincuentes y
la
el
El Ministro de Justicia de la poca, Jaime Giraldo Angel,

defendi ante la Constituyente el proyecto de remodelacin del
sistema de Justicia colombiano previsto por el Gobierno. Las
explicaciones que dio en esa ocasin sirven de introduccin a la
indicacin de los cambios acaecidos.
En Colombia,
dice,
el 88% de los procesos iniciados no llegan
a sentencia y quedan pues en la ms absoluta impunidad.
Para
combatir la delincuencia organizada, se requiere ms un tipo de

investigacin preventiva que represiva.
Si se trata de combatir
el narcotrfico, por ejemplo, hay que tener un control con todas

las personas que importan precursores, que sirvan para el
procesamiento
importadores
de
de
la
droga,
estos
tener
productos,
un
registro
mirar
las
de
todos
los
cantidades
que
importan peridicamente, tener un indice de productividad, porque

si un importador viene
trayendo X toneladas de un determinado
producto, que sirve de precursor para procesar cocana, aumenta

al doble o al triple la importacin, sin que la produccin de la
fbrica se multiplique por dos o por tres,
para
investigar.
inclusive
Esta
a conductas
investigacin
licitas,
productos para la industria,

Repblica.
pruebas,
labor
de
Un
juez
sin que
no
haya
investigativo riguroso,
previa,
que
se
orienta
como es la importacin de unos
no la puede realizar un Juez de la
puede
existido
inteligencia,
hay algo muy grave
decretar
un
requiere
la
prctica
de
estas
delito. De modo que toda esta

la
existencia
de
un
cuerpo
que acte permanentemente veinticuatro
horas, y no es necesario que aparezca el delito. El delito puede
ser
un
sntoma
que
oriente
la
investigacin,
pero
la
244
investigacin
mismo. g~l95
desborda,
inclusive,
el
mbito
del
delito
Segn sigue explicando, es para corregir estos problemas que el

Gobierno colombiano ha propuesto la creacin de la institucin
de la Fiscala General. En primer lugar, para integrar en un
solo cuerpo todos los funcionarios de investigacin, los jueces
de instruccin que en este momento estn adelantando la
investigacin, seran los futuros fiscales instructores, igual
que los fiscales de la Justicia Penal, que ya tendran que
conformar parte de este cuerpo, toda la Polica Judicial del
pas, estara bajo la direccin operativa, directamente o
funcional, de este rgano para crear un cuerpo vigoroso, que se
ocupe fundamentalmente de la investigacin; y ese rgano, debe

depender de la Rama Ejecutiva del Poder Pblico. La investigacin
no es un proceso jurisdiccional. En segundo lugar, tiene que
tener una organizacin administrativa, que no ser sino al
interior de la va ejecutiva del Poder pblico.
Eso no quiere
decir, en manera alguna, de que ese Fiscal tenga que ser el

vocero del partido de gobierno en un momento determinado. Y el
Gobierno est abierto a cualquier sugerencia que haga la
Asamblea,
general,
para
garantizar
que
la
nominacin
de
ese
no est contaminada de intereses polticos.
Fiscal
Preservar
de toda ingerencia poltica

En esta propuesta gubernamental, el Fiscal es el encargado de la
investigacin
y
quien
terminar
formulando
los
cargos.
Continuando con la reflexin de Jaime Giraldo Angel se puede
decir que se ha pensado en este esquema, nicamente para la
delincuencia organizada, por dos razones: con este sistema que
se aproxima ligeramente a un modelo acusatorio, el Estado pone
toda su capacidad en reunir las pruebas para inculpar al
procesado mientras que en el sistema inquisitivo, vigente hasta
Asamblea Nacional constituyente, Transcripcin de sesiones, comisin

2O.
cuarta, abril 16 de 1991, p.1S
>96 Ibid.
245
la dcada de los noventa, el juez se ocupa tanto de las pruebas

que favorecen,
como de las que perjudican al procesado.
Por ms
que se consagre un principio de esta naturaleza, siempre hay una
tendencia de la Fiscala General a tratar de enfatizar ms la

bsqueda de las pruebas de incriminacin que las pruebas de
descargo. Esto hace gravosa la defensa y, por lo tanto, el Estado
tiene que crear un vigoroso sistema de defensora pblica,
como
correlato necesario; lo que resulta muy costoso. De esta forma,

el Gobierno ha considerado que en ese momento no
condiciones
econmicas
para
adoptar
este
se dan
sistema
para
las
la
totalidad de los delitos. Piensa que por lo que se refiere a la
delincuencia menor, se poda continuar con el sistema anterior

de carcter inquisitivo, en donde el juez tiene la obligacin de
buscar tanto la prueba de cargo como la de descargo. El Gobierno
propona nicamente el sistema para la delincuencia organizada,
que tiene recursos de sobra para defenderse y que es la que est

aniquilando el pas.
Es aqu donde el Estado tiene que hacer el
mayor esfuerzo para protegerse.

Finaliza su explicacin de la propuesta gubernamental aadiendo
que: Se ha criticado este esquema porque afecta los derechos de
los ciudadanos. La Justicia sin rostro es un esquema que ha sido
concebido tanto para la proteccin de los jueces e intervinientes

en
el
proceso
como
para
preservar,
intangibilidad del funcionario
reconocido
sea,
la
tan echada de menos hoy en da
como consecuencia de prcticas perniciosas por cuya permanencia

se propugna veladamente. La proteccin de los jueces, los jueces
sin rostro, la no identificacin de testigos, el aplazamiento del
debate de la prueba hasta
la etapa de juicio que se ha querido
hacer al pas que estos postulados que se insertan aqu en el

proyecto del Gobierno, violan el derechos de defensa, desconocen
los
derechos
humanos
de
los
incriminados.
El
Gobierno
ha
presentado cuatro puntos concretos para modificar la Justicia:
la posibilidad de modificar la justicia judicial de acuerdo con
las necesidades del servicio,
la posibilidad de que
participar
en
el
la comunidad y el
proceso
de
Estado mismo
administracin
de
pueda
justicia,
no
246
solamente para dejar al

juez en los asuntos graves y
descongestionarlo, sino tambin para legitimarlo, para que la
justicia tenga raigambre realmente en la comunidad,
el darle una organizacin administrativa vigorosa a la rama
jurisdiccional,
reestructurar todo el proceso de investigacin que es sin lugar
a dudas la causa de la gravsima impunidad que hoy aqueja al

pas. ~~197
El constituyente Carlos Daniel Abello aade a esta descripcin
unos elementos complementarios: El fracaso de la justicia se
nota particularmente en la rama penal. La impunidad alarmante se
debe principalmente a la defectuosa inVestigacin. Debe en
consecuencia fortalecerse la instruccin penal, la invetigacin
de delitos, separando la funcin de investigacin de la funcin
del fallador del juicio y que para ello el sistema de
investigacin debe contar con funcionarios altamente capacitados
tcnicamente auxilados, con presupuesto suficiente para cumplir
sus funciones y con disponibilidad permanente para perseguir el
delito las 24 horas del da. Pero de all a concluir que
solamente el rgano ejecutivo pueda cumplir esta delicada
funcin, cuando en esta Asamblea Constituyente y en esta reforma
constitucional vamos a fortalecer el rgano ejecutivo del poder
pblico, y cuando adems de eso existen fundament~ados temores de
juristas
que
ilustran
esta Asamblea
en el
sentido de que
la
investigacin penal es una funcin jurisdiccional, porque hace

parte del proceso que se divide en sumario y en juicio, sin que
ninguna de esas das etapas tenga una autonoma dogmtica, y
cuando en la etapa de la instruccin se cumplen funciones
jurisdiccionales tan delicadas como las medidas de aseguramiento,
la privacin de libertad, los embargos y secuestros, y como el

propio llamamiento a juicio a la cesacin de procedimiento en
otro caso que son anticipos de un juzgamiento. En Espaa, la
Fiscala
General
de
la
Nacin
es
un
rgano
constitucional
integrado con autonoma funcional en el poder judicial. Durante
197
Ibid.
247
40
aos,
continua.
la
Colombia
conoci una
En consecuencia,
delincuencia
situacin de
estado de
sitio
es necesario enfrentar en prioridad
organizada
porque
es
la
que
ms
dao
est
haciendo al pas y es
la que tiene recursos para defenderse y

muchsimo ms de lo que tiene el Estado para ineulparlo.98
En definitiva,
las motivaciones que llevaron, en su momento, al
establecimiento institucional de la Fiscala General de la Nacin

se apoyan en varios argumentos claves:
Colombia requiere de una investigacin criminal gil y de un
aparato
investigativo
que
cuente
con
todos
los
recursos
necesarios para hacer frente a la ola criminal que la afecta, la

cual no corresponde a modalidades individuales de delincuencia,
sino a formas ms sofisticadas y, por ende, ms dainas. Para
ello, El Estado debe contar con una formidable organizacin que
integre la accin de los diferentes organismos intervinientes en
la persecucin de los delitos bajo una sola unidad de direccin
y mando,
que sea responsable de garantizar
investigacin,
la
eficacia de
la
con el uso de los medios tcnicos y cientficos
ms sofisticados y,
adems,
olgase bien,
fuerzas armadas cuando sea preciso
con el apoyo
de
las
[plabras de C. Gaviria ante
la Constituyente].
Dicha organizacin debe superar el esquema de la investigacin
individual o aislada que hasta el momento han ejercido los jueces
de instruccin, con un nuevo sistema que permita integrar a los

funcionarios de instruccin, de polica judicial y del ministerio
pblico,
de
manera
armnica
investigacin y acusacin.
que
se
contempla
conforme al
todos
en
las
concurrente
en
la
fase
de
Esto supondra un esquema flexible,

disposiciones
finalmente
aprobadas,
cual la Fiscala encargada de la investigacin de
los delitos puede actuar acomodando su infraestructura y
recursos a la modalidad de cada hecho punible.
Para
las
la amplia
notorias
mayora
de los delegatarios, no existi duda de
deficiencias
en
la
actual
configuracin de
la
investigacin criminal expresada en la congestin de procesos y
198
cuarta,
Asamblea Nacional Constituyente, Transcripcin de sesiones, comisin

abril 16 de 1991,
p.29.
248
en la incapacidad del rgano jurisdiccional para frenar los

avances de la impunidad. Razn de ms para crear una entidad que
centralizara la investigacin y asumiera la responsabilidad
jurdica y poltica de la misma.
Dentro de tal nimo de unidad y coordinacin, algunas
representativas propuestas invocaron la concurrencia de los
poderes pblicos en la investigacin criminal. Se lleg a
reconocer que en esta fase del proceso penal la actuacin
conjunta de los rganos del ejecutivo y del judicial era esencial
para el cumplimiento de sus fines. A tal punto lleg esta tesis,
que disposiciones tales como las relaciones del fiscal y la
polica
judicial,
el
diseo
de
la
poltica
criminal,
la
obligacin de informar al gobierno para la preservacin del orden

pblico y, finalmente, el origen mismo del fiscal, se inspiraron
en dicha concepcin.
Aunque ya se ha mencionado, la flexibilidad en la estructura
y organizacin de la Fiscala General fue persistente en el
debate. Esta directriz inspir las disposiciones adoptadas sobre
-
integracin de la Fiscala General y competencia nacional de sus

funcionarios.
La divisin de tareas entre el investigadoracusador y
juzgador, aparte de lo ya expuesto, fue determinante para
contemplar
la
Fiscala
como
rgano
autnomo
frente
al
ramo
ejecutivo y al judicial del poder pblico, y con la plenitud de

competencia para adelantar la primera fase del proceso penal.>~
En resumen,
la Fiscala General de la Nacin2~ form parte del
poder judicial. Es un rgano cuyo funcionamiento es independiente

del ejecutivo. Pero en el caso de la lucha contra la criminalidad
organizada, una coordinacin entre los dos poderes se convierte
en necesidad. Cumple un papel muy importante entre los nuevos
dispositivos establecidos para luchar contra la impunidad, la
MOLANO LOPEZ M.R., La Fiscala General

Constitucin, Ed. Temis, Bogot, 1992, p.293l.
2(1(1
A diferencia de la Procuradura General,
de
la
Nacin
en
la
institucin independiente
de cualquier poder y cuya funcin es la de ejercer un control disciplinario

externo (aplicacin de sancin) sobre todos los servicios pblicos y de
vigilar para la defensa del inters pblico.
249
criminalidad y la violencia. Dirige las investigaciones respecto
de los delitos y acusa a los delincuentes ante la jurisdiccin

penal incoando proceso. No pronuncia sanciones.
201
Bajo la Administracin Gaviria, la Fiscala empez su actividad
entablando persecuciones contra delincuentes que parecan fuera

de alcance. Jug un papel de apoyo efiqaz y no de obstculo a la
accin de la clula de investigacin que desmantel el cartel de
Medelln y mat a Pablo Escobar. Condujo las encuestas sobre los
polticos
funcionarios,
enseando
que
la
actuacin
de
la
justicia era digna de fe. Esta accin se realiz sin que ningn
atentado fuera cometido contra un juez,
a diferencia de lo que
ocurra a finales de los aos ochenta. El plea bargaining haba

sido utilizado de manera muy pragmtica y, al fin del mandato de
Gaviria,
esta
prctica
fue
rechazada
por
las
voces
ms
influyentes de la opinin y por el mismo Gobierno en la medida
en que conduca necesariamente a infligir penas muy ligeras a los

jefes
de los grupos narcotraficantes de la regin de Cali. El

nuevo Fiscal21>2 vigil la eficacia de la Polica judicial,
modific
la
poltica
de
plea
bargaining
frente a
los
narcotraficantes de Cali con el fin de infligir penas ms duras
y reorganiz la Fiscala General.
Eran los desafos que deba
aceptar la Fiscala General para luchar eficazmente contra
la
criminalidad organizada y obtener condenas en los grandes casos

de
delincuencia.
La
Fiscala
pudo
actuar
en
funcin
de
prioridades nacionales como la lucha contra el cartel de Medelln

y
el
narcoterrorismo.
siguieron en el orden
Despus
de esto,
del da:
otras
la corrupcin
dos
prioridades
y el trfico
de
estupefacientes organizado por los narcotraficantes de Cali.203
201
cEPEDA ESPINOSA M.J.,
provisoire,
marzo 1995,
202
colombie: la nouvelle Constitution,
en Problmes dAmrique latine, n016,

p.16.
un bilan
nueva serie, Pars, enero
Alfonso Valdivieso Sarmiento reemplaz a Gustavo De Greiff Restrepo
quien se jubil.
203
CEPEDA ESPINOSA M.J., op.cit.,
p.l617.
250
B. LA ADMINISTRACIN DE CSAR GAVIRIA TRUJILLO (1990-1994>

