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ENAP
O impacto do modelo
gerencial na
Administrao Pblica
Um breve estudo sobre a
experincia internacional recente
Cadernos ENAP
O impacto do modelo
gerencial na
Administrao Pblica
Um breve estudo sobre a
experincia internacional recente
Cadernos ENAP
O impacto do modelo
gerencial na
Administrao Pblica
Um breve estudo sobre a
experincia internacional recente
ENAP, 1997
A164i
Sumrio
I. Introduo
11
13
20
26
29
37
Notas
42
Bibliografia
44
I. Introduo
Quadro I
Consumerism
Economia/Eficincia
(Produtividade)
Efetividade/Qualidade Accountability/Eqidade
Taxpayers (contribuintes)
Clientes/Consumidores Cidados
12
Em primeiro lugar, preciso ficar claro que fiz uma rgida diviso
entre as teorias apenas para facilitar a comparao entre elas. Na realidade,
h um grau razovel de intercmbio entre as teorias, principalmente no caso
das duas ltimas (consumerism e public service orientation). Existem at
autores que no se enquadram exatamente nesta classificao. Ademais, esta
classificao no vale para os autores americanos aqui estudados (BARZELAY,
1992; OSBORNE & GAEBLER, 1994).
Entretanto, como ponto de partida para a discusso, esta
classificao traz duas importantes constataes. A primeira, e mais bvia,
que h uma modificao substancial ao longo do tempo, do gerencialismo
puro ao public service orientation. A constatao mais importante, no
entanto, que embora haja diferenas entre as teorias, elas no so
mutuamente excludentes. Ao contrrio, o que se percebe que h uma
incorporao dos aspectos positivos de cada teoria. A passagem de uma
teoria a outra realizada atravs de uma crescente incluso de temas.
Como , ento, que ocorreram estas modificaes no modelo
gerencial (ou a partir dele)? o que mostrarei a seguir.
Tabela I
Evoluo do quadro de pessoal na Gr-Bretanha (base mil)
1
978-79
7
9-80
Civil Service
4-85 5-86
6-87
7-88
8-89
9-90
0-81
1-82
2-83 3-84
34
19
97
78
58
36
21
97
98
87
74
67
26
30
35
41
34
33
36
34
31
28
23
43
79
98
98
93
11
10
10
10
194
202
218
222
325
368
343
306
Indstrias
1
nacionalizadas
843
818
785
656
90
85
565
592
551
Foras
Armadas
NHS
(National
Health Service)
Outros
Setores do
2
Governo Central
Total do
Governo
Central
Total local
Empresas
Pblicas
Total do setor
pblico
374
24
19
81
76
77
68
131
117
95
81
59
326
352
377
379
269
124
49
56
81
85 81
17
26
18
18
208 118 59
698
644
446
369 146
As crticas mais pertinentes feitas ao modelo gerencial puro na GrBretanha buscavam no a volta ao modelo burocrtico weberiano, mas sim a
correo do managerialism no sentido de incorporar novos significados. A
nfase na flexibilidade da gesto foi uma das mudanas introduzidas.
A estratgia da eficincia, se levada s ltimas conseqncias, pode
petrificar a ao do gerente pblico, tal como mostramos no item anterior. O
caso do Oramento pblico paradigmtico. O estrito enfoque no controle
oramentrio dificulta a adaptao a alteraes que impliquem um
redirecionamento do gasto pblico. No limite, a tica da eficincia acredita
que h uma soluo racional nica para os problemas oramentrios. No
entanto, como bem observam METCALFE e RICHARDS (1989: 303), o
oramento pblico um problema contnuo sem uma soluo permanente.
No caminho da flexibilizao da gesto pblica, tambm podemos
citar a passagem da lgica do planejamento para a lgica da estratgia (CROZIER, 1992: 93). Na primeira, prevalece o conceito de plano, o qual
estabelece, a partir de uma racionalidade tcnica, o melhor programa a ser
cumprido. J na lgica de estratgia, so levadas em conta as relaes entre
os atores envolvidos em cada poltica, de modo a montar cenrios que
permitam a flexibilidade necessria para eventuais alteraes nos programas
governamentais.
