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Multilateralismo alloccidentale: perch in crisi

Francesca Narsi

La principale dinamica organizzativa dellordine liberale odierno, il multilateralismo, oggi


messo in discussione se non di per s stesso, almeno in certe sue caratteristiche essenziali da
diversi fenomeni rintracciabili a vari livelli del sistema internazionale. Alcuni di essi possono essere
ricondotti alla forma stessa del multilateralismo, e ne vanno perci a minare la legittimit, mentre
altri derivano da fattori esterni, come la globalizzazione, e ne intaccano il modo di operare e
lefficacia. Come si vedr, il multilateralismo prima di tutto la creazione di un gruppo di stati
occidentali, i quali lo hanno modellato secondo alcuni principi specifici, che oggi per necessario
rivalutare. Per comprendere lorigine delle sfide al multilateralismo, infatti, si proceder
innanzitutto a darne una definizione formale, e successivamente ad analizzare le dinamiche storiche
che hanno visto questo fenomeno prendere forma. In seguito a un tale discorso introduttivo,
verranno esaminate pi nello specifico le dinamiche di tensione di questa logica organizzativa, e
infine saranno formulate delle ipotesi su un possibile scenario alternativo.
Concettualmente si pu definire il multilateralismo come an institutional form which coordinates
relations among three or more states on the basis of generalized principles of conduct, []
without regard to the particularistic interests of the parties (John Ruggie); un sistema, quindi, in cui
ciascun componente di un gruppo di stati si impegna a seguire regole e principi condivisi, in modo
da beneficiare sia della prevedibilit del comportamento degli altri stati, i quali si sono impegnati a
fare lo stesso, sia dei risultati di una cooperazione e coordinazione di intenti e azioni necessaria per
affrontare problemi e sfide comuni, inaffrontabili in maniera isolata per mancanza di risorse o di
consenso interno. Questa definizione per insufficiente per comprendere i mutamenti a cui la
logica organizzativa multilaterale andata incontro nei diversi momenti storici e le dinamiche da
cui oggi sfidata, a meno che non si prendano in considerazione anche la sua dimensione storica e
le circostanze che ne hanno determinato ladattamento. Vediamo quindi in breve come nata e si
evoluta nel tempo, per poi analizzare in maniera pi completa i problemi a cui va incontro oggi.
Nella sua forma classica, il multilateralismo si basava su un sistema di negoziati tra attori statali,
basato su principi fortemente westfaliani come la sovranit e lindipendenza dello stato-nazione,
la protezione del suo territorio da ingerenze esterne, e su principi liberali come il diritto
internazionale e il libero commercio. In particolare, nel periodo successivo alla Seconda guerra
mondiale, il multilateralismo conobbe un impulso senza precedenti. Dato che un ordine
internazionale liberale istituzionalizzato e basato su regole condivise era considerato come lunico
sistema organizzativo in grado di gestire lordine post-bellico, una moltitudine di istituzioni e
accordi internazionali furono creati nello spazio di pochi anni, tra cui lOrganizzazione delle
Nazioni Unite (ONU, 1945), lOrganizzazione del Trattato dell'Atlantico del Nord (NATO, 1949), e
gli accordi di Bretton Woods (1944). Tutte queste istituzioni nacquero sotto la guida e la gestione
degli Stati Uniti, di gran lunga la potenza mondiale con le maggiori risorse militari ed economiche.
Per questultima, portare gli altri stati nella propria orbita attraverso il multilateralismo era un modo
per ricostruire il mondo post-bellico e scongiurare lo scoppio di altri conflitti creando una comunit
di sicurezza collettiva, e riconoscendo il ruolo delle altre grandi potenze come lUnione Sovietica,
la Cina, la Francia e il Regno Unito attraverso il potere di veto nel Consiglio di Sicurezza delle
Nazioni Unite. Per gli stati di dimensione media e piccola, far parte di un sistema multilaterale di

regole e istituzioni condivise significava rafforzare la propria capacit di realizzare i propri obiettivi
liberali, godere dei beni pubblici forniti dalla potenza egemone, ma anche mantenerla vincolata
allinterno di una rete di norme che ne limitavano il potere e la discrezionalit nel suo uso. Lo
sviluppo di un sistema economico multilaterale, inoltre, doveva favorire lapertura del commercio e
degli investimenti, mettendo al riparo da quelle tensioni sociali e interstatali che avevano
contribuito alla Grande Depressione.