El comienzo de los aos noventa est marcado, en materia de
drogas, por una reduccin del papel de los militares y un
incremento de la capacidad del aparato judicial. La poltica de
sometimiento a la justicia ha dado resultados tales como la
entrega de Fabio Ochoa y Pablo Escobar. Washington pareca apoyar
las medidas vigentes, brindar asistencia operativa y no presionar
exageradamente a favor de un mayor involucramiento de las fuerzas
militares en la lucha. Esto se refleja en la suscripcin de un
memorando de entendimiento entre las dos capitales para el
intercambio de pruebas en el campo de las drogas.204
Tras la fuga de la crcel de Pablo Escobar en 1992, los Estados

Unidos continuaron involucrando a sus fuerzas armadas en la lucha
contra las drogas, a pesar de los cuestionamientos sobre la
efectividad del
instrumento
militar
entre
segmentos
tanto
no
estatales como oficiales.. A mediados del mandato del presidente

Gaviria,
las presiones de Washington en favor de un papel ms
decisivo de los cuerpos de seguridad colombianos en el combate

antidrogas
aumentaron
nuevamente.
diplomticomilitares
respecto
al
entre
carcter,
militarizacin
de
la
los
alcance,
guerra
Los
acercamientos
Estados
Unidos
modo
orientacin
contra
las
drogas
se
roces
Colombia
de
la
repitieron
cclica y crticamente. Foco a poco se plante una controversia

en torno a la soberana del pas y se desarroll un nacionalismo
protector frente al activismo antidrogas norteamericano <en
referencia
al
problema
de
la
extranjera en el territorio)
Como
se
204
ha
indicado,
TOKATLIAN
J.G.,
la
205
Ibid.,
en
la
presencia
2O5
asistencia
Drogas,
narcocriminalidad organizada
Bogot, 1995, p.CSO.
extradicin
dilemas
Colombia,
econmica
dogmas.
oficial
Estados
de
Unidos
Tercer Mundo Editores
los
la
c.E.I.,
p.Sl54.
251
Estados Unidos a Colombia a principios de los noventa fue poco

significativa si se la compara con los aportes brindados a las
fuerzas militares y de polica para la aplicacin punitiva de la

asimismo,
la
inversin
privada
estadounidense
va
ley2~;
declinando desde 1987. Las fuerzas militares (Ejrcito, Armada,
Fuerza area) reciban alrededor del 80% de la ayuda blica

cuando era la polica antinarcticos la que realizaba el grueso
de la labor contra las drogas
(capturas,
incautaciones,
destrucciones y confiscaciones) 2C>7
A principios de los aos noventa,
la poltica exterior de los
Estados Unidos se caracteriz por la creacin de un instrumento

de cooperacin con los pases andinos. La aprobacin en diciembre
de
1991
de
establece
la
un
Andean
Trade
tratamiento
Preference
libre
productos originados en Colombia,
sin duda
una seal
de
arancel
Per,
muy positiva para
comprometidos
en
la
lucha
importaciones
de
Estados
contra
Unidos
Act
las
(A.T.P.A.),
por
diez
que
aos
Bolivia y Ecuador, fue
los pases de la
drogas.
provenientes
El
de
zona
total
los
de
paises
andinos en 1990 haba sido de 5.400 millones de dlares. El 43%

de dicho monto ya entraba libre de arancel bajo la modalidad de
nacin ms favorecida o del sistema general de preferencias: de
hecho, slo el 6% (distinto del 43% mencionado) del total de las
importaciones de los Estados Unidos desde
estos
paises podra
ingresar al mercado estadounidense sin arancel a partir de ese

momento.
Para Colombia,
la
reduccin
a corto plazo se beneficiaban potencialmente de

arancelaria
exportaciones por valor
de unos
250
millones de dlares (8.3% del total de las exportaciones a los

Estados Unidos en 1990) , en su mayora mercancas como flores,
frutas, vegetales, gelatina y fungicidas, y en menor escala,
manufacturas
de
cuero.
Las
expectativas
de
ingresos
206
Para
los
aos
fiscales
19891992,
se
gastaron
249.2
millones
de
dlares en ayuda militar directa, 73.5 millones en represin y 102.6 millones

en respaldo econmico. Ibid., p.78.
207
Ibid.,
p.7778.
252
complementarios anuales para el pas originados por nuevas

exportaciones en el marco
del A.P.T.A.
se situaban en
aproximadamente 60 millones de dlares por ao. Estos probables
ingresos adicionales anuales equivalan para Colombia al 0.12%
del producto interno bruto y al 0.70% de las exportaciones
nacionales, en precios de 1991. El monto de la ganancia es casi
idntico al que pierde el pas desde el colapso cafetero
internacional en julio de 1989. Ms que la creacin de un mayor
intercambio bilateral, lo que resulta era una compensacin por
las prdidas ocasionadas por la cada del precio del caf. Por
ello, la iniciativa comercial andina apareca como politicamente
ptima y econmicamente barata en el caso de Colombia y simblica
en trminos polticos y segura en lo econmico en el caso de los

agentes domsticos estadounidenses. Sin embargo, el A.P.T.A tiene
inconvenientes para los paises andinos (las medidas de suspensin
y antidumping previstas se pueden aplicar muy fcilmente a las
exportaciones andinas) y, a pesar de haber sido descrito como un
incentivo
para estimular
el
reemplazo del
comercio de
estupefacientes con productos lcitos, no est claro que se trate
de una arma efectiva para reducir la produccin y el trfico de
drogas. 2(18
De manera general, a principios de los aos noventa siguieron
vigentes los conceptos de cocainizacin (obnubilacin por la
cocana dejando de lado a la marihuana a pesar de la creciente
demanda estadounidense en haschisch y a la herona a pesar de que
el
cultivo de amapola se
iba disparando en Colombia)
andinizacin
(a
pesar
de
que
el
resto
de
los
pases
latinoamericanos estn involucrados de manera cada vez ms aguda
en un aspecto u otro de la cadena de los estupefacientes) y

militarizacin (prosecucin de la va represivoblica). Con
la renovacin de esta poltica no desaparecieron las dificultades
sociales,
econmicas,
polticas,
diplomticas,
ecolgicas,
sanitarias
embargo,
208
no
castrenses,
se
observan
sino
que
intenciones
incluso
aumentaron.
de romper
este
Sin
circulo
9.
Ibid., p.787
253
vicioso y no se buscan opciones alternativas (en reas como salud

y justicia)
209
Las esperanzas de cambio de poltica, que existieron al pasar de
las administraciones republicanas a un gobierno demcrata con la

eleccin de William Clinton a principios de 1993, se diluyeron
a los pocos meses. Sigue dominando la visin de represin de la
oferta pero con ligeros matices
(se ha abierto un espacio al
tratamiento,
la educacin y la rehabilitacin para actuar en el

campo de la demanda210) 211
2.
La noltica nacional
En la parte anterior
se
ha presentado el proceso mediante el cual
se ha realizado un cambio formal importante en Colombia. Respecto

del narcotrfico,
poltica
de
judicial
represivo
este cambio implica una evolucin hacia
reaccin
legal
democrtico,
y
de
por
sin
el
lado
abandonar
enfrentamiento
del
fortalecimiento
totalmente
policial
una
el
militar.
enfoque
Con
los
elementos descritos se puede entonces entrar a conocer cmo la

nueva
tela
de
fondo
ha
influido
en
los acontecimientos
y la
puesta en marcha del nuevo entorno.

a. La creacin de la Direccin Nacional de Estupefacientes
La necesidad para el Estado colombiano de contar con un organismo
de ndole administrativa,
con caractersticas especiales, que se
encargara entre otras funciones de la de administrar los bienes

aprehendidos,
delitos
209
del
Ibid.,
incautados u ocupados por su vinculacin con los

narcotrfico
conexos
fue
la
que
211
la
p.84BS.
Para ms informacin remitirse al primer ttulo,

punto II
condujo
capitulo tercero,
La poltica antidrogas de los Estados Unidos.

TOKATLIAN J.C.,
op.cit.,
p.100.
254
expedicin del decreto 494 de
1990212,
por medio del cual se cre
la Direccin Nacional de Estupefacientes (D.N.E.), como unidad

administrativa especial adscrita al Ministerio de Justicia. Se
asignaron dos funciones principales a la D.N.E., a saber, la
correcta disposicin de los bienes ocupados o decomisados por su
directa o indirecta vinculacin con los delitos de narcotrfico
y conexos o que provengan de su ejecucin, as como la
colaboracin con las autoridades .judiciales en el cumplimiento
de las rdenes de devolucin o destinacin definitiva de
bienes 213
Con esta creacin, se racionaliz la utilizacin de los bienes
decomisados por su vinculacin con los delitos del narcotrfico
y conexos, por cuanto se empezaron a utilizar, siempre con los
fines altruistas previstos desde el primer Estatuto Nacional de
Estupefacientes, se comenz a velar por su conservacin y
mantenimiento y se cre una entidad responsable de su
administracin y manejo, independiente de la entidad a la que le
corresponde adelantar la investigacin que culmina con la
decisin de entrega o devolucin al propietario o de decomiso
definitivo a favor del Estado. Tras un conflicto de competencias
entre la nueva Fiscala General de la Nacin y la Direccin
Nacional de Estupefacientes214,
plenamente
la competencia de
la
la
Ley
104
D.N.E.
de
para
1993
ratific
efectuar
la
administracin de los bienes incautados por su vinculacin con
los delitos de narcotrfico y conexos (enriquecimiento ilcito),

tanto
en
caso
destinacin
de
destinacin
definitiva
de
provisional
dichos
bienes,
como
excepto
en
caso
de
cuando
se
212
completado por el decreto legislativo de 1990 y adoptado como

legislacin permanente gracias al decreto 2272 de 1991.
213
Documento informal de la Direccin Nacional de Estupefacientes
(D.N.E.),
nomenclatura de la legislacin en materia de decomisos
y
destrucciones de productos y bienes relacionados con la produccin de
214 conflicto debido a la expedicin del Estatuto orgnico de la Fiscala
General de la Nacin
y 2700 de 1991>, que
de bienes decomisados
La ley 81 de 1993 ha
y el Nuevo cdigo de procedimiento penal (decretos 2699

da competencia a la Fiscala en materia de destinacin
provenientes del enriquecimiento ilcito y narcotrfico.
resuelto parcialmente este conflicto.
255
tratara de bienes y recursos que la Fiscala, de acuerdo con el
Consejo Nacional de Estupefacientes, determinara como necesarios

para su funcionamiento?15
Adems de esta cuestin de la gestin de los decomisos, el
decreto 2790 de 20 de noviembre de 1990216 tambin volvi a
regular
el
procedimiento
en materia
de
destruccin
de
plantaciones ilcitas y de estupefacientes y lo hizo en trminos
prximos a los del decreto 1188 de 1974 y la Ley 30 de 1986;
asimismo, dispona que los insumos, sustancias precursoras y
elementos
que
pudieran
estupefacientes
servir
para
el
procesamiento
de
seran puestos a disposicin de la D.N.E.
que
determinara su uso o destruccin, completando de esta manera la
Ley 30 de 1986.217
En
el marco de la nueva Direccin Nacional de Estupefacientes,
se dio inicio,
desde
1991,
a un proceso de reflexin
sobre la
elaboracin de un Plan Nacional cuya ambicin era servir de quia

a las acciones del gobierno colombiano y proporcionar las lneas
polticas empleadas en la bsqueda de soluciones al problema del
narcotrfico. En abril de 1992, el Ministro de Justicia plante
ante la comunidad internacional las bases de este Plan. En junio

de
1994,
el
Consejo
Nacional
de
Estupefacientes
procedi
impartir su aprobacin a dicho Plan nacional para la superacin

del problema de la droga
cual
las
entidades
El Plan constituye el marco dentro del

estatales,
las
organizaciones
gubernamentales y la comunidad en general,

manera
integral
constatacin:
el
La
problema
droga
de
como
la
se enfrentan de una
droga.
problema
no
Se
origina
dentro
del
en
una
contexto
colombiano surgi en un momento de crisis del sistema poltico,

cuestionamiento del orden social y crecimiento econmico.
En tal
escenario un Estado dbil no reconoci a tiempo el problema ni
215
Documento informal de la Direccin Nacional de Estupefacientes...
216
Modificado por el decreto legislativo 099 de 1991 y adoptado como
legislacin permanente por el decreto 2271 de 1991.

