Joaquim Francisco Alves Junior

POLTICAS PBLICAS VOLTADAS PARA O ENSINO TCNICO NO

ESTADO DE SO PAULO

RIO DE JANEIRO - RJ
2014

Joaquim Francisco Alves Junior

POLTICAS PBLICAS VOLTADAS PARA O ENSINO TCNICO NO

ESTADO DE SO PAULO

Instituto de Gesto Educacional Signorelli

Projeto de pesquisa apresentado como

requisito parcial para orientao de monografia
do Curso de ps-graduao em Gesto
Pblica, do Instituto de Gesto Educao
Signorelli Campus Rio de Janeiro.
Professor Bruno de Oliveira Figueiredo

RIO DE JANEIRO
2014

CAPTULO 1

FUNDAMENTAO TERICA
OU REVISO DE LITERATURA

H um nmero considervel de questes que nos desafiam atualmente e

so colocadas para o setor educacional, em especial no que tange s
transformaes sem precedentes que vm ocorrendo desde meados dos anos 1970,
na esfera econmica, poltica e sociocultural, configurando um processo de
reorganizao geral do sistema capitalista. Entre inmeros aspectos deste longo
processo devemos destacar a globalizao da economia, transnacionalizao das
estruturas de poder e a reestruturao do trabalho.
Esta nova forma foi construda atravs do avano na concentrao de
capital, que segundo Furtado (1987) permitiu s maiores empresas relacionarem-se
diretamente, secundarizando o papel do estado como coordenador da vida
econmica, assumindo elas prprias, cada vez mais, funes polticas de
abrangncia internacional.

As grandes empresas, que enfeixam crescente poder dentro das novas

estruturas, conferiram uma nova dimenso no conjunto das decises
econmicas que escapa s formas codificadas de ao dos governos nos
planos nacional e internacional. Dentro do quadro institucional atual, os
governos no tm a possibilidade de coordenar a ao que todo um
conjunto de poderosos agentes exerce no sistema capitalista. Se alguma
coordenao existe, ela se realiza no campo dos oligoplios e dos
consrcios financeiros, dentro dos quais a presena dos governos se
manifesta atravs da presso que, ocasionalmente, exercem sobre este ou
aquele agente (FURTADO, 1987, p. 17).

O desenvolvimento e o subdesenvolvimento foram temas marcantes nas

obras de Celso Furtado, nas suas obras podemos depreender que a industrializao
integral ser a via de superao da pobreza e do subdesenvolvimento brasileiro. Os
anos 90 privilegiaram as criticas ineficincia da ao do Estado na efetivao e
gesto de polticas educacionais e a questo da educao com finalidade
competitiva. Do ponto de vista legal, possvel observar na publicao da LDB a
tentativa de alcanar algumas demandas sociais e econmicas, definindo a
educao profissional como modalidade de ensino que conduz ao permanente
desenvolvimento de aptides para a vida produtiva, e integrando-a com as diferentes
formas de educao, ao trabalho, cincia e tecnologia. Alm disso, a lei salientou
a sua articulao ao ensino regular e s estratgias de educao continuada, ao
promover essa modalidade de educao em instituies especializadas ou no
ambiente de trabalho.
Castro (2007) tambm disserta sobre o desenvolvimento, no qual retratado
que depois de dcadas de uso predatrio da fora de trabalho, o empresariado
brasileiro despertou para a reestruturao produtiva j iniciada nos anos 1970, nos
pases desenvolvidos. Um dos elementos centrais desta reestruturao o
deslocamento do cerne da explorao, do componente manual para o componente
intelectual de diversas atividades de trabalho, estabelecendo novas exigncias
quanto qualificao da fora de trabalho.
Este deslocamento encontra viabilidade tcnico-operacional na chamada TI
Tecnologia da Informao (microeletrnica, informtica, mecnica, robtica e
outras tcnicas afins) que, no passado no to distante, eram desprezadas pelo
patronato e que atualmente possuem a virtude de possibilitar processos de trabalho
mais integrados e flexveis e nas formas sistmicas de organizao do trabalho que
pressupem competncias como facilidade de comunicao, de compreenso de
textos, de raciocnio abstrato, enfim, de habilidades sociais.
Na obra de Castro (2007), ou mesmo em autores interacionais como Harvey
(1996) e em obras didticas para o ensino mdio, nota-se a exigncia massiva da
escolaridade bsica, mesmo para tarefas localizadas no cho de fbrica, que passa
a ser condio para a insero no mercado formal de trabalho.