A utilidade da lgica de estratgia vai alm da confeco dos
programas governamentais. O contexto maior da reforma administrativa se
beneficia igualmente do conceito de estratgia, sobretudo porque a maioria
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Demanda e preo
Transparncia da ao pblica
A eqidade do mercado
A busca da justia
Soberania do consumidor
Cidadania
Estmulo: possibilidade de o
consumidor escolher
Embora faa fortes crticas ao modelo gerencial puro e ao consumerism, o fato que o Public Service Orientation (PSO) no joga fora as
idias desenvolvidas no seio do Public Management. Afinal, as discusses
sobre eficincia, qualidade, avaliao de desempenho, flexibilidade
gerencial, planejamento estratgico, entre as principais, no so negadas,
mas h a tentativa de aperfeio-las dentro de um contexto em que o
referencial da esfera pblica o mais importante.
Ademais, o modelo do PSO foi pensado dentro dos parmetros do
poder local, onde os cidados tenderiam a controlar mais a qualidade dos
servios pblicos. Mas, como conceber a coordenao do servio pblico no
mbito nacional? E quais as medidas que devem ser tomadas para atenuar as
desigualdades regionais menores no caso ingls, mas enormes em pases
como o Brasil , e garantir assim uma verdadeira eqidade?
Estas so respostas que o modelo do PSO ainda no oferece. Uma
das principais origens desta deficincia encontra-se na concepo
extremamente otimista com relao possibilidade dos cidados resolverem
na esfera local todos os problemas do setor pblico (Pollitt, 1990: 1550). A
complexidade do mundo contemporneo e da democracia representativa
que no pode ser meramente substituda pela democracia direta demandam
respostas mais abrangentes e articuladas.
28
Peters e Waterman (1982). Embora tenha sido muito discutido como meio
de modificar a burocracia americana, suas idias gerencialistas puras nunca
foram implantadas de fato no governo federal dos EUA.
E aqui entra a segunda razo para o insucesso reaganiano. O governo
nos Estados Unidos extremamente descentralizado, ao contrrio do britnico. O poder local tem uma enorme autonomia e os governos estaduais
tambm so fortes o suficiente para definirem um padro de polticas pblicas. neles e a partir de suas culturas administrativas que as transformaes
no setor pblico ganham corpo. Isto se tornou mais verdadeiro em virtude
dos recentes cortes de subsdios federais efetuados pelo presidente Reagan.
Assim, os governos subnacionais se viram mais compelidos a moldar seu
destino poltico-administrativo.
Apesar da fora da patronagem local nos EUA at pelo menos o comeo deste sculo, a tradio democrtica e republicana o ideal de self government, como j falava Tocqueville das comunidades americanas do sculo
XIX , sempre esteve presente nos contextos subnacionais de governo. Atualmente, so eleitas 504.404 autoridades em solo americano, uma para cada 182
eleitores (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 77). Portanto, a segunda razo para o
fracasso da implantao de um modelo gerencial puro nos Estados Unidos
que o managerialism teve que conviver com padres de democratizao do
setor pblico incompatveis com os padres gerenciais mais ortodoxos.
Isto no quer dizer que o managerialism no tenha fora nos EUA.
Alis, foi l que nasceu o chamado Public Management, que nunca se tornou
hegemnico, mas algumas das suas tcnicas gerenciais esto sendo utilizadas
pragmaticamente h muito tempo, quando servem aos interesses da comunidade. Frente escassez das ltimas dcadas, os governos locais tm procurado inovar e estabelecer novas respostas, incorporando grande parte do
arsenal de conceitos do managerialism. S que se procurou encontrar um
modelo que respondesse aos ditames da democratizao, da busca da eficincia e do aumento da qualidade dos servios pblicos. Em suma, nos EUA
se tentou criar, desde o incio, um modelo hbrido.
Alm da tentativa de se constituir um modelo hbrido (gerencialismo
mais democratizao), a experincia americana recente tem outra peculiaridade.
Ela se refere busca do novo significado que deve ter o setor pblico, ou, nos
termos de Michael Barzelay (1992), a criao de um novo modelo organizacional, o qual ele denomina de paradigma ps-burocrtico. Como na Public Service
Orientation desenvolvida na Gr-Bretanha, o objetivo tem sido o de dizer o que
deve ser o governo e no simplesmente como ele deve ser. a procura de um
novo paradigma de governo, e no somente de administrao pblica.