217
Documento informal de la Direccin Nacional de Estupefacientes...
256
su magnitud. Los narcotraficantes, usando la violencia y la

corrupcin, acumularon enormes fortunas. El poder econmico que
lograron, los llev a buscar el reconocimiento como actores
sociales mediante la representacin poltica y al no lograr
ninguno de esos propsitos el narcotrfico le declar la guerra
al Estado. En trminos generales, la droga afect los escenarios
de poder e influencia y distorsion los valores culturales de la
sociedad colombiana. Entonces, el objetivo del Plan es el de
enfrentarse y reducir progresiva y sistemticamente las causas
y manifestaciones del problema de la droga, mediante la
aplicacin
de
mecanismos
de
participacin
comunitaria
que
vinculen efectivamente a la sociedad civil en la solucin de

dicha problemtica.28 Puesto que el contenido de este Plan
nacional es ms bien representativo de la poltica del posterior
gobierno, resulta ms coherente abordarlo en la parte relativa
a la administracin Samper.
b. La estrategia poltica
La poltica de lucha contra el narcotrfico del Gobierno Gaviria
se bas en cuatro estrategias generales, segn viene reflejado
en una presentacin oficial. En primer lugar, la firme represin
a las organizaciones delictivas y a sus actividades ilegales en
el territorio nacional. En segundo lugar, el fortalecimiento de
la capacidad del sistema judicial colombiano para investigar,
capturar, juzgar y condenar a los cabecillas y a los miembros de
las organizaciones
dedicadas
la produccin,
procesamiento y
trfico de estupefacientes, al igual que a las bandas terroristas

que se les articulan. En tercer lugar, la promocin internacional
de polticas multilaterales e integrales para enfrentar el
problema del narcotrfico y la cadena criminal multinacional que
lo sustenta, que incluye actividades como el lavado de dinero,
la distribucin en los centros de consumo, el trfico de armas,

la desviacin
218
ilcita de qumicos precursores y el terrorismo
Informe sobre las
actuaciones de
Colombia contra el narcotrfico
durante el periodo 19901994, documento informal procedente de la cancillera

colombiana y recibido en 1995.
257
internacional.
por
ltimo,
la
ofensiva
poltica
para
concientizar al mundo industrializado sobre la expansin global

del consumo de droga y la necesidad de combatirlo con firmeza,
por cuanto esta
narcotrfico. i,219
es
la
verdadera
causa
del
fenmeno
del
A continuacin se presenta de manera detallada este programa y

su aplicacin, separando el nivel interno del nivel externo.
La estrategia interna
Prcticamente,
la persecucin represiva
dedicaban
al narcotrfico
demuestra
la exposicin
firmeza
contra
las
de
funcion segn
oficial.
actividades
los
grupos que
se esperaba,
La poltica
de
los
se
como lo
de represin y
narcotraficantes
es
fundamental para incrementar sus costos de operacin, desmantelar

sus
organizaciones
presionar
para
colombiana.
criminales,
que
se
vean
llevarlos
obligados
la
justicia
someterse
la
y
ley
Esta estrategia ha sido exitosa. El llamado cartel
de Medelln ha sufrido importantes golpes y en la actualidad sus

principales lderes han dejado de promover actividades delictivas
por cuanto se encuentran en la crcel, o murieron en combate con
las autoridades, fueron extraditados o se encuentran huyendo de
la
accin
de
organizaciones
desmantelada
la
justicia.
criminales
por
la
En
ms
accin
la
prctica
poderosas
valerosa
del
una
mundo
sacrificada
de
las
ha
sido
de
las
autoridades y del pueblo colombiano. As se cierra uno de los

captulos ms dolorosos de la historia nacional, cuando la accin
del
narcoterrorismo
de
en entredicho
la misma
vigencia
del
Desde una perspectiva cuantitativa, la

la Polica nacional, del D.A.S. y de las Fuerzas
Estado de derecho.
accin
puso
[...]
militares ha sido ampliamente exitosa. En 1985 se capturaron 4.2

toneladas
de
cocana.
Cinco
aos
despus,
en
1990,
se
logr
incautar diez veces ms, es decir 45 toneladas del alcaloide.
219
Informe
al
congreso
del
seor Presidente
de
la Repblica,
En
Csar
Gaviria Trujillo, al iniciarse el periodo de sesiones legislativas, Bogot,

lero diciembre 1991, p.49SO.
258
lo que va corrido del presente ao las autoridades colombianas

han decomisado y destruido alrededor de 52 toneladas de cocana,
lo cual supera ampliamente las capturas de 1990, de por s un ao
record.
,,220
No obstante estos elementos aparentemente positivos, la apertura

econmica, promocionada por este Gobierno y positiva para los
intercambios comerciales, tuvo
narcodlares para blanquear.22
como
efecto
una
llegada
de
A pesar de los mltiples cambios ocurridos a raz de la evolucin

constitucional, en los dos campos que son la militarizacin y la
erradicacin se sigui funcionando con los mtodos de antes sin
que hubiera mostrado su utilidad, como se indica a continuacin.
Por un lado, a finales de enero de 1992, el Consejo Nacional de
Estupefacientes plante de nuevo un programa de erradicacin de
plantaciones ilcitas222. Este se pronunciaba a favor de la
fumigacin manual y por la aspersin area controlada de cultivos
de amapola con el herbicida glifosato, indicando a la vez que se
fiscalizaran las acciones mediante auditora ambiental. Esta

accin represiva fue sugerida por las crecientes dimensiones del
negocio de la herona en Colombia. Pero se hizo sin tener en
cuenta los efectos negativos sobre el medio ambiente y las dudas
acerca de la eficacia de tales medidas
sobre la produccin de
amapola a medio trmino (lo que se logra es un traslado de los

cultivos,
seguido
por
un
aumento
de
las
superficies,
para
compensar la prdida ocasionada) ~223
220
22!
Ibid.
TOKATLIAN
3.G.,
Drogas,
Bogot, 1995, p.77.
222
en
dilemas
Colombia,
drogas.
Tercer
Estados
Mundo
Unidos
la
Editoresc.E.I.,
Una poltica parecida haba sido pronada para la erradicacin de
marihuana con productos qumicos en 1984 bajo el mandato de Betancur.

223
TOKATLTAN J.C., Glifosato y poltica: Razones internas o presiones
externas?, en Colombia
junio 1992, p.3S.
internacional,
nOiS,
Revista C.E.I.,
Bogot,
abril
259
Por
otro
lado,
la
institucin
militar
estuvo
involucrada
directamente en la poltica de sometimiento a la justicia. Dos

ejemplos permiten ilustrarlo.
Pablo
Escobar desde
fuga
de
la
La seguridad
su sometimiento
crcel
en
julio
de
de la detencin de
en junio de
1992
estuvo
1991 hasta
cargo
su
de
los
militares. Habla por s misma la propia conformacin del Comando
Especial
Conjunto
mejor
conocido como
Bloque de
Bsqueda,
unidad con gran apoyo logstico, dependiente de los altos mandos

y compuesta por 600 efectivos combinados de militares y polica,
que aument los operativos contra los delincuentes fugitivos y

que dieron muerte a Escobar el 2 de diciembre de 1993. Se mantuvo
la tendencia de militarizar todo lo que tuviera que ver con la
seguridad
nacional,
pensando
que
esta
tctica
permitira
solucionar la problemtica del narcotrfico. Adems de esta

visin no necesariamente correcta, se ha podido constatar que el
Ejrcito224 tampoco era inmune a la corrupcin.225
Los esfuerzos operativos de la Polica Nacional, a travs de la
Polica antinarcticos,
dieron severos
droga,
golpes en
capturando,
extraditando
la Polica Judicial y el Cuerpo de lite
dando
la estructura
de
baja,
componentes
de los carteles de la
llevando
claves
la
miembros
crcel
de
o
las
organizaciones delictivas, al igual que a miles de delincuentes

vinculados a ese negocio. Entre 1987 y 1990 se capturaron ms de
17.000
delincuentes
narcoterrorismo,
dedicados
al
narcotrfico
al
lo que contribuy a desvertebrar los engranajes
del trfico de drogas colombiano.
226
En
el campo del apoyo a la
justicia, se desarroll un proyecto denominado Dotacin de siete

laboratorios
del
cuerpo tcnico
de
la
Polica
Judicial
que
buscaba cualificar los procesos investigativos en criminalstica.

Asimismo, el proyecto de apoyo al sistema nacional integrado de
224
Sobre esta cuestin especfica referirse, por ejemplo, a BAHAMON
DUSSAN coronel A., Mi guerra en Medelln, Intermedio Editores, Bogot, 1991,
p. 7172.
225
LEAL BUITRACO F.,
226 GAVIRIA
de la Repblica,
op.cit.,
p.lBG158.
TRUJILLO O., Poltica internacional. Discursos, Presidencia

Bogot,
1992,
p.192.
260
informacin de la justicia penal colombiana trabaj en un proceso

para establecer la Red nacional de computacin y comunicaciones
para el sistema nacional integrado,
con miras
a establecer un
sistema de informacin con una cobertura integral, para agilizar

la informacin sobre medidas de aseguramiento y rdenes de
captura. Por lo que se refiere al desarrollo alternativo, un
programa especifico busc contribuir al fortalecimiento y
dinaxnizacin de procesos de desarrollo microregional en las zonas
potenciales y productoras de cultivos ilcitos, con vistas tanto
a la reduccin de estas plantaciones como al mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes.227
La estrategia externa
En su poltica
exterior,
Colombia defenda el punto
segn el cual el narcotrfico es un asunto mundial.
de vista
Por eso
preconizaba la corresponsabilidad, es decir, la responsabilidad

conjunta, asumiendo cada pas en su reaccin oficial la carga que
le corresponda en funcin del aspecto del fenmeno notable en

su territorio.
Como lo expresaba el presidente Csar Gaviria: El problema del

narcotrfico es asunto
prioritario en
la
agenda
diplomtica
colombiana. Ningn pas ha pagado un costo tan alto en la lucha
contra
el
flagelo
de
las
drogas.
responsabilidad que le corresponde en
problema,
Colombia
asume
la
la solucin de este
por conviccin moral y en defensa de los principios
fundamentales de la democracia y el Estado de Derecho. Pero el

esfuerzo aislado de nuestro pas es intil si los dems Estados
no cooperan eficazmente. El tratamiento multilateral del problema

ha sido un objetivo fundamental de la poltica exterior
colombiana. En este contexto, se ha promovido la adopcin de
medidas para la reduccin del consumo, la erradicacin de
cultivos ilegales, el control a la desviacin ilcita de
precursores qumicos, al lavado de dinero y al trfico de armas.
227
D.,
Informe al congreso, Bogot, 20 julio 1993, p.205.
261
Colombia
ha
estado
presente
en
los
principales
foros
internacionales sobre este tema. Es miembro desde este ao [1991]
de la Comisin de Estupefacientes de las Naciones Unidas; apoy
con xito la iniciativa en favor de la reestructuracin de los
organismos que manejan los asuntos de drogas en el seno de esta
Organizacin e hizo parte del Grupo de acciones qumicas, creado

en el marco de los siete pases industrializados que elabor
importantes
recomendaciones
para
controlar
las
sustancias
qumicas precursoras; participa en el Grupo de expertos sobre

lavado de dinero auspiciado por la Organizacin de Estados
Americanos
promueve,
con
amplo
apoyo
internacional,
la
creacin de un Centro de coordinacin e informacin regional

contra el narcotrfico. Gracias a una ardua labor diplomtica,
se ha logrado obtener de las naciones industrializadas
alguna
compensacin por los altos costos sociales y econmicos que ha
generado
la
lucha
contra
el
trfico
ilcito
de
drogas
en
Colombia.
El programa especial de preferencias arancelarias de
la Comunidad Europea a los pases andinos y la iniciativa andina

del Gobierno norteamericano as lo demuestran.228
Paralelamente,
la intencin del presidente colombiano era la de
desnarcotizar
restringir
al
la
agenda
asunto
multilateral.229
Para
de
exterior
las
del
drogas
colombia,
pas,
el
este
temario
punto
fin
de
no
bilateral
era
vital
para
recobrar la confianza tan desquiciada y presentarse en la escena

internacional como potencial socio econmico.
En cuanto a las relaciones con la Comunidad Europea, el balance
que se efectuaba a nivel oficial pona el acento en los elementos
positivos.
Se
econmicos
con
haba
esa
logrado
regin,
fortalecer
lo
que
los
lazos
constitua
un
polticos y
objetivo
de
poltica exterior. Las exportaciones colombianas haban recibido,

en contrapartida de los costos humanos y econmicos sufridos por
228
229
Informe...,
TOKATLIAN
p.lSl152.
5.0.,
Drogas,
Bogot, 1995, p.120.
en
dilemas
colombia,
drogas.
Tercer
Estados
Mundo
Unidos
la
Editoresc.E.I.,
262
Colombia, un tratamiento preferencial que permita la entrada en

franquicia y prcticamente sin restricciones cuantitativas para
cerca de 800 posiciones arancelarias correspondientes a productos
nacionales. Dichas preferencias representaran un ahorro anual
de 40 a 60 millones de dlares para el pas, y eran un estmulo
para las exportaciones y un atractivo comercial para las
inversiones europeas, elementos que juegan un papel importante
sobre el desarrollo econmico y social del pas230. Asimismo, se
otorgaron recursos por un monto de 78 millones de dlares
utilizables para proyectos de cooperacin tcnica, multiplicando
siete
veces
eJ.
presupuesto
inicial.
Adems,
se
haba
institucionalizado el dilogo entre el Grupo de Rio y la
Comunidad
Europea
se
haba
buscado
coordinar
acciones
de
carcter poltico y de cooperacin en varias reas sensibles. El

gobierno colombiano
emiti
un
satisfecit
frente a esta
profundizacin de la cooperacin de la Comunidad Europea, con un
enfoque particularmente apoyado por Colombia. En el campo
bilateral y en materia de narcotrfico, se desarrollaron tratados
de cooperacin judicial con algunos pases europeos, como Espaa

y el Reino Unido, para permitir el intercambio de material
probatorio y la agilizacin de procesos judiciales. Tambin se
puede resaltar la colaboracin recibida por las fuerzas armadas
y organismos de seguridad por parte de los paises europeos. 23!
231>
Sin embargo, a partir de 1993, la comunidad Europea ha aplicado un
rgimen
de
importacin
del
banano
desfavorable
a
los
exportadores
latinoamericanos de este producto. colombia estima que esta decisin de
imponer a la regin un contingente arancelario anual de slo 2 millones de
toneladas, con un arancel equivalente al 25% ad valorem,
la afectara
gravemente. De hecho, las exportaciones que excedan este contingente pagarn
un arancel equivalente al 213%. Colombia, cuyas exportaciones de banano a la
comunidad estuvieron alrededor de 600 mil toneladas en 1992, dejar de
comercializar un volumen cercano a 171 mil toneladas durante 1994, equivalente
a 49 millones de dlares. Esta reduccin significar tambin la prdida de
14.000 empleos directos y 42.000 indirectos. Los pases latinoamericanos
indican que las medidas van a limitar su desarrollo econmico y social, con
todos los inconvenientes que eso puede conllevar. GAVIRIA TRUJILLO c., Informe
al Congreso, Bogot,, 20 julio de 1993, p.67.
231
Informe al
congreso del
seor Presiden te de
la
Repblica,
Cesar
Gaviria Trujillo, al iniciarse el perodo de sesiones legislativas, Bogot,

lero de diciembre de 1991, p.145147; GAVIRIA TRUJILLO CC.>, Poltica
internacional. Discursos, presidencia de la Repblica, Bogot, 1992, p.95 y
106; ID., Informe al congreso, Bogot, 20 de julio 1993, p.6566.
263
Adems,
consciente
justicia
exige
un
de
que
un
incremento
efectivo
de
la
fortalecimiento
cooperacin
de
su
bilateral
en
materia de intercambio de informacin, evidencia y experiencias,