Com a integrao econmica mundial, as regras da competitividade

globalizaram-se e as empresas em todo o mundo tm que adequar-se a estes novos
critrios. As certificaes de qualidade so um indicativo desta globalizao que
coloca grandes desafios para pases como o Brasil, em que 30% dos trabalhadores
industriais so analfabetos e apenas 40% tem as quatro primeiras sries completas,
segundo dados expostos pelo governo brasileiro na Cpula Mundial para o
Desenvolvimento Social. Na indstria paulista, considerada a mais desenvolvida do
pas, 84% dos trabalhadores no tem o ensino mdio completo.
O lado perverso da globalizao apontada por alguns analistas polticos
indica que a associao das inovaes tecnolgicas e da automao, aliada ao
progresso das telecomunicaes, exige cada vez menos empregados e maior e
melhor qualificao profissional de cada um. Os custos caem e o desemprego
cresce. Ao mesmo tempo, a demanda por mais Educao e por melhores currculos
escolares aumenta.
Estagnado por sculos por um perodo colonial, no qual nossas riquezas
eram levadas para a Europa e a escravido era o nosso maior comrcio, as
diferentes tentativas de revoluo foram abafadas pelo colonizador portugus no
Brasil, conforme as anlise de Furtado (1987). Mesmo aps a independncia,
durante todo o Imprio, as ideologias polticas que estavam em discusso em
diferentes pases pouco afetavam a realidade social e educacional brasileira.
As polticas educacionais do Brasil sempre se mostraram inconsistentes. Na
verdade, a histria da Educao brasileira no registra, ao longo do perodo colonial,
nem do Imprio, preocupao com polticas pblicas de Educao. As primeiras
dcadas do sculo XX marcaram a poltica educacional brasileira pela criao da
Universidade do Rio de Janeiro, em 07 de setembro de 1920 (depois Universidade
do Brasil e hoje Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ). O movimento da
Escola Nova, liderado pelos reformadores da poca, leva criao da Associao
Brasileira de Educao (ABE), em 1924, pelos intelectuais da Educao com o
objetivo de influir na implantao de novas polticas de Educao.

Em 1930, a 14 de novembro, logo no incio da Era Vargas, foi criado o

Ministrio da Educao e Sade. Entretanto, os intelectuais renovadores da
Educao, entre eles Ansio Teixeira, Loureno Filho, Fernando de Azevedo e outros,
no tiveram suas propostas polticas de transformao da Educao brasileira
apoiadas pelo movimento de 1930, que iria culminar com o perodo de ditadura de
Getlio Vargas e o autoritarismo do Estado Novo (1937-1945).
Do Manifesto dos Pioneiros, em 1932, ao Manifesto dos Educadores, em
1959, houve toda uma histria de lutas por uma escola melhor. Nos anos seguintes,
as reformas educacionais previstas nas Leis 4.024 (de 1961, que estabelecia as
diretrizes e bases da Educao Nacional), a 5.540 (de 1968, que fixava as normas
do Ensino Superior) e a 5.692 (de 1971, que implantou o ensino de 1. e 2. graus)
sofreram, e ainda sofrem crticas severas de todos os setores.
Convm lembrar que, nos anos 1960, acreditvamos ingenuamente que a
Educao era a alavanca do desenvolvimento e no enxergvamos os limites da
prtica pedaggica. Nos anos 1970, as ideias da teoria da reproduo abrandaram o
entusiasmo com que muitos educadores haviam abraado o binmio Educao /
Desenvolvimento. A lembrana dos anos 60 e 70 recordar um perodo negro,
envolvido por fatos bizarros e marcado por movimentos estudantis, refletindo as
agruras e dificuldades por que passavam os educadores, inseridos na massa
brasileira e oprimidos pelo movimento de 1964. O ano de 1968 ser sempre um
marco na histria poltica do Brasil, pelo endurecimento das aes da ditadura. No
campo social foi um perodo marcado pela influncia velada e oprimida por fora da
represso da ditadura, das ideias de Karl Marx, de Marcuse e pelas leituras do
pensamento de Althusser e Gramsci.
Com a chegada dos anos 1980, inicia-se uma reviso do exagero das
teorias reprodutivistas, uma postura menos ingnua e mais realista em relao ao
papel social da Educao. Percebe-se com clareza que h limites econmicos,
ideolgicos, culturais e de classe, que fazem com que a Educao no possa fazer
tudo o que pensvamos. H uma distncia entre a adeso intelectual s ideias
progressistas e a insero na prtica progressista. A mudana s se sela quando a
prtica poltica e a pedaggica ultrapassam a reflexo e passam ao.