A obra de David Osborne e Ted Gaebler, Reinventando o governo
(1994), o marco na nova discusso da administrao pblica americana.
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Trata-se de discutir os fundamentos do governo no que se refere administrao pblica. Para tanto, estruturado um modelo hbrido e ecltico de
anlise, incorporando conceitos que estiveram separados no desenvolvimento
do modelo gerencial ingls, tais como a implantao de uma administrao
por objetivos ou por misses , a mensurao do desempenho das agncias atravs dos resultados, a busca da qualidade total como mtodo administrativo, a nfase no cliente, a transferncia do poder aos cidados e tentar
garantir a eqidade.
A discusso de Osborne e Gaebler comea subvertendo o ideal que
impulsionou o gerencialismo na Gr-Bretanha no incio da dcada. Em vez de
propor o rolling back the state thatcheriano, os autores propem uma redefinio da atividade governamental.
Nosso problema fundamental o fato de termos o tipo inadequado
de governo. No necessitamos de mais ou menos governo: precisamos de
melhor governo. Para sermos mais precisos, precisamos de uma melhor
atividade governamental (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 25).
A atividade governamental entendida como algo com uma natureza
especfica, que no pode ser reduzida ao padro de atuao do setor privado.
Entre as grandes diferenas, a motivao principal dos comandantes do setor
pblico a reeleio, enquanto os empresrios tm como fim ltimo a busca
do lucro; os recursos do governo provm do contribuinte que exigem a
realizao de determinados gastos , e na iniciativa privada os recursos so
originados das compras efetuadas pelos clientes; as decises governamentais
so tomadas democraticamente e o empresrio decide sozinho ou no
mximo com os acionistas da empresa a portas fechadas; por fim, o objetivo
de ambos diverso, isto , o governo procura fazer o bem e a empresa fazer
dinheiro (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 21-23). Esta diferenas implicam,
necessariamente, em procurar novos caminhos para o setor pblico, tornandoo sim mais empreendedor, mas no transformando-o em uma empresa.
Ao contrrio tambm da epidemia generalizada contra a burocracia
que vigorou nos EUA no comeo da dcada de 80 (KAUFMAN, 1981), o
Reinventando o governo no coloca a culpa dos problemas governamentais
em seus funcionrios; o problema no est nas pessoas, mas no sistema
(OSBORNE & GAEBLER, idem: XV). a reforma das instituies e dos
incentivos que tornar a burocracia apta a responder novas demandas.
A reforma do sistema significa, ao mesmo tempo, a introduo de
mtodos voltados para a produo qualitativa de servios pblicos com a
prioridade dada aos clientes e cidados como razes ltimas do setor pblico,
o que quer dizer no s que eles devem ser bem atendidos, mas que devem ser
tambm chamados a participar do governo, definindo os destinos de suas comunidades. A maioria dos exemplos do livro de Osborne e Gaebler mostra que
31
a melhor resposta para tornar melhor um servio pblico chamar a comunidade a participar de sua gesto, seja fiscalizando, seja trabalhando voluntariamente na prestao de servios constituindo-se numa resposta adequada
tanto para a questo da eficincia como para o problema da transparncia.
Portanto, a modernizao do setor pblico deve caminhar pari passu com o
aumento da accountability.
Mas a reinveno do governo deve ser realizada ainda garantindo o
princpio da eqidade. Desta maneira, a introduo de mecanismos gerenciais, tais como so propostos no livro, no incompatvel com a busca de
justia redistributiva, um conceito que por muito tempo foi abandonado no
debate sobre reforma administrativa.