Durante la Guerra Fredda, con lesacerbarsi delle tensioni bipolari, la capacit degli Stati Uniti di
fornire beni pubblici ai suoi alleati divenne sempre pi di importanza strategica. Lincombente
minaccia di una guerra atomica e la crescente interdipendenza economica spinsero gli Stati Uniti e i
loro alleati a rinnovare il loro impegno multilaterale. Si procedette perci alla creazione di nuovi
accordi e istituzioni multilaterali e al rafforzamento di quelli gi esistenti. Questo risult nella
formazione di una egemonia liberale, in cui gli Stati Uniti fornivano ai propri alleati beni pubblici
come sicurezza, sostegno alla crescita economica e accesso al libero mercato, protezioni sociali, e si
impegnavano ad agire allinterno di un sistema di regole condivise che ne vincolavano il potere, e in
cambio i paesi alleati accettavano di fornire tutto il supporto economico e militare necessario
allegemone nel suo ruolo di guida.
Con la fine del periodo bipolare, la logica egemonica venne alterata, lasciando il sistema
internazionale privo di un sistema alternativo che fungesse da contrappeso. Gli Stati Uniti persero il
loro ruolo di protettori del sistema liberale contro la minaccia autoritaria e di fornitori di sicurezza,
e allo stesso tempo rimasero lunica vera potenza globale, attorno a cui si ristruttur lassetto
internazionale. Il potere economico e militare di questo paese, anche se forse in declino, rimaneva
comunque di gran lunga superiore a quello di qualsiasi altra potenza mondiale, privando perci
lorizzonte di un possibile rivale che prendesse il posto dellUnione Sovietica nel riequilibrio della
logica di potenza. Ci fu in un primo momento il timore che lassetto unipolare si traducesse quindi
in un comportamento unilaterale; ma nonostante la loro posizione nettamente preminente, gli Stati
Uniti si impegnarono nella ridefinizione e nel rinnovamento delle regole internazionali, compreso lo
sviluppo di nuove istituzioni multilaterali, come ad esempio la World Trade Organization (WTO,
1995).
Per riassumere, chiaro, dal breve discorso storico appena affrontato, che il multilateralismo
nato e si sviluppato principalmente come creazione di un gruppo di paesi occidentali, guidati dagli
Stati Uniti; da una comunit politica, quindi, basata su valori e pratiche condivisi, ma non
universali. Inoltre, lordine internazionale liberale, che sul multilateralismo basato, nonostante sia
un sistema aperto e non discriminatorio costruito su regole e istituzioni condivise, risente comunque
di disparit di potere che permettono ad alcuni dei suoi membri di influenzarne maggiormente le
dinamiche (lesempio pi ovvio quello degli Stati Uniti e del loro ruolo di primus inter pares).
Gi a partire da queste considerazioni, si pu vedere come il multilateralismo porti in s delle
tensioni che stanno generando oggi una sua messa in discussione su pi livelli. In particolare, le
dinamiche da cui sfidato riguardano due aspetti: da una parte, i fondamenti su cui stato costruito
e il modo in cui composto, dallaltra il suo funzionamento. Il primo aspetto porta a problemi di
legittimit, mentre il secondo porta a problemi di efficacia.