Assim, o incio da dcada de 1980 marcado por movimentos sociais, pela

organizao de diferentes categorias em associaes, pela mobilizao dos
professores por melhores salrios, melhores condies de trabalho, melhor
formao profissional, melhores escolas. Surgem, em todo o Brasil, entidades
nacionais representativas dos educadores, sem contar com inmeros sindicatos e
outras associaes estaduais, e at municipais, que passaram a congregar grupos
de professores por especificidade de atuao pedaggica.
Polticas Pblicas, tradicionalmente, compreendem o conjunto das decises
e aes propostas geralmente por um ente estatal, em uma determinada rea
(sade, educao, transportes, reforma agrria etc.), de maneira discricionria ou
pela combinao de esforos com determinada comunidade ou setores da
sociedade civil.
Contudo, destaca-se que o conceito de Polticas Pblicas tem evoludo ao
longo do tempo, sobretudo na Cincia Poltica. Inicialmente, consideravam-se as
Polticas Pblicas quase exclusivamente como outputs do sistema poltico, ou seja,
as aes executadas por um ente estatal a partir de demandas captadas,
negociadas e transformadas da sociedade; sendo que a cincia poltica se
preocupava em estudar somente os inputs, que eram essas demandas da sociedade
responsveis pela formao desses outputs.
Entretanto, com a evoluo desta cincia, as Polticas Pblicas comearam
a ser concebidas como unidade de anlise, sendo estudado o seu processo como
um todo (inputs + outputs). Dessa forma, os estudos nessa temtica passaram a se
ocupar em entender desde a origem at a formao final das Polticas Pblicas,
abordando todos os atores envolvidos para o seu desenvolvimento.
De Faria (2003) faz uma interessante anlise da evoluo do conceito de
Polticas Pblicas que evidencia a complexificao do processo por conta da
participao de novos atores frente ao mesmo. Ela argumenta que inmeros
trabalhos cientficos tm apontado para diversas formulaes desse conceito.
Segundo ela, os processos cada vez mais complexos, bem como a participao de
novos atores nesses processos teriam deixado os modelos tradicionais de anlise

incapazes de interpretar essa nova realidade. A seguir destacado um trecho

importante em que se encontra esse pensamento:

Nas duas ltimas dcadas, porm, os estudos acerca da interao entre os

atores estatais e privados no processo de produo das Polticas Pblicas
tm sofrido significativas formulaes. Uma grande variedade de pesquisas
empricas e de ensaios de natureza terico-conceitual tem demonstrado a
incapacidade dos modelos tradicionais de interpretao dos mecanismos de
intermediao de interesses, como o pluralismo, o corporativismo, o
marxismo, em suas vrias derivaes, de dar conta da diversificao e da
complexificao desses processos, muitas vezes marcados por interaes
no hierrquicas e por um baixo grau de formalizao no intercmbio de
recursos e informaes, bem como pela participao de novos atores,
como, por exemplo, organizaes no governamentais de atuao
transnacional e redes de especialistas. (DE FARIA, 2003, p. 21)

Na atualidade, diante da diversidade de conceitos de Polticas Pblicas,

destaca-se o de Teixeira (2002). Ele desenvolve um conceito que aborda elementos
de uma definio clssica (alocao de recursos pblicos e desenvolvimento de
aes a partir de regras definidas pelo Estado e sociedade), mas atenta tambm
para a omisso em determinadas aes que fazem parte das Polticas Pblicas.
Dessa maneira, para Teixeira (2002, p. 3) Polticas Pblicas:

[...] so diretrizes, princpios norteadores de ao do Poder Publico; regras

e procedimentos para as relaes entre Poder Publico e sociedade,
mediaes entre atores da sociedade e do Estado. So, nesse caso,
polticas explicitadas, sistematizadas ou formuladas em documentos (leis,
programas, linhas de financiamentos) que orientam aes que normalmente
envolvem aplicaes de recursos pblicos. Nem sempre, porem, ha
compatibilidade entre as intervenes e declaraes de vontade e as aes
desenvolvidas. Devem ser consideradas tambm as no aes, as
omisses, como formas de manifestao de polticas, pois representam
opes e orientaes dos que ocupam cargos.