Colombia
emprendi
una
campaa
para
lograr
la
adopcin
de
instrumentos legales y mecanismos administrativos que agilizaran

la cooperacin entre las ramas judiciales de los pases
interesados. Esta gestin tuvo como resultado la suscripcin de
memorandos de cooperacin judicial con Estados Unidos, Gran

Bretaa y varios pases latinoamericanos. Se firm un canje de
notas con Espaa, un acta de intencin con Francia y se negoci
un acuerdo de igual naturaleza con Italia. Con paises de su
subregin, Colombia firm acuerdos para la prevencin, control,
fiscalizacin y represin del trfico ilcito de estupefacientes
y precursores qumicos. Con Estados Unidos, el convenio sobre las
medidas
para
esenciales
impedir
est
la
desviacin
pendiente
de
de
precursores
ratificacin
por
qumicos
el
Congreso
colombiano m
En cuanto a
la lucha
internacional contra el trfico de
estupefacientes, Colombia demostr una vez ms su liderazgo. Fue
sede del 1 Encuentro
de
Justicia
Cartagena
latinoamericano de autoridades del sector
realizado
de
del
Indias,
10
al
donde
12
se
de
diciembre
logr
un
de
1992
intercambio
en
de
experiencias a nivel latinoamericano sobre el fortalecimiento y

las reformas de la justicia, haciendo particular nfasis en el
narcotrfico.
Se firmaron dos declaraciones.
En la primera se
ofreca apoyo y cooperacin al Centro internacional de estudios

sobre
narcotrfico
justificndolos
por
estupefacientes
el
convencimiento
propuesto
de
que
por
la
Colombia,
experiencia
adquirida por este pas puede ser de gran valor para sus vecinos.
En
la
segunda,
cada
pas
se
comprometa
promover
medidas
pertinentes para que las instituciones financieras y bancarias

observaran procedimientos de severo control de las transacciones
que pudieran estar vinculadas a las actividades del narcotrfico,
el
terrorismo,
la
guerrilla
otras
formas
de
delincuencia
232 Ibid., p.8l.

264
organizada
~233
Paralelamente varios foros hablan tomado decisiones favorables

a Colombia y a su lucha contra el trfico de estupefacientes. El
Grupo de Dublin, en su reunin en Cartagena de Indias de 12 a 14
de octubre de 1992, plante una paquete de proyectos de
cooperacin tcnica para el fortalecimiento de la justicia con
el fin de reforzar la accin colombiana en la lucha contra el
narcotrfico. En el XII perodo de sesiones de la Comisin
interamericana para el control del abuso de drogas (C.I.C.A.D.)
celebrada a finales de octubre del mismo ao, se logr la
adopcin de una resolucin propuesta por Colombia en relacin al
control de los cultivos ilcitos de amapola y la necesidad de
incrementar la cooperacin regional en ese sentido. Durante el
XXXVI periodo de sesiones de la Comisin de Estupefacientes de
las Naciones Unidas de principios de abril de 1993,
los paises
se comprometieron a adoptar medidas con respecto a la cooperacin

y asistencia judicial, el trfico ilcito de armas y explosivos
en relacin con el narcotrfico, el tratamiento y rehabilitacin
de consumidores de drogas que cumplen condenas penales y medidas
para contribuir a la aplicacin de la Convencin de Viena, lo que
impuls el gobierno colombiano a ratificarlas.2~
En
definitiva,
se hicieron gestiones tendientes a
lograr
la
financiacin por parte de diferentes fuentes internacionales como

el Banco
interamericano de desarrollo,
el Grupo de Dubln,
la
C.I.C.A.D. y algunos pases como Francia, Gran Bretaa y Blgica,

entre
otros,
de proyectos
de
cooperacin
tcnica
como
capacitacin de la administracin judicial, la proteccin a
jueces y
funcionarios
del sector
justicia,
la creacin de un
centro internacional de estudios sobre el narcotrfico, el

diagnstico de las necesidades del sector de la justicia a nivel
nacional,
ilcitos,
rastreo
233 Ibid.,
la
por
satlite para
modernizacin
la deteccin
readecuacin
de cultivos
del
sistema
p779.
234 Ibid.
265
penitenciario colombiano, entre otros.~5

Considerando
los
Cooperacin
resultados
lanzado
ante
del
la
Programa
comunidad
Especial
de
internacional,
las
autoridades colombianas notan que, tras tres aos de vigencia,
1-os
recursos
obtenidos
ttulo
de
cooperacin
tcnica
internacional (350 millones de dlares) han superado ampliamente
las expectativas,.
Se han ofrecido recursos por parte
de los
Estados Unidos de 200 millones de dlares, la Comunidad Europea

por 75.6 millones, Luxemburgo por 20 millones y Alemania 5
millones, entre otros. Se aportaron recursos adicionales al
P.N.U.F.I.D. por 36 millones, para permitir el cumplimiento de
sus objetivos en Colombia en materia de prevencin, sustitucin
de cultivos ilcitos,
rehabilitacin y tratamiento de la
drogadiccin. Hasta mediados de 1993, se ejecutaron alrededor de
50
proyectos por un monto total aproximado de 188.2 millones de
dlares
de
los
cuales
144.9
millones
internacional y 43.3 millones

encontraba
cercanos
en
trmite
los
52
de
al
aporte
a la contrapartida nacional;
aprobacin
millones
corresponden
(30.6
un paquete
millones
de
se
proyectos
provenientes
de
recursos internacionales y lo restante en recursos nacionales)

Varios de los proyectos ejecutados tienen que ver con la mejora
de la produccin agrcola (frutas) e industrial (cuero, textil)
con la modernizacin de la justicia (fortalecer la Direccin de
medicina legal y el Cuerpo tcnico de la Polica judicial)
la
sustitucin
panelera,
de
cultivos
soya, cacao,
ilcitos
(por
yuca,
frijol,
con
caa
caf y pltano) y con el fomento de las
actividades pecuarias y de piscicultura.236
235
236
Ibid.,
p.2O1.
Ibid.,
p.8284
266
As se finaliza el estudio del perodo 1990 a 1994 marcado por

cambios profundos en muchos mbitos y obviamente en materia de
lucha contra el narcotrfico. Esta evolucin, cuyo balance es
relativamente positivo, tiene igualmente sus puntos oscuros que
se notan principalmente al considerar la persistencia de las
problemticas mayores. Lo descrito relativiza obviamente los
logros aparentes del proceso constituyente y muestra corno no se
ha abandonado de ninguna manera los mtodos represivos policiaco
militares.
267
B. LA ADMINISTRACIN DE ERNESTO SAMPER PIZANO (19941. La influencia estadounidense

Las relaciones
entre
Bogot y Washington siempre han
estado
marcadas por la cooperacin y el conflicto. Desde el comienzo de
la Administracin de Ernesto Samper Pizano predomina la dimensin

conflictiva ms que la cooperativa del perodo anterior23?. Desde
1993
aproximadamente,
el
deterioro
de
los
lazos
oficiales entre las capitales se ha hecho evidente.
polticos
Los pobres
resultados en los Estados Unidos (la demanda no baja, las drogas

siguen
circulando
la
violencia
urbana
es
alta)
varios
elementos de poltica interna han creado un clima agresivo frente

a la cuestin de las drogas y al pas que, segn las autoridades
norteamericanas,
es
responsable de
su
situacin
interna.
La
opinin de estas autoridades es que Colombia no est logrando una
mejora
en
su
lucha
contra
las
drogas
(las
organizaciones
delictivas siguen manejando un trfico que no disminuye) , y que
la correlacin es baja entre las promesas de fuerte castigo a los
traficantes y los niveles de sentencia especfica y cumplimiento
concreto. Esta falta de logros visibls y de credibilidad en la
lucha contra las drogas es lo que motiva la crtica de Estados
Unidos al Gobierno de Samper.238
Esta presin americana sobre Bogot se materializa principalmente
desde
1994.
Dos
ilustraciones vienen a corroborar este hecho, las
cifras de la asistencia antidrogas norteamericana a Colombia y
la aplicacin del proceso de certificacion.

Por una
parte,
la asistencia antidrogas de los Estados Unidos a
Colombia refleja una evolucin clara. La transformacin
va en el
23?
Durante el periodo 19381992, colombia estaba considerada por Estados
Unidos como una aliada por su colaboracin
destacada y seria en la lucha
antidrogas <comparado con Per y Bolivia y visto los logros obtenidos con la
extradicin de c. Lehder Rivas, el encarcelamiento de P. Escobar y EL. Ochoa,
la muerte de O. Rodrguez Gacha, los buenos niveles de erradicacin y
incautacin). TOKATLIAN J.C., op.cit., p.SO y 101.
Ibid., p.93 y 104106.
268
sentido de una reduccin de los recursos otorgados en concepto

de ayuda. La ayuda oficial era de 442.9 millones, de dlares en
el perodo 19891992 y alcanza slo 150.6 millones en el trienio
19931995. La asistencia total estadounidense a Colombia ha
pasado del promedio anual de 110.7 millones en 19891992 a 50.2
millones en 1993~l995.239
Por otra parte, los Estados Unidos han utilizado recientemente
el instrumento ofrecido por el proceso de certificacin para
presionar a Colombia240. La certificacin consiste en una
decisin unilateral de los Estados Unidos y ms concretamente del
Ejecutivo.
El equipo presidencial emite anualmente, por razones
de poltica interna, su opinin sobre los esfuerzos que un nmero

determinado de pases estn efectuando en diversas materias tales
como terrorismo, seguridad nuclear y narcotrfico. Mediante este
mecanismo legal, se clasifican los pases segn tres opciones:
la certificacin:
se juzgan positivamente la situacin y los
esfuerzos realizados por el pas considerado;
la
certificacin
por
razones
de
inters
nacional:
en
condiciones normales la certificacin no hubiera operado pero es
del inters nacional de los Estados Unidos otorgara bien sea por
razones polticas,
econmicas o estratgicas; el efecto es casi
similar a la certificacin plena pero hay reproches implcitos,
es un mensaje politico admonitorio sin sanciones;

-
se
la no certificacin:
considera
negativamente,
administrativas
antidrogas,
la actividad llevada a cabo por el pas
internas tales
con
lo
que
como la
se
adoptan
medidas
suspensin de la ayuda
la supresin de las preferencias arancelarias a las
importaciones del pas descertificado, el veto estadounidense a

las solicitudes del mismo en el sistema financiero multilateral
y la suspensin del sistema de garantas a las inversiones
estadounidenses; tales sanciones pueden tener efectos econmicos
239
Ibid.,
p.lOS.
24(> Fue mediante la enmienda HawkinsGilman, aprobada por el congreso de
los Estados Unidos en noviembre de 1983, que se ha establecido el requisito

de la certificacin anual para regular el acceso a los fondos de ayuda. THOUMI
E., op.cit., p.22O.
269
adversos
de
enorme
descertificado.24
En los dos ltimos
importancia
aos,
para
la
economa
del
pas
la aplicacin de este mecanismo
por
parte de Estados Unidos ha tenido implicaciones decisivas para

Colombia242.
De hecho, este pas se ha visto otorgar en 1995 la certificacin
por razones de inters nacional243. La decisin del Gobierno de
Washington se origina en que la mayoria de la cocana consumida
en 1994 en su territorio procede de Colombia, pas que, tras el
desmantelamiento del cartel de Medelln, ha hecho muy poco para
perseguir al cartel de Cali. Segn Washington, el Gobierno
colombiano
ha
obtenido
algunos
xitos
en su
lucha
contra
el
narcotrfico
(tales como la ratificacin del Convenio de Viena
de
legalizacin
1988,
la
del
glifosato
para
fumigar
cultivos
ilegales, la campaa area de erradicacin de cultivos ilcitos

y
la
cada
de
un
juzgamiento por
narcoproyecto
enriquecimiento
que
no
ilcito)
algunos temas crticos ha sido inadecuado
hubiera
permitido
el
pero su desempeo
en
(el sistema de penas
colombiano es muy benigno con los narcotraficantes,

de incautacin podran ser ms altos,
los niveles
as como de erradicacin
de amapola, la corrupcin poltica es alta y no se realiz ningn

juicio en 1994 por corrupcin de funcionarios del Gobierno)
En
otras palabras, no se han alcanzado las expectativas fijadas por

ambos
gobiernos.
Por
lo visto,
no ha
habido descertificacin
porque eso hubiera sido un riesgo muy grande para la seguridad

nacional
de
Estados
Unidos:
econmica
que conllevara
la
disminucin
la descertificacin
de
asistencia
significara
un
241
PARDO 1k y CARDONA D., El procedimiento de la certificacin y las

relaciones entre colombia y Estados Unidos, en colombia internacional, Revista
del c.E.I., n029, Bogot, eneromarzo 1995, p.4B.
242
Para
una
evolucin
de
las decisiones
norteamericanas
acerca
de
la
certificacin, consultar el anexo n07A que presenta la lista de los pases

interesados por esta medida desde 1987 hasta 1996. Este anexo (7E) presenta
igualmente la explicacin facilitada por los Estados Unidos respecto de su
decisin de descertificar a Colombia para 1996.
243
como haba ocurrido en 1988 y 1989 en el momento del narcoterrorismo,

pero sin alcanzar el grado actual de importancia.
2?0
aumento en el trfico de drogas hacia los Estados Unidos y

consecuentemente un aumento de los ndices de consumo del pas.
Ya que Colombia contina siendo la mayor fuente de cocana, es
de vital importancia para los Estados Unidos seguir cooperando
con el gobierno colombiano para que ste desarrolle mecanismos
an ms efectivos para combatir el narcotrfico. Igualmente una
certificacin condicionada puede ser de gran utilidad para
Washington para mantener vigente un mecanismo de presin sobre
Sin embargo,
en 1996 los Estados Unidos no han certificado a
Colombia, con el motivo que este pas produce el 80% de la

cocana que se introduce de contrabando en el territorio
norteamericano y tambin porque, decididamente, el gobierno de
Ernesto Samper no est actuando en su lucha cntra las drogas de
manera satisfactoria para su importante socio. La reaccin en
Colombia
ha
sido
la
de
interpretar
el
procedimiento
estadounidense como una grave ingerencia en los asuntos internos
del pas. Asimismo, las inquietudes en el campo econmico son
altas. Pero todava es muy temprano para evaluar el impacto
exacto que est teniendo la decisin. Lo que ya est claro es que
el presidente Samper no est ptimamente colocado frente a los
Estados Unidos 245
Como consecuencia, los Estados Unidos consideran actualmente a
Colombia como el mayor responsable de la llegada de drogas a su
territorio y la culpan de su problema interno de salud pblica
y seguridad ciudadana, as como de gran parte de la situacin de
narcotrfico mundial.
J.G.
Tokatlian,
ofensivas,
Se podra llegar,
a justificar medidas
segn
el especialista
de fuerza,
preventivas u
diplomticas, econmicas o militares, unilaterales o
multilaterales. El estado de crisis ha generado la erosin de la

colaboracin
244 Ibid.,
la
disminucin
de
la
confianza
entre
ambos
pA-6.
245
DE REMENTERIA 1., La descertificacin de Colombia y la certificacin
del Per, en Anlisis poltico, Revista del I.E.P.R.I., nO27, Bogot, enero
61.
abril 1996, p.S8
271
gobiernos.
Colombia
se
caracteriza
fragilidad gubernamental,
ahora
por
una
enorme
un evidente pnico empresarial y una
relativa incertidumbre poltica debido en parte a las presiones

norteamericanas.246
2. La poltica nacional
a. El Plan nacional para la superacin del problema de la droga
Ha sido bajo la administracin de Ernesto Samper Pizano cuando
se ha hecho efectivo y se ha aplicado el Plan nacional para la
superacin
del problema de
la droga
durante el anterior perodo

manifestaciones
propsito
se
de
la
preparando
con vistas a reducir las causas y
problemtica
ha diseado
que se vena
una
serie
de
de
la
droga.
medidas
Con
que
este
pretenden
cubrir de manera integral el fenmeno y que van a estar vigentes

durante
un perodo de cinco
aos.
Las cinco
lneas de accin
generales definidas engloban unas diez polticas especficas.