Osborne e Gaebler propem dez princpios bsicos para reinventar o
governo, listados a seguir:
1 Competio entre os prestadores de servio;
2 Poder aos cidados, transferindo o controle das atividades
comunidade;
3 Medir a atuao das agncias governamentais atravs dos
resultados;
4 Orientar-se por objetivos, e no por regras e regulamentos;
5 Redefinir os usurios como clientes;
6 Atuar na preveno dos problemas mais do que no tratamento;
7 Priorizar o investimento na produo de recursos, e no em seu
gasto;
8 Descentralizao da autoridade;
9 Preferir os mecanismos de mercado s solues burocrticas;
10 Catalisar a ao do setores pblico, privado e voluntrio.
No se trata aqui de comentar ponto por ponto a lista exposta acima,
mas de discutir, rapidamente, algumas das idias do Reinventando o governo. A primeira refere-se ao conceito de governo catalisador, que navega em
vez de remar. O intuito desse conceito no tornar o Estado mnimo, mas
redirecionar a atividade governamental. Inclusive, os autores renegam o
conceitual privatista, tpico do neoliberalismo. A privatizao uma resposta, no a resposta, afirmam Osborne e Gaebler.
O sentido do governo catalisador reformular as relaes Estado/
mercado e governo/sociedade. Neste sentido, o governo catalisador se aproxima das idias de Pollitt (1990: 149-150), que conceitualiza a relao pblica
entre cidados e governo como uma parceria e no como uma dependncia.
Indo para outra discusso do Reinventando o governo, encontramos
um referencial interligado ao anterior, qual seja, o tratamento da populao
32
como cliente e como cidado. Cliente dos servios pblicos, que deseja a
melhor qualidade possvel dos equipamentos sociais. E cidado que quer e
tem como dever participar das decises da comunidade, e por isso a descentralizao da autoridade um objetivo fundamental para alcanar esse grau de
accountability. Em suma, no h uma antinomia entre os conceitos de cliente
e cidado, eles so complementares, e fazem parte da reinveno do governo
em sua relao com a sociedade.
No que tange gesto da burocracia, so basicamente dois os instrumentos propostos. O primeiro a orientao administrativa por misses. A
partir dela, o governo pode ser mais flexvel, como tambm torna-se mais
fcil a avaliao de cada agncia, comparando-se o objetivo inicialmente
formulado com o resultado efetivamente alcanado. A orientao por misses, portanto, um mecanismo que congrega os ideais do Consumerism
(flexibilidade) com os da corrente gerencial mais preocupada com a avaliao de resultados.
Entretanto, a discusso em torno da avaliao de resultados na obra de
Osborne e Gaebler toma um rumo diferenciado daquele proposto pelo gerencialismo puro. Para os dois autores, a avaliao da eficincia no pode ser
dissociada da avaliao da efetividade. Pois, se a eficincia mede o custo do
que foi produzido, a efetividade mede a qualidade dos resultados (OSBORNE &
GAEBLER, 1994: 381). Desta maneira, quando medimos a eficincia, podemos
saber quanto nos custa alcanar uma produo determinada; ao medir a efetividade, sabemos se nosso investimento valeu a pena. Nada mais tolo do que fazer
com eficincia o que no deveria continuar a ser feito (idem: 381).
Osborne e Gaebler tentam definir a relao entre eficincia e efetividade a partir dos objetivos do governo. E concluem:
No h dvida de que o pblico quer um governo mais eficiente, mas
ele deseja ainda mais um governo efetivo (O SBORNE & GAEBLER, idem: 382).
H mais dois pontos do Reinventando o governo que gostaria de
comentar. Um a definio da competio como um dos valores fundamentais
de um setor pblico reconstrudo. A competio seria uma forma de melhorar
a qualidade do governo, uma vez que garante o controle dos servios pblicos
pela populao. Competio, para os autores, no um conceito que s tem
validade no contexto do setor privado. O ambiente competitivo, na verdade,
serve para acabar com o monoplio que tanto pode reinar no setor pblico
como no privado e encorajar a inovao organizacional. Por isso, Osborne e
Gaebler afirmam que para resolver os problemas da prestao de servios
pblicos, a questo no pblico versus privado, mas competio versus
monoplio (OSBORNE & GAEBLER, idem: 80).
Cabe uma observao aqui que toca num ponto no resolvido pela
idia de reinventar o governo. Na opinio dos autores, a competio entre
33
IV. Concluso
INTEGRADOR
INOVADOR
ADMINISTRADOR
PRODUTOR
Regularidade de
procedimento
Melhora de
resultados
Estabilidade
system, no seu sentido mais moderno, que politiza o alto escalo do organograma estatal, podendo ou no levar em conta a racionalidade tcnica.10
Por fim, a Administrao Pblica brasileira moderna dividida em
Direta e Indireta, sendo a segunda historicamente mais autnoma, com salrios melhores e mais flexvel, enquanto a Administrao Direta a menos
permeada por padres meritocrticos, bem como a que oferece horizontes
profissionais menos promissores aos seus funcionrios. Mudanas que no
levem em conta este hibridismo a fim de alter-lo de fato podem, na verdade,
acentuar as tenses dentro do modelo.