Os estudos de Polticas Pblicas esto difundidos em diversos pases e so

de grande valia para o planejamento das aes dos governos, seja em nvel
municipal, estadual ou federal, das empresas e at mesmo dos cidados comuns.
A anlise de Polticas Pblicas passa necessariamente pelo entendimento
dos diversos conceitos imbricados nessa matria multidisciplinar e multifacetada das
cincias humanas. De acordo com Frey (2000), o termo poltica em lngua inglesa
possui trs dimenses de significao: uma dimenso institucional (polity), uma
dimenso processual (politics) e uma dimenso material (policy/policies).
A dimenso institucional (polity): como o prprio termo j diz, essa dimenso
do conceito de poltica na lngua inglesa se refere ao ordenamento institucional do
sistema poltico, s disposies jurdicas a que est sujeito e estrutura institucional
do sistema poltico-administrativo.
A dimenso processual (politics): refere-se ao processo poltico como
comumente entendemos, s relaes conflituosas entres os diversos atores
polticos, partidos e agentes do governo, diz respeito aos objetivos a serem
alcanados, aos contedos e s decises de distribuio de poderes.
A dimenso material (policy): faz referncia ao que entendemos como
polticas (no plural), ou mais especificamente Polticas Pblicas. So os contedos
concretos da ao poltica, isto , o resultado material dos chamados programas
polticos ou planos de governo, so as resolues do Estado para os problemas
tcnicos e mais imediatos da sociedade em sua concepo mais material.
Apesar da importncia terica desses conceitos para a compreenso mais
clara do que so as Polticas Pblicas, na prtica eles no podem ser dissociados.
Temos sempre de levar em conta que todas essas dimenses esto interrelacionadas e emergem de modo mais ou menos acentuado na ao poltica
sempre entrelaadas e influenciando-se mutuamente.
A policy network pode ser entendida como o processo de inter-relaes entre
os diversos atores envolvidos na formulao/implementao de Polticas Pblicas,
so as redes que interligam esses atores e por onde a discusso poltica transita. De

acordo com Miller, 1994, p. 379 (apud FREY, 2000, p. 221), Conforme uma definio
de Heclo, entende-se por um policy network as interaes das diferentes
instituies e grupos tanto do executivo, do legislativo como da sociedade na gnese
e na implementao de uma determinada policy [Heclo, 1978, p. 102]. Segundo
Miller, trata-se no caso de policy networks de redes de relaes sociais que se
repetem periodicamente, mas que se mostram menos formais e delineadas do que
relaes sociais institucionalizadas, nas quais prevista uma distribuio concreta
de

papis

organizacionais.

Todavia,

essas

redes

sociais

evidenciam-se

suficientemente regulares, para que possa surgir confiana entre seus integrantes e
se estabelecer opinies e valores comuns. [MILLER, 1994, p. 379 apud FREY, 2000,
p. 221]
A policy arena refere-se aos processos de conflitos e consensos entre os
atores nas diversas arenas polticas. Envolve uma srie de negociaes e
barganhas que tm por objetivo maximizar os ganhos polticos nos processos de
formulao/implementao de Polticas Pblicas. Essas arenas de discusso podem
ser subdividas de acordo com as suas consequncias: polticas distributivas,
polticas redistributivas, polticas regulatrias e polticas constitutivas. Frey (2000, p.
223) argumenta que,
A concepo da policy arena foi originalmente introduzida no debate
cientfico por Lowi (1972). Ela parte do pressuposto de que as reaes e
expectativas das pessoas afetadas por medidas polticas tm um efeito antecipativo
para o processo poltico de deciso e de implementao. Os custos e ganhos que as
pessoas esperam de tais medidas tornam-se decisivos para a configurao do
processo poltico. O modelo da policy arena refere-se, portanto, aos processos de
conflito e de consenso dentro das diversas reas de poltica, as quais podem ser
distinguidas de acordo com seu carter distributivo, redistributivo, regulatrio ou
constitutivo.
A policy cycle corresponde s fases ou ciclos pelos quais as Polticas
Pblicas transitam antes de se concretizarem materialmente na sociedade. Esses
ciclos correspondem a uma ordem sequencial que guia o processo poltico
-administrativo e possuem fases que vo desde a formulao, passando pela

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implementao at a avaliao das consequncias das polticas adotadas. Frey