Questioni di legittimit
Come si gi anticipato, il sistema internazionale multilaterale si basato fin dallinizio su una
concezione stato-centrica della comunit internazionale. Lo stato considerato come lunico

contesto possibile in cui la pace, la sicurezza, la cooperazione e la prosperit possano svilupparsi a


livello globale, e il maggiore agente di cambiamento nelle relazioni e nelle dinamiche globali. La
forma stato si basa su una nozione di sovranit westfaliana, incentrata sullindipendenza e il
controllo del territorio, sullautonomia sovrana dellorganizzazione di governo,
sullautodeterminazione e sul riconoscimento internazionale. Questi criteri hanno come
conseguenza la non-interferenza negli affari domestici da parte di altri stati e la parit di condizione
nella comunit internazionale a prescindere dalla forma di governo. La sempre crescente attenzione
per i diritti umani, e la conseguente fioritura di norme e istituzioni per la loro protezione, stanno da
molto tempo minando questi principi. In effetti, esistono molti stati deboli o quantomeno
problematici che non sono in grado di proteggere i loro cittadini dalle aggressioni interne ed esterne.
Questo ha portato allo svilupparsi di una nozione pi interventista dei diritti umani, e la nascita del
concetto di responsibility to protect. Inoltre, lincapacit di stati deboli o falliti di gestire il
proprio territorio, eventuali attivit illegali o movimenti della popolazione verso linterno e verso
lesterno dei propri confini ha effetti sullintera comunit internazionale. In questi casi si pone la
questione di un intervento negli affari domestici, delleventuale uso della forza, di chi debba
incaricarsi di portarlo avanti, e di come impedire che un genuino desiderio di protezione dei diritti
umani sia trasformato in un perseguimento di interessi particolari.
La crisi della sovranit ha anche un altro aspetto, quello della crescente ingerenza delle istituzioni
internazionali nei processi decisionali interni agli stati. Laumento della normativa internazionale,
soprattutto nel secondo dopoguerra, in risposta allinterdipendenza economica e di sicurezza sempre
pi marcata tra stati, alla human rights revolution e laumento di norme nel campo del controllo
delle armi hanno visto la progressiva erosione della sovranit statale. Lautorit sempre pi intrusiva
della comunit internazionale non pu essere legittimata dagli attori statali senza minarne la
credibilit democratica. Certo, questi accordi furono istituzionalizzati perch ogni stato si
comportasse in maniera prevedibile secondo regole condivise, e alcuni di essi aumentano
effettivamente la capacit degli stati di gestire problemi che altrimenti, in una situazione di
isolamento, non potrebbero essere affrontati per mancanza di risorse e abilit. Ciononostante,
spesso questi accordi legano gli organismi decisionali statali a organizzazioni che hanno dei campi
di autorit autonoma, rendendone linquadramento in una cornice democratica quasi impossibile.
Un esempio lampante di questa situazione lUnione Europea, dove i leader statali hanno attuato
dei compromessi in materia di autonomia sovrana che ora faticano spesso a giustificare agli occhi
dei loro elettorati.
Un terzo motivo di discussione riguarda linclusione in dinamiche multilaterali degli stati
emergenti. La globalizzazione, unita alla fine della guerra fredda che ha liberato gli stati dalla logica
bipolare e a un processo di diffusione della democrazia, hanno portato alla ribalta nuovi attori statali
con economie in forte crescita, che si sono trasformati in potenze mondiali a tutti gli effetti. Questi
paesi, consci della loro importanza sul mercato economico e nelle dinamiche globali, hanno
cominciato, in modo pi o meno assertivo, a richiedere una riforma delle istituzioni multilaterali nel
senso di una maggiore inclusivit, una maggiore parit e un rafforzamento della loro posizione
relativa. In altre parole, queste nuove potenze globali hanno cominciato a reclamare una pi equa
redistribuzione dei diritti e dei benefici in termini di potere e privilegi, oltre che un maggiore
riconoscimento del loro ruolo allinterno della societ degli stati, con particolare attenzione alle loro
caratteristiche e bisogni specifici. La situazione di indebolimento relativo delle potenze status quo,
divenuto visibile soprattutto durante la grave crisi economica cominciata nel 2007, ha aperto una
finestra di opportunit per queste richieste. Daltra parte, per, necessario notare come il gruppo

dei paesi in via di sviluppo comprenda una variet di scopi, interessi e motivazioni che rende spesso
difficile lazione coesa e il supporto reciproco. La grande diversit tra i nuovi attori globali
evidente anche sotto il profilo della forma di governo, e questo ci porta a riflettere su una questione
particolare legata allinclusivit della comunit internazionale. Esistono molti paesi che presentano
un regime dalle caratteristiche democratiche deboli o nulle ma dalle forti economie. In un mondo
globalizzato e fortemente interconnesso necessario stabilire relazioni forti e durature anche con
essi, in modo da integrarli nel processo politico e far s che non siano incentivati ad agire come
disturbatori dellordine internazionale. Si impone cos la revisione del criterio democratico come
parametro necessario per lappartenenza legittima alla comunit internazionale.