a/ El fortalecimiento de la justicia
Represin y sometimiento a la justicia:
Se quiere replantear la poltica de sometimiento que,
debido a
una aplicacin indebida, se ha convertido en una puerta abierta

a la impunidad247. A pesar de consistir en imponer penas mnimas
y
conceder mximos beneficios, el sometimiento no se cre como
una alternativa a la persecucin sino como una consecuencia de

ella.
Aplicada
junto
con
una
adecuada
cooperacin
judicial
internacional, un replanteamiento permitira evitar deficiencias

y ser ms eficaz;
Cambios en la administracin de justicia:
246
TOKATLIAN
J.G.,
Drogas,
Bogot, 1995, p.l223.
247 Dos
casos
pueden
dilemas y
en colombia,
ilustrar
esta
dogmas.
Estados
Tercer Mundo
observacxon:
Unidos
Editores
la
C.E.I.,
las experiencias
de la
condena a una pena irrisoria de Ivn tirdinola y la reduccin de la pena de

prisin de Jorge Luis Ochoa de 8 a 5 aos y medio. Panorama nOS, en Anlisis
Poltico, n025, I.E.P.R.I., Bogot, mayoagosto 1995, p.2.
272
La reforma a fondo del sistema judicial y la poltica criminal

es imprescindible para librar en
contra el narcotrfico;
el mbito legal
la batalla
b/ El control y la interdiccin
Erradicacin de cultivos ilcitos:
En Colombia, los cultivos ilcitos obedecen a motivaciones
comerciales ms que culturales, lo que llev el gobierno a
considerar factible proceder a eliminaras248, con la puesta en
marcha de la Operacin Resplandor249;
Produccin industrial de drogas:
Para evitar que el pas siga siendo un productor de droga, se
desmantelar la infraestructura utilizada en el procesamiento
industrial de las drogas (laboratorios, centros de importacin
de insumos qumicos y vehculos) , aumentando los controles y las
incautaciones;
Distribucion:
Actuacin para destruir los sistemas de distribucin interna y
exportacin de la droga a travs de tres programas: inversin
tecnolgica en el mejoramiento de las condiciones de control de
aeropuertos, puertos fluviales y martimos; establecimiento de
una base de guardacostas en San Andrs con recursos ya apropiados
para los presupuestos de 1995 y 1996 que controlar todos los
trficos martimos y areos de ingreso y salida al archipilago;
mejoramiento del sistema disponible de interceptacin de aviones
mediante la adquisicin de sensores, plataformas areas y equipos
de inteligencia electrnica;
248 Bajo
presiones
norteamericanas
hacia
una
actitud
represiva
y para
obtener la certificacin, el Gobierno colombiano opt por la fumigacin de

cultivos ilcitos, poltica que permite mostrar resultados rpidos y cifrados.
249
Objetivo de
la
Operacin
Resplandor:
en
dos
aos,
1995
1996,
erradicacin de 60.000 hectreas de coca (40.000 ha> y amapola (20.000 ha)

(estimaciones de la Polica Antinarcticos>, con el menor dao ecolgico e
impacto social. En 1993, se haba fumigado 846 ha de coca y 9.821 ha de
amapola, y, en 1994, 3.411 ha de coca y 4.111 ha de amapola. REYES POSADA A.,
La erradicacin de cultivos: un laberinto, en Anlisis poltico, n024, Bogot,
eneroabril 1995, p.66.
273
Lavado de activos:
Colombia, consciente de que es necesario un control para reducir

las posibilidades de reciclaje de dinero ilcito en los centros
financieros mundiales, se compromete a actuar ms drsticamente,
con el apoyo de sus instituciones judiciales y bancarias,
persecucin
de
los
bienes
resultantes
del
en la
enriquecimiento
ilcito, y realizando los cambios legales correspondientes;
Persecucin de los carteles del narcotrfico:

Para perseguir, juzgar y encarcelar a los narcotraficantes de
manera
ms
eficiente,
instrumentos
operativos,
el
gobierno
es decir
quiere
mejorar
perfeccionar
las
sus
condiciones
de
inteligencia que acompaan las operaciones contra los carteles,

contando con la asesora tcnica de varios gobiernos extranjeros,
empezando con el estadounidense;
c El desarrollo alternativo
Plan Nacional de Desarrollo Alternativo
(P.N.D.A.):
Su objetivo es el de brindar, a partir de la destruccin de los

cultivos ilcitos, una alternativa econmica legal a los pequeos
cultivadores
de plantas
ilcitas
(su~titucin de cultivos),
tambin desarrollar programas preventivos en otras reas del pas

susceptibles, por sus condiciones de abandono, de convertirse en
zonas de expansin para nuevos cultivos. El Plan pretende aportar
mejores condiciones de vas, salud, educacin y trabajo as como
fortalecer la capacidad institucional en estas reas marginadas,
y establecer programas de comercializacin y mercadeo para los
productos alternativos lcitos. Se destinarn recursos nacionales
por
valor
de
150
millones
de dlares
y se
espera
un
aporte
internacional por la misma cantidad~
d/ La prevencin
la rehabilitacin
Prevencin integral, tratamiento y reinsercin social:
Frente al aumento de la demanda de estupefacientes en el pas,

la accin estatal se dirigir a la prevencin del consumo, la
rehabilitacin de los drogadictos, la atencin especial a los
274
grupos vulnerables susceptibles de convertirse en consumidores

y una accin masiva de pedagoga sobre los efectos nocivos del
consumo de drogas a travs de los medios de comunicacin y los
centros educativos;
e/ La cooperacin internacional
Responsabilidad internacional:
Para que se cumplan esas metas, la comunidad internacional debe
simultneamente asumir sus propias responsabilidades disminuyendo
los niveles de consumo, intensificando la interdiccin de naves,
avanzando en el control internacional del blanqueo de dlares y
reduciendo la venta de precursores qumicos. Colombia fomentar
acuerdos en este sentido.250
Con este Programa, el Gobierno se ha mostrado ms que ambicioso.

Sin embargo, est convencido de sus propsitos. Para confirmar
este optimismo, el presidente Samper ha ofrecido una lista de los
resultados obtenidos en materia de lucha contra la droga en poco
menos de un ano:
han aumentado las cantidades de superficies erradicadas, de
decomisos de estupefacientes y precursores, de destrucciones
de laboratorios y de capturas de personas vinculadas al

narcotrfico;
se ha decretado la emergencia disciplinaria para la Polica del
rea de Cali y ms de la mitad de los oficiales en servicio
se
ha
se
se
activo fueron desvinculados;

ha creado el Cuerpo anticorrupcin de la Polica Nacional;
entrado en vigor el Convenio de las Naciones Unidas de 1988;
ha conseguido archivar el proyecto que pretenda eliminar
la figura del enriquecimiento ilcito;
ha transformado la Fiscala General de la Nacin en sus
actividades
relacionadas
con
la
lucha
contra
el
250 Palabras del seor presidente de la Repblica,
doctor Ernesto Samper
Pizano, en el acto de presentacin de la poltica contra las drogas, en

coloMbia internacional, n029, Bogot, eneromarzo 1995, p.4l43; Compromiso
de Colombia frente al problema mundial de la droga 1995, Plan nacional,
consejo Nacional de Estupefacientes, Bogot, sept.1995, p.7584.
275
b.
narcotrfico;
se ha reformado el Departamento Administrativo de Seguridad
para profesionalizar sus efectivos dedicados a combatir la
delincuencia organizada;
se ha decretado la emergencia carcelaria para controlar a los
presos de alta peligrosidad, limpiar las zonas adyacentes
de las crceles de mxima seguridad y reformar la guardia
carcelaria;
se ha creado una Comisin de evaluacin de la poltica de
sometimiento por medio del decreto 159 de 1995 para rendir
un informe sobre los ajustes de penas y beneficios y dems
modificaciones a realizar.25
La
Ley 190 de 1995
Estatuto Antcorrupcin
La promulgacin de la Ley 190 de 1995 (junio 6) por la cual se

dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la
Administracin Pblica y se fijan disposiciones con el fin de
erradicar la corrupcin administrativa, tambin denominada
Estatuto Anticorrupcin, ha sido un momento muy mediatizado por
la administracin Samper, como etapa fundamental en la lucha
contra el narcotrfico en su aspecto de corrupcin de agentes del
Estado y hacia un modelo ms eficaz de gobierno.
En su presentacin a la nueva norma, el Ministro de Justicia y
del Derecho de la poca constata amargamente que Colombia, por
desgracia, ha asistido en las ltimas dcadas a un innegable
relajamiento de sus valores sociales, que de la mano de una
cultura facilista y de consumo que halaga la sagacidad y el
dinero fcil, ha trado como consecuencia una correlativa
mutacin en los conceptos ticos de quienes tienen la inmensa
responsabilidad del ejercicio de la funcin pblica. Esta
realidad ha justificado la adopcin del Estatuto, complemento a
la estrategia integral de desarrollo destinada a lograr un
251
Palabras del seor presidente de la Repblica, doctor Ernesto Samper

Pizano, en el acto de presentacin de la poltica contra las drogas, en
colombia internacional, n029, Bogot, eneromarzo 1995, p.4344.
276
Estado capaz de hacer un uso racional e

escasos recursos pblicos.252
inteligente de
los
El Estatuto anticorrupcin proporciona herramientas para que se

haga frente en este campo penal con la participacin ciudadana.
Se establece un rgimen de empleados pblicos que combina la
publicidad sobre las condiciones de idoneidad que los asisten y
sobre su situacin patrimonial con la implantacin de un sistema
de incentivos destinado a recompensar a los buenos servidores.
Se trata de un mayor control social basado en variados
instrumentos como la obligacin para las entidades pblicas de
hacer pblico, al final de cada ao, su plan de objetivos para
el siguiente con los recursos que se emplearn para el efecto,
o el establecimiento de un sistema de quejas y reclamos, o la
creacin de sistemas de informacin sobre la actividad de las
entidades entre otros aspectos, a los que vienen a sumarse la
creacin de la Comisin nacional para la moralizacin y de la
Comisin ciudadana para la lucha contra la corrupcin. Merecen
particular mencin los nuevos delitos de utilizacin indebida
de informacin privilegiada que pretender evitar que quien
accede a cierta informacin en razn de una posicin de
privilegio la use para obtener provecho, y el de receptacin,
legalizacin y ocultamiento de actividades ilegales, con el que
se pretende neutralizar el poder corruptor del dinero sucio
proveniente de actividades del delito organizado, penalizando as
lo que generalmente se denomina blanqueo o lavado de dinero.253
La tipificacin del delito de blanqueo de dinero procedente de

actividades ilcitas de narcotrfico es la novedad principal de
la ley 190. El articulo 31
Receptacin, legalizacin y
ocultamiento de bienes provenientes de actividades ilegales
preve: El que fuera de los casos de concurso en el delito
252
Estatuto
anticorrupcin,
Ley
190
de
Colombia, Ministerio de Justicia y del Derecho,
1995,
Imprenta
junio 1995,
nacional
de
p.l.
277
oculte,
asegure,
transporte,
transforme,
administre
invierta,
adquiera
transfiera,
el
objeto
custodie,
material
el
producto del mismo o les d a los bienes provenientes de dicha

actividad apariencia de legalidad o los legalice,
pena de prisin de tres a ocho aos,
incurrir en
siempre que el hecho no
constituya delito sancionado con pena mayor.
La pena imponible
ser de cuatro a doce aos de prisin si el valor de los bienes

que constituye el objeto material o el producto del hecho punible
es superior a mil salarios mnimos legales mensuales vigentes al
momento de la consumacin del hecho. La pena imponible con base
en los incisos anteriores
se aumentar de la mitad a las tres
cuartas partes en los siguientes
casos:
(1)
Si
los bienes que
consituyen el objeto material o el producto del hecho punible

provienen de los delitos de secuestro, extorsin, o de cualquiera
de los delitos a que se refiera
la ley 30 de 1986;
(2)
Cuando
para la realizacin de la o las conductas se efecten operaciones