(2000) prope uma subdiviso mais sofisticada dessas fases que estaria
representada pelas seguintes etapas:
Fase da percepo e definio de problemas a grande questo envolvida
nesse elemento concerne ao fato de como entre uma infinidade de demandas
polticas, uma demanda especfica converte-se em um problema pblico que acaba
por gerar um policy cycle.
Fase da agenda setting nessa fase decidido se determinado tema far
parte da agenda poltica ou ser excludo ou adiado para um perodo posterior.
Fase de preparao de programas e de resoluo nesse cenrio que se
decide qual das alternativas de ao a mais apropriada para resoluo da
problemtica social em questo.
Fase da implementao de polticas seria a fase imediatamente posterior
da elaborao de programas e de deciso, corresponderia concretizao da
alternativa escolhida entre as diversas disponveis transformando-a em ao poltica
concreta.
Fase da avaliao de polticas e correo da ao nessa fase quando
ocorre a avaliao das polticas adotadas. Nela possvel refletir a relao custo X
benefcio empreendida na poltica pblica e tentar contornar possveis falhas de
formulao ou execuo.
Diversos so os atores sociais interessados na discusso das Polticas
Pblicas, seja na formulao, na implementao ou na avaliao. Esses atores,
cada um a sua maneira, procuram influenciar esse processo dentro do jogo poltico e
podem ser divididos em atores estatais e atores privados. Passaremos agora
distino desses atores e sua forma de atuao na discusso das Polticas Pblicas.
O que entendemos por atores estatais so aqueles atores diretamente
ligados Administrao Pblica, que esto envolvidos na burocracia estatal ou
ocupando cargos legislativos e executivos, sendo os polticos os principais
representantes dos atores estatais.

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Os polticos so eleitos com base em suas propostas de polticas

apresentadas para a populao durante o perodo eleitoral e buscam tentar
realiz-las. As Polticas Pblicas so definidas no Poder Legislativo, o que
insere os parlamentares (vereadores e deputados) nesse processo.
Entretanto, as propostas das Polticas Pblicas partem do Poder Executivo,
e esse Poder que efetivamente as coloca em prtica. Cabe aos servidores
pblicos (a burocracia) oferecer as informaes necessrias ao processo de
tomada de deciso dos polticos, bem como operacionalizar as Polticas
Pblicas definidas. Em princpio, a burocracia politicamente neutra, mas
frequentemente age de acordo com interesses pessoais, ajudando ou
dificultando as aes governamentais.
Assim, o funcionalismo pblico compe um elemento essencial para o bom
desempenho das diretrizes adotadas pelo governo. (SEBRAE/MG, 2008, p.
8-9)

Os atores privados so aqueles que, diferentemente dos atores estatais, no

esto diretamente ligados Administrao Pblica, mas procuram participar das
decises do Estado principalmente atravs do que comumente conhecido como
lobby poltico. possvel relacionar os atores mais importantes como:

Organizaes no governamentais (ONGs);

Empresas de comunicao social e as mdias em geral;

Movimentos sociais;

Sindicatos;

Corporaes empresariais;

Associaes da sociedade civil;

Grupos polticos;

Entidades representativas etc.

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Entre os atores privados de relevncia, com grande capacidade de influir

em Polticas Pblicas, esto includos os empresrios, que detm os meios
de produo, controlam parcelas de mercado e a oferta de empregos.
Atravs dos sindicatos, os trabalhadores podem, de forma organizada,
articular e expressar seu poder e fora polticos, tanto no setor privado
quanto pblico. (IIDAC, 2003, p. 2)

Depois de verificados os diversos conceitos envolvidos no estudo das

Polticas Pblicas e as razes e justificativas para seu estudo, passaremos agora
anlise dos principais tipos de Polticas Pblicas. certo que os modelos que iremos
apresentar no representam o conjunto total dos tipos de Polticas Pblicas
existentes, nem que cada poltica encaixe-se somente em um modelo, mas eles so
importantes, pois buscam simplificar e esclarecer o nosso entendimento em torno do
tema, nos ajudam a identificar aspectos relevantes das problemticas polticas e a
direcionar nosso olhar para compreender melhor o campo das Polticas Pblicas.
Inseridos no que definimos anteriormente como policy arena, podemos
dividir em quatro os principais tipos de Polticas Pblicas: polticas distributivas,
polticas redistributivas, polticas regulatrias e polticas constitutivas.

REFERNCIAS

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