Un quarto aspetto di crisi della legittimit la posizione egemonica degli Stati Uniti allinterno di
molte istituzioni multilaterali, e la difficolt a giustificarla di fronte ai nuovi attori globali in
particolare. Secondo John Ikenberry, che illustra la questione nel suo Liberal Leviathan, esiste una
tensione irrisolta tra legemonia di uno stato predominante nel sistema internazionale e le norme
condivise che fondano la comunit democratica. Gli Stati Uniti non hanno solo aiutato a nascere e
sostenuto lordine internazionale liberale, lhanno anche formato secondo la propria visione ed
esigenze, assicurandosi un ruolo privilegiato (di cui un esempio eclatante il potere di veto) in tutte
le maggiori istituzioni multilaterali mondiali, come il Fondo Monetario Internazionale, il Consiglio
di Sicurezza delle Nazioni Unite, la Banca Mondiale. Anche se la posizione preminente degli Stati
Uniti non si sempre tradotta in un comportamento unilaterale che mettesse a rischio il
multilateralismo, la sua funzione di gestore del sistema globale di regole e istituzioni spesso in
conflitto con la sua posizione di grande potenza mondiale. Gli attentati subiti l11 settembre 2001
prima e la recente crisi economica poi, inoltre, hanno portato gli Stati Uniti a diminuire la loro
disponibilit ad agire in un sistema di regole condivise e consensuali, aumentando allo stesso tempo
linsofferenza da parte dei nuovi attori globali verso questo cambiamento di rotta. In altre parole, la
crisi di legittimit dellordine multilaterale deriva anche dal fatto che il suo maggiore fautore non
rispetta le regole del gioco che egli stesso ha creato.
Infine, per concludere la parte legata alla legittimit, necessario ricordare una questione forse
pi sottile, ma non meno importante. Usando le parole di Friedrich Kratochwil, una delle fonti di
crisi del multilateralismo che oggi la politica can be replaced by administration as political
choices can be reduced to expertise. Secondo Kratochwil, non attraverso la politica ma attraverso
la governance globale che le istituzioni multilaterali stanno cercando di riformare le istituzioni
statali e le societ degli stati canaglia, guidandoli nella loro strada verso la democrazia. Anzich
far leva sullo status internazionale di un attore o sulle conseguenze collettive di un problema, come
fa la politica tradizionale, laccento sulla governance foregrounds practical necessities, best
practices and technical competence possessed by an international elite. Questa lite di
professionisti, che ha un ruolo preponderante nello stabilire le policy globali, basa le sue pratiche
solo sulla propria cosiddetta expertise, e non ha perci nessunaltra fonte di legittimazione che s
stessa. Lasciando da parte considerazioni ideologiche sugli scopi reconditi o la presunta mala fede
di questa lite, bisogna in ogni caso notare lincapacit delle istituzioni rappresentative nazionali di
giustificare decisioni prese a livello internazionale, il vuoto politico in cui avviene la maggior parte
del policy making globale e la sua scarsa trasparenza, e la recente spinta localistica (certo, spesso e
volentieri strumentalizzata) presente nelle societ di molti paesi, specialmente a livello europeo. In
particolare, presente una forte irritazione, soprattutto a livello della base elettorale di molti paesi
sofferenti, verso le istituzioni di governance globale e le policy da esse perseguite, a causa della loro
rigidit e della mancanza di considerazione verso le diversit politiche, legali e sociali dei diversi

contesti. Inoltre, cresce sempre pi la contestazione verso la percezione di tali istituzioni come
distanti e sottratte al controllo democratico, oltre che verso pratiche come la porta girevole, che
permettono ai loro dirigenti di passare da esse a posti chiave nella finanza privata a ruoli preminenti
nelle istituzioni statali (Mario Draghi ne un esempio).
Le recenti elezioni in Grecia, che hanno visto la vittoria del partito di sinistra radicale Syriza, sono
un esempio di questo malcontento. Nonostante Alexis Tsipras, il leader di Syriza ora primo
ministro, non abbia mai affermato di voler uscire dallUnione Europea o dalla moneta unica, ha
espresso tuttavia lassoluta necessit di una riforma delle politiche economiche europee, prima fra
tutte lausterity che ne ha messo in ginocchio la popolazione. Il sostegno ricevuto dal presidente
degli Stati Uniti Barack Obama, il quale ha fatto appello per una strategia di crescita che aiuti i
paesi in crisi a pagare i propri debiti ed eliminare alcuni dei propri deficit (affermando inoltre che
you cannot keep on squeezing countries that are in the midst of depression) potrebbe essere un
segnale del riconoscimento da parte degli Stati Uniti del rischio corso dal multilateralismo europeo,
e della necessit di venire incontro a paesi come la Grecia per mantenerli allinterno del sistema.
Questioni di efficacia
Come gi anticipato, ulteriori tensioni sfidano il sistema multilaterale incidendo sulla sua efficacia
di logica organizzativa del sistema liberale internazionale contemporaneo.
Una delle sfide deriva dalla crescente frammentazione e multipolarit di un sistema globale
bisognoso di una regolazione politica da una parte, in contrasto con il processo di globalizzazione e
crescente interdipendenza fra stati e fra regioni dallaltra, e si esprime nellaumento degli accordi
regionali, basati su una reciprocit specifica anzich diffusa. Questa dinamica, secondo alcuni, sta
rendendo inefficace la logica multilaterale, specialmente nel campo della sicurezza e del
commercio, in quanto potrebbe accrescere la competizione fra i diversi blocchi o coalizioni
regionali e pregiudicare ogni futura cooperazione in senso multilaterale. In realt, secondo altri
studiosi tra cui Andrew Hurrell, la creazione di accordi regionali potrebbe anzi essere un sostegno
per il multilateralismo in tre modi: attraverso la delegazione, come ad esempio nel caso dellONU
che, sovraccaricata dai grandi costi di gestione della sicurezza globale, delega a organizzazioni
regionali alcune funzioni, in modo da condividerne i costi, assicurare una maggiore legittimit e una
maggiore efficacia data dalla migliore conoscenza del problema da risolvere; attraverso la
sorveglianza, fornita da una istituzione globale (come la WTO) che monitora la proliferazione di
accordi economici regionali; e attraverso il rafforzamento reciproco, come succede nel campo dei
diritti umani, in cui lONU ha un ruolo di difensore generale le cui politiche sono poi implementate
e declinate in modo pi efficace da organismi regionali.
Un secondo fattore che influenza lefficacia della logica multilaterale la comparsa, allinterno
del sistema globale, di attori non statali che ne mettono in discussione i meccanismi di
funzionamento. Laffermazione di questo nuovo fenomeno ha a che fare, tra le altre cose, con il
costante e diffuso progresso della tecnologia, che ha contribuito a rendere pi orizzontale la
distribuzione del potere e ha permesso una pi veloce e capillare diffusione delle informazioni,
della conoscenza e della competenza. Il lato pi costruttivo di questi nuovi attori globali
rappresentato dalla cosiddetta societ civile, specialmente nella forma delle Organizzazioni Non
Governative (ONG). Queste ultime, in presenza di un forte criticismo verso la scarsa trasparenza,
linefficacia e lillegittimit di alcune organizzazioni globali multilaterali, prima fra tutte lONU,
forniscono unalternativa che spesso sembra pi valida in termini di capacit gestionale del

problema, flessibilit e conoscenza della realt locale in cui vanno a operare, e sono perci spesso in
competizione con gli organismi globali.