de cambio o de comercio exterior, o se introduzcan mercancas al
territorio aduanera nacional o se celebren contratos con personas
sujetas
vigilancia
Superintendencias Bancaria o de Valores;
(3)
realiza
la
servicios,
revisor
la
conducta
o es
fiscal
inspeccin,
Bancaria
inspeccin,
es
director,
u
otro
vigilancia
de
importador
Valores,
control
Si
las
la persona que
exportador
administrador,
de
de
bienes
representante legal,
funcionario
de
una
entidad
de
las
Superintendencias
control
o es
accionista
sujeta
asociado
de dicha
entidad en una proporcin igual o superior a diez por ciento de

su capital o del valor de los aportes cooperativos.
A pesar de esto, el Ministro concluye de manera muy lcida:
urgente
necesidad
de
las
reformas
planteadas
La
nuestra
normatividad penal no debe sin embargo distraernos del hecho de

que
la
luz
de
la
evidencia
emprica
internacional
en
la
materia, est claro que cuando nicamente se intenta combatir la

corrupcin desde la perspectiva de la represin penal se logran
resultados muy limitados, siendo ello ms evidente en pases con
sistemas
judiciales
dbiles,
en
donde
la
presencia
de
una
normatividad fuerte no solamente no cauteriza las causas de orden
278
sociolgico que dan lugar
la ocurrencia de las
actividades
ilcitas, sino que puede llegar a producir el efecto perverso de

aumentar
el
costo
del
delito
estimular
una
mayor
ms
desafiante corrupcin. ,~M

c. La cooperacin internacional
En materia de cooperacin, el presidente Samper ha dejado claro
su pensamiento cuando ha declarado que Colombia acepta toda la
colaboracin internacional para el cumplimiento de su poltica
antidrogas
slo
partir del reconocimiento de su derecho

programas y proyectos
fijarla.255 Mltiples
soberano para
anunciados en el Plan nacional para la superacin del problema
de la droga van a ser implementados con la ayuda o por organismos
internacionales
Comunidad
Italia,
Sobre
activos
Europea,
varios
los Paises Bajos,
las
relaciones
en
Colombia
gobiernos
(el
P.N.U.F.I.D.,
extranjeros
tales
la
como
los Estados Unidos, etc.>~S
con Europa
el presidente
Samper,
que ha
afirmado que es una regin donde con frecuencia encontramos una

mejor
comprensin de nuestros problemas,
vnculos polticos y culturales

utilizar
mejor
reconocimiento
las
a
los
as como continuar e incluso
facilidades
los esfuerzos
desea estrechar
comerciales
otorgadas
en
colombianos de lucha contra el
si
narcotrfico.
Recientemente Colombia ha pedido su ingreso en la Convencin del
254
Ibid.,
p.2.
255 Palabras del seor presidente de la Repblica, doctor Ernesto Samper

Pizano, en el acto de presentacin de la poltica contra las drogas,
Colombia internacional, n029, Bogot, eneromarzo 1995, p.44.
256 Anexo 4: cuadro resumen de programas y proyectos,
en
en compromiso de
colombia frente al problema mundial de la droga 1995, Plan nacional, consejo

Nacional de Estupefacientes, Bogot, sept.1995, p.145153; Una respuesta
integral al problema de las drogas, Informe semestral, consejo Nacional de
Estupefacientes, Bogot, 30 junio 1995, p.7lO.
257 Palabras del seor presidente de la Repblica, doctor Ernesto Samper
Pizano, en el saludo anual del cuerpo diplomtico, Bogot, febrero 8 de 1995,
en Colombia internacional, n029, Bogot, eneromarzo 1995, p.S0.
279
Consejo de Europa relativa al blanqueo de activos. Recibida en

principio de manera positiva por dicho organismo,
se han hecho
evidentes algunas discrepencias entre la legislacin colombiana

pertinente en
Justicia
la materia
colombiano
ha
y dicha Convencin.
El Ministerio de
procedido
remediar
entonces
aparentes
incompatibilidades
y
a
solucionar
28,
como
se
ha visto
susceptibles de ser emitidas
las
las
dudas
en la parte
referente al debate constituyente acerca de la confiscacin de

bienes.
d. Los acontecimientos y los resultados
ltimamente,
eficacia.
parte,
Entre
la
Rodrguez
una
serie
junio
captura
de
Orejuela,
de
operativos
agosto de
Gilberto
Jorge
han
1995,
mostrado
se
realiz,
Rodrguez
Rodrguez
cierta
por
Orejuela,
Orejuela,
Jos
una
Miguel
Santacruz
Londoo, Julin Murcillo Posada, miembros de la cpula del cartel

de Cali,
Tulio
y,
por otra parte,
Murillo,
Henry
Loaiza,
Arizabaleta,
presuntos
organizacin.
Por
desmantelamiento
el sometimiento
del
Vctor Patio
delincuentes
consecuente,
cartel
Enforcement Adrriinistration
al
Fmeque
servicio
se h~ hablado
de
(D. E.A.)
Cali
la justicia de
(que,
al
Phanor
de
esta
respecto del
segn
norteamericana,
la
Drug
controlaba
en 1995 las tres cuartas partes de la oferta mundial de cocana)

Adems,
se han sustituido varios jefes de entidades policiales
y se ha efectuado la destitucin de 300 oficiales y ms de 2.500

suboficiales y agentes de la Polica Nacional. Probablemente ha
sido
porque
el
Gobierno
de
Samper
tena
que
demostrar
un
compromiso radical en la lucha y una voluntad poltica de acabar

con el narcotrfico
59
25~
Documento elaborado por el Ministerio de Justicia colombiano relativo
a la adecuacin de la constitucin colombiana con la convencin del consejo
de Europa sobre el blanqueo de dinero ilcito, 1995.
259 Una respuesta integral al problema de las drogas, Informe semestral,
consejo Nacional de Estupefacientes, Santaf de Bogot, 30 de junio de 1995,
p.17; Panorama nOS, en Anlisis Poltico, nO2S, I.E.P.R.I., Bogot, mayo
agosto 1995, p.l2.
280
En un intento de balance del Plan nacional de superacin de la

droga,
se
prcticos
pueden
y
de
hecho
visibles.
subrayar
Se
llevan
algunos
cabo
otros
logros
operaciones
de
erradicacin de cultivos ilegales pero con gran oposicin local

y sin llegar a los niveles previstos. Aumentan las incautaciones
de
drogas
precursores,
sometimientos a
la
as
como
las
capturas
justicia de narcotraficantes.
los
Se realizan
depuraciones en la Polica y se eliminan factores de corrupcin.

Se
asegura
haber
narcotrfico
desarticulado
gran
escala.
la
Se
organizacin
adaptan
las
calea
reglas
para
de
el
sometimiento a la justicia. Se capacitan funcionarios judiciales,

policiales
aduaneros.
Se
adoptan
normas
que
completan
el
arsenal legislativo necesario para enfrentarse a las actividades

narcotraficantes,
tales
abarca
de
el
delito
mantener
el
el
transnacionales.
de
Estatuto
de
dinero
Anticorrupcin
ilcito.
concienciacin
impulso
hacia
que
no
se puede
consolidan
la
de
firma
precisar
proyectos
Se
la
que
intenta
comunidad
de
acuerdos
prevencin
consumo y tratamiento y reinsercin de los drogadictos.260
Lo
Se
el
blanqueo
esfuerzo
internacional
como
es
el
de
alcance
efectivo
de
del
este
conjunto de medidas, es decir, su impacto til en la reduccin

del
narcotrfico
ambicin
de
esta
toda su
maniobra
problemtica.
pblica
de
Paradjicamente,
gran
amplitud
la
parece
demasiadamente ambiciosa cuando se la acerca a las proporciones

desmedidas de la(s) red(es)
Efectivamente,
pesar
aparentemente sin fallos,
ilcita(s).
del
conjunto
de
normas
polticas
el gobierno actual est en presencia
de una situacin muy compleja y difcilmente manejable, que viene

a matizar la anterior descripcin.
En varias zonas rurales del pas, el programa de erradicacin ha
conllevado
consecuencias
enfrentamiento
con
las
desestabilizadoras
guerrillas.
Ms
que
que
se
suman
los
al
grandes
26(1 Una respuesta integral al problema de las drogas, Informe semestral,
consejo Nacional de Estupefacientes, Bogot, 30 junio 1995, p.S21.
281
cultivadores de las empresas narcotraficantes,
son los pequeos
campesinos cultivadores quienes padecen las medidas de fumigacin

area
se
movilizan
intervencin
oficial.
en
contra
las
mismas,
provocando
la
Los efectos de parecida desorganizacin
social mezclada con un crecimiento de la violencia no alcanzan

a
ser
compensados
Alternativo,
por
el
Programa
cuyo propsito
Nacional
de
Desarrollo
iba en este sentido. Adems,
costos ambientales de la fumigacin se revelan altos.
los
Si tanto
el cultivo como la fumigacin de plantas ilcitas generan un uso

masivo de productos qumicos dainos para los suelos y las aguas,
la erradicacin lleva consigo un aumento de los precios de las
materias primas que hace que los cultivadores realicen nuevas
deforestaciones para producir ms.
26!
Entre los avatares de los ltimos meses se destaca con fuerza el

llamado
Proceso
8.000.
Iniciado
en
abril
de
1995
por
la
Fiscala
General de la Nacin y llevado a cabo por esta

institucin~2, este proceso trata de determinar en que medida
y con
culpa
de qu polticos
narcotrfico,
electoral
cortejo
8.000
est
infiltrado
el
concretamente del cartel de Cali,
de 1994,
de
se ha
dinero del
en la campaa
principalmente del equipo liberal263.
arrestos de personalidades
desestabilizando la
escena
oficiales,
poltica
el
Con su
Proceso
colombiana
debilitando el gobierno, poniendo en duda la voluntad efectiva

de enfrentarse a la red narcotraficante.
Un creciente nmero de
ministros y responsables pblicos estn aparentemente implicados

en
el
negocio
narcotraficante.
Las
investigaciones
han
involucrado a Santiago Medina, tesorero de la campaa de Samper,

Fernando Botero Zea, jefe de la campaa de Samper y Ministro de
Defensa,
Juan
campaa,
David
26!
REYES
Manuel
Turbay,
POSADA
<A.),
Avella,
director
Controlador
administrativo
General
La erradicacin de
de
cultivos:
Anlisis poltico, n024, Bogot, eneroabril 199S,
la
un
de
la
Repblica,
laberinto,
en
p.72.
262 Encabezada por el Fiscal General Alfonso Valdivieso
sarmiento.
263 cabe mencionar que aparentemente en cada campaa electoral colombiana
desde numerosos aos intervinieron dineros de los carteles de la droga.
282
Orlando
Vsquez
Velsquez,
Procurador
General
de
la
Nacin.
Tambin varios parlamentarios y senadores han sido investigados

(como entre otros Alberto Santofimio y Armando Holgun) 2M
Con este entorno complejo, la agenda exterior de Colombia se ha

vuelto obviamente
sobre
a narcotizar.
Las presiones
el actual Gobierno son particularmente
indica
la
tambin
negacin
para
colombiano
1997
certificar
el
una visa
responsabilidad
cuestionada,
para
el
rechazo
pas
ingresar
fuertes,
para
el
otorgarle
a
los
al
Estados
como lo
ao
1996
presidente
Unidos.
La
en el asunto del propio presidente Samper est
lo que el interesado desmiente
mismo descarta
estadounidenses
enrgicamente.
El
la posibilidad de dimitir del poder y las dos
comisiones reunidas en octubre de 1995 y junio de 1996 en el seno

del Congreso tambin han rehusado esta solucin.
Por el momento la actividad poltica sigue en curso, as como la
investigacin judicial. El clima es tenso en las relaciones entre
Bogot
poltica
Washington
y
econmica
desestabilizado
colombiana.
en
la
propia
pesar
de
haber
escena
actuado
aparentemente con energa frente a los narcotraficantes, gracias

a una serie de decisiones de carcter formal (adopcin del Plan
nacional
del
Estatuto
Anticorrupcin),
presidente Samper est muy tragilizada.

nueva
manifestacin
de
la
la
posicin
del
Se trata quizs de una
ambivalencia
de
la
clase
poltica
colombiana.
264 Panorama nOS,
en Anlisis Poltico, n025,
I.E.P.R.I., Bogot, mayo
agosto 1995, p.56; Panorama n06. en Anlisis Poltico, n026, I.E.P.R.I.,

67; 1 espectador, julioseptiembre 1995.
Bogot,
sept.dic. 1995, p.
283
BALANCE DE LAS ESTRATEGIAS COLOMBIANAS DE LUCHA CONTRA

Se puede decir que las polticas colombianas de lucha contra las
drogas y el narcotrfico han sido globalmente inadecuadas. No han
conseguido reducir la produccin y el trfico ilcitos, como se
lo
hablan
esperados,
propuesto.
Cuando
no
se
obtenan
los
resultados
la tctica a la que se ha recurrido generalmente ha
sido la de intensificar la represin ya existente. Es llamativo

que a pesar de no poderse constatar cambios,
el Gobierno siga
apoyando la misma poltica de represin y guerra a las drogas.

La consecuencia
haber
inmediata del uso de mtodos represivos suele
sido un aumento
Colombia
la violencia
(insurgencia
de
la violencia.
Como se ha
de por s procede
guerrillera,
Ejrcito,
narcotraficantes y sicarios)
visto,
en
de fuentes mltiples
grupos
paramilitares,
con lo cual lo que se ha logrado
ha sido un empeoramiento de una situacin de antemano complicada.