Ora, na primeira vez que se tentou uma reforma administrativa com
cunho gerencial no Pas, a partir do Decreto-Lei 200 em 1967, a tenso
dentro do modelo foi exacerbada. lgico que importante ressaltar seus
aspectos positivos, entre os quais a sua originalidade e sentido inclusive
vanguardista no cenrio internacional como salienta um dos maiores
especialistas em Administrao Pblica no mundo, Gerald Caiden (1991) ;
sua nfase na descentralizao e flexibilidade administrativa; a introduo do
esprito gerencial em alguns segmentos da Administrao Pblica. No
entanto, o arranjo institucional montado pelo Decreto-Lei 200 no deu conta
do carter hbrido de nosso modelo administrativo, aumentando parcela de
seus problemas. Um deles o conflito entre a Administrao Direta e
Indireta. Segundo Luciano Martins (1995), este conflito cresceu ainda mais
com a reforma de 1967, pela seguinte razo:
A ausncia de regras institucionais claras, como por exemplo, nos
contratos de gesto europeus, para regulamentar os vnculos entre o Poder
Executivo do governo e a administrao do setor paraestatal e das empresas
controladas pelo Estado, introduziu uma espcie de tenso permanente
nesse relacionamento, quando no efeitos desastrosos para ambos os
lados (MARTINS, 1995: 21).
Atualmente, os aspectos do hbrido administrativo brasileiro esto
envoltos pelas regras da Constituio de 1988, que tornou a legislao
referente burocracia muito mais rgida, s vezes garantindo at a efetivao
das boas caractersticas do antigo modelo weberiano, mas que, infelizmente,
muitas outras vezes serviu apenas para defender o corporativismo do corpo
de funcionrios pblicos e no aos interesses do cidado. Ademais, o modelo
weberiano no responde mais a uma srie de dilemas administrativos postos
ao Estado-nao, como tentei demonstrar ao longo do texto.
Neste sentido, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
um grande avano, partindo da experincia internacional, mais
particularmente da vertente gerencial inglesa, e apontando para a necessidade
de se construir uma Administrao Pblica condizente com as mudanas
ocorridas no mundo. No h espao aqui para comentar mais pormenoriza40
damente o Plano Diretor, nem este o intuito do trabalho. Mas ressalto que,
apesar do progresso representado pela proposta, ela tem, em termos gerais,
dois grandes problemas. Primeiro, transforma o modelo gerencial ingls, que
per si j no monoltico, em paradigma global de mudana, devendo ser
transportado assim realidade brasileira. Porm, o que h hoje um pluralismo organizacional no setor pblico, adequando-se desta maneira s respostas
administrativas s especificidades das naes. No existe uma resposta nica,
e precisamos aprender com diversas experincias para adequ-las ao nosso
modelo hbrido. este o desafio.
Segundo, a atual proposta no d conta do hibridismo da estrutura
administrativa brasileira. Novamente, no posso desenvolver aqui a contento
este ponto, mas possvel citar dois problemas no tocados pelo Plano
Diretor: os efeitos da organizao federativa na Administrao Pblica e o
dimensionamento dos cargos em comisso, base do spoil system do Pas, e
responsvel pelo enfraquecimento da burocracia meritocrtica do alto escalo.
Mesmo com esses problemas, o Plano Diretor pode caminhar para a
construo de uma Administrao Pblica ps-burocrtica, passo fundamental
para melhoramos a performance do Estado. E mais: pode realizar, se bem
conduzido politicamente, algo indito em nossa histria administrativa: reformar profundamente a Administrao Pblica em um perodo democrtico,
contrastando com as duas outras grandes reformas deste sculo, a do Estado
Novo e o Decreto-Lei 200, ambas implementadas por regimes autoritrios.
41
Notas
1 Agradeo a leitura atenta do texto feita pelo ministro Luiz Carlos Bresser
43
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