Laltro lato della questione rappresentato invece dagli attori non-statali distruttivi, come ad
esempio le organizzazioni terroristiche, le quali mettono in crisi le regole stesse su cui si basa
lordine mondiale. Esse sono formate da reti transnazionali, ramificate, svincolate dalla forma
statale, e minano perci le basi stesse dellordine multilaterale. Inoltre sono una minaccia per il
multilateralismo in quanto rendono praticamente impossibile linterazione e la risoluzione pacifica e
cooperativa dei conflitti, abbarbicandosi su posizioni estreme e assolute, e creano inoltre tensioni
allinterno dello stesso sistema multilaterale in relazione a modi e interessi in gioco nel conflitto con
questi nuovi attori globali.
Inoltre, il disaccordo allinterno delle stesse istituzioni su come procedere e su chi deve
intraprendere lazione, finisce spesso per creare limmobilit, inibendo perci lefficacia delle
organizzazioni multilaterali. Questo, in un momento come quello contemporaneo in cui il pericolo
terroristico pi diffuso, frammentato e difficile da definire, non pi accettabile.
Conclusione
I fattori di crisi analizzati sono motivo di riflessione per gli studiosi e i decision maker di tutto il
mondo. Il numero e la profondit delle tensioni presenti allinterno del sistema multilaterale sono
tali da far avvertire lurgenza di riforme in direzione di una maggiore inclusivit, trasparenza,
legittimit ed efficacia. Questo potrebbe includere il ripensamento delle stesse radici westfaliane su
cui esso fondato, e i principi su cui si basa la sua membership, in particolare riguardo allemergere
di nuovi attori statali dalle credenziali democratiche deboli e di attori che non rientrano nella forma
dello stato-nazione. Inoltre, necessaria una risoluzione della questione riguardante la sovranit
nazionale, in opposizione alla responsabilit della comunit internazionale di intervenire in
situazioni di abuso dei diritti umani. Spesso, oggi come in passato, limmobilit causata dalla
mancanza di accordo riguardo alla possibilit di intervento e lentrata in gioco di interessi diversi
dalla protezione della vita, della dignit e dei diritti umani causano linefficacia se non il fallimento
della risposta a situazioni in cui questi ultimi vengono calpestati.
Nel caso lo sforzo di miglioramento e di risoluzione delle tensioni sottostanti alla crisi del
multilateralismo non venisse intrapreso, la crisi rischia di diventare irreversibile. In tal caso, un
ordine alternativo sarebbe sicuramente possibile, ma con tratti diversi. Innanzitutto, com visibile
da alcune tendenze dellultimo periodo, come ad esempio i negoziati in corso per la creazione di un
Partenariato transatlantico per il commercio e gli investimenti tra Stati Uniti e Unione Europea,
potrebbe verificarsi il ritorno ad accordi bilaterali o regionali, specialmente nel campo del
commercio. Questo formarsi di coalizioni, favorito dal declino degli Stati Uniti come potenza
egemone e dallemergere di nuovi stati che aspirano a un ruolo globale, potrebbe dar luogo a un
assetto mondiale multipolare in cui prevarrebbe la logica di potenza. Tutto questo potrebbe portare a
una ricaduta verso la politica unilaterale e a un certo isolazionismo economico, in cui prevarrebbero
i rapporti diretti tra le potenze emergenti e gli stati pi deboli. Questa dinamica indurrebbe gli stati
leader regionali a cercare di attrarre nella propria sfera di influenza i paesi pi piccoli e allo stesso
tempo di maggiore importanza strategica per la presenza, ad esempio, di risorse naturali non pi
reperibili attraverso il libero commercio. Il declino delle relazioni istituzionalizzate, inoltre,
porterebbe ad un revival della diplomazia.

In breve, se la crisi del multilateralismo dovesse essere tale da provocarne la caduta come logica
organizzativa globale, si potrebbe prospettare allorizzonte il ritorno a una forma di relazioni
internazionali pi vecchio stile, basata su sfere di influenza, diplomazia, potere militare ed
economico, con per in aggiunta lincognita della proliferazione di attori non-statali.
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