Lo
que
queda
de
manera
cierta
es
que
la
gobernabilidad
de
Colombia ha sido frenada entre otras cosas por la presencia del

narcotrfico. La utilizacin del estado de sitio y luego de la
conmocin
interior
ha
posibilitado
el
recurso
poderes
ampliados para dictar reglamentaciones extraordinarias en materia

de
lucha
contra
los
narcotraficantes,
reglamentaciones que
posteriormente se han integrado a la legislacin permanente265.
265
Gracias a la declaracin de conmocin interior, el Ejecutivo puede

asumir el poder de legislar de manera excepcional y transitoria para conjurar
las causas de la perturbacin e impedir la extensin de sus efectos (art.213
de la constitucin de 1991>. Sin embargo, como lo expresa duramente A. Reyes,
las causas no son coyunturales. La perturbacin es el estado habitual de una
sociedad en la cual el Estado no tiene el monopolio de la fuerza. y..j La
figura de la conmocin interior no difiere mucho del estado de sitio de la
constitucin anterior. La verdadera razn del uso de la conmocin interior es
el intento del gobierno, casi siempre exitoso, de evitar el desgaste poltico
de la discusin y negociacin parlamentarias para expedir leyes que refuercen
los dispositivos de seguridad y que prefiera, en cambio, legislar con carcter
transitorio y negociar despus, cuando los nuevos juicios, controles y
presupuestos derivados de las medidas de excepcin sean un hecho cumplido,
para que el congreso no pueda negar la aprobacin de las leyes sin pagar un
alto costo poltico. REYES POSADA A., La coyuntura de las guerras y la nueva
estrategia de seguridad, en Anlisis poltico, nOlA, I.E.P.R.I., Bogot,
eneroabril 1993, p.5859.
284
Frente a la escasa efectividad de las polticas gubernamentales

para
resolver
los
asuntos
relacionados
con
las
drogas,
los
agentes del narcotrfico han aprovechado la debilidad general del

Estado, principalmente en materia de justicia, e igualmente las
potencialidades resultantes de la situacin social y econmica.
Se constata una cierta ambivalencia pblica entre tolerancia y
represin
frente
al
narcotrfico
desde
su
aparicin.
La
tolerancia se vislumbra en las medidas econmicas y financieras

nunca
totalmente
desfavorables
al
dinero
procedente
de
las
actividades ilcitas. No obstante, en Colombia el aumento de los

ingresos gracias al dinero de las drogas genera grandes efectos
negativos que exceden los escasos efectos econmicos positivos.
En
la
media
nefastas
larga
como
debilidad
el
del
duracin,
deterioro
sistema
se
pueden citar
institucional
judicial
por
imposibilidad de resolver las cuestiones
ende
consecuencias
generalizado,
la
democrtico,
la
sociales bsicas,
la
desaparicin de valores morales y ticos, etc, que se deben a la

corrupcin,
la violencia y el dinero fcil.
Colombia ha sido y sigue siendo identificada y estigmatizada como

el epicentro del problema de las drogas y el narcotrfico. Cuando
se ve hasta qu punto Estados Unidos se focaliza sobre este pas,
parece haber sido elegido como blanco responsable de muchos males
sufridos
en
el
norte
del
continente.
administraciones estadounidenses han
En
consecuencia,
instaurado
las
un sistema de
presiones constantes y exigencias claras de represin. Al fin y

al
cabo,
stas
independientes
enfrentamiento
norteamericana
menudo
se
no
la
han
eleccin
con
en
percibe
dejado
el
de
un
las
su
autoridades
enfoque
narcotrfico.
los asuntos
como
colombianas
sus
mtodos
Esta
dngerencia
internos de un pas
intento
de debilitar
de
soberano a
la capacidad
colombiana de gobernabilidad. Slo se puede constatar la efectiva

fragilidad actual y la incertidumbre poltica, econmica y social
en la que se encuentra Colombia. Al contrario, tambin se puede
considerar que las sucesivas administraciones colombianas nunca
hubieran sido capaces de mantener un rumbo fijo a causa del poder
desmedido
de
las
organizaciones
delictivas
presentes
en
su
285
territorio. El dilema es que, al eludir la confrontacin con el

narcotrfico, el pas se debilita a nivel internacional.
un
fondo
mantener
de
debilidad
siempre
un
institucional,
costoso
Colombia
equilibrio
entre
ha
Sobre
intentado
las
exigencias
represivas norteamericanas y las inflitraciones narcotraficantes

recurrentes.
Como se ha podido percibir,
Colombia
en
cuanto
la
la influencia estadounidense sobre
manera
de
llevar
cabo
la
lucha
antidroga ha sido una constante durante los ltimos veinte aos.

A pesar de ello,
la situacin de las drogas no se ha mejorado
sustancialmente en ninguno de los dos paises. Si bien es cierto

que el problema del narcotrfico es de ndole internacional y
debe concretarse una corresponsabilidad en
tiene
que
oponer
colaboracin
este
constructiva
fenmeno,
y
la reaccin que se
debera
cooperativa
con
disearse
los
una
pases
ms
involucrados, precedida por un diagnstico renovado y compartido.

Desde el principio de los aos noventa,
se constata una mejora
sustancial en el sentido de un fortalecimiento de la Justicia.

Aparentemente se ha logrado la desarticulacin del
Medelln
as
como del
cartel
de
Cali.
Ms
cartel de
que el
fin del
narcotrfico, se trata de haber acabado con enemigos nombrados.

Las dos mayores organizaciones delictivas colombianas han sufrido
golpes duros.
Esto no significa
que no existan ms grupos de
narcotraficantes todava activos en Colombia. Tampoco proporciona

indicaciones relativas a la potencial influencia a la baja sobre
los
flujos
de
drogas
hacia
el
exterior:
no
se
sabe
si
la
produccin colombiana ha disminuido o no. En un primer momento,

el xito de la caza contra los narcotraficantes seguramente ha
conllevado la desaparicin del narcoterrorismo,
lo que no puede
despreciarse. La subsecuente evolucin ha sido una disminucin

de
la
violencia
narcotraficante
en
las
ciudades.
Las
zonas
rurales por su parte han seguido sufriendo ininterrumpidas olas

de
violencia.
estupefacientes
La
eventual
y el
negocio
reduccin
ilcito en
de
la
produccin
Colombia,
si
de
bien es
real, no obstante puede tener como acompaante el traslado de los
286
mismos
hacia
otros
sitios
su
renacimiento
en
otras
manos.
Resultado que consiste finalmente en una victoria prrica. Con

esto,
el
problema
de
ningn
modo
se
ha
resuelto
nivel
internacional.
Aparte de resultados que pueden interpretarse de manera positiva,
los aos noventa no estn exentos de problemas
amplios.
Se ha
indicado la violencia rural ligada con el narcotrfico. Asimismo,

puede tomarse en consideracin el increble desarrollo del
cultivo de amapola y la fabricacin de heroina, cuando se conoca
de
sobra
el
caso de
contexto vigente
nacional,
la
de
no se ha
coca y cocana
militarizacin
por
logrado impedir
y sus
efectos.
razones
la aparicin
de
En
el
seguridad
e incremento
espectacular de esta produccin. Las polticas y los programas,

as como sus resultados anunciados, hablan de reduccin, mientras
en realidad florece el negocio
ilcito.
El abanico productivo
ilcito colombiano se extiende, haciendo evidente la racionalidad

de
los
narcotraficantes
en
el
sistema
capitalista.
Las
instituciones democrticas y el Estado se debilitan mientras los

problemas sociales se incrementan.
Las
organizaciones
narcotraficantes
presentes
en
Colombia
constituyen un ejemplo evidente de criminalidad organizada que

J.G.
Tokatlian define integrando
crimen
organizado
surge
de
sus diferentes
una
prohibicin
aspectos:
el
concreta,
se
desarrolla en una estructura capitalista, alcanza crecientemente

una dimensin
integral,
opera
en un
contexto cultural que es
funcional a su desenvolvimiento, tiene como sujeto de referencia

a un actor social inmerso en una particular dinmica sociedad
Estado
y cuyo
objeto prioritario es
asegurar
y proyectar su
dominacin, actuando con medios preferente pero no exclusivamente

violentos,
apoyado
en
un
ethos
orientacin conservacionista266
pragmtico y
portador
de una
266
TORATITAN J.C., Drogas, dilemas y dogmas. Estados Unidos y la

narcocriminaldad organizada en colombia, Tercer Mundo Editoresc.E.I.,
Bogot, 1995, pAL
287
La nocin de gobernabilidad
(good governance)
entendida como
la importancia de la dimensin institucional y legal del concepto

de
desarrollo
aceptacin
necesario
integral,
amplia
es
entre
complemento
un
los
del
enfoque
que
responsables
desarrollo
ha
del
adquirido
una
desarrollo.
El
econmico
social
se
encuentra en el desarrollo institucional cuya faceta fundamental

tiene
que
ver
con
la
modernizacin
del
derecho
de
la
administracin de justicia. Como lo indica el entonces embajador

colombiano en Canad F.
Cepeda Ulloa, lo realizado en Colombia
durante el Gobierno de Gaviria en materia de justicia criminal

y
en
materia
de
estructura
jurdica
(nueva
Constitucin,
modernizacin del Estado y fortalecimiento de la justicia) es un

ejemplo de esta tendencia. En el fenmeno de las drogas ilegales
en Colombia, la ineficiencia del sistema judicial tiene algo que
ver con el crecimiento y envalentonamiento de esta monstruosa
actividad delincuencial. Hay una falencia notoria en el frente
domstico colombiano. El rgimen legal domstico se queda corto,
incluso
el rediseado,
notoria
la debilidad del sistema jurdico internacional,
falta
de agilidad y
para
afrontar el
eficacia hace
fenmeno.
clara
la
Tambin
incapacidad
es
cuya
para
lidiar xitosamente con esta conducta criminal. El subdesarrollo

institucional y legal es evidente tanto a nivel interno como a
nivel
internacional. Para remediar estas lagunas, el Presidente
Gaviria
ha
insistido
jurisdiccin
blanqueo
de
penal
divisas
con
frecuencia
internacional
y
la
en
para
exportacin
la
el
creacin
de
narcotrfico,
ilegal
de
una
el
precursores
qumicos. 267
Tanto
la
sociedad
colombiana
manifestado su ambivalencia
como
el
propio
gobierno
han
frente al negocio de la industria
ilcita y al narcotrfico. Esta actitud se debe en gran parte al

miedo que han provocado
narcotraficantes,
presiones,
as
las muestras de poder violento de los
que se convirtieron en amenazas y por ende en

como
267 CEPEDA ULLOA F.,
su
decisivo
impacto
econmico
que,
Gobernabilidad y lucha contra las drogas: el papel

022, c.E.I.,
en Colombia internacional, n
de las instituciones y el derecho,

Bogot, abriljunio 1993, p.2832.
288
paralelamente y con su modo corruptivo,

papel de presin.
Por eso,
ha
jugado tambin un
las polticas gubernamentales en la
materia en su mayora han sido inconsistentes. El narcoterrorismo

ha sido el nico mtodo que ha unido a la poblacin alrededor de
un rechazo dirigido no tanto a los narcotraficantes sino ms bien
al
instrumento
violento
que
stos
haban
privilegiado
para
amenazar y presionar a la clase poltica en primer lugar pero

tambin a toda la sociedad civil, dada su influencia democrtica
sobre el mundo poltico.
Colombia
ha
sido
realmente
arrinconada
entre
la
presin
narcotraficante por un lado y la presin estadounidense por el

otro
lado:
la
presin
violenta
narcotraficantes con vistas a
corruptiva
de
los
posibilitar el desenvolvimiento
impune del negocio ilcito frente a la presin diplomtica del

Gobierno de los Estados Unidos con vistas a dificultar la marcha
ilegal del trfico de estupefacientes. En medio de esta tensin,
la
voluntad
del
narcotrfico
dificultad
ha
Gobierno
sido
muy
colombiano
efectiva,
penosamente
pero
de
se
superable,
luchar
ha
contra
enfrentado
primero
para
medidas antidrogas claramente represivas y agresivas,
trfico
ilegal
violenta
se ha
que
consecuencias
para
a
de
la
la
reaccionar
recurrido
solucin
guerra
contra
ms
y segundo
contra
la produccin y el
fcilmente
negociada.
una
adoptar
para aplicar las medidas antidrogas finalmente adoptadas.

De manera general,
el
No
las
la
solucin
obstante,
drogas
las
poltica
privilegiada en Colombia por los Gobiernos sucesivos y bajo la

presin
norteamericana
narcotrfco,
para
hacer
frente
al
fenmeno
de
ha sido el aumento de la presencia militar y del
apoyo estadounidense, as como acciones represivas de destruccin

de
infraestructuras
ilcitas
de
captura
de
empresarios
ilegales. Esto ha provocado indirectamente el incremento de la

violencia,
poltica
as como de las amenazas y presiones sobre la clase

y
la
poblacin
en
su
conjunto.
Este
tipo
de
enfrentamiento directo tiene dos lados oscuros para la sociedad

colombiana.
Por una parte,
como se ha dicho repetidamente,
su
289
alto costo en vidas humanas y el permanente ambiente de temor y,

por otra parte, un costo econmico para los negocios nacionales
lcitos que padecen el clima negativo en el que est sumergido
el pas y que desecha los potenciales socios.
la guerra al narcotrfico
En este sentido,
no rene los favores de la sociedad
diplomtica, econmica y civil colombiana, que prefiere un clima

ms sereno, lo que explica en parte las concesiones hechas a los
narcotraficantes y la ambivalencia a su respecto.
Desde
1990 entonces,
se utilizan en paralelo unos instrumentos
que tienen que ver con la negociacin,
como es el caso de la
figura de sometimiento a la justicia. No slo se puede subrayar

la mencionada evolucin de la estrategia gubernamental colombiana
acaecida alrededor de 1990 en la lucha contra el narcotrfico,
sino
que
tambin
estrategia
de
estructuras
se puede
los
fuertes
sealar
el
narcotraficantes
y
visibles
cambio
que
unos
ocurrido
pasaron
grupos
en
de
la
unas
reducidos
escondidos al estilo de los camaleones.

Vista esta situacin complicada, se puede intentar proponer una
serie de ideas a ahondar para mejorar la capacidad colombiana de
reaccin a las redes de narcotrfico instaladas en su territorio.
Una consolidacin de las medidas en materia de control debera
tener lugar tanto hacia un mejor control de la circulacin de los
productos
financiero
qumicos
para
como
el
hacia
blanqueo
un
impedimento
de
dinero.
del
Seguir
sector
con
el
fortalecimiento del sistema judicial y dificultar la actividad

corruptora son dos vas que se deben profundizar.
Adems,
una
mayor intervencin de la sociedad civil en la lucha contra el

narcotrfico permitira volverla consciente de todos los aspectos
del problema. La profundizacin de la participacin ciudadana no
sera en vano puesto que responsabilizara a la poblacin civil
frente a los disfuncionamientos agravados por el narcotrfico.
Como
complemento,
rehabilitar a
sobre
la
una
actuacin
para
prevenir
el
consumo
los consumidores tendra una influencia positiva
reduccin
de
la
demanda
limitara
entonces
las
potenciales ganancias que se sacan de la produccin y del trfico
290
de drogas.
Asimismo, un importante trabajo de mejora se puede llevar a cabo
gracias a un cierto nmero de reformas sociales. De hecho, en el
campo social se pueden emprender polticas con vistas a romper
el
circulo
vicioso
de
falta
de perspectivas
y dificultad
de
salirse de su medio, que atraen a las bases sociales al negocio

ilcito. Para evitarlo se pueden efectuar unas profundas reformas
sociales que supuestamente cambiaran el comportamiento violento
e irrespetuoso de las leyes y la mentalidad de enriquecimiento
rpido.
Esto
se
puede
alcanzar
poco
poco
igualando
las
oportunidades econmicas e individuales de todos los ciudadanos

colombianos,
sanitarios
gracias
de
a un acceso a los servicios educativos y
buen
nivel
la
red
de
seguridad
social.
Obviamente hace falta un gasto gubernamental en estos campos para

garantizar la igualdad y la aplicacin justa de las reglas del
juego para todos,
as como para dificultar
la manipulacin de
Estado por los grupos de presin.

De la misma manera, un mejoramiento de las infraestructuras es
necesario a fin de aumentar la integracin econmica. Tambin se
puede seguir en la va del debilitamiento del clientelismo,
la
responsabilizacin
la
del
Estado
ante
la
ciudadana
descentralizacin adoptada desde la modificacin constitucional

de 1991. Esto significa profundizar la reformulacin del papel
del
Estado.
adems
Esta
en una
actuacin
con
relegitimacin
intencin
del
Estado
social desembocara
ante
los
ojos de
la
poblacin colombiana.
De todos modos, a pesar de las mltiples propuestas que se pueden
hacer y como lo anuncia E. Thoumi, mientras las ganancias de la
industria de las DPSI [drogas pscoactivas ilegales] se mantengan
en niveles altos, la industria seguir prosperando, realidad que
al
fin
al
cabo
es del
todo
evidente y
nos
conduce
las
aspectos
del
siguientes consideraciones.
Hemos
visto
la
distincin
existente
entre
dos
291
fenmeno de narcotrfico, a saber el aspecto internacional y el

aspecto nacional colombiano. Se trata de dos niveles distintos.
En Colombia,
el problema de narcotrfico es muy peculiar:
este
negocio ilcito ha crecido en este pas a causa de una situacin

de desigualdad e injusticia
social, de pobreza rural aguda,
de
deslegitimacin del Estado y debilidad de la Justicia. Colombia

ha adquirido entonces una especializacin en la transformacin
y
distribucin
de
trfico se realiza
estupefacientes
a nivel
naturales.
En
internacional porque
cambio,
las
el
zonas de
consumo se sitan ms o menos lejos de las regiones de produccin

e inevitablemente se tienen que despachar las mercancas ilcitas
donde
estas
son
solicitadas.
La
evidencia
econmica
de
rentabilidad financiera es la que ofrece su justificacin a la

existencia
muy
desarrollada
del
negocio
de
trfico
de
estupefacientes.
A continuacin se destaca una serie de vas suplementarias en las
cuales se podra eventualmente actuar, en Colombia, para aumentar
la eficacia de la lucha nacional contra el narcotrfico o,
al
contrario, para reducir el entorno favorable al desenvolvimiento

de este fenmeno delictivo.
Una
opcin
vlida
podra
consistir
en
un
fortalecimiento
estructural e institucional en al menos tres reas distintas:
la economa lcita;
el sistema judicial,
el bienestar social.
la democracia y el estado de derecho;
Se ha visto cmo los narcotraficantes se aprovecharon, para el

desarrollo de su negocio ilcito, de las condiciones favorables
encontradas en Colombia. La resolucin del problema est entonces
ligada
la
desaparicin
de
las
ventajas
comparativas
(o
competitivas) ofrecidas por este pas. Se trata de acabar con el

entorno
positivo a
condiciones ya no
las actividades
sean tan
ilegales,
favorables.
haciendo que las
Se debe
fortalecer
la
capacidad pblica y privada lcita colombiana para crear un marco

en l que estn ausentes estas condiciones, Parecida estrategia
292
elevara los costos de la ilegalidad,
suprimiendo por ende las
ventajas comparativas colombianas.

El refuerzo de la economa en sus actividades lcitas seria un
instrumento eficaz para combatir el narcotrfico. Esto significa
diversificar
las
producciones
agrcolas
industriales
colombianas. En las zonas rurales, dicha accin tendra que estar

precedida por una revisin de la estructura de la tenencia de la
tierra.
De
hecho,
si
hubo una
reforma
agraria,
sta
se
ha
realizado hacia los narcotraficantes y en ningn momento hacia

los
campesinos.
fomentar
la
Despus
de
agricultura
esta
diversificacin,
comercial
as
como
hace
los
falta
canales
de
comercializacin de los productos. La agroindustria es un campo

que
genera
empleo
dinero.
Para
lograr
esta
meta,
es
imprescindible realizar una cierta modernizacin de los mtodos

de la produccin y de las infraestructuras productivas. Colombia
cuenta con una base industrial efectiva, lo que proporciona una
situacin de partida muy aprovechable en vista a fortalecer la
economa nacional lcita.
En
el
sector
financiero,
hace falta
crear una
estrategia
que
busque inmovilizar los excedentes generados por el narcotrfico

y dificultar el blanqueo de dinero ilcito. En este sentido, no
se
debe
tolerar
Repblica,
ganara
respecto.
los
de
la
ni tampoco fomentar una gran libertad cambiaria.
Se
mucho
la
llamada
ventanilla
Tambin se debe apoyar una poltica que permita,
con
confiscacin
de
orientacin
las
no
Banco
al
la
una
el
ambigua
hechos,
privilegiando
en
propiedades obtenidas
de
manera fraudulenta y las que pertenecen a los narcotraficantes.

Las sanciones deberan ser disuasivas y contar con un sistema
eficaz de aplicacin.
Asimismo
es
imprescindible
infraestructuras
en
las
zonas
que
se
incrementen
rurales
del
las
territorio,
principalmente en servicios de agua y electricidad, educacin,

salud
pblica
comunicaciones.
Esto
va
la
par
con
un
incremento de la presencia y accin positiva del Estado en las
293
zonas aisladas.
Esto no debe confundirse con un refuerzo de la
presencia militar,
a
las
excepto si se convierte en seccin de apoyo
realizaciones
indirectamente
expectativas
de
pblicas.
influyen
las
en
el
Son
medidas
nivel
comunidades
de
que
vida
campesinas,
directa
mejoran
disminuyendo
e
las
su
inters por los cultivos ilcitos y su dedicacin al trnsito de

estupefacientes
ilegales.
Igualmente es necesario que se mejore el sistema judicial y se

realice la ejecucin de las leyes de manera todava ms efectiva.
La vigorizacin de la Justicia podra convertir en realidad la
capacidad colombiana de juzgar y procesar a los narcotraficantes.
La reduccin de la corrupcin tambin entra en esta categora de
acciones.
Finalmente
todas
estas
medidas
pertenecen
de
una
voluntad de profundizar la democracia en Colombia.

Gracias a
acciones en estos
Colombia
un
entorno
tres sentidos,
constructivo
que
se puede
ayude
el
crear en
Estado
en
su
reaccin frente al narcotrfico. Podra seguramente notarse una

consecuente reduccin de la violencia, aadindose a la actuacin
que se puede emprender directamente sobre el narcotrfico.
Dado
el
importante
flujo
de pasta
base
y hojas
de
coca que
proceden de Bolivia y Per, puede ser examinada la necesidad de

una mejora de los controles transfronterizos entre Colombia y sus
vecinos,
con vistas a dificultar
la penetracin en territorio
colombiano de los productos a partir de los cuales se fabrican

las sustancias estupefacientes.
Sera una necesidad dejar de usar chivos expiatorios, que al fin
y
al
cabo
slo
son mtodos
temporales
y no
definitivos.
Por
ahora, el tema de la lucha internacional contra el narcotrfico

est
demasiado
nacional
compenetrado
(securitizacin),
con
el
mientras
mbito
merece
de
la
ser
seguridad
llevado
al
territorio de la salud pblica, en su aspecto de consumo abusivo,

y al territorio de la justicia, en su aspecto de delincuencia.
294
A pesar de las mltiples actuaciones que se pueden emprender,

compartimos en cierto modo la opinin subyacente en esta lcida
frase: A lo mximo que podra aspirar Colombia sera a disminuir
su participacin en el negocio268. De hecho, mientras haya
consumo siempre habr grupos criminales dispuestos a correr el
riesgo
de
perder
su
vida
su
libertad
con
tal
de
obtener
beneficios enormes derivados del negocio. Y, de todos modos, hay

que ser conscientes de que acabar con el trfico en Colombia no
quiere decir acabar con la problemtica del narcotrfico y de las
drogas en el mundo.
Por lo tanto, las soluciones de lucha contra el narcotrfico que
se
pueden
problemas
distincin
aplicar
deben
planteados.
y
se
En
ser
de
el
ndole
titulo
diferencian
las
diferente
tercero,
se
recomendaciones
segn
retoma
los
esta
relativas
eventuales orientaciones de la accin de la Unin Europea por una

parte
hacia
Colombia
por
otra
parte
hacia
la
escena
internacional. Esto es una cosa que no se ha hecho muy claramente

hasta ahora,
para
que
puesto que se ha presionado mucho ms a Colombia
luche
contra
el
narcotrfico
en
su
pas
que
la
comunidad internacional para que se reduzca el consumo final, el

desvo de precursores qumicos y el blanqueo de dinero sucio en
vinculo estrecho con la rentabilidad enorme del negocio.
Con la cuestin de la distincin entre aspecto nacional y aspecto
internacional del problema surge la inquietud siguiente:
Hasta
qu punto se sacan las consecuencias de que el narcotrfico es

una
realidad
internacional?
estupefacientes,
Utilizando,
en
el
caso
de
los
la imagen de la duda existencial del huevo y la
gallina, nace la pregunta qu es la causa del otro?: el consumo

o la produccin? La resolucin de este interrogante supuestamente
posibilitara imputar la responsabilidad a un lado de la cadena
o al otro lado. Entonces se podra exigir una reparacin sea por
los pases consumidores sea por los pases productores de drogas.
268 ARRIETA c.G.,

Narcotr fico
en
ORJUELA L.J.,
Colombia.
SARMIENTO PALACIO E.
Dimensiones
polticas,
y TOKATLTAN
econmicas,
J.c.,
jurdicas
internacionales, Tercer Mundo EditoresUniandes, Bogot, 1991, p.92.

295
Pero
hemos
podido
constatar
conclusin
definitiva:
hacen
tanto
por
internacional,
muy
peculiar
Finalmente
situacin
se
fenmeno
y adems,
es
se
puede
llegar
una
de
narcotrfico
se
encarga
una constatacin
una
una
realidad
justo en medio, un sector capitalista
pendiente
llega a
actual
no
la oferta y la demanda se encuentran y
del
est
que
evidencia
de
estimularas.
esencial:
lo
ms
la compleja
importante
es
aplicarse a reducir la produccin, el trfico y la demanda, y sus

nefastas consecuencias.
296
ABRIR TTULO TERCERO

S 1031901

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Universidad Complutense de Madrid

Facultad de Ciencias Polticas y Sociologa

LA LUCHA CONTRA EL NARCOTRFICO EN COLOMBIA:

Tesis Doctoral presentada por Muriel LAURENT

Au monde gui iva pas chang maigr nos reves

It faut comprendre que les choses sont sans espoir

LA TIPIFICACIN DE LOS ESTUPEFACIENTES

1. La clasificacin de las sustancias estupefacientes

II. La localizacin geogrfica regional

EL NARCOTRAFICO Y LAS DROGAS

El desvio de precursores qumicos

EL MARCO INTERNACIONAL DE LUCHA CONTRA

Las Naciones Unidas y otras organizaciones de lucha

A. Los tres Convenios de las Naciones Unidas (1961,

C. La Junta Internacional de Fiscalizacin

El Programa de las Naciones Unidas para

E. Otros organismos de las Naciones Unidas

F. Otras entidades de lucha contra los

1. El Grupo de Accin Financiera Internacional

G. Pautas de mejora del sistema de las Naciones

La poltica antidroga de los Estados Unidos

B. Evolucin de las polticas hacia la regin

1. La opcin de la Administracin Reagan

El panorama poltico colombiano

El fenmeno del narcotrfico en Colombia

A. La diversificacin de los cultivos ilcitos

III. Las relaciones entre el narcotrfico y el Estado

A. La participacin directa en poltica

LAS ESTRATEGIAS GUBERNAMENTALES

Las polticas del Gobierno colombiano en materia

B. La Administracin de J.C. Turbay Ayala

Eh La Administracin de V. Barco Vargas (1986-1990)

Las estrategias gubernamentales de lucha contra

1. Los debates en la Asamblea Nacional

B. La Administracin de C. Gaviria Trujillo

Plan nacional para la superacin

Balance de las estrategias colombianas de lucha contra el

LA UNIN EUROPEA Y LA LUCHA

Las instituciones de lucha contra las drogas

La organizacin interna anterior al Tratado

1. Las primeras orientaciones del Consejo

B. La organizacin interna tras el Tratado

C. Otras estructuras europeas

Las polticas y los instrumentos comunitarios en

A. El primer Programa Europeo de Lucha contra la

El Plan de Accin en materia de Lucha Antidroga

C. Los instrumentos jurdicos:

1. La Directiva sobre el blanqueo de dinero

D. Las lneas presupuestarias de la lucha contra

LA COOPERACIN EXTERNA DE LA UNIN

1. La participacin en los organismos

Las lneas de cooperacin con los paises

1. El Fondo Europeo de Desarrollo

D. Las clasulas droga en los acuerdos de

II. El Programa de cooperacin NorteSur en el mbito

1. El dilogo poltico de alto nivel entre la

II. El Programa Especial de cooperacin: la

A. La indicacin de la situacin colombiana

III. El Sistema de Preferencias Generalizadas

A. El primer S.P.G. droga andino

La Comunidad Iberoamericana de Naciones

Balance de la cooperacin europea en la lucha contra

Frecuencia del abuso de drogas por inyeccin intravenosa