A Administrao Pblica no Sculo XXI.

Vi c en t e O l i v a Bur a t t o
Advogado e membr o da C omiss o de D ir eit os e P r err ogativas da O AB/ BA

1. O Direito, como toda cincia, precisa acompanhar os

fatos sociais e polticos da contemporaneidade, sempre procurando a
atualizao, para no se tornar obsoleto e ultrapassado. E assim tambm
ocorre no Direito Administrativo. A globalizao e a falncia de determinadas
ideologias estatais (o Estado socialista e o Well Fare State) levaram os
Estados

Nacionais

submeterem-se

determinadas

mutaes

em

suas

organizaes e na sua forma de prestao dos servios essenciais

coletividade.

Tais mutaes devem ser analisadas com cautela para

que se ache uma forma menos traumtica de adequao dos Estados a estas
mudanas, inerentes poca em que vivemos e com efeitos imediatos.
Algumas questes atinentes matria administrativa e com produo de
efeitos relao Administrao-servidor merecem a nossa ateno.

O Direito Administrativo, com seus dois sculos de

existncia, observa, nos dias de hoje, um fenmeno denominado de sociedade
participativa. O desgaste evidente da tradicional representao poltica,
juntamente com uma revoluo dos meios de comunicao que elevou os
ndices de informao e educao da sociedade, tornou a coletividade
consciente do distanciamento entre o Estado e a sociedade, a quem ele

representa. Em razo disto, a diversidade e o crescimento dos mtodos

participativos da coletividade surgiram naturalmente.

Hoje j existe um sistema de colaborao entre o Poder

Pblico e a sociedade, em forma de contratos de gesto ou convnios, o que
possibilita no apenas a saudvel relao entre estas duas figuras, bem como
a consecuo de finalidades pblicas, antes talvez de difcil alcance.

Outro fenmeno, com efeitos na rea Administrativa,

encontra relao com a implantao de uma administrao gerencial,
seguidora de princpios tcnico-administrativos tais como a autonomia e a
profissionalizao.

A autonomia

refere-se a

uma

nova

tendncia pela

flexibilizao das entidades e rgos pblicos para que adequem suas funes
diferentes necessidades. Ao invs da pr-definio de competncias, o que
torna a prtica funcional inflexvel e os cargos obsoletos, haveria de ter uma
fixao prvia da finalidade almejada para, a partir dela, instituir-se cargos e
funes para o seu alcance, flexibilizando a Administrao para atuar num
mundo em mudana constante, tornando-a, enfim, autnoma.

princpio

da

profissionalizao

faz remisso

necessidade de atualizao e especializao do corpo tcnico de servidores da

Administrao, afastando a burocratizao da prestao dos servios e
empregando recursos humanos superiores, paritrios aos utilizados pelos
entes da iniciativa privada, para que, assim, possibilite-se o alcance da
finalidade de bem atender s necessidades da coletividade.

Outrossim, h uma tendncia de maior participao e

envolvimento da coletividade nas atividades do Estado, quais sejam a
produo

de

administrao

normas,
da

coisa

como

fonte

pblica,

externa

nas

ao

formas

Poder

Legislativo;

alternativas

associativas

consensuais com o Poder Executivo; e a soluo de conflitos, constituindo

rgos e formas de composio externas ao Poder Judicirio.

H,

ainda,

as

formas

de

controle

externo

da

Administrao, tambm denominados de controles sociais que, atravs de

instrumentos participativos, vem ganhando adeptos, aumentando, destarte, o
nmero de fiscais sem nus para o contribuinte, desenvolvendo ainda,
segundo o Prof.

Diogo Figueredo Moreira Neto, um sadio esprito cvico.

Trata-se portanto de uma efetiva sociedade participativa.

Passemos, assim, a uma explanao mais especfica sobre

alguns desses fenmenos, que tanto influenciam o pensamento dos estudiosos
do Direito Administrativo.

2. Nesse incio de sculo, observamos a continuao de

um fenmeno globalizante, o que exige uma produo tcnica e profissional
dos bens e servios demandados pelas sociedades. Atravs da transformao
do Estado, pressionado pelas mudanas na sociedade, a Administrao Pblica
percebeu a necessidade de transcender-se para bem servir a coletividade, sua
razo de ser. Com base nessa necessidade de transcendncia, fez-se
necessrio o conhecimento dessas novas tendncias para, quando da
adaptao do Poder pblico ao novo, encontrar respostas eficientes.

A sociedade contempornea viu-se obrigada a expandir o

seu nvel de participao poltica para conseguir inserir-se num novo mundo
no qual foram derrubadas as barreiras do tempo e da distncia , atravs de
fenmenos

oriundos

da

informtica

(internet)

telemtica,

no

qual

internacionalizou-se a economia e o sistema monetrio, e estabeleceu-se a

diversidade de interesses de uma sociedade pluralista.

A falncia do Estado monoclasse, tendo como exemplos

figurativos o Estado socialista e o Estado do bem estar social, incapaz de
atender demandas to diversas advindas de uma sociedade cada vez mais
pluralistas, ensejou uma transformao organizacional da Administrao e das
demais formas de representao pblica, exigindo uma mudana de atuao
dos rgos estatais.

A adequao e o estabelecimento dessa nova forma de

Estado, demandada pela sociedade pluralista, fez aparecer, no entendimento
do Prof. Diogo Moreira Neto, princpios regentes deste processo tais como: a
subsidiariedade, objetivando a diminuir a mquina estatal delegando a outras
organizaes

estatais

ou

no,

determinadas

atividades

pblicas

que

hipertrofiavam a mquina administrativa; a coordenao, tomando lugar da

exclusividade da atuao do Estado atravs da cooperao e colaborao; a
privatizao ou, melhor dizendo, desestatizao, transferindo aos entes
privados a consecuo de atividades de interesse pblico; a publicizao,
retirando o Estado da execuo de atividades relativas ao setor privado, para

reforar seus instrumentos de regulamentao dessas atividades; e a

consesualidade, da qual trataremos com mais profundidade.

A consensualidade, tratada referido pelo professor Moreira

Neto como um refluxo da imperatividade Estatal, refere-se a uma nova foram
de democracia emergente, voltada escolha de como se quer ser governado,
distinta da clssica doutrina voltada escolha do governante. Trata-se de um
amadurecimento democrtico, aprimorador da governabilidade, visto que a
participao organizada da sociedade no processo decisrio tona-se mais
evidente. Mas tal processo no significa a extino da via imperativa de
administrao. Cria-se apenas uma alternativa ao legislador para a escolha da
forma mais coerente e econmica de execuo de uma finalidade pblica, seja
ela a imperativa, seja a consensual.

Vale, entretanto, esclarecer algumas vantagens oriundas

da escolha da via consensual, quais sejam: a reduo de custos operacionais
para o Estado e a sociedade, a simplificao da mquina gestora, a
racionalizao da atribuio de competncia ao Estado administrador, e o
potencial criativo e operativo dos entes da constelao social (Estado e
particulares).

Alguns

desses

sistemas

encontram

aplicao

na

Administrao Pblica brasileira e tm surtido bons resultados na execuo da

finalidade pblica, tais como as polticas de fomento e os contratos de gesto.

Este fenmeno, portanto, surgiu para facilitar a atividade

estatal, demanda pelas mais diversas classes da sociedade, alm de incentivar
uma participao ativa da coletividade nos processos decisrios do Poder
Pblico, atividade cvica e saudvel. lgico, entretanto, que Estado
resguardar

algumas

tarefas

para

execut-las

utilizando-se

da

sua

imperatividade, quando necessrio. De qualquer forma, nas palavras do

especialista, a consensualidade um enriquecimento do Direito Administrativo
que a ele se incorpora permanentemente.

3.

moralidade

administrativa

foi

inserida

no

ordenamento jurdico brasileiro pela Constituio de 1988. No obstante a

expectativa dos administrados por um comportamento tico e moral dos
administradores pblicos, em suas polticas pblicas e execuo dos interesses
gerais, no havia disposio legal acerca do assunto.

De logo, o princpio da moralidade foi inserido pelo caput

do art. 37 da CF/88 nas disposies gerais da Administrao Pblica. O gestor
da coisa pblica deve no apenas obedecer aos princpios expressos da
legalidade, impessoalidade, publicidade e eficincia, mas tambm dever agir
com a devida moralidade na consecuo do fim pblico.

O prof. Moreira Neto dispe da seguinte maneira ao

tratar da moralidade administrativa: neste fim de sculo e milnio no mais
basta s conscientes e exigentes sociedades contemporneas saberem que o
Estado se submete vontade da maioria, mas, ainda, que os governantes se
submetem s exigncias da moral.

A crise moral pela qual passa o pas evidente. A

populao no mais acredita na existncia de valores morais na Administrao
Pblica, tendo em vista os inmeros escndalos divulgados pelos meios de
comunicao e pelas autoridades competentes para apur-los. necessrio
que a Administrao - compreendidos aqui os agentes polticos e os servidores
pblicos - atue de forma no apenas profissional, mas de acordo com os
valores morais, regentes da atividade pblica.

Muito

embora

Maurice

Hauriou

definisse

moral

administrativa como o conjunto de regras de conduta tirada da disciplina

interior da Administrao, necessrio assentar que o referencial da moral
administrativa a finalidade pblica. Dita afirmao faz-se importante visto
que diversas vezes a atuao da Administrao Pblica obedece s disposies
legais (princpio da legalidade) relativas formalidade, entretanto no
executada para alcanar uma finalidade pblica. Ocorre o que prev a teoria
do desvio de poder.

A probidade administrativa, consistente no dever de o

funcionrio servir Administrao com honestidade, procedendo no exerccio
de suas funes, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes
em proveito pessoal, ou de outrem a quem queira favorecer, obrigao
constitucional e o desatendimento a tais regras de conduta, ou seja, agir com
improbidade (contra as regras de conduta moral), pode acarretar a perda dos
direitos polticos, o que consiste na mais profunda sano aplicada a um
cidado.

A democracia participativa, efetivada pela Administrao

consensual j exposta, compreendendo uma necessria integrao entre a
sociedade

seu

governo,

no

apenas

garantir

legitimidade

dos

governantes e de suas decises, mas tambm proporcionar um maior

controle sobre a adequao da atividade administrativa ao princpio da
moralidade administrativa.

A prpria Constituio Federal criou mecanismos para este

controle oferecendo qualquer cidado brasileiro o instrumento da ao
popular; criando instituies independentes e legtimas, com amplo poderes
investigatrios,

tais

como

Ministrio

Pblico;

alm

de

equipar

as

administraes pblicas, federal, estaduais e municipais, com corpo tcnico

para seu assessoramento jurdico, quais sejam as procuradorias.

Por fim, vale esclarecer que dever do servidor pblico

denunciar a prtica de atividades administrativas no apenas ilegais, mas
tambm

aqueles

que

no

atenderem

ao

princpio

da

moralidade

administrativa. Isto no apenas efetivar a transparncia, exigida por lei, da

atividade administrativa, bem como implicar na moralizao do Poder Pblico
e, por conseguinte, dos seus servidores.

4. Consoante explanao acerca das alteraes ocorridas

na sociedade moderna, decorrentes da multiplicao e do acesso s fontes de
informaes, tornando-a possuidora de interesses plrimos e demandas de

natureza diversa, dificultando a realizao da finalidade pblica unicamente

pelo Estado, criou-se o princpio da subsidiariedade.

Dito

princpio

corresponde

uma

tendncia

de

desipertrofia da mquina administrativa, transferindo a terceiros atividades

estatais demasiadamente onerosas para a execuo estatal e distintas das
principais finalidades originarias do Estado. Mas de que forma dar-se-ia esta
transferncia?

Primeiramente,

devemos

esclarecer

quais

so

estas

atividades praticadas pelo Poder Pblico. Trata-se de atividades voltadas ao

atendimento das necessidades da coletividade, tambm denominadas de
servio pblico. No brilhante entendimento do Prof. Bandeira de Mello, com
sua linguagem tecnicamente apurada, servio pblico toda atividade de
oferecimento de utilidade ou comodidade material fruvel diretamente pelos
administrados, prestados pelo Estado ou por quem lhe faa as vezes, sob um
regime de Direito Pblico, institudo pelo Estado em favor dos interesses que
houver definido como prprios do sistema normativo.

O Estado logicamente o titular da prestao dos servios

pblicos. H autores que consideram o servio pblico a prpria razo de
existncia do Estado. Entretanto, devemos prestar ateno que o ilustre
professor entende como o prestador do servio pblico o Estado, ou quem lhe
faa s vezes. Isto se d em razo da Constituio Federal dispor no Art. 175
que incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob o regime
de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de

servios pblicos. Ou seja, o Estado, quando no executar diretamente os

servios de natureza pblica, poder transferir a terceiros, atravs de
concesso ou permisso, a prestao de tais atividades executadas para o
alcance das finalidades pblicas.

Vale

ressaltar

que

Estado

somente

transferir

execuo dos servios de natureza pblica, resguardando para si a titularidade

de sua prestao, j que esta indisponvel, relembrando o princpio
administrativo basilar da indisponibilidade do interesse pblico.

Esta possibilidade de transferncia da execuo dos

servios pblicos decorre de todo um processo que, conforme j fora dito,
verificou-se a falncia daquelas ideologias estatais, quais sejam o Estado
Socialista

transferncia

Well

de tais

Fare

State.

servios

previso

originria

do

constitucional
texto

acerca

promulgado

da
pela

Assemblia Constituinte, ou seja, data de 1988.

Trata-se de uma forma de manter a boa prestao dos

servios essenciais coletividade, tais como educao, sade e segurana,
transmitindo a terceiros a execuo das demais atividades estatais, j que
evidente o esgotamento das possibilidades do tributo como fonte de
financiamento para obras e servios pblicos. Ressalte-se que a carga
tributria sobre a sociedade j alcana cerca de 34% do Produto Interno Bruto
nacional.

alm

destes

servios

demandarem

um

altssimo

investimento em tecnologia, encontram-se em incessante transformao.

Desse modo, verificou-se que o Estado necessitava ater suas atenes e
recursos s necessidades bsicas da populao, utilizando-se do permissivo
constitucional para executar as referidas transferncias.

Ademais, a j mencionada sociedade participativa h de

contribuir

com

Administrao

Pblica

naquelas

tarefas

essenciais

coletividade e passveis de colaborao na execuo ente o Poder Pblico e as

organizaes privadas. A partir disto, efetivada estar a administrao
consensual no mbito da Administrao Pblica.

A partir da execuo destas transferncias, efeitos do

fenmeno ao qual o mundo encontra-se inserido, surgem as desestatizaes
(tambm denominadas pelas bases polticas de oposio de privatizaes),
alm da denominada terceirizao de servios bsicos e subalternos, com o
escopo de diminuir a maquina estatal.

Estes

assuntos

so

de

suma

importncia

para

os

servidores pblicos, visto que estes so diretamente atingidos pelos efeitos

dessa poltica modernizadora da Administrao Pblica, por diversas vezes
criticada.

5. Da mesma forma que dispomos acima acerca da

transferncia

dos

servios

pblicos

terceiros

como

uma

tendncia

modernizadora do Poder Pblico, existem certas atividades de interesses

gerais que, em razo da inrcia ou incapacidade dos entes privados nos

tempos passados, foram e so prestadas por empresas pblicas ou sociedades
de

economia

mista,

que

devem,

nesse

diapaso

da

reformulao

organizacional e funcional da Administrao Pblica, ter o seu controle

acionrio ou a totalidade de suas aes transferidas iniciativa privada, j que
inexiste atualmente a necessidade que outrora vingara a criao desta
chamadas empresas estatais.

Trata-se de um fenmeno chamado de desestatizao,

por vezes alcunhado de privatizao. Este procedimento teve incio com a
promulgao da Constituio de 1988, que permitiu a outorga de concesses e
permisses a terceiros para a prestao de servios pblicos, e tomou forma
com a aprovao do Programa Nacional de Desestatizao, aprovado pelo
Congresso Nacional.

De acordo com a sntese acima explicitada, desestatizar

significa transferir o controle acionrio, ou vender a totalidade das aes de
uma empresa pblica ou sociedade de economia mista para terceiros,
pertencentes

iniciativa

privada.

Da

pejorativa

denominao

de

privatizao. Incoerente, visto que o que ocorre a venda, pelo Poder Pblico,
das empresas estatais, prestadoras de servios pblicos, sob o motivo de
que j no mais lhe cabe explorar tais atividades, tipicamente empresariais,
portanto

distintas

coletividade.

das

que

essencialmente

devem

ser

oferecidas

Isto

ocorre

porque

Estado

encontrava-se

sobrecarregado de obrigaes, quando muitas delas poderiam ser transferidas

a terceiros, sob o regime de concesso ou permisso, regimes nos quais as
novas empresas prestadoras encontram-se contratualmente vinculadas
Administrao, sujeitas s clusulas contratuais e aos poderes exorbitantes do
Poder Pblico, portanto.

Desse modo, atravs do sistema de desestatizao e

quebra do monoplio estatal, abre-se a possibilidade de competitividade entre
as empresas privadas prestadoras de servio, o que resulta na prestao de
um servio mais barato sociedade, alm de que a natureza empresarial da
atividade possibilita maiores investimentos, causando, por conseguinte, um
servio de melhor qualidade e continuamente atualizado.

Outro

fenmeno

resultante

das

alteraes

no

funcionamento e na organizao da Administrao Pblica, decorrente da

necessidade de adequao s exigncias do mundo contemporneo, chama-se
de terceirizao, implementada em alguns dos servios prestados pela
Administrao Pblica.

O Prof. Marcos Juruema Villela Souto, em estudo sobre o

assunto, dispe de forma singular nos seguintes termos: Em tempos de
modernizao e diminuio da mquina do Estado, os cargos pblicos s
devem ser providos ou criados se envolverem atividades tpicas do Poder
Pblico, notadamente, as que existem manifestao de poder de imprio
(polcia, fiscalizao, controle e justia). As demais atividades que no exijam

o uso da fora ou independncia no controle podem (e muitas vezes devem)

ser terceirizadas...

Alm deste argumento, evidente a renovao do Estado

como organizao. A hipertrofia estatal, principalmente em referncia ao
quadro de pessoal, explcita, e a ineficincia na prestao dos servios
pblicos pelos entes estatais evidencia-se com o passar do tempo. A
estabilidade, nos termos anteriores Emenda Constitucional n. 19, havia sido
distorcida, gerando a ineficincia e a desatualizao profissional do corpo
administrativo

do

Estado.

Com

advento

da

reforma

administrativa,

introduzindo a avaliao peridica de desempenho do quadro de pessoal, alm

da sano de perda do cargo aplicada aos servidores reprovados em tal
avaliao, ocorreu uma certa modificao na estrutura da prestao de servio
e uma necessidade de incessante atualizao e profissionalizao do servio
pblico.

Este procedimento de renovao do corpo de pessoal da

Administrao

Pblica

traduz-se

no

apenas

como

uma

forma

de

profissionalizao dos servidores pblicos, mas tambm como uma forma de

enxugamento da maquina administrativa, expurgando do servio pblico, os
servidores ineficientes e inadequados fiel execuo da finalidade pblica.

Assim, aquelas tarefas, estranhas prestao do servio

pblico e despidas das exigncias legais de forma e independncia em sua
prestao, outrora providas por servidores, atravs de cargos pblicos,

podero ser terceirizadas pela Administrao, diminuindo, assim, o nus

decorrente da relao estatutria.

Como

pode-se

observar,

esta

uma

tendncia

fundamental na reorganizao da Administrao Pblica. A existncia de

cargos pblicos dever, em futuro prximo, ser reduzida s necessidades de
execuo das funes imprescindveis sociedade, funes estas que
necessitam de independncia do servidor na execuo de sua competncia. As
demais

devero

ser

terceirizadas

para

que

se

alcance

almejado

enxugamento da mquina administrativa, necessrio efetivao das polticas

pblicas essenciais.

6.

Explicitadas

algumas

das

novas

tendncias

do

funcionamento do Poder Pblico, tais como: a administrao consensual, a

moralidade administrativa, a desestatizao e a terceirizao dos servios
estranhos funo tpica de Estado, podemos fazer certos apontamentos
sobre a nova Administrao Pblica.

Neste novo sculo, o Estado, representante de uma

sociedade pluralista conforme j disposto, tende a, por um lado ao transferir a
execuo de atividades, consideradas no tipicamente pblica, aos entes da
sociedade, aparentar uma diminuio do seu poder estatal, mas pelo outro
lado, continuar, e agora com mais eficincia, a prestao dos servios
imprescindveis sociedade, mas sempre fiscalizando a fiel execuo das
referidas atividades

(objeto de transferncia),

atravs do

seu vnculo

contratual com tais prestadoras de servios, e das agncias reguladoras (ANP,

Anatel, Aneel etc), criadas para este fim especfico.

O Poder Pblico sai da cena executria dessas atividades

transferveis, e passa a ser um representante da sociedade, fiscalizando e
exigindo a execuo das tarefas nos moldes exigidos pela coletividade.

Com o advento da Constituio de 1988 e a elevao do

princpio da moralidade hierarquia legislativa mxima, procurou-se criar uma
nova mentalidade dos gestores pblicos e da sociedade, agora mais
participativa. Para a realizao da moralidade do setor pblico, as instituies
de controle, juntamente com a sociedade, foram munidas de instrumentos
jurdicos capazes de efetuar uma efetiva fiscalizao da obedincia aos
ditames morais da atividade administrativa.

Ademais, as inovaes da Reforma Administrativa vm

ajudando,

na

medida

do

possvel

tendo

em

vista

ausncia

de

regulamentao de alguns de seus dispositivos, o desenvolvimento dessas

tendncias modernizadoras da Administrao Pblica e a reformulao da
organizao do Estado, conforme veremos a seguir.

A promulgao da Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe

uma nova mentalidade acerca da gesto pblica responsvel, atravs de
dispositivos que vedam a imprudncia administrativa de certas polticas
governamentais, procurando alcanar a efetiva execuo das finalidades
pblicas, logo em seguida analisados.

As mudanas esto acontecendo, e a modernizao e

profissionalizao do setor pblico faz-se, inexoravelmente, necessria, visto
que as demandas de uma nova sociedade, cada vez mais consciente do seu
poder de participao e fiscalizao, so incessantes. Tais mudanas, para sua
efetivao, necessitam no apenas de uma liderana forte, mas tambm, e de
forma inexorvel, de um apoio geral, interno e externo ao Poder Pblico, para
que se alcance o bem maior que a execuo de finalidades pblicas, razo
de ser do Estado.

Bibliografia:

MOREIRA NETO, Diogo Figueredo, Mutaes de Direito Administrativo, 1

edio, ,Editora Renovar: Rio de Janeiro, 2000.
SOUTO, Marcos Juruema Villela, Desestatizao, Privatizao, Concesses e
Terceirizaes, 3 edio, Ed. Lmen Jris: Rio de Janeiro, 2000.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio; Curso de Direito Administrativo, 13
edio, Ed. Malheros: So Paulo, 